Page de couverture du support didactique
. Dénomination du module : Cadres d’action généraux du travail social au Luxembourg
. Dénomination des cours : Systèmes politiques, sociaux et juridiques au Luxembourg
. Subdivision : Institutions politiques
. Carrière ou section de référence : Cours préparatoires à l’épreuve d’aptitude relative à la profession de l’assistant social
. Date du cours : 1er juillet 2015
. Coordonnées du chargé de cours : SPIELMANN Lynn Cour administrative (conseiller) 1, rue du Fort Thüngen L-1499 Luxembourg
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DES INSTITUTIONS « POLITIQUES » AU LUXEMBOURG
Chapitre 1er : Le pouvoir législatif : la Chambre des Députés
Section 1. L’élection des députés
§ 1 Le mode de scrutin § 2 La répartition des sièges § 3 Le vote par correspondance lors des élections législatives § 4 Les conditions d’électorat actif et passif § 5 Les incompatibilités avec le mandat de député
Section 2. L'organisation de la Chambre
§ 1 L’irresponsabilité des députés § 2 L’inviolabilité des députés § 3 Le mécanisme de la Chambre
Section 3. Les attributions de la Chambre des députés
§ 1 Les attributions en matière législative
A. L’initiative gouvernementale B. L’initiative parlementaire
§ 2 Les attributions en matière internationale et financière
Chapitre 2 : Le pouvoir exécutif : Le Gouvernement
Section 1. Le contreseing ministériel et la responsabilité des ministres
Section 2. L'organisation du Gouvernement
Section 3. Le fonctionnement du Gouvernement
§ 1 L'action individuelle des ministres § 2 Le Conseil de Gouvernement § 3 Le rôle prépondérant du Premier Ministre
Chapitre 3 : Le procédure réglementaire
Chapitre 4 : Le pouvoir judiciaire
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Chapitre 5 : Le Conseil d’Etat
Section 1. La composition du Conseil d'Etat
§ 1 Les conditions d’admission § 2 Les incompatibilités § 3 Le mode de désignation
Section 2. Les attributions du Conseil d'Etat
§ 1 Les attributions consultatives en matière législative
A. Les avis sur les projets et propositions de loi B. La dispense du second vote constitutionnel
§ 2 L'attribution consultative générale en matière administrative
Section 3. Le fonctionnement du Conseil d'Etat
§ 1 Le président § 2 Le bureau § 3 Les commissions § 4 Le secrétaire général
Chapitre 6 : La Cour des Comptes
Chapitre 7 : Le Médiateur
Section 1. Du mandat et des attributions du médiateur
§ 1 Modalités de la saisine du médiateur
§ 2 Recevabilité des réclamations
§ 3 Moyens d'action du médiateur
§ 4 Accès à l'information
Section 2. Du statut du médiateur
§ 1 Nomination et durée du mandat du médiateur
§ 2 Incompatibilités du mandat du médiateur
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Chapitre 8 : Les Chambres professionnelles
Section 1. La composition des chambres professionnelles
Section 2. L’organisation des chambres professionnelles
Section 3. Les attributions des chambres professionnelles
Chapitre 9 : Le Conseil économique et social
Section 1. La composition du Conseil économique et social
Section 2. L’organisation du Conseil économique et social
Section 3. Les attributions du Conseil économique et social
Section 4. Les rapports avec le Gouvernement
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DES INSTITUTIONS « POLITIQUES » AU LUXEMBOURG
La puissance souveraine se compose de trois pouvoirs publics : les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.
Le principe de la séparation des pouvoirs consiste à distinguer trois tâches, dont chacune est confiée à un organe distinct.
Même sur le principe de la séparation des pouvoirs n’est pas inscrit formellement dans notre Constitution, la structure de la loi fondamentale consacre le principe de la séparation des pouvoirs. Ainsi, le chapitre IV est intitulé « de la Chambre des Députés », le chapitre V « du Gouvernement du Grand-Duché » et le chapitre VI « de la Justice ».
De façon simplifiée, on peut retenir que différents organes participent à l'exercice de ces pouvoirs publics (le Grand-Duc, la Chambre des Députés, le Gouvernement, les cours et tribunaux). II est vrai que différents organes sont directement investis de tout ou partie d'un pouvoir public, tandis que d'autres, sans être titulaires directs d'une parcelle de pouvoir, interviennent activement dans l'exercice des fonctions publiques (les fonctions législative, exécutive et judiciaire).
Ainsi, s'il est vrai que le pouvoir législatif est investi conjointement à la Chambre des Députés et au Grand-Duc, il n'en reste pas moins que d'autres organes, p. ex. le Conseil d'Etat interviennent activement dans le processus d'élaboration des lois.
La fonction exécutive est formellement exercée par le Grand-Duc, lequel est assisté dans cette tâche par les ministres. En fait, c’est le Gouvernement qui assume ce pouvoir et est de manière générale en charge de la direction des affaires de l’Etat, pouvoir qui comporte des compétences allant bien au-delà de l’exécution des lois.
La fonction judiciaire est réservée aux cours et tribunaux.
Chapitre 1 : Le pouvoir législatif : La Chambre des députés
La Constitution précise que « le Grand-Duché de Luxembourg est placé sous le régime de la démocratie parlementaire » (article 51 de la Constitution).
C'est la Chambre des députés qui représente le pays (article 50 de la Constitution).
La Chambre est composée de 60 députés.
Notre pays est divisé en 4 circonscriptions électorales, à savoir les circonscriptions : Sud, Est, Centre et Nord. La loi électorale du 18 février 2003 (modifiée par la loi du 10 février 2004) a fixé en son article 117 le nombre des députés à élire dans chacune des circonscriptions comme suit :
- Sud : 23 députés ; - Est : 7 députés ; - Centre : 21 députés ; - Nord : 9 députés.
Section 1. L’élection des députés
Ce sont les citoyens qui désignent les membres de la Chambre : c'est l'élection des députés.
Les fondements du mode d'élection appliqué dans notre pays sont fixés par la Constitution et, pour le détail, par la loi électorale précitée du 18 février 2003. 5
Les députés sont élus pour 5 ans (article 121 de la loi électorale).
Les élections ont lieu le 1er dimanche du mois de juin. Lorsque cette date coïncide avec le dimanche de la Pentecôte, la sortie ordinaire des députés a lieu le dernier dimanche du mois de mai (article 122 de la loi électorale). Il convient encore de relever que, par exception à ce principe, lorsque l'élection des représentants luxembourgeois au Parlement Européen est également prévue au cours du mois de juin de la même année, les deux élections auront lieu à la date fixée par la voie d'un règlement grand-ducal.
§ 1 Le mode de scrutin
L'élection est directe (article 51 (4) de la Constitution), c'est-à-dire que les électeurs désignent directement les parlementaires et non pas simplement des intermédiaires (appelés les grands électeurs) chargés de procéder à l'élection des députés.
L'élection des députés a lieu par suffrage universel pur et simple, c’est-à-dire que les Luxembourgeois qui remplissent les conditions fixées par la Constitution et la loi ordinaire, peuvent participer à l'élection des parlementaires. Le régime du suffrage universel pur et simple implique l'absence de toute distinction de sexe, de fortune, de qualité ou de rang. Ce régime assure l'égalité de tous les électeurs en ce qui concerne l'exercice du droit de vote.
On entend par scrutin de liste que pour chaque circonscription électorale les groupements politiques qui participent aux élections constituent des listes de candidats. Le nombre des candidats par liste ne peut être supérieur au total des députés à élire dans la circonscription. Une candidature isolée est considérée comme formant une liste à elle seule (article 135 de la loi électorale).
§ 2 La répartition des sièges
La répartition des sièges des députés est faite suivant le système de la représentation proportionnelle. Ce système garantit à la minorité une représentation équitable. Il doit être distingué du système de la représentation majoritaire dans lequel tous les sièges disponibles sont attribués à la majorité. En effet, dans le système de la représentation proportionnelle, les sièges des députés sont répartis entre les différentes listes de candidats proportionnellement au nombre des suffrages qu'elles ont recueillies. La répartition des sièges entre les listes se fait proportionnellement au nombre total des suffrages de liste et des suffrages nominatifs recueillis par les différentes listes.
Les élections sont secrètes. Le secret doit garantir la liberté et l'indépendance de l'électeur et éviter les tentatives de pression ou d'intimidation.
Les candidats sont présentés par listes constituées pour chacune des différentes circonscriptions électorales. Un candidat ne peut figurer que sur une seule liste dans la même circonscription et nul ne peut être candidat dans plus d'une circonscription. Chaque liste doit porter une dénomination (article 135 de la loi électorale).
Les opérations électorales se déroulent sous la surveillance de bureaux électoraux qui se composent d'un président, de quatre assesseurs et d'un secrétaire.
Le jour de l'élection, les électeurs sont admis au vote de 8.00 du matin à 14.00 de l'après-midi. Tout électeur se trouvant avant deux heures de l’après-midi dans le local du bureau de vote est encore admis à voter (article 73 de la loi électorale).
On ne peut voter que lorsqu'on est inscrit sur la liste officielle de la commune. On doit être muni de sa lettre de convocation, sauf à être admis au vote si l’identité et la qualité de l’électeur sont reconnues par le bureau de vote.
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Chaque électeur dispose d'autant de suffrages qu'il y a de députés à élire dans la circonscription. Le vote peut être exprimé soit par suffrage de liste soit par suffrage nominatif.
On entend par suffrage de liste l'adhésion par l'électeur à une liste entière. Il le fait en remplissant le cercle blanc de la case placée en tête d'une liste ou en y inscrivant une croix. Ce faisant, il donne une voix à chacun des candidats de cette liste. Dans ce cas, l'électeur ne peut exprimer aucun autre vote supplémentaire, sous peine de rendre son bulletin non valable.
Le suffrage nominatif consiste à inscrire soit une croix, soit deux croix dans les cases prévues derrière le nom de chaque candidat de son choix. Le nombre maximum de croix est égal au nombre de députés à élire dans la circonscription.
L'électeur peut choisir ses candidats soit sur la même liste soit sur des listes différentes. Il doit toujours veiller à ne pas exprimer plus de votes qu'il n'y a de sièges disponibles. Dans ce dernier cas de figure on parle de panachage.
Après la clôture du scrutin, les bureaux de vote fonctionnent comme bureaux de dépouillement. Les bulletins de vote sont examinés et les suffrages recueillis sont comptés. Ensuite, un procès-verbal est dressé. Ce procès- verbal indique le nombre des bulletins trouvés dans l'urne, celui des bulletins valables, celui des suffrages de liste et celui des suffrages nominatifs.
Les sièges sont attribués, au sein de chaque liste, aux candidats qui ont obtenu le plus grand nombre de suffrages. En cas d'égalité de suffrages, est proclamé élu le candidat qui est désigné par tirage au sort par le président du bureau principal de la circonscription (article 161 de la loi électorale). A noter qu’avant la modification intervenue par la nouvelle loi électorale, l'élection était acquise au candidat le plus âgé.
Au Grand-Duché de Luxembourg, le vote est obligatoire pour tous les électeurs inscrits sur les listes électorales (et ils ne peuvent pas se faire remplacer). Les électeurs empêchés de prendre part au scrutin doivent faire connaître au juge de paix leurs motifs, avec les justifications nécessaires. Si celui-ci admet le fondement de ces excuses, il n’y a pas lieu à poursuite.
Sont excusés de droit les électeurs qui au moment de l’élection habitent une autre commune que celle où ils sont appelés à voter ainsi que les électeurs âgés de plus de 75 ans (avant la réforme 70 ans) (article 89 de la loi électorale).
§ 3 Le vote par correspondance lors des élections législatives
Par une loi du 14 mars 1984, le législateur a introduit dans la loi électorale modifiée du 31 juillet 1924 la possibilité du vote par correspondance dans différents cas limitativement énumérés. Le vote par correspondance lors des élections législatives est actuellement réglé aux articles 168 à 182 de la loi électorale.
L’article 168 de la loi électorale dispose que :
« (1) Sont admis au vote par correspondance lors des élections législatives les électeurs âgés de plus de 75 ans. (2) Peuvent être admis au vote par correspondance lors des élections législatives : a) les électeurs qui, pour des raisons professionnelles ou personnelles dûment justifiées, se trouvent dans l’impossibilité de se présenter en personne devant le bureau de vote auquel ils sont affectés; b) les Luxembourgeois et les Luxembourgeoises domiciliés à l'étranger. »
L’on peut citer à titre d’exemples comme « raisons professionnelles ou personnelles dûment justifiées » : - les fonctionnaires appelés en déplacement par des nécessités de service, - les personnes affectées au transport routier, aérien ou maritime etc., - les jeunes gens qui sont inscrits à des écoles ou universités à l'étranger,
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- les malades, femmes en couches, invalides etc. se trouvant ou non dans leur commune d'inscription le jour du scrutin, si, en raison de leur état de santé ou de leur condition physique, il ne leur est pas possible de se déplacer.
Lorsque l'on veut faire usage de la possibilité du vote par correspondance, il faut en aviser le collège des bourgmestre et échevins de la commune d'inscription et demander par écrit sa lettre de convocation.
La demande doit parvenir, sous peine de déchéance, au collège des bourgmestre et échevins au plus tôt dix semaines et au plus tard trente jours avant le jour du scrutin (article 171 de la loi électorale).
Il est dressé un relevé alphabétique des électeurs ayant demandé à voter par correspondance. Les votants portés sur ce relevé ne peuvent pas choisir un autre mode de vote (article 174 de la loi électorale).
§ 4 Les conditions de l’électorat actif et passif
A. L’électeur
Pour être électeur on doit remplir les conditions fixées par la Constitution et les conditions spéciales prescrites par l’article 1er de la loi électorale, c'est-à-dire :
être Luxembourgeois ou Luxembourgeoise ; jouir des droits civils et politiques ; être âgé de 18 ans accomplis au jour des élections (les conditions 1-3 sont fixées par l'article 52 de la Constitution) ; pour le surplus, il faut être domicilié dans le Grand-Duché de Luxembourg. Rappelons l'exception constituée par la possibilité du vote par correspondance. Le domicile électoral du citoyen est au lieu de sa résidence habituelle, c’est-à-dire où il habite d’ordinaire (article 10 de la loi électorale).
L'article 6 de la loi électorale exclut de l'électorat actif : a) les condamnés à des peines criminelles ; b) les personnes qui, en matière correctionnelle, sont privées du droit de vote par condamnation ; c) les majeurs en tutelle.
La qualité d'électeur est constatée par l'inscription sur les listes électorales (article 4 de la loi électorale).
Pour pouvoir être inscrit sur les listes électorales, les conditions de l'électorat actif doivent exister au jour des élections.
B. L’éligible
Pour être éligible il faut :
être Luxembourgeois ou Luxembourgeoise ; jouir des droits civils et politiques ; être âgé de 18 ans accomplis au jour de l’élection (avant la modification par la loi du 18 février 2003 cet âge était fixé à 21 ans accomplis) ; être domicilié dans le Grand-Duché (article 52 de la Constitution et article 127 de la loi électorale).
L’article 128 de la loi électorale prévoit que :
« Ne sont pas éligibles : 1° les personnes qui sont privées du droit d’éligibilité par condamnation; 2° les personnes qui sont exclues de l’électorat par l’article 6 de la présente loi. La perte d’une des conditions d’éligibilité entraîne la cessation du mandat. »
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Tout comme pour l'électorat actif, sont donc exclus de l'électorat passif les condamnés à des peines criminelles, ceux, qui en matière correctionnelle, ont été privés du droit de vote par condamnation et les majeurs en tutelle. La loi ajoute aux conditions d’éligibilité les personnes qui sont privées du droit d’éligibilité par condamnation.
§ 5 Les incompatibilités
L'article 54 de la Constitution détermine un certain nombre d'incompatibilités avec le mandat de députés. Il s'agit des incompatibilités suivantes :
. les fonctions de membre du Gouvernement ; . de membre du Conseil d'Etat ; . de magistrat de l'Ordre judiciaire ; . de membre de la Cour des Comptes ; . de commissaire de district ; . de receveur ou agent comptable de l'Etat ; . de militaire de carrière en activité de service (article 54 de la Constitution).
Comme la Constitution permet au législateur de prévoir d'autres cas d'incompatibilités, il convient encore de relever que l'article 129 de la loi électorale prévoit l'incompatibilité du mandat de parlementaire avec la qualité de fonctionnaire, employé ou ouvrier exerçant un emploi rémunéré par l'Etat, par un établissement public soumis à la surveillance du Gouvernement, par une commune, un syndicat de commune, un établissement public placé sous la surveillance d'une commune, ainsi qu'avec la qualité d'agent exerçant un emploi rémunéré par la Société Nationale des Chemins de Fer Luxembourgeois.
Lorsqu'une telle personne accepte un mandat de député elle est d'office mise à la retraite et a droit, à partir du 1er jour du mois suivant la prestation de serment de parlementaire, à une pension spéciale à charge de l'Etat. Toutes les personnes se trouvant dans un cas d'incompatibilité peuvent évidemment se présenter comme candidat à une élection, si elles remplissent les conditions d'éligibilité prévues par la loi. Mais, si elles sont élues elles doivent choisir entre le mandat de député et leurs fonctions (article 54 (2) de la Constitution).
Section 2. L'organisation de la Chambre
L'organisation de la Chambre est réglée par le législateur ordinaire. Afin de garantir que les députés puissent exercer leur mission en toute indépendance et sans entraves, la Constitution garantit au député l'immunité parlementaire. Elle se présente sous le double aspect de l'irresponsabilité et de l'inviolabilité des députés.
§ 1 L’irresponsabilité des députés
Les députés ne peuvent pas être poursuivis à l'occasion des opinions et des votes qu'ils émettent dans l'exercice de leur fonction. En effet, les députés doivent pouvoir parler librement. Ainsi, ils ne peuvent pas être poursuivis ni arrêtés pour des paroles prononcées par eux dans l'enceinte de la Chambre. Cette irresponsabilité parlementaire est permanente, elle protège le député pendant et en dehors de la durée des sessions et elle couvre également l'ancien député pour des opinions émises pendant l'exercice de son mandat.
§ 2 L’inviolabilité des députés
Le député qui se rend coupable d'un crime, d'un délit ou d'une contravention peut être poursuivi pénalement pendant la durée de la session. Cependant, il ne peut pas être arrêté. Après avoir énoncé le principe, la Constitution (article 69) prévoit deux exceptions, d'une part, le cas de flagrant délit et, d'autre part, l'autorisation de la Chambre. L'inviolabilité parlementaire ne protège pas le député en dehors des sessions. L’autorisation de la Chambre n’est pas requise pour l’exécution des peines.
§ 3 Le mécanisme de la Chambre
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En temps normaux, la Chambre siège dans la Ville de Luxembourg.
Les séances de la Chambre sont publiques afin de permettre aux électeurs de suivre et de contrôler les travaux de leurs représentants.
Chaque année, la Chambre se réunit en session ordinaire, de plein droit et sans être spécialement convoquée, le deuxième mardi du mois d'octobre à 15.00 heures de l'après-midi (article 72 de la Constitution et article 1er du règle d'ordre intérieur). Les sessions sont ouvertes et closes par le Grand-Duc en personne ou par un fondé de pouvoir nommé à cet effet. En règle générale le Grand-Duc nomme, en temps utile, par la voie d'un arrêté grand-ducal, le Président du Gouvernement comme fondé de pouvoir à l'effet d'ouvrir et de clore en son nom, la session ordinaire de la Chambre.
L'ordre intérieur de la Chambre détermine le mode suivant lequel la Chambre exerce ses attributions. Les dispositions de ce règlement se rapportent principalement à l'élection du bureau, aux groupes politiques, à la formation et aux attributions des commissions, à la fréquence et à la tenue des séances, au mode de votation et au greffe de la Chambre.
Section 3. Les attributions de la Chambre des députés
§ 1 Les attributions en matière législative
Il s'agit principalement d'une attribution dans le domaine de la législation. Dans ce domaine la Chambre, ensemble avec le Grand-Duc, constituent les deux organes exerçant le pouvoir législatif.
La procédure législative.
Cette procédure normale (il existe encore une procédure spéciale en cas d'urgence) varie légèrement suivant qu'elle est lancée par l'initiative parlementaire (la proposition de loi) ou par l'initiative du Grand- Duc/gouvernementale (le projet de loi). Comme notre but n'est pas une étude exhaustive de la matière, mais simplement de dresser un tableau schématique simplifié des différentes phases de la confection d'une loi, les développements qui suivent se limitent à la procédure normale en cas d'initiative gouvernementale.
A. L'initiative gouvernementale
1) Un avant-projet est préparé par les services de l'administration. Le texte de l'avant-projet est accompagné d'un exposé des motifs. 2) Le Gouvernement demande au Grand-Duc l'autorisation de présenter le projet à la Chambre des députés. 3) Le ministre compétent dépose le projet en séance publique de la Chambre. 4) Le projet est transmis pour examen et avis au Conseil d'Etat. L'avis du Conseil d'Etat est un rapport motivé, qui peut, le cas échéant, contenir un contre-projet. Cet avis est transmis au Gouvernement. Si le Gouvernement modifie le projet initial un avis supplémentaire doit être demandé au Conseil d'Etat. 5) Le projet et l'avis du Conseil d'Etat sont communiqués aux parlementaires. Le projet est transmis par la commission de travail pour examen devant une (parfois plusieurs) commission permanente ou spéciale de la Chambre. La commission nomme un de ses membres (le « rapporteur ») pour faire un rapport à la Chambre réunie en séance publique. Ce rapport contient les conclusions motivées de la commission. 6) Suite au rapport, la Chambre procède à la discussion en séance publique. Il y a une discussion générale sur le principe et sur l'ensemble du projet. Ensuite, il y a une discussion des articles. Chaque député a le droit de proposer des amendements. 7) La Chambre doit ensuite approuver ou rejeter le projet par voie de vote. 8) Le projet est d'abord voté article par article par la Chambre. 9) Si des amendements sont approuvés ou des articles rejetés lors du vote article par article le Conseil d'Etat est à nouveau entendu en son avis. Les modifications une fois avisées par le Conseil d'Etat, la Chambre procède à une nouvelle discussion sur les points modifiés et à un second vote (le « second vote réglementaire »). 10) Immédiatement après le second vote réglementaire, la Chambre procède au vote sur l'ensemble du projet de loi. 10
11) Sauf dispense accordée par le Conseil d'Etat, le projet doit encore être soumis à second vote (le « second vote constitutionnel ») trois mois au moins après le vote sur l'ensemble du projet. 12) La loi doit ensuite encore être promulguée et publiée au Mémorial. La loi contresignée par le ou les membres du Gouvernement dont elle concerne le ressort et signée par le Grand-Duc est publiée au Mémorial et elle est obligatoire 3 jours francs après sa publication, à moins qu'elle n'ait fixé un délai plus court ou plus long.
B. L’initiative parlementaire
Ajoutons simplement qu'en cas d'initiative parlementaire, la proposition de loi (par un ou plusieurs députés) est déposée sur le bureau de la Chambre qui la continue à une commission de travail. Sur proposition de cette commission de travail, la Chambre doit décider sur la recevabilité de la proposition (c'est-à-dire si elle est ou non contraire à l'ordre public et aux bonnes mœurs). Si elle est recevable, la proposition est directement transmise pour avis au Conseil d'Etat et communiquée aux députés.
Alternativement, avant la consultation du Conseil d'Etat, l'auteur peut demander que la proposition soit inscrite à l'ordre du jour d'une séance afin qu'il puisse en exposer l'objet (sans que la Chambre ne soit appelée à se prononcer sur la proposition). Si la proposition est appuyée par cinq députés au moins la Chambre est appelée à décider si la proposition doit ou non être prise en considération.
Dans l'affirmative, la proposition est transmise au Conseil d'Etat pour avis. Suite à l'avis du Conseil d'Etat, la proposition est transmise à une commission et la procédure normale est appliquée.
§ 2 Les attributions en matière internationale et financière
En outre, la Chambre a des attributions en matière internationale et en matière financière (vote annuel du budget), ainsi qu'un droit de regard sur les actes du Gouvernement (la question et l'interpellation ; la motion et la résolution).
A. La question est une simple demande de renseignements d'un député à l'adresse d'un ministre, tandis que l'interpellation est une demande de discussion publique adressée par un député à un ministre.
B. Les députés peuvent en outre déposer des motions adressées au Gouvernement ou des résolutions adressées à la Chambre. Elles requièrent la signature d'au moins 5 députés. Elles sont délibérées et votées par la Chambre. La motion et la résolution se définissent comme étant des textes votés par la Chambre qui expriment une opinion ou une volonté sur un certain point ou qui ont trait à son fonctionnement intérieur.
Chapitre 2 : Le pouvoir exécutif : Le Gouvernement
Le Gouvernement, au sens restreint, est l'organe formé et organisé par le Grand-Duc en vue de l'exercice pratique du pouvoir exécutif. Le Gouvernement n'est cependant pas un organe indépendant du Grand-Duc. Les ministres concourent avec le Grand-Duc à l'exercice des attributions du pouvoir exécutif.
Le Grand-Duc n'intervient pas dans la gestion des affaires, il laisse son Gouvernement agir en son nom.
Le Gouvernement agit librement sous le contrôle de la Chambre des députés et le Grand-Duc avalise l'action du Gouvernement sans avoir la possibilité d'y apporter un quelconque changement et sans qu'il encourt une quelconque responsabilité.
L'irresponsabilité du Grand-Duc est intimement liée à la responsabilité ministérielle.
Section 1. Le contreseing ministériel et la responsabilité des ministres
Les actes à valeur juridique du Grand-Duc nécessitent l'intervention et le contreseing d'un ministre responsable. Cette règle, fixée par l'article 45 de la Constitution, implique que le Grand-Duc ne peut pas agir seul, mais que 11
ses actes requièrent l'accord d'un ministre politiquement responsable devant le Parlement élu par le peuple souverain.
« Les membres du Gouvernement sont responsables » (article 78 de la Constitution).
Les ministres sont responsables pour tous les actes qui sont en rapport avec les fonctions ministérielles. Cette responsabilité est très large et elle concerne non seulement les actes directement effectués par eux-mêmes, soit ensemble, s'ils prennent les décisions en Conseil de Gouvernement, mais de tous les actes effectués par les services qui sont sous leurs ordres, partant sous leur responsabilité.
Notons que la responsabilité des ministres n'est pas seulement politique, mais elle peut aussi être juridique, c'est-à-dire pénale et civile.
Politiquement, les ministres sont responsables de leurs actes devant la Chambre. Si la Chambre des députés désapprouve la politique d'un ou de plusieurs ministres, voire du Gouvernement en entier, elle exprime son désaccord soit par un vote négatif au sujet de l'ordre du jour proposé, soit par le rejet d'un projet de loi présenté, soit en refusant le vote du budget, mettant ainsi le Gouvernement dans l'impossibilité pratique de gérer les affaires publiques.
En outre, la Chambre peut retirer la confiance au Gouvernement. Elle peut le faire 1) par le vote d'une motion spéciale de défiance ; 2) par le vote négatif sur une disposition en débat, au sujet de laquelle le Gouvernement a posé la question de confiance. Une décision prise par la Chambre, contre le désir du Gouvernement, met ce dernier en minorité et le contraint à démissionner.
La sanction de la responsabilité politique des ministres consiste dans l'obligation de démissionner de leurs fonctions lorsque la Chambre des députés leur refuse sa confiance.
Juridiquement, la Chambre peut accuser les ministres et elle seule peut les accuser (éviter que la marche des affaires publiques soit bloquée par des procès intempestifs et vexatoires). Ses accusations sont à porter devant la Cour supérieure de Justice, siégeant en assemblée plénière.
Les ministres sont pénalement responsables de toutes les infractions au Code pénal et aux lois spéciales qu'ils commettent.
Les ministres sont, comme chaque citoyen, civilement responsables et tenus de réparer les dommages qu'ils ont commis aux particuliers en dehors de l'exercice de leurs fonctions.
Pour ce qui est des dommages causés dans l'exercice de leurs fonctions, la responsabilité civile ne peut être mise en jeu que par une action de la Chambre des députés et seulement sur base d'une accusation pénale et non pas en relation avec des fautes au sens du droit civil.
Section 2. L'organisation du Gouvernement
Le Grand-Duc règle l'organisation de son Gouvernement. Il nomme et révoque les ministres. Le Gouvernement est composé de trois membres au moins (article 76 de la Constitution).
Suivant arrêté grand-ducal du 4 décembre 2013, le Gouvernement actuel se compose : - d'un président, ayant le titre de Premier Ministre ; - d'un Vice-Premier Ministre et de 13 membres ayant le titre de Ministre, dont 3 ministres ayant également le titre de Ministre délégué, et de 3 secrétaires d’Etat ;
Chaque membre du Gouvernement a la direction d'un ou de plusieurs départements ministériels (20 en tout).
Le secrétaire d'Etat est affecté à un département ministériel. Il peut avoir la direction de ce département ministériel en tout ou partie par délégation de compétence qui lui est donnée, sous l'approbation du Grand-Duc, par le ministre du département ministériel. En outre, le secrétaire d'Etat peut bénéficier d'une délégation de 12
signature pour les affaires non comprises dans la délégation de compétence. De façon simplifiée, la délégation de compétence fait passer la compétence et la responsabilité entre les mains du secrétaire d'Etat, tandis que la délégation de signature fait conserver la compétence et la responsabilité entre les mains du ministre qui délègue.
Les tâches remplies par l'administration étant très diverses, il n'est pas étonnant de constater que le nombre des départements ministériels est élevé (au total 20 ministères) et dépasse le nombre des membres du Gouvernement (au total 18 membres). II s'ensuit que plusieurs départements doivent être réunis entre les mains d'un même titulaire. Cette répartition des départements ministériels par le Grand-Duc détermine la compétence spéciale des ministres.
Section 3. Le fonctionnement du Gouvernement
Les membres du Gouvernement exercent leurs attributions soit en conseil, soit individuellement.
§ 1 L'action individuelle des ministres
Le ministre dirige les affaires qui relèvent de son ou ses départements.
Chaque ministre relève directement du Grand-Duc et il n'y a pas d'autorité intermédiaire (ni le Premier Ministre, président du Conseil de Gouvernement, même s'il a un rôle prépondérant par rapport aux autres ministres, ni encore le Conseil de Gouvernement, qui ne constitue pas un organe institutionnel).
§ 2 Le Conseil de Gouvernement
Il s'agit de l'action collective des membres du Gouvernement, c'est-à-dire l'exercice de leurs attributions en conseil.
Le Conseil prend ses décisions à la majorité des voix. En cas de partage sur une affaire à soumettre à la décision du Grand-Duc, les différents avis doivent être soumis au Grand-Duc. S'il y a un partage sur une question qui relève de la compétence directe du Conseil, la voix du président est prépondérante.
Le ministre d'Etat « a le droit d'évoquer au Conseil toute affaire touchant au Gouvernement du Grand-Duché ».
Chaque membre du Gouvernement peut provoquer une décision du Conseil sur les affaires de son département.
Toutes les affaires qui touchent plusieurs départements sont décidées en Conseil (p. ex. la loi budgétaire).
S'il y a péril en la demeure, il suffit que deux membres du gouvernement soient présents et d'accord pour prendre une décision. Ils doivent cependant en rendre compte à la prochaine réunion du conseil.
§ 3 Le rôle prépondérant du Premier Ministre
Il convient encore de relever le rôle prépondérant du Premier Ministre, président du Gouvernement.
A. Il surveille la marche générale des affaires, et veille au maintien de l'unité des principes à appliquer. Il a le droit de faire des tournées pour s'assurer de là situation de l'administration en général (article 6 de l'arrêté royal grand-ducal précité de 1857).
B. Il préside le Conseil de Gouvernement et peut évoquer toute affaire touchant au Gouvernement.
C. La voix du Président est prépondérante en cas de partage sur des questions relevant de la compétence décisoire du Conseil.
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D. Il peut suspendre l'exécution des résolutions du Conseil, à charge d'en référer immédiatement au Grand- Duc.
Chapitre 3 : La procédure réglementaire
Selon l'article 36 de la Constitution, le Grand-Duc a le pouvoir pour exécuter les lois en prenant des mesures obligatoires et générales, essentiellement sous forme des règlements grand-ducaux.
L'étendue du pouvoir réglementaire du Grand-Duc est limitée en ce sens qu'il ne peut faire que les règlements et arrêtés nécessaires à l'exécution des lois et il ne peut pas faire des règlements autonomes dans une matière qui n'a pas été légiférée ou qui ne trouve pas son principe dans une loi.
En tant que mesure d'exécution, le règlement et l'arrêté ne peuvent pas être contraires à la loi.
Le pouvoir réglementaire est réservé par la Constitution au Grand-Duc. Le caractère exclusif du pouvoir du Grand-Duc de prendre les mesures d'exécution de la loi connaît une exception ; c'est le pouvoir du législateur lui même de disposer au sujet de l'exécution de la loi. En effet, la loi peut régler une matière jusque dans le moindre de ses détails, diminuant d'autant les possibilités et les nécessités d'intervention du pouvoir réglementaire. Si le législateur peut tout faire lui-même, il ne peut cependant pas déléguer son pouvoir à un autre organe (p. ex. un ministre, une autorité communale). Il résulte de l’article 36 de la Constitution que le pouvoir réglementaire ne peut être attribué à une autorité autre que le Grand-Duc. Si une loi attribuait l’exécution de ses propres dispositions au Conseil de Gouvernement, à un ministre, à un chef d’administration ou à un établissement d’utilité publique, une non-conformité à l’article 36 de la Constitution s’ensuivrait.
En outre, le Grand-Duc ne peut pas non plus déléguer son pouvoir à un organe ministériel. Si l’arrêté ou le règlement ministériel ne peuvent pas édicter des normes générales, ils peuvent cependant édicter des mesures administratives techniques de détail.
La légalité des règlements et arrêtés est soumise au contrôle des tribunaux. En effet, ceux-ci appliquent les arrêtés et règlements généraux et locaux que pour autant qu’ils sont conformes aux lois.
En temps de crise, le Grand-Duc peut avoir recours à des règlements exceptionnels pouvant même déroger à des lois ordinaires votées par le Parlement (article 32 (4) de la Constitution.
L’article 32 (4) de la Constitution a connu une première application concrète avec le règlement grand-ducal du 10 octobre 2008 autorisant le Gouvernement à octroyer une garantie financière à un groupe bancaire. Pour que cette garantie puisse produire ses effets au-delà du terme de trois mois fixé aux règlements grand-ducaux pris en exécution de la disposition constitutionnelle, la loi du 19 décembre 2008 concernant le budget des recettes et dépenses de l’Etat pour l’exercice 2009 a repris les modalités d’octroi de cette garantie.
Chapitre 4 : Le pouvoir judiciaire
La justice est rendue au nom du Grand-Duc, alors que l’exercice du pouvoir judiciaire appartient aux Cours et tribunaux.
Seul le pouvoir judiciaire jouit d’une complète indépendance à l’égard des deux autres pouvoirs. Ni le pouvoir exécutif ni le pouvoir législatif n’ont un moyen d’action quelconque à l’égard du pouvoir judiciaire.
Se basant sur le principe de la séparation des pouvoirs, la jurisprudence luxembourgeoise refuse aux tribunaux ordinaires le droit de juger si une loi est ou n’est pas conforme à la Constitution, et l’article 237 du Code pénal luxembourgeois punit les juges qui se seront immiscés dans l’exercice du pouvoir législatif soit par des règlements contenant des dispositions législatives, soit en arrêtant ou en suspendant l’exécution d’une ou de plusieurs lois, soit en délibérant sur le point de savoir si ces lois seront exécutées. Cependant, chaque juridiction peut à titre préjudiciel saisir la Cour constitutionnelle pour faire examiner la conformité d’une loi à la Constitution.
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Au point de vue de l'organisation judiciaire, l’on peut sommairement énumérer les juridictions suivantes, tout ne distinguant entre l’ordre judiciaire et l’ordre administratif :
Au niveau de l’ordre judiciaire, il convient de citer :
Les justices de paix
Au Grand-Duché il y a 3 justices de paix (Luxembourg, Esch-sur-Alzette et Diekirch).
La justice de paix de Luxembourg comprend les cantons de Luxembourg, Grevenmacher, Mersch, Remich et les communes de Garnich, Hobscheid, Kehlen, Koerich, Kopstal, Mamer, Septfontaines et Steinfort.
La justice de paix d'Esch-sur-Alzette comprend le canton d'Esch-sur-Alzette, ainsi que les communes de Käerjeng et Dippach.
La justice de paix de Diekirch comprend les cantons de Clervaux, Diekirch, Echternach, Rédange, Vianden et Wiltz.
Les tribunaux d'arrondissement
Il y a 2 tribunaux d'arrondissement au Grand-Duché, à savoir celui de Luxembourg et celui de Diekirch.
La circonscription du tribunal d'arrondissement de Luxembourg comprend les cantons de Capellen, Esch-sur-Alzette, Grevenmacher, Luxembourg, Mersch et Remich.
L'arrondissement judiciaire de Diekirch comprend les cantons de Clervaux, Diekirch, Echternach, Rédange, Vianden et Wiltz.
La Cour supérieure de justice
La Cour supérieure de justice se trouve à Luxembourg (Cité Judiciaire) est regroupe la Cour d’Appel et la Cour de cassation.
Au niveau de l’ordre administratif, il y a le Tribunal administratif et, pour l’instance d’appel, la Cour administrative qui sont situés à Luxembourg (Kirchberg).
La Cour constitutionnelle est compétente pour examiner la conformité d’une loi avec la Constitution à la suite d’un renvoi par une juridiction de l’ordre judiciaire ou administratif. Elle ne peut pas se saisir d’office.
Pour le détail des différentes juridictions, il y a lieu de se référer au tableau annexé au présent cours.
Chapitre 5 : Le Conseil d'État
Le Conseil d'État, qui est encore appelé « la Haute Corporation », est institué par la Constitution et il y fait l'objet de deux articles, à savoir les articles 83bis et 59).
Aux termes de l'article 59 de la Constitution « toutes les lois sont soumises à un second vote, à moins que la Chambre, d'accord avec le Conseil d'Etat, siégeant en séance publique, n'en décide autrement. Il y aura un intervalle d'au moins trois mois entre les deux votes ».
Aux termes de l'article 83bis, qui figure sous le chapitre Vbis intitulé « Du Conseil d'Etat », « le Conseil d'Etat est appelé à donner son avis sur les projets et propositions de lois et les amendements qui pourraient y être proposés, ainsi que sur toutes autres questions qui lui seront déférées par le Gouvernement ou par les lois. Sur les articles votés par la Chambre conformément à l'article 65, il émet son avis dans le délai fixé par la loi. L'organisation du Conseil d'Etat et la manière d'exercer ses attributions sont réglés par la loi ».
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Si la Constitution a prévu l'institution du Conseil d'Etat, elle laisse au législateur ordinaire le soin de l'organiser ainsi que la manière d'exercer ses attributions.
Depuis la réforme du Conseil d'Etat (loi du 12 juillet 1996 portant réforme du Conseil d'Etat), l'action du Conseil d'Etat se limite dorénavant aux seuls domaines de la législation et de l'administration (il a une fonction législative et une fonction consultative). En effet, depuis l'entrée en vigueur de la loi du 12 juillet 1996, qui a eu lieu le 1er janvier 1997 (article 37 de la loi du 12 juillet 1996), le comité du contentieux du Conseil d'Etat n'existe plus. Le comité du contentieux constituait la juridiction suprême en matière administrative et qu'il a été remplacé par les nouvelles juridictions administratives (tribunal administratif et Cour administrative).
Section 1. La composition du Conseil d'Etat
Le Conseil d'Etat est composé de 21 membres qui portent le titre de conseillers d'Etat. Ce nombre ne comprend pas les membres de la famille régnante qui peuvent faire partie du Conseil d'Etat.
Sur les 21 conseillers, 11 au moins doivent être détenteur d'un diplôme de docteur en droit délivré par un jury luxembourgeois ou titulaire d'un grade étranger d'enseignement supérieur en droit homologué et transcrit.
Le Grand-Duc nomme et démissionne les membres du Conseil d'Etat (article 5 de la loi du 12 juillet 1996).
Il les nomme soit directement, soit sur proposition de la Chambre des députés, soit sur proposition du Conseil d'Etat.
§ 1 Les conditions d’admission
Pour être membre du Conseil d'Etat, il faut :
1. être de nationalité luxembourgeoise ; 2. jouir des droits civils et politiques ; 3. résider au Grand-Duché ; 4. être âgé de 30 ans accomplis (le Grand-Duc Héritier peut cependant y être nommé dès que ce titre lui a été conféré).
§ 2 Les incompatibilités
La fonction de membre du Conseil d'Etat est incompatible avec :
1. les fonctions de membre du Gouvernement ; 2. le mandat de député (l'acceptation d'un tel mandat entraîne de plein droit cessation des fonctions de membre du Conseil d'Etat) ; 3. les fonctions de membres de la Cour administrative ou du tribunal administratif ; 4. les fonctions de membre du secrétariat du Conseil d'Etat ; 5. le mandat de délégué d'une chambre professionnelle ; 6. le mandat de membre du Conseil économique et social.
§ 3 Le mode de désignation
Lorsqu'il s'agit de pourvoir à la vacance d'un siège de conseiller d'Etat, le remplacement se fait alternativement et dans l'ordre suivant :
1. par nomination directe du Grand-Duc ; 2. par nomination d'un de trois candidats que la Chambre des députés proposera ; 3. par nomination d'un de trois candidats que le Conseil d'Etat proposera (article 7 de la loi du 12 juillet 1996).
Les membres de la famille régnante sont toujours désignés par nomination directe du Grand-Duc.
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Avant son entrée en fonction, le nouveau membre doit prêter le serment prévu par l'article 11 de la loi du 12 juillet 1996 consistant notamment à promettre obéissance à la Constitution et aux lois de l'Etat et spécialement de tenir secrètes les délibérations du Conseil et les affaires du Gouvernement.
La fonction de membre du Conseil d'Etat prend fin après une période continue ou discontinue de 15 ans. Cette limitation ne vaut cependant pas pour les membres de la famille régnante.
La fonction de membre du Conseil d'Etat prend encore fin au moment où l'intéressé a atteint l'âge de 72 ans.
Avant qu'un conseiller puisse être révoqué, il doit être entendu, en assemblée générale, sur, les motifs de cette révocation.
Enfin, le Grand-Duc a le pouvoir de dissoudre le Conseil d'Etat (article 6 de la loi du 12 juillet 1996) et l'article 7 règle la situation du renouvellement intégral du Conseil d'Etat. La seule dissolution dans l’histoire du Conseil d’Etat remonte toutefois à la fin de la deuxième guerre mondiale, en 1945.
Section 2. Les attributions du Conseil d'Etat
Rappelons que l'article 83bis de la Constitution prévoit en premier lieu une attribution consultative. Cette attribution consultative peut être subdivisée en :
- une attribution consultative en matière législative ; - une attribution consultative générale en matière administrative.
§ 1 Les attributions consultatives en matière législative
A. Les avis sur les projets et propositions de loi
Le Conseil d'Etat est appelé à donner son avis sur les projets et propositions de loi.
Tous les projets et toutes les propositions de loi doivent être soumis à l'avis du Conseil d'Etat avant d'être présentés à la Chambre des députés (article 83bis de la Constitution et article 2 de la loi du 12 juillet 1996).
Il en va de même des amendements qui peuvent être proposées à ses textes (article 83bis).
Le Conseil d'Etat est appelé à donner un rapport motivé avec des conclusions et, le cas échéant, un contre- projet.
Si le Conseil d'Etat constate que des projets ou propositions sont contraires à la Constitution, aux conventions et traités internationaux ou aux principes généraux du droit il le signalera dans son avis.
Relevons une exception : le cas d’urgence.
En cas d'urgence, le Gouvernement peut présenter un projet de loi directement à la Chambre des députés sans avoir entendu l'avis du Conseil d'Etat. Le Gouvernement est juge de l'urgence. Si la Chambre et le Gouvernement sont d'accord sur l'urgence, la Chambre peut passer de suite à la discussion.
B. La dispense du second vote constitutionnel
Le Conseil d'Etat peut dispenser la Chambre des députés du second vote constitutionnel.
Les lois sont, en principe, soumises à un second vote, à moins que la Chambre, avec l'accord du Conseil d'Etat, n'en décide autrement.
En l'absence d'une seconde chambre législative, la Constitution exige que toutes les lois soient soumises à un second vote de la Chambre. 17
Lorsque la Chambre s'est prononcée en faveur de la dispense du second vote, la question est soumise au Conseil d'Etat. Celui-ci délibère et décide, en séance plénière et publique, s'il y a ou non lieu de procéder au second vote.
En cas de décision négative, la Chambre doit attendre trois mois avant de pouvoir procéder au second vote. Le Conseil d’Etat dispose ainsi d’un véritable droit de véto suspensif en matière législative (voir aussi les oppositions formelles du Conseil d’Etat à l’encontre de certains articles d’un projet de loi).
C’est ainsi que le Conseil d'Etat a refusé la dispense du second vote constitutionnel à propos du projet de loi relatif aux soins palliatifs, à la directive anticipée et à l'accompagnement en fin de vie (doc. parl. n° 5584/12 du 4 mars 2008). La proposition de loi sur le droit de mourir en dignité a été confrontée au même scénario (doc. parl. n° 4909/07 du 4 mars 2008).
Le rôle du Conseil d'Etat, même s'il n'est que consultatif, est extrêmement important dans notre système législatif qui ne connaît qu'une seule chambre législative. En effet, même si le Conseil d'Etat ne participe pas directement au pouvoir législatif, même s'il ne peut pas bloquer le vote de la Chambre ou intervenir dans sa décision ou celle du Grand-Duc, il est une autorité morale importante dont, en pratique, le point de vue ne manque pas d'influencer les organes du pouvoir législatif.
§ 2 L'attribution consultative générale en matière administrative
L'article 83bis prévoit ensuite une attribution consultative générale en matière administrative, c'est-à-dire pour toutes les questions déférées au Conseil d'Etat par le Gouvernement ou par les lois.
Il convient de situer dans ce contexte la disposition de l'article 2 de la loi du 12 juillet 1996 selon laquelle tous les projets de règlement pris pour l'exécution des lois et des traités doivent être soumis à l'avis du Conseil d'Etat avant d'être présentés au Grand-Duc.
L'exception qui confirme la règle : Le cas d'urgence à apprécier par le Grand-Duc.
En d'autres termes, le Gouvernement, sauf urgence, doit obligatoirement demander l'avis du Conseil d'Etat au sujet des règlements d'administration publique qu'il veut émettre. Cependant, le Gouvernement n'est pas tenu de se conformer à cet avis.
Le Conseil d'Etat se prononce dans un rapport motivé, contenant des conclusions et, le cas échéant, un contre- projet.
Dans tous les cas où le Conseil d'Etat estime qu'un projet de règlement est contraire à une norme de droit supérieure, il le signale dans son rapport.
L'article 3 de la loi du 12 juillet 1996 autorise le Gouvernement à demander l'avis de principe du Conseil d'Etat avant de lui soumettre un projet de loi ou de règlement.
Ajoutons que le Conseil d'Etat peut appeler l'attention du Gouvernement sur l'opportunité de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou des modifications à introduire dans les lois et règlements existants. Dans un tel cas, le Gouvernement peut inviter le Conseil d'Etat à préparer le projet de loi ou de règlement.
Section 3. Le fonctionnement du Conseil d'Etat
Le Grand-Duc préside le Conseil d'Etat, quand il le trouve convenable.
§ 1 Le président
II désigne chaque année un président et deux vice-présidents.
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C'est le président qui représente le Conseil d'Etat et qui veille à son bon fonctionnement (article 1er du règlement grand-ducal du 16 décembre 1996 portant approbation du règlement d'ordre intérieur du Conseil d'Etat). En outre, le président fixe l'ordre du jour des séances publiques et plénières.
§ 2 Le bureau
Le Conseil d'Etat a un « bureau », qui est composé du président et des deux vice-présidents. Ce bureau a pour mission de décider des questions relatives à l'organisation des travaux du Conseil d'Etat.
§ 3 Les commissions
Le Conseil d'Etat a des commissions permanentes chargées d'examiner les projets et proposition de loi, les projets de règlement ou d'arrêté grand-ducal, les amendements et les demandes d'avis déférées au Conseil d'Etat par le Gouvernement ou par la loi.
Ces commissions peuvent étudier « de leur propre initiative » de nouvelles lois ou de nouveaux règlements ou des modifications à introduire dans les textes existants.
Par ailleurs, des commissions spéciales peuvent être formées à propos de l'examen des affaires ayant un caractère particulier.
Le Conseil d'Etat délibère en séance plénière sur « les projets et propositions de loi, les amendements, les règlements grand-ducaux, les règlements et arrêtés nécessaires pour l'exécution des traités ainsi que sur toutes les questions de haute administration sur lesquelles son avis est requis par les lois et règlements, ou demandé par le Grand-Duc ou par le Gouvernement » (article 9 de la loi du 12 juillet 1996).
En principe, les séances du Conseil d'Etat et de ses commissions ne sont pas publiques. Il existe cependant une exception de taille, le Conseil d'Etat siège en audience publique pour se prononcer sur la dispense du second vote constitutionnel.
Le Conseil d'Etat ne peut prendre ses résolutions que lorsque 12 de ses membres sont réunis. Les résolutions du Conseil d'Etat sont arrêtées à la majorité des voix. En cas de partage, les différentes opinions sont transmises au Gouvernement.
§ 4 Le secrétaire général
Le Conseil d'Etat a un secrétaire général qui assiste aux séances et en dresse procès-verbal.
Le président et le secrétaire général du Conseil d'Etat attestent l'authenticité des résolutions prises.
Il convient de relever encore qu'en vertu de l'article 18 de la loi du 12 juillet 1996, les membres du Conseil d'Etat ne sont pas autorisés à siéger à délibérer ou à décider dans une affaire dans laquelle soit eux-mêmes, soit leurs parents ou alliés jusqu'au quatrième degré inclusivement, ont un intérêt personnel.
En vertu de ce même article 18, les membres du Conseil d'Etat ne peuvent ni participer à la rédaction d'un avis, ni prendre part à un vote ayant trait à un projet où une proposition de loi ou un projet de règlement, à l'élaboration desquels ils ont participé à un autre titre que celui de membre du Conseil d'Etat.
Sauf extrême urgence, les rapports du Conseil d'Etat avec le Grand-Duc et avec la Chambre des députés ont lieu par l'intermédiaire du Premier Ministre. Les présidents de la Chambres des députés et du Conseil d'Etat se communiquent les amendements proposés à un projet ou une proposition de loi et les avis du Conseil d'Etat y relatifs.
La loi prévoit la possibilité de conférences entre le Gouvernement et le Conseil d'Etat sur des questions de législation et de haute administration. Le droit de convoquer de telles conférences est entre les mains du Premier Ministre. 19
Chapitre 6 : La Cour des Comptes
L’ancienne Chambre des comptes avait été instaurée comme organe indépendant par arrêté royal grand-ducal de 1840. La Cour des comptes actuelle a été mise en place en 1999.
L’organisation et les attributions de la Cour des comptes émanent de l’article 105 de la Constitution, ainsi que des dispositions de la loi portant organisation de la Cour des comptes du 8 juin 1999.
Le collège de la Cour est composé de 5 membres, à savoir d’un président, d’un vice-président et de 3 conseillers. Le Grand-Duc nomme les membres de la Cour sur proposition de la Chambre des Députés. Les membres de la Cour sont nommés pour 6 ans ; les nominations sont renouvelables.
La Cour décide de façon collégiale à la majorité. La voix du président est prépondérante en cas de partage des voix et il préside les séances du collège.
La Cour des comptes contrôle la gestion financière des organes, administrations et services de l’Etat. Elle est en outre habilitée à contrôler les personnes morales de droit public, pour autant que ces personnes ne soient pas soumises à un autre contrôle financier prévu par la loi. Finalement, toutes les personnes morales de droit public et personnes physiques et morales de droit privé bénéficiant de concours financiers publics affectés à un objet déterminé peuvent être soumis au contrôle de la Cour des comptes quant à l’emploi conforme à la destination de ces fonds publics.
En tant que contrôleur externe, la Cour des comptes examine, en plus de la légalité et de la régularité des recettes et des dépenses, la bonne gestion financière des deniers publics. Ainsi, le contrôle de la Cour des comptes porte sur l’économie, l’efficacité et l’efficience des dépenses publiques, sans pour autant pouvoir se prononcer sur l’opportunité des dépenses.
La Cour décide de sa propre initiative de la date et de la méthode de ses contrôles qui s’effectuent soit sur place, soit à distance. Tout document ou toute information que la Cour des comptes estime nécessaires à l’accomplissement de sa mission lui sont communiqués à sa demande. Lors des contrôles elle prend toutes les dispositions pour garantir le secret de ses investigations.
Le contrôle de la Cour des comptes fait l’objet d’un examen contradictoire avec les contrôlés. Cette procédure se fait par écrit. La Cour des comptes fait part des constatations et recommandations qui se dégagent de ses contrôles au contrôlé afin que celui-ci présente ses observations dans un délai fixé par la Cour.
Comme prévu par la loi, la Cour des comptes établit chaque année un rapport général sur le projet de loi portant règlement des comptes généraux de l’Etat. Le rapport est soumis à la Chambre des Députés.
En outre, la Cour des comptes peut présenter à tout moment, soit à la demande de la Chambre des Députés, soit de sa propre initiative, ses constatations et recommandations sur des domaines spécifiques de gestion financière sous forme de rapports spéciaux. Ces rapports spéciaux sont également transmis à la Chambre des Députés.
Par ailleurs, sur demande de la Chambre des Députés, la Cour des comptes peut émettre des avis sur des propositions ou projets de loi ayant une incidence financière significative pour le Trésor public ainsi que sur les dispositions de la loi budgétaire et sur les propositions ou projets de loi concernant la comptabilité de l’Etat et celle des personnes morales de droit public.
Dans l’exercice de leurs fonctions, les membres de la Cour des comptes sont assistés par 35 agents. La Cour des comptes peut également faire appel à des experts externes qui agissent sous le contrôle et la responsabilité de la Cour.
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Le budget des recettes et des dépenses de l’Etat arrête annuellement la dotation au profit de la Cour des comptes au vu de l’état prévisionnel établi par cette dernière. Cette disposition tend à assurer l’indépendance de la Cour des comptes vis-à-vis de son contrôlé, c’est-à-dire du pouvoir exécutif. De plus, les comptes de la Cour sont contrôlés et approuvés annuellement par la Chambre des Députés.
Chapitre 7 : Le Médiateur
Par une loi du 22 août 2003 (Mémorial A, n° 128 du 03 septembre 2003) a été mise en place au Luxembourg la fonction de médiateur.
Le premier médiateur a été Monsieur Marc Fischbach, qui a été nommé à ce poste le 18 décembre 2003. Le 15 décembre 2011, la Chambre des députés a nommé son successeur en la personne de Madame Lydie Err, ancienne avocate et députée qui est entrée en fonctions le 1er février 2012.
Le Premier ministre a déclaré dans son intervention devant la Chambre des députés que "le médiateur n’est ni un juge, ni un arbitre national, mais un facilitateur des relations entre les administrations et la société civile".
Ainsi, la création du médiateur s'inscrit non seulement dans le cadre d'une politique de réforme administrative destinée à rapprocher l'administration des administrés et à améliorer les rapports que l'administration entretient avec les citoyens, mais fait également ressortir la volonté du gouvernement de créer les conditions d’une société plus participative permettant aux citoyens de mieux articuler leurs doléances.
Section 1. Du mandat et des attributions du médiateur
Le médiateur qui est rattaché à la Chambre des députés ne reçoit, dans l'exercice de ses fonctions, d'instructions d'aucune autorité.
Il a pour mission de recevoir les réclamations de personnes formulées à l'occasion d'une affaire qui les concerne, relatives au fonctionnement des administrations de l'Etat et des communes, ainsi que des établissements publics relevant de l'Etat et des communes, à l'exclusion de leurs activités industrielles, financières et commerciales.
§ 1 Modalités de la saisine du médiateur
Toute personne physique ou morale de droit privé qui estime, à l'occasion d'une affaire la concernant, qu'une autorité n'a pas fonctionné conformément à la mission qu'elle doit assurer ou contrevient aux conventions, lois et règlements en vigueur, peut, par une réclamation individuelle écrite ou moyennant déclaration orale faite à son secrétariat, demander que l'affaire soit portée à la connaissance du médiateur.
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La personne qui s'estime lésée peut faire parvenir sa réclamation directement ou par l'intermédiaire d'un membre de la Chambre des députés au médiateur. Chaque membre de la Chambre des députés peut, en outre, de son propre chef, saisir le médiateur d'une question de sa compétence.
§ 2 Recevabilité des réclamations
La réclamation doit être précédée des démarches administratives appropriées auprès des organes mis en cause aux fins d'obtenir satisfaction, consistant soit dans une demande d’explication, soit dans une contestation de la décision de l’administration. La réclamation doit porter sur une affaire concrète concernant l'auteur de la réclamation et non sur le fonctionnement de l'administration en général.
La réclamation adressée au médiateur n'interrompt pas les délais de recours, notamment devant les juridictions compétentes.
Le médiateur ne peut intervenir dans une procédure engagée devant une juridiction, ni remettre en cause le bien-fondé d'une décision juridictionnelle. Il peut, cependant, en cas d'inexécution d'une décision de justice passée en force de chose jugée, enjoindre à l'organisme mis en cause de s'y conformer dans un délai qu'il fixe.
Les différends ayant trait aux rapports de travail entre les administrations et leurs fonctionnaires ou autres agents ne peuvent faire l'objet d'une saisine du médiateur.
§ 3 Moyens d'action du médiateur
Lorsqu'une réclamation lui paraît justifiée, le médiateur conseille le réclamant et l'administration et suggère toutes les recommandations à l'endroit du service visé et du réclamant qui lui paraissent de nature à permettre un règlement à l'amiable de la réclamation dont il est saisi. Les recommandations peuvent notamment comporter des propositions visant à améliorer le fonctionnement du service visé.
Le médiateur est informé des suites données à son intervention dans un délai qu'il fixe. Le médiateur a l'obligation d'informer la personne qui se trouve à l'origine de la réclamation par écrit des suites réservées à sa recommandation. Lorsqu'une réclamation ne lui paraît pas justifiée, le médiateur en informe le réclamant en motivant sa décision.
A défaut de réponse satisfaisante dans le délai qu'il a fixé ou en cas d'inaction de l'administration suite à son intervention, le médiateur a la possibilité de procéder à la publication de ses recommandations. Si l'injonction du médiateur, en cas d'inexécution par l'administration d'une décision de justice passée en force de chose jugée, n'est pas suivie d'effet, le médiateur rédige un rapport spécial adressé à la Chambre des députés et publié au Mémorial.
A noter que la décision du médiateur de ne pas donner de suite à une réclamation n'est pas susceptible d'un recours devant une juridiction.
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§ 4 Accès à l'information
Le médiateur peut demander, par écrit ou oralement, au service visé par l'enquête tous les renseignements qu'il juge nécessaires. Le service visé est obligé de remettre au médiateur dans les délais fixés par celui-ci tous les dossiers concernant l'affaire en question. Les Ministres et toutes autorités publiques doivent faciliter la tâche du médiateur. Ils doivent autoriser les fonctionnaires, employés et ouvriers placés sous leur autorité à répondre aux questions du médiateur.
Le caractère secret ou confidentiel des pièces dont il demande la communication ne peut lui être opposé, sauf en matière de secret concernant la défense nationale, de sûreté de l'Etat ou de politique extérieure. Quant à l’étendue de l’accès à l’information du médiateur, d’autres contrariétés sont apparues à propos de l’existence du secret de l’instruction et du secret fiscal.
Section 2. Du statut du médiateur
§ 1 Nomination et durée du mandat du médiateur
Le Grand-Duc nomme à la fonction de médiateur la personne qui lui est proposée par la Chambre des députés. Il est nommé pour une durée de 8 ans non renouvelable.
A) Le mandat du médiateur prend fin d'office:
- à l'expiration de la durée du mandat;
- lorsque le médiateur atteint l'âge de 68 ans;
- lorsque le médiateur accepte d'exercer une des fonctions incompatibles avec son mandat.
B) La Chambre des députés peut, à la majorité des députés présents, demander au Grand- Duc de mettre fin au mandat du médiateur dans les cas suivants:
- lorsque le médiateur en formule lui-même la demande;
- lorsque l'état de santé du médiateur compromet l'exercice de sa fonction;
- lorsque le médiateur se trouve, pour une autre raison, dans l'incapacité d'exercer son mandat.
C) Lorsque le médiateur n'exerce pas sa mission conformément à la présente loi, sa révocation peut être demandée par un tiers des députés. Celle-ci décide ensuite, à la majorité des députés présents, s'il y a lieu de proposer la révocation du médiateur au Grand- Duc.
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D) Qualifications requises du médiateur (cf. article 13 de la loi ; p.m.)1
§ 2 Incompatibilités du mandat du médiateur
Le médiateur ne peut, pendant la durée de son mandat, exercer d'autre fonction ou emploi ni dans le secteur privé ni dans le secteur public, que cette fonction soit élective ou non.
Le titulaire d'un mandat public conféré par élection, qui accepte sa nomination en qualité de médiateur, est démis de plein droit de son mandat électif.
Le médiateur ne peut prendre part directement ou indirectement à une entreprise, fourniture ou affaire quelconque dans lesquelles son intérêt se trouverait en opposition avec ceux de sa fonction.
Chapitre 8 : Les Chambres professionnelles
Section 1 . La composition des chambres professionnelles
Le législateur a institué 5 chambres professionnelles, à savoir la Chambre de commerce, la Chambre des salariés, la Chambre des métiers, la Chambre d’agriculture et la Chambre des fonctionnaires et employés publics.
Chaque chambre est composée d’un nombre fixe de membres effectifs et suppléants, désignés par voie d’élection. Sont électeurs et éligibles tous les ressortissants d’une chambre professionnelle âgés de respectivement 18 et 21 ans accomplis, sans préjudice d’autres conditions d’électorat et d’éligibilité prévues par les dispositions particulières régissant les différentes chambres.
Section 2 . L’organisation des chambres professionnelles
Les Chambres professionnelles sont des corporations légalement constituées, auxquelles l'appartenance est obligatoire et dont le principe de fonctionnement est celui de l’autogestion.
Si le gouvernement exerce une tutelle en matière de nomination du secrétaire ou de dissolution pour des motifs graves, et s'il a le droit de faire entendre son point de vue en toute circonstance, il n'en reste pas moins que ce pouvoir gouvernemental reste étroitement cantonné.
Leurs organes de gestion sont choisis en leur sein parmi des membres librement élus au suffrage universel par la profession.
Les syndicats assument en quelque sorte au sein des chambres professionnelles le rôle qui est dévolu aux partis politiques au sein de la Chambre des députés.
1 Pour être nommé médiateur, il faut remplir les conditions suivantes: 1. posséder la nationalité luxembourgeoise; 2. jouir des droits civils et politiques; 3. offrir les garanties de moralité requises; 4. être porteur d'un diplôme d'études universitaires documentant un cycle complet de quatre années d’études accomplies avec succès dans l’une des matières déterminées par la Chambre des députés et posséder une expérience professionnelle dans un domaine utile à l’exercice de la fonction ; 5. avoir une connaissance adéquate des trois langues administratives telles que définies par la loi du 24 février 1984 sur le régime des langues. 24
Section 3 . Les attributions des chambres professionnelles
Les chambres professionnelles ne posent, en général, pas directement des revendications propres, mais s'empressent d'appuyer ou de traduire celles des syndicats. En tant que représentations officielles des professions, désignées par voie d'élection, elles sont de par leur composition à même de faire entendre l'avis de tous les groupes formant la collectivité nationale.
La mission des chambres professionnelles consiste avant tout à conseiller les pouvoirs publics dans les domaines qui touchent aux intérêts de leurs ressortissants. Ainsi, le gouvernement saisit les chambres professionnelles de certains textes à portée générale sur lesquels il lui paraît opportun que le Conseil d'Etat et la Chambre des députés soient informés des opinions des différents secteurs socio-professionnels, tels que notamment des projets de lois budgétaires, de lois concernant les impôts directs ou indirects ou des allocations sociales.
En tant qu'éléments de la procédure législative, les chambres professionnelles ont un rôle consultatif spécifique strictement limité. En effet, l'avis d’une chambre professionnelle doit être demandé pour toutes les lois et tous les arrêtés qui concernent principalement ses ressortissants. Les chambres professionnelles remplissent dans le rouage législatif une mission essentiellement informatrice.
Elles n'ont pas de pouvoir réglementaire propre, car ce pouvoir est réservé au Grand-Duc par la Constitution. Aux yeux du législateur, l'attribution d'un pouvoir réglementaire propre aurait constitué un pas dangereux dans la direction du corporatisme et du protectionnisme professionnel, et aurait risqué d'engendrer des conflits aigus entre l'intérêt d'une profession et l'intérêt général.
Il appartient au ministre du ressort, sinon au gouvernement, de décider cas par cas s'il est opportun de consulter la chambre professionnelle compétente sur un projet ou non. Si la Chambre des députés n'insiste pas sur la consultation des chambres professionnelles avant de procéder au vote d'une loi, cette omission n'affectera pas la validité de la loi, étant donné qu’il ne s’agit pas là d’une condition de légalité imposée par la Constitution.
Il en est autrement en matière réglementaire. Si l’avis préalable d’une chambre professionnelle compétente n’a pas été sollicité alors qu’il aurait dû l’être, le règlement est entaché d’illégalité.
Les chambres professionnelles disposent du droit de faire des propositions au gouvernement, que ce dernier doit examiner et soumettre à la Chambre des députés lorsque leur objet rentre dans la compétence de celle-ci.
Chapitre 9 : Le Conseil économique et social
Le Conseil économique et social est placé sous la tutelle du Premier Ministre et est financé par le biais du budget du Ministère d'Etat. Il a été institué par la loi du 21 mars 1966, modifiée par la loi du 15 décembre 1986, puis par la loi du 15 juin 2004 portant réforme du Conseil économique et social et qui en constitue la base légale actuelle.
L'organisation des travaux du Conseil économique et social est régie par son règlement intérieur du 1er juin 2005 qui a remplacé le règlement intérieur du 2 décembre 1966.
Le Conseil économique et social est un organe consultatif qui étudie à la demande du gouvernement ou de sa propre initiative les problèmes économiques, financiers et sociaux intéressant plusieurs secteurs économiques ou l'ensemble de l'économie nationale.
Il a été créé par le législateur sans être prévu par la Constitution.
Section 1. La composition du Conseil économique et social 25
Le Conseil économique et social se compose actuellement de 39 membres effectifs et d’autant de suppléants, répartis en 3 groupes pour refléter la structure socio-économique du pays. 18 représentants patronaux (13 pour les entreprises, 3 pour l’agriculture et la viticulture et 2 pour les professions libérales), 18 représentants salariaux (14 pour le secteur privé et 4 pour les fonctionnaires ou employés du secteur public) et 3 représentants jouissant d’une compétence reconnue en matière économique, sociale et financière.
Ces représentants sont nommés pour un terme de 4 ans par le gouvernement en Conseil, sur proposition des organisations professionnelles les plus représentatives. Le mandat est renouvelable.
Le Président et les 2 Vice-présidents sont nommés par le Grand-Duc sur proposition du Conseil économique et social pour la durée de 2 ans.
Section 2. L’organisation du Conseil économique et social
L'organisation de ses organes se présente comme suit :
L'Assemblée plénière se compose de tous les membres effectifs du Conseil économique et social. Les saisines sont soumises à l’Assemblée plénière qui décide de l’approche à retenir, des problèmes à analyser et de l'orientation générale à donner aux avis.
L’Assemblée plénière instaure alors un groupe de travail (encore appelé Commission) qui est en charge d'élaborer un projet d'avis. Les groupes de travail sont composés de membres effectifs et/ou suppléants ainsi que d’experts en cas de besoin.
Un groupe de travail spécifique est instauré pour chaque avis à élaborer. Le groupe de travail désigne un Président qui dirige les travaux et est assisté, le cas échéant, par un ou plusieurs rapporteurs. Ceux-ci sont secondés par le Secrétariat du Conseil économique et social dans l'élaboration d'un avant-projet d’avis suivant les discussions du groupe de travail.
Après finalisation des travaux, un projet d’avis est soumis à l’Assemblée plénière pour vote et l'avis adopté est transmis au Premier Ministre. Les avis du Conseil économique et social sont adoptés par l’Assemblée plénière à la majorité des deux tiers des votes exprimés.
Le Bureau est l'organe exécutif du Conseil économique et social. Il se compose du Président, des deux Vice- présidents et du Secrétaire général. Le Président et les Vice-présidents sont désignés par l'Assemblée plénière suivant le principe de rotation entre les 3 groupes et nommés par le Grand-Duc sur proposition du Conseil économique et social pour une durée de 2 ans.
Le Secrétariat est placé sous la direction du Secrétaire général, auquel incombe l'organisation de l'encadrement des organes du Conseil économique et social et des groupes de travail. Le Secrétariat a en charge la gestion administrative et budgétaire.
Section 3. Les attributions du Conseil économique et social
Alors que les Chambres professionnelles remplissent dans le rouage législatif une mission essentiellement informatrice, le Conseil économique et social y remplit plutôt une fonction de synthèse et de conciliation. Sauf en cas d'urgence, le gouvernement demande l'avis du Conseil économique et social sur les mesures de portée générale qu'il est envisagé de prendre par la voie législative ou réglementaire, dans les domaines intéressant plusieurs secteurs économiques ou groupes professionnels ou bien l'ensemble de l'économie nationale.
Le Conseil économique et social établit chaque année, au cours du premier trimestre, un avis sur la situation économique, financière et sociale du pays. Le gouvernement peut demander en outre l’avis du Conseil économique et social sur toutes les affaires d'intérêt général et toutes les questions au sujet desquelles les 26
Chambres professionnelles ont présenté des avis fondamentalement divergents. Dans ce cas, le Conseil économique et social est tenu d’émettre un avis unique et coordonné.
Son avis peut être demandé par le gouvernement dans des affaires spécifiques.
Finalement, il peut étudier de sa propre initiative les problèmes économiques, financiers et sociaux d'ordre général ou spécifique dont l'examen lui paraît s'imposer.
Section 4. Les rapports avec le Gouvernement
Les rapports du Conseil économique et social avec le gouvernement, la Chambre des députés, le Conseil d'Etat et toutes les autres autorités publiques ont lieu par l'intermédiaire du Premier ministre.
Les membres du gouvernement ont leur entrée au Conseil où ils exposent les problèmes au sujet desquels un avis est demandé. Ils peuvent s'y faire représenter par des fonctionnaires de leur ministère. Le gouvernement peut être invité à déléguer des fonctionnaires aux réunions du Conseil économique et social et de ses commissions pour fournir des renseignements d'ordre technique.
Le gouvernement communique au Conseil économique et social les avis arrêtés par le Comité de coordination tripartite. Le Conseil économique et social élabore un avis afférent au cas où le gouvernement le demande expressément.
Dans les cas où le Conseil agit à la demande du gouvernement ou sur saisine propre, les avis sont émis dans des délais fixés d'avance.
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