Chronik Eines Richtlinienstreites Zwischen Dem Reichskanzler Luther Und Dem Reichsminister Des Auswärtigen, Stresemann, 1925. Z
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THEODOR ESCHENBURG CHRONIK EINES RICHTLINIENSTREITES ZWISCHEN DEM REICHSKANZLER LUTHER UND DEM REICHSMINISTER DES AUSWÄRTIGEN, STRESEMANN, 1925 Zur Technik des Regierens im parlamentarischen System 1. Gleich nach Bismarcks Sturz im Jahre 1890 hatte Hugo Preuss, Privatdozent für öffentliches Recht an der Handelshochschule Berlin, in einer Aufsatzreihe eine Reform der Regierungsorganisation im Reich und in Preußen vorgeschlagen. Damals war der Reichskanzler gleichzeitig preußischer Ministerpräsident. Im Reich war er der alleinverantwortliche Minister, dem die Ressortchefs als Staatssekretäre unterstanden, in Preußen hingegen lediglich Vorsitzender einer Kollegialregierung und an deren Beschlüsse gebunden, also auch einer Mehrheitsentscheidung unter worfen. Preuss wollte mit seinem Vorschlag die Nachfolger Bismarcks von der ver antwortlichen Aufsicht über die bei den wachsenden Reichsaufgaben sich rasch und stark ausdehnenden Ressorts entlasten und andererseits ihn in Preußen vom Druck altkonservativer Minister befreien. Deshalb sollten Staatssekretäre im Reich und nunmehr auch in Preußen unter eigener Verantwortung ihre Ressorts leiten. Der Reichs- und preußische Staatskanzler sollte aber die „politische Richtung" be stimmen. Dem Kanzler sollte das Recht des Einblicks in die gesamte Geschäfts führung und eines Vetos gegen jede Maßregel der Ressortverwaltung zustehen. Modell für diesen Vorschlag war nach einem Wort Otto Hintzes das englische Premierministersystem, das sich mehr und mehr in eine „populäre Diktatur um wandelte". Nach der Revolution übernahm Preuss, nunmehr Reichsminister des Innern, den Vorschlag, 1890 wenig beachtet, abgewandelt für die Bedürfnisse einer parlamenta rischen Kollegialregierung, in seinen Entwurf der Weimarer Verfassung. In Arti kel 56 heißt es: „Der Reichskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür gegenüber dem Reichstag die Verantwortung. Innerhalb dieser Richtlinien lei tet jeder Reichsminister den ihm anvertrauten Geschäftszweig selbständig und unter eigener Verantwortung gegenüber dem Reichstag." Der Text im Grundgesetz ist nahezu der gleiche. Nach der Geschäftsordnung der Reichsregierung vom Mai 1924 hatten die „Reichsminister die Richtlinien einzuhalten und zu verwirklichen". Sie durften sie 234 Theodor Eschenburg nicht ohne Entscheidung des Kanzlers abändern und mußten diese auch in Zwei- felsfällen einholen. Maßnahmen von allgemein politischer Bedeutung auf einem Gebiet, für das der Reichskanzler noch keine Richtlinien bestimmt hatte, bedurften seiner Zustimmung. Er hatte das Recht und die Pflicht, auf die Einheitlichkeit der Politik der Reichsminister, also auf die Regierungssolidarität, hinzuwirken, auch auf jenen Gebieten, die nicht durch die Richtlinien erfaßt wurden oder erfaßt werden konnten. Joseph Wirth soll als erster Reichskanzler (Mai 1921 bis November 1922) sich im Gebrauch der Richtlinienkompetenz versucht haben. Ob und inwieweit Stresemann als Kanzler (August bis November 1923) sich ihrer bedient hat, ist nicht bekannt. Stresemann blieb Außenminister unter dem Reichskanzler Marx (November 1923 bis Dezember 1924), der ihm völlig freie Hand gelassen hatte. In diesem Kabinett war er der „heimliche Kanzler". Der Kanzler sollte durch diese Kompetenz primus supra pures sein. Im kaiserlichen Deutschland hätte die Mißachtung der Führungskompetenz seitens eines Ministers zur Ahndung durch Entlassung, die Zustimmung des Kaisers vorausgesetzt, geführt. Relativ einfach wäre ein solcher Konflikt in einer parlamentarischen Einparteienre gierung gewesen; aber zu der kam es während der ganzen Dauer der Republik von Weimar nicht. In einer Mehrparteienregierung konnte ein Richtlinienstreit eine Koalitionskrise auslösen. Der Staatsrechtslehrer Fritz Poetzsch-Heffter hatte in einem Kommentar der Weimarer Verfassung gesagt, der Kanzler solle bei Bestim mung der Richtlinien „frei vom Zwang wie ungeschützt durch den Schild eines Kol legialbeschlusses sein". Doch der Druck einer Koalitionspartei konnte sich zu Zwang verdichten oder der Schild eines Kollegialbeschlusses nicht entbehrt werden. 2. Die seit Dezember 1923 im Reich bestehende Minderheitsregierung aus den vier Mittelparteien Zentrum, Bayerischer Volkspartei, rechtsliberaler Deutscher Volks partei und linksliberalen Demokraten unter dem Reichskanzler Marx (Zentrum) war am 15. Dezember 1924 zurückgetreten. Stresemann, Reichsminister des Aus wärtigen, und die von ihm geführte Deutsche Volkspartei wünschten aus innen- und außenpolitischen Motiven eine Erweiterung der bisherigen Koalition. Auch der Reichspräsident Friedrich Ebert wollte die krisenanfällige Minderheitsregierung nicht fortgesetzt sehen. Er wollte die Enge durchstoßen. Es gab nur die Möglich keit, durch Beteiligung entweder der Sozialdemokraten oder der Deutschnationalen das Kabinett der Mittelparteien zu erweitern. Ersteres lehnte die Deutsche Volks partei ab; die Sozialdemokratie hatte zum zweiten wenig Neigung. Doch die Deutschnationale Volkspartei drängte in die Regierung, und zwar sowohl der agra rische Flügel wie die industrielle Gruppe aus wirtschaftlichen Interessen, aber auch konservative Beamte, die der nunmehr sechs Jahre andauernden Opposition leid geworden waren. Stresemann glaubte, gleichsam als Reserve, auch in einer „Bürger- Chronik eines Richtlinienstreites 235 block-Regierung" weiter mit der Unterstützung seiner Außenpolitik durch die So zialdemokraten trotz deren Opposition rechnen zu können. Würden die Deutsch nationalen gewonnen werden, so würde das die Glaubwürdigkeit seiner Politik im Ausland erheblich stärken. Auf Stresemanns Vorschlag hatte der Reichspräsident den parteilosen Finanzminister Hans Luther, zuvor Oberbürgermeister von Essen, mit der Kabinettsbildung beauftragt. Bei der Durchsetzung der Währungsreform wie deren etat- und steuerpolitischer Ausführung im Winter 1923/24 hatte er sich überragende Verdienste und damit großes Ansehen erworben. Die Deutschnationa len hatten für ihn Sympathie, was um so wichtiger war, als er ein überzeugter Anhänger, ja geradezu ein Vertreter der Stresemannschen Politik und strikt verfas sungsloyal war. Die Bildung einer Koalitionsregierung mit der Rechten gelang Luther nicht. Aber er fand einen Ausweg, nämlich ein Kabinett aus Vertrauensleuten der vier Fraktio nen und aus Fachministern, die den Regierungsparteien angehörten oder ihnen nahestanden, aber selber nicht Parlamentarier waren. Die Demokratische Partei beschränkte sich auf wohlwollende Neutralität. Der Reichswehrminister Geßler, ihr Mitglied, galt als Fachminister, nicht als ihr Vertreter. Von der deutschnationalen Fraktion wurde deren Vorsitzender Dr. Martin Schiele, ein Rittergutspächter und Besitzer einer Fabrik, Reichsinnenminister; er war der „deutschnationale Wortfüh rer" in der Regierung. Er gehörte zum gemäßigten Flügel und hatte mit ebensoviel Geschick wie Energie den Eintritt seiner Partei in die Regierung betrieben. Luther sah in dem Kabinett eine Chance, mit der Zeit die Deutschnationalen für eine positive Mitarbeit an der Republik zu gewinnen. Würden sie sich an das Regie ren gewöhnen, so auch an den Staat, und damit würden sie ihre bisherige prinzi pielle Opposition dämpfen oder sogar nach und nach aufgeben. Luther litt darunter, daß die Rechte den Mittelparteien zur Regierungsbildung bisher nicht zur Verfü gung gestanden hatte. Nur wenn man nach rechts ausweichen konnte, würde man der SPD gegenüber Unabhängigkeit zeigen können. 3. Am 15. Januar 1925 trat die neue Regierung ihr Amt an. Bis dahin hatte es die geschäftsführende wie üblich unterlassen, gewichtige Maßnahmen einzuleiten oder gar zu treffen. In dieser Zeit, am 29. Dezember, überraschte der englische Botschaf ter Lord d'Abernon den Staatssekretär des Auswärtigen Amts von Schubert mit der beiläufigen Anregung, Deutschland möge einen von England und Italien garantier ten Pakt mit Frankreich über den Verzicht auf Angriffskriege am Rhein vorschla gen. Er berief sich auf einen Vorschlag des Reichskanzlers Cuno vom Dezember 1922. Danach sollten sich die am Rhein interessierten Mächte verpflichten, für ein Menschenalter ohne besondere Volksabstimmung keinen Krieg gegeneinander zu führen. Das hatte Frankreich abgelehnt. Stresemann hatte als Reichskanzler 1923 einen Garantievertrag ohne Volksabstimmung angeboten, aber ebenfalls vergeblich. 236 Theodor Eschenburg In den Versailler Friedensverhandlungen von 1919 hatte Frankreich die Bildung eines neutralen und entmilitarisierten, von Deutschland abgetrennten Pufferstaates auf dem linken Rheinufer verlangt. Das hatten England und Amerika abgelehnt. Beide Mächte waren aber bereit zu einer Garantie, im Falle eines deutschen Angriffs Frankreich militärisch zu Hilfe zu kommen. Doch der amerikanische Senat war zur Zustimmung nicht bereit gewesen. Als nach der Reparationsregelung im Sommer 1924 mit einer Räumung des besetzten deutschen Gebietes in absehbarer Zeit gerechnet werden konnte, drängte Frankreich Großbritannien zum Abschluß des Garantievertrages. Im Herbst 1924 setzte es im Völkerbund die Empfehlung eines kollektiven Sicherheitsvertrages durch, das „Genfer Protokoll". Dieses Protokoll sah unter anderem vor, daß der Völkerbundsrat das Recht hatte, in entmilitarisierten Zonen, also, was Deutschland betraf, auf dem linken Rheinufer und in einem fünfzig Kilometer breiten Streifen des rechten Rheinufers, ständige Kontrollen auf Verlangen der Nachbarstaaten ein zusetzen. Zu diesem Vertrag war die Labourregierung bereit gewesen, nicht aber die seit November 1924 amtierende konservative britische