MUNICIPIOS DE LA GUAJIRA Y La Importancia De Los RECURSOS NATURALES

Newsletter 15 – Julio 2015 / ISSN 2422 – 040X

Las nanzas públicas de los MUNICIPIOS DE LA GUAJIRA y la importancia de los RECURSOS NATURALES

La Guajira es uno de los departamentos que más depende de la explotación de los recursos naturales en Colombia debido a que gran parte del carbón y gas natural que explotan empresas privadas a nivel nacional provienen de municipios guajiros. Esta situación se ha traducido en mayores ingresos públicos por concepto de impuestos y regalías en los entes territoriales guajiros en donde se extraen los energéticos, sumado a los ingresos que normalmente tienen los municipios, y los del Sistema General de Participaciones.

Pero ¿qué sucede con aquellos municipios que no corrieron con la misma suerte? Y ¿qué sucedería si no contaran con los recursos de regalías?

• 1 • Los entes territoriales en Colombia reciben ingresos por dos rubros grandes: ingresos corrientes e ingresos de capital. Los ingresos corrientes corresponden a aquellos a los que un municipio puede predecir y presupuestar dado su recaudo corriente tales como los ingresos tributarios y los no tributarios (donde hacen parte las transferencias para funcionamiento). Mientras que los ingresos de capital son aquellos que representan el ujo de caja y generalmente nancian el gasto de capital, dentro de los cuales se clasican los préstamos, las transferencias para inversión y las regalías.

INGRESOS TOTALES

Ingresos Corrientes Ingresos de Capital

Tributarios No Tributarios Transferencias Corrientes

En La Guajira, en donde se presenta una alta explotación de carbón y gas natural, los entes territoriales que alojan la operación de las empresas extractoras reciben considerables ingresos de capital vía regalías. Durante los últimos años los municipios más beneciados han sido Albania, Barrancas y Hatonuevo, los cuales alojan la operación del Cerrejón y en donde las regalías corresponden a cerca de la tercera parte de sus ingresos totales. De hecho, si se representa en un mapa la magnitud de los ingresos totales por habitante de cada uno de los municipios guajiros se observa cómo los municipios carboníferos, y en donde se aloja el puerto (Uribía) son los que mayores ingresos per cápita registran. (Ver mapa 1)

25 0 25 50 75 100 km

Uribia N

Manaure Ingresos per Cápita

Maicao

Riohacha édito Público. Elaboració n r 589.784 – 730.778 oogle. Condiciones del Servici o C Dibulla 730.779 – 900.669 y

Albania da Barrancas Hatonuevo cie n 900.669 – 1.109.982 – 2015 G San Juan

Distracción ap a del Cesar 1.109.982 – 1.316.811 e H a m Fonseca d el

Villanueva 1.216.811 – 1.789.798 d

El Molino s ste rio o i Urumita 1.789.798 – 2.753.233 n Da t La Jagua del Pilar ro ll o UT - M i r F des a

Mapa 1. Ingreso total per cápita de La Guajira - 2014 n u uente: F F

• 2 • Con el objetivo de explicar cómo se comportan los ingresos de los municipios de La Guajira, y la relación con la presencia de empresas extractoras de recursos no renovables, en el presente documento se analizará el comportamiento y magnitud per cápita por municipio de los ingresos tributarios, las transferencias de regalías, las transferencias del nivel central en el Sistema General de Participaciones y la magnitud de los ingresos totales de los municipios guajiros en comparación con municipios del interior del país.

Los ingresos tributarios en los municipios guajiros: ¿LA SUERTE DE ALOJAR EMPRESAS QUE EXTRAEN RECURSOS NATURALES?

Los municipios colombianos recaudan parte de sus ingresos cobrando tributos a las viviendas y empresas que se encuentran en su jurisdicción. Estos recursos denominados ingresos tributarios, están compuestos principalmente por el impuesto predial, el impuesto de industria y comercio (ICA), y sobretasa a la gasolina. La diferencia en la magnitud del recaudo depende del tamaño municipio, la naturaleza económica y la capacidad de los hogares y empresas de generar valor.

Tabla. Recaudo de ingresos tributarios en 2014 (en miles de pesos corrientes) Ingresos MUNICIPIO TRIBUTARIOS PREDIAL ICA

Albania $ 14.110.987 $ 4.392.869 $ 5.579.185 Barrancas $ 6.175.098 $ 341.500 $ 4.095.069 Hatonuevo $ 3.908.913 $ 351.623 $ 860.000 Dibulla $ 5.561.462 $ 5.290 $ 1.890.911 Distracción $ 1.069.460 $ 200.559 $ 239.678 El Molino $ 848.486 $ 12.221 $ 5.991 Fonseca $ 3.218.456 $ 713.649 $ 659.499 La Jagua del Pilar $ 804.975 $ 20.631 $ 15.169 Maicao $ 8.980.272 $ 2.556.251 $ 2.734.428 Manaure $ 3.565.541 $ 1.065.574 $ 1.051.471 Riohacha $ 21.495.794 $ 4.380.375 $ 6.480.400 San Juan del Cesar $ 3.977.869 $ 407.889 $ 1.134.454 Uribia $ 16.822.897 $ 9.534.214 $ 4.035.177 Urumita $ 863.409 $ 43.422 $ 65.831 Villanueva $ 1.439.997 $165.642 $ 329.750

Fuente: FUT - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración de Fundesarrollo.

• 3 • Los municipios de la Guajira con mayor recaudo de ingresos tributarios son: RIOHACHA, URIBÍA, ALBANIA, MAICAO Y BARRANCAS.

Si bien las cifras del recaudo total son importantes y dan cuenta de la cantidad de recursos que maneja el municipio, el análisis está incompleto si no se tiene en cuenta la capacidad de recaudo de cada municipio respecto al tamaño de su población. Al hacer la comparación se encuentra que Albania y Barrancas, municipios con bajo número de habitantes, tienen un alto recaudo per cápita considerablemente por encima de Riohacha. (Ver mapa 2)

25 0 25 50 75 100 km

Uribia N

Manaure Ingresos Tributarios per Cápita Maicao

Riohacha édito Público. Elaboració n r 35.658 – 57.082 oogle. Condiciones del Servici o C Dibulla 57.082 – 93.424 y

Albania da Barrancas Hatonuevo cie n 93.424 – 103.158 – 2015 G San Juan

Distracción ap a del Cesar 103.158 – 176.441 e H a m Fonseca d el

Villanueva 176.441 – 540.713 d El Molino s ste rio o i

Urumita n Da t La Jagua del Pilar ro ll o UT - M i r F des a

Mapa 2. Ingreso tributario per cápita de La Guajira - 2014 n uente: u F F

Aunque el ICA toma la mayoría de los ingresos tributarios en la mayoría de municipios, existen otros impuestos que representan porciones signicativas aparte del predial.

• Las estampillas se encuentran en gran • Aparte de los mencionados, el impuesto parte de los municipios como un rubro de alumbrado público y de contribución a importante de los ingresos tributarios, siendo contratos de obras públicas, o al menos uno más marcado en Barrancas, Distracción, El de estos, toman un papel importante en Molino, Hatonuevo, La Jagua del Pilar, San todos los municipios. Juan del Cesar, Urumita y Villanueva. • Se encuentra el caso especial de El • En los municipios Dibulla, El Molino y La Molino donde el impuesto de vehículos Jagua del Pilar, el impuesto por transporte de automotores tiene una partida signicativa. oleoductos y gasoductos juega un rol En Uribia, la sobretasa ambiental entra como importante dentro de los tributarios. el cuarto impuesto más relevante.

• 4 • Además, está el caso de La Jagua del Pilar que registra ingresos tributarios bajos; sin embargo, al ser el municipio menos poblado del departamento con 3.100 habitantes, cuenta con un per cápita que asciende a $254.000 gracias al cobro de una estampilla llamada pro-desarrollo, que están enfocada en los municipios fronterizos.

IMPUESTO PREDIAL E INDUSTRIA Y COMERCIO

En Uribia se presenta el cobro más elevado del impuesto predial con 9.500 millones de pesos debido a la presencia del puerto más importante del departamento – Puerto Bolívar y la línea férrea por donde se transporta el carbón, lo que facilita el recaudo de este gravamen, el cual se traduce en $56.000 pesos por habitante, una de las cifras más altas de La Guajira. (Ver mapa 3)

Por otro lado, Albania y Riohacha son los estuvo alrededor de los $26.000, donde otros dos municipios con importante recaudo muchos no cuentan con un buen recaudo de de predial, ambos cercanos a 4.400 predial. millones de pesos. Aunque el recaudo total es Para el caso del impuesto de industria y similar, Albania, además de alojar a una comercio, que es, sin lugar a dudas, el parte considerable del complejo predominante dentro de la estructura administrativo, operativo y habitacional de La tributaria del promedio de los municipios, Mina del Cerrejón, tiene un menor número de debido a que siete de los quince municipios habitantes que Riohacha, por lo que cuenta tienen mayor recaudo de ICA que de predial con el recaudo per cápita de impuesto (en promedio, la suma de los dos impuestos predial más alto de La Guajira con acaparó el 57% de los ingresos tributarios $168.000 promedio por persona, mientras en 2014 para los municipios de La Guajira), que el de Riohacha es de $17.500 – cuarto y cinco de esos siete registran al ICA como más alto. En los otros municipios guajiros el su principal fuente de ingresos tributarios. recaudo promedio por persona en 2014

El recaudo más elevado de ICA por habitante se encuentra en los tres municipios extractores junto con Dibulla, que es el resultado de la presencia de la Zona Franca Brisa, complejo industrial ubicado en el corregimiento de Mingueo, sumado al corregimiento de Palomino, que maneja un volumen considerable de actividades turísticas. (Ver Mapa 4)

• 5 • De acuerdo a los datos, se inere que los municipios en donde opera la cadena de explotación y transporte de carbón poseen ventajas comparativas para el recaudo de estos impuestos, debido principalmente a la presencia de grandes empresas que tributan considerables sumas de dinero, principalmente ICA, predial y estampillas. En los otros municipios guajiros, especialmente en el caso de la baja Guajira que dependen en gran parte de la actividad fue superior el monto de recaudo por industria y comercio que de predial.

25 0 25 50 75 100 km

Uribia N

Manaure Predial per Cápita

Maicao Riohacha 166 – 3.678 Dibulla 3.678 – 8.898 Albania Barrancas Hatonuevo 8.898 – 11.069

San Juan Distracción del Cesar 11.069 – 15.287 Fonseca Villanueva 15.287 – 20.386 El Molino Urumita 20.386 – 168.329 La Jagua del Pilar

Mapa 3. Ingreso impuesto predial per cápita de La Guajira – 2014

Mapa 4. Recaudo ICA per cápita de La Guajira - 2014

25 0 25 50 75 100 km

Uribia N

Manaure ICA per Cápita

Maicao Riohacha 696 – 6.699 Dibulla 6.699 – 14.376 Albania Barrancas Hatonuevo 14.376 – 20.171 San Juan Distracción del Cesar 20.171 – 27.526 Fonseca Villanueva 27.526 – 51.598 El Molino Urumita 51.598 – 213.786 La Jagua del Pilar

Fuente: FUT - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración Fundesarrollo Datos del mapa – 2015 Google. Condiciones del Servicio

• 6 • TRANSFERENCIAS: LA DEPENDENCIA A LAS REGALÍAS

La Guajira es de los departamentos colombianos que más se han beneciado del pago de las regalías de las empresas extractoras de recursos naturales no renovables. Durante los últimos años varios municipios guajiros han recibido importantes montos por este concepto, que han representado en la mayoría de estos la principal fuente de nanciamiento público para promover el desarrollo y crecimiento del territorio.

Anteriormente, previo al cambio del ahorro y para la inversión. Los de ahorro sistema de distribución de regalías, los son: Fondo de Ahorro Pensional Territorial y municipios y departamentos que recibían el Fondo de Ahorro y Estabilización, que en dineros provenientes de este rubro eran general buscan cubrir situaciones aquellos que eran extractores; los municipios contingentes. Y se crearon los fondos de y departamentos que no explotaran recursos inversión: Fondo de Ciencia, Tecnología e naturales no renovables no tenían acceso a Innovación, Fondo de Compensación éstos. El cambio, trajo consigo al Sistema Regional y el Fondo de Desarrollo Regional, General de Regalías – SGR, que diversicó que se crearon para promover la inversión la distribución en pro de convertirla en un con distintos nes. Además, está el rubro de mecanismo para la promoción de la asignaciones directas, aquellos que reciben igualdad de ingresos entre los municipios. únicamente los entes territoriales en donde El SGR se divide en fondos para el se está explotando el recurso natural.

Tabla 2. Ingresos por Sistema General de Regalías en 2014 (en miles de pesos corrientes) Fuente: Cálculos propios con base a las ejecuciones presupuestales del DNP y el FUT.

$ 0 $ 70,000,000

• 7 • Las asignaciones directas representaron en aporte de las regalías aumenta hasta 63%, 2014 el 54% del total de regalías que y el aporte de los tributarios a 12%.Lo recibieron todos los municipios guajiros. Los anterior, soporta aún más la hipótesis de la que más recibieron regalías directas y totales ventaja que disfrutan los municipios en su orden son Uribía, Albania, Riohacha, explotadores, ya que entre solo esos tres Barrancas y Hatonuevo. municipios (Albania, Barrancas y Si se suman todos los municipios, las Hatonuevo) agrupan el 18% de los ingresos regalías aportan el 26% de los ingresos, totales, valor elevado dado que su aporte a mientras que los ingresos tributarios población es de 9%. ascienden únicamente al 8%, el resto Si ahora se analiza la otra cara, los responde, en su gran mayoría, a las otras municipios no extractores, la participación transferencias del nivel central y de las regalías dentro de los ingresos totales departamental, donde las principales son las disminuye a 19% y la de los tributarios a correspondientes al Sistema General de 7%, lo que le da mayor peso a las otras Participaciones y al Fondo de Solidaridad y transferencias de la nación, que Garantías – FOSYGA. generalmente son de destinación Pero si se tienen en cuenta solamente los especícas, lo que le da a los municipios municipios que cuentan con carbón, el poco margen de maniobra para el gasto.

La situación se hace más evidente cuando se analizan las nanzas departamentales, donde las regalías en 2014 correspondieron el 69% de los ingresos totales, y los tributarios únicamente el 6%.

25 0 25 50 75 100 km

Uribia N Manaure SGR per Cápita

Maicao Riohacha 35.313 – 74.085

Dibulla 74.085 – 110.674 Albania Barrancas Hatonuevo 110.674 – 147.561

San Juan Distracción 147.561 – 234.977 del Cesar Fonseca Villanueva 234.977 – 929.095 El Molino Urumita 929.095 – 1.733.653 La Jagua del Pilar

Mapa 5. Ingresos sistema general de regalías per cápita de La Guajira – 2014

Fuente: FUT - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración Fundesarrollo Datos del mapa – 2015 Google. Condiciones del Servicio

• 8 • Se aprecia que los municipios del sur de la Guajira, o Baja Guajira, son los que cuentan con las más reducidas regalías por habitante. Esto se debe a que ellos apoyan su economía en la agricultura, contrario a los de la media y alta Guajira donde la minería es el pilar de la actividad económica. (Ver mapa 5) TRANSFERENCIAS DE LA NACIÓN: SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES, FOSYGA Y OTROS.

Al revisar el peso que tienen las nivel central hacia las entidades guajiras transferencias del nivel central (SGP, por concepto de Sistema General de FOSYGA, otros) en el ingreso total de los Participaciones son los que mayor municipios, se observa un peso alto de este participación obtienen, llegando al 34% rubro (entre el 50% y 82%) en los municipios para el promedio de los municipios para no carboníferos. Esto demuestra la gran 2014, mientras que las regalías dependencia que tiene gran parte de La ascendieron a 26%. Tanto es así, que las Guajira del gobierno nacional. regalías sólo son el máximo rubro en tres de Por ejemplo, a pesar de que las regalías los quince municipios, y no es casualidad son, para el caso de los municipios guajiros, que sean los carboníferos: Albania, el diferenciador con muchos municipios del Barrancas y Hatonuevo; para el resto, los territorio nacional, los giros que realiza el recursos están en el SGP.

Tabla 3. Porcentaje de Ingresos por transferencias nacionales (SGP, FOSYGA, otros) con respecto al total de ingresos municipales en 2014 Fuente: Cálculos propios con base a las ejecuciones presupuestales del DNP y el FUT

82% 79% 73% 74% 72% 71% 73% 66% 63% 65% 59% 50%

26% 26% 17%

Dibulla Uribia Albania Fonseca Maicao Urumita El Molino Manaure Riohacha Barrancas Distracción Hatonuevo Villanueva

La Jagua del Pilar • 9 • San Juan del Cesar ¿QUÉ TAL ESTÁN LOS MUNICIPIOS GUAJIROS FRENTE A LOS MUNICIPIOS CON MEJOR DESEMPEÑO FISCAL DEL PAÍS?

El DNP elabora el Indicador de Desempeño Fiscal con el n de medir la capacidad de los entes territoriales para administrar los recursos públicos. En general, los municipios de La Guajira no se encuentran en una buena posición, a excepción de Maicao que está en la casilla 55 de 1101, muy superior al resto de municipios guajiros. Si se toma como referencia a los cinco mejores municipios del país según el Indicador de Desempeño Fiscal 2013, - Rionegro (Antioquia), Nobsa (Boyacá), Cajicá (Cundinamarca), Sopó (Cundinamarca) y Tocancipá (Cundinamarca)- en los cuales su población oscila entre los 16.000 y los 118.000 habitantes, se encuentra que en términos de desempeño, de acuerdo a los indicadores del DNP, los guajiros están muy lejos de esos niveles. Se hace la salvedad que antes de realizar cualquier análisis comparativo es importante tener en cuenta las diferencias estructurales que se presentan entre los municipios del interior del país con mejor desempeño y los de La Guajira. Por ejemplo, en los municipios del interior seleccionados cuentan con un alto porcentaje de población perteneciente a estratos altos, lo que facilita el recaudo y aumenta su magnitud del impuesto predial; además, la buena dinámica permite entrar en círculos virtuosos que hace más fácil, por ejemplo, la actualización del catastro, o la base empresarial situación ampliamente opuesta con lo que sucede en los municipios guajiros. En términos de ingresos tributarios per cápita, las diferencias son marcadas. El ingreso tributario per cápita más alto de La Guajira es de $540.000 en Albania, mientras que el más bajo de los cinco mejores, Cajicá, recauda $713.000 por habitante; el mejor es Tocancipá con poco más de $1.700.000. El segundo mejor cobro por habitante de La Guajira es el de La Jagua del Pilar que es menos de la mitad del de Albania, $254.000. En el caso de recaudo del impuesto predial, si se compara a Albania que es el que mejor ingreso predial per cápita registra en La Guajira con $168.000 y el segundo Uribía con $56.600, con Sopó que obtuvo el segundo menor registro de los cinco seleccionados, y cuyo cobro por habitante asciende a $225.000, la diferencia con La Guajira es considerable. Diferencia que se evidencia más pronunciada cuando en La Guajira se registra un promedio de recaudo per cápita de $26.000.

• 10 • Para el ICA la situación es muy similar: bajo recaudo, aun contando con la inmensa ventaja de algunos municipios de ser mineros, que no cierra las brechas a nivel nacional sino que, por el contrario, está ampliando las brechas internas que ya existen.

Tabla 4. Comparativo Ingresos Tributarios Per Capita en 2014 Fuente: FUT - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración de Fundesarrollo.

2,000 1,800 1,600 1,400 1,200 1,000 800 600

en miles de pesos Colombianos 400 200

Sopó Cajicá Dibulla Albania Rionegro Nobosa Tocacipá La Jaguadel Pilar HatonuevoBarrancas

Tabla 5. Ingreso Total Per Capita en 2014 Fuente: FUT - Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Elaboración de Fundesarrollo.

3,500 3,000 2,500

2,000 1,500 1,000

500 en miles de pesos Colombianos

Sopó Cajicá Uribia Rionegro Tocacipá Albania La Jagua HatonuevoBarrancas del Pilar

Sin embargo, si se compara a los municipios guajiros con los ingresos per capita más altos con los cinco mejores del desempeño scal a nivel nacional en términos de ingreso total se encuentra que las diferencias no son muy grandes (exceptuando a Nobsa), por lo que no es secreto que el ingreso total se in a con la entrada de los montos por regalías que no reciben muchos municipios, lo que introduce el cuestionamiento:

• 11 • ¿Y si no hubiera regalías?

Es preciso armar que las nanzas públicas de los municipios guajiros no serían lo mismo sin la entrada de regalías, ya que estas representan en municipios como Albania, Barrancas y Hatonuevo más del 60% de los ingresos totales y en promedio el 26% para todos los municipios.

Tabla 6. Disminución de los ingresos totales excluyendo regalías en 2014

La GuajiraRiohachaAlbania BarrancasDibulla DistracciónEl MolinoFonsecaHatonuevoLa JaguaMaicao del PilarUribia Urumita Villanueva

-18 %

-35 %

Fuente: FUT - Ministerio de -53 % Hacienda y Crédito Público. Elaboración de Fundesarrollo. -70 %

Por lo anterior se convierte pertinente el análisis de una situación donde las regalías no formasen parte del sco de las administraciones públicas de los municipios. Aunque el efecto del carbón en el territorio impacta los ingresos por el lado de las regalías y de los ingresos tributarios, es muy complicado extraer el efecto dentro de los segundos. Si se hace el ejercicio de eliminar los montos de regalías dentro de los ingresos de los municipios y del departamento, se encuentra que los municipios carboníferos son los más afectados, junto al departamento como tal, que disminuye casi 70%.

Tabla 7. Ingreso total per cápita sin regalías en 2014

3,500 3,000 2,500 2,000 Fuente: Ejecuciones presupuestales del DNP. 1,500 Proyecciones de 1,000 población del DANE. Elaboración de 500 Fundesarrollo en miles de pesos Colombianos

Sopó Nobsa Cajicá Uribia Rionegro Maicao Albania La Jagua Tocancipá Riohacha del Pilar • 12 • UN RETO: EVITAR LA PEREZA FISCAL

Los municipios de La Guajira son dependientes a las regalías y a las transferencias de la Nación. En 2014 la suma de estos dos rubros correspondieron entre el 80% y 95% de los ingresos de los entes territoriales Por las razones expuestas anteriormente, es de vital importancia aprovechar los ingresos disponibles para buscar nuevas fuentes de ingresos principalmente en los municipios carboníferos. La búsqueda de nuevas alternativas son necesarias para procurar no caer en la pereza scal (buscar fuentes propias para incremento de los ingresos), y disminuir la dependencia a las grandes empresas carboníferas y a la Nación.

Tabla 8. Porcentaje de participación de cada rubro de ingresos con respecto al ingreso total municipal en 2014.

Ingresos Ingresos no Transferencias Ingresos TRIBUTARIOS TRIBUTARIOS NACIONALES DE CAPITAL

Albania 20 % 1 % 17 % 62 % Barrancas 7 % 1 % 26 % 66 % Dibulla 16 % 0 % 63 % 21 % Distracción 9 % 0 % 72 % 19 % El Molino 12 % 0 % 50 % 38 % Fonseca 10 % 0 % 59 % 30 % Hatonuevo 9 % 1 % 26 % 64 % La Jagua del Pilar 16 % 0 % 79 % 5 % Maicao 5 % 0 % 73 % 22 % Manaure 6 % 0 % 82 % 12 % Riohacha 7 % 0 % 74 % 19 % San Juan del Cesar 11 % 0 % 66 % 23 % Uribia 7 % 0 % 65 % 27 % Urumita 7 % 0 % 71 % 22 % Villanueva 7 % 0 % 73 % 19 %

Fuente: Ejecuciones presupuestales del DNP. Proyecciones de población del DANE. Elaboración de Fundesarrollo.

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