CCH Programa De Pós-Graduação Em Sociologia Política
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UNIVERSIDADE ESTADUAL DO NORTE FLUMINENSE DARCY RIBEIRO Centro de Ciências do Homem – CCH Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política Edyvar de Mattos Guimarães A Difusão da Política de Transparência Pública no Brasil: a atuação da Controladoria Geral da União no estado do Espírito Santo Campos dos Goytacazes 2019 EDYVAR DE MATTOS GUIMARÃES A Difusão da Política de Transparência Pública no Brasil: a atuação da Controladoria Geral da União no estado do Espírito Santo Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Sociologia Política do Centro de Ciências do Homem da Universidade Estadual do Norte Fluminense Darcy Ribeiro como requisito para obtenção do Título de Doutor em Sociologia Política. Orientador: Prof. Dr. Nilo Lima de Azevedo Campos dos Goytacazes 2019 iv Minha dissertação de mestrado dediquei ao passado: aos meus pais, in memorian. Esta Tese, dedico ao futuro: Aos meus netos, Benjamin, Joaquim e Maria Clara. v "How many roads must a man walk down Before you can call him a man?" Blowin' in the Wind Bob Dylan vi Agradecimentos Agradecer é difícil, sempre complicado: podemos esquecer alguém ou mesmo não reconhecer aqueles que nos garantiram a construção, a partir até mesmo de sua ação indireta, do ambiente necessário ao desenvolvimento intelectual para a realização de um trabalho desse tipo. Felizmente, aprendemos cedo a reconhecer em outros a importância de sua participação em nossas ações. Começo, então, agradecendo ao meu caro orientador, prof. Dr. Nilo Lima de Azevedo, professor e pesquisador dedicado, paciente orientador, que nos ajudou a desconstruir muitas de nossas ideias possibilitando que, com sua inteligência, seu conhecimento específico da área, surgisse um quadro mais claro e mais fundamentado e abrangente ao longo de todo o período em que fizemos uma excelente parceria e uma bela amizade. Agradeço, em especial, ao apoio dado para nossa ida à Universidade de Coimbra. Meu agradecimento aos integrantes da banca de qualificação, Prof. Dr. Edson Terra Azevedo Filho e Prof. Dr. Rodrigo Anido Lira que foram fundamentais na adequação do trabalho para que a pesquisa final pudesse proporcionar um resultado coerente com o que fora proposto. Um especial agradecimento a Profa. Dra. Denise Cunha Tavares Terra, que integrou as bancas de avaliação do projeto de pesquisa e de qualificação e que, desde aquela primeira banca, nos deu específicas contribuições ao trabalho, tornando-se expressiva colaboradora. Aos meus queridos colegas do Programa de Pós Graduação em Sociologia Política da UENF, pela caminhada generosa e gratificante que fizemos juntos durante esses três anos, especialmente relembrando suas atuações nos debates ao longo dos encontros – que os mais descuidados poderiam chamar de aula – onde tínhamos a chance de refletir, com o brilhantismo de nossos colegas e professores, os mais relevantes tópicos da Sociologia Política. Um agradecimento especial aos meus colegas do Estágio Doutoral na Universidade de Coimbra – queridos colegas - que deixaram grande saudade e, de uma forma ou de outra, me auxiliaram, me orientaram, me incentivaram, ou apenas, quando o cansaço toma conta, a impaciência se manifesta, o ardor decai, e o aborrecimento se torna presente, souberam me animar e impulsionar em um novo vii ânimo para que se concluísse o que estava iniciado. Uma especial lembrança a minha cara colega Profa. Dra. Tânia Krueger, parceira de turismo na Espanha e Portugal e, também, parceira em texto recentemente aceito para publicação. Um especial agradecimento à Coordenadora do programa profa. Dra. Wânia Mesquita, que sempre nos atendeu, a todos, com precisão, simpatia, dedicação. Particularmente apoiando minha ida ao exterior para o estágio doutoral. Um agradecimento todo especial aos professores do Programa. A todos, meus agradecimentos pelas horas de prazer em tê-los como professores- debatedores experientes, equilibrados, pacientes, em nossas inesquecíveis aulas- lazer. Aos amigos auditores da CGU, José Euclides, Álvaro Roberto, Olavo Venturim, Glauco Ferreira, Dielson Cláudio, Luciano Abreu, Tereza Bastos, cujo apoio e auxílio foi de suma importância para a realização deste trabalho. Aos que participaram com suas entrevistas esclarecedoras e pelo apoio incondicional à nossa pesquisa, sugerindo, apontando soluções e caminhos. Aos funcionários da UENF que me socorreram nos meandros da Universidade, e que são fundamentais no apoio às decisões e soluções de nossas necessidades junto às questões administrativo-burocráticas, em especial a Thaisa, que sempre nos socorreu atenciosamente. A minha querida esposa Rosane, companheira maravilhosa que a tudo incentiva, estimula, reconhece e ajuda. Aos meus filhos maravilhosos, Mariana, Luciana e Luís Felipe, que são uma espécie de diploma que dei a mim mesmo me graduando como pai e minha máxima motivação para que eu “permaneça na estrada”. Agradeço aos meus queridos genros Daniel e Raphael, que tiveram paciência e me concederam palavras de incentivo durante a elaboração deste trabalho. Agradeço aos meus netos, por existirem e me chamarem vovô. Grato, a todos. viii RESUMO Este é um estudo sobre difusão de políticas públicas a partir de uma agenda internacional de instituições supranacionais, internalizado pelo Brasil principalmente pela Lei de Acesso à Informação e difundido entre os entes subnacionais. Foi utilizada a metodologia do process tracing que recupera pontos históricos e relevantes para a compreensão de todo processo. além de usarmos da análise documental na forma de técnica comparativa de legislações e documentos institucionais (Lei Modelo, Atas, Programas, Manuais, Textos para Debates). Foram entrevistados agentes relevantes na conclusão do processo de efetivação das leis de acesso à informação nos entes subnacionais brasileiros, estados e municípios. Utilizou-se o conceito de comunidade epistêmica, o que nos permite a análise no campo nacional, do papel da Controladoria Geral da União na internalização e criação do discurso para o estabelecimento de novos espaços políticos e novas possibilidades de inserção. No estado do Espírito Santo o processo de internalização é efetivo e realizado em prazo relativamente curto com a construção de relações entre a Controladoria Geral da União e atores locais. ix ABSTRACT – INGLES This is a study about international diffusion of public policies. Especially, it is a study of the passive transparency represented by the internalization among subnational entities, regarding the regulations that culminate in the Information Access Law, from an international agenda of supranational institutions. The methodology used was the process tracing, recovering historical and relevant points that occurred during the process. Documental analysis was also used as a comparative technique of legislations and institutional documents (Model Law, Minutes, Programs, Handbooks and Texts for Debate). We interviewed agents who were relevant to the conclusion of the implementation process of information access law in Brazilian subnational entities, states and cities. We used the concept of epistemic community, which allowed the analysis on national level, the role of Controladoria Geral da União in the process of internalization, the creation of the discourse and the establishment of new political spaces and created new possibilities for inclusion. In the Espírito Santo state the process of internalization was effective process, performed in a relatively short period of time. x RELAÇÃO DE FIGURAS POR ORDEM DE APRESENTAÇÃO Figura 1 Folder do evento – página da programação. 78 Figura 2 Cartilha Olho Vivo 88 Figura 3 Municípios que participaram do programa 118 Figura 4 Apresentação – Olho Vivo 119 Figura 5 Apresentação – BR Transparente 124 Figura 6 Apresentação – BR Transparente 124 Figura 7 A situação dos estados pode ser vista na reprodução 134 dos dados no site da CGU xi RELAÇÃO DE QUADROS POR ORDEM DE APRESENTAÇÃO Quadro 1 Fatores Determinantes 21 Quadro 2 Primeiros países a terem Lei de Acesso 40 Quadro 3 Relação entre documentos relevantes, suas datas de criação 41 e publicidade Quadro 4 Apresenta as similaridades 63 Quadro 5 O ciclo de políticas públicas 71 Quadro 6 Temas abordados nas apresentações 80 Quadro 7 Leis no combate e na prevenção da corrupção. 84 Quadro 8 Quadro comparativo entre o projeto de lei, objeto de 93 mensagem do executivo à Câmara, e a lei 12.527, de 2011, a LAI, Lei de Acesso à Informação Quadro 9 Apresentações 97 Quadro 10 Avaliação das Leis de Acesso 99 Quadro 11 O programa atingiu os seguintes municípios capixabas 125 Quadro 12 A situação nos municípios capixabas, comparativamente, 135 entre a segunda e terceira avaliações: Quadro 13 Vitória/ES 136 Quadro 14 Vila Valério/ES 137 Quadro 15 Conclusão 141 xii RELAÇÃO DE TABELAS POR ORDEM DE APRESENTAÇÃO Tabela 1 Temas de Redação e Desenho – CGU (a construção do 103 discurso) Tabela 2 Avaliação da CGU denominada Escala Brasil Transparente, 106 EBT. Municípios Capixabas. Tabela 3 Dados de Capacitação - CGU 120 Tabela 4 Dados de Educação a Distância 121 Tabela 5 Dados de Capacitação presencial a partir de sorteios público 121 Tabela 6 Capacitação dos controles internos 122 Tabela 7 Avaliação da CGU - Escala Brasil Transparente, EBT. 128 Municípios Capixabas. xiii LISTA DE APÊNDICES E ANEXOS Apêndice I Relação das Entrevistas Realizadas 151 Apêndice II Questionário – primeira entrevista com atores chave 151 Apêndice III Programas realizados no âmbito da CGU/ES 153 Anexo I Organograma atual, simplificado, do Ministério da 156 Transparência e Controladoria Geral da União LISTA