Justiça Material E Administração Pública: O Princípio Da Justiça Como Fundamento Do Direito Administrativo
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FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE LISBOA Mestrado Científico em Direito Administrativo Justiça Material e Administração Pública: o Princípio da Justiça como fundamento do Direito Administrativo João Freitas Mendes (Dissertação para obtenção do grau de Mestre em Direito Administrativo pela Universidade de Lisboa) Orientador: Prof. Doutor Vasco Pereira da Silva Junho de 2018 “As declarações de Trasímaco acerca das virtudes da injustiça, por muito absurdas que possam parecer ao leitor, foram repetidas ao longo dos séculos pelos exploradores do sistema social, fosse este qual fosse. Foram os argumentos dos senhores feudais, dos comerciantes de escravos e seus clientes, dos tiranos e dos ditadores, dos economistas responsáveis pelas crises financeiras recorrentes. As “virtudes do egoísmo” proclamadas pelos conservadores, a privatização de bens e serviços públicos defendida pelas multinacionais, os benefícios do capitalismo selvagem promovidos pelos banqueiros são diferentes maneiras de repetir a afirmação de Trasímaco de que “a justiça não é outra coisa senão a conveniência do mais forte.” Alberto Manguel, Uma História da Curiosidade, p. 204-205 “A conception of social justice, then, is to be regarded as providing in the first instance a standard whereby the distribuctive aspects of the basic structure of society are to be assessed.” John Rawls, A Theory of Justice, p. 9 2 DEDICATÓRIA Para António Joaquim Freitas e José Mendes, meus Avôs “É preciso dizer-se o que acontece No meu país de sal Há gente que arrefece De sol a sol De mal a mal É preciso dizer-se o que acontece No meu país de sal. Passando o Tejo para além da ponte Que não nos liga a nada só se vê horizonte Horizonte E tristeza queimada. É preciso dizer-se o que se passa no meu país de treva: Uma fome tão grande que trespassa o ventre de quem a leva. É preciso dizer-se o que acontece no meu país de treva: Mal finda a noite escurece logo o dia É o vapor da sede é o calor do medo A cama do ganhão A casca do sobredo. É o suor com pão que se come em segredo.” Ary dos Santos, “A Cortiça” 3 - e aos Homens e Mulheres do meu país, vítimas da injustiça “legal” e “democrática” “O favor com que mais se acende o engenho Não no dá a pátria, não, que está metida No gosto da cobiça e na rudeza Duma austera, apagada e vil tristeza. E não sei por que influxo de Destino Não tem um ledo orgulho e geral gosto, Que os ânimos levanta de contino A ter pera trabalhos ledo o rosto. Por isso vós, ó Rei, que por divino Conselho estais no régio sólio posto, Olhai que sois (e vede as outras gentes) Senhor só de vassalos excelentes. Olhai que ledos vão, por várias vias, Quais rompentes liões e bravos touros… (…) Favorecei-os logo, e alegrai-os Com a presença e leda humanidade; De rigorosas leis desalivai-os, Que assi se abre o caminho à santidade.” Luís de Camões, “Os Lusíadas”, estâncias 145-149 4 AGRADECIMENTOS I. Em primeiro lugar, à minha Mãe e ao meu Pai e ao meu Irmão, pelo Amor. Obviamente que dedicando este labor aos meus Avôs, nossos antepassados, estou também a dedicar-lhes e a mim o mesmo; quando o dedico aos homens e mulheres injustiçados pelas autoridades políticas e administrativas do nosso país, idem: aliás os elementos circunstanciais das injustiças que sofremos nos últimos anos, são indubitavelmente um dos alimentos temáticos para esta dissertação. E também à Dra. Filipa Cardoso Menezes e ao Dr. Diogo Ferreira, que por serem exímios profissionais, é muito provável que me tenham salvado a vida. Ao meu padrinho Quico, pela presença essencial e pelos conselhos maduros; aos meus amigos João Nuno Alves Monteiro e Hugo Dantas, pelo núcleo duro essencial que formámos a partir de não sei quando, que me seguraram nos tempos mais difíceis, como todos os citados acima e abaixo, de alguma maneira – e eu próprio. E aos meus amigos Carlos Freitas, Miguel Nunes, Diogo Gaspar, Edi Gama, Francisco Faustino, Gustavo Gouveia, David Brito e Marco Caldeira, todos presentes nesta fase. II. Em segundo lugar, aos meus Mestres no Direito Administrativo: Ao Professor Vasco Pereira da Silva, meu Orientador, pela confiança e pelo exemplo de Mestre na originalidade e pensamento próprio fundamentado, e pelo exemplo do magistério na grande bonomia do espírito, o seu rasgo cultural, o seu largo sorriso que tantas vezes me acalentou. Devo agradecimento ainda pelas sugestões na área do direito global e europeu, neste tema. E ainda por ter sido em boa parte graças ao seu incentivo para que seguisse o mestrado em Direito Administrativo na oral de melhoria de nota de Contencioso Administrativo no 4ºano da licenciatura que aqui estou. Motivo para agradecer ou para lamentar? Certamente para agradecer. O Mestrado deu-me finalmente a possibilidade de ser mais do que um anotador incipiente de códigos também eles incipientes; deu-me a oportunidade de pensar o Direito e a Justiça: finalmente! Senão é para tanto que serve o curso de Direito, para que servirá? Eu não sei, outros que o digam… 5 Ao Professor Paulo Otero, para cuja disciplina de 1º ano de mestrado comecei a estudar o tema da justiça, em Novembro de 2015, minha iniciativa que desde então contou com o seu apoio repetido e inelutável, desinteressado e amigo. Depois de ter sido meu Professor de Direito Constitucional e eu seu aluno, com assinalável insucesso e más recordações recíprocas, retomei o seu contacto no mestrado em Direito Administrativo, cujas aulas recordo com saudade; digo com orgulho que lhe devo algumas das reflexões tidas sobre o tema da justiça no Direito Administrativo, em particular no tocante ao fundamento histórico da questão; saliento que o considero meu Mestre na fuga ao pensamento único, pela dedicação ao conhecimento e pelo exemplo das suas aulas. Ao Professor Colaço Antunes, que desde o primeiro contacto impessoal, passando pelos raros encontros pessoais fruto da distância, me deu muita confiança e generosidade, num tratamento amigável, de iguais, que parece estar proibido na Faculdade de Direito, por qualquer Júpiter. Recordo como foi fundamental o único encontro assentado que tivemos, na FDUP, em Julho de 2016. Disse-me para “pôr os pés na terra”. Eu tentei, como fazem os homens. Tudo o que podemos é tentar repetidamente, disse-o Beckett. Além disto, recordo-me de como foram inspiradoras as suas obras durante os cinco anos de licenciatura, uma brisa real, as suas teses originais e polémicas, à maneira do bom académico, obedecendo apenas à sua consciência, não movido por interesses económicos ou por lobbies financeiros em voga. Obrigado Professor e Amigo, pelo exemplo de Liberdade. Last but not least, quero mencionar a Professora Maria João Estorninho (de quem fui aluno em duas disciplinas com grande gosto e cuja humanidade, amizade e estímulo recordo com saudade; com quem tive a honra de trabalhar de perto a dado momento, em matéria de Contratos Públicos) e o Professor João Miranda (que me proporcionou um – felizmente, digo-o hoje - malogrado estágio de advocacia), e por me terem convidado a publicar dois estudos que realizei para orais de melhoria de nota (Ciência Política, optativa do 2º ano, e Direito do Ambiente, optativa do 4º ano) no sítio da internet do ICJP. Possivelmente sem essas publicações eu não teria experimentado já o gosto da investigação fundamental e aprofundada antes do mestrado e talvez o meu futuro fosse outro. E obrigado a quem, nas aulas práticas da licenciatura, mais me marcou, pela pedagogia ou pela sabedoria: Pedro Lomba (no 2ºano) e João de Oliveira Geraldes (no 1ºano). Por último, ao José Duarte Coimbra, o aluno brilhante do meu curso, por ter sido uma inspiração e um exemplo durante a licenciatura. 6 III. Agradeço sumariamente, pelos elementos bibliográficos facultados e pelas leituras sugeridas, ou pelos conselhos, discussões e comentários ou incentivos, às seguintes pessoas: Prof. Martin Loughlin (London School of Economics) Prof. José de Sousa e Brito (FDUNL/ATFD), Prof. J.A. Duarte Nogueira, Prof. Miguel Teixeira de Sousa, Prof. Fernando Araújo, Prof. Miguel Tamen (FLUL), Prof. A. P. Barbas Homem, Prof. Viriato Soromenho-Marques (FLUL), Prof. Tony Burns (Universidade de Nottingham), Prof. David Duarte, Prof.ª Ana Fernanda Neves, Prof. L. Pereira Coutinho, Prof. Ricardo Paes Mamede (ISCTE), Prof. Pedro Sánchez, Prof. José Miguel Alves de Brito, Mestre João de Oliveira Geraldes, Mestre Pedro Lomba, ao Marco Caldeira, ao José Duarte Coimbra, ao David Brito, ao Hugo Dantas, ao Diogo Gaspar, ao João Nuno Alves Monteiro, à Thais Monteiro (FPUL) e ao Azzam Aljurf. Peço desculpa se me esqueço de alguém. Desejo também agradecer ao redactor do art. 8º do chamado novo CPA: a sua leitura fez-me interessar de imediato. Agradeço também aos que praticam as injustiças: é por vós que estou e sou. Ao meu amigo David Brito, também meu companheiro de jornada no aprender do Direito Administrativo e exemplo para mim - que sou geográfica e praticamente alentejano, e epicurista-hedonista no modus vivendi - de trabalhador incansável e conhecedor, por se ter disponibilizado para rever graciosamente a tese nos seus muitos descuidos formais, pelo que, bem vistas as coisas, deveria ser justamente pago. Tivesse eu meios para isso! Aos meus alunos nos últimos três anos lectivos que, sem darem por isso, me deixaram apaixonado para a vida pelo Ensino, me obrigaram a aprender mais e melhor o Português, a Filosofia, a História, o Inglês, e tantas vezes me puseram as questões mais difíceis, que são sempre as mais simples, como as perguntas das crianças – como a de saber “’- o que é a justiça?” Tenho esperança que possam crescer num país mais justo e, se não peço muito aos governantes reais, que esse país seja Portugal.