Coalicions Polítiques I Governabilitat Comparada a Catalunya, 1980-2003
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Coalicions polítiques i governabilitat comparada a Catalunya, 1980-2003 Antecedents, formació i conseqüències del Govern catalanista i d'esquerres, un estudi de cas Joan Ridao i Martín Aquesta tesi doctoral està subjecta a la llicència Reconeixement- NoComercial – CompartirIgual 4.0. Espanya de Creative Commons. Esta tesis doctoral está sujeta a la licencia Reconocimiento - NoComercial – CompartirIgual 4.0. España de Creative Commons. This doctoral thesis is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial- ShareAlike 4.0. Spain License. UNIVERSITAT DE BARCELONA Departament de Dret Constitucional i Ciència Política Programa de Doctorat en Ciència Política Bienni 2003-2005 COALICIONS POLÍTIQUES I GOVERNABILITAT COMPARADA A CATALUNYA (1980-2003) Antecedents, formació i conseqüències del Govern catalanista i d'esquerres. Un estudi de cas Text presentat per Joan Ridao i Marrin per a optar al títol de doctor en Ciència Política Director: Prof. Dr. Jordi Matas i Dalmases Barcelona, maig de 2006 4.2. La distribució intracoalicional del poder i dels beneficis La constant negociació política i, sobretot, la distribució de parcelles de poder entre els partits del Govern són els dos principals efectes que generen tots els governs de coalició i que, a Catalunya, també s'ha pogut percebre (vid. ap. 3.2). Una de les primeres negociacions que duen a terme les forces polítiques que decideixen de governar en co alició és la distribució de ministeris o conselleries (Matas, 2000: 114). Com han observat Laver i Schofield (1990: 164-165) «la distribució de payoffs entre membres d'una coalició representa la línia de fons del procés polític [... ] una d'aquelles coses que la Teoria (de coalicions) necessita explicar perquè ens facilita informació sobre la validesa de les assumpcions de cadascuna de les teories que hem construït en primer terme». En aquest sentit, deixant de banda les diferències existents en la configuració del poder intrapartidista en els diferents partits i la dificultat de desvetllar la seva organització, es pot assumir que, sigui quina sigui aquesta, respondrà a les nocions del poder com a relació d'intercanvi (Panebianco, 1990: 64-66). En aquest sentit, pel que respecta a les parcel·les de poder, n'hi ha de més explícites i d'altres que ho són menys, de manera que unes són fàcilment quantificables o avaluables i d'altres més difuses. En la primera categoria s'hi inscriuen aspectes com la distribució del nombre de departaments, del pressupost i del nombre de càrrecs de designació política de l'Administració (secretaris generals i directors generals) entre els partits que són al Govern. I entre el segon tipus destaquen la designació dels departaments que dirigeix cada partit, de quina manera participen en el procés de decisió de polítiques i quins càrrecs de designació política corresponen als diferents partits integrants del Govern. En funció dels criteris que s'estableixin en aquesta negociació i de la capacitat per a introduir-ne uns quants que permetin de simplificar-la, les relacions interpartidistes i l'evolució del Govern pot ser més o menys conflictiva. Per això, segons Matas (2003: 125), «la primera cosa que s'ha de fer és fixar uns criteris de distribució de parcelles de poder -i un protocol de negociació-!" que tingui dues característiques aparentment dificils d'equilibrar: l'estabilitat i la flexibilitat. Han de ser 189 En el cas de 1'«Acord per a un govern catalanista i d'esquerres a la Generalitat de Catalunya», la negociació, formalment, es plantejà en tres fases, inspirades en el document «Compromisos bàsics per a la governabilitat de Catalunya» proposat per ERC (<< 1. Acceptació mútua de les condicions bàsiques per a iniciar la negociació; 2. Negociació del programa de govern i fixació d'objectius comuns, i 3. Negociació de la distribució de responsabilitats»), fins al punt que l'acord sobre l'organigrama (repartiment de departaments, criteris per al nomenament de representants dels partits en els òrgans instrumentals o transversals, delegats territorials i personal eventual) figurava en un document annex de l'Acord, al qual es va arribar després dels acords programàtics. 246 uns criteris que els partits percebin com a estables -i, per tant, sense que puguin ser modificats alegrement-, però al mateix temps s'han de poder emmotllar a qualsevol situació canviant». La qualitat de les negociacions, entesa com a capacitat de cooperació i compromís en un fòrum privilegiat amb l'objecte d'assolir el consens més ampli possible quant a persones i programes polítics, i la seva durada, són variables determinants d'una millor i major distribució dels beneficis (payoffs) entre els partits que formaran el govern o que hi donaran suport en el parlament (Robles, 2004: 97). 4.2.1. El repartiment de departaments Les carteres o ministeris són la manifestació més clara del repartiment de beneficis entre socis, no solament perquè són un instrument per a satisfer la ambició particular dels polítics (Laver i Schofield, 1990: 165), sinó perquè determinen normalment el grau d'influència d'un determinat partit sobre les decisions polítiques del govern. Una altra cosa és que les teories de coalicions difereixen fonamentalment sobre com s'han de distribuir les carteres entre els socis de coalició. Per exemple, algunes prediuen que els membres d'una coalició han de tenir una participació en proporció als escons que detenen en el Legislatiu (vgr. Gamson, 1961; Morelli, 1999). Unes altres aposten per establir una relació directa entre carteres i poder de negociació (Mershon, 1985; Schofield i Laver, 1985), i encara d'altres auguren que els partits majoritaris de la coalició (per exemple els que reben l'encàrrec de designar el cap de govern) són beneficiaris d'una evident desproporció en el repartiment de carteres (Baron i Ferejohn, 1989). Aquesta disparitat de criteris, segons Druckman i Warwick (2005: 19), suggereix que en general la recerca ha de demostrar, en tot cas, les teories i assumpcions que hi subjauen. Sorprenentment, però, molts estudis sobre els beneficis de les coalicions tracten les carteres com a quelcom fungible, assumint, per exemple, que la de presidència del govern té el mateix valor que la del ministeri d'esports. Amb tot, molts acadèmics han reconegut la implausibilitat d'aquesta afirmació, com Browne i Franklin (1973: 458). Sigui com sigui, el repartiment de carteres és un important payo.ff no solament perquè facilita l'accés al poder, sinó perquè determina la influència sobre les decisions polítiques. En aquest sentit és fàcil de descobrir quins i quants departaments deté cada partit en el govern, però és més dificil de mesurar el pes específic o la importància de les carteres (Druckman i Warwick, 2005: 17).190 Alguns autors han intentat establir uns 190 Aquest article suposa una interessant contribució a partir d'un mètode inèdit fms a la data: es mesura la 247 paràmetres per a mesurar aquestes magnituds, els quals, en tot cas, tenen en compte uns determinats factors: la perspectiva comparada, uns criteris purament domèstics, la revisió de totes les carteres en un llarg període de temps acumulat, el mesurament per part de diversos experts, etc. L'avaluació de la importància de les carteres no tan sols es veu dificultada per la manca de criteris objectius de mesura, sinó també per la complexitat subjectiva de la matèria. Algunes carteres concretes no ofereixen cap dificultat: tots els països tenen un cap de govern, un responsable de relacions exteriors o d'economia i Finances, etc. Tanmateix, en altres àrees, les denominacions i continguts sectorials varien. Des d'una perspectiva comparada, l'anàlisi empírica dels governs de coalició europeus fa concloure que el criteri que es fa servir més en la distribució de carteres entre partits que s'han presentat per separat a les eleccions és el del nombre de diputats que cada força política aporta a la coalició. Aquest criteri, comú en les coalicions de govern europees, és flexible (ja que els resultats electorals fixen els percentatges que, en cas de sortida d'un dels socis de la coalició, són fàcilment modificables), relativament estable (s'aplica al llarg de la legislatura) i, a més de ser socialment ben entès, dóna més protagonisme a la ciutadania i menys als partits (ja que els vots dels ciutadans i els escons que aconsegueixen els partits són els que condicionen les relacions entre els partits). Quan PSC-CpC, ERC i ICV-EUiA van accedir al Govern català el 2003, es van trobar amb 15 departaments (CiU havia passat dels 8 de la Generalitat provisional a 13; des de 1980 s'arribaren a crear 3 departaments més i a suprimir uns altres 3. Jordi Pujol, amb el Decret 1/1980, de 8 de maig, va crear un Consell Executiu format per aquestes conselleries: Adjunta a la Presidència (nova); Governació; Justícia (nova); Indústria i Energia (nova); Ensenyament (nova); Cultura i Mitjans de Comunicació (nova); Economia i Finances; Política Territorial i Obres Públiques; Sanitat i Seguretat Social; Comerç i Turisme (nova); Agricultura, Ramaderia i Pesca, i Treball (també s'hi havia d'afegir el Departament de la Presidència) (vid. ap. 1.4.2). El Departament Adjunt a la Presidència durà una legislatura i va desaparèixer després de les eleccions de 1984; el juliol de 1988 es va crear el Departament de Benestar Social; el març de 1991 va néixer el Departament de Medi Ambient; més tard, el juny de 1996, es van suprimir els departaments de Comerç, Consum i Turisme, i el d'Indústria i Energia (bona part de les importància de les carteres a partir de l'opinió d'experts en 14 països de l'Europa occidental des de la postguerra. 248 seves competències es van atribuir al nou Departament d'Indústria, Comerç i Turisme), després de les eleccions de 1999 es creà el Departament d'Interior i, finalment, l'abril del 2000, va néixer el Departament d'Universitats, Recerca i Societat de la Informació (DURSI).