Innst. O. nr. 34 (2008–2009) Innstilling til Odelstinget fra arbeids- og sosialkomiteen

Dokument nr. 8:105 (2007–2008)

Innstilling fra arbeids- og sosialkomiteen om re- KOMITEENS MERKNADER presentantlovforslag fra stortingsrepresentantene Komiteen, medlemmene fra Arbei- Carl I. Hagen, og Robert derpartiet, , Eva Eriksson om lov om endring i lov 6. juli 1957 nr. Kristin Hansen, og 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser Anita Orlund, fra Fremskrittspartiet, Robert Eriksson, Kari Kjønaas Kjos og Til Odelstinget Kenneth Svendsen, fra Høyre, , fra Sosialistisk Venstreparti, lederen , fra Kristelig SAMMENDRAG Folkeparti, Åse Gunhild Woie Due- I dokumentet fremmes følgende forslag: sund, fra Senterpartiet, Alf Ivar Samu- elsen og fra Venstre, André N. Skjel- "Vedtak til lov s t a d , viser til Representantlovforslag nr. 105 (2007–2008) fra stortingsrepresentantene Carl I. Ha- om endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning gen, Kenneth Svendsen og Robert Eriksson om lov av pensjons- og trygdeytelser om endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning I av pensjons- og trygdeytelser. I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pen- Komiteens flertall, alle unntatt medlem- sjons- og trygdeytelser gjøres følgende endring: mene fra Fremskrittspartiet, viser til at samordnings- loven gjelder i forholdet mellom offentlige tjeneste- § 23 nr. 2 nytt siste ledd skal lyde: pensjoner og pensjoner fra folketrygden. Før 1959 Fullt samordningsfradrag skal i alle tilfelle be- var alderstrygden behovsprøvd. Tjenestepensjonene grenses slik at pensjonisten ikke taper på at pensjo- var derfor som hovedregel et alternativ til alders- nisten selv eller ektefellen har tjent opp pensjonspo- trygd. Behovsprøving av alderstrygden ble opphevet eng i folketrygden. i 1957 med virkning fra 1959. Samtidig ble samord- ningsloven innført, for å hindre at de med rett til tje- II nestepensjon fikk doble pensjoner. I statsrådens brev Loven trer i kraft straks." til komiteen, datert 18. november 2008 (vedlagt), er det redegjort for flere justeringer som er foretatt i Det vises til dokumentet for nærmere redegjørel- samordningsbestemmelsene etter at folketrygden ble se for forslaget. innført i 1967. Justeringene har gitt lavere samord- ningsfradrag og høyere samlet utbetaling til mange pensjonister. Samordningen skjer i praksis slik at det KOMITEENS BEHANDLING gjøres fradrag i utbetalingene fra tjenestepensjonen Komiteen ba i brev av 19. mai 2008 om departe- for pensjon utbetalt fra folketrygden med 75 pst. av mentets vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev grunnpensjonen og hele tilleggspensjonen. Ett av av 4. juni og 18. november 2008 følger vedlagt. unntakene fra denne hovedregelen er lovendringen 2 Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 fra 1989 (samordningsloven § 23 nr. 2 andre ledd), Disse medlemmer vil påpeke at "negativ ef- der fradraget i tjenestepensjonen begrenses til den til- fekt" oppstår i de tilfeller hvor man utmåler samord- leggspensjonen som medlemmet selv har opptjent i ningsfradraget med større beløp enn det som utbeta- folketrygden. Denne bestemmelsen slår spesielt gun- les til pensjonisten. En enke som rammes, vil ha rett stig ut for tjenestepensjonister med kombinert til- til to pensjoner, en enke- og en alderspensjon. leggspensjon fra folketrygden (55 pst. av summen av Disse medlemmer vil påpeke at de to omtal- egenopptjent og ektefelleopptjent tilleggspensjon). te pensjonstyper er tjent opp, og betalt for, av to for- Bestemmelsen innebærer at differansen mellom skjellige personer, og de skal dekke to forskjellige kombinert tilleggspensjon og egenopptjent pensjon tap, tap av egen lønn og økonomisk tap i forbindelse holdes utenfor samordning. Som oftest vil dette være med tap av ektefelle. etterlatte med lav egenopptjening. Jo høyere egen- Disse medlemmer viser videre til at Sam- opptjening i folketrygden den etterlatte ektefellen ordningsloven fra 1959 innførte ingen samordning av har, jo lavere blir differansen og dermed det beløpet disse to pensjonstypene, og det gjelder fortsatt. Prin- som holdes utenfor samordning. På den annen side sippet som er nedfelt i loven går ut på at samordnin- vil økt egenopptjening i folketrygden som regel også gen skal hindre dobbel erstatning for samme tap, og bety høyere tjenestepensjon, slik at samlet pensjon sum pensjon for hver pensjonsart skal avgrenses til øker. "full pensjon". F l e r t a l l e t viser til representantlovforslaget, Disse medlemmer viser til svarbrev til ko- der det foreslås et nytt, siste, ledd i samordningsloven miteen fra statsråd , av § 23 nr. 2 som begrenser det samordningsfradraget 18. november 2008, hvor statsråden skriver, sitat: som skal gjøres i tjenestepensjonen, ytterligere, men uten at det er gitt noen nærmere anvisning på hvordan "Det er grunn til å understreke at man aldri taper samordningen konkret skal foretas. Begrunnelsen er i samlet pensjon på å motta kombinert tilleggspen- sjon. Man får alltid minst samlet pensjon lik egen- at dagens samordningspraksis er i strid med bestem- opptjent pensjon, som på sin side alltid vil være minst melsene i samordningsloven. F l e r t a l l e t viser til like stor som bruttogarantien på 66 prosent av slutt- statsrådens svarbrev, der det er foretatt en grundig lønnen." gjennomgang av tidligere forslag, lovvedtak og retts- praksis, og som konkluderer med at det ikke er Disse medlemmer mener det kan synes som grunnlag for denne påstanden. F l e r t a l l e t slutter om statsråden ikke har oppdaget at alle som rammes seg til statsrådens vurdering av at det heller ikke er av "negativ effekt" har rett til minst to pensjoner. behov for nye endringer i samordningsregelverket. Disse medlemmer vil understreke at da fol- F l e r t a l l e t viser for øvrig til at det er igangsatt et ketrygden ble innført fra 1. januar1967, ble det for- arbeid for å tilpasse tjenestepensjonene til det nye handlet om tilpasningen mellom tjenestepensjon og pensjonssystemet, noe som vil gjøre problemstillin- folketrygdpensjon. Partene under disse forhandlinge- gene i representantlovforslaget lite aktuelle i framti- ne kom frem til det resultat at tilleggspensjon fra fol- da. ketrygden, tjent opp av inntekter som ikke var pen- sjonsgivende i statlige og kommunale ordninger, Komiteens medlemmer fra Frem- skulle holdes utenfor samordningen. s k r i t t s p a r t i e t viser til at lovforslaget dreier seg Disse medlemmer vil videre påpeke at det om nåværende praktisering av samordningsloven på omtalte resultat ble bygget inn i en tilleggslov til pen- en slik måte at en del etterlatte taper hele eller deler sjonsloven. Loven overlot den detaljerte gjennomfø- av opptjent statspensjon/kommunepensjon på grunn ringen av dette til forskrift, gitt av Kongen. av opptjening av tilleggspensjon i folketrygden, ofte Disse medlemmer viser til at Statens Pen- omtalt som "negativ effekt". sjonskasse ble anmodet av regjeringen om å utarbei- D i s s e m e d l e m m e r vil påpeke at den grup- de utkast til forskrift. Dette ble gjort, og hadde forsla- pen som rammes er enker/enkemenn, hvor begge ek- get fra Pensjonskassen blitt fulgt, hadde vi ikke hatt tefellene må ha tjent opp pensjon, og at det bare er en noen av disse sakene med "negativ effekt". Dessverre liten del av denne gruppen som rammes. "glemte" departementet enkene i forskrift av 9. april D i s s e m e d l e m m e r viser til at det ved lov- 1973. endring i 1989, med virkning fra 1. januar 1977, ble Disse medlemmer er kjent med at Eidsiva- slått fast at egenpensjon og etterlattepensjon ikke kan ting lagmannsrett behandlet "Bjøraanesset-saken" i samordnes selv om den ene er tjent opp i folketryg- 1989. Dommen var enstemmig og gikk ut på at de- den. Dette innebærer at samordningsfradraget for de partementet hadde feiltolket og feilpraktisert loven aller fleste blir begrenset til faktisk utbetalt beløp av helt siden 1967. Stortinget sørget for at innholdet i den ytelsen det samordnes med, og at det her ikke dommen ble innarbeidet i loven med virkning fra oppstår det vi omtaler som "negativ effekt". 1. januar 1977. Dette ga tolv års etterbetaling. Det Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 3 som disse enkene hadde tapt fra 1967–1977, ble vur- "På bakgrunn av nevnte Høyesterettsdom fra dert som foreldet. 1994 (Lassung-saken), hvor Høyesterett enstemmig fastslo at den aktuelle lovbestemmelsen i samord- Under lovendringen i 1983 gjorde departementet, ningsloven § 23 nr. 2 annet ledd skal anvendes etter etter d i s s e m e d l e m m e r s syn, en ny feil, uten at sin ordlyd, er det etter mitt syn ikke tvil om den fak- Stortinget ble gjort oppmerksom på forholdet. Depar- tiske rettstilstanden". tementet la seg på en ny praksis som rammet bare noen av de enkene der begge ektefellene hadde tjent D i s s e m e d l e m m e r mener det blir totalt feil opp tilleggspensjon i folketrygden. av statsråden å sitere fritt fra høyesterettsdommen fra Disse medlemmer viser til Samordningsut- 1994, og at man samtidig unnlater det viktigste, nem- valget (NOU 1995:29), ledet av professor Asbjørn lig at en enstemmig plenumsdom i 1962 krevde full Kjønstad, som slår fast at problemene for etterlatte erstatning for samordningsfradraget. der begge ektefellene hadde tjent opp tilleggspensjon D i s s e m e d l e m m e r registrerer videre at i folketrygden, skyldes at samordningsfradragene for statsråd i regjeringen Bondevik I, Magnhild Meltveit tilleggspensjon delvis beregnes uavhengig av den til- Kleppa, forsikret Stortinget i 1999 at, sitat: leggspensjon som kommer til utbetaling. "Departementet legger til grunn plenumsdom- Disse medlemmer mener følgende eksem- men fra Høyesterett i 1962 om at reduksjon i en pen- pel kan illustrere feilen: sjon i form av et samordningsfradrag, krever full er- statning." "Avdøde mann hadde tjent opp en tilleggspen- sjon på kr 60 000 pr. år. Enken har selv tjent opp en D i s s e m e d l e m m e r konstaterer at regjerin- full (30 år) alderspensjon i staten. Så lenge hun er gen Bondevik I dessverre unnlot å sørge for at dette yngre enn 67 år, får hun ikke utbetalt egenopptjent ble gjennomført i praksis for dem som rammes av tilleggspensjon fra folketrygden, og hun rammes ikke av feilen. Så blir hun 67 år og får honorert egenopp- disse tapene. Det er for øvrig den eneste gangen Høy- tjeningen i folketrygden. Den gir en utbetalt effekt på esterett har behandlet kravet om full erstatning. 22 000 kroner pr. år. Siden hun har full egenpensjon D i s s e m e d l e m m e r deler oppfatningen fra fra før, skal hun ikke ha noe mer, og en riktig samord- Aksjonskomiteen for offentlig ansattes pensjonsret- ning ville gå ut på at hun får et såkalt samordnings- tigheter om at både nåværende regjering og tidligere fradrag i statspensjonen på 22 000 kroner, og hun får ingen utbetalt nytte av egenopptjeningen i folketryg- regjeringer har forsøkt å skjule seg bak Høyesterett, den. Folketrygden øker med andre ord med 22 000 og påstår egentlig at Høyesterett har gitt grønt lys for kroner, og statspensjonen reduseres med samme be- å påføre enkene disse tapene. løp, og netto resultat blir 0 kroner. Departementet har D i s s e m e d l e m m e r vil videre vise til at sam- funnet ut at i dette eksemplet kan de redusere stats- ordning krever hjemmel i lov (samordningsloven). pensjonen med 40 000 kroner, og dermed har enken tapt 18 000 kroner pr. år, på grunn av egenopptjenin- Høyesterett kan tolke loven, men den har ikke lov- gen i folketrygden." givningsmyndighet. Når samordningsloven § 1 sier at denne lov gjelder samordning av "ytelser som en Disse medlemmer mener dette er sakens person samtidig kan få", er dette en definisjon av lo- kjerne. Samordningen i seg selv er riktig. Feilen be- vens gyldighetsområde. Verken Regjeringen eller står i at samordningsfradraget er for stort. Det får Høyesterett er bemyndiget til å samordne utenom ikke full erstatning i den ytelsen det samordnes med, dette område. og dermed oppstår det et tap, større eller mindre. D i s s e m e d l e m m e r vil påpeke at Regjerin- Disse medlemmer vil påpeke at debatten gen i årevis har utsatt å ta stilling til Stortingets ved- fortsatte etter 1989, og tidligere sosialminister Frogn- tak av 2001. Det ble blant annet henvist til at man Sellæg igangsatte en utredning knyttet til problema- måtte vente på behandling i Pensjonskommisjonen. tikken. Det ble leverte et solid arbeid som konkluder- D i s s e m e d l e m m e r viser til brev fra Norsk te med at dette har vært feil helt siden 1967. Stortin- Pensjonistforbund til Pensjonskommisjonen, av get ryddet opp i en god del av disse feilene i 1992, 31. juli 2003, hvor de skriver, sitat: med ny etterbetaling fra 1. oktober 1976. Stortinget "Etter vår oppfatning har denne saken fått en sær- var på dette tidspunktet kjent med at det gjensto en deles slett behandling, en usedvanlig kronglete og restgruppe. Det er denne restgruppen det nå forsøkes misvisende fremstilling, utrolig mye utenomsnakk å rettes opp overfor gjennom forslagene i Represen- og en behandlingstid med en sendrektighet, eller tre- tantlovforslag nr. 105 (2007–2008) fra stortingsre- nering, som sprenger alle rimelige grenser. Hvis alt uvedkommende skrelles bort, er selve saken egentlig presentantene Carl I. Hagen, Kenneth Svendsen og meget enkel, noe vår fremstilling vil vise." Robert Eriksson. Disse medlemmer viser til svarbrev fra D i s s e m e d l e m m e r viser videre til at Norsk statsråd Dag Terje Andersen, av 18. november 2008, Pensjonistforbund i et brev av 10. oktober 2006 til hvor han skriver, sitat: daværende statsråd Bjarne Håkon Hanssen har bedt 4 Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 om en redegjørelse av tolv punkter. Etter hva d i s s e vesentlig større tidligere. Mesteparten av denne feil- m e d l e m m e r erfarer, har en slik redegjørelse ennå aktige anvendelse av samordningsloven ble det ryd- ikke blitt gitt. det opp i av Stortinget i 1989 og 1992, med store et- D i s s e m e d l e m m e r viser til Dokument nr. 1 terbetalinger. Saken nå dreier seg om en restgruppe. (2008–2009) fra Riksrevisjonen, hvor det påpekes Disse medlemmer viser til at Stortinget følgende, sitat: 5. juni 1992 vedtok en endring i samordningsloven hvor departementet fikk fullmakt til å utarbeide for- "Riksrevisjonen konstaterer at Stortinget gjen- skrift om justering av samordningsfradraget i de til- nom en 15-årsperiode har tatt opp problemet med at feller det oppsto "negativ effekt". enkelte tjenestepensjonister taper på å få medregnet rettigheter til tilleggspensjon i folketrygden, såkalt Disse medlemmer viser også til behandlin- negativ effekt. Riksrevisjonen har merket seg at de- gen av St.prp. nr. 65 (2002–2003) Tilleggsbevilgnin- partementet vil vurdere samordningen i arbeidet med ger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet pensjonsreformen. Avklaring av problemstillingen folketrygden 2003, hvor regjeringen konkluderte har tatt lang tid, og mange pensjonister har ikke fått de ytelsene som Stortinget opprinnelig la til grunn. med at dagens samordning foreløpig burde viderefø- Det kan derfor stilles spørsmål ved framdriften i ar- res, men at spørsmålet skulle vurderes på nytt i lys av beidet til nå har vært i tråd med Stortingets forutset- pensjonskommisjonens innstilling. ninger." Disse medlemmer viser til at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke har opplyst om det D i s s e m e d l e m m e r viser til at "negativ ef- foreligger planer for vurdering og eventuell endring fekt" ut fra dagens regelverk vil berøre flere brukere av samordning etter dagens regelverk. også lenge etter at ny alderspensjon i folketrygden er Disse medlemmer vil peke på at Stortinget innført i 2011. Nytt pensjonssystem vil måtte føre til ved flere anledninger, etter 1992, har tatt opp spørs- endringer i samordningslovens bestemmelser om målet knyttet til praktiseringen av samordningsloven. samordning mellom pensjon fra folketrygden og an- I likhet med Riksrevisjonen konstaterer d i s s e dre ytelser. m e d l e m m e r at problemet med "negativ effekt" D i s s e m e d l e m m e r registrerer at også Riks- ikke er løst til tross for at Stortinget gjennom lengre revisjonen påpeker dette forhold i sin årlige rapport, tid har forutsatt dette. jf. Dokument nr. 1 (2008–2009). Det er derfor viktig Disse medlemmer vil også understreke at at problemstillingen i forbindelse med "negativ ef- flertallet av dem det rammer er kvinner, og mener at fekt" avklares så raskt som mulig. en videreføring av dagens regelverk medfører at man D i s s e m e d l e m m e r har merket seg at Riksre- fortsatt tillater en pensjonsdiskriminering av disse visjonen påpeker at samordningsloven gjør at enkelte kvinnene. tjenestepensjonister taper på å få medregnet rettighe- Disse medlemmer viser til forslaget som er ter til tilleggspensjon i folketrygden, såkalt "negativ fremmet i representantlovforslaget, og mener dette effekt". må forstås slik at man nå ønsker å endre samord- D i s s e m e d l e m m e r mener det kan se ut til at ningsfradraget, slik at det også for denne gruppen blir Regjeringen lider av to alvorlige svakheter. De klarer slik at statspensjonen ikke reduseres med et høyere ikke å innrømme egne feil, og de kan ikke redegjøre beløp enn det beløpet som egenopptjening i folke- for seg. trygden øker med. D i s s e m e d l e m m e r vil understreke at Stor- Disse medlemmer fremmer på denne bak- tinget har sørget for etterbetalinger i milliardklassen grunn følgende forslag: for å rette opp det som Eidsivating lagmannsrett, lov- giver og Riksrevisjonen helt klart har oppfattet som "I feilbehandling fra departementets side, men departe- mentet har hittil ikke klart å innse eller innrømme at I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pen- de har gjort noen feil. sjons- og trygdeytelser gjøres følgende endring: D i s s e m e d l e m m e r vil vise til stortingsved- taket av 15. juni 2001 og forhandlinger i Stortinget § 23 nr. 2 nytt siste ledd skal lyde: 14. mai 2002, der daværende statsminister Kjell Fullt samordningsfradrag skal i alle tilfelle be- Magne Bondevik uttalte, sitat: grenses slik at pensjonisten ikke taper på at pensjo- nisten selv eller ektefellen har tjent opp pensjons- "at det er regjeringens fordømte plikt og iverkset- poeng i folketrygden. te stortingets vedtak."

D i s s e m e d l e m m e r vil for ordens skyld un- II derstreke at problemet knyttet til "negativ effekt" var Loven trer i kraft straks." Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 5

FORSLAG FRA MINDRETALL KOMITEENS TILRÅDING Forslag fra Fremskrittspartiet: K o m i t e e n har ellers ingen merknader, viser til Forslag 1 representantlovforslaget og rår Odelstinget til å gjøre slikt I I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pen- vedtak: sjons- og trygdeytelser gjøres følgende endring: Dokument nr. 8:105 (2007–2008) – representant- § 23 nr. 2 nytt siste ledd skal lyde: lovforslag fra stortingsrepresentantene Carl I. Hagen, Full samordningsfradrag skal i alle tilfelle be- Kenneth Svendsen og Robert Eriksson om lov om grenses slik at pensjonisten ikke taper på at pensjo- endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av nisten selv eller ektefellen har tjent opp pensjons- pensjons- og trygdeytelser – bifalles ikke. poeng i folketrygden.

II Loven trer i kraft straks.

Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den 11. desember 2008

Karin Andersen Lise Christoffersen leder ordfører 6 Innst. O. nr. 34 – 2008–2009

Vedlegg 1

Brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 18. november 2008

Representantlovforslag nr. 105 (2007-2008) – for- bruttogarantien. Tjenestepensjon og pensjon fra fol- slag fra stortingsrepresentantene Carl I Hagen, ketrygden tilpasses hverandre gjennom samordning. Kenneth Svendsen og Robert Eriksson om lov om Pensjon fra folketrygden utbetales fullt ut, mens tje- endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av nestepensjonen reduseres gjennom samordningsfra- pensjons- og trygdeytelser, Dokument nr. 8:105 drag. (2007-2008) Folketrygden består av grunnpensjon og tilleggs- Jeg viser til brev av 19. mai 2008 fra arbeids- og pensjon (og/eller særtillegg). Samordningsfradrag sosialkomiteen der komiteen ber om departementets for grunnpensjonen er 75 prosent av folketrygdens vurdering av representantlovforslag nr. 105 (2007- grunnbeløp, mens laveste sats for grunnpensjonen er 2008), Dokument nr. 8:105 (2007-2008)). Jeg viser 85 prosent. Videre er utgangspunktet at det skal gjø- også til foreløpig svar av 4. juni 2008 fra tidligere ar- res fradrag for hele tilleggspensjonen. Dermed får beids- og inkluderingsminister Bjarne Håkon Hans- pensjonister med alders- og uførepensjon i praksis ut- sen, og til brev fra Arbeids- og sosialkomiteen av betalt høyere samlet pensjon enn det bruttogarantien 11. november 2008. tilsier. Forslaget lyder: Etter at folketrygden ble innført fra 1967, har det skjedd flere justeringer i samordningsbestemmelsene "vedtak til lov som har gitt lavere samordningsfradrag, og dermed om endring i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning høyere samlet utbetaling til mange. Fra 1972 skal den av pensjons- og trygdeytelser delen av tilleggspensjonen som er regnet av inntekt som er høyere enn den inntekten som er pensjonsgi- I vende i tjenestepensjonsordningen, holdes utenfor samordning. Etter en lovendring i 1989 skal samord- I lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pen- ningsfradrag for tilleggspensjon begrenses til den til- sjons- og trygdeytelser gjøres følgende endring: leggspensjonen som er opptjent av medlemmet i tje- nestepensjonsordningen, se nærmere nedenfor. Beg- § 23 nr. 2 nytt siste ledd skal lyde: ge disse endringene innebærer unntak fra samord- Fullt samordningsfradrag skal i alle tilfelle be- ningslovens hovedregel om at det skal gjøres sam- grenses slik at pensjonisten ikke taper på at pensjo- ordningsfradrag for hele tilleggspensjonen. Når én nisten selv eller ektefellen har tjent opp pensjonspo- eller begge av disse unntaksreglene kommer til an- eng i folketrygden. vendelse, kan utbetalt pensjon i mange tilfeller bli til dels betydelig over 66 prosent av sluttlønnen. II Loven trer i kraft straks." Nærmere om lovendringen i 1989 – "negativ effekt" Selv om representantforslaget gjelder en lovend- Når pensjonisten er en gjenlevende ektefelle, gir ring, er det opplyst at forslaget dreier seg om "nåvæ- folketrygden kombinert tilleggspensjon med 55 pro- rende tolkning og praktisering av samordningslo- sent av summen av pensjonistens egen og avdødes ven". I det følgende kommer jeg derfor til å kommen- tilleggspensjon, hvis dette gir høyere pensjon enn tere både gjeldende rett på området og vurdere spørs- den tilleggspensjonen pensjonisten har opptjent selv. målet om eventuelle lovendringer. For øvrig viser jeg Før 1989 gikk folketrygdens tilleggspensjon til fra- til at lovforslaget er utformet på en slik måte at det drag i tjenestepensjonen fullt ut, uansett om den var ikke gir noen klar anvisning på hvordan samordnin- opptjent av pensjonisten selv eller (helt eller delvis) gen konkret skal foretas. av en avdød ektefelle. Lovendringen i 1989 gikk som nevnt ovenfor ut på at samordningsfradraget skal be- Gjeldende regler grenses til den tilleggspensjonen fra folketrygden Tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor som er opptjent av medlemmet i tjenestepensjonsord- sikrer alle offentlig ansatte en alders- og uførepen- ningen, jf. samordningsloven § 23. nr. 2 annet ledd. sjon (egenpensjon) på minst 66 prosent av sluttløn- Regelen forutsetter at medlemmet av tjenestepen- nen ved full opptjeningstid. Dette omtales gjerne som sjonsordningen har tjent opp både tjenestepensjonen Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 7 og tilleggspensjonen fra folketrygden samtidig og Dommen omtales i Samordningsutvalgets innstilling parallelt. NOU 1995: 29 s. 34-35, der det blant annet framgår: Regelen har størst betydning når det ytes alders- eller uførepensjon fra tjenestepensjonsordningene, "Høyesterett begrunnet sin avgjørelse med at in- gen hadde noe grunnlovsbeskyttet krav på alders- men den får også anvendelse for visse etterlattepen- trygd. Grunnloven §§ 97 og 105 var da ikke til hinder sjoner fra tjenestepensjonsordningene. for at staten, i steden for å reduseres alderstrygden for Samordning av egenopptjent tjenestepensjon visse personer, flyttet reduksjonen over på de pen- sjonsrettighetene som statspensjonistene hadde tjent med kombinert tilleggspensjon i folketrygden inne- opp. Dette gjaldt selv om tjenestepensjonsrettighete- bærer at den delen av tilleggspensjonen (merytelsen) ne isolert sett hadde karakter av økonomiske særret- som skyldes en avdød ektefelles opptjening, er fritatt tigheter. Forutsetningen måtte imidlertid være at pen- for samordning. Det er forholdet mellom ektefellenes sjonistene ikke ble påført noe tap ved samordningen. Høyesterett kunne ikke se at pensjonisten var blitt på- tilleggspensjon som avgjør om pensjonisten får en ført noe slikt tap så lenge den enkelte pensjonist fikk merytelse utover den egenopptjente tilleggspensjo- en samlet pensjon som svarte til det beløpet vedkom- nen. Den samordningsfrie delen av tilleggspensjonen mende var sikret i loven om Statens Pensjonskasse. er således avhengig av hvor stor denne merytelsen er. Hvilken kilde staten valgte å utlede pensjonen fra, måtte da være uten betydning for den enkelte pensjo- Negativ effekt defineres gjerne som det forhold at en nist." økning i pensjonistens egen tilleggspensjon reduserer merytelsen som skal holdes utenfor samordningen. I Dommen innebærer således at det ikke er spørs- praksis vil imidlertid økt egenopptjent tilleggspen- mål om grunnlovsstrid så lenge pensjonisten samlet sjon gjerne også gi økt tjenestepensjon, slik at samlet får utbetalt en samlet pensjon på minst 66 prosent av pensjon likevel øker. sluttlønnen. I begrunnelsen for det foreliggende forslaget vi- Om kritikken av samordningen ses det også til et tilbud fra staten til tjenestemanns- Samordningsregelverket gir bestemmelser om organisasjonene i 1966. I tilbudet heter det blant an- hvordan forskjellige samordningspliktige pensjoner net at samordningsreglene forutsettes "utformet slik skal tilpasses hverandre. Dette er tekniske bereg- at den del av tilleggspensjonen som måtte være opp- ningsregler som ikke gir rom for skjønn. Det gjelder tjent ved inntekter som ikke er pensjonsgivende i sta- også den aktuelle lovbestemmelsen i samordningslo- ten, heller ikke trekkes fra i tjenestepensjonen." Be- ven § 23 nr. 2 annet ledd som ble vedtatt av Stortin- tydningen av dette tilbudet er vurdert i en sak fra Eid- get i 1989. sivating lagmannsrett i 1989 (Bjøraanessetsaken) og en sak som var oppe for Høyesterett i 1994 (Lassung- Helt siden folketrygden ble innført i 1967, har saken Rt.1994 side 215). Domstolene kom til ulike flere sider ved samordningen blitt kritisert fra ulike resultat. Høyesterett slo fast at tilbudet fra staten i hold. Et av de områdene som det har vært mest fokus 1966 bare gjaldt inntekter som etter sin art ikke var på er nettopp samordningen med kombinert tilleggs- pensjonsgivende i staten, for eksempel overtidsgodt- pensjon, og det er i en årrekke hevdet at praksis er gjørelse og biinntekter. Høyesterett fant det likeledes feil. Dette til tross for at rettstilstanden er klar, og at utvilsomt at tilbudet ikke omfattet inntekter som var det foreligger en enstemmig høyesterettsdom fra opptjent av en ektefelle som ikke var medlem av Sta- 1994 som bekrefter at loven skal anvendes etter sin tens pensjonskasse. Likevel blir det fortsatt hevdet at ordlyd. På bakgrunn av den begrunnelsen som gis for tilbudet omfattet slike inntekter, og at dette skal ha det foreliggende representantlovforslaget, finner jeg betydning for hvordan samordningsloven skal anven- det likevel nødvendig å kommentere rettstilstanden des. Dette til tross for Høyesteretts klare avvisning av nærmere. en slik forståelse. Det blir hevdet at en høyesterettsdom fra 1962 Lassung-saken fra 1994 gjaldt en enke som mot- ("statspensjonistdommen") har betydning for for- tok alderspensjon fra Statens pensjonskasse. Hun tolkningen av reglene om samordning av offentlig hadde kombinert tilleggspensjon fra folketrygden, tjenestepensjon med tilleggspensjon fra folketryg- det vil si et beløp som utgjorde 55 prosent av summen den. Den aktuelle saken gjaldt en gruppe statspensjo- av egen og avdødes tilleggspensjon. Pensjonisten nister som hevdet at det var urimelig at det ble gjort hevdet at samordningsfradraget bare skulle utgjøre samordningsfradrag i statspensjonen for den davæ- 55 prosent av den egenopptjente tilleggspensjonen, rende alderstrygden. Samordningen ble innført fra og at loven skulle vært praktisert slik også før lov- 1959, samtidig som ordningen med behovsprøvd al- endringen fra 1989. Påstanden synes å være basert på derstrygd ble avløst av en alderstrygd uten behovs- en oppfatning om at den kombinerte tilleggspensjo- prøving. Statspensjonistene mente at de hadde en nen består av to separate deler. Én "etterlattedel" som grunnlovsfestet rett til statspensjon og en full alders- utgjør 55 prosent av avdødes opptjening, og én trygd i tillegg. De tapte saken i alle rettsinstanser. "egen" del som utgjør 55 prosent av den egenopptjen- 8 Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 te tilleggspensjonen. Høyesterett uttaler i dommen at i folketrygden". Dette er i realiteten lik det forelig- dette synet ikke er holdbart, og slår fast at det skal gende forslaget til lovendring. samordnes med hele den egenopptjente tilleggspen- Regjeringen Bondevik II fulgte opp vedtaket fra sjonen, også i tilfeller med kombinert tilleggspen- 2001 med en bredt anlagt høringssak, der man ba om sjon, og ikke 55 prosent slik det altså hevdes. Retts- synspunkter på flere alternativer til endret samord- tilstanden burde dermed være klar. ning der "negativ effekt" ikke oppstår. De sentrale al- ternativene var: Tidligere behandling – alternativer til gjeldende regler – en løsning hvor opptjening i folketrygden til den Spørsmålet om samordning av gjenlevendes tje- av ektefellene som ikke var medlem i tjeneste- nestepensjon og tilleggspensjon fra folketrygden har pensjonsordningen, holdes utenfor samordnin- vært gjenstand for en rekke utredninger og hørings- gen som en fridel. Løsningen innebærer blant an- runder opp gjennom årene. I det foreliggende forsla- net at samordningsfradraget i alders- og uføre- get refereres det blant annet til at Stortinget også har pensjonstilfellene begrenses til 55 prosent av den behandlet saken flere ganger, og jeg vil knytte noen egenopptjente tilleggspensjonen i tilfeller med korte kommentarer spesielt til disse. kombinert tilleggspensjon. I Ot.prp. nr. 30 (1998-99) foreslo Regjeringen – en løsning hvor man går tilbake til ordningen som Bondevik I visse endringer i samordningsloven som gjaldt før lovendringen i 1989. Det vil si at sam- innebar en lempning av samordningen knyttet til pen- ordningsfradraget ikke begrenses til den egen- sjonsopptjening for omsorgsarbeid og arbeid etter opptjente tilleggspensjonen, men det gjøres fullt fylte 67 år. I proposisjonen ble det også foretatt en fradrag for hele tilleggspensjonen som blir utbe- omfattende drøfting av spørsmålet om "negativ ef- talt. fekt", og en grundig vurdering av mulige alternative – en løsning hvor samordningen foretas med en løsninger som eventuelt kunne fjerne denne effekten. standardberegnet (fiktiv) tilleggspensjon (stan- Drøftingen og vurderingene var i det vesentlige ba- dardisert bruttoordning). Dette innebærer at man sert på en bred utredning som ble foretatt av et offent- ikke benytter den faktiske tilleggspensjonen i fol- lig utvalg, Samordningsutvalget, noen år tidligere ketrygden, men en tilleggspensjon beregnet på (NOU 1995: 29). Samordningsutvalget, som var le- grunnlag av pensjonsgrunnlaget i tjenestepen- det av professor Asbjørn Kjønstad ved Juridisk fakul- sjonsordningen. tet, Universitetet i Oslo, konkluderte med at den mest hensiktsmessige løsning ville være at dagens sam- Et klart flertall av høringsinstansene ønsket å ordning beholdes. De aller fleste høringsinstansene opprettholde dagens samordning uendret. Et flertall var enig i dette. ga også uttrykk for at dersom det skulle gjøres end- Regjeringen Bondevik I sluttet seg til Samord- ringer, var en samordning med en standardberegnet ningsutvalgets innstilling om at gjeldende samord- tilleggspensjon å foretrekke. Det var kun daværende ning, til tross for visse svakheter, likevel er den beste Norsk Kommuneforbund som eksplisitt uttalte at løsningen innenfor dagens bruttosystem i tjeneste- samordningsfradraget burde begrenses til 55 prosent pensjonsordningene. I proposisjonen ble det også av den egenopptjente tilleggspensjonen. Uttalelsen foreslått å fjerne en hjemmel i samordningsloven til å fra Norsk Pensjonistforbund kan oppfattes i samme gi forskrift om lemping av samordningen for gjenle- retning. vende ektefelle som mottok tilleggspensjon basert på Regjeringen Bondevik II omtalte saken i St.prp. egen og avdødes opptjening (kombinert tilleggspen- nr. 65 (2002-2003) – Revidert nasjonalbudsjett 2003. sjon). Årsaken var at Samordningsutvalget og en Løsningen med at samordningsfradraget i alders- og egen ekspertgruppe klart hadde frarådet en slik for- uførepensjonstilfellene begrenses til 55 prosent av skriftsregulering som ville komplisere samordningen den egenopptjente tilleggspensjonen i tilfeller med ytterligere og i tillegg skape nye skjevheter. Regje- kombinert tilleggspensjon ble ansett som lite aktuell. ringens forslag ble vedtatt av Stortinget. I forbindelse Det ble videre pekt på at samordning med en stan- med behandlingen av proposisjonen i Stortinget ut- dardberegnet tilleggspensjon er et logisk alternativ, talte et flertall i daværende familie-, kultur- og admi- der alle som har opptjent samme brutto tjenestepen- nistrasjonskomiteen i Innst. O. nr. 59 (1998-99) at de sjon stort sett vil få likt samordningsfradrag. Ingen hadde merket seg at dagens ordning er den beste vil få mer i samlet pensjon med denne løsningen, og innen bruttosystemet. en del vil få mindre pensjon enn med gjeldende ord- Spørsmålet kom opp igjen i 2001, da et flertall i ning. Stortinget (FrP, H, KrF og tre fra SP) ba regjeringen På bakgrunn av en grundig vurdering av de ulike om å "sørge for en praktisering av samordningsloven alternative løsningene, og høringsinstansenes syns- slik at ingen kan tape på å ha tjent opp pensjonspoeng punkter, ble det konkludert med at dagens samord- Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 9 ning videreføres, og at spørsmål om eventuelt å endre foretok Statens pensjonskasse og KLP grundige be- samordningen vurderes i lys av Pensjonskommisjo- regninger av kostnadene ved denne løsningen. De nens innstilling. Flertallet i Finanskomiteen tok dette samlede årlige merutgiftene ble da anslått å ville bli til etterretning. Fremskrittspartiet og Kystpartiet om lag 390 millioner kroner for Statens pensjonskas- fremmet et konkret lovforslag om endret samord- se og om lag 205 millioner kroner for kommunal sek- ning, men dette ble forkastet. Forslaget var for øvrig tor. Den kapitaliserte verdien av merkostnaden ble helt identisk med det som nå foreligger. anslått å ligge mellom 5,3 og 7,9 milliarder kroner for Statens pensjonskasse, og mellom 3,6 og 5,2 milliar- Vurdering der kroner for kommunal sektor, til sammen mellom Kort tid etter at Regjeringen Stoltenberg II til- 8,9 og 13,1 milliarder kroner for staten og kommunal trådte høsten 2005, startet departementet en ny og sektor. De kommunale tjenestepensjonsordningene grundig gjennomgang av hele det aktuelle sakskom- skal ha full fondsdekning, slik at dette i tilfelle vil bli plekset. Jeg har på denne bakgrunn, og i lys av tidli- en engangskostnad for disse ordningene. I forbindel- gere utredninger og høringer samt tidligere behand- se med det foreliggende forslaget har begge ordnin- ling i Stortinget, vurdert det foreliggende represen- gene opplyst at de beregningene som ble foretatt i tantlovforslaget. 2003 fortsatt anses å gi et representativt bilde av kost- På bakgrunn av nevnte Høyesterettsdom fra 1994 nadsnivået. (Lassung-saken), hvor Høyesterett enstemmig fast- En slik løsning vil også representere et klart slo at den aktuelle lovbestemmelsen i samordnings- brudd med prinsippene for finansiering av tjeneste- loven § 23 nr. 2 annet ledd skal anvendes etter sin pensjoner. De offentlige tjenestepensjonsordningene ordlyd, er det etter mitt syn ikke tvil om den faktiske vil få betydelige merutgifter som det er vanskelig å ta rettstilstanden. Det vil si at det i alders- og uførepen- høyde for i premiefastsettelsen. sjonstilfellene skal gjøres samordningsfradrag for Når det gjelder de andre mulige løsningene som hele den egenopptjente tilleggspensjonen også når har vært utredet og vurdert, ser jeg det ikke som ak- det ytes kombinert tilleggspensjon fra folketrygden, tuelt å gjeninnføre samordningen fra før lovendrin- og ikke 55 prosent slik det ble hevdet. gen i 1989. Dette vil innebære en betydelig skjerping Forslagsstillerne anfører at det finnes kun én løs- av samordningen i forhold til i dag, og store grupper ning på ”negativ effekt”. Ut fra argumentene som vil få vesentlig lavere pensjon. framføres, legger jeg til grunn at det da siktes til en Samordning med en standardberegnet tilleggs- løsning der samordningsfradraget i tjenestepensjo- pensjon har som nevnt vært framholdt som en mulig- nen i de aktuelle egenpensjonstilfellene, skal utgjøre het dersom samordningen skulle legges om. Prinsipi- kun 55 prosent av den egenopptjente tilleggspensjo- elt tilsvarer dette den løsningen som benyttes i store nen. deler av privat sektor, for foretakspensjonsordninge- Dersom en slik løsning begrenses til tilfeller med ne. Samordningen foretas ikke med utgangspunkt i kombinert tilleggspensjon, vil det føre til terskelef- fekter som etter mitt syn vanskelig lar seg forsvare. den faktiske tilleggspensjonen fra folketrygden, men Hvorvidt man får rett til kombinert tilleggspensjon med en standardberegnet (fiktiv) tilleggspensjon be- eller ikke, avhenger av forholdet mellom gjenleven- regnet ut fra pensjonsgrunnlaget i tjenestepensjons- des og avdødes tilleggspensjon. Da kan svært små ordningen. Det har vært påpekt at innenfor dagens differanser i folketrygden gi store utslag i samlet pen- bruttoordninger, må en slik form for samordning av sjon. For en pensjonist med egenopptjent tilleggspen- offentlig tjenestepensjon kombineres med en særskilt sjon på gjennomsnittsnivå, ca. 120 000 kroner pr. år, garanti for at samlet pensjon ikke blir lavere enn 66 vil en forskjell mellom denne og kombinert tilleggs- prosent av sluttlønnen. Dette vil være nødvendig for- pensjon på én krone, gi utslag i årlig pensjon på om di den faktiske tilleggspensjonen som utbetales fra lag 54 000 kroner etter samordning. Følgelig kan en folketrygden ofte vil være mindre enn en tilleggspen- vanskelig tenke seg annet enn at en slik løsning om- sjon beregnet på grunnlag av sluttlønnen. Garantien fatter alle tilfeller der en avdød ektefelle har opptjent vil i utgangspunktet kunne komme til anvendelse i tilleggspensjon i folketrygden, også tilfeller der gjen- tilfeller med kombinert tilleggspensjon, men bare for levende har så høy tilleggspensjon at vedkommende å løfte samlet pensjon opp til bruttogarantien. Disse ikke får kombinert tilleggspensjon. pensjonistene har i dag mer enn bruttogarantien. Dersom samordningsfradraget skal begrenses til Jeg kan ikke se at det er hensiktsmessig med en 55 prosent av den egenopptjente tilleggspensjonen, slik endring av grunnleggende samordningsprinsip- vil tjenestepensjonsordningene i offentlig sektor få per nå, blant annet i lys arbeidet som nettopp er påbe- betydelige merkostnader. I forbindelse med den vur- gynt med tilpasning av tjenestepensjonene til nytt deringen Regjeringen Bondevik II gjorde i 2003, pensjonssystem. 10 Innst. O. nr. 34 – 2008–2009

Oppsummering vedkommendes egen opptjening. Folketrygdens pen- Jeg registrerer at forslagsstillerne argumenterer sjoner tar fordelingsmessige hensyn, og tar i noen for at samordningsregelverket skal praktiseres anner- grad også hensyn til husholdsinntekten ved at avdød ledes enn man gjør i dag. Det vises blant annet til ektefelles inntekt kan få betydning for tilleggspensjo- statspensjonistdommen fra 1962 og statens tilbud til nen. Dette er reflektert i samordningen ved at det bare tjenestemannsorganisasjonene fra 1966 i forbindelse tas hensyn til medlemmet i tjenestepensjonsordnin- med innføringen av folketrygden. Likeledes konsta- gens opptjening i folketrygden. terer jeg at Høyesterett i 1994 slo fast at dagens prak- Det er grunn til å understreke at man aldri taper i sis er i samsvar med loven. Det er følgelig, slik jeg samlet pensjon på å motta kombinert tilleggspensjon. ser det, ikke tvil om at dagens samordning fullt ut er Man får alltid minst samlet pensjon lik egenopptjent i samsvar med regelverket. Dermed skal ingen få for pensjon, som på sin side alltid vil være minst like stor lite utbetalt i forhold til gjeldende lovgivning. som bruttogarantien på 66 prosent av sluttlønnen. Den aktuelle lovendringen fra 1989 førte til en Den merytelsen man får i folketrygden i tilfeller gunstigere samordning for en rekke pensjonister. In- med kombinert tilleggspensjon er mindre hvis den gen tapte på endringen. Det hevdes imidlertid at da- gjenlevende selv har høyere egenopptjening, noe gens samordning bør endres under henvisning til at som skyldes at bakgrunnen for ordningen har vært å enkelte taper på å tjene opp tilleggspensjon i folke- unngå for sterkt fall i tilvendt levestandard. Størrel- trygden. Således er det et spørsmål om loven bør en- sen på merytelsen påvirker det man får utover brutto- dres. Jeg antar at forslagsstillerne også er av den opp- garantien på 66 prosent. fatning, selv om det i begrunnelsen for det framsatte På bakgrunn av den gjennomgangen som nå er lovforslaget anføres at loven er klar nok, men at den foretatt kan jeg ikke se at det er hensiktsmessig å en- praktiseres feil. dre samordningen på det aktuelle området. Jeg har Dagens tjenestepensjoner i offentlig sektor anses derfor kommet til samme konklusjon som man har å være gunstige. Ingen får lavere samlet alders- eller kommet til ved tidligere utredninger og behandling, uførepensjon enn 66 prosent av sluttlønn. Det er sna- sist Regjeringen Bondevik II sin grundige utredning rere et spørsmål om hvor mye mer man får i tillegg. I i 2003 som svar på stortingsflertallets vedtak i 2001. tilfeller med kombinert tilleggspensjon vil samlet Gjeldende samordning, alle forhold tatt i betraktning, pensjonsnivå alltid overstige 66 prosent. Jeg viser el- synes å gi det mest balanserte resultatet. lers til at samlet pensjon for tjenestepensjonister med Jeg viser videre til kostnadsanslagene referert full opptjeningstid i gjennomsnitt utgjør over 70 pro- over dersom samordningsfradraget skal begrenses til sent av sluttlønn i statlig sektor. Når en i tillegg tar i 55 prosent av egenopptjent tilleggspensjon. betraktning at pensjonister betaler lavere skatt enn yrkesaktive, må pensjonsnivået etter mitt syn anses å Jeg vil derfor anbefale at Stortinget ikke vedtar være bra. det aktuelle lovforslaget. Det må også tas i betraktning at tjenestepensjon For øvrig vil jeg understreke at dersom det skulle og tilleggspensjon fra folketrygden normalt tjenes komme opp konkrete forslag som til nå ikke er vur- opp samtidig og parallelt. Det vil si at når tilleggspen- dert, og som ikke åpenbart skaper nye skjevheter el- sjonen øker, øker også tjenestepensjonen. Dermed ler urimeligheter, er jeg naturligvis åpen for å vurdere blir samlet pensjon høyere selv om økt kombinert til- dette. leggspensjon pga. økt egenopptjent folketrygd isolert I det pågående arbeidet med å tilpasse de offent- sett fører til høyere samordningsfradrag. Derfor blir lige tjenestepensjonsordningene til pensjonsrefor- det lite hensiktsmessig å betrakte disse størrelsene men vil det blant annet bli lagt vekt på at man skal tje- isolert. ne opp mer pensjon hvis man jobber lenger, og den Et annet forhold som også bør tas med i vurderin- årlige pensjonen skal være høyere desto senere den gen, er at tjenestepensjonen og folketrygden har ulike tas ut. Følgelig vil den type problemstilling som for- formål. Alders- og uførepensjonen i tjenestepen- slagsstillerne er opptatt av, trolig være lite aktuell for sjonsordningene er individbasert og bygger kun på framtiden. Innst. O. nr. 34 – 2008–2009 11

Vedlegg 2

Brev fra Arbeids- og inkluderingsdepartementet v/statsråden til arbeids- og sosialkomiteen, datert 4. juni 2008

Representantforslag nr. 105 (2007-2008) fra stor- Spørsmålet om såkalt negativ effekt reiser pro- tingsrepresentantene Carl I. Hagen, Kenneth blemstillinger av stor betydning for de offentlige tje- Svendsen og Robert Eriksson om lov om endring nestepensjonene og samordningen av pensjoner fra i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pen- folketrygden og offentlige tjenestepensjoner. Saken sjons- og trygdeytelser (Dokument nr. 8-.105 har som kjent også vært behandlet i Stortinget en rek- (2007-2008)). ke ganger tidligere. Jeg viser til Arbeids- og sosialkomiteens brev av Jeg gjennomgår og vurderer nå de ulike sider ved 19. mai 2008 der komiteen ber om departementets denne saken, og tar sikte på å komme tilbake til Stor- vurdering av forslag fremmet i Dokument nr. 8:105 tinget med min vurdering om kort tid. (2007-2008). www.stortinget.no A/S O. Fredr. Arnesen