Documentof The World Bank
FOR OFFICIAL USE ONLY Public Disclosure Authorized Report No. 17260
IMPLEMENTATION COMPLETION REPORT Public Disclosure Authorized REPUBLIC OF NIGER
PUBLIC WORKS AND EMPLOYMENT PROJECT CREDIT 2209-NIR
December 23, 1997 Public Disclosure Authorized
Water and Urban Sector Africa Region Public Disclosure Authorized
This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performanceof their official duties. Its contents may not otherwisebe disclosed without World Bank authorization. CURRENCYEQUIVALENTS
Currencyunit = CFA Franc(CFAF) 1990: US dollar = 285 CFAF 1991: US dollar = 283 CFAF 1992: US dollar = 265 CFAF 1993: US dollar = 280 CFAF 1994: US dollar = 555 CFAF 1995: US dollar = 520 CFAF 1996: US dollar = 520 CFAF 1997: US dollar = 540 CFAF
WEIGHTSAND MEASURES Metric System
FISCALYEAR January I - December 31
ACRONYMSAND ABBREVIATIONS
AFN Women'sAssociation of Niger AGETIP Agenced'Execution des Travauxd'Interet PublicContre le Sous-Emploi [PublicWorks and EmploymentAgency] AVCN Associationof Cities and Communes[i.e. Municipalities]of Niger. CFD CaisseFran9aise de Developpement CIDA Canada InternationalDevelopment Agency CNMP CommissionNationale des MarchesPublics [National Public Procurement Commission] EDF EuropeanDevelopment Fund EElC EuropeanEconomic Community FSD Fonds Socialde Developpement(France) IDA InternationalDevelopment Association 1(1W Kreditanstaltfbir Wiederaufbau (Germany) N][GETIP AgenceNigerienne de Travauxd'Interet Publicpour l'Emploi [Niger's PublicWorks and EmploymentAgency] O]PEC Organizationof PetroleumExporting Countries PACSA Programto Alleviatethe Social Costsof Adjustment(Niger) PPF ProjectPreparation Fund SAR StaffAppraisal Report SPEIN Businessand IndustryEmployers' Association of Niger SYNAPEMEN NationalAssociation of Smalland Medium-SizedEnterprises of Niger TAIMAKO Mutual GuaranteeCompany TIPE Travauxd'Inter6t Publicpour l'Emploi [Employment-creat'igPublic Works] UNC NationalUnion of Cooperatives USTN Federationof Labor Unionsof Niger
Vice-President : Mr. Jean-LouisSarbib Director : Mr. Theodore Ahlers SectoralManager : Mrs. Letitia Obeng Task TeamLeader : Mr. ChristianDiou TABLE OF CONTENTS FOR OFFICIAL USE ONLY
PageNo
PREFACE
EVALUATIONSUMMARY
PARTI: PROJECTIMPLEMENTATION ASSESSMENT
A. Introduction 1 B. Project Objectives 2 C. Achievementof Objectives 3 D. Major FactorsAffecting the Project 5 E. Sustainabilityof the Project 7 F. Bank Perfonnance 8 G. BorrowerPerformance 8 H. Assessmentof Project Outcome 10 I. Future Operations 10 J. Key Lessons Learned 10
PARTII: STATISTICALANNEXES
Table 1: Summaryof Assessments Table 2: RelatedBank Loans and Creditsin the Sector Table 3: Project Timetable Table 4: CreditDisbursements: Cumulative Estimated and Actual Table 5: Key Indicatorsfor ProjectImplementation Table 6: Key Indicatorsfor Project Operation Table 7: StudiesIncluded in Project Table 8A: Project Costs Table 8B: Credit Allocationby Category Table 9: EconomicCosts and Benefits Table 10: Status of Legal Covenants Table 11: Compliancewith OperationalManual Statements Table 12: Bank Resources:Staff Inputs Table 13: Bank Resources:Missions
ANNEXES
A. ClosingMission Aide-Memoire B. Borrower'sContribution C. Map IBRD 16779R This document has a restricted distribution and may be used by recipients only in the performanceof their official duties. Its contents may not otherwise be disclosed without World Bank authorization. T IMPLEMENTATIONCOMPLETION REPORT
REPUBLICOF NIGER
PUBLICWORKS AND EMPLOYMENTPROJECT
CREDIT2209-NIR
PREFACE
This is the Implementation Completion Report (ICR) for the Public Works and EmploymentProject in Niger, for which Credit 2209-NIR, in the amount of SDR 13.9 million (US$ 20.0 million) was approvedon February 19, 1991, signed on April 5, 1991, and declared effectiveon December9, 1991. A supplementaryCredit, 2209-1-NIR, in the amount of SDR 6.9 million (US$ 10 million), was approvedon November 10, 1994, signed on December23, 1994 and declaredeffective on September18, 1995.
The two credits, 2209-0-NIR and 2209-1-NIR, were closed on June 30, 1997. The originalclosing date was December31, 1994. At that time, the operationsfinanced by the initial Creditwere almost fully completed.The closing date was postponedto allow implementationof the supplementaryCredit. The last disbursementtook place on September26, 1997.
This Implementation Completion Report was prepared by Christian Diou, Senior Municipal Engineer, AFTU2, task manager for the project, with the assistance of G6rard Tenaille, Consultant,and was reviewed by Theodore Ahlers, Country Director for Niger and Jerome Chevallier,Sector Manager, AFTS3. Preparationof the report startedduring a missionto Niger in April 1997, of which the aide-memoireis attached. The ImplementationCompletion Report is based on project files, correspondence,the Staff Appraisal Report and the Credit Agreement. The Borrower contributedto the preparationof the ImplementationCompletion Report by preparingits own project implementationreport in April 1997, updated in November 1997,and throughits commentson the draft ICR. I
m IMPLEMENTATION COMPLETION REPORT
NIGER
PUBLIC WORKS AND EMPLOYMENT PROJECT
CREDIT 2209-NIR
EVALUATIONSUMMARY
Introduction
1. This CompletionReport evaluatesthe Public Works and EmploymentProject in Niger, which was implementedby the ExecutingAgency NIGETIP, an institutioncreated on the model of the AGETIPagency in Senegal.
Project Objectives
2. The major objectives of the project were the following:(a) create, at least temporarily, new employment in urban areas using the private sector, and thereby stimulating small local private contractors and consultingfirms; (b) improvethe individual skills of workers and the competitivenessof the firms involved; (c) demonstratethe feasibilityof labor-intensiveprojects and to test proceduresthat will allow the public sectorto commissioneconomically and socially useful projects;and (d) reviewexisting public works programsand recast them with the intent of speedingup their implementationand enhancingtheir overallperformance.
Achievementof Objectives
3. The project attained its objectives, as regards the creation of jobs, developmentof the privatesector, and physicalobjectives:
(a) Job creation. The objectiveswere exceeded. More than 900 works contracts have been awardedto date, for a total value of CFAF 21 billion. These contractshave led to the creationof 46,760jobs lasting for an averageof 53 days and total wage spendingof CFAF 5.28 billion. The value of wages represents25 per cent of the overallvalue of the works, or 35 per cent when one takes into account of the wages paid to the consulting firms and the personnel costs of the Nigetip ExecutingAgency.
(b) Enhancingthe individualskills of workers and the competitivenessoffirms. Here, the objectiveswere attained.A total of 856 Niger contractorswere prequalifiedby Nigetip (a number that was recently reducedto 428), and 157 of these firms obtained an average of 5.7 contracts. 84 consultingfirms were prequalified(this number has been reducedto 57), and 45 of them have worked with Nigetip under a total of 442 consulting contracts and 544 works supervision contracts. Without the Nigetip project, it is likely that a major portion of professionals would have had to go abroad to seek employment.The activities undertakenhave provided them with -11-. . significantopportunities since 1995,primarily through the training and technical assistance that has been provided to contracting finns awarded,work contracts under the project, to the consultingfirms and to the beneficiaries(in particularthe municipalgovernments).
(c) Demonstratingthe feasibility of labor-intensivesub-projects and procedures. The results are globally positive. Regarding the labor-intensivetechniques, the field results obtained in Niger, as in neighboringcountries, were highly satisfactory. The program which was aimed at encouragingcommunity participation in maintainingurban infrastructurefinanced by the project was partially implemented,and the target beneficiariesof the sub-projectswere sensitized. The preparatorystudy for setting up a mutual guaranteecompany was successful,and resulted in the further developmentof "Taimako". On the other hand, the study on bottlenecks in public procurementand tenderingdid not produceany new regulatorymeasures.
Economicanalysis
4. The economic analysis conducted during the project appraisal found internal rates of return (IRR) of 26 per cent (clearingsand from roads), and 51 per cent (pavementrehabilitation). An ex post analysis was performed in 1997, on the basis of which IRRs were calculated for various kinds of sub-projects,revenue-generating or not: building rehabilitation(27 per cent), road paving (21 per cent), drainage (28 per cent), constructionof sports facilities (20 per cent), bus depots (45 per cent), slaughterhouses(39 per cent), etc. These data confirm the economic soundnessof the urban works programmanaged by the ExecutingAgency.
Major factorsaffecting the project
5. The only major event that affected the project was the devaluationof the CFA franc on January 12, 1994. The Bank and the Governmentagreed at that time on the need to set up a supplementaryCredit of US$ 10 million in order to expand employmentopportunities, and in particular to increase the volume of works under the existing project. There were difficulties with implementationof counterpartfunds at the outset of the project.
Sustainabilityof the project
6. The project is probably sustainable. This must be looked at from two angles: (a) the capacity of Nigetip to endure after closing of the IDA credit, and to continue responding to requests for support from the beneficiaries,local governmentsand governmentdepartments; and (b) the sustainabilityof the sub-projectsfinanced under the Credit.
7. Over the mediumterm, the agency is probablysustainable, to judge from the capacity it has shown to mobilize funds from sources other than IDA and the Government. Beyond that horizon, the agency's longer-termsustainability will depend on the ability of the beneficiariesto finance sub-projectson their own, or to find the necessary funding by themselves. Given the current circumstancesof Niger's urban sector, it might be suspectedthat the agency's long-term sustainabilityis uncertain. -iii-
8. The sustainabilityof the works themselvesis also probableover the mediumterm, and uncertainin the longer term. It will depend on the ability of the beneficiaries,primarily the municipalities,to mobilizethe needed funding for maintainingthe works carried out under the project. The agency has alreadyintroduced a mechanismwhereby it will turn down sub-projects submittedby beneficiarieswho fail to maintainthose alreadyimplemented.
The Bank's performance
9. The Bank's performancewas satisfactory. The Bank drew upon the lessons from its experiencewith the first AGETIP project in Senegal to shorten the preparationtime for this project. The Bank's projectsupervision was also highly satisfactory. The record of management stability was excellent: there were only two task managers for the project over the seven year period.
The Borrower'sperformance
10. The Government'sperformance was satisfactory. It allowedthe agency to function as planned. It was not able, however, to meet its commitmentsfor counterpartfunding for the project in a timely manner,and it failed to take full advantageof the study for improvingpublic contractingprocedures. The performanceof the executing agency, Nigetip, can be judged as highly satisfactory. The Agency launchedthe project swiftly,and pursued its work at a steady pace, in scrupulousobservance of the proceduresmanual. Audit reports consistentlycertified the accountsas faithfilly reflectingthe project's financialsituation.
Conclusion,future operations,and key lessonslearned.
11. The projectmay be consideredas satisfactory.
12. Nigetip has been able subsequentlyto undertakethe Urban InfrastructureRehabilitation Project (Cr. 2957-NIR, approvedon May 29, 1997), a second KfW-financedoperation, and a CFD-financed program for secondary towns. Over the longer term, the process of decentralizationin Niger and an in-depth approachto the problemsof its cities will demand the adoptionof a more ambitioussectoral policy to promoteurban productivity.
13. There are some importantlessons to be drawnfrom the project, and these are generallyin line with those from other AGETIPprojects: (a) an autonomousinstitute with its own statutes, such as the Nigetip agency,is fully capable of carryingout public works, quicldy and effectively, relying entirely on domestic human resources; (b) Nigetip is merely an implementationtool at the service of the beneficiaries(municipalities and government). It cannot by itself compensate for the lack of a sound sectoral policy; (c) quality is a very important considerationin selecting sub-projects; and (d) grass-rootscommunity participation must be assured if sub-projectsare to be sustainable. I
I
I IMPLEMENTATIONCOMPLETION REPORT
REPUBLICOF NIGER
PUBLICWORKS AND EMPLOYMENTPROJECT
CREDIT2209-NIR
PARTI: PROJECTIMPLEMENTATION ASSESSMENT
Name of Project: Public Worksand EmploymentProject No. of Credit: 2209-0-NIRand 2209-1-NIR InitialAmount of Credit: SDR 13.9million (US$ 20 million) SupplementaryCredit: SDR 6.9 million (LJS$10 million) ExecutingAgency: NIGETIP Vice-Presidency: Africa Region Country: Niger Sector: Urban Sub-Sector: Urban Works
A. INTRODUCTION
1. At the time the project was prepared, the rate of growth of Niger's population (3.2 per cent) was higher than the averagefor countriesof the Sahel.Moreover, the urban populationwas growingat 5.5 per cent a year. In 1991,the city of Niamey accountedfor 45 per cent of the total urban population,and was growingat an estimatedrate of 8 per cent, or close to 30,000 people every year. Peopletended to regardthe problem of under-employmentin urban areas as a fallout from structuraladjustment, and this perceptionreduced the Government'sleeway in pursuingthe neededreforms.
2. To alleviate social problems in urban centers, particularly in Niamey, the Government hoped to supplementits adjustmentefforts with labor-intensivecivil works projects that would have an immediateimpact on employment.It set up a coordinationgroup, under the authority of the National Commissionfor Economic and Financial Reform, to seek ways of resolving the growing problem of under-employment. In October 1989, this group proposed a Program to Alleviatethe SocialCosts of Adjustment(PACSA), which called for a variety of measuresin the areas of health,population, education, water supply, rural development,environental protection and public works among others. It was decided at that time to take an approach to implementationof such works in the urban sector based on the AGETIP (Public Works and EmploymentAgency) model, following the successfulexperience that was then underway in Senegal, and another that was in preparationfor Burkina Faso. IDA was thus able to help the -2-
Government draw up a similar project for Niger, in a way that combined the goal of rehabilitatingurban infrastructurewith that ofjob creation.
B. PROJECT OBJECTIVES
Description of Objectives
3. The main objectives of the project, as described in the Staff Appraisal report 9032-NIR, of January 11, 1991,were:
(a) to create, at least temporarily, substantial new employment in urban areas as rapidly as possible, using the private sector, thereby stimulatingsmall local private contractors and consultingfirms;
(b) to improve,through execution of the works financedby the project,the individual skills of the workerswho would be employedand the corporatecompetitiveness of the firms that would carry out the works, so as to developtheir capacityto respondto increasedopportunities for sustainedemployment after completionof the project;
(c) to demonstratethe feasibilityof labor-intensiveprojects and to test procedures that would enable the public sector to commissionprojects that were economicallyand socially useful; and
(d) to review existing public works programs and recast them with the intent of speedingup their implementationand enhancingtheir overallperformance.
4. In pursuingthese objectives,the followingconditions were to be fulfilled: (a) avoiding any increase in civil service employment; (b) combining low cost and high visibility; (c) supporting but not replacing other development programs, and (d) using transparent but expeditious and flexible procedures for subproject bidding, appraisal, contracting and disbursements.
5. To achieve these objectives, the project contained the following components: (a) a program of public facility and infrastructurerehabilitation and maintenancein urban areas to be carriedout under labor-intensiveschemes by local contractors; (b) a package of services related to work organization,management and labor force training to be offered on a voluntarybasis to the local contractors that were awarded works contracts; (c) a supervision and monitoring component to allow progress under the project to be monitored closely, and to prepare the transitiontoward locally generatedemployment; (d) a selective audit of public works programs to identifybottlenecks and design systemimprovements; and (e) a packageof consultantservices related to (i) a trainingprogram for the beneficiariesand consultingfirms on the preparationof feasibilitystudies and technical project appraisals;(ii) a program aimed at increasinggrassroots participation in urban infrastructure maintenance; and (iii) the preparatory work for the establishmentof a mutualguarantee company. -3-
Assessmentof objectivesand risks
6. The project's objectives were clear and realistic, and were based on experiencewith a similarproject in Senegal. The goal of implementingthe project in three years was an ambitious one, but in fact nearly 95 per cent of the initial Credit was disbursed within that limit, although an increasein the initial Credit was decidedduring Negotiations. The objectivesremained valid for the durationof the project,despite a difficult institutionalenvironment. They were confirmed in 1994, duringpreparation of the supplementaryCredit, and are still valid today.
7. The major risk identified during the assessment was the possibility that the country's economy might not be able to generate stable job opportunities at the rate foreseen for the program. In that case, it would be necessaryto extend the implementationperiod, which could have resultedin managementcost overruns.Another risk was that the jobs createdwould tend to remain concentratedin local government,rather than in the private sector. Neither of these risks materialized. On the contrary, the constructionindustry was able to adapt and grow by taking advantage of the contract tendering process. Such opportunities were multiplied, moreover, through financingprovided by other donorsto Nigetip. Finally, a furtherrisk identified,was that it might be more difficult to supervise and monitor the use of project funds than would be the case with a conventionalinvestment project, becauseof the Agency's high degree of autonomy. Not only did this risk not materialize,but the broad experiencethat has now been built up in projects of this kind shows that the proceduresin place, when respected,are sufficientto avoid these risks.
8. An importantrisk that was not identifiedduring the projectappraisal was that the Agency may becomeso effectivethat it might be used for tasks it was never designedfor -- either to take on contracts that were too large, and hence beyond the scope of its proceduresmanual, or that were located outside urban areas, at the request of project managers or donors looking for a competentexecuting agency. This risk however did not materializeduring the project, because the Agency was able to concentrateon its area of primary competence: small, labor-intensive projectsin urban areas. There were a few cases where the Agency may have been led to take on commitmentsfor which it could not properlyguarantee completion. This risk, however,does not relate to the conceptof delegatedproject management itself, which seems to be adaptableto rural settings,provided a suitablycompetent structure is set up.
C. ACHIEVEMENT OF OBJECTIVES
9. The objectives of the project were attained, in terms of job creation, private sector developmentand physical objectives.
Degree of attainmentof objectives
10. Job creation. The objectives were exceeded. Table 5 in Part II shows that more than 900 works contractshave been awarded,for a total value of CFAF 21 billion. These contracts -4- have led to the creation of 46,760jobs, for an averageduration of 53 days, and the disbursement of CFAF 5.28 billion in wages. The value of wages represents25 per cent of the overall cost of the works, compared with estimates in the appraisal report, which called for a floor of 20 per cent. The economicanalysis conductedduring the appraisal forecasta labor componentas high as 33 per cent, taking into account the wages and salaries paid to consulting firms (studies and supervision)and the personnelcosts of Nigetip. Using such a basis for calculation,the value of wages rises to 35 per cent, broken down as follows: (a) private company manpower: 25.2 per cent; (b) consultants/salaries:6.6 per cent, and (c) Nigetip staff remuneration:3 per cent.
11. Enhancing individualworker's skills and companycompetitiveness. The objectives were attained. 856 local contractors were prequalified (this number was recently reduced to 428), and 157 of these firms obtained a total of 901 contracts. 84 consulting firms were prequalified(this number has been reduced to 57), and 45 of them have worked with Nigetip under a total of 442 consulting contracts and 544 works supervisioncontracts. These are very significantresults, for since 1989 the job situation for engineers and architects already on the market or returningfrom abroadafter graduationhas been very tight. A great many construction businesses, and a number of consulting firms (about 40 of the 45 that won contrcts from Nigetip) were created with these specific opportunitiesin view, with support from an informal -taining program that involved apprenticeshipassignments with Nigetip. Without the Nigetip project, it is likely that a major portion of professionalswould have had to go abroad to seek employment.The activitiesundertaken have representeda significantopportunity for them since 1995, at a time when constructionand public works activities in Niger were for the most part effectivelyshut down. The project has allowedthese contractorsand consultingfirms to prosper and grow. The training and technicalassistance provided to firms awardedwork contractsunder the project, to the consulting firms and to the beneficiaries (in particular the municipal governments)has had a major impact on the sector. In total, over a period of three years, 793 businessmanagers and technicianshave benefitedfrom technicaltraining modules,and 250 from managementmodules. A training session for consultingfirms was also organizedwith German cooperation. Twenty-fourconsulting firms receivedtraining over a two-weekperiod on topics relatedto planning,preparing bid proposals,and constructiontechniques using localmaterials.
12. Demonstrationof the feasibility of labor-intensivesubprojects and procedures testing.The results are globally positive. With respect to the use of labor-intensivetechniques, the field results obtained in Niger, as in neighboring countries, were highly satisfactory,and showed the broad feasibility of executingsubprojects in this manner. These encouragingresults should be viewed against a context where the Agency has to sub-contractstudies, works and supervisory activities to local firms. This approach poses no particular problems for straight- forwardworks of the kind regularly undertakenby competentlocal companies,as was the case under this project. In future projects, however, it will be important to ensure that the local resources required for the investmentsare actually available, or that, if necessary, the works program can be supplementedby a training and support program for local contractors and consultingfirms.
13. With respect to the studies and their impact, the results were mixed. The study on bottlenecksin procurement,contracting, supervision,payments and audits that impede project -5- implementationwas carried out. The consultants submitted a draft Plan of Action to the Government in September, 1992, that included a draft decree amending and supplementing decreeNo. 89/117/PCMS/PMof April 27, 1989on the regulationof public procurement.During the course of 1996,the National Commissionon Public Procurement(CNMP) began a gradual implementation of these recommendations, and succeeded in reducing the number of procurement steps from 33 to 13. Unfortunately,contrary to earlier expectations,the new regulations have not been introduced. The program aimed at encouraging community participation in maintaining urban infrastructure financed by the project has been partially implemented. The target beneficiariesof the subprojectshave been sensitized. The quality of projects submitted to Nigetip has improved, but there has been little benefit in terms of communitymaintenance of infrastructure. Finally,the preparatorystudy for setting up a mutual guaranteecompany was successful. It was presented in 1995, and has helped to strengthenthe Taimako ("Entraide" or mutual aid), a cooperative institution created in 1993 with a statute allowing it to provide financial guarantees. Taimako now has 1,900 members, including 140 contractorsand consultingfinns, and it has providedabout 50 guaranteesfor start-up loans and contract holdbacks under the project. To date, only one guarantee, in the amount of CFAF 600,000,has failed to be recovered.
Economic Analysis
14. An economicanalysis was conductedduring the projectappraisal stage, on the basis of a sample of subprojectseligible for financingunder the Credit: removal of sand from roadways, road surfacerehabilitation, cleaning out drainageditches, garbage collection, building repairs and the treatmentof koris (seasonalwatercourses). In those cases where internal rates of return could be determined,they were estimatedat 26 per cent (for clearing sand from roads) and 51 per cent (for pavement rehabilitation).An ex post analysis was conductedin 1997to validate these data and to test a suitable method for the economic and financial analysis of projects that Nigetip could use in the future. Applied to the first set of subprojects proposed under the Urban Infiastructure Rehabilitation project then in preparation, this method allowed IRRs to be calculatedfor varioustypes of subprojects,income-generating or not: building rehabilitation(27 per cent), street paving (21 per cent), drainage (28 per cent), constructionof sports facilities (20 per cent), bus depots (45 per cent), slaughterhouses(39 per cent), etc. These data confirmthe economic soundnessof the urban works program managed by the Agency, and they have now been integrated into the method of selecting subprojectsfor which Nigetip will be responsible under the new funding agreementswith variousdonors.
D. FACTORS AFFECTING THE PROJECT
Factors not attributable to the Government
15. The only importantevent affectingthe project was the devaluationof the CFA franc on January 12, 1994. In the wake of this move, a Bank mission visited Niger to discuss with the Governmentthe possibilityof a supplementaryCredit that would help to overcomethe negative effects of the devaluationon low-incomegroups. The Bank and the Governmentagreed at that -6- time on the need to set up a supplementary Credit of US$ 10 million in order to expand employmentopportunities, in particularby increasingthe volume of worksrelated to the projects then underway. Negotiationswere concludedin Niamey in August 1994, and the Credit was approvedon November 10, 1994. Effectivenesswas postponedthree times because, as with the original Credit, the legal opinionwas late in arrivingat the Bank. The supplementaryCredit was finally declaredeffective on September18, 1995. This led to the extensionof the closingdate of the initial Credit, from December31, 1994 to June 30, 1996. In light of the delay in declaring the supplementaryCredit effective, the 1995 work program of Nigetip was slowed down significantly,for reasons that had nothing to do with the Agency's own capabilities. In order to make full use of this supplementaryCredit, the closingdate of the Credit had to be postponedyet again to June 30, 1997.
Factors attributableto the Government
16. The Governmentwas supposedto provide counterpartfunding for 10 per cent of project costs, or the equivalentof US$ 3.3 million. The counterpartcontribution for 1992 was paid only in part (CFAF 150 million of a total of CFAF 412.5 million due), because of the country's institutionaland financial difficulties. To force the project back on track, IDA threatened suspensionof disbursements. The Governmentthen turned to the European Community,and subsequentlyto the Dutch Government,and betweenthem, the needed counterpartfunds were finally provided through budgetary support (CFAF 500 million and CFAF 359 million, respectively). In addition, accordingto the appraisalreport, cofinancingof US$ 10 million was expectedfrom other donors, in particularthe KfW and OPEC. A KfW grant of DM 13 million was negotiated in 1992, and has been fully implemented. OPEC approved a credit of US$ 4 million on September 11, 1991 (554-P). Unfortunately,OPEC suspendedaid to Niger in 1995, for default on payments. This suspensionmeant that Nigetip was late in making nearly CFAF 500 millionin paymentsto the contractors,who were consequentlyobliged to stop work.
17. Nigetip, the agency created under the project, was in fact responsibleonly for execution of the works and servicescomponent. The other projectcomponents were supposedto be carried out by the Coordination Unit for the Program to Alleviate the Social Costs of Adjustment (PACSA), within the Planning Ministry, which moreover had overall responsibility for the project. So it was Government'sresponsibility to implementthe new procurementguidelines. Unfortunately,this procedure did not come to fruition, and despite some improvements,the average lapse of time between the issuing of a call for bids and the signing of a contract has remainedvery long.
18. At the conclusion of the project, the Government asked Nigetip to suspend implementationof the final portfolio of works that was about to be launched,and to replace the planned social facilities with customs stations. While this decisionmay have appearedjustified from the Government's viewpoint (because it would help to increase state revenues), it was a blow to the beneficiaries,and has led to a certain amount of foot-draggingand resentmenton the part of the local authorities. Furthermore,it definitelywas not sustainingthe project's rationale. In order to diminish the impact on the people concerned, the Governmenthas undertaken to devote future funds to the constructionof social infrastructure. -7-
Factors dependenton the projectunit
19. Nigetip has been able to execute the subprojectsand to disburse the credits under highly satisfactory conditions, despite the difficult institutionalenvironment. This success is due in large part to the Agency's autonomy, which the Governmenthas wisely preserved, and to its strict adherenceto carefullyprepared procedures.
E. SUSTAINABILITYOF THE PROJECT
20. The project can be said to be probablysustainable. This probabilitymust be looked at from two angles: (i) the capacity of Nigetip to endure after closing of the IDA Credit, and to continue responding to requests for support from the beneficiaries, local governments and governmentdepartments; and (ii) the sustainabilityof the sub-projectsfinanced under the Credit.
Sustainabilityof Nigetip
21. Over the mediumterm, the agency is probably sustainable, to judge from the capacity it has shown to mobilize funds from sources other than IDA and the Government. Despite the unfavorable institutional environment, Nigetip has in fact been able to offer itself as the executingagency for other projects,financed by IDA and other sources to a total of nearly CFAF 36 billion. At the same time, Nigetip has been retained as the executing agency for the new Urban InfrastructureRehabilitation project. This will representthree to four years of continued, steady activity for the Agency. Beyond that horizon, the agency's sustainabilitywill depend on the ability of the beneficiariesto finance sub-projectson their own, or to find the necessary funding by themselves. Given the current circumstancesof Niger's urban sector, it might be suspectedthat the agency's long-termsustainability is uncertain.
Sustainabilityof the subprojects
22. The sustainabilityof the works themselvesis also probableover the mediumterm, and uncertainover the long term. It will depend on the ability of the beneficiaries,primarily the municipalities,to mobilize the needed fimdingfor maintainingthe works carried out under the project. The agencyhas already introduceda mechanismwhereby it will turn down subprojects submittedby beneficiarieswho fail to maintain works already in place. Initially, beneficiaries are likely to set up the necessary maintenancemechanisms so that they can remain eligible for the funding still available. Over the longer run, however, their capacity to finance this maintenancewill dependon the institutionalreforms now under study withinthe broader context of decentralizationin Niger. It is only throughthe preparationand introductionof reforms of this kind that sufficientresources for infrastructuremaintenance, at the central and local levels, can be mobilized. -8-
F. THE BANK'SPERFORMANCE
23. The Bank's performancehas been satisfactory. The Bank was able to draw upon the lessons from its experiencewith the first AGETIPproject in Senegalto shortenthe preparation time for this project. A project identificationmission was conducted in February 1990. No further preparatorymission was necessary,and the project appraisal mission followed. During negotiations,the Bank acceptedthe Niger delegation's request to raise the proposed amount of the Credit from US$ 15 million to US$ 20 million. The Bank's project supervisionwas also highly satisfactory. The appraisalreport called for three supervisionmissions per year between 1991 and 1993, but this turned out to be unnecessary. In fact, there were two supervision missions each year, from 1992 to 1995, one in 1996 and a final one in 1997, reflectingthe fact that the closing date of the projecthad been extendedto accommodatethe supplementaryCredit agreed in 1994. This pattern of supervision was fully adequate, thanks to the excellent performanceof Nigetip. The record of managementstability was excellent: there were only two projecttask managersover the seven year period.
G. THE BORROWER'SPERFORMANCE
24. The Government'sperformance was satisfactory. It allowed the executing agency to functionas planned. Nevertheless,the initial Credit signed on April 5, 1991,was only declared effectiveon December1991, after two postponements,and the supplementaryCredit only came into effect nine months after signature:delays in both cases were caused by the Govermnent's failure to provide the requiredlegal opinionon time. Moreover,the Governmentwas not able to meet its commitments for counterpart funding for the project in a timely manner, and the resulting shortfall had to be made up by appeals to the European Communityand the Dutch Government. Finally, the study for improvingpublic procurementcontracting procedures was carried out in a satisfactorymanner, but the Governmenthas not taken it fully to heart, and has yet to issue the necessarydecrees.
25. As stipulatedin the Credit Agreement,the project accountswere auditedtwice a year by independentauditors acceptable to IDA. Audit reportswere submittedto IDA on a regular basis, althoughwith somedelay, and they consistentlycertified that the accountsfaithfully reflected the project's financial situation. Moreover, while these were not required under the Credit Agreement,a technicalaudit and an analysis of the Agency's operationswere conductedin 1995 and 1996, on the basis of which certain improvements in the Agency's procedures were suggested.
Performanceof Nigetip
26. The performanceof the executingagency, Nigetip, can be judged as highly satisfactory. The Agency was organizedas a private body, with its own Board of Directors, chaired by the General Manager and composed of six members: the Business and Industry Employers' Associationof Niger (SPEIN),the National Associationof Small and Medium-SizedEnterprises of Niger (SYNAPEMEN),the National Union of Cooperatives(UNC), the Confederationof -9-
LaborUnions of Niger (USTN),the Associationof Cities and Communesof Niger (AVCN),and the Women's Association of Niger (AFN). The Agency launched the project swiftly, and pursued its work at a steady pace, in scrupulousobservance of the proceduresmanual. There were no problemswith procurementor contracting:local contractorsand consultantsbenefited greatly from the project and from the procedures in place, in particular Nigetip's practice of making prompt payments. In 1993, the average turnaround time for invoices was 3 days, comparedwith the 10 days calledfor in the proceduresmanual.
27. The total financingobtained by NIGETIPfrom its inceptionamounts to nearly CFAF 36 billion, or three times the amount providedby IDA. It was only because it could offer assurances that the investmentswould be conducted in a fully transparent manner, according to clearly statedprocedures, that Nigetipwas able to attract such significantresources.
Donors Agreedamount (CFAFmillion equiv.) IDA Projects PublicWorks and Employment(Cr. 2209-0-NIR) 6,348 PublicWorks and Employment(Cr. 2209-1-NIR) 4,800 Health 514 EducationII 530 Population 1,556
Other donors' projects KfW 3,948 KfWII 5,040 FSD (Frenchcooperation/CFD) 2,541 DFC/Secondarytowns 2,000 EDF 2,022 PAPAS/LaborIntensive Projects 1,000 PAPAS HEALTH 213 PAPASEDUCATION 659 Lux Development(Crafts village) 317 OPEC 2,200 CIDA(Schools) 823 PROZOPAS (EDF - Pastoral areas) 239 BNI/Niger 359 Misc. donors 52 Total 35,161 -10-
H. ASSESSMENTOF PROJECTOUTCOME
28. The project may be considered as satisfactory. It attained and in fact exceeded its objectivesin terms of job creation,which was its primary raison d'etre, and physical objectives as well. It had a considerableimpact on local contractors,and in particular on the engineering firms, since Nigetip has consistentlybeen the only agency providing steady work for these entities.
I. FUTURE OPERATIONS
29. The Nigetip experience, and similar experiences elsewhere in sub-Saharah Africa (Senegal, Burkina Faso, Mali, Togo, Madagascar, Gambia, Benin, Mauritania), have demonstratedthat the objectives of reducing poverty and improving managementare in fact attainable goals when pursued by agencies of this type. Already, a new project has been preparedand readied for implementation,as called for in the countryassistance document(CAS, May 1994): the Urban Infastructure Rehabilitationproject (Cr. 2857-NIR), approved by the EBoardon May 29, 1997,will provide further impetusto the anti-povertycampaign by prolonging urbanjob creation activities. It is expectedto becomeeffective shortly. Moreover,in additionto the first grant provided by the German KfW, a second grant of DM 15 million is likely to become effectivein the near future, now that the previous suspensionof disbursementshas been lifted. Finally, the CFD is now activatingan operation for secondary towns, in the amount of CFAF two billion. These are all quick-disbursingprojects, aimed at promoting short-term solutions to the country's current difficulties,and all have a strong social component. Over the longer term, a sound sectoral policy to promote urban productivity will be required if the country's decentralization(now in the planning stages) is to proceed, and if the persistent problems of its cities are to be addressed in depth (improvementof municipal management, capacitybuilding, resource mobilization, etc.).
J. KEY LESSONS LEARNED
30. This project was the first of its kind in Niger. As deemed appropriateat the time of preparation,the objectivesidentified were simple and limited in scope. This choice was a good one and proved to be very appropriategiven the currentsituation of the country. There are some important lessons to be drawn from the project, and these are in line with those from previous y AgetipprojectsrThe project has demonstratedthat:
(a) An autonomousagency with its own statutes, such as the Nigetip agency, is fully capable of carrying out public works, quickly and effectively,by relying entirely on domestic human resources. All that is requiredis to set out clearly and in advancethe proceduresthat are to be followed,to select the persons needed to apply them, and to make use of them within an appropriatemanagerial framework. -11-
(b) Nigetip is merely an implementation tool at the service of the beneficiaries (municipalities,government), who must retain full responsibilityfor investmentidentification, planning,programming and maintenance. As a tool, the Agency cannot by itself compensatefor the lack of a sound policy for the sectorin question(urban development,health, education,etc.). The links between Nigetip and the sectoral programs or projects should serve to strengthen project management,especially at the municipallevel, and these links need to be clearly thought out beforethe agreementdelegating that managementis drawnup.
(c) Quality is an importantconsideration in selectingsub-projects. The current ad hoc approachto operationsshould be replacedby a single, coherent investmentprogram, extending over several years as necessary. Despite their highly positive impact, some subprojectshave been accorded insufficientpriority by the municipalities. Municipalitieswould benefit greatly from a planningframework that would guide the selectionof local investments.
(d) Grass-roots community participation must be assured if sub-projects are to be sustainable,and if there is to be a proper match between the problem and the nature of the response to it, in particular with respect to the cost of the investment and its maintenance. Despitethe great efforts madeunder this project,much remainsto be done to resolvethis aspect.
31. These lessonslearned, as well as the OperationsEvaluation Department's audit of Agetip projects in Africa have been taken into considerationduring the preparation of the Urban infrastructureRehabilitation Project. The first steps toward improvementare reflected in the StaffAppraisal Report of this new project(report n°16460-NIR, dated May 6, 1997):
(a) The manual of proceduresis updatedon the basis of technical and managementaudits. The transition period between the two projects was used to adjust the human resources of the Agencyto the work program;
(b) The strengtheningof the identification,planmng, programming and maintenance capacities of municipalities is part of the new project's activities, through inter alia the establishmentof simplifiedurban developmenttools, the definition of new methodologiesfor urban management and resource mobilization, and provision of basic cartography. This approachwill also be utilized to enhancethe coherenceof the portfolioof sub-projectssubmitted and their quality; and
(c) The new project includes an Information,Education and Communicationcomponent aimed at developing beneficiaries' involvement in subproject identification,preparation and operation. I
I PARTII: STATISTICALANNEXES
Table 1: Summaryof Assessments
Table 2: RelatedIDA Credits in the Sector
Table 3: ProjectTimetable
Table 4: CreditDisbursements: Cumulative Estimated and Actual
Table 5: Key Indicatorsfor Project Implementation
Table 6: Key Indicatorsfor Project Operation
Table 7: Main StudiesIncluded in the Project and TechnicalAssistance
Table 8A: Project Costs
Table 8B: ProjectFinancing
Table 9: EconomicCosts and Benefits
Table 10: Status of Legal Covenants
Table 11: Compliancewith OperationalManual Statements
Table 12: Bank Resources:Staff Inputs
Table 13: Bank Resources:Missions I Table 1: Summary of Assessments
A. Achievement of Objectives Substantial Partial Negligible Not Applicable Macro Policies _- X Sector Policies = -- x Financial Objectives _ _ X InstitutionalDevelopment _ X _ Physical Objectives X - _ Poverty Reduction X .X Gender Issues X Other Social Objectives _ X _ EnvironmentalObjectives X _ Public Sector Management _ X PrivateSector Management X
B. Project Substainability [ . Likely Unlikely Uncertain Short& MediumTerm X gTerm X
C. Bank Performance Highly Satisfactory Deficient ______|satisfactory Identification X - PreparationAssistance _ X Appraisal _ X ,Supervision X
D. Borrower Performance Highly Satisfactory Deficient satisfactory Preparation X Implementation X CovenantCompliance _ X Operation(non applicable) .
E. Assessment of Oucome IHighly Satisfactory Unsatisfactory Highly sfactory unsatisfactory
_ -- x _ Table 2: Related IDA Credits
Credit Title Purpose Date of Approval Status Futre Operations
I MunicipalInfrastructure Continuationof NIGETIP'sactivities 5/29/97 Signed Project and institutionalstrengthening 620/97 Table 3: Project Timetable
A. Credit 2209-0-NIR Steps in Project Cycle Date Date planned actual Identification 02/90 Preparation 02-06/90 Appraisal 05/90 07/90 Negotiations 09/90 11/27/90 Board Presentation 10/90 2/19/91 Signing 4/5/91 Effectiveness 07/05/91 12/9/91 Project Completion 06/30/94 06/30/97 Credit Closing 12/31/94 6/30/97
B. Credit 2209-1-NIR Steps in Project Cycle Date Date planned actual Negotiations 8/15/94 Board Presentation 1 1/10/94 Signing 12/23/94 Effectiveness 3/23/95 9/18/95 Credit Closing 6/30/97
Table 4: Credit Disbursements: Cumulative Estimated and Actual (US$ Millions)
Fiscal Year FY91 FY92 FY93 FY94 FY95 FY96 FY97 FY98 Appraisal Estimate 2.00 10.90 20.00 20.00 27.00 30.00 30.00 30.00 Actual 0 2.97 12.61 16.9 19.51 21.27 25.83 Actual in % of Appraisal 0.00 27.25 63.05 84.50 72.26 70.90 86.10 Profile for Urban Projects in Africa 0.00 1.20 2.8, 6.00 9.2 13.00 17.40 18.60 Table 5: Key Indicators for Project Implementation
Key Indicators Appraisal Actual Difference
Numberof qualifiedcontractors 856
Numberof contractorshaving had contracts 157
Numberof qualifiedconsulting firms 84
Numberof consultingfirms havinghad 45 contracts
Numberof contractssigned 901
Numberof engineeringcontracts signed 442
Numberof supervisioncontracts signed 544
Cumulativenumber of jobs created 8 425/an 46 760
Averagejob duration 53 jours
Percentageof contractors'wages 25.20%
Percentageof consultingfirms' wages 6.63%
Percentageof NIGETIP'swages 2.95%
Total percentageof wages 33.00% 34.78% 1.78%
Contractorshaving receivedtraining 793
Consultingfirms having receivedtraining 24
Rate of contractmanagement 8.85%
Rate of NIGETIP 7.07% 5.90% -1.17% Table 6: Key Indicatorsfor ProjectOperation
Not Applicable
Table 7: Studies Included in Project
Objective Status Impact
I Studyof procurementprocedures To propose more efficient CompletedMinimal because no decision to identifybottlenecks and design proceduresfor public taken systemimprovements procurement
2 Studyfor creationof a To give to small contractorsthe CompletedSatisfactory mutual guaranteecompany opportunityto obtain loans from banks 3 Trainingprogram for staff To improvecapacities of staff CompletedImportant improvement mainly of beneficiariesand local of beneficiariesand local for localconsulting firms consultingfmns consultingfirms
4 Program of grassrootsparticipation To increasepopulation's CompletedMinimal impact in the project's objectives involvementin maintenance of urban infrastructure Table 8A: Project Costs (Thousand of FCFA)
Components Appraisal Actual Difference
Labor-intensiveWorks 11,275.60 16,102.98 4,827.38
Servicesto Contractors 375.00 228.63 (146.37)
Supervision 715.04 522.88 (192.16)
Procurement Study 75.00 107.55 32.55
Mutual GuaranteeCompany 25.00 54.75 29.75
Trainingfor Beneficiariesand 62.50 31.21 (31.29) ConsultingFirms GrassrootsParticipation 25.00 40.60 15.60
Expensesof NIGETIP 714.56 882.81 168.25
PPF and NIGETIPEquipment 440.00 253.24 (186.76)
Price Contingencies 155.00 0.00 (155.00)
Total Project Cost [ 13,862.70 j 18,224.65 J 4,361.95
Table 8B: Project Financing (US$ Millions)
Source Appraisal Supi. Credit Total Actual
Government 3.3 1.0 4.3 4.3 IDA 20.0 10.0 30.0 29.0 Cofinancing 10.0 .0 10.0 10.0 Total 33.3 11.0 44.3 43.3
Table 9: Economic Costs and Benefits
Appraisalestimate A posterioriAnalysis - street dredging of sand: 26% - rehabilitation of buildings: 27% - road repairs: 51% - road paving: 21% - drainage: 28% - coach station: 45% - abattoir: 39% Table 10: Status of Legal Covenants in Credit Agreement
Section Type Descriptionof Covenant Respect Comments
2.02(b) 1 GON shall open and maintain,in CFAF,a specialaccount Yes in a commercialbank
3.01(a) 5 GON shall executeparts B & C of the project and cause Yes the ExecutingAgency to execute part A
3.01(b) 5 GON shall enter into a Conventionwith NIGETIP Yes
3.01(d) 3 NIGETIPis to execute,not later than Dec. 31, 1993 Yes a programof new sub-projectsof at leastUS$ 3.3 M
3.01(d) 3 GON shall provideto NIGETIPall necessaryfunds from Yes its own resourcesfor the executionof the project
3.03 9 GON shall exchangeviews with IDA on progressof the Yes Projectand sub-projects,not later than 01/31/93,on the managementof operationsby NIGETIP,and the performanceof its obligationsunder the convention
3.04(a) 12 GON shall, before07/31/92, submit to IDA for Yes with somedelay commentsan actionplan regardingbottlenecks in procurement
3.04(b) 12 GON shall take appropriatesteps to implementsuch No actionplan before01/31/93
4.01(a) 1 NIGETIPshall maintainrecords and accountsadequate Yes to reflectsound accounting
4.01(b) I NIGETIPshall have its accountsaudited every six Yes with some delay months by independentauditors
4.01(b) 1 NIGETTPshall funish to IDA, 2 monthsafter the end Yes with delay of the period, certifiedcopies of its financial statementand the reportof audit
CovenantTypes I AcCOUnWAud 2 Fmcaperfoammnwvenueenratiofrombeneficiaris 3 Flowand uilizato of Projecfinds 4 CoF"r4"finh S Managenenda-eets of te pojec or eectingency 6 Enironnementacovena 7 Invkontayrann S Ineous Peole 9 Monitoring.rvie andreotng 10 Project implenetin not covered by categories1-9 11 Sectordor croas-aectorlbudgetary or ote resourc allocation 12 Sec oral rasetoralwpohiy/regulatoryrsitootlaiwon 13 Odher Table 11: Compliance with Operational Manual Statement
Fuly compliedwith
Table 12: Bank Ressources: Staff Inputs
Stepsin ProjectCycle Estimate Revised Acuala Pers.weeks USS thousands Pers.weeks US$ thousands Pers.weeks USS thousands From Preparationto Appraisal n/a n/a n/a n/a 6.6 18.8 Appraisal n/a n/a n/a n/a 10.1 30.4 From Negotiationsto Board Presentation n/a n/a n/a n/a 6.0 18.3 Supervision n/a n/a n/a n/a 53.7 130.9 Project Completion 6.0 20.0 6.0 20.0 6.0 20.0 TOTAL ntah n/a n2a 8218.4
Table 13: Bank Resources: Missions
Project rlumber Of Days of Specializaton Perfomance Ratig Typesof Cycle Month/year persons Field represented Implementation Development Problems
Identificatioen Feb-90 1 7 E n/a n/a Appraisal Jul-90 4 11 EFDI n/a n/a Post-Appraisal Oct-91 I 11 E SupervisionI Feb-92 1 9 E I I None Supervision2 Aug-92 1 5 E 2 1 Financial Supervision3 May-93 2 8 EF 3 1 Financial Supervision4 Oct-93 1 8 E 2 1 Financial Supervision5 Mar-94 1 5 I 1 1 None Supervision6 Apr-94 1 5 E I I None Supervision7 Jan-95 2 4 EI HS HS None Supervision8 Jun-95 1 4 I HS HS None Supervision9 Apr-96 2 3 IF HS HS None Completion Apr-97 2 7 II 1HS HIS None jysto specialized |. Engineer E. EconomistF. FinancialAnalyst D. DivisionChief L. Lawyer U. Urbanist ANNEXES
ANNEX A
NIGER
PROJET DE TRAVAUX D'INTERET PUBLIC POUR L'EMPLOI (TIPE)
Mission d'Achevement de l'Association Internationale de D6veloppement (IDA)
Christian Diou - AFTU2 (du 13 au 20 avril 1997)
AIDE-MEMOIRE
1. La missionIDA effectu6epar ChristianDiou (AFTU2)et GerardTenaille (Consultant) du 13 au 20 avril 1997etait la dernieremission de supervisiondu projet. Elle avait pour objectifsprincipaux: (i) de lancer un processusd'evaluation aussi complet que possibledes performancesdu projet,de son impactet des difficultesrencontrees dans sa mise en oeuvre,tant par l'emprunteurque par la Banque;et (ii) de revoir, avec le bureaudu projet, les dernieres operationsen coursou a lancer avant la cloture. Elle a beneficiedu soutiende SophieRevillion (SpecialisteAudit et Comptabilitea la Mission Residentede Ouagadougou).
2. La missionremercie l'ensemble des personnalitesrencontrees (liste en Annexe 1) pour leur accueil et leur disponibiliteet tout particulierementMonsieur Roger Nignon,Directeur G6ndralde l'Agence Nigetip,ainsi que toute son equipe.
3. La missiona pu disposerdu rapportd'achevement prepare par le Gouvernement.Ce rapportfigure en Annexe 2 au present Aide-Memoire.I1 sera actualisepar l'Agence aprbsla cloturedu Credit. Des visitesde sous-projetsmis en oeuvrepar Nigetip sur financementdu Credit n.2209-NIRou sur financementd'autres bailleursou d'autres projets IDA ont pu etre effectueesa Niameyet, a l'occasion d'un deplacementA l'interieur du pays, a Agadez,Tahoua, Bouza,Madaoua, Dogueraoua, Birni N'Konni, Dogondoutchi,Dosso et Birin N'Gaoure. La missions'est 6galementefforcee, A l'occasion de ces deplacements,de rencontrerles autorites locales,les entrepriseset les consultantsayant travailleavec Nigetip.
4. Le Credit initial, approuveen fevrier 1991,a e mis en vigueurle 9 decembre1991. -I 6taitpresque entifrement decaisseau d6but de l'annee 1994. Le Gouvemementdu Niger et l'IDA ont alorsmis en place un financementcomplementaire de 10 millions de dollarspour attenuer les impactsnegatifs de la devaluation. Ce Credit supplementaireest entre en vigueur en septembre1995 et etait affectea un programmecomplementaire de travaux,aux etudes techniqueset a la supervisionde ces travaux,ainsi qu'au financementdes couts d'operation de l'Agence. Pour permettresa mise en oeuvre, la date de cloturedu projet a e prorogeeau 30 juin 1996puis au 30 juin 1997.
Projet de Travaux d'Int6ret Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement Avril 1997 Page 1 5. La mission a pu constaterque les resultatsdu projet Travauxd'lnteret Publicpour l'Ermploi(TIPE) semblaienta ce jour tres satisfaisants.En particulier,les previsionsde creation d'emplois et le nombre de realisationsphysiques etaient tres au-delades previsionsde l'evaluation. L'Agence a su rester performantedepuis sa creationmalgre un environnement institutionnelet economiquedifficile, ce qui sembleprouver la validite du concept. Aucun fait majeurn'a reellementaffecte le fonctionnementde l'Agence qui a ainsi beneficieen 1994 d'un Cr6ditsupplementaire de 10 millions de US$ pour attenuerles impactsn6gatifs de la devaluation du franc CFA, alors que le Credit initialetait quasimententifrement decaisse. Les bonnes periformancesde l'Agence lui ont 6galementpermis de mobiliserd'autres financementsqui devraientlui permettred'assurer son fonctionnementa moyenterme, sous reserved'une mise en vigueureffective des Credits correspondants.Les modificationsdu Manuel de Procedures,afin d'eviter les imperfectionsconstatees lors de la mise en oeuvredes projets, sont actuellement mises en oeuvredans le cadrede la pr6parationd'un secondprojet TIPE (Projet de R6habilitation des InfrastructuresUrbaines, en instancede negociation).
6. On peut cependantconstater un glissementdes depensesde gestion de l'Agence qui exc6dentparfois l'objectif informelde 5% (aucunelimite superieuren'est mentionneedans l'Accord de Credit,mais ce ratio est celuiutilise par Nigetip pour les nouvellesconventions avec les bailleurs). Par ailleurs,le Gouvemementa souhaite,lors du dernier trimestrede l'ann6e 1996,modifier entierement le portefeuillede sous-projetsfinanc6s par le Credit en cours de mise en oeuvre. Des travaux non encoreengages ont donc ete suspenduset remplacespar des constructionsdestinees A abriter des bureauxdes servicesdes financesgenerateurs de revenus pour l'Etat. Ce changementde programmede constructiona provoqueun retard de mise en oeuvreet expliqueque les travaux soient en coursactuellement. Cependant,l'Agence a confirme Ala missionque les delais d'executionet la date de cl6tureseraient respect6s.
7. Les observationsde la mission, exposeesdans le present Aide-Memoireet ses annexes, devront etre confirmeesapres son retourau siege. La missiona 6galementpr6pare un premier projet de rapport d'achevementqu'elle a laisse Al'Agence afin que celle-cilui fasse connaitreses observations.
Validitedes hypothesesinitiales
8. Les objectifsprincipaux retenus par le Gouvemementdu Niger et la Banquependant la phase preparatoiredu projet etaient les suivants:
(a) creerun nombresubstantiel d'emplois dans le secteurpriv6 dans les zones urbaines;
(b) ameliorerles competencesindividuelles des travailleursqui serontemployes ainsi que la comp6titivitedes entreprises;
(c) d6montrerla faisabilitede projetsa haute intensit6de main d'oeuvreet mettre r essailes proc&duresqui permettrontau secu publicde faire executerces projets -conomiquement ou socialementjustifies;et
Projet de Travaux d'Int6rdt Public pour l'Emploi - Mission d'Ach6vement- Avril 1997 Page 2 (d) examinerles programmesde travauxpublics existants et les remanierde facona en accelererl'ex6cution et en ameliorerla performanceen gen&al.
9. Le programmed'actions qui en decoulaitreposait essentiellement sur le financementde travaux publics et de servicesdans les zones urbainesdu Niger, a mettre en oeuvrepar l'Agence Nigetip, completepar diversesactions dont la mise en oeuvredependait de l'Unit6 de Coordinationdu Programmed'Att6nuation des Coats Sociauxde I'Ajustement(PACSA), sous tutelle du Ministeredu Plan: formation& l'attention des beneficiaires,des entrepriseset des consultants;etude des goulotsd'etranglement des proceduresde passationde marches;etude d'un fonds de garantiemutuelle; developpement de la participationcommunautaire; programme de suivi-6valuationdes activitesdu projet. D'une manieregenerale, la periode de mise en oeuvre du projet n'a pas connu de remise en cause fondamentaledes hypothesesinitiales.
Activit6sde l'Agence Nigetip
10. En six ann6esd'activite, l'Agence a engage pres de 25 milliardsde FCFA de projets, dont 21 milliardsde FCFA de travaux correspondanti 901 contratsde travaux,auxquels il faut ajouter442 march6sd'6tudes et 544 marchesde contr6lepour 1'ensembledes conventionsde financementsign6es avec differentsprojets IDA (y compris le projet TIPE) ou d'autres bailleurs de fonds. 60% concementla rehabilitationou la constructionde batimentssimples et 30% le drainagede points bas. Le reste concemedes interventionssur diversesinfrastructures urbaines, le debroussaillage,la restaurationde sols, etc. L'Agence a ainsi gener6une masse salarialede 5,3 milliardsde FCFA, soit un ratio de main d'oeuvre de 25,2% pour les projets ternines et r6ceptionn6s,la dur6e moyennedes emploissur 1'ensemblede la periode s'etablissanta 53 jours.
11. Le ratio de gestionpour la totalitedes op6rationss'dtablit a 7,2% pour 1996,contre 10% pour l'annee precedente,mais seulement2,8% pour 1994. Le ratio provisoirepour le debut de l'annee 1997 s'etabliraitA environ 9%. L'Agence prevoit d'atteindre 6.5% sur l'ensembledes operationsau 30 juin 1997,soit au-deladu niveau de 5% souhaite. I1 convientde remarquer cependantque:
(a) l'Agence a ete amenee a accepterde mettre en oeuvredes sous-projetsdans des zones eparses,tres eloigneeset difficilesd'acces. Ces operationsont entrainmune augmentation des frais de l'Agence;
(b) pour des raisons extemes Al'Agence, des decaissementssur certainesconventions avec des bailleursde fonds ont ete suspendues(OPEP), tandis que d'autres ne sont pas encoreactives (KfW, CFD). Cette baisse de l'activite entrainemecaniquement, A charges de personnelegales, une hausse relativedes frais de gestion.
12. En ce qui conceme le calculdu ratio des frais de fonctionnement,il convientde noter que lors d'une rencontredes directeursadministratifs et financierset des conseillersjuridiques des Agences de projets TIPE dans le cadre de l'AssociationAfricatip (septembre 1995) il a ete retenu
Projet de Travaux d'Intfr6t Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 3 d'effectuerle calculsur la base de la totalite des activites,et non seulementdes travaux ou services. Cette interpretationpermet de comparerles cof1tsde fonctionnementdes AgencesTIPE entre elles et devraitpour cela &re maintenue(A moins d'une d6cisionde changementde cette conventionpar le reseauAfricatip). II convientegalement de noter que les premieres conventionsde financementne prevoyaientpas le financementde frais de gestion. Ceux-ciont doncet pris en charge par le Creditn.2209-NIR, ce qui expliqueles forts taux constatesdans le Cr6dit. Les conventionssignees depuis 1996 prevoientdesormais cette remuneration.
13. la mission recommandede plus, pour faciliterle controledes cofitssans porter prejudiceA la qualitedes prestations,d'etudier la possibilit6de se faire remunerer,au delAdes 5% prevus desormaisdans les conventionsde financement,toute action qui ne releveraitpas strictementde sa fonctionde maltred'ouvrage delegueou tout depassementjustifi6 par des interventionsplus coiteuses. Afin de mettre en oeuvrecette disposition,l'Agence devra se doter, commepr6vu actuellement,d'une comptabilit6analytique et proposerun calculdu ratio de ses frais de fornctionnementapprouve par les bailleurs. Enfin, la mission recommandeegalement que l'Agence prenne en compte sa charge de travail effective(et non plus planifiee)dans la determinationde ses besoins en personnel. Les capacitesd'independance de l'Agence sont fortementconditionnres par l'analyse et la maitrisede ses couts de fonctionnementintemes rapprochesde son niveau d'activite. Cette dispositionest d'autant plus imperativeque I'Agence ne pourra,a partir du 1er juillet prochain,imputer ses frais de fonctionnementque sur les conventionsalors en vigueur.
14. Au cours de l'annee 1996,222 marchesde travaux ont e attribuespour l'ensemble des bailleurs,pour une valeur de 5,1 milliardsde FCFA. Le montantmoyen du marche est ainsi passe de 15 millionsde FCFA en 1995 A23 millions de FCFA en 1996. Le nombre d'entreprises adjudicatairesa W de 123 en 1996,soit un ratio de 1,8marche par entreprise.
15. Deuxnouvelles conventions sont en instancede demarrage:KfW H (5 milliardsde FCFA) et CFDNiIIes secondaires(2 milliardsde FCFA). Les etudes sont en cours sur la conventionKfW II et devraientd6marrer en juin prochainpour la conventionCFD. Le montant total des engagementspour l'ensembledes bailleursse monte desormaisa pres de 26 milliardsde FC]FA,pour 35 milliardsde FCFA de conventionssignees. La differenceest attribuable essentiellementaux conventionsKfW II et CFD (pour7 milliardsde FCFA) et a diverses operationsen coursde programmation(don hollande,CFD/Petits marches, etc.). Le tableau detaillese trouveen Annexe 3.
16. Parmices conventions,il convientde mentionnerle cas particulierde l'Accord OPEP n.55'4P.Les operationsfinancees par ce Creditont du etre interrompuespar l'Agence au debut de l'annee 1996 a la suite de la suspensionpar 1'OPEPdes decaissementssur le Niger. Cette mesurea eu commeconsequence l'arret d'un certainnombre de chantiersen cours et des retards de paiementsa certainesentreprises concemant les derniersdecomptes des travaux en cours au momentde l'arret des decaissementspar l'OPEP. Les dernierestentatives en vue de la reprise des decaissementspar l'OPEP espereepar I'Agencen'ont pas ete couronneesde succes. Afin d' eviter un impactnegatif majeur sur les entrepriseset l'image de l'Agence, la mission recommandeque des dispositionssoient prises dans les meilleursdelais pour mettre en place un
Projet de Travaux d'Interet Public pour 1'Emnploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 4 financementde substitution. Ce financementserait utilise pour permettrele paiementdes somme dues aux entrepriseset l'achevementdes travaux engages. II pourraitpar exempleere envisage dans le cadre du futur creditIDA a mettreen place et confirmelors des prochainesn6gociations du projet TIPE2. Il a ete convenuque l'Agence prepareraitun exposedes motifs accompagne d'un inventairedetaille des contratsconcemrs et le ferait parvenira la Banque dans des delais compatiblesavec le calendrierenvisage pour les negociationsdu projet TIPE2.
Executiondu ProjetTIPE (Cr. 2209-NIR)
17. Les projets des portefeuilles1991-1995 sont entierementtermines. Certainsprojets financespar le Credit, initialementidentifies au titre du portefeuille 1996 ont ete suspendus depuis fin 1996 a la demandedu Gouvemementpour permettrele fmancementd'un programme d'urgence destin6a soutenir les efforts du pays en matiere de mobilisationdes ressources. Les operationsdont l'executiona ete suspendueconcemaient pour beaucoupd'entre elles des operationsidentifiees avec une forte participationcommunautaire dans les departementsles plus pauvresdu Niger. La mission a rappelel'importance de ces sous-projetspour les populations. Commeconvenu lors de la suspensionde ces operations,la missionrecommande que toutes les dispositionssoient effectivement prises pour que ces operationssuspendues soient financees dans un autre cadre. La liste d6tailldede ces nouvellesoperations et des operationssuspendues figure en Annexe4.
18. L'Agence a confirmeque les demierstravaux seraiententibrement termines au 30 juin 1997. Il a ete convenuque l'Agence ferait parvenirA la Banquela liste complbtedes operations funanceespar le Credit, par beneficiaire,dbs la date de cl6ture. La mission a soulignequ'il convenaitque l'Agence suive ces derniersengagements avec attentionafin de s'assurer que la totalit6des engagementsn'excederait en aucuncas le montantmis Adisposition dans le cadre du Crddit. Afin de faciliterles operationsde cl6turedu Credit, la missionrecommande egalement qu'un delai de quatremois maximumsoit accordeaprbs le 30 juin 1997 pour permettrele decaissementdes sommescorrespondant a des depenseseligibles effectuees confonnrment a l'Accord de Creditavant la date de cloture.
19. La mise en place d'un systbmede cautionmutuelle des entreprisesest desormaiseffective Ala Caisse Populaired'Epargne et de CreditTaimako (entr'aide, en haoussa). Cette caisssea commencea fonctionneren 1993et la premibrecaution a ete accordeeen 1994. A ce jour, une cinquantainede cautionsont ete delivreesdont une quinzaineencore en vigueur. Le montant cautionneest au maximumde 10 millionsde FCFA. La cautionest accordeeuniquement aux membresde la mutuelle,dans la limite de 5 fois leur participationau capital, pour un cout de 0,5% par semestre. A ce jour, un seul sinistrea ete enregistre(cautionnement d'une avancede demarrage). Les cautionsdelivrees par Talmakorepresentent environ le tiers des cautionsemises dans le cadredes operationsde Nigetip. Les entreprisespeuvent egalement faire emettre des cautionsbancaires traditionnelles dans le secteurbancaire (en particulier:Sonibank, Credit du Niger, BIA Niger).
Projet de Travaux d'Int6ret Public pour l'Emploi - Mission d'Ach6vement- Avril 1997 Page 5 Procedureset suivi des operations
20. Entreprises. Le fichier courant des entreprises,mis Ajour en 1996,figure en Annexe5. I1 s'etablit actuellementa 428 entreprises. De manieregenerale, la mission a constatequ'il etait impossiblepour l'Agence de controlerefficacement les declarationsdes entreprises,et que, & l'exception des plus connuesou de cas particuliers,il s'agissait d'un classementeffectue sur la base des declarationsrecues et consigneesdans les fichessignaletiques des entreprises. La missiona soulignequ'il convenaitque l'Agence mette en place un systeme de contr6lerealiste afin d'eviter une perte de conflancedans l'utilisation du fichier. Il pourraits'agir par exemple, d'un contr6lesystematique des entreprisesretenues dans les consultations(verification A posteriori)ou classees aux trois premieresplaces. Une concertationavec les servicesde l'Equipementpourrait egalement permettre, a terme, une harnonisation des fichiers entreprises maintenusdans les deux institutions. La missiona enfin souligneque I'Agence devait s'efforcer de garantirune qualite optimaledes travaux au travers de leur executionpar des entreprises qualifi6es:il ne s'agit donc pas simplementd'ouvrir ce fichier Aun nombre illimite d'entreprises, mais de trouver un equilibreentre le nombre d'entrepriseset le volume de la demande,de manibrea favoriserla perennitede ces entreprises. La poursuitedes activitesde formationdes entreprises,interrompue par le manquede fonds sur le Cr6ditinitial, doit donc etre imp6rativementenvisagee.
21. Maltresd'oeuvre. Le fichier courant des maitresd'oeuvre, mis Ajouren 1996,figure en Annexe6. II s'etablit actuellementa 57 bureaux d'etudes etlou de controle. Afin de permettrele renforcementulterieur de ces maltresd'oeuvre, la mission recommandeque les conditionsde mise en place d'une formationadaptee soient identifi&es au plus vite. I1conviendrait notamment d'identifierla structurede sa mise en oeuvre et de proposerle ou les plans de formationadaptes en fonctiondes faiblessesconstatees dans le dispositif,notamment au niveau du controle.
22. Suivifinancier. La missiona 6galementproc6de, avec l'assistance de SophieRevillion, A une revue des operationsfinancibres: - Organisationet des proceduresintemes ainsi que des recommandationsdes auditeurs sur les derniers exercices, - Systemes d'information de l'Agence, -Methodeset outils de suivi en matibrede contr6lebudgetaire, informations analytiques suivi des engagements,et gestion de tresorerie,et - Revue des Demandes de Remboursement.
23. L'organisationde l'Agence en servicestechniques d'une part, servicesfinanciers de l'autre, relies par un servicede contr6lede gestionest coherente. Toutefoisle rapport des auditeursmentionne tres precisementque ces relations sont plus theoriquesqu'effectives et qu'il faudraitameliorer les transfertsd'informations. Le manuelde proc6duresinternes etabli lors de la creation de l'Agence parait desormaisobsolete et devra tre remis a jour. On notera que cette remise Ajourest deja pr6vuedans les prestationsd'un consultantselectionne pour la rationalisationde l'organisationinteme, dans le cadrede la preparationdu projet TIPE2.
Projet de Travaux d'Int6ret Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 6 24. Un rapport d'analyse des systemesd'information de l'Agence a et realise par ses services. Il fait notammentressortir les points suivants:
(a) Systemecomptable. Le logicielcomptable de l'Agence est le logiciel SAARI. Ce logiciel est prevu pour le suivi d'une comptabiliteg6nerale de type commercialet ne permetpas les suivisdes travaux de construction. Certainesde ses fonctions,disponibles sur le marche,ne sont pas utiliseespar l'Agence: suivi du materiel, suivi des march6s, suivi de la paie, suivibudgetaire et suivi analytique.Le projet utilise donc ce logiciel uniquementpour la comptabilitegenerale de l'Agence. D'autres fonctionsimportantes, specifiquesA la gestion des projets Afmancement externe ne sont pas disponiblesdans ce logiciel.II s'agit notammentdu suivi des operationspar bailleurs,des preparationset des suivis des demandesde remboursement,du suivi des financementspar categoriesde d6penses,des enregistrementsen devisesa des taux variables,etc. Une analyse des operationspar bailleura duietre faite par un cabinetexteme au 30 juin 1996 et a demand6,pour etre effectuee,un retraitementde l'ensembledes operations.
(b) Autres systemes. Les bases de donneesde fournisseurset le suivi des travaux sont faits sur des programmesdeveloppes en inteme sur Dbase. Les demandesde remboursementde l'IDA sont faites sur un programmedeveloppe en internesur Clarion. Les autresdemandes de remboursementsont traitees sur Excel. Le suivi budgetaire
Projet de Travaux d'Intfrtt Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 7 est fait sur Excel. La paie est suiviesur un programmeegalement developpe en interne. Certainesinformations sont ainsi saisies quatre fois de suite.
25. La rationalisationde la procedureinteme commandeea un consultantexterne inclut la demandede propositionsde rationalisationde ces systemesinformatiques. La signaturedu marchecorrespondant est innminente.L'Agence devra sans doute choisir entre l'utilisation plus ou moins satisfaisanted'un ou deux logicielsexistant sur le marcheou la creationd'un logiciel specifiquepar un Cabinetde programmation.La mod6lisationdes besoins a d6jAet6 en grande partie realiseepar l'Agence. La missionrecommande que, outre les fonctionsde base indispensables(comptabilite par convention,bailleur, rapprochement comptabilite en FCFA et decaissementsen DTS, soldes Adecaisser, etc.), le dispositifretenu permettele suivi analytique des engagementspar marche (travaux,equipements, consultants) de mani6rea justifier les frais de gestion appliquespar l'Agence. En tout etat de cause,la mise au point de la nouvelle architecturedevrait etre une conditionde mise en oeuvredu projet TIPE2,l'organisation actuelle ayant ete rendue obsoletepar le developpementdes activitesde l'Agence. Enfin, la mission recommandequ'un dispositifde gestion/previsionde la tresorerie,simple d'6laborationet d'utilisation,soit mis en place pour eviter les goulots d'etranglement. Ceux-ciseront sensibles notammentd'ici la fin du credit IDA du fait de la procedurede reductionprogressive de l'avance pour fonds de roulement.
26. Les DRF n°54, 63 et 64 ont et revues integralement.Les demandessemblent etablies et suiviesavec serieux. Toutefois l'Agence presenteen remboursementles avancesA justifier sur frais de ddplacement(carburants, entretien vehicules et divers),avant le retour des pieces justificatives. Les residus sur ces avancessont enregistreesdans la caisse. II a ete signifie a l'Agence qu'il ne s'agissait pas de depenseseligibles tant que les piecesjustificatives ne sont pas presentables.
27.' Audit. L'Audit des comptesdu Projet au 31 decembre1996 a ete recu par la Banque dans les delais. Le rapportcertifie les comptesde l'Agence, commedans le pass6. Des suggestions d'ameliorationdans la presentationdu rapport d'audit ont
Projet de Travaux d'Int6r6t Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 8 cependantete faites dans un courriersepare. La missionrecommande qu'elles soient officiellementcommuniquees a I'auditeuret effectivementprises en compte dans le prochain rapport d'audit (auditdes comptesau 30 juin 1997,dui au plus tard le 31 aout 1997).
ChristianDIOU AFTU2
Annexes:
-Annexe1: Liste des personnesrencontr6es (pour memoire) -Annexe2: Rapport d'achevementdu bureau du projet -Annexe3: Financementsobtenus par l'Agence (p.m.) -Annexe4: Suivi des projetsdu portefeuille1996 (p.m.) -Annexe5: Fichier des entreprises(p.m.) -Annexe6: Fichier des maltresd'oeuvre (p.m.)
Projet de Travaux d'Int6r6t Public pour l'Emploi - Mission d'Achevement- Avril 1997 Page 9 I
:~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~~ ANNEX B
PART II
PROJECT REVIEW FROM THE BORROWER'S PERSPECTIVE
PUBLIC WORKS AND EMPLOYMENT PROJECT
NIGER
(CREDIT 2209-NIR)
1. PREMIER PROJET DE TRAVAUX D'INTERET PUBLIC POUR L'EMPLOI 1.1. INTRODUCTION Le Gouvemnementdu Niger a eu a menerplusieurs programmes d'ajustement structurel a partir des ann6es 1986. Ces differentsprogrammes avaient pour objectifde renforcerles reformesdu secteur parapublic,la gestion des finances publiques et la libdralisationdu cadre legislatif du commerce et de l'emploi. Les mesures de liberalisationont encouragela concurrencedes produitsetrangers sur le marcheNigerien, conduisant a la ferneture des entreprisesles moins rentables sans que la reponse du secteurne se fasse sentir.Le souci d'attenuer les effets sociauxde l'ajustementstructurel fut a l'origine de la mise en oeuvre d'un programmed'actions pour l'incitationau depart volontaire(PAIPCE). Ce programmevisait a dimunuerla masse salariale tout en contribuanta la creation d'emplois iimmediats.Le Gouvemementdu Niger a ainsi comprisque l'allegement du cofit social de I'ajustement structurelne pourrait comporteruniquement que des programmesd'insertion et de rdinsertion.Pour cette categorie surtout,une nouvelle approchebasee sur des travaux d'interet public a haute intensitede main d'oeuvre pourrait attenuer le poids de l'ajustement. Ce programme devrait procurer aux jeunes ddsoeuvrdset ch6meurs, une occupation temporaire et des revenus. A travers ces travaux une experience et une formation elementaire, pourraientdventuellement servir de tremplinpour une insertiondurable sur le marchede l'emploi. L'elaborationdu programme d'actions a fait appel a ta collaborationdes ministerestechniques, des ONG, des organisationsde femmes,des groupes de producteurs,des syndicatsdes travailleursde petites et moyennesentreprises, du patronat, des municipalitdset des bureauxd'etudes. Toutesces parties ont apporte leur contributiondans l'identificationet la formulationdes projets du programmedans un cadre conceptuelque le Gouvernementa ddfmi. La NIGETIPs'est ainsi constitueecomme un des elementscles de ce programme. Le projet confie a cette agence d'execution est le projet de Travauxd'intert Public pour l'Emploi. Il consiste en la rdalisation de travaux de rehabilitation, de rdalisation, et en services d'amdlioration de l'environnement communalpar le biais de l'entrepriseprivee localecontribuant ainsi au renforcementdu secteurde la constructionet des capacitesdes municipalitesau NIGER. La NIGETIP devait d6montrer grace a des procedures simplifiees,basees sur la rigueur et sur la transparence,que des sous-projetspouvaient etre identifies, faire l'objet d'appel d'offres A la concurrence,etre executes par des P.M.E. capables de crder des emplois qualifies, payer dans des delais reduits, et assurer une redistributionde revenus au niveau de l'economie.Ce sont ces objectifs que la NIGETIP devrait realiser sur une p6riodeinitiale de 3 ans. 1.2. OBJECTIFS DU PROJET Les eldmentsdu projet sont les suivants: * un programmede rehabilitationet d'entretien des infrastructureset des servicespublics qui doit etre executepar des entrepriseslocales dans le cadre de sous-projetsA haute intensitede main d'oeuvre,
1 * un ensemble de serviceslies A l'organisationdu travail, a la gestion et la formationde la main d'oeuvre qui doivent etre offerts a titre benevole aux entrepriseslocales auxquellesdes marches seront attribues au titre de l'element precedent * un element supervision et suivi pour voir de pres I'avancementdu projet et preparer le passage Al'emploi du groupe cible avec l'appui techniquelocal. Ainsi un certain nombred'objectifs generaux ont ete assignesau Projet de Travauxd'Interet Publicpour l'emploi: * creer au moins A titre temporaire,un nombre significatifd'emplois nouveaux principalementdans les zones urbaineset periurbaines; * ameliorerA travers l'execution des travaux financesdans le cadre du projet, le savoir-fairede la main d'oeuvre employee, la competitivite des entreprises chargees des chantiers et I efficacite des institutions publiques impliquees de facon A d6velopperune meilleure capacitede r6ponse A l'6conomieet a des opportunitesde creationd'emplois durablesau-dela de la perioded'execution du projet. * demontrer la possibilite d'elargir le champ d'application des travaux a haute intensite de main d'oeuvre employee et mettre au point des proceduresqui pourraientetre reprisespar le secteur public pour poursuivre des activitesde meme nature; * executerdes travaux dont le resultat sera economiquementet socialementutile Le projet de Travaux d'interet Public pour l'Emploi a fait l'objet d'un accord de credit signe en date du 05/04/1991. Le coAittotal du projet devait etre de 33,3 millions de dollars US dont 20 millions devraient etre fmancespar le CreditCR 2209 NIR de l'IDA (correspondantA 13,9 millions de DTS), le reliquat de 3,3 millionsde dollars par le Gouvemementdu Nigeret 10 millionsde dollars par d'autres bailleursde fonds . A l'origine, la date de cl6ture etait prevue pour le 31/12/1994mais elle a ete reporteejusqu'au 30/06/1997A la demande du Gouvernementafin de pennettre a l'Agence d'executer les travaux prevues dans le cadre du credit supplementaire, signe le 23/12/1994. Les cofitsdu projet ont ete ventilesen 5 categoriesprincipales preciseesen annexe(en plus du remboursementde l'avance pour la preparationdu projet PPF et du postenon-affect6). Le projet prevu pour etre acheveau bout de 36 mois a dure 66 mois du fait de deux prorogationspour favoriserun decaissementintegral du creditsur la demandede l'Emprunteuravec avis favorables de la Banqueet du retard pris dans la mise en vigueurdu credit supplementaire. L'unite de gestion est une agence d'execution, structure exteme a I'administrationcentrale, qui a signe une convention avec le gouvemementdu Niger representepar son Ministerede l'Economie et des Finances. Cette Agence a ete denommee NIGETIP (Agence d'Execution de travaux d'interet Public pour l'Emploi). Elle a conserveson autonomiependant toute la duree du projet et devraitperseverer dans ce sens pour les programmesa venir . 1.3. FORMEINSTITUTIONNELLE LA NIGETIP est une associationsur le plan juridique dotee d'un statut d'ONG de droit prive degagee de toute entrave administrativesusceptible de freiner I'accomplissementde sa mission. Elle dispose d'un statut et d'un reglementinterieur. Elle est administreepar une assembleeg6nerale presidee par le DirecteurGeneral et dont les membresfondateurs sont: le SyndicatPatronal des Entrepriseset Industriesdu Niger(SPEIN), le SyndicatNational des Petiteset MoyennesEntreprises du Niger (SYNAPEMEN),l'Union nationaledes Cooperatives(UNC), I'Union des syndicats des travailleursdu Niger (USTN), I'Associationdes Femmesdu Niger (AFN) et l'Associationdes Villeset Communesdu Niger (AVCN). LA NIGETIPest dotee d'un manuelde proceduresqui lui permetde respecterles imperatifsde gestion rigoureuse et efficace.C'est ainsi que l'on peut remarquer:
2 * pour la gestion techniquedes sous-projets,une grande transparenceet une clarte dans les proceduresallant de la presdlectiondes entreprises,des dossiers d'appel d'offTes,du ddpouillementde ces dossiers,en passant par les critares d'attributionde marchesjusqu'A la receptiondefmitive des travaux; * une rapiditedans l'elaborationdes documentset signaturesdes contrats; * une souplesse de la structure par son organigrammeet une rapidite d'interventiongrace a l'outil de gestion informatisetres efficient; * un reglementrapide des factureset decomptesapres certificationde livraisondes travaux et services,une remise rapide des moyensde paiementsans aucuneintervention exterieure; * Un respect des principesde referencequi sont: independance,impartialite, efficacite et economie. C'est grace A son Manuel de Proceduresque la NIGETIP a pu executer un grand nombre de sous-projets. En optantpour le faire-fairela NIGETIPa pu disposerd'un r6seauefficace de maitresd'oeuvre (cabinetsd'architectes, bureauxd'ingdnieurs et autresconsultants) classifies pour l'executiondes marchds. L'Agence a ddmontr6un grand dynamismeau cours de l'exdcutiondu projet au point de realiser d'autres projets simnilairesA son projet de base pour le compte du Gouvemementdu Niger sur ses fonds propres et sur des fonds allouespar d'autres bailleurs( FED; OPEP; ACDI; KFW; CFD-FSD;LUX DEVELOPPEMENT...)
FONCTIONTECHNIQUE Le manueldes proceduresdecrit de la sectionII a la sectionV de fa,on claire et preciseles modalitesde: * soumissiondes sous-projetsa l'Agence par les beneficiaires • classementdes entrepriseset des categoriesde travaux * attributiondes marches de travaux * elaborationdes contratsde prestationsde services, * 6tudeset supervisiondes travaux Ce Manuel de Procedurea fait l'objet en 1995et 1996 d'un audit realise par un consultant( DEME);en vue de son actualisation.Les recommandationsissues de cette etude ont ete prises en compte dans la suite des activites de I'Agence. La direction techniquecoordonne l'ensemble de ces activitdset elaboreun rapport tous les 2 mois. Ce rapport d'activites retrace le niveau d'execution du projet par source de financementainsi que le niveau de decaissement pour les travaux et les services . Ce rapport est complete,comme indique dans la section VIII du manuel des proc6dures,par une analyse statistiquedes sous-projetsexecutes par r6gion geographique,par type de travaux et par cat6goried'entreprise. Cette analyse doit faire ressortirle ratio de main d'oeuvre pour chaqueprojet executd entre autre.
AUDITDES COMPTESDE L'AGENCE Conformdmenta l'article 4 de l'accord de credit2209-Nir, les comptesde l'Agence sont auditessystematiquement deux fois l'an depuis 1993 par des auditeursinddpendants (cabinets ABDOU SIDIBE et KPMG-Paris)acceptds par l'IDA. Ils elaborent A chaque fois un rapport qui est transmis A l'Association dans les ddlais fixds A l'accord de credit soit deux mois au plus tard apres les dates de cloture des comptes.Ce meme rapport est transmis dans les memes delais Al'Etat du Niger et les autresBailleurs de fonds. CONTROLEINTERNE Des contr6lesintemes sont rdguli6rementeffectues par le Controleurde gestion sur les proceduresde l'Agence dans le cadre de la gestion, d'attribution et d'execution des marches et du systeme d'information. Ces controles font l'objet de rapportsintemes incluant des recommandations.
3 DEMARRAGEET DEROULEMENTDU PROJET
Le projet a demarre avec 1'executiondes six sous-projetstest contenusdans le rapport d'evaluation.Cette phase probatoire a permis a I'Agence de mettre a l'epreuve son Manuel des Procedurespour demontrersa capacite de mener A bien le Projet. La mission de supervisionde la Banque I'a confffmedans ses conclusionsen date du 7 fevrier 1992. La date de cloture initiale prevue pour le 31/12/1994a ete prorogeejusqu'au 30/06/1997sur la demande de 1'emprunteur,et apres la signaturele 23/12/94de l'amendementa l'Accord de Credit. Ainsi ; I'Agence a successivementexecute la totalitdde la premierebanque de projet dans le cadre du credit initial; puis une deuxieme banque de projets identifieeen 1994 (annee de la devaluationdu franc CFA) beaucoupplus orientee vers des realisations d'assainissement ou d'infrastructuressanitaires .Enfm en Septembre 1996 ; le Gouvernementa demande et obtenu aupres de l'IDA une reaffectationdu reliquat du Credit pour r6aliser son programme prioritaire de renforcementdes regies fmanciereset douanieres.Un nouveau portefeuille fut ainsi identifie et mis en execution a partir d 'Octobre 1996. Cet episode a contribudd'ailleurs a ralentir 1'ex6cutiondu programmedes travaux de la 2eme banque de projets.
Pendanttoute la duree du projet l'Agence a, tous les deux moistransmis un rapport d'activite au Gouvemementdu Niger, Al'IDA et aux autres bailleursde fonds intervenantdans son programmed'execution. La productionde ce rapport n'ajamnaisfait defautet a permis aux differentsbailleurs du projet de suivre le rythmed'execution du projet qui est un indicateurde performancede l'Agence . Ces rapportsd'activites ont permis au Gouvernementde faire le point sur la politiqueen matiere d'emploiset de realisationsd'infrastructures urbaines A travers le Niger.
Le projet a fait l'objet de plusieursmissions de supervisionde la BANQUEet des autresbailleurs de fonds .Elle a egalementfait l'objet de plusieursmissions d'evaluation de la part de consultantsindependants dont notammentla mission d'evaluation A mi-parcours ( BYNENS 1993 ) et la Mission d'evaluation du programme KFW (FALKENSTEIN1995).
PRINCIPES DE FONCTIONNEMENT
L'Agence d'Execution des Travauxd'interet Public Pour 1'emploi(NIGETIP), est une structureprivee autonome mise en place pour la gestion du projet. Elle oeuvre en toute transparencesuivant des principesd'independance, d'impartialite, d'efficacite et d'economie. Pour une meilleurerealisation de la mission l'Agence agit par le biais d'une gestion contractuelleavec l'ensemble des acteurs impliquesdans le projet. Cette gestion est formalis6epar des conventionset des contrats.Avec chacun de ses partenaires(benefuciaires, entrepreneurs, maitres d'oeuvres et consultants),I'Agence definit d&sle depart des regles d 'executiontres preciseset des objectifs de fonctionnalit6: QUALITE - PRIX (resultatsde la concurrence)- DELAI. Pour ce faire l'Agence a realise pour le compte des entrepriseset des bureauxd'etudes, un manueldes proceduresde passationdes marches
1.4. ORGANISATIONET PERSONNEL La NIGETIP est dirigdepar un DirecteurGeneral assisted'un DirecteurTechnique, d'un Directeur Administratifet Financier et d'un Controleurde Gestion. Le Directeur General a les pouvoirs les plus dtendus, lui conferant la facilite d'assurer au mieux le bon fonctionnementde l'Agence. II a l'entiere responsabilitedu recrutement du personnelet de veiller Al'application correcte du reglementinterieur. L'Agence est une structureldgere qui compte au total 29 personnesdont 17 cadrespour une efficacitede gestion. Les coAtsadministratifs ont pu etre maintenu A moins de 6 % du budget total du programme, malgre une nette dimunitiondes activites au cours de l'annee 1995 ; conjugueeavec une plus grande dispersion des activites sur l'ensemble du territoire.Pour la gestion du projet, l'Agencea su rester conformede faconpermanente au Manuelde Proceduresqui fait partieintegrante de la conventionet de l'accordde credit.
4 1.5. IDENTIFICATION ET EVALUATIONDES SOUS-PROJETS Dans un premier temps, la NIGETIP a procedd a une large publiciteafm de faire connaltreses procedurestelles qu'elles figurent dans son Manuel de Procedures . Les projets sont soumis A rAgence par les b6neficiaires (AdministrationsCentrales, Communes, Collectivit6s Locales, etc.) par le biais de l'UC/DSAfPACSA.Les dossiers ne sont recevablesque lorsqu'ilssont conformesaux crit6resprescrits dans le Manuel de Proc6dures(section 11-4). Ainsi, en moins de 3 mois une premierebanque de projets fut constituee . L'Agenceevalue les projets selon les criteres decrits dans le Manuel de Procedures(section II-4) et selon une grille multicriterepr6etablie par l'Agence elle-meme(cf. document multicritere).Une banque de projets sdlectionnesest soumiseA rexamen de l'IDA. Une fois que cette banque de projets est approuv6epar rIDA, I'Agencefait alorsappel aux bureauxd'6tudes qui vont, par le biais des contrats d'etudes techniques, mener les etudestechniques et pr6parerles dossiersd'appels d'offres.
1.6. EXECUTION DES SOUS-PROJETS Lorsque la faisabilited'un projet est reconnueet lorsquece projet est retenu par l'Agence,cela entratnela signature d'une convention de mattrise d'ouvrage d6legueeentre le maitred'ouvrage et rAgence, conformementau modele preetabli(Manuel de Procedures,section II, annexe 1). Au cours de l'execution,I'Agence a su utiliser des proceduresdiligentes A toutes les phases: reception des projets, pr6selection et confection de la banque de projets, soumissiona rexamen de rlIDA,pr6paration des dossiers techniquesdes march6s,notification et demarragedes travaux,paiement des decomptes,et suivitechnique, etc... La duree moyenne du s6jour d'un d6compte A l'Agenceest de 6 jours pour toute la periode. allant de 1992 A 1995 . Cetteduree moyennea evoluede 3 jours en 1991 et en 1992, a 4 jours 1993, 6 jours en 1994, 9 jours en 1995pour remonter a 23 jours en 1996 au derniertrimestre. Les raisonssont imputablesessentiellement: - d'abord a la lenteur (dur6e de remboursementde 2 A 3 mois) et A la suspensiondes decaissementssur le fonds OPEP en 1996. A ce jour le compte special n'a pas encore ete credite d'un montantde 250 Millions de F CFA correspondantsa deux (2) D.R.F sans tenir comptedes decomptesd'entreprise en instancede paiement au sein de .'Agence. - puis a la reconstitutionpr6coce du fonds de roulement li6eau passagedu CreditInitial au creditcomplementaire . L'6tude technique d'un projet prend en moyenneun mois et demi (1,5 mois). La preparationde l'appel d'offres dure deux (2) semaineset l'attribution de march6 deux (2) semaines.Au total, de retude technique Arattribution ddumarche, on ne compteque deux mois et demi (2,5 mois). En comparaison,P'tude sur les goulots d'etranglements A Ia consommationdes credits dans le secteur du BTP effectuee en 1992, a montr6 que la duree moyenne de passationd'un marche(du depot des offresjusqu'a l'enregistrementdu marche)est de plus de 7 mois dans le secteur public.
DELAIS D'EXECUTION DES MARCHES
Le projet etant essentiellementorient6 vers le secteur du BTP, la passation des marches revet une importance capitale. Les imp6ratifsrecherch6s etaient : la souplesse,la rapidite,I'economie, la transparenceet l'efficacit6.Ces imperatifsdevraient 6tre garantis a travers un manueldes proceduresfaisant partie integrantede l'accord de credit. L'Agence a du adopter un certainnombre de documentstypes: * modelede marche * modelede conventionde maitrised'ouvrage deleguee * modelede contrat de maitrised'oeuvre Ces documentstypes mis au point et annexesau manueldes proceduresont permis d'atteindre les imperatifssus- cites. L'existence de ces pieces et leur examen permettentde dire que pour l'essentiel, les dispositionsdu manuel des proceduressont respectees,en particulier: 5 - la reponse de 5 soumissionnairesau mininum pour un appel d'offres (faute de quoi l'avis de non objectionde la Banque est requis) - le seuil de 125 millions de FCFA (250 000 USD) au dela duquel l'Agence est tenue de soumettresa decision a l'IDA:
Concernant les avis de non objection I'Agences'est refer6ea la Banque,chaque fois que de besoin en dtait, avant de notifier sa decision aux soumissionnaires:les methodeset conditionsde passation de marchdsn'ont pas pose de problemesmajeurs a I'Agence, le manuel des procedures,qui s'inscrit dans le cadre de l'accord de credit, prend le pas sur la reglementation nationale.Lesdites procddures ont etd largementdiffusdes aupres des partenaires de I'agence (Maftresd'oeuvre, entrepreneurs,ben6ficiaires) a l'occasion des missions que l'Agence effectuea cet effet ou des cessionsde formation.L'Agence a a cette fin confectionn6et diffus6les documentssuivants: * manuel de proceduresde passationde marche * tdr pour les etudesde realisationdu dossierd'appel d'offres * tdr pour les controlesdes travaux Par ailleurs, les prix resultant des appels d'offres de l'Agence sont de 10 a 15% plus bas que ceux ddcoulant d'appels d'offres de meme natures lancespar I'administration centrale et ses demembrements. Un des points forts de l'Agence est le traitementrapide des factures (ddcomptes)et leur paiementaux entreprises. La duree moyennedu sejour d'un d6comptea l'Agenceest de 6 jours. Pour certainesp6riodes de I 'annee 1993nous avons meme eu des durees de 1jour. Le delai exige commecritere de performanceest normalementde 10 jours. II a dte demontrepar ailleursque cette rapiditedans le paiementdes decomptesest un facteur importantd'economie pour les entrepreneurs.C'est egalementun element positif dans l'etablissement de rapport de confiance entre l'Agence et ses partenaireset du renforcementde l'int*r&tres vif que ces demniersmanifestent aux des activit6sde l'Agence.
Concemant 1'executiondes marches, il y a quelques cas de depassementde delais qui sont dus &de nombreux facteurs exogenes,dont notammentla procedured'exoneration des mat6riauximportes et les frequentesruptures de stock de ces materiauxsur le marche.Malgre tous ces aleas on peut estimera moins de 15 % les cas de ddpassement de delais contractueld'execution des marches.
1.7. REALISATIONS La NIGETIP en aidant les Communes,I'Administration Centrale, les Autorites Locales a realiser un programme d'entretien, de rehabilitation et de construction d'infrastructuresurbaines, contribue et renforce les capacitds techniqueset gestionnellesdu secteurprive, notammentles petites et moyennesentreprises et les bureaux d'etudes du secteur du batiment et travaux publics. Ce qui se traduit par la crdationdirecte et indirecte d'emplois,dans la mesure ou ces entrepriseset bureaux d'etudesengagent des travailleurspeu ou non specialiseset des techniciens pour executerles sous-projets. 856 entreprisesnationales sont pre-qualifieesparmi celles-ci 164 ont ete attributairesde marches au titre du programmeregulier. La passationdes marchesa fait l'objet de 6 appelsd'offres en 1991 ; 87 AO en 1992; 83 AO en 1993 ; 200 AO en 1994;35 AO en 1995; 178 AO en 1996 et 43 AO en 1997 ; soit un total de 632 AO sur toute la periode ,c'est a dire de 1991a fm Juin 1997. 5200 dossiersont e venduslors des lancementsde ces appelsd'offre entre 1991 et 1996. 919 marches de travaux ont pu ainsi etre attribuespour un montantde 21 586 923 885 F CFAdont 803 sont termnins et receptionnespour un montant de 20,1 milliards F CFA. ParTnices marches attribues la part des avenantsreprdsentent seulement 2,9% des montants. 49 974 emplois sont crees avec une masse salarialecorrespondante de 5.439 904 596 F CFA pour une dur6e moyennede 53 jours chacun.
6 Un ratio moyende main d'oeuvrede 25,2 % a ete obtenu pour 1'ensemblede ces realisations. 84 mattresd'oeuvre ontpu etre preselectionnesdont 45 ont eu des contratsavec l'Agencequi les a fait travailler sur 443 contrats d'etudes et 559 contratsde contrBledes travaux.Le montantdes honorairess'6levent a 1 993 971 549 F CFA. En six ans d'activite,la NIGETIPa realis6des travaux de: * drainagede points bas pour un montantde 6,095 milliardsde f CFA *1 entretienet rehabilitationd'infrastructures urbaines: 1,950 milliards de f CFA * constructiond'edifices simplespour un montantde 10,373milliards de f CFA * reparationet demolitionde batimentpour un montantde 1,976milliards de f CFA * le reste conceme les travaux de debroussaillageet de terrassement,CES/DRS, defense et restaurationdes sols, travaux de nettoyagedu patrimoinepublic, d'entretienpublic, et de plantationd'espace vert. Les procedurestransparentes de passation des marches, le delai reduit des paiements des decomptes(ce delai est en moyennede 6 jours) ont e des elementspositifs dans l'etablissementde relations de confianceentre lAgence et ses partenaires,entrainant ainsi un interetparticulier de ces derniersvis-A-vis des activitesde l'Agence. Les engagementsau titre du projet TIPE s'!levent A6.315.540.100 F CFA tandis que celui au titre du credit complementaires'6leve A4.532.642.640 F CFA. Ainsi donc sur l'ensemble du credit IDA 9.464.032.652 F CFA ont ete d6caiss6s, ce qui donne un taux de decaissementde 85 %. Cela demontre que l'Agence a une capacit6 importanted'absoption de credit.
FORMATION ET ASSISTANCETECHNIQUE AUX ENTREPRISES Le programmetriennal d'assistanceaux P.M.E. du secteurdes BTP a permis de former un nombre relativement 6leve de chefs d'entreprises,techniciens et agentsd'execution des P.M.E. offrant leurs servicesA la NIGETIP.Au total 793 chefs d'entreprises, technicienset agents d'execution des P.M.E. ont assiste aux modules techniques dispenses au cours des 3 ans et 250 chefs d'entreprisesont participe aux modules de gestion. Cette formation a permis aux entreprisesd'acquerir un savoir-fairedans l'executiondes ouvrages.Elle a pris fm avec le creditinitial Par la suite dans le cadre de la CooperationNigero-Allemande , une session de formationde bureaux d'etude a ete organisee. Ainsi plus d'une vingtainede bureauxd'etude (24 plus precisement)ont ete formes pendant 2 semaines sur les themesde la planificationdes projets,l'etablissement des DAO pour les projets NIGETIP,une initiationaux techniquesde constructionen materiaux locaux. En somme, la NIGETIP a demontrecomment l'autonomie de gestion et l'orientationvers le secteur prive apportaientd'excellents resultats.
IMPACTDU PROJETSUR L'ENVIRONNEMENTMACRO ECONOMIQUE 1. Impact sur l'am6liorationdes conditionsde vie des populations L'6valuationa mi-parcoursdu projet realisee par le Cabinet Bynensainsi que l'etude de l'impact de la NIGETIP realisee par le consultant SIMON OUEDRAGOont montre qu!en 66 mois d'activites, I'Agence a contribu6 fortementA la creationd'emplois, a la reductionde la pauvreteet a l'attenuationdes effets de l'ajustementstructurel. Ces constations a mi-parcoursont ete confmnrmespar l'evaluation du programme KFW en 1995 realisee par FALKEINTEN(VOIR COMMENTAIRESIMON OUEDRAOGO)
Du debut du projet A Juin 1997 , 49 974 emplois ont ete crees pour la plupart au benefice d' ouvriersnon ou peu qualifies, pour une masse salarialede 5 439 904 596 F CFA.
7 Sur la base des enquetes sur le terrain, l'evaluationa fait ressortir que tous les projets realises repondent a des besoins reellementressentis par les beneficiairesinstitutionnels et apportentaux beneficiairesutilisateurs une tres nette am6liorationdu cadre de vie. C'est ainsi que les travaux d'assainissementpar exempleont permis d'ameliorer de facon tres sensibleles conditionsde vie de milliersd'habitants des quartiersurbains auparavanttres insalubres. Les infrastructuressanitaires construites par l'Agence ont permis une ameliorationde la couverturesanitaire. La construction de centaines de classes sur d'autres credits que l'IDA 2209 ont eu un impact sur le taux de scolarisation.Enfm la constructiond'infrastructures marchandes (bloc sanitaires,marches, autogares, etc...) ont permis aux collectivitesterritoriales d'ameliorer leurs recettes. Toutes ces realisationsont etd faites en harmonie avec les programmesnationaux, ce qui a permis leur mise en exploitationimmediate par la disponibilitede personnelsqualifies ( infirmierset instituteurs...etc) .
2. Impact sur le secteurdu BTP L'evaluationa montre que l'impact de l'Agencesur le developpementet la consolidationdes P.M.E. du BTP est une r6alit6indeniable. On compte aujourd'hui428 moyenneset petites entreprisesqualifiees dont 157 ont ete attributairesd'au moins un march6.Elles ont pu beneficierainsi de 919 marchesattribu6s pour un montantde plus de 21 milliardsde F CFA. Cela fait en moyenne 133millions de F CFApar entrepriseattributaire. Sur la base des enquetes aupres des entreprises,le rapport SIMON a montre que de nombreuses entreprises attributaires affirment avoir consolide leur entreprise,ameliorb leur competitivitegrace aux r6f6renceset aux methodesd'organisation acquises lors des suivis des chantiersNIGETIP. Certainesont pu investiret employerdu personnelpermanent. Egalementl'Agence a fait travailler au 30 Juin 1997, 45 bureaux d'etudestechniques et cabinetsd'architectes pour une enveloppede contrats signes de pres de 2,milliardsF CFA. Certains affirmentavoir consolide leur societe et ameliore leur competitivite en acquerant des ref6rences et des techniquesnouvelles & travers les contrats de NIGETIP.II est importantde noter qu'il y avait seulement4 bureaux d'6tudes avant la crdationde NIGETIP.La part de contrats octroyeepar la NIGETIPa ces bureauxd'etude varie de 75 a 100 % de leur chiffred'affaire. L'Agence est arrivee a un point oii son experience est concluante et replicable. Par son experience et son dynamisme,elle a pu s'agrandir,diversifier ses actionset s'6largirgeographiquement. Cette capacite a d'adaptation et sa souplesse lui ont permis de travaillerefficacement dans les zonesreputees dangereuses du nord du pays. Impactsinstitutionnels Les performancesreelles dans l'environnementinstable du pays a fait que l'Agence est devenuesur le plan national une reference en matiere de gestion des projets. De nombreuses structures (ONG, Administration,Projets...) consultentl'Agence pour s'inspirer de ses proceduresou solliciterun appuitechnique. Au niveau des communes,l'intervention de l'Agence a amendcelles-ci a prendre consciencede la necessited'avoir une organisationplanifiee des realisationset de I 'entretien de leurs infrastructures.L'apport de l'Agence a ete deterninante dans la gdneralisationde la formule de gerance libre des ouvragesmarchands (marches,autogares, blocs sanitairespublics). Sur le plan sous regional, NIGETIP etant la deuxiemeAgence creee apres I'AGETIPESenegal, ses resultats ont convaincusles bailleursde fonds a etendrecette experiencea plusieursautres pays de la sous region. C'est ainsi que furent creees des Agences similairesau Burkina Faso, au Mali, au Benin, en Gambie, en Mauritanie,au Tchad, au Togo et a Madagascar. Impact environnemental L'analyse des premieresbanques de projets executes par l'Agence montre que la plupart des ses r6alisationsont pour objectifde: - ameliorerles conditionsd'hygiene et de sante des quartiersinsalubres - limiterla degradationde l'environnement - lutter contre les inondations 8 - ameliorerla praticabilitedes voies de desserte.Celademontre l'impact positif des realisationsde l'Agence sur 1'environnement.Pour ameliorer les performancesdans ce domaine, une etude est en cours: elle se propose d'analyser et evaluer l'impact environnementaldes ouvrages deja realises par NIGETIP afm de fournir des indicateurspour la mise en place d'un guide pour la realisationdes etudes d'impact environnementalpour les futursprojets que l'Agence executeradans le cadre du Projet de Rehabilitationdes Infrastructures(PRI). Innovationtechnologique Dans son souci d'ameliorer le ratio de main-d'oeuvre et de promouvoir les materiaux locaux, I'Agence a beaucoupcontribue Arevaloriser les constructionsen briquede lateritestabilisee (BLS), en bancocru et en moellons de pierre ou en lateriteinduree. A travers un programmede coistruction de plusieursdispensaires ruraux, de classes et de cl6ture d'infrastructures scolaires ou sanitaires, I'Agence a initie et realise le plus grand programme d'utilisation de materiaux locauxjamais entreprisau Niger. La r-altrise de cette technologiepar certainsbureaux d'etudes et certains tacherons est telle que des particuliers commencent a l'adopter ainsi d'ailleurs que l'administration. Malgre ces succesreconnus A l'Agence,il y a cependantdes insufflsancesque les differentsaudits et evaluationsont relevees.
1.9. LES LECONS DE L'EXPERIENCE Les resultats des differentsniveaux de suivi et les evaluationsa mi-parcours(evaluation socio-economique, mission d'auditcomptable, fmanciere de gestion)ont permis de mener une reflexiontout au long de l'executiondu projet. Ce qui avait pour but de decouvrir quelquespoints forts et points faibles pour ainsi ameliorerles uns et corriger les autres. 1. POINTS FORTS a) Mattrised'Ouvrage DeI)gu6e Elle a permis de realiser effectivementles differentsouvrages et avec une rapidite d'execution, toute chose qui participeA une absorptionrapide des creditsalloues. b) la gerancelibre des ouvrages c) la sensibilisationaupres des ben6ficiaires d) Constitutiond'une expertise locale La formationdes maitres d'oeuvre,le suivi des chantierspar ceux-ciet la segmentationdes marchdspour toucher un plus grand nombre d'entreprisesprequalifiees, ont permis de constituerune expertiselocale qui participerontavec plus d'efficaciteA l'executiondes projets Avenir. e) Analysemulticrit0res dans la selectiondes projets L'elaborationet la mise en applicationd'une grille multicriteredans l'analyseet la sdlectiondes projets a permis d'aboutir a un systemede choixbeaucoup plus affin6des projets. f) La vulgarisationde l'utilisationdes materiauxlocaux dansl'ex6cution des ouvrages Le souci de promouvoirl'utilisation des materiauxlocaux, de realiser les ouvrages Amoindre cofit, de crder le plus d'emploiset de reduire la sortie de devises a conduit l'Agence A faire deux etudes sur l'utilisationdes materiaux locaux. Ces etudes se sont averees concluanteset des materiauxlocaux sont utilisesdans la realisationd'ouvrages, notammentdes caniveaux, des petits batimentset murs de cl6ure. g ) La haute utilisationde la main d'ouevrepeu qualifi6e Un des objectifs de l'agence a ete atteint car les chiffres obtenus( ratio de main d'oeuvre et part salariale ) sont sup6rieursaux estimations.
9 2. POINTSFAIBLES a) Selectionet evaluationdes projets L'Agencedoit trouver un mecanismepermettant aux beneficiairesde niieux formulerles projets en ce qui conceme les prioriteset les coats de realisationscorrespondants et conformementaux proceduresde NIGETIP. Elle doit veiller encore plus sur la qualite des 6tudes.11 est donc necessaireque les prestationsdes bureaux d'6tudes soient plus detailleeset comprennentles plans d'executionet des ri tres plus fiables.II est necessaireet inportant egalement que les etudes du sol pour les fondations soient faites pour garantir des quantitds les plus exactes possibles.dansles calculs de structures. II serait tres commodeet avantageuxde modifier les procedudesafin d'etablirl'execution des travaux sur rann6e et obtenir ainsi un meilleur plan de charge des maitres d'oeuvres,des entrepriseset l'Agence elle-m8me.Ce qui commanded'eviter de selectionnerles projetsen une seule fois par an. Les beneficiairesutilisateurs doivent etre pris en comptedans le processusde mise en place des sous-projets.DMs la preselectiondes projets presentes par les beneficiairesinstitutionnels, iis feront l'objet d!unereflexion-animation avec la populationutilisatrice afin de l'impliquerdes la formulationet d'examineravec elle les possibilitesde leur participation.Cela pourraitcontribuer fortement quant a l'entretiendes ouvrages. b) L'impactdes sous-projets L'impactdes sous-projetsn'est pas mis en evidencedans les dossiersdes projets present6spar les b6n6ficiaires.Cela ,tantla raison d'etre meme des projets, il convientque rAgence considerecet aspect dans les criteres de choix des projets car it oriente quant au caractereprioritaire du projet. c) Passation des march6s L'Agence prend depuis quelquestemps en cc,mptela capaciterestante des entreprises.It s'est avere qu'il est aussi nrcessaire et importantde revoir a la hausse le temps accorde aux entreprisespour pr6parer les offres. une plus grande importancedoit etre accordeeaux capacitesprouvees de 1'entreprisepour I'attributiondes marches. d) Financementde la contrepartieet suspensiondu cr6ditOPEP Le gouvemementa tarde a debloquerle financementde la contrepartienationale. Le Niger a ete suspendudes fonds OPEP. Cette suspensionconcerne aussi 1'Agznvedont la reputationde paiement des decomptes dans des d6lais record a pris un coup. Des travaux en cours actuellementsont arret6s et des decomptestotalisant plus de 500 millionsde francs CFA se trouventen instancede paiement. e) Formationdes entrepreneurset des ma^itresd'oeuvre. Une composante assistance technique aux entreprises et aux bureaux d'dwdes doit etre inclue dans chaque programme.
ANNEXE: Tableaux(pour memoire)
10 IBRD 16779R o-.- 2 In Guezagm6<1 lo- t2- 14.
NI G E R I v Rio
Paved Roads under Construction ---. \ \ - ,EngineeredGravel Roads . \ Simple Eorth Roods - MoinmtonedTrocks .--. !-. \ Ei - Simple Trocks / A srAE _'* - Rivers * \ In Goll / I ± Airports | . \ @ Deportment Capitols / , / -*--- DeportmentBoundories ( N-ouos / lv Internotionol Bound,aries Tchm-4borodeng /
NM A | L = drbinno
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