OSCE Insights

Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg [Hrsg.] OSCE Insights 2020

Corona, Krieg, Führungskrise 2020 | 02 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Rabbi Andrew Baker Kampf gegen den Antisemitismus in Europa: ist die OSZE der Herausforderung gewachsen?

DOI: 10.5771/9783748911630-02 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa

Rabbi Andrew Baker*

Zusammenfassung Dieser Beitrag untersucht den Kampf der OSZE gegen den Antisemitismus und unterstreicht die Sicherheitsbedenken jüdischer Gemeinden und die Bedeutung einer gemeinsamen Defini- tion von Antisemitismus. Ausgehend von den Erfahrungen des Autors in seiner Rolle als Persönlicher Beauftragter des Amtierenden Vorsitzenden der OSZE für die Bekämpfung des Antisemitismus beleuchtet der Beitrag auch Herausforderungen, die sich aus der Organisations- struktur, der Finanzierung und den Entscheidungsprozessen der OSZE ergeben, und erörtert Möglichkeiten, die Rolle der OSZE bei der Bekämpfung des Antisemitismus zu stärken. Schlagworte OSZE, BDIMR/ODIHR, Antisemitismus, Terrorismus, Sicherheit jüdischer Gemeinden Bitte zitieren als: Rabbi Andrew Baker, Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa, OSCE Insights 2 (Baden-Baden: Nomos, 2021), https://doi.org/10.5771/9783748911630-02

Einleitung fang auf Einladung von Bundeskanzler Gerhard Schröder. Nach einhelliger Mei- An einem sonnigen Aprilnachmittag nung war diese Konferenz ein Meilen- des Jahres 2004 ging ich gemeinsam stein in den Bemühungen, die OSZE da- mit Botschafter Christian Strohal, Direk- zu zu bringen, das Wiedererstarken des tor des Büros für demokratische Insti- Antisemitismus in Europa endlich zum tutionen und Menschenrechte (BDIMR/ Thema zu machen. ODIHR), ins deutsche Bundeskanzler- Der deutsche Außenminister Joschka amt. Die hochrangige Berliner Antisemi- Fischer und der bulgarische Amtierende tismus-Konferenz der OSZE1 war gerade OSZE-Vorsitzende, Außenminister Solo- erst zu Ende gegangen, und wir waren mon Passy, leiteten die Gespräche, und auf dem Weg zu einem Abschlussemp- viele Teilnehmerstaaten waren ebenso hochrangig vertreten. Im Jahr zuvor hatte ich eng mit dem US-Botschafter bei der OSZE, Steve Minikes, zusammengearbei- * Persönlicher Beauftragter des Amtierenden tet, um die Organisation zu überzeugen, OSZE-Vorsitzenden für die Bekämpfung des eine erste Konferenz auf die Beine zu stel- Antisemitismus Organisation für Sicherheit und Zusammen- len, die schließlich im Juni 2003 in Wien arbeit in Europa (OSZE) stattfand. Damit war Antisemitismus zu [email protected]

1 Rabbi Andrew Baker einem wichtigen Thema geworden. Ob forderten, saßen hier zudem mit europä- es jedoch weitere Veranstaltungen geben ischen Regierungen an einem Tisch. Die würde, war lange Zeit unklar, bis die OSZE-Verpflichtungen waren zwar recht- deutsche Delegation in der Abschlusssit- lich nicht einklagbar, wurden aber nach zung ankündigte, eine zweite Konferenz ihrer Verabschiedung von den Teilneh- ausrichten zu wollen. merstaaten, in denen sich das Problem Nun hatten wir diese Konferenz und besonders akut darstellte, durchaus ernst die so wichtige Berliner Erklärung2, die genommen. Die langwierige interne De- zum Abschluss der Konferenz veröffent- batte um den genauen Wortlaut der Ber- licht wurde. In der Berliner Erklärung liner Erklärung zeigte, dass die Staaten von 2004 wird das ODIHR dazu aufge- verstanden hatten, dass es auf jedes Wort rufen „antisemitische Vorfälle im OSZE- ankam, und man sich in Zukunft auch Raum genau zu verfolgen und dafür al- daran halten würde. le verfügbaren verlässlichen Informatio- Nur wenige Wochen nach der Ber- nen heranzuziehen.“3 Das ODIHR wird liner OSZE-Konferenz veröffentlichte außerdem dazu aufgefordert „im gesam- die Europäische Stelle zur Beobachtung ten OSZE-Raum Informationen über be- von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit währte Praktiken zur Verhütung und Be- (EUMC) ihren ersten Bericht zum An- kämpfung des Antisemitismus systema- tisemitismus in der Europäischen Uni- tisch zu sammeln und zu verbreiten und on.4 Dieser Bericht umfasste zwei Tei- die Teilnehmerstaaten auf Ersuchen bei le. Der erste Teil basierte hauptsächlich ihren Bemühungen im Kampf gegen den auf den begrenzten, aus Ereignismeldun- Antisemitismus zu beraten.“ gen und Meinungsumfragen verfügbaren Ich fand dieses Ergebnis sehr ermuti- Daten, die von den EUMC-Beobachtern gend, doch Christian Strohal wirkte un- in den Teilnehmerstaaten zusammenge- zufrieden. „Uns mehr Aufgaben zu geben tragen worden waren. Der zweite Teil ist natürlich einfach“, erklärte er. „Aber war eine Zusammenstellung von Inter- werden wir auch die notwendige Unter- views mit führenden Vertreter*innen eu- stützung bekommen, diese umzusetzen?“ ropäischer jüdischer Gemeinden. Diese Infolge der Berliner Konferenz und Gespräche vermittelten ein alarmieren- der Erklärung rückte das Problem des des Bild und offenbarten ein Ausmaß Antisemitismus zunehmend ins Zentrum an Angst, das es so seit Jahrzehnten der Aufmerksamkeit, und erstmals wur- nicht mehr gegeben hatte. Einige der Ge- den Anstrengungen unternommen, ernst- sprächspartner stellten gar die Zukunft haft dagegen vorzugehen. Die OSZE des jüdischen Gemeindelebens in Frage war dafür in gewisser Hinsicht prädesti- und verwiesen dabei auf die Zunahme niert. Die Bekämpfung des Antisemitis- antisemitischer Vorfälle und die halbher- mus stand einerseits im Einklang mit zige Reaktion staatlicher Stellen. Die dem Mandat der menschlichen Dimensi- EUMC selbst gab zudem an, die Arbeit on. Die Vereinigten Staaten, die beson- ihrer Beobachter sei dadurch erschwert, ders lautstark stärkere Anstrengungen dass die meisten ohne eine Definition

2 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa von Antisemitismus arbeiten mussten Zivilgesellschaft zur Konferenz. Für sie und die übrigen sich auf ganz unter- alle brachte die Konferenz nützliche schiedlichen Definitionen stützten. 5 Empfehlungen hervor. Nur zwei Wochen In diesem Beitrag blicke ich auf we- nach der Konferenz organisierte die Par- sentliche Wendepunkte im Kampf gegen lamentarische Versammlung der OSZE den Antisemitismus zurück. Dazu will eine Sondersitzung im Rahmen ihrer ich zunächst zwei Aspekte näher betrach- Wintertagung in Wien, wo die Parlamen- ten: die Sicherheitsbedenken jüdischer tarier*innen das Problem des Antisemitis- Gemeinden und die Bedeutung einer ge- mus diskutieren konnten. meinsamen Definition von Antisemitis- Wir waren davon ausgegangen, dass mus. Anschließend betrachte ich Finan- sich das ganze Jahr über weitere Gele- zierung, Entscheidungsfindung und das genheiten ergeben würden, die Empfeh- Konsensprinzip als Herausforderungen lungen bei den Ergänzungstreffen zur im OSZE-Kontext. Zuletzt zeige ich Mög- Menschlichen Dimension, den Sitzungen lichkeiten für den neuen OSZE-Vorsitz des Ständigen Rates und den anstehen- auf, der OSZE im Kampf gegen den An- den Länderbesuchen der Persönlichen tisemitismus wieder eine führende Rolle Beauftragten aufzugreifen und weiterzu- zu geben. entwickeln. Durch die erneute Beteili- gung der Parlamentarischen Versamm- lung, deren Resolutionen Vorboten der Der Umgang mit den ersten Antisemitismus-Konferenzen der Sicherheitsbedenken jüdischer OSZE gewesen waren, sollten die Bemü- Gemeinden hungen einen weiteren wertvollen Für- sprecher erhalten. Im Februar 2020 veranstaltete der albani- Leider wurden diese Pläne durch sche OSZE-Vorsitz in Tirana eine Konfe- die Corona-Pandemie jedoch jäh ausge- renz zur Bekämpfung des Antisemitismus bremst. Obwohl wichtige Implementie- im OSZE-Raum. Er folgte damit der vom rungstreffen zur Menschlichen Dimen- italienischen Amtierenden Vorsitzenden sion immerhin noch virtuell stattfin- im Jahr 2018 begründeten und vom den konnten, waren die üblichen Side slowakischen Vorsitz 2019 fortgeführten Events und informellen Zusammenkünf- Tradition, diese Konferenzen in den ers- te von zivilgesellschaftlichen Organisatio- ten Monaten des Jahres abzuhalten. An nen und Teilnehmerstaaten, die inzwi- der gemeinsam mit dem ODIHR organi- schen auch eine bedeutende Komponen- sierten Konferenz in Tirana nahmen auch te sind, unter diesen Umständen nicht die Parlamentarische Versammlung der mehr möglich. Über eine Zeitspanne OSZE und der Hohe Kommissar für na- von mehreren Jahren, inklusive dem Jahr tionale Minderheiten (HKNM) teil. Zu- 2019, zeigen die Daten zu antisemiti- dem kamen Vertreter*innen anderer in- schen Vorfällen eine Zunahme oder Sta- ternationaler Organisationen, OSZE-Teil- gnation.6 Einige Schwankungen lassen nehmerstaaten und Vertreter*innen der sich wahrscheinlich auch auf veränderte

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Praktiken in der Berichterstattung und rascht und entmutigt, wenn ich bei mei- dem Erfassen von Daten zurückführen. nen Treffen mit Regierungsvertreter*in- Antisemitismus und Verschwörungstheo- nen erfuhr, wie wenig tatsächlich getan rien, die Juden mit dem Coronavirus in wurde, und welche Ausreden dafür be- Verbindung bringen, haben sich in allen müht wurden, warum nicht mehr unter- sozialen Medien weiter verbreitet. nommen wurde. Ein Beispiel ist ein Tref- Im Jahr 2009 und den Folgejahren er- fen in Den Haag, wo mir mitgeteilt wur- hielt ich die Möglichkeit, als Persönlicher de, die Regierung könne kein erweitertes Beauftragter des Amtierenden OSZE-Vor- Sicherheitskonzept für Synagogen anbie- sitzenden für die Bekämpfung des Antise- ten, ohne nicht auch Kirchen und Mo- mitismus im Rahmen mehrerer Länder- scheen etwas Gleichwertiges zu bieten, besuche das Thema aufzugreifen.7 Dazu obwohl diese Gebäude der anderen Re- traf ich mich zuerst mit Führungspersön- ligionsgemeinschaften nicht mit derarti- lichkeiten und Vertreter*innen der jüdi- gen Sicherheitsbedrohungen konfrontiert schen Gemeinden und wichtigen Orga- waren. Da der Regierung die Mittel fehl- nisationen aus der Zivilgesellschaft und ten, um für alle die nötige Sicherheit zu anschließend mit den jeweiligen Regie- garantieren, wurde nirgendwo für Sicher- rungschefs. Ein wichtiges Element die- heit gesorgt. Die jüdischen Gemeinden ser Besuche war, die Sicherheitsbedürfnis- fühlten sich daher zu Recht im Stich ge- se und -bedenken der jüdischen Gemein- lassen. schaft und die entsprechenden Reaktio- In Belgien erfuhr ich von Regierungs- nen der Regierung zu beurteilen. Wenn- vertreter*innen, die Gebäude der jüdi- gleich die Situation in jedem Land anders schen Gemeinden seien ihrer Meinung war, sahen sich jüdische Gemeinden in nach in dieselbe Bedrohungsstufe einzu- Westeuropa vornehmlich mit zwei Arten ordnen wie jene der israelischen Bot- von Bedrohungen konfrontiert. Sie wa- schaft. Sie mussten jedoch einräumen, ren zum Ziel islamistischer Extremisten dass ihnen die finanziellen Mittel fehlten, und deren internationaler Terrorkampa- um Synagogen und jüdischen Schulen gne geworden und hatten zu Recht Angst das Maß an Sicherheit bieten zu können, um ihr Leben. Zudem kam es regelmä- das sie selbst für notwendig erachteten. ßig zu verbalen und physischen Belästi- In Dänemark hatte die jüdische Ge- gungen, was in Folge das Behagen und meinde von Kopenhagen darum gebe- das Sicherheitsgefühl im Alltag der Opfer ten, zu den Stoßzeiten vor ihrem Ge- maßgeblich beeinträchtigte. meindezentrum und ihren Schulen für Ich machte seinerzeit auf das Problem sichtbare Polizeipräsenz zu sorgen. Die- aufmerksam, und die Teilnehmerstaaten se Bitte wurde jedoch abgewiesen. Als erkannten an, dass der Antisemitismus ich Regierungsvertreter*innen darauf an- real ist und die Sicherheitsängste begrün- sprach, sagte man mir, es sei unüblich, det sind. Das bedeutete jedoch nicht un- bewaffnete Polizist*innen vor Gebäuden bedingt, dass darauf auch angemessen re- zu postieren, dies könne zudem die agiert wurde. Tatsächlich war ich über- Bevölkerung verunsichern. Diese Überle-

4 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa gungen waren wichtiger als die tatsächli- Kinder. Diesen Morden waren zwei Vor- chen Sicherheitsinteressen der jüdischen fälle vorausgegangen, bei denen derselbe Gemeinde. Fünf Monate nach meinem Terrorist vier französische Soldaten mit Besuch wurde ein unbewaffneter Wach- muslimischem Hintergrund erschoss. Be- mann bei einem Terroranschlag vor der vor der Terrorist identifiziert werden Kopenhagener Synagoge getötet. konnte, waren Strafverfolgungsbehörden Bei meinem ersten Besuch in Schwe- davon ausgegangen, der Mann habe aus den erfuhr ich, dass die jüdische Gemein- ultranationalistischer Überzeugung ge- de in Stockholm ein Viertel ihres Budgets handelt. In der Öffentlichkeit herrschte für Sicherheit ausgab. Während eines Fol- große Empörung über die Morde. Als gebesuchs erklärte man mir, die Regie- dann jedoch der Name des Täters be- rung habe die Sicherheitsbedenken aufge- kannt wurde und seine wahren Motive griffen und eine fixe Summe für jedes Ge- deutlich wurden, schwand ein Teil der bäude einer religiösen Gemeinde zur Ver- Solidarität mit der jüdischen Gemeinde. besserung des Sicherheitsstandards bereit- Die jüdische Gemeinde Frankreichs gestellt. Doch obwohl die Stockholmer verfügte über eine gut funktionierende Gemeinde ihre Schule und die meisten Sicherheitsorganisation, die den Vorfall Gemeindeaktivitäten in einem neu er- untersuchte. Die Schulen waren zu Be- richteten Gebäude in der Innenstadt ge- ginn des Tages immer besonders gefähr- bündelt hatte, stand diesem Zentrum für det, wenn Eltern und Kinder kamen und Gemeindeaktivitäten nicht mehr finanzi- gingen und selbst sichere Eingangstüren elle Hilfe zu, wie sie auch jede einzelne unter Umständen offengelassen wurden. Kirche oder Synagoge erhielt. Auf Überwachungskameras war zu erken- Es gibt noch weitere Beispiele, die alle nen, wie der Terrorist die Schule am sel- eines gemeinsam haben: Sie illustrieren ben Morgen, noch vor seinem Angriff, die gegenwärtige Kluft zwischen den Si- zunächst ausgespäht hatte. Anwohner*in- cherheitsbedürfnissen der jüdischen Ge- nen in der Gegend hatten das verdächti- meinden und der begrenzten Unterstüt- ge Verhalten jedoch nicht bemerkt oder zung der jeweiligen Regierung. Wenn- es nicht gemeldet. Führende Vertreter*in- gleich die OSZE nicht die einzige Orga- nen der Gemeinde waren unsicher, ob nisation war, die dieses Thema aufgriff, die entsetzlichen Einzelheiten des An- verdeutlicht ein kurzer Rückblick auf die griffs wirklich publik gemacht werden gemeinsamen Bemühungen des ODIHR, sollten; und doch wurde gerade durch die wichtiger Teilnehmerstaaten und zivilge- Details so deutlich, wie begründet ihre sellschaftlicher Gruppen zu diesem Prob- Ängste waren. lem die besondere Rolle der OSZE in die- Als Persönlicher Beauftragter schlug ser Frage. ich dem Amtierenden Vorsitzenden vor, Am 19. März 2012 drang ein islamisti- eine Konferenz zu Fragen der Sicherheit scher Terrorist in eine jüdische Schule in jüdischer Gemeinden zu organisieren. Toulouse, Frankreich, ein und ermordete Obwohl es Unterstützung für eine sol- brutal einen Rabbiner und drei kleine che Veranstaltung gab, dauerte es einige

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Monate, bis alles bereit war. Der ukrai- struktive Rolle der Bundesregierung Be- nische OSZE-Vorsitz im Jahr 2013 erklär- scheid. Im November 2014 fand die te sich bereit, das Thema der Sicherheit Berlin+10-Konferenz in der deutschen jüdischer Gemeinden in sein Programm Hauptstadt statt; Regierungen und Zi- aufzunehmen. Die deutsche Bundesregie- vilgesellschaft hatten hier die Möglich- rung bot an, die Konferenz auszurich- keit, das Problem des Antisemitismus im ten, und Bundesinnenminister Hans-Pe- OSZE-Raum zehn Jahre nach der Verab- ter Friedrich kündigte eine Keynote-An- schiedung der Berliner Erklärung neu zu sprache an. bewerten.9 In der Schlussbemerkung ap- Wir richteten einen Planungsstab ein, pellierte der Schweizer OSZE-Vorsitz be- dem Vertreter*innen maßgeblicher zivil- sonders an die Strafverfolgungsbehörden, gesellschaftlicher Organisationen (Euro- „den sehr realen Bedrohungen für die päischer Jüdischer Kongress, American Sicherheit der jüdischen Gemeinden zu Jewish Committee in Berlin, Zentralrat begegnen“.10 Direktor Link legte einen der Juden in Deutschland) ebenso an- ambitionierten Plan für den Umgang mit gehörten wie der Direktor der Abtei- Antisemitismus im OSZE-Raum vor. lung Toleranz und Nichtdiskriminierung Das TND des ODIHR erarbeitete (TND) des ODIHR sowie deutsche Re- einen detaillierten außerbudgetären Vor- gierungsvertreter*innen. Die Konferenz schlag unter dem Titel Words into Action fand unter dem Titel „Die Sicherheits- to Address Anti-Semitism. Die deutsche bedürfnisse jüdischer Gemeinden ange- Bundesregierung sagte Mittel in erhebli- hen: Probleme und bewährte Vorgehens- chem Umfang zu, und im ODIHR wurde weisen“ im Juni 2013 in Berlin statt.8 zusätzliches Personal eingestellt. Es gab Bemerkenswert ist, dass es bei der Kon- mehrere Treffen mit Expert*innen aus ferenz gemeinsame Vorträge der Sicher- Teilnehmerstaaten und Vertreter*innen heitsverantwortlichen jüdischer Gemein- jüdischer Gemeinden, die bereits Erfah- den und ihrer Partner aus den jeweiligen rungen mit Sicherheitsvorfällen hatten Regierungen und Strafverfolgungsbehör- und somit auch die Best Practices darlegen den aus vier wichtigen Teilnehmerstaa- konnten, was im Idealfall von Regierun- ten gab. Die Redner*innen stellten dabei gen zu leisten wäre. Das Ergebnis dieser nicht nur ihre konkreten Probleme dar, Arbeit ist eine Publikation mit dem Titel sondern erläuterten auch, wie diese Pro- „Antisemitischen Hassverbrechen begeg- bleme gemeinsam angegangen wurden. nen – jüdische Gemeinden schützen: Ein Ein Konferenzbericht enthielt detaillierte Leitfaden.“11 Empfehlungen. Der Leitfaden, mittlerweile in viele Im Jahr darauf übernahm Michael Ge- Sprachen übersetzt, bietet Teilnehmer- org Link den Posten des ODIHR-Direk- staaten und Strafverfolgungsbehörden tors. Als ehemaliger Staatssekretär im Handlungsanweisungen, um antisemiti- deutschen Auswärtigen Amt wusste er sche Hassverbrechen zu erkennen und bestens über diese Konferenz, die dort ab- Opfern zu unterstützen. Die dem Leitfa- gegebenen Empfehlungen und die kon- den beigefügten Dokumente enthalten

6 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa etwa kurze Erläuterungen zum Juden- tel nicht umgewidmet werden können, tum und den jüdischen Feiertagen, an wurden zwar mehrere neue Schulungs- denen besondere Wachsamkeit geboten programme angesetzt, an den langfristi- ist. Eine Tabelle zeigt auf, was u.a. Par- gen Plänen änderte sich jedoch nichts. lamentarier*innen oder religiöse Gemein- den tun können. Vor allem findet sich hier auch eine Arbeitsdefinition von An- Den Antisemitismus definieren tisemitismus. Von zentraler Bedeutung ist ebenso, dass der Leitfaden eine offizi- Der erste Schritt im Kampf gegen den elle Publikation von OSZE/ODIHR ist. Antisemitismus besteht darin, ihn zu de- Er greift die Verpflichtungen der Teilneh- finieren. Antisemitismus kann eine Form merstaaten auf, die in mehreren Minister- von Rassismus und Fremdenfeindlichkeit ratsbeschlüssen zum Ausdruck kommen. sein, er entzieht sich aber auch unseren Er bietet damit einzelnen Regierungen allgemeinen Annahmen zur Intoleranz. die Möglichkeit, den bei Schulungen zur Er ist an Orten mit bedeutenden jüdi- Strafverfolgung im eigenen Land einzu- schen Gemeinden anzutreffen, findet sich setzen. Dies war ebenso ein wesentlicher aber auch dort, wo fast keine Juden le- Bestandteil des Programmplans zu Words ben. Es spielt dabei kaum eine Rolle, into Action, der auch durch die außerbud- ob Juden, ähnlich wie andere Einwande- getären Beiträge unterstützt wurde. rergruppen, Neuankömmlinge sind oder Die Erarbeitung und Veröffentlichung schon seit Jahrhunderten in einem Land des Leitfadens war ein Höhepunkt in den ansässig sind. Bemühungen der OSZE, den akutesten Verschwörungstheorien mögen zwar Herausforderungen für jüdische Gemein- jeder Logik entbehren – etwa, wenn Ju- den zu begegnen. Diejenigen im ODIHR, den gleichzeitig für Kommunismus und die den Leitfaden entwickelt hatten, wa- Kapitalismus verantwortlich sein sollen –, ren von einer robusten zweiten Phase an ihrer Verbreitung ändert das jedoch ausgegangen, in der seine Anwendung nichts. Uralte antisemitische Klischees in der Polizeiausbildung in der gesamten werde ohne Weiteres auf heutige Gege- OSZE-Region gefördert werden sollte. Al- benheiten umgemünzt. Im Mittelalter lerdings beendete das ODIHR den Ver- waren die Juden für die Pest verantwort- trag mit dem Expertenteam, das eigens lich, heute stehen sie hinter der Corona- für das Antisemitismus-Projekt Words in- Pandemie. Früher warf man den Juden to Action eingestellt worden war. Stattdes- vor, Christen umzubringen, um für ritu- sen bemühte sich das ODIHR die verblei- elle Zwecke an deren Blut zu kommen; benden außerbudgetären Mittel zuguns- heute wird mit dieser alten „Ritualmord- ten eines neuen, allgemeineren Projekts legende“ die Behandlung der Palästinen- zum Thema Kampf gegen Intoleranz um- ser durch Israel beschrieben. Der Holo- zuschichten – der Antisemitismus wäre caust ist gewiss der bestdokumentierte darin nur ein Teilaspekt gewesen. Als Völkermord der Neuzeit, und doch gibt dem Büro mitgeteilt wurde, dass die Mit- es Menschen, die den Holocaust selbst

7 Rabbi Andrew Baker oder sein Ausmaß leugnen, und zwar zeischulungsprogramme für den Kampf nicht, weil sie kein Interesse an histo- gegen Hassverbrechen zusammengestellt rischer Genauigkeit haben, sondern um wurden, übernommen. Holocaust-Überlebenden und ihren Ge- Die EUMC-Arbeitsdefinition sorgte so- meinschaften auch heute noch Schmer- wohl bei Befürwortern als auch Kritikern zen zuzufügen. für erhebliche Aufmerksamkeit, weil sie Dass sich dieses komplexe Verständnis auch Beispiele für Antisemitismus mit von Antisemitismus und seinen vielfälti- Bezug zu Israel beinhaltete. Einige äußer- gen Erscheinungsformen auch beschrei- ten die Befürchtung, dies könne dazu ben und vermitteln lassen müsse, hatten missbraucht werden, Israel-Kritiker als Teilnehmer*innen der OSZE-Antisemitis- Antisemiten abzustempeln, obwohl es in mus-Konferenzen im Jahr 2003 und 2004 der Definition explizit heißt, dass „Kritik gefordert. Um diese Lücke zu schließen, an Israel, die mit der an anderen Län- kamen einige von uns auf Einladung dern vergleichbar ist, nicht als antisemi- des EUMC-Direktors im Herbst 2004 zu- tisch betrachtet werden“ könne.12 Inzwi- sammen, um eine neue umfassende Anti- schen haben führende Vertreter*innen jü- semitismus-Definition zu erarbeiten. Ich discher Gemeinden jedoch darauf hinge- nahm in meiner Funktion als Direktor wiesen, dass Anti-Israel-Demonstrationen der Abteilung für internationale jüdische häufig in antisemitische Kundgebungen Angelegenheiten des American Jewish umschlagen und bisweilen auch physi- Committee daran teil. Unserer Arbeits- sche Angriffe auf jüdische Ziele nach sich gruppe umfasste aber auch Vertreter*in- ziehen, von den Behörden aber als poli- nen europäischer jüdischer Organisatio- tisch und nicht als Hassverbrechen einge- nen, der Europäischen Kommission ge- stuft werden. Diese Beispiele seien daher gen Rassismus und Intoleranz (ECRI) des besonders wichtig. Europarates, und der kurz zuvor gegrün- Man hätte wohl erwartet, dass die deten Abteilung TND des ODIHR. Ein OSZE und das ODIHR angesichts ihres Konsens wurde im Januar 2005 erzielt, Engagements bei der Bekämpfung des im März wurden die Ergebnisse dann Antisemitismus eine zentrale Rolle da- als EUMC-Arbeitsdefinition von Antise- bei spielen würden, sich für die Verab- mitismus, wie sie infolgedessen von vie- schiedung und Anwendung der Arbeits- len genannt wurde, veröffentlicht. Die- definition einzusetzen. Und doch fällt ses Dokument, das als Lehrmittel für die Bilanz, trotz nennenswerter Aktionen Regierungen und Zivilgesellschaft konzi- bestimmter Einzelpersonen und einiger piert war, enthielt Beispiele für Antise- Teilnehmerstaaten, gemischt aus. mitismus, unter anderem auch mit Be- Mehrere OSZE-Teilnehmerstaaten zug zu Israel. Nachdem diese Arbeit ab- übernahmen die EUMC-Arbeitsdefiniti- geschlossen und die EUMC-Arbeitsdefini- on. Dazu gehörte das Vereinigte König- tion von Antisemitismus veröffentlicht reich sowie die Vereinigten Staaten. war, wurde sie vom ODIHR in die Un- London nahm die Definition in das terlagen, die für die neuen ODIHR-Poli- Ausbildungshandbuch für Polizeischüler

8 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa auf und Washington verwendete die Definitionen zuständig sei. Die FRA ver- Arbeitsdefinition bei der Ausarbeitung des trat nun vielmehr die Position, Minder- ersten internationalen Antisemitismus-Be- heiten und andere Opfergruppen sollten richts des State Department. selbst die Vorurteile definieren, mit de- Im Jahr 2009 wurde die EUMC von nen sie konfrontiert sind. Zudem wurde der neuen und größeren Agentur der darauf verwiesen, dass in einer neueren Europäischen Union für Grundrechte Erhebung der Agentur, in der es um die (FRA) abgelöst. Im März desselben Jahres Wahrnehmungen und Erfahrungen der berief ich als Persönlicher Beauftragter jüdischen Bevölkerung im Zusammen- der OSZE unter dem griechischen Vor- hang mit dem Antisemitismus in der EU sitz und in Zusammenarbeit mit dem ging, durchaus auch eine Form des An- ODIHR einen runden Tisch in Wien tisemitismus mit Bezug zu Israel als Aus- ein, an dem führende Vertreter*innen jü- wahlmöglichkeit für die Befragten aufge- discher Gemeinden aus dem OSZE-Raum führt sei. Tatsächlich gehörte diese Opti- teilnahmen. Der gerade erst ernannte Di- on zu der am häufigsten gewählten.13 Ob- rektor der FRA nahm ebenfalls teil. Jene wohl die EUMC-Arbeitsdefinition inzwi- Vertreter*innen der jüdischen Gemein- schen ein institutionelles „Waisenkind“ den, denen die Arbeitsdefinition wichtig war, wurde sie von immer mehr OSZE- war, fragten ihn, ob und, wenn ja, wie Teilnehmerstaaten angewendet und den die FRA sich auch weiterhin für deren Regierungen auch weiterhin als Orien- Verwendung einsetzen werde. Obwohl er tierungshilfe empfohlen, um Antisemitis- einige Jahre später befand, es falle nicht mus in seinem multidimensionalen We- in die Zuständigkeit der FRA, Definitio- sen zu erkennen. nen von Antisemitismus oder anderen Bei der Berlin+10-Konferenz der Formen der Intoleranz zu liefern, ließ der OSZE, die im November 2014 in Berlin Direktor die Teilnehmer*innen bei die- stattfand, bezog sich der Amtierende Vor- sem Treffen wissen, sie könnten die De- sitzende aus der Schweiz in seiner Zu- finition gern auch weiterhin verwenden. sammenfassung der Ergebnisse des Tref- Er hielt zwar Wort, so dass die Definition fens konkret auf die Definition. Er be- auch in Folge noch auf der FRA-Website tonte, die Teilnehmerstaaten der OSZE zu finden war, aber im Gegensatz zu hätten deutlich gemacht, dass die Arbeits- anderen Dokumenten, die von der neu- definition von Antisemitismus, die im en Agentur übernommen worden waren, Jahr 2005 von der EUMC verbreitet wur- stand die Arbeitsdefinition von Antisemi- de und von den Beobachtungsorganisa- tismus nun als einziges Dokument mit tionen in verschiedenen OSZE-Teilneh- dem alten EUMC-Logo auf der Website. merstaaten verwendet wird, auch weiter- Im Jahr 2013 entfernte die FRA die hin ein nützliches Dokument für Regie- EUMC-Arbeitsdefinition gänzlich von rungen und Zivilgesellschaft ist – vor al- ihrer Website – im Zuge einer größeren lem wenn es darum geht zu erklären, wie Aufräumaktion, wie es hieß, und zur der Antizionismus häufig dem Antisemi- Erinnerung, dass die Agentur nicht für tismus als Maske dient und dass jüdische

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Gemeinden oft zur Zielscheibe antiisrae- tisemitismus, zusammen. Zudem über- lischer Feindseligkeiten werden.14 nahm die Internationale Allianz für Ho- Im Januar 2015 nahm ich an einem locaust-Gedenken (IHRA), die im Mai Treffen von Sondergesandten in Prag 2016 in Bukarest zusammenkam und der teil. Mehrere Länder, darunter die Tsche- seinerzeit 31 Länder angehörten, die ur- chische Republik, das Vereinigte Kö- sprüngliche EUMC-Arbeitsdefinition von nigreich, die Vereinigten Staaten und Antisemitismus mit geringfügigen Anpas- Deutschland hatten Sonderbeauftragte sungen. Die Definition hatte damit wie- für Antisemitismusfragen ernannt. Die der ein Zuhause gefunden und war fort- EU-Kommission hatte erst kurz zuvor an als „IHRA-Arbeitsdefinition“ bekannt. einen Koordinator zu diesem Thema be- Der deutsche Vorsitz setzte sich zum stimmt. Die neue TND-Direktorin des Ziel, die Übernahme der Arbeitsdefiniti- ODIHR saß ebenfalls mit am Tisch. Im on durch die OSZE im Rahmen eines Mi- Rahmen der breit angelegten Diskussion nisterratsbeschlusses zum Ende des Jahres ergab sich auch ein lebhafter Austausch sicherzustellen. über die Arbeitsdefinition, wie man sich Das ganze Frühjahr und den Sommer dafür einsetzen und wie sie angewen- 2016 über unternahm Deutschland um- det werden könne. Während die Teilneh- fassende Anstrengungen, um sich die Un- mer*innen berichteten, was in ihren je- terstützung einzelner Teilnehmerstaaten weiligen Ländern und Organisationen ge- zu sichern. Es ließ Botschafter demarchie- tan werde, vernahm ich erstaunt von der ren und ein Sondertreffen in Berlin ein- TND-Direktorin, das ODIHR könne die berufen. Es bemühte sich bei allen EU- Arbeitsdefinition nur dann anwenden, Mitgliedstaaten um Unterstützung, damit wenn dies von allen OSZE-Teilnehmer- deren jeweilige Botschafter bei der OSZE staaten einvernehmlich mitgetragen wer- in Wien mit einer Stimme sprechen wür- de. Wusste sie denn nicht, dass ihre zwei den. Als uns zu Ohren kam, dass die dä- Vorgänger die Arbeitsdefinition bereits nische Regierung noch Vorbehalte hatte, in den von ihnen ausgearbeiteten Ma- reisten Botschafter Klein und ich eigens terialien verwendet hatten? Boten denn nach Kopenhagen. Wir vermuteten, die die jüngsten Empfehlungen des Amtie- dortige Regierung hätte Probleme mit renden OSZE-Vorsitzenden nicht Recht- den auf Israel bezogenen Beispielen aus fertigung genug? der Arbeitsdefinition, und überlegten ge- Als Deutschland im Jahr 2016 den meinsam, wie wir darauf reagieren soll- OSZE-Vorsitz übernahm, erklärte Berlin ten. Doch wir hatten uns geirrt. Das die Bekämpfung des Antisemitismus zu dänische Außenministerium wollte sich einer der Prioritäten. Als Persönlicher Be- lediglich vergewissern, dass Deutschland auftragter arbeitete ich eng mit dem Chef diesen Beschluss wirklich wollte und, dass der OSZE-Task Force und mit Botschaf- der Amtierende Vorsitzende meinte, was ter Felix Klein, dem Beauftragten der er sagte. (Und das tat er.) Sobald wir das Bundesregierung für jüdisches Leben in bestätigt hatten, war Dänemark mit an Deutschland und den Kampf gegen An- Bord.

10 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa

Als die Kampagne schon eine ganze te, ob das ihre einzigen beiden Proble- Zeit lief, fiel uns auf, dass bis dahin me seien. Ihre Antwort lautete: „Ja, vor- noch niemand eine Beschlussvorlage for- erst schon“. Es fiel schwer, daraus nicht muliert hatte. Niemand wollte die gesam- zu schließen, dass, wenn ein neues Prob- te Definition für mögliche Zusätze und lem notwendig wäre, sie auch eines fin- Streichungen der einzelnen Teilnehmer- den würden. Im Oktober organisierte der staaten öffnen. Eine entsprechende Be- Russische Jüdische Kongress in Moskau schlussvorlage wurde schließlich Anfang eine internationale Konferenz. In dem September vorgelegt, darin war lediglich Wissen um die anstehende Entscheidung die Rede davon, die IHRA-Arbeitsdefi- bei der OSZE verabschiedete die Kon- nition mit einem Link zur vollständi- ferenz eine Resolution, in der sich füh- gen Definition auf der IHRA-Website rende Repräsentanten der russischen jü- zu übernehmen. So wäre sichergestellt, dischen Gemeinden unmissverständlich dass der Wortlaut der Definition und hinter die Annahme der Arbeitsdefiniti- die dazugehörenden Beispiele nicht ange- on stellten und damit zumindest eine tastet werden konnten. Das Implementie- der beiden Ausreden aus dem Weg räum- rungstreffen der Menschlichen Dimensi- ten.15 on rückte inzwischen näher und wir wa- Als ich im Dezember 2016 am Vor- ren optimistisch, eine Konsenslösung zu abend des Ministertreffens in Hamburg erreichen. ankam, bestand jedoch wenig Anlass für Wir hatten jedoch die Russische Föde- Optimismus. Die meisten Beschlussvorla- ration nicht bedacht, die bis dahin un- gen waren noch nicht konsensfähig, und ser Anliegen nicht mitgetragen hatte. Al- der Beschluss zur Annahme der Arbeits- so traf ich mich beim Implementierungs- definition gehörte auch dazu. Am spä- treffen zur Menschlichen Dimension mit ten Abend saßen der russische Außenmi- der russischen Delegation, um deren Ein- nister Sergej Lavrov und der Amtieren- wände anzuhören. Sie äußerten zwei Be- de OSZE-Vorsitzende Frank-Walter Stein- denken mit Blick auf die Beschlussvorla- meier noch einmal zusammen, um Mög- ge. Erstens lehnten sie einen Beschluss lichkeiten für eine Einigung auszuloten. ab, der eine Definition der IHRA bil- Am nächsten Morgen hörte ich von Bot- ligte, da Russland selbst nicht Mitglied schafter Klein, es gäbe gute Nachrichten. der IHRA war. (Auch viele andere OSZE- Während die Verhandlungen zu anderen Teilnehmerstaaten waren nicht Mitglied Vorlagen festgefahren waren, schien eine der IHRA, was sie jedoch nicht davon Einigung über eine Unterstützung der abhielt, das Anliegen zu unterstützen.) Arbeitsdefinition doch denkbar. Wir wa- Zweitens seien ihre eigenen jüdischen Ex- ren – zumindest einige Stunden lang pert*innen in Russland mit der bestehen- – bester Dinge. Die zwischen den bei- den Definition nicht einverstanden, so den Ministern erzielte Einigung sah vor, ihre Erklärung. (Ich hatte bis dahin selbst dass Russland den Beschluss unterstützen nichts von führenden jüdischen Vertre- werde, wenn zwei geringfügige Änderun- ter*innen aus Russland gehört). Ich frag- gen vorgenommen würden: die Art der

11 Rabbi Andrew Baker

Bezugnahme auf die IHRA im Text so- Leitfadens enthalten, wie auch in einem wie zusätzliche Formulierungen, wonach Dokument für Entscheidungsträger*in- die Übernahme der Definition durch die nen zu Bildungsangeboten gegen Antise- OSZE als erster Schritt auf dem Weg zu mitismus.16 Sie ist jedoch nicht zentra- einem globalen Konsens zu sehen sei. ler Bestandteil dieser Dokumente. Aller- Diese Änderungen zu akzeptieren, wäre dings haben andere internationale Gre- aus unserer Sicht unproblematisch gewe- mien und einzelne Regierungen bei der sen, und so versammelten wir uns an Übernahme der Arbeitsdefinition und diesem Morgen zu den Textverhandlun- der Empfehlung, sie auch anzuwenden, gen. Als dann aber die russische Delega- beachtliche Fortschritte erzielt. In einer tion das Wort ergriff, um Änderungen Erklärung des Europäischen Rates im vorzuschlagen, waren es nicht mehr nur Jahr 2018 werden die EU-Mitgliedsstaa- zwei, sondern viele – auch grundsätzlich ten aufgefordert, die Definition zu über- neue Formulierungen und die komplette nehmen.17 In seinem ersten Antisemitis- Streichung des so wichtigen Links zur musbericht aus dem Jahr 2019 appellier- vollständigen IHRA-Definition. Es war te der Sonderberichterstatter der Verein- klar, dass ein Kompromiss unter diesen ten Nationen für Religions- und Weltan- Umständen völlig undenkbar war, und schauungsfreiheit an die Mitgliedsstaaten Minister Lavrov selbst saß zu dieser Zeit der Vereinten Nationen, die Definition schon wieder im Flieger nach Moskau. anzuwenden, und druckte sie in voller Die Beschlussvorlage wurde zurückgezo- Länge ab.18 Selbst die FRA hat seither die gen. Arbeitsdefinition wieder auf ihre Website Im Jahr 2017 erwog der österreichische gestellt und befragt offiziell alle EU-Mit- Vorsitz einen weiteren Versuch, einen gliedstaaten, wie sie die Definition in OSZE-Ministerbeschluss zur Annahme ihren jeweiligen nationalen Aktionsplä- der Arbeitsdefinition zu ermöglichen. Im nen gegen Antisemitismus anwenden. Laufe des Jahres wurde jedoch offenbar, dass wir noch immer in der Sackgasse steckten, in die wir 2016 hineingeraten Institutionelle Herausforderungen der waren. Schweren Herzens kamen wir zu OSZE dem Schluss, dass ein zweiter erfolgloser Anlauf womöglich kontraproduktiv wä- Der konsensbasierte Entscheidungspro- re. Trotz der eindeutigen Unterstützung, zess der Organisation erschwert ein zü- die wir von einer überwältigenden Mehr- giges und entschiedenes Handeln zusätz- heit der Teilnehmerstaaten erfuhren, be- lich. Dies stellt nicht nur eine Heraus- stand die Gefahr, dass einige behaupten forderung und sogar ein Hindernis für könnten, wiederholtes Scheitern auf Mi- die Annahme von Ministerratsbeschlüs- nisterebene müsse die Anwendung der sen dar. Mitunter kann der Prozess auch Definition weiter einschränken. denjenigen als Vorwand dienen, die ent- Die Arbeitsdefinition ist, wie oben er- scheiden könnten, dies aber nicht tun. wähnt, im Anhang des OSZE/ODIHR- Ein Amtierender Vorsitzender ist flexibel

12 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa genug, eine Expertenkonferenz zu veran- widmet als andere, obwohl meiner Erfah- stalten oder die Reise eines Persönlichen rung nach niemand das Thema ignoriert Beauftragten zu unterstützen. Leitende hat. Das Thema findet sich zumindest in Mitarbeiter*innen des ODIHR verfügen den spezifischen Programmen, Experten- über beträchtliche Freiräume, wenn es konferenzen und Beschlussvorlagen des darum geht, Redner*innen vorzuschla- jeweiligen Amtierenden Vorsitzenden. gen oder eine kommentierte Tagesord- Botschafter Strohal brachte die Frage auf, nung aufzusetzen. Verzögerungen oder welche Unterstützung das ODIHR benö- Untätigkeit sind jedoch nicht nur auf den tige, um seine Aufgabe erfüllen zu kön- Wunsch zurückzuführen, Partner in das nen. Ich glaube, diese Frage ist inzwi- Verfahren einzubinden. Manchmal sind schen beantwortet: Es gab und gibt Teil- sie eine Reaktion auf antizipierte Kritik, nehmerstaaten, die bereit sind zu helfen. die möglicherweise gar nicht eintritt. Doch die Bedeutung der ODIHR-Lei- Das, was sich als „gängige Praxis“ tung kann nicht hoch genug eingeschätzt der OSZE etabliert hat, trägt auch da- werden. Das Engagement des einen Di- zu bei, Bemühungen zu verzögern oder rektors war womöglich bahnbrechend; zu verwässern. Botschafter in Wien spre- die Gleichgültigkeit einer anderen Per- chen oft von einem „ganzheitlichen“ An- son hat Bemühungen vereitelt, selbst satz und bestehen darauf, der Kampf ge- wenn der Vorsitz mehr wollte. Obwohl gen den Antisemitismus müsse Bestand- wichtige Teilnehmerstaaten ihre Unter- teil umfassenderer Bemühungen zur Be- stützung für künftige ODIHR-Program- kämpfung der Intoleranz sein. Was auf me zur Bekämpfung des Antisemitismus den ersten Blick eine noble und prinzi- zugesagt hatten, blieb die ODIHR-Direk- pientreue Haltung sein mag, macht es torin bei ihrer Entscheidung, sich nur für jedoch schwieriger, die besonderen Ele- das viel umfassendere und allgemeiner mente des Antisemitismus und der Ge- aufgestellte neue Words into Action-Pro- fahren für jüdische Gemeinden zu sehen. gramm um außerbudgetäre Mittel zu be- Hinzu kommt, dass das legitime Interes- mühen. Das Ausscheiden leitender TND- se der OSZE an geographischer Ausge- Mitarbeiter*innen und die Vakanz der wogenheit nicht zwangsläufig zu besse- Stelle des Fachberaters für Antisemitis- ren Konferenzen oder besonders effekti- mus beim ODIHR im Jahr 2020 behin- ven Länderbesuchen beigetragen hat. Das derten die Anstrengungen der Staaten zu- Problem des Antisemitismus, die Größe sätzlich. und die konkreten Sorgen der jüdischen Gemeinden sowie die Verfügbarkeit an- erkannter Expert*innen sind ungleichmä- Zukunftsaussichten ßig über den OSZE-Raum verteilt. Jeder OSZE-Vorsitz legt selbst seine Schwedens Ministerpräsident Stefan Löf- Prioritäten für sein Jahr im Amt fest. ven hatte geplant, im Oktober 2020 in Einige haben dem Kampf gegen den An- Malmö eine internationale Konferenz tisemitismus mehr Aufmerksamkeit ge- mit Schwerpunkt auf der Bekämpfung

13 Rabbi Andrew Baker des Antisemitismus auszurichten. Dies Der Antisemitismus wird bisweilen als wäre auch eine Gelegenheit gewesen, den der älteste Hass der Welt bezeichnet. Lei- zwanzigsten Jahrestag der Stockholmer der müssen wir auch heute noch etwas Konferenz zu feiern, auf der die IHRA dagegen tun. ins Leben gerufen wurde. Im Januar 2020 gab Löfven seine volle Zustimmung für die IHRA-Arbeitsdefinition bekannt, die Notizen ebenfalls von den Konferenzteilnehmern diskutiert werden sollte.19 1 OSCE, Consolidated summary of the Es wurde zudem erwartet, dass die OSCE Conference on Anti-Semitism in Sicherheitsbedenken der jüdischen Ge- Berlin, 27 July 2004, https://www.osce.or g/cio/35389. meinden thematisiert würden, da sich die jüdische Gemeinde in Malmö seit gerau- 2 OSZE, Berliner Erklärung, 2004, 29. April 2004, https://www.osce.org/files mer Zeit gefährdet sieht. Unterdessen ar- /f/documents/9/8/31432.pdf. beitete die dänische Regierung seit dem 3 Ebenda, S. 2. Terroranschlag auf die Synagoge im be- nachbarten Kopenhagen im Jahr 2015 4 European Monitoring Centre on Ra- cism and Xenophobia (EUMC), Mani- eng mit jüdischen Sicherheitsexpert*in- festations of Antisemitism in the EU nen aus Skandinavien zusammen, um 2002-2003, 3 May 2004, https://fra.euro einen neuen, kooperativen Ansatz zu ent- pa.eu/sites/default/files/fra_uploads/184 wickeln, der selbst von früheren Kriti- -AS-Main-report.pdf. kern viel Lob erfahren hat. Ein neues 5 Ebenda, S. 242. Best-Practice-Modell sollte nun auch ande- 6 European Union Agency for Funda- ren Interessenten vorgestellt werden. mental Rights (FRA), Antisemitism: Da die Konferenz aufgrund der Coro- Overview of data available in the Euro- na-Pandemie auf Oktober 2021 verscho- pean Union 2008–2018, November 2019, ben werden musste, fällt sie zufällig in https://fra.europa.eu/sites/default/files/fra das Jahr des schwedischen OSZE-Vorsit- _uploads/fra-2019-antisemitism-overview -2008-2018_en.pdf. zes. Daraus sollte folgen, dass Schweden OSCE, Country Reports – Personal Rep- den Kampf gegen den Antisemitismus zu 7 resentative of the Chairperson-in-Office einem Schlüsselaspekt in seinem Plan für on Combating Anti-Semitism, https://w den Vorsitz macht und darüber hinaus ww.osce.org/chairmanship/333786. die Möglichkeit erhält, auf die Ressour- 8 OSCE/ODIHR, Summary Report of the cen des ODIHR zurückzugreifen. Eine Expert Conference on Addressing the Se- neue ODIHR-Leitung könnte wichtige curity Needs of the Jewish Community Unterstützung leisten. Mit der Hilfe an- in the OSCE Region: Challenges and derer Teilnehmerstaaten könnten wir er- Good Practices, 13 June 2013, https://w ww.osce.org/files/f/documents/5/c/10525 leben, dass die OSZE wieder eine Füh- 3.pdf. rungsrolle im Kampf gegen den Antise- 9 OSCE, 10th Anniversary of the OSCE’s mitismus übernimmt. Berlin Conference on Anti-Semitism: High-Level Commemorative Event and

14 Die OSZE und der Kampf gegen den Antisemitismus in Europa

Civil Society Forum, 12–13 November of the First Moscow International Con- 2014, https://www.osce.org/odihr/126168. ference on Combating Anti-Semitism 10 OSCE, 10th Anniversary of the OSCE’s (Moscow Declaration), 2 November Berlin Conference on Anti-Semitism: 2016, http://mcca.ru/en/news/16. High-Level Commemorative Event, 16 OSCE/United Nations Educational, Sci- Swiss OSCE Chairmanship conclusions, entific and Cultural Organisation (UN- 12–13 November 2014, https://www.osce ESCO), Addressing Anti-Semitism .org/files/f/documents/9/0/126710.pdf. through Education: Guidelines for Poli- 11 OSCE/ODIHR, Understanding Anti- cymakers, 31 May 2018, S. 85, https://ww Semitic Hate Crimes and Addressing the w.osce.org/odihr/383089. Security Needs of Jewish Communities: 17 Council of the European Union, Fight A Practical Guide, 15 May 2017, https:// against antisemitism: Council declara- www.osce.org/odihr/317166. tion, 6 December 2018, https://www.co 12 International Holocaust Remembrance nsilium.europa.eu/en/press/press-releases Alliance (IHRA), Working Definition of /2018/12/06/fight-against-antisemitism-co Antisemitism, https://www.holocaustrem uncil-declaration/. embrance.com/working-definition-antise 18 United Nations, Report of the Special mitism. Rapporteur on freedom of religion or be- 13 FRA, FRA survey of Jewish people’s lief, 20 September 2019, S. 21, https://un experiences and perceptions of anti- docs.org/A/74/358. semitism, 23 March 2012, https://fra.eu 19 Government Offices of Sweden, Swedish ropa.eu/en/publication/2012/fra-survey-je Prime Minister calls on world to fight wish-peoples-experiences-and-perceptions for memory of the Holocaust, 22 January -antisemitism. 2020, https://www.government.se/opinio 14 OSCE, oben zitiert (Anmerkung 10). n-pieces/2020/01/opinion-piece/. 15 Moscow International Conference on Combating Anti-Semitism, Declaration

15 2020 | 03 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Michael Raith Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

DOI: 10.5771/9783748911630-03 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

Michael Raith*

Zusammenfassung 2021 wird der Ministerratsbeschluss Nr. 3/11 über Elemente des Konfliktzyklus zehn Jahre alt. Seit der Verabschiedung dieses zentralen Beschlusses arbeitet das Konfliktverhütungszentrum der OSZE daran, die Rolle der OSZE in relevanten Bereichen zu stärken, damit Konflikte nicht in Gewalt eskalieren, friedliche Konfliktlösungen erleichtert werden und die Schaffung von dauerhaftem Frieden und Sicherheit unterstützt wird. Die OSZE verfügt über ein umfangrei- ches Konfliktzyklusinstrumentarium, das im gesamten OSZE-Gebiet angewandt werden kann. Die Umsetzung der Instrumente kann kontinuierlich dadurch verbessert werden, dass Lehren aus vergangenem Handeln gezogen und künftige Herausforderungen vorhergesehen werden. Gleichzeitig sind jedoch dringend ausreichend Ressourcen für die OSZE erforderlich, sowie der politische Wille der Teilnehmerstaaten, die relevanten Instrumente auch proaktiv zu nutzen. Schlagworte OSZE, Konfliktverhütung, Frühwarnung, Krisenreaktion, Konfliktlösung, Mediationsunterstüt- zung, Friedensförderung Bitte zitieren als: Michael Raith, Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Kon- fliktzyklus, OSCE Insights 3 (Baden-Baden: Nomos, 2021), https://doi.org/10.5771/9783748911630-03

Einführung nachhaltige Sicherheit zu schaffen. Eine weitere wichtige Säule des aktuellen Vor drei Jahrzehnten wurde mit der OSZE-Instrumentariums kam 1992 mit Charta von Paris für ein neues Europa dem Schlussdokument des Gipfeltreffens das Konfliktverhütungszentrum (KVZ)1 von Helsinki „Herausforderung des Wan- eingerichtet, welches später Teil des dels“2 hinzu, in dem die Teilnehmerstaa- OSZE-Sekretariats wurde. Seither besteht ten vereinbarten, ihr gemeinsames Enga- die zentrale Rolle des KVZ darin, die gement bei der Verhütung und Lösung OSZE-Teilnehmerstaaten dabei zu unter- von Konflikten unter anderem durch stützen, gewaltsame Konflikte zu ver- die Einsetzung des Hohen Kommissars hüten oder gegebenenfalls friedlich bei- für Nationale Minderheiten (HKNM) zu zulegen und dauerhaften Frieden und verstärken. Der HKNM ist dazu beauf- tragt, die OSZE Teilnehmerstaaten zu in- formieren, wenn ethnische Spannungen * Dr. Michael Raith zu eskalieren drohen, und übt somit eine OSZE-Konfliktverhütungszentrum, Wien [email protected]

1 Michael Raith der wichtigsten Frühwarnfunktionen der tariums ist ein „mehrstufiger Präventi- OSZE aus. onsansatz“: Primärprävention soll gewalt- 2011 wurde mit der Verabschiedung same Konflikte verhüten, indem Instru- des Ministerratsbeschlusses Nr. 3/11 über mente zur Frühwarnung erfolgreich zum Elemente des Konfliktzyklus3 ein weite- Einsatz kommen, frühzeitig gehandelt rer Meilenstein erreicht. Seither baut die wird, und langfristige Maßnahmen, die OSZE ihre Möglichkeiten im Bereich der an den strukturellen Konfliktursachen Verhütung und Lösung von Konflikten, ansetzen, umgesetzt werden. Sekundär- des Krisenmanagements, der Konflikt- prävention greift, wenn ein Konflikt in nachsorge und der Friedensförderung sys- Gewalt eskaliert. Dabei geht es um Kri- tematisch aus. Vor diesem Hintergrund senmanagement, um sowohl eine Inten- befasst sich dieser Beitrag aus der Per- sivierung der Gewalt als auch deren geo- spektive des KVZ mit der Entwicklung graphische Ausweitung zu verhindern. des Konfliktzyklus-Instrumentariums Die Tertiärprävention, die gewöhnlich während der letzten zehn Jahre und als Konfliktnachsorge und Friedensförde- macht Vorschläge, wie dieses in Zukunft rung bezeichnet wird, zielt darauf ab, weiter gestärkt werden kann. erneute Spannungen und das Wiederauf- flammen gewaltsamer Konflikte zu ver- hindern. Bemühungen um eine friedliche Konzeptionelle Grundlagen Konfliktlösung sind in allen drei Präven- tionsphasen erforderlich. Das Konfliktzyklus-Instrumentarium ba- Die OSZE-Teilnehmerstaaten sind mit siert auf dem umfassenden Sicherheitsan- einem vielschichtigen Geflecht unter- satz der OSZE und geht daher davon aus, schiedlicher und sich überschneidender dass die Grundursachen von Konflikten Sicherheitsherausforderungen und kom- und Instabilität in allen drei Dimensio- plexer Konflikte konfrontiert, von de- nen von Sicherheit liegen. Dazu gehören nen viele weder ausschließlich innerstaat- etwa militärische Bedrohungen zwischen lich noch ausschließlich zwischenstaat- Staaten, sozioökonomische Spannungen lich sind.5 Dementsprechend beobachtet sowie Umweltzerstörung und Mängel in die OSZE ein breites Spektrum von Kon- der Rechtsstaatlichkeit, um nur einige fliktsituationen und eine zunehmende Punkte zu nennen. Die mehrdimensiona- Anzahl transnationaler und regionaler Si- le Kausalität von Konflikten bildet auch cherheitsbedrohungen sowohl innerhalb die Grundlage der Frühwarnmethodik des OSZE-Gebiets als auch in benachbar- der OSZE.4 Eine weitere wichtige kon- ten Regionen. zeptionelle Grundlage dieses Instrumen-

2

term measures that address root causes of conflict. Secondary prevention takes place when a conflict escalates into violence. It involves crisis management actions to stop the violence from spreading both in intensity and geographically. Tertiary prevention, which is usually referred to as post-conflict rehabilitation and peacebuilding, aims to hinder the re-emergence of tensions and the recurrence of violentDie Entwicklung conflict. des Efforts OSZE-Instrumentariums to facilitate peaceful für den Konfliktzyklus conflict resolution can be applied in all three prevention phases.

Abbildung 1: Der konzeptionelle Rahmen des KVZ zum Konfliktzyklus

Figure 1:Der The umfassendeCPC’s internal Sicherheitsansatz conceptual frameworkund lichen for OSZE-Durchführungsorganen addressing the conflict cycle be- der „mehrstufige Präventionsansatz“ der sonders wichtig. Nur so kann sicherge- OSZE ermöglichen hinreichende Flexi- stellt werden, dass sich die jeweiligen Ein- OSCE participatingbilität Statesbeim Umgangare faced mit with vielfältigen a multifacetedsätze web gegenseitig of diverse verstärken and overlapping und ergän- Konfliktsituationen. Diese Flexibilität ist zen. security challengesin einem and hochdynamischen complex conflicts, Sicherheits- many of whichDer areumfassende neither exclusivelySicherheitsansatz intra-state und nor inter-stateumfeld in nature. von5 Accordingly,entscheidender theBedeutung, OSCE monitorsder „mehrstufige a wide range Präventionsansatz“ of conflict settin dergs nicht zuletzt deshalb, weil viele Konflik- OSZE erfordern zudem einen ganzheitli- and an increasingte sich number nicht linearof tra nsnationalentwickeln, andsondern regionalchen security Ansatz threats,in der bothFriedensförderung, inside the OSCE zwischen latenten und akuten Krisenpha- vergleichbar etwa mit jenem, der in der area and in neighbouringsen abwechseln. regions. Darüber hinaus können sogenannten „Agenda der Vereinten Na- in ein und demselben Land oder in ein tionen zur Aufrechterhaltung des Frie- und derselben Region mehrere Konflikte dens“ abgedeckt ist. Dementsprechend The OSCE’s comprehensivemit unterschiedlicher approach Gewaltausprägung to security andsollten the “tiered Instrumente approach” der toFriedensförde- prevention bestehen, sodass sich verschiedene OSZE- rung, die eine gewaltfreie Konfliktlösung allow for sufficientAkteure flexibility gleichzeitig in addressingmit Konfliktverhü- a wide rangeunterstützen of conflict und settings.die Konfliktursachen This flexibility tung, Krisenmanagement und Konflikt- an der Wurzel packen, während des ge- is critical in anachsorge highly dynamic befassen s ecuritymüssen. environment, Daher ist samtennot least Konfliktzyklus because many und conflicts nicht allein do not evolve in a lineardie Koordinationfashion but vacillateund Zusammenarbeit between timesnach of laten der Beendigungt and acute von crisis. Konflikten Moreover, ein- innerhalb und zwischen den unterschied- gesetzt werden. because multiple conflicts with varying levels of violence can exist in the same country or 3

5 Cf. in this context Sebastian von Einsiedel/Louise Bosetti/James Cockayne/Cale Salih/Wilfred Wan, Civil war trends and the changing nature of armed conflict, United Nations University Centre for Policy Research, March 2017, at: https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6156/Civil_war_trends_UPDATED.pdf.

Michael Raith

Die Signale wahrnehmen: Frühwarnung Friedensförderung. Das Netzwerk spielt und Situational Awareness eine zentrale Rolle bei der Stärkung einer Frühwarnkultur unter seinen Mit- Effektive Frühwarnung ist eine Grundla- gliedern, indem es die Aufmerksamkeit ge des Konfliktzyklus-Instrumentariums der OSZE auf aktuelle Trends lenkt und der OSZE, die den politischen Entschei- sich abzeichnende Risikosituationen im dungsträgern analytische Beurteilungen Blick behält. Dazu gehören transnationa- von Risiken und Konfliktdynamiken le und regionale Sicherheitsbedrohungen liefert. Mithilfe von Frühwarnanalysen sowie neuartige Herausforderungen wie lassen sich Ansatzpunkte für kurzfristi- die COVID-19-Krise, deren weitreichende ge operative Prävention identifizieren, Auswirkungen zu einem erhöhten Risiko um gewaltsame Eskalationen abzuwen- politischer Instabilität und Spannungen den. Sie bietet darüber hinaus Möglich- in einigen Teilen des OSZE-Gebietes ge- keiten, langfristige strukturelle Präventi- führt haben. on und Friedensförderung zu schaffen. Grundvoraussetzung für eine erfolgrei- Das betrifft etwa die demokratische Re- che Frühwarnung ist ein umfassendes gierungsführung, Wirtschafts- und Um- Lagebewusstsein (Situational Awareness). weltfragen, den Sicherheitssektor sowie Die OSZE verschafft sich dieses, indem den Schutz der Menschenrechte und sie relevante Entwicklungen in ihrem Grundfreiheiten. All diese Bereiche wer- gesamten Gebiet und darüber hinaus den von verschiedenen OSZE-Durchfüh- verfolgt. Zwar profitieren die Frühwarn- rungsorganen im Rahmen ihrer jeweili- kapazitäten der Organisation immens gen Mandate bearbeitet. von der Feldpräsenz der OSZE in Ost- Im Einklang mit MR-Beschluss 3/11 und Südosteuropa, im Südkaukasus und fungiert das KVZ als OSZE-weite Anlauf- in Zentralasien.6 Wenn Frühwarnung je- stelle für Frühwarnung. Als solche erstellt doch effektiv sein soll, darf das Lagebe- es Frühwarnberichte für den OSZE-Vor- wusstsein nicht nur auf die Gebiete be- sitz und den Generalsekretär und stärkt grenzt werden, in denen Feldoperationen die Fähigkeiten der OSZE-Feldoperatio- stattfinden. Hier spielt der Situation Room nen im Bereich der Frühwarnung und des KVZ, der relevante Entwicklungen in Konfliktanalyse. Das KVZ koordiniert allen 57 Teilnehmerstaaten und benach- darüber hinaus ein Netz von Anlaufstel- barten Regionen der OSZE beobachtet, len für Frühwarnung in allen Durchfüh- eine zentrale Rolle. Der Situation Room rungsorganen der OSZE, was ein ent- wertet rund um die Uhr offene Medien- scheidender Vorteil für den Austausch quellen aus und versorgt den Vorsitz, von Informationen und Fachwissen ist. den Generalsekretär und die obere Füh- Das betrifft nicht nur den Bereich der rungsebene des Sekretariats mit aktuellen Frühwarnung, sondern auch andere Ins- Nachrichten und regelmäßigen Updates.7 trumente des Konfliktzyklus wie die För- Im Krisenfall spielt der Situation Room derung von Dialog, Mediation, Krisen- eine wichtige Rolle in der Sicherheitsket- management, sowie Aussöhnung und te zwischen Sekretariat und Feldoperatio-

4 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus nen, was besonders außerhalb der offizi- und Informationen aus offenen Quellen ellen Arbeitszeiten von hoher Bedeutung mit den Krisen- und Lagezentren ande- ist. rer internationaler Organisationen (wie Um den Informationsbedarf im Zu- den Vereinten Nationen und der Europä- sammenhang mit aktuellen und neu ent- ischen Union) ist daher von entschei- stehenden Sicherheitsherausforderungen dender Bedeutung und sollte so weit zu verstehen, werden die Mitarbeiter*in- wie möglich gefördert werden. Darüber nen des Situation Room zu relevanten hinaus ist es erforderlich, dass systema- thematischen Fragen, wie zum Beispiel tisch Informationen von einer wachsen- transnationale Bedrohungen, gebrieft. den Anzahl von Initiativen und Projekten Der Situation Room verwendet, wenn eingeholt werden, die sich mit dem Map- möglich, auch neue digitale Technologi- ping von Konflikten und Krisen befas- en für die Beobachtung von öffentlich sen.8 Der MR-Beschluss 3/11 betont zu- zugänglichen Quellen sowie für die tägli- dem, dass Frühwarnung auch in der Ver- che Berichterstattung. Im heutigen kom- antwortung der Teilnehmerstaaten liegt. plexen Umfeld muss den sicherheitspoli- Teilnehmerstaaten könnten daher rele- tischen Herausforderungen, die sich aus vante Informationen, die keiner Geheim- politischer Zersplitterung, Polarisierung, haltung unterliegen, mit dem Situation Nationalismus, Radikalisierung und Po- Room teilen, und somit die Frühwarnka- pulismus ergeben, erhöhte Aufmerksam- pazitäten der OSZE stärken. keit geschenkt werden. Eine zunehmende Mit MR-Beschluss 3/11 wird der Ge- Anzahl an Teilnehmerstaaten sind davon neralsekretär darüber hinaus beauftragt, in unterschiedlichem Ausmaß betroffen. dem Ständigen Rat der OSZE in Wien Darüber hinaus können im Zeitalter von formelle Frühwarnungen zu übermitteln. Sozialmedien und Fake News latente Kon- Dieses Mandat ist eine bedeutende Wei- flikte schneller als früher gewaltsam eska- terentwicklung, da die Übermittlung for- lieren. Unter der Oberfläche können sich meller Frühwarnsignale zuvor auf den Spannungen über einen langen Zeitraum HKNM beschränkt war.9 Trotz dieses aufbauen und sich dann plötzlich verur- Mandats hat der Generalsekretär seit sacht durch einen winzigen „virtuellen 2011 nur zwei formelle Frühwarnungen Funken“ entladen. Daher ist ein Situation an den Ständigen Rat ausgegeben. Die Room mit ausreichenden Kapazitäten zur erste formelle Frühwarnung erfolgte im Beobachtung und Berichterstattung über Dezember 2012 im Zusammenhang mit solche Entwicklungen in Echtzeit heute einer möglichen gewaltsamen Eskalation wichtiger denn je. des Berg-Karabach-Konflikts,10 die zwei- Die Kapazitäten des Situation Room te im November 2018 nach einem Zwi- reichen derzeit nicht aus, um jeder Ent- schenfall zwischen russischen und ukrai- wicklung im OSZE-Gebiet und seinen nischen Marineschiffen in der Straße von benachbarten Regionen die gleiche Auf- Kertsch.11 merksamkeit zu schenken. Der Austausch Formelle Frühwarnungen sollten ein von Fachwissen, bewährten Verfahren letztes Mittel sein. Frühwarnung ist

5 Michael Raith kein öffentliches Anprangern, sondern stützten alle Teilnehmerstaaten im MR- eine entscheidende Voraussetzung für Beschluss 3/11 die Entwicklung eines wirksame Konfliktverhütung. Dement- systematischeren Ansatzes für Frühwar- sprechend muss Frühwarnung in einer nung, jedoch befürworten nicht alle in Art und Weise erfolgen, die keinen Scha- gleicher Weise dessen praktische Umset- den anrichtet und den Weg für präventi- zung. Einige Teilnehmerstaaten würden ve Bemühungen, einschließlich stiller Di- vielleicht gerne von Beobachtungen für plomatie, freimacht. Bevor eine formelle den Zweck der Frühwarnung ausgenom- Frühwarnung ausgesprochen wird, wer- men werden, da sie diese als Stigma oder den der OSZE-Vorsitz und der General- als Eingriff in die Souveränität betrach- sekretär daher verschiedene andere Fo- ten. ren nutzen, um ihre Besorgnis über auf- Kein Teilnehmerstaat ist jedoch gegen kommende Spannungen zum Ausdruck Krisen immun. Jüngstes Beispiel dafür zu bringen und Diskussionen über prä- sind die Auswirkungen der COVID-19- ventive Maßnahmen zu ermöglichen. So Pandemie. Daher müssen systematische wurde zum Beispiel der wöchentliche Be- Frühwarnbemühungen und Früherken- richt des Generalsekretärs an den Ständi- nungsscans das gesamte OSZE-Gebiet gen Rat bei zahlreichen Gelegenheiten und darüber hinaus abdecken, da sie genutzt, um eine Art informelle Frühwar- für die Bewertung aufkommender Trends nung zu übermitteln. und künftiger Risiken von wesentlicher Einige Teilnehmerstaaten hätten im Bedeutung sind.12 Wenn das KVZ dem Rahmen der Frühwarnung gerne eine Generalsekretär und dem OSZE-Vorsitz größere Sichtbarkeit des Generalsekre- zeitnahe Beurteilungen relevanter Ent- tärs, auch was die Förderung des Aus- wicklungen vorlegt, legt es größten tausches unter den Teilnehmerstaaten Wert darauf, eine Politisierung seiner über mögliche Reaktionen betrifft. Im Frühwarnanalysen zu vermeiden. Dem- Einklang mit dem klaren Frühwarnman- entsprechend übermittelt das KVZ sei- dat, das dem Generalsekretär im MR-Be- ne Frühwarnberichte und Ratschläge schluss 3/11 erteilt wurde, könnte man für frühzeitiges Handeln in vertrauli- darüber nachdenken, die Berichterstat- cher Form. OSZE-Vorsitzende müssen tung des Generalsekretärs an den Stän- die Frühwarnfunktion des KVZ aktiv digen Rat um regelmäßige Frühwarnbe- nutzen und dem Generalsekretär und richte zu erweitern, die dazu beitragen, dem KVZ darüber hinaus die politische dass Teilnehmerstaaten bereits bei sich Unterstützung gewähren, die sie zur Er- abzeichnenden Trends – einschließlich füllung ihres Frühwarnmandats benöti- transnationalen und regionalen Sicher- gen.13 Falls erforderlich, müssen sie da- heitsfragen – frühzeitig agieren können. bei das „politische Feuer“ auf sich len- Eine zentrale Herausforderung für ken, um diesen entscheidenden Teil die OSZE-Frühwarnung und die entspre- des Konfliktzyklus-Instrumentariums zu chende Rolle des Generalsekretärs ist das schützen. Problem der Politisierung. Zwar unter-

6 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

Frühzeitiges Handeln und zu einer ausgewachsenen Krisenbewäl- Krisenmanagement: Erkenntnisse für tigungsoperation. Die sich rapide ver- die Zukunft schlechternde Sicherheitslage im Osten der Ukraine führte zu völlig neuartigen Nach der Verabschiedung des MR-Be- operativen Risiken für die zivile Beobach- schlusses 3/11 wurden sofortige Schritte termission. gesetzt, um die Krisenreaktionskapazitä- Die sich wandelnden Aufgaben und ten der OSZE zu stärken. Einer davon Aktivitäten der Mission, insbesondere die war die Einrichtung eines Virtual Pool of Beobachtung des Waffenstillstands in der Equipment, um die rasche Verlegung we- Ostukraine, haben der OSZE eine steile sentlicher Ausrüstungsgegenstände (wie Lernkurve abverlangt, die noch nicht völ- zum Bespiel gepanzerter Fahrzeuge) zwi- lig abgeflacht ist.16 Zusammen mit ande- schen OSZE-Feldoperationen zu ermögli- ren Teilen des Sekretariats unterstützt das chen. Ein weiteres Beispiel war das Ra- KVZ die SMM bei der kontinuierlichen pid Deployment Roster, das die rasche Ent- Anpassung ihrer Operationen, ihres Per- sendung von Einsatzpersonal aus unter- sonals und ihrer Ausstattung. Die Bereit- schiedlichen Durchführungsorganen der stellung einer solchen Unterstützung er- OSZE ermöglicht, um neue Feldopera- fordert jedoch große Ressourcen, und die tionen einzurichten oder bestehende vor- Mitarbeiteranzahl innerhalb des KVZ ist übergehend zu verstärken. Darüber hi- gerade einmal das Minimum dessen, was naus wurde das Operational Framework notwendig ist, um die operative Unter- for Crisis Response entwickelt, das vom stützung nicht nur der SMM, sondern al- OSZE-Sekretariat genutzt werden soll, ler 16 OSZE-Feldoperationen zu bewerk- um im Einklang mit gewonnenen Er- stelligen.17 kenntnissen und bewährten Praktiken Die SMM ist nicht nur eine Mission auf koordinierter Weise auf Krisen zu re- sui generis, sondern auch ein zentrales agieren. Alle drei Instrumente hatten ent- Beispiel für eine komplexe Friedensope- scheidende Bedeutung bei der Planung ration. Als solche liefert sie viele wert- und Entsendung der OSZE-Sonderbeob- volle Erkenntnisse für die OSZE. Eine achtungsmission in die Ukraine (SMM) der wichtigsten Erkenntnisse für künfti- im März 2014.14 ge Feldmissionen, die unter ähnlichen Die SMM ist die herausforderndste Umständen eingesetzt werden, ist die OSZE-Feldoperation seit der Kosovo-Ve- Tatsache, dass derartige Missionen ein rifizierungsmission im Jahr 1998,15 die anderes Personalmodell als die „traditio- ebenfalls in einem komplexen Sicher- nellen“ OSZE-Feldoperationen erfordern, heitsumfeld und im Kontext einer ge- die sich meist auf programmatische und waltsamen Krise eingesetzt wurde. Die projektbezogene Aktivitäten konzentrie- SMM begann als präventiver Einsatz mit ren. Komplexe Friedensoperationen er- der Aufgabe, die sich zunehmend ver- fordern robuste Management- und Füh- schärfende Sicherheitslage in der Ukrai- rungsstrukturen sowie leitende Mitarbei- ne zu beobachten, wurde aber schnell ter*innen mit Erfahrung in Hochrisiko-

7 Michael Raith gebieten. Sie benötigen zudem Personal Durch die Nutzung von Satellitenbil- mit Fachkenntnissen in Medizin, Tech- dern, akustischen Sensoren, Kamerasyste- nik, Infrastruktur und Minenräumung men und Drohnen im Rahmen einer zi- sowie hochqualifiziertes Sicherheitsperso- vilen Friedensoperation steht die OSZE nal, das den grundlegenden Zusammen- in diesem Anwendungsgebiet nun in vor- hang zwischen Einsatztätigkeiten und Si- derster Reihe. Dies liefert viele wertvolle cherheit versteht. Erkenntnisse nicht nur für die Organisati- Um von den Erfahrungen aus der an- on, sondern auch für die internationale fänglichen Planung und Entsendung der Gemeinschaft insgesamt. In diesem Zu- SMM und der Ausweitung der Mission sammenhang stellt sich die Frage, wie im Zuge der Minsker Abkommen zu pro- die enormen Datenmengen, die mit tech- fitieren,18 führte das KVZ 2015 eine um- nischen Beobachtungsmitteln gesammelt fassende Erkenntnisauswertung durch.19 werden, verwaltet werden können. Das Im Rahmen eines Auftrags des deut- KVZ unterstützt daher die SMM auch schen OSZE-Vorsitzes 2016 entwickelte bei der Erweiterung ihrer Kapazitäten das OSZE-Sekretariat unter Federführung zum Informationsmanagement, unter an- des KVZ ein Kompendium von zwan- derem bei der Implementierung eines zig internen Standard Operating Procedures missionsweiten Geoinformationssystems. (SOPs) für effektives Handeln in Situa- Die von der SMM etablierten bewähr- tionen, die schnelle Reaktionen erfor- ten Praktiken im Bereich technischer Be- dern. Diese SOPs bieten bewährte Prakti- obachtung stellen eine wesentliche Ver- ken sowohl für neue als auch für beste- besserung des Konfliktzyklus-Instrumen- hende Feldoperationen, unter anderem tariums der OSZE dar. Um Erkenntnisse zur Missionsstruktur und Führung, zur aus früheren und gegenwärtigen OSZE- operativen Berichterstattung und zum Feldoperationen einschließlich der SMM raschen Personaleinsatz. Auf der Grund- und ihrer technischen Innovationen zu lage der Erkenntnisse, die aus den Re- gewinnen, entwickelt das KVZ derzeit aktionen der OSZE-Feldoperationen auf einen Leitfaden zu Beobachtungstätigkei- die COVID-19-Krise gewonnen wurden, ten in allen Phasen des Konfliktzyklus. Er könnten diese SOPs in Zukunft weiter- soll den umfassenden Erfahrungsschatz entwickelt werden. derjenigen OSZE-Missionen institutiona- Die Erkenntnisse, die aus der SMM ge- lisieren, die zur Unterstützung ihres wonnen wurden (und immer noch wer- Mandats Beobachtungsaktivitäten durch- den), beschränken sich nicht nur auf die führen. Darüber hinaus stellt das KVZ Einrichtung neuer oder die Umstruktu- nun aufbauend auf den Erfahrungen rierung bestehender Missionen unter ver- der SMM eine/n Assistenz-Technologie- änderten Bedingungen vor Ort. Sie um- referent*in ein, der/die die OSZE-Abtei- fassen auch Erkenntnisse zu einem brei- lungen in technischen Fragen der Beob- ten Spektrum an neuen Technologien, achtung und Überwachung unterstützen die von der SMM im Rahmen ihrer Be- wird.21 obachtungstätigkeit angewandt werden.20

8 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

Erkenntnisgewinn ist wichtig für künf- nung und frühzeitigem Handeln (Early tige Krisenreaktionen. Krisenmanage- Warning–Early Action Gap). In der Regel ment – wie im Osten der Ukraine – liegt dies nicht an einem Mangel an sollte jedoch die Ausnahme bleiben, wo- Frühwarnanalysen oder Instrumenten für hingegen die Verhütung gewaltsamer frühzeitiges Handeln, sondern eher am Krisen und die friedliche Lösung von fehlenden politischen Willen, die vorhan- Konflikten stets die Regel sein sollte. denen Krisenreaktionsinstrumente in vol- Konfliktverhütung erfordert erfolgreiches lem Umfang zu nutzen. Darüber hinaus frühzeitiges Handeln, und das OSZE-In- kann die OSZE als Soft-Power-Organisati- strumentarium enthält hierzu eine Viel- on ihre Kapazitäten zur Krisenreaktion zahl bewährter Instrumente wie OSZE- nur dann effizient einsetzen, wenn die Mechanismen und -Verfahren,22 vertrau- lokalen Akteure vor Ort entgegenkom- ensbildende Maßnahmen23 und Sonder- mend handeln und kooperativ eingestellt beauftragte oder Persönliche Beauftrag- sind. te des/der Amtierenden Vorsitzenden Um die Lücke zwischen Frühwarnung der OSZE. Das letztere Instrument wur- und frühzeitigem Handeln zu schließen, de zum Beispiel vom österreichischen entwickelte das KVZ 2018 die interne OSZE-Vorsitz 2017 genutzt, um während Early Warning–Early Action Matrix, die der politischen Krise in der damaligen einen breiten Überblick über mögliche ehemaligen jugoslawischen Republik Ma- frühzeitige Maßnahmen bietet, die unter zedonien stille Diplomatie zu betreiben. anderem vom OSZE-Vorsitz und OSZE- Weitere wichtige Instrumente sind Fact- Durchführungsorganen ergriffen werden Finding Missionen, die mit Unterstützung können. Das KVZ betreibt auch eine Kri- des Gastlandes zur Informationsbeschaf- sensimulation (SIMEX) für Teilnehmer- fung oder zur Dialogförderung, Vertrau- staaten die künftig den OSZE-Vorsitz ensbildung und präventiven Diplomatie übernehmen, um diese auf die prakti- genutzt werden können. Ein präventi- sche Anwendung der Krisenreaktionsin- ver Einsatz, der sowohl Elemente des strumente vorzubereiten. Anhand eines Fact-Findings als auch der Dialogförde- fiktiven Szenarios bietet die SIMEX zu- rung umfasste, war das OSZE-Projekt zu künftigen OSZE-Vorsitzländern die Mög- einem Nationalen Dialog in der Ukraine lichkeit, die bestehenden OSZE-Instru- im Frühjahr 2014.24 Ein weiteres Instru- mente und -Verfahren in einer sich ent- ment war die Community Security Ini- wickelnden Krise anzuwenden, und da- tiative der OSZE im Süden Kirgisistans, bei Verantwortlichkeiten, Verfahren und die von Oktober 2010 bis Dezember 2015 Entscheidungsprozesse in einer Krisensi- lief und einen wichtigen Beitrag zur Ver- tuation abzuklären. trauensbildung zwischen der Lokalbevöl- kerung und der Polizei lieferte.25 Ein zentrales Hindernis für eine erfolg- reiche Konfliktverhütung und -lösung ist die Diskrepanz zwischen Frühwar-

9 Michael Raith

Kernstück des Instrumentenkastens: drei Referent*innen für Mediationsunter- Unterstützung friedlicher stützung besteht und als OSZE-weite Konfliktlösung Anlaufstelle für Dialogförderung, Media- tion und Mediationsunterstützung fun- Die Unterstützung einer friedlichen Lö- giert.29 Das MST ist heute ein unver- sung von Konflikten durch Mediation zichtbares Instrument im Dienste der und Dialogförderung bildet das Herz- Stärkung der OSZE-Kapazitäten zur För- stück des OSZE-Mandats.26 Mit ihrem derung der friedlichen Lösung von Kon- umfassenden Sicherheitsansatz ist die flikten. Zur Unterstützung aller OSZE- OSZE in der einzigartigen Lage, den Durchführungsorgane und Teilnehmer- Dialog zu unterschiedlichen konfliktrele- staaten befasst es sich vorwiegend mit fol- vanten Fragen auf kommunaler, regiona- genden Aufgaben:30 ler und zwischenstaatlicher Ebene zu för- • Unterstützung der Entwicklung von dern. Angesichts der Komplexität heuti- Mediationsstrategien; ger Konflikte und Konfliktlösungsprozes- • Beratung zu Mediations- und Dialog- se ist eine institutionalisierte, systemati- prozessen; sche und strukturierte Mediationsunter- • Unterstützung ausführlicher Konflikt- stützung mehr denn je erforderlich.27 analysen; Mediator*innen müssen mit der Kom- • Bereitstellung von thematischen Brie- plexität der Konflikte, mit denen sie fings und Coaching für hochrangige sich befassen, umgehen können, wenn OSZE-Mediator*innen, wie zum Bei- sie die Parteien bei der Suche nach spiel Sonderbeauftragte des Amtieren- Gemeinsamkeiten und der Entwicklung den Vorsitzenden und Leiter*innen gemeinsamer Lösungen unterstützen sol- von OSZE-Feldoperationen; len. Deshalb benötigen Mediator*innen • Förderung von Plattformen für den und ihre Teams engagierte Unterstützung Austausch zwischen Mediator*innen; bei der Konfliktanalyse, der Prozessgestal- • Debriefing mit OSZE-Mediator*in- tung und den Micro-Skills, wie zum Bei- nen, um Erfahrungen und Erkennt- spiel Prozessanalyse- und Kommunikati- nisse über bewährte Praktiken zu ge- onstechniken. winnen; Im MR-Beschluss 3/11 beauftragten • Bereitstellung operativer Leitfäden zu die Teilnehmerstaaten den Generalsekre- mediationsrelevanten Themen; tär mit der Ausarbeitung eines Vor- • Training für OSZE-Mitarbeiter*innen schlags, „wie das Engagement der OSZE im Bereich Mediation und Dialogför- in Konfliktmediation möglichst nachhal- derung; tig, konsequent und wirksam gestaltet • Vermittlung von Experteneinsätzen und die Rolle der OSZE-Mediatoren ge- zur Unterstützung von Mediations- stärkt werden kann.“28 Im Rahmen der prozessen. Umsetzung dieses Auftrags wurde inner- halb des KVZ ein Mediationsunterstüt- Mit dem wachsenden Bedarf an Media- zungsteam (MST) eingerichtet, das aus tionsunterstützung verzeichnet das MST

10 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus eine entsprechend steigende Nachfrage beteiligten haben als externe Dritte.31 nach seinen Aktivitäten. Ein erweitertes Die Erkenntnis, dass lokale, einheimische MST würde es ermöglichen, hochrangi- und interne Methoden der Konfliktbe- gen Mediator*innen, die sich mit lang- handlung Frieden und Stabilität langfris- wierigen Konflikten im OSZE-Gebiet be- tig stärken, rückt lokale Bemühungen zur fassen, spezifischere Mediationsunterstüt- Unterstützung von internen Mediator*in- zung zukommen zu lassen. Auch die nen in den Mittelpunkt der Friedensför- Aktivitäten von OSZE-Feldoperationen derung. zur Dialogerleichterung und Mediation Ein weiteres Thema, das im Zentrum würden von einem erweiterten MST pro- der MST-Recherche steht, ist die Einbin- fitieren, da entsprechende Prozesse bes- dung von Frauen in Friedensprozesse. ser unterstützt werden könnten. Es könn- Frauen erfahren Konflikte und Gewalt te darüber hinaus Feldoperationen bei anders als Männer. Indem also die Per- der Entwicklung ihrer eigenen Mediati- spektive der Frauen in die Konfliktlö- onsunterstützungskapazitäten stärker un- sungsbemühung einbezogen wird, kön- ter die Arme greifen. Für die SMM ist nen die unterschiedlichen Bedürfnisse dies bereits geschehen. Durch die Auf- der betroffenen Gesellschaften besser in stockung der Anzahl an Referenten für Angriff genommen werden. Dementspre- Mediation und Dialogförderung in Fel- chend kann die Teilnahme von Frau- doperationen könnte ein OSZE-internes en als Mediatorinnen und/oder Verhand- Netzwerk zur Mediationsunterstützung lungsführerinnen in Friedensprozessen geschaffen werden. die Wahrscheinlichkeit, eine Einigung zu Das MST sondiert immer neue Mög- erzielen, verbessern und das Risiko eines lichkeiten zur Stärkung der OSZE-Kon- Rückfalls in einen Konflikt verringern. fliktlösungsinstrumente. Nach dem Aus- Zu diesem Zweck haben das MST und bruch der COVID-19-Pandemie und dem die Abteilung für Genderfragen des Se- Aufruf des UN-Generalsekretärs zu einem kretariats 2019 ein Toolkit zum Thema weltweiten Waffenstillstand stellte das „Einbindung von Frauen und effektive MST Recherchen an und entwickelte Friedensprozesse“ entwickelt, das prakti- einen strukturierten Ansatz zur Identifi- sche Ratschläge und Empfehlungen ent- zierung von Chancen für Friedensprozes- hält, wie mehr Gendersensibilität in Dia- se. Dieser Ansatz bietet Ideen zur Prozess- log- und Mediationsprozessen erreicht gestaltung, wie in Zeiten akuter Krisen werden kann.32 eine positive Dynamik in laufenden Frie- densprozessen erreicht werden kann. Ein weiterer Bereich der MST-Recherche un- Nachhaltigkeit im Fokus: Strukturelle terstützt sogenannte Insider Mediator*in- Prävention und Friedensförderung nen, das heißt Mediator*innen, die in einem Konfliktkontext leben und ihn da- Die OSZE verfügt durch die langfristi- her von innen kennen und möglicher- ge programmatische Arbeit ihrer Durch- weise einen besseren Zugang zu Konflikt- führungsorgane über umfassende Erfah-

11 Michael Raith rung im Umgang mit den strukturellen stützung der OSZE-Verpflichtungen und Ursachen von Konflikten und Instabili- -Prinzipien einbinden. tät. Dazu gehören die Bemühungen der Um Erkenntnisse aus der langjährigen drei autonomen OSZE-Institutionen, des Erfahrung von OSZE-Feldoperationen zu Sekretariats und der OSZE-Feldoperatio- gewinnen, erstellte das KVZ 2018 ein nen. Mehr als 80 Prozent der OSZE-Mit- Referenzhandbuch, das Einblicke in die arbeiter*innen sind im Feld tätig. Sie ver- Aktivitäten von OSZE-Feldoperationen wirklichen Projekte, mit denen die Um- zur strukturellen Prävention und Frie- setzung der OSZE-Prinzipien und -Ver- densförderung in Südosteuropa gibt.33 pflichtungen in allen drei Sicherheitsdi- Das Referenzhandbuch hebt die Unter- mensionen unterstützt werden. Diese Ak- stützung der OSZE für Gastländer in sie- tivitäten zielen darauf ab, dauerhaften ben Themenbereichen hervor – Aufbau Frieden und nachhaltige Sicherheit zu von Institutionen, gemeinschaftliche Si- schaffen, indem ein breites Spektrum an cherheit, Bildung, Wahlreform, Aussöh- Themen umfassend gefördert wird. Da- nung, Diversität sowie zwischenmensch- zu gehören etwa der Kampf gegen Radi- liche Kontakte. Es zeigt auch auf, wie die kalisierung und gewaltbereiten Extremis- Bemühungen der OSZE um Friedensför- mus, Menschenhandel, Hassverbrechen derung die Nachhaltigen Entwicklungs- und Korruption sowie die Unterstützung ziele der Vereinten Nationen (SDGs)34 der Bemühungen von Gastländern um ergänzen, insbesondere SDG 16 zur För- gute Regierungsführung und Reformen derung friedlicher und inklusiver Gesell- im Zusammenhang mit Wahlen, Bildung schaften. und/oder dem Sicherheitssektor. Eine zentrale Erkenntnis aus dem Dauerhaften Frieden und nachhaltige Referenzhandbuch ist, dass die Arbeit Sicherheit zu schaffen ist ein langfristiges der OSZE dann am effektivsten ist, Unterfangen, das Geduld, Ausdauer, um- wenn sie kontextspezifisch und konflikt- sichtige Planung und Weitsicht erfordert. sensitiv umgesetzt wird und die histori- Feldoperationen müssen sicherstellen, schen und gesellschaftlichen Entwicklun- dass sich ihre Unterstützung an den sich gen vor Ort im Blick behält. Um die entwickelnden Bedürfnissen und Priori- Fähigkeit der OSZE zur Schaffung dauer- täten ihrer Gastländer orientiert. Dazu haften Friedens und nachhaltiger Sicher- arbeitet die OSZE mit einer Vielzahl heit zu verbessern, hat das KVZ gemein- von Akteuren vor Ort zusammen, darun- sam mit dem Österreichischen Studien- ter Regierungsstellen, öffentliche Verwal- zentrum für Frieden und Konfliktlösung tungen, die Zivilgesellschaft und Nichtre- erstmalig einen OSZE-Kurs zur Friedens- gierungsorganisationen. Feldoperationen förderung für OSZE-Mitarbeiter*innen können entsprechend eine wichtige Brü- verschiedener Durchführungsorgane ent- cke zwischen staatlichen und zivilgesell- wickelt. Hierbei geht es vor allem um schaftlichen Akteuren schlagen und sie die Stärkung der Fähigkeiten der OSZE, in gemeinsame Aktivitäten zur Unter- Grundursachen von Konflikten und In-

12 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus stabilität in strukturierter und systemati- die für die praktische Anwendung der scher Weise anzugehen. Leitlinien erforderlichen Fähigkeiten zu Ein wichtiger Bereich, in dem der Er- entwickeln. Eine Überprüfung der Leitli- fahrungsschatz der OSZE stärker zum nien ist derzeit im Gange, und eine zwei- Erkenntnisgewinn genutzt werden muss, te Ausgabe soll 2021 veröffentlicht wer- ist das Gender-Mainstreaming langfristi- den. ger Konfliktverhütung- und Friedensför- SSG/R erfuhr ebenfalls besondere Auf- derungsmaßnahmen. Ein weiterer ist merksamkeit, als die Slowakei 2019 den die Einbindung der Jugend in die Be- Vorsitz der OSZE führte. Auf dem Mi- wältigung aktueller und sich abzeich- nisterratstreffen in Bratislava hoben die nender Sicherheitsherausforderungen, da Slowakei und 43 andere Teilnehmerstaa- junge Menschen positive gesellschaftli- ten die Bedeutung von SSG/R als einen che Veränderungen beschleunigen kön- entscheidenden Teil des umfassenden Si- nen. Ein dritter Bereich von entschei- cherheitsansatzes der OSZE hervor.36 Da- dender Bedeutung für strukturelle Prä- rüber hinaus berichtete der Generalse- vention und Friedensförderung ist die kretär den Teilnehmerstaaten im März Unterstützung der OSZE für interessier- 2019 über die seit 2014 unternommenen te Teilnehmerstaaten im Bereich der Anstrengungen zur Entwicklung eines Governance und Reform des Sicherheits- kohärenteren und besser koordinierten sektors (SSG/R), zum Beispiel bezüglich SSG/R-Ansatzes, der auf den komparati- der demokratischen Kontrolle der Streit- ven Vorteilen der OSZE aufbaut.37 Er be- kräfte. Das KVZ spielt bei diesen Bemü- tonte, dass das Konzept der SSG/R in zen- hungen eine zentrale Rolle, unter ande- tralen OSZE-Prinzipien und -Verpflich- rem durch die Koordinierung eines Netz- tungen, wie etwa dem Verhaltenskodex werks von SSG/R-Anlaufstellen in den zu politisch-militärischen Aspekten der OSZE-Durchführungsorganen. Sicherheit (1994), verankert sei, und for- Obwohl unterschiedliche OSZE- derte, SSG/R stärker in das Konfliktzy- Durchführungsorgane seit vielen Jahren klus-Instrumentarium zu integrieren und Unterstützung im SSG/R-Bereich leisten, so den Mehrwert von SSG/R im Rahmen unternahm die OSZE erst 2014 erste der Konfliktverhütung zu nutzen. Schritte zu einem systematischeren und Ein rechenschaftspflichtiger und inklu- strukturierteren Ansatz in diesem Be- siver Sicherheitssektor, der die Grundsät- reich. Der damalige Schweizer OSZE- ze der Rechtsstaatlichkeit achtet, kann Vorsitz initiierte einen Prozess zur Erar- wirksam zur Schaffung dauerhaften Frie- beitung von SSG/R-Leitlinien für OSZE- dens und nachhaltiger Sicherheit beitra- Mitarbeiter*innen,35 die 2016 veröffent- gen. SSG/R bleibt im Wesentlichen ein licht wurden. Gemeinsam mit den SSG/ nationaler Prozess; die OSZE befindet R-Anlaufstellen in den Durchführungsor- sich jedoch in einer guten Position, ganen fördert das KVZ die Umsetzung um die Umsetzung nationaler Prioritä- dieser Leitlinien und hilft OSZE-Mitar- ten zu unterstützen, insbesondere durch beiter*innen und -Missionsmitgliedern, ihre Feldoperationen. Die OSZE kann

13 Michael Raith auf eine lange Erfolgsbilanz bei der Un- ten Nationen hat das MST Zugang zum terstützung nationaler Institutionen des UN-Standby-Team hochrangiger Mediati- Sicherheitssektors und damit verbunde- onsberater, die zur Beratung in einem ner Akteure wie Parlamente und zivilge- breiten Spektrum von Fragen der Media- sellschaftliche Organisationen zurückbli- tion und präventiven Diplomatie rasch cken. Dementsprechend wird das KVZ entsendet werden können. Regelmäßige weiterhin an einem kohärenten und und aktive Zusammenarbeit mit den Ver- systematischen SSG/R-Ansatz als zentra- einten Nationen und dem EAD findet les Instrument der Friedensförderung in- auch in Bezug auf SSG/R statt. nerhalb des Konfliktzyklus-Instrumenta- Die Zusammenarbeit der OSZE mit riums arbeiten. In diesem Zusammen- der UN-Hauptabteilung Unterstützung hang können weitere Themen erörtert für Feldeinsätze führte 2017 zur Unter- werden, wie zum Bespiel die Aufnahme zeichnung einer Absichtserklärung, in SSG/R-relevanter Bestimmungen in Waf- der Kooperationsvereinbarungen zur Ver- fenstillstands- und Friedensabkommen besserung der technischen Kapazitäten und der Beitrag von SSG/R bei der Be- und des Fachwissens getroffen wurden. arbeitung der Verknüpfung von (organi- Aufgrund der Absichtserklärung kann sierter) Kriminalität und Konflikten. die OSZE auf Vertragssysteme der Ver- einten Nationen, zum Beispiel im Be- reich des Beschaffungswesens, und auf Austausch von Fachkenntnissen und technische Trainingsprogramme zugrei- Wissen: Nutzung von Partnerschaften fen, die einen kostengünstigen und ra- schen Zugang zu Ressourcen für frühzei- Die Arbeit des KVZ zur weiteren Stär- tiges Handeln und Krisenreaktion ermög- kung der OZSE-Kapazitäten in allen Pha- lichen. sen des Konfliktzyklus profitiert von star- Das KVZ unterhält zudem eine frucht- ken Partnerschaften mit anderen inter- bare Zusammenarbeit mit dem UN- nationalen und regionalen Organisatio- Flüchtlingshilfswerk (UNHCR). Im Jahr nen. So tauscht sich das KVZ beispiels- 2014 veröffentlichte das KVZ zusammen weise im Rahmen eines so genannten mit dem UNHCR-Verbindungsbüro zur strukturierten Dialogs auf Arbeitsebene OSZE und den in Wien ansässigen UN- mit dem Auswärtigen Dienst der Europä- Organisationen eine Checkliste, die sich ischen Union (EAD) über Fachwissen mit Vertreibung und dem Schutz ver- und bewährte Praktiken in Bezug auf triebener Bevölkerungsgruppen und be- den Instrumentenkasten zum Konfliktzy- troffener Gemeinschaften in allen Pha- klus aus. Das MST des KVZ steht da- sen des Konfliktzyklus befasst.38 Seither rüber hinaus in regelmäßigem Kontakt bieten KVZ und UNHCR gemeinsam mit den Einheiten für Mediationsunter- den Mitarbeiter*innen der OSZE und stützung im EAD und im UN-Sekretariat. des UNHCR in Feldoperationen vor Ort Durch die Partnerschaft mit der Einheit Fortbildungskurse zur praktischen An- für Mediationsunterstützung der Verein- wendung der Checkliste an.

14 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

Fazit denn je erforderlich, um das immense Potenzial der OSZE zu entfesseln und ihr Das Konfliktzyklus-Instrumentarium der Mandat und ihre Kapazitäten voll auszu- OSZE hat sich seit Anfang der 1990er schöpfen. Jahre erheblich weiterentwickelt. Die Der 10. Jahrestag des MR-Beschlusses Verabschiedung und Umsetzung des MR- 3/11 im Jahr 2021 während des schwedi- Beschlusses 3/11 waren in diesem Zusam- schen OSZE-Vorsitzes bietet eine ausge- menhang von entscheidender Bedeutung. zeichnete Gelegenheit, eine Bestandsauf- Das Instrumentarium beinhaltet zuverläs- nahme des Konfliktzyklus-Instrumentari- sige Instrumente, die im gesamten OSZE- ums vorzunehmen und dabei auch Mög- Gebiet eingesetzt werden können. Die lichkeiten zu sondieren, die einschlägi- Umsetzung der Instrumente des Konflikt- gen Instrumente weiter zu stärken und zyklus kann immer noch verbessert wer- sie an neu entstehende Sicherheitsheraus- den. Was jedoch dringend erforderlich forderungen anzupassen. In diesem Zu- ist, sind ausreichende OSZE-Ressourcen sammenhang könnten die Teilnehmer- und der politische Wille der Teilnehmer- staaten die Verpflichtungen bekräftigen, staaten, die einschlägigen Instrumente die sie vor zehn Jahren im MR-Beschluss und Mandate proaktiv zu nutzen.39 3/11 eingegangen sind, zum Beispiel in Angesichts der wachsenden Komple- einer Gedenkerklärung auf dem Minis- xität der heutigen Sicherheitsherausfor- terratstreffen 2021. Durch die Anerken- derungen muss die OSZE bereit sein, nung der wichtigen Arbeit, die seit der einen sinnvollen Beitrag zur Konfliktver- Verabschiedung des MR-Beschlusses 3/11 hütung und Friedensförderung zu leis- geleistet wurde, würden die Teilnehmer- ten, wann immer und wo immer sie in staaten den Anstrengungen der OSZE ihrem weiten geographischen Raum da- um eine Verbesserung des Konfliktzy- zu in der Lage ist. Dazu sind Flexibilität klus-Instrumentariums neue Impulse ge- sowie ausreichende finanzielle und per- ben und den Bemühungen in den Berei- sonelle Ressourcen erforderlich. Da die chen Konfliktverhütung, Konfliktlösung Kosten einer Krisenbewältigung die Kos- und nachhaltige Friedensförderung neu- ten für präventive Maßnahmen bei wei- en Schwung verleihen. tem übersteigen,40 ergeben sich unzähli- ge Vorteile aus Investitionen in Maßnah- men zur strukturellen Prävention und Notizen Friedensförderung. Dennoch war in den letzten Jahren ein kontinuierlicher Rück- 1 OSCE, Factsheet of the OSCE Conflict gang des Gesamthaushalts der OSZE zu Prevention Centre, https://www.osce.org/ verzeichnen, was die Fähigkeit der Or- cpc/13717. ganisation einschränkt, auf entstehende 2 OSZE, Herausforderung des Wandels, 1992, https://www.osce.org/de/mc/39532. Spannungen zu reagieren und die struk- 3 OSZE, Beschluss Nr. 3/11: Elemente des turellen Ursachen von Konflikten zu be- Konfliktzyklus im Zusammenhang mit arbeiten. Politischer Wille ist heute mehr der Verstärkung der Fähigkeiten der

15 Michael Raith

OSZE in den Bereichen Frühwarnung, ting Global Challenges: The Lessons frühzeitiges Handeln, Dialogerleichte- of COVID-19“, in: Tom Bernes/Lars rung und Mediationsunterstützung so- Brozus/Michal Hatuel-Radoshitzky et wie Konfliktnachsorge, MC.DEC/3/11, al., Challenges of Global Governance 7. Dezember 2011, https://www.osce.org/ Amidst the COVID-19 Pandemic, Paper de/ministerial-councils/86623. Series, Council on Foreign Relations, 4 OSCE, Early Warning: Internal OSCE Mai 2020, 6-9, https://cdn.cfr.org/sites/ Guidelines, 15. März 2012, interner Um- default/files/report_pdf/challenges-of-glo lauf als SEC.GAL/52/12. bal-governance-amid-the-covid-19-pande 5 Vgl. in diesem Zusammenhang Sebas- mic.pdf. tian von Einsiedel/Louise Bosetti/James 13 Nico Schernbeck, „Zwischen strategi- Cockayne/Cale Salih/Wilfred Wan, Civil scher Neuausrichtung und operativen war trends and the changing nature of Anpassungen: aktuelle Herausforderun- armed conflict, United Nations Universi- gen und Möglichkeiten zur Stärkung von ty Centre for Policy Research, März 2017, Frühwarnung und frühzeitigem Handeln https://collections.unu.edu/eserv/UNU:6 in der Krisen- und Konfliktprävention 156/Civil_war_trends_UPDATED.pdf. der OSZE“, in: IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahr- 6 OSCE, Survey of OSCE Field Operations, buch 2016, S. 158. SEC.GAL/111/20/Corr.1*), 26. August 14 Claus Neukirch, „Die Sonderbeobachter- 2020, https://www.osce.org/secretariat/74 mission in der Ukraine: operative He- 783. rausforderungen und neue Horizonte“, 7 Zwischen Oktober 2018 und Oktober in: IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 2014, 2019 erstellte das Lagezentrum beispiels- 207 ff. weise mehr als 500 Lagekurzberichte und OSCE, „OSCE Kosovo Verification Mis- mehr als 1.700 Kurzberichte zu speziel- 15 sion/OSCE Task Force for Kosovo (clo- len Themen. Darüber hinaus versandte das Lagezentrum mehr als 11.000 E-Mail- sed)“, https://www.osce.org/kvm-closed. Benachrichtigungen. 16 Marcel Peško, „Die Reaktion der OSZE 8 Vgl. z. B. Armed Conflict Location & auf die Krise in der Ukraine: neue Lö- Event Data Project, "Dashboard", https:// sungen für neue Herausforderungen“, acleddata.com/dashboard/#/dashboard. in: IFSH (Hrsg.), OSZE-Jahrbuch 2016, 25-36. 9 Alice Ackermann, „Die Stärkung der Re- aktion der OSZE auf Krisen und Konflik- 17 Gegenwärtig sind im KVZ Operations te: ein Überblick“, in: IFSH (Hrsg.), Service zwei Stellen für die operative Pla- OSZE-Jahrbuch 2012, S. 228. nung abgestellt. 10 Claus Neukirch, „Frühwarnung und 18 Heidi Tagliavini, „Mediation während frühzeitiges Handeln – aktuelle Entwick- der Krise in der Ostukraine bis zum lungen in der Konfliktverhütungstätig- 23. Juni 2015“, in: IFSH (Hrsg.), OSZE- keit der OSZE“, in: IFSH (Hrsg.), OSZE- Jahrbuch 2015, 239-251. Jahrbuch 2013, S. 136. 19 Zusätzlich zu diesen spezifischen Akti- 11 International Institute for Strategic Stu- vitäten führt das KVZ auch regelmäßi- dies, „The Kerch Strait incident“, Dezem- ge Nachbesprechungen am Ende des ber 2018, https://www.iiss.org/publicatio Einsatzes aller scheidenden Leiter*innen ns/strategic-comments/2018/the-kerch-str und stellvertretenden Leiter*innen von ait-incident. OSZE-Feldoperationen durch. Die Er- 12 Vgl. in diesem Zusammenhang Lars gebnisse dieser Nachbesprechungen sind Brozus, „The Difficulty of Anticipa- für die Pflege des institutionellen Ge-

16 Die Entwicklung des OSZE-Instrumentariums für den Konfliktzyklus

dächtnisses der OSZE von zentraler Be- ning Mediation Capacities, Networking deutung. and Complementarity, December 2016, 20 Cono Giardullo/Walter Dorn/Danielle https://www.osce.org/support-to-insider Stodilka, „Technological Innovation in -mediation. the OSCE: The Special Monitoring Mis- 32 OSCE, Inclusion of Women and Effective sion in Ukraine“, in: IFSH (eds.), OSCE Peace Processes: A Toolkit, 2019, https://w Yearbook 2019, 119-137. ww.osce.org/secretariat/440735. 21 OSCE, „Associate Technology Officer“, 33 OSCE, Building Sustainable Peace and https://jobs.osce.org/vacancies/associate-t Democracy: OSCE Experiences in South- echnology-officer-vnsecs01548. Eastern Europe, 2018, https://www.osce.o 22 OSCE, OSCE Mechanisms and Proce- rg/secretariat/383751. dures: Summary/Compendium, 2011, 34 Thomas Greminger, „Sustaining Peace, https://www.osce.org/cpc/34427. Sustaining Development – The Role of 23 OSCE, OSCE Guide on Non-military the OSCE“, in: IFSH (ed.), OSCE Year- Confidence-Building Measures, 2012, book 2019, 27-39. https://www.osce.org/secretariat/91082. 35 OSCE, Security Sector Governance and 24 OSCE, „OSCE National Dialogue Project Reform: Guidelines for OSCE Staff, completes field work in Ukraine“, 17 2016, https://www.osce.org/secretariat/ April 2014, https://www.osce.org/ukrai 231176. ne/117808. 36 Permanent Mission of the Slovak Repu- 25 OSCE, „CSI: Kyrgyzstan – The Commu- blic to the Organization for Security and nity Security Initiative“, 10 March 2015, Co-operation in Europe, Statement on https://www.osce.org/bishkek/144296. the OSCE’s Role in Supporting Security 26 OSCE, Mediation and Dialogue Facilita- Sector Governance and Reform as Part of tion in the OSCE, https://www.osce.org/s the OSCE’s Comprehensive Approach to ecretariat/126646. Security, MC.DEL/63/19, 16 December 27 Christina Stenner, The institutionalizati- 2019, https://www.osce.org/ministerial on of mediation support: Are mediation -councils/442288. support entities there yet?, Berghof Foun- 37 OSCE, Report by the Secretary General dation, 2017, https://www.berghof-found on the OSCE Approach to Security Sec- ation.org/fileadmin/redaktion/Publicatio tor Governance and Reform (SSG/R), ns/Other_Resources/Stenner_TheInstitut SEC.GAL/42/19, 14 March, https://www ionalizationOfMediationSupport.pdf. .osce.org/secretary-general/414725. 28 Beschluss Nr. 3/11 über Elemente des 38 OSCE/UNHCR, Protection Checklist: Konfliktzyklus, oben zitiert (Fn. 3), S. 5. Addressing Displacement and Protection 29 David Lanz/Jamie Pring/Corinne von of Displaced Populations and Affected Burg/Mathias Zeller, Understanding Communities along the Conflict Cycle: mediation support structures, swisspeace, A Collaborative Approach, 2014, https:// October 2017, https://www.swisspeace.ch/ www.osce.org/secretariat/111464. fileadmin/user_upload/pdf/Mediation/sw OSCE, A Stronger OSCE for a Secure Eu- isspeace_MSS_study_18_Oct_Final.pdf. 39 rope: Further Strengthening OSCE Ca- 30 OSCE, “Mediation and mediation sup- pabilities and Capacities across the Con- port”, https://www.osce.org/secretariat/ flict Cycle, Report by the German OS- 107488. CE Chairmanship 2016 to the Ministeri- 31 OSCE/Berghof Foundation, OSCE Sup- al Council, MC.GAL/5/16, 8 December port to Insider Mediation: Strengthe- 2016, https://www.osce.org/cio/287431.

17 Michael Raith

40 Vereinte Nationen/Weltbankgruppe, https://openknowledge.worldbank.org/ Pathways for peace: inclusive approaches handle/10986/28337. to preventing violent conflict, 2018,

18 2020 | 04 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Sebastian Mayer Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

DOI: 10.5771/9783748911630-04 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

Sebastian Mayer*

Zusammenfassung In den 2010er Jahren wurde „Konnektivität“ als politisches Instrument zu verbesserten Wirt- schaftsbeziehungen zum Schlagwort in der zweiten Dimension (Wirtschafts- und Umweltdi- mension) der OSZE. Kasachstan hat vorgeschlagen, in der Hauptstadt des Landes ein OSZE- Konnektivitätszentrum zu errichten, welches entsprechendes Fachwissen bereit stellen soll. Dieser Beitrag erörtert das Konzept der Konnektivität, beschreibt die Konnektivitätsagenda Kasachstans und beleuchtet die dahinterstehenden Motive. Diese Initiative ist nicht nur durch die Binnenlage des Landes motiviert, sondern auch durch den Wunsch, Verpflichtungen aus der ersten (politisch-militärischen) und insbesondere aus der dritten (menschlichen) Dimension der OSZE abzuschwächen. Mit Verweis auf die potenzielle Rolle der OSZE im Bereich der Kon- nektivität, aber auch auf Kasachstans bedeutende Beiträge zur regionalen und internationalen Kooperation und Stabilität, zeigt dieser Beitrag, dass die kasachische Initiative ernstgenommen werden sollte. Allerdings darf nicht zugelassen werden, dass die drei Sicherheitsdimensionen der OSZE gegeneinander ausgespielt werden. Kasachstan muss seinen Verpflichtungen aus der ersten und dritten Dimension auch weiterhin nachkommen. Schlagworte Konnektivität, Wirtschaftsbeziehungen, OSZE, Zentralasien, Kasachstan, Handelsförderung Bitte zitieren als: Sebastian Mayer, Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Han- delsförderung und Normumgehung, OSCE Insights 4 (Baden-Baden: Nomos, 2021), https://doi.org/10.5771/9783748911630-04

Einführung Südost- und Osteuropas sowie der ehe- maligen Sowjetunion verbessern soll. Ob- In den 2010er Jahren erlangte der Be- wohl die Verbesserung der Wirtschafts- griff „Konnektivität“ große Beliebtheit. beziehungen bereits im zweiten Kapitel Er bezeichnet ein politisches Instrument, der Schlussakte von Helsinki aus dem das insbesondere die Wirtschaftsbezie- Jahr 1975 erwähnt wird, verwendete die hungen zwischen den Transitionsländern OSZE den Begriff Konnektivität erst wäh- rend des deutschen OSZE-Vorsitzes im Jahr 2016. Die OSZE arbeitet laut eige- * Dr. Sebastian Mayer ner Darstellung daran, über einen Dialog Deutsch-Kasachische Universität zu Handel und Verkehr eine Grundla- Almaty, Kasachstan ge für wirtschaftliche Konnektivität zwi- [email protected]

1 Sebastian Mayer schen den 57 Teilnehmerstaaten zu schaf- der zweiten Dimension befassen würde, fen.1 zu ersetzen. Vor allem Kasachstan hat das The- Dieser Beitrag untersucht das Konzept ma Konnektivität in den Mittelpunkt sei- der Konnektivität im Allgemeinen sowie ner Außenpolitik gestellt, was angesichts im OSZE-Kontext, stellt die Konnektivi- der Binnenlage und der fehlenden An- tätsagenda Kasachstans dar, beschreibt bindung Kasachstans an die globalen die dahinterstehenden Motive und for- Märkte nicht überrascht. Die kasachische muliert Empfehlungen für die OSZE. Regierung hat für die Idee geworben, Diese sollte die kasachische Initiative in der Hauptstadt Nur-Sultan ein von ernst nehmen, weil die OSZE tatsächlich der OSZE geführtes Themenzentrum für eine größere Rolle bei der Konnektivität Konnektivität einzurichten. Mit einem spielen kann. Auch sollten Kasachstans solchem Kompetenzzentrum könnte das Beiträge zur regionalen und internationa- Land von entsprechendem Fachwissen len Kooperation und Stabilität anerkannt profitieren. Kasachstan hat jedoch noch werden. Gleichwohl dürfen die drei Di- weitere Gründe, sich für Konnektivität mensionen durch Konnektivität nicht ge- als Schwerpunktthema der OSZE einzu- geneinander ausgespielt werden. Kasachs- setzen. Ein solcher Schwerpunkt würde tan sollte seine Verpflichtungen aus der nämlich die internationalen und regiona- ersten und dritten Dimension auch wei- len Führungsambitionen Kasachstans be- terhin ernst nehmen. fördern. Auch böte eine vorrangige Be- Der Beitrag stellt zunächst das Kon- handlung der zweiten OSZE-Dimension zept der Konnektivität vor. Der zweite (Wirtschaft und Umwelt) eine willkom- Abschnitt präzisiert, wie Konnektivität in mene Gelegenheit, ungewollte Verpflich- der OSZE verankert ist. Darauf folgen tungen aus den beiden anderen OSZE- zwei Abschnitte, die veranschaulichen, Dimensionen, der politisch-militärischen wie Kasachstan den Schwerpunkt auf und der menschlichen Dimension, her- die Konnektivität legt und welche Moti- unterzuspielen. Vor allem im Hinblick ve dahinterstehen. Ausgehend von dieser auf die menschliche Dimension erwei- Analyse unterbreitet der letzte Abschnitt sen sich kasachische Staatsvertreter nach Empfehlungen für die OSZE.2 wie vor als reformresistent, insbesonde- re, wenn es um Grundrechte, Wahlen und die Unabhängigkeit der politischen Das Konzept der Konnektivität Parteien geht. Auch besteht Grund zu der Annahme, dass die kasachische Regie- „Konnektivität“, so wie der Begriff in die- rung zumindest mittelfristig beabsichtigt, sem Beitrag verwendet wird, beschreibt das derzeitige OSZE-Programmbüro in die bewusste Gestaltung von Wirtschafts- Nur-Sultan, das sich allen drei Dimensio- beziehungen zwischen Staaten oder Re- nen widmet, durch das vorgeschlagene gionen.3 Als Instrument wird sie von Konnektivitätszentrum, das sich nur mit einzelnen Staaten und internationalen Organisationen in der Wirtschaftsdiplo-

2 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung matie eingesetzt. Während frühe Arbei- spiele hierfür sind die Erdölembargos der ten zu zwischenstaatlichen Beziehungen, 1970er Jahre, Handelskriege und die Un- wie etwa von Keohane und Nye, die ver- terbrechungen der Lieferketten durch die stärkten wirtschaftlichen Interaktionen COVID-19-Pandemie der vergangenen zwischen den damaligen Industrienatio- Monate. Daneben können unterschiedli- nen in den Blick nahmen,4 konzentrier- che Präferenzen hinsichtlich der Veror- ten sich Forscher*innen nach der Wen- tung und Gestaltung der Wirtschaftsbe- de von 1989 vermehrt auf die Volkswirt- ziehungen zu Spannungen und zu einer schaften des ehemaligen sozialistischen geopolitischen Aufladung des Themas Blocks. Für diese Staaten war Konnekti- führen.7 Hinzu kommen die sehr unter- vität ein wichtiger Motor des wirtschaft- schiedlichen Konnotationen des Begriffs lichen Fortschritts. Beispiele für bisheri- „Konnektivität“, welche Konfliktpotenti- ge Konnektivitätsinitiativen sind u.a. das al bergen. Autokratische politische Syste- 1991 von der damaligen Europäischen me – allen voran China und seine BRI Gemeinschaft ins Leben gerufene und in- – gehen meist von einem nicht-norma- zwischen ausgelaufene TACIS-Programm tiven, materiellen Konnektivitätsbegriff (Technical Assistance to the Commonwealth aus. Der Schwerpunkt liegt dabei auf of Independent States), die 2013 von Chi- der physischen Infrastruktur und dem na angekündigte Belt and Road Initiati- damit verbundenen strategischen Kalkül. ve (BRI), die japanische Initiative Part- In liberalen Staaten und internationalen nership for Quality Infrastructure aus dem Institutionen ist das Konzept hingegen Jahr 2015 und die EU-Asien-Konnekti- tendenziell mit normativen Ansprüchen vitätsstrategie der Europäischen Union verbunden, wozu auch die oben erwähn- (EU), die 2018 gestartet wurde. Neben ten liberalen Friedenserwartungen gehö- ihren konkreten materiellen Vorteilen ren. Auch verwandte Konzepte wie gute kann Konnektivität als vertrauensbilden- Regierungsführung (good governance) und de Maßnahme die friedlichen Beziehun- Nachhaltigkeit (sustainability) beinhalten gen zwischen den beteiligten Staaten för- eine Reihe von Leitprinzipien, Werten dern.5 Diese Erwartungen entsprechen und Normen, die von den übergreifen- einem liberalen Denkansatz, nach dem den Konnektivitätszielen gedeckt sind. wirtschaftlicher Austausch Stabilität und Derartige Prinzipien werden zugleich Frieden begünstigt. von der OSZE formuliert, auf die wir im Staaten unterstützen Konnektivitäts- nächsten Abschnitt näher eingehen wol- projekte, weil diese ihren materiellen len. Interessen und/oder umfassenderen Zie- len dienlich sind. Neben Vorteilen birgt Konnektivität aber auch Risiken. Wie Die OSZE und Konnektivität Keohane und Nye betonen, können Länder durch verstärkte Wirtschaftsbezie- Die Bedeutung der Konnektivität für die hungen in unterschiedlichem Maße ge- OSZE geht auf die Schlussakte von Hel- fährdet oder geschwächt werden.6 Bei- sinki aus dem Jahr 1975 zurück, deren

3 Sebastian Mayer zweites Kapitel die Zusammenarbeit in Auf den Treffen des Ministerrats im den Bereichen Wirtschaft und Umwelt Jahr 2006 (Brüssel) und 2011 (Vilnius) thematisiert. Mehrere wegweisende Do- wurden ebenfalls Beschlüsse zur wirt- kumente aus der Zeit nach dem Ende des schaftlichen Zusammenarbeit gefasst. Als Kalten Krieges, die sich auf die zweite das Thema im Jahr 2014 unter dem Dimension beziehen, bereiteten danach Schweizer Vorsitz ganz oben auf die den Boden für dieses Handlungsfeld. Das OSZE-Agenda gesetzt wurde, gewann es Schlussdokument der Konferenz über erheblich an Dynamik. In dem Beschluss wirtschaftliche Zusammenarbeit in Euro- über die Stärkung guter Regierungsfüh- pa aus dem Jahr 1990 in Bonn fordert ein rung und die Förderung der Konnek- „dauerhaftes Wirtschaftswachstum“ und tivität, der 2016 auf dem Treffen des die „wirtschaftliche Zusammenarbeit“. Ministerrats in Hamburg gefasst wurde, Außerdem werden die „Rechtsstaatlich- wird erstmals das Schlagwort „Konnekti- keit und [der] für alle gleiche Schutz vität“ im OSZE-Kontext erwähnt. Ferner durch das Gesetz auf der Grundlage der wird festgestellt, dass „gute Regierungs- Achtung der Menschenrechte sowie eines führung, Transparenz und Rechenschafts- wirksamen, allgemein zugänglichen und pflicht grundlegende Voraussetzungen gerechten Rechtswesens“ als flankierende für Wirtschaftswachstum, Handel, Inves- Elemente von Wirtschaftswachstum her- titionen und nachhaltige Entwicklung vorgehoben.8 sind und somit zur Stabilität, Sicherheit Bei dem Ministerratstreffen in Maas- und Achtung der Menschenrechte [...] tricht (2003) wurde vor dem Hinter- beitragen.“ Die OSZE-Institutionen wer- grund erheblicher Schwierigkeiten bei den aufgefordert, die Normen und Ver- wirtschaftlichen Transformationsprozes- fahren für den Handel im OSZE-Raum sen in den ehemals sozialistischen Volks- zu vereinheitlichen, zu vereinfachen und wirtschaften das zentrale OSZE-Strategie- zu straffen. Zu den neueren Dokumen- dokument für die Wirtschafts- und Um- ten, die das Thema Konnektivität aufgrei- weltdimension (Maastrichter Strategiedo- fen, gehören der Ministerratsbeschluss kument) verabschiedet. Darin wurden über die Förderung der wirtschaftlichen verschiedene Probleme bei der Regie- Teilhabe im OSZE-Raum von 2017 und rungsführung benannt, etwa „ineffizien- die Ministerratserklärung zur digitalen te Institutionen und eine schwache Zi- Wirtschaft als treibende Kraft für die För- vilgesellschaft, das Fehlen von Transpa- derung von Zusammenarbeit, Sicherheit renz und Rechenschaftspflicht im öffent- und Wachstum aus dem Jahr 2018. lichen und privaten Sektor, [...] Schwä- All diese Dokumente basieren auf der chen in der öffentlichen Verwaltung und Grundannahme, dass die Förderung des eine nicht nachhaltige Nutzung natürli- wirtschaftlichen Wohlstands und ähnli- cher Ressourcen, Korruption und Miss- che Maßnahmen im Kontext der Konnek- achtung der Unternehmensethik und der tivität die Sicherheit und Stabilität im Grundsätze einer verantwortungsvollen OSZE-Raum erhöhen. Jedoch verwendet Unternehmensführung.“9 die OSZE angesichts der verschiedenen

4 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

Schwerpunkte und unterschiedlichen Re- regionaler sowie höchster Verwaltungs- gierungsformen in den Teilnehmerstaa- ebene. Das Themenspektrum der bishe- ten bewusst ein vielschichtiges Konnek- rigen Veranstaltungen reichte von grenz- tivitätskonzept. Daher besteht kein Kon- überschreitendem E-Commerce über Tran- sens darüber, wie Konnektivität im Rah- sitkoordination bis hin zu papierlosem men der OSZE genau zu definieren ist. Handel. So fand im Juni 2020 ein virtu- Innerhalb des institutionellen Rah- elles Treffen mit dem Titel „Safer and mens der OSZE fällt Konnektivität in Sustainable Supply Chains Connecting Cen- den Zuständigkeitsbereich des Büros des tral Asia and Europe“ statt. Ob und in wel- Koordinators für ökonomische und öko- chem Ausmaß das von Kasachstan vorge- logische Aktivitäten der OSZE (OCEEA). schlagene Konnektivitätszentrum solche Dessen Mandat ergibt sich aus den oben OCEEA-Funktionen übernehmen könn- genannten Beschlüssen und Erklärungen, te, ist noch unklar. insbesondere dem Maastrichter Strategie- dokument von 2003. Die 22 Mitarbei- ter des Koordinators decken das gesam- Kasachstans Konnektivitätsambitionen te Spektrum der Tätigkeit der OSZE in für die OSZE der zweiten Dimension ab, einschließlich der Konnektivität und anderer eng damit In den Binnenländern Zentralasiens, die verbundener Bereiche wie Digitalisierung zu den am wenigsten verbundenen Ge- und gute Regierungsführung.10 bieten der Welt gehören, kommt Kon- Die OSZE konzentriert sich auf dem nektivität und namentlich dem Trans- Gebiet der Konnektivität geographisch portwesen nicht zuletzt wegen der ho- auf Osteuropa, Südosteuropa, den Süd- hen Transitkosten eine besondere Bedeu- kaukasus und Zentralasien. Wie auch in tung zu.13 Die kasachische Außenpolitik anderen Handlungsbereichen der OSZE hat das Thema Konnektivität schon län- erfüllt das OCEEA sein Mandat in Bezug ger priorisiert, und zwar in den letzten auf die wirtschaftliche Zusammenarbeit Jahren mit steigender Tendenz. Als Mit- der Staaten zum Großteil dadurch, dass glied der Eurasischen Wirtschaftsunion es politischen Entscheidungsträgern und (EAWU) ist das Land daran interessiert, Praktikern bewährte Vorgehensweisen den Handel mit anderen EAWU-Mitglie- aufzeigt. Beispielsweise hat es in Zusam- dern zu fördern. Kasachstan unterstützt menarbeit mit der Wirtschaftskommissi- zudem mit Nachdruck die chinesische on der Vereinten Nationen für Europa BRI, die 2013 in der kasachischen Haupt- (UNECE) ein Handbuch der Best Prac- stadt verkündet wurde. Für die BRI ist tices für Grenzkontrollen11 und einen Ta- Kasachstan ein strategisch wichtiger Kor- gungsbericht des Forums für Sicherheit ridor im Verkehr zwischen China und im Binnenverkehr12 herausgegeben. Das dem Westen. Die BRI hat ebenfalls das OCEEA organisiert zudem Workshops, Potenzial, den Transit unter den EAWU- Seminare und Online-Veranstaltungen zu Mitgliedern zu verbessern.14 Die kasachi- Konnektivitätsthemen auf nationaler und sche Regierung hat ihr eigenes Infrastruk-

5 Sebastian Mayer turprogramm Nurly Zhol (Heller Weg), der Organisation zu setzen, wobei sie das den Schwerpunkt auf Schienen- und dabei dem Transport auf dem Landweg Autobahnverbindungen legt, eng mit der Priorität einräumte.17 Eine weitere Chan- BRI verknüpft.15 ce ergab sich für die Regierung, als der Vor diesem Hintergrund bevorzugt Schweizer OSZE-Vorsitz – als Reaktion Kasachstan vor allem Projekte im Bereich auf frühere Anfragen mehrerer osteuro- der Konnektivität, weil diese zur Moder- päischer und zentralasiatischer Teilneh- nisierung bestehender Routen und zur merstaaten – wirtschaftliche und ökolo- Diversifizierung der kasachischen Wirt- gische Fragen verstärkt in den Fokus schaft durch die Entwicklung neuer Han- rückte. Kasachstan machte sich diese Dy- delsrouten beitragen. Vornehmlich lie- namik zunutze, um den eigenen Ambi- ßen sich dadurch Transportkosten sen- tionen zu diesen Themen mehr Gehör ken und Einnahmen aus Transitgebüh- zu verschaffen. Infolgedessen verstärkten ren erzielen. Eine bessere Anbindung sich die Bestrebungen und Erwartungen könnte auch das Ungleichgewicht bei des Landes bezüglich der Einbeziehung den Exporten beheben, die zurzeit auf des Themas Konnektivität in die OSZE- wenige Märkte beschränkt sind. Kasachs- Agenda. Zwischen 2016 und 2019 rück- tan ist für China als Transportkorridor ten Deutschland, Österreich, Italien und sowohl für Importe als auch Exporte die Slowakei unter ihrem Vorsitz jeweils von entscheidender Bedeutung und da- unterschiedliche Schwerpunkte des The- rüber hinaus eine Bezugsquelle für Roh- menfeldes in den Mittelpunkt. Italien stoffe wie Öl und Uran. Jedoch verlief stellte zum Beispiel die Digitalisierung in die Kooperation mit der BRI und ande- den Vordergrund, während der deutsche ren Konnektivitätsprojekten nicht immer Vorsitz Konnektivität eng mit guter Re- problemlos: Es kam wiederholt zu Pro- gierungsführung verknüpfte.18 blemen aufgrund mangelnder Standardi- Kasachstans Ambitionen im Bereich sierung des grenzüberschreitenden Han- der Konnektivität gipfelten in seiner Lob- dels und Transits ebenso wie aufgrund ei- byarbeit zur Einrichtung eines OSZE- nes Defizits an Transparenz, Rechtsstaat- Themenzentrums für nachhaltige Kon- lichkeit und Verantwortlichkeit sowie nektivität (Centre on Sustainable Connec- der Anfälligkeit der Hilfsleistungsemp- tivity, CSC) in der Hauptstadt Nur-Sul- fänger für Überschuldung.16 Wie im letz- tan. Diese Idee wurde im Juni 2017 beim ten Abschnitt näher ausgeführt wird, sind zweiten Vorbereitungstreffen zum Wirt- dies Problembereiche, mit denen sich ein schafts- und Umweltforum der OSZE in Konnektivitätszentrum der OSZE befas- der Hauptstadt erstmalig vorgestellt und sen könnte. im Dezember auf dem Wiener Treffen Während des kasachischen OSZE-Vor- des Ministerrats weiter diskutiert. Zwölf sitzes im Jahr 2010 nahm die Regierung Monate später, anlässlich des Ministerrats des Landes erstmalig die Gelegenheit 2018 in Mailand, brachte der kasachische wahr, die wirtschaftliche Zusammenar- Außenminister Kairat Abdrachmanow er- beit ganz oben auf die Tagesordnung neut den Vorschlag zur Errichtung eines

6 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

CSC ein. Im Juli 2019 wurde der Vor- knappen Budgets der OSZE, welches auf- schlag beim informellen OSZE-Minister- grund des nominellen Nullwachstums ef- treffen in der Slowakei weiter konkreti- fektiv schrumpft, ist es unwahrscheinlich, siert, als der neue Außenminister Beibut dass sowohl das derzeitige Programmbü- Atamkulow erklärte, das Zentrum solle ro als auch ein CSC gleichzeitig betrieben zur „Konnektivität im weiteren Sinne“ werden können, wenn die Mittel dafür forschen. Kairat Sarybay, der kasachische aus dem Gesamthaushalt kommen sollen. Botschafter bei der OSZE, konkretisier- Während die südosteuropäischen Länder te das mögliche Aufgabenspektrum des einen großen Anteil des OSZE-Gesamt- CSC durch Themen mit Bezug zur zwei- haushalts (34%) erhalten, ist der Anteil ten Dimension wie „Fragen der nach- Zentralasiens ebenfalls nicht unerheblich haltigen Konnektivität, [...] gute Regie- (15%) und übertrifft sowohl Osteuropa rungsführung, Green Economy, Entwick- (4%) als auch den Südkaukasus (2%).22 lung neuer Technologien, Katastrophen- Aus diesem Grund und weil momentan schutz, Energiesicherheit und Handels- keine Einsätze zur Friedensstiftung, zur förderung“.19 Die kasachische Regierung Friedenserhaltung sowie zur unmittelba- schlug vor, diese Institution im Astana ren Konfliktprävention benötigt werden, International Financial Centre (AIFC) ist eine wesentliche Erhöhung des auf einzurichten, einem Finanzzentrum in Zentralasien entfallenden Anteils auf ab- Nur-Sultan auf halbem Weg zwischen sehbare Zeit unwahrscheinlich. Der ehe- Flughafen und Stadtzentrum, das Mit- malige OSZE-Generalsekretär Thomas te 2018 offiziell eröffnet worden war.20 Greminger hatte bereits darauf hingewie- Der Standort soll Synergien zwischen sen, dass die OSZE angesichts des knap- dem CSC und internen Institutionen wie pen Gesamthaushalts nicht in der Lage auch Wissenschaftlern der nahe gelege- sein werde, zwei Büros in Kasachstan zu nen Nasarbajew-Universität ermöglichen. unterhalten. Der kasachische Vorschlag, Die konkreten Aufgaben eines solchen das CSC aus dem Gesamthaushalt zu be- CSC wurden allerdings noch nicht festge- zahlen, bedeutet insofern unweigerlich, legt. dass das Programmbüro in Nur-Sultan Der ursprüngliche Vorschlag Kasachs- geschlossen werden müsste, wenngleich tans, die Kosten für den Betrieb des dies so nicht öffentlich erklärt wurde. CSC selbst zu übernehmen und/oder eine Gruppe von „Freunden Kasachstans“ dafür aufkommen zu lassen, wird seit ei- Normumgehung und niger Zeit nicht mehr vorgebracht. Neu- Führungsambitionen erdings besteht Kasachstan darauf, dass die Kosten aus dem Gesamthaushalt der Abgesehen von der Aussicht auf unmit- OSZE getragen werden.21 Es gibt Grund telbare materielle Vorteile ist der Vor- zu der Annahme, dass dieser Sinneswan- schlag, ein Konnektivitätszentrum im del nicht in erster Linie auf finanziel- Land einzurichten, für Kasachstan auch len Überlegungen beruht. Angesichts des ein Mittel, um ungewollten normativen

7 Sebastian Mayer

Verpflichtungen zu entgehen und sei- rung schriftlich, das Programmbüro ha- nen Führungsambitionen vor Ort mehr be sein Mandat erfüllt und ein neuer Geltung zu verschaffen. Wie oben ange- Schwerpunkt sei nun gefordert.25 merkt, könnte es sein, dass beabsichtigt Offenbar sieht die kasachische Regie- ist, das derzeitige OSZE-Programmbüro rung die Aufnahme einer offiziellen in Nur-Sultan durch das CSC zu ersetzen. OSZE-Institution wie des vorgeschlage- Bereits bei der Plenarsitzung des Minis- nen CSC als eine Möglichkeit, ihr OSZE- terrats 2014 in Basel deutete der stellver- Engagement neu auszurichten. Mögli- tretende kasachische Außenminister Ale- cherweise betrachtet sie die CSC-Initia- xej Wolkow an, dass das Büro gänzlich tive auch als willkommene Ablenkung geschlossen werden könnte. Diese Dro- von unangenehmen Verpflichtungen, hung wurde zwar nicht umgesetzt,23 je- insbesondere aus dem Bereich der drit- doch brachte die kasachische Regierung ten (menschlichen) Dimension.26 Diese später wiederholt die Änderung des Man- Denkweise spiegelt zugleich eine allge- dats der Mission ins Gespräch. Die zweite meinere Tendenz innerhalb der OSZE Dimension wurde dadurch deutlich her- wider: Mehrere Teilnehmerstaaten sträu- ausgehoben, während die beiden ande- ben sich zunehmend gegen die Einhal- ren Dimensionen mindestens herunterge- tung von OSZE-Verpflichtungen und spielt, wenn nicht gar völlig ignoriert blockieren mit ihrem Vetorecht die wurden. Wie bei den meisten anderen Einstellung unliebsamer hochrangiger Präsenzen in Zentralasien wurde auch OSZE-Vertreter.27 die erste, 1998 eingerichtete OSZE-Feld- Kasachstans Bemühungen um Kon- operation in Kasachstan inzwischen auf nektivität sind auch durch seine Füh- das derzeitige Programmbüro zurückge- rungsambitionen motiviert. Seit den fahren. Zudem büßte das Büro im Jahr 1990er Jahren hat das Land in zahl- 2015 weitere Zuständigkeiten ein, zum reichen Kooperationsinitiativen große re- Beispiel die Prozessbeobachtung, also die gionale und internationale Führungsstär- Beobachtung von Gerichtsverhandlungen ke bewiesen. So schlug der erste Prä- und -verfahren und das Sammeln von In- sident Kasachstans, Nursultan Nasarba- formationen, um beurteilen zu können, jew, unter anderem vor, dem Modell inwieweit diese den Standards für faire der europäischen Integration zu folgen Verfahren entsprechen.24 Bereits 2004 ge- und eine Integration im Rahmen einer hörte Kasachstan zu den prominenteren Eurasischen Union anzustreben.28 Dane- Unterzeichnern des „Astana-Appells“, in ben ist auch der kasachische OSZE-Vor- dem die angeblich einseitige Betonung sitz im Jahr 2010 ein Zeichen von Füh- der menschlichen Dimension durch die rungsstärke.29 Das Land ebnete in die- OSZE und die damit einhergehende Ein- ser Zeit maßgeblich den Weg für die mischung in innere Angelegenheiten be- Erklärung einer atomwaffenfreien Zone klagt wurde. Im Jahr 2018 erklärte Au- in Zentralasien. Insbesondere hat sich Ka- ßenminister Kairat Abdrachmanow als sachstan mit einigem Erfolg und einer erster Vertreter der kasachischen Regie- ehrgeizigen diplomatischen und außen-

8 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung politischen Agenda vor allem als Frie- Länder, ist generell skeptisch gegenüber densvermittler positioniert, zum Beispiel den Führungsambitionen Kasachstans. als Gastgeber des Prozesses zur Beilegung Die Einrichtung eines CSC würde diese des Syrien-Konflikts.30 Es ist vielleicht Wahrnehmung noch verstärken.34 In den kein Zufall, dass Kasachstan auf dem be- weiteren Gesprächen über diese Initiative reits erwähnten informellen OSZE-Minis- wäre Kasachstan daher gut beraten, die tertreffen in der Slowakei 2019 nicht nur Vorbehalte seiner südlichen Nachbarn den Vorschlag für die Einrichtung eines ernst zu nehmen und zu versuchen, sie CSC publik machte, sondern sich auch auszuräumen. als Ort für ein Treffen zur Beilegung des Kasachstans Konnektivitätsagenda ist Afghanistankonflikts ins Gespräch brach- auch durch Statusdenken motiviert, ver- te.31 Das Land ist somit in beschränk- bunden mit normativem Eskapismus und tem Maße zu einem Garanten für regio- dem Streben nach internationalem An- nale und internationale Sicherheit avan- sehen. Zunehmend verstärkt sich der ciert. Die Konnektivitätsambitionen in Eindruck, als ob das OSZE-Programm- Nur-Sultan und Wien zielen außerdem büro von Kasachstan als Beleg für eine darauf ab, Orientierung zu geben und (nach kasachischer Lesart falsche) Wahr- die zunehmend proaktive Rolle Kasachs- nehmung gesehen wird, nach der die tans in der regionalen und internationa- innenpolitische Situation unzulänglich len Politik zu festigen. Mit der Gründung sei. Dieses Unbehagen ist insoweit ver- des International Financial Centre, in dem ständlich, als sich Kasachstan in mehrfa- das CSC nach der Vorstellung Kasachs- cher Hinsicht positiv von einigen ande- tans untergebracht wäre, verknüpfte die ren Ländern in der Region (wie Turkme- kasachische Regierung die Hoffnung, das nistan und Tadschikistan) abhebt, etwa Land zu einer Drehscheibe des globalen in Bezug auf das Investitionsklima, den Finanzsystems zu machen.32 Nach dem wirtschaftlichen Fortschritt, die Rechts- Vorbild früherer Initiativen, insbesonde- staatlichkeit und die politische Stabilität. re am Persischen Golf, beschreibt es sich Vor diesem Hintergrund entspricht das selbst als „globales Geschäfts- und Finanz- vorgesehene CSC dem Wunsch Kasachs- zentrum, das die Volkswirtschaften [...] tans, eine normale OSZE-Institution – Zentralasiens, des Kaukasus, der EAWU, statt eines Büros für Teilnehmerstaaten Westchinas, der Mongolei, des Nahen mit „echtem Bedarf“ – im Land zu ha- Ostens und Europas miteinander verbin- ben. Auf dem informellen OSZE-Tref- det.“33 fen 2019 in der Slowakei erklärte die Jedoch ist die Führungsrolle Kasachs- kasachische Delegation entsprechend, die tans nicht unangefochten. Usbekistan CSC-Initiative ziele auch auf eine ausge- und Kirgisistan haben sich ebenfalls als glichenere geographische Verteilung von Gastgeber von Afghanistan-Gesprächen OSZE-Institutionen ab.35 angeboten, um eine Führungsrolle zu Ob das CSC zustande kommen wird, übernehmen. Usbekistan, das bevölke- ist schwierig vorherzusagen. Eine aus- rungsreichste der fünf zentralasiatischen reichende Finanzierung vorausgesetzt,

9 Sebastian Mayer müsste der Ständige Rat im Konsens aller 1990 als auch der Beschluss des Minis- 57 Teilnehmerstaaten darüber entschei- terrats von 2016 direkt auf die Achtung den. Maßgebliche Unterstützung aus den der Menschenrechte. Auch das Thema übrigen vier zentralasiatischen Staaten gute Regierungsführung, das Auswirkun- fehlt bislang.36 Darüber hinaus zögern gen auf die dritte Dimension hat, fin- etliche andere Teilnehmerstaaten bisher det häufiger Beachtung, seit der deutsche noch, die Idee mitzutragen, darunter Vorsitz es explizit in den Vordergrund mindestens ein größerer EU-Staat. Für der OSZE-Diskussionen zur Konnektivi- Kasachstan und andere Interessierte ist tät gerückt hat. Obwohl die OSZE das es daher wichtig zu klären, welche Auf- Thema der guten Regierungsführung vor- gaben das CSC übernehmen soll und zu wiegend durch die wirtschaftliche Bril- versuchen, denjenigen Staaten entgegen- le (Bekämpfung von Korruption und zukommen, die bislang noch zögerlich in Geldwäsche) betrachtet, fordert sie in die- ihrer Unterstützung sind. sem Zusammenhang auch die volle Ein- haltung von Rechtsstaatlichkeit.37 Impli- zit sind damit Ausstrahlungseffekte auf Schlussfolgerungen und Empfehlungen die dritte Dimension verbunden, weil die OSZE Rechtsstaatlichkeit als Grund- Der OSZE kommt in Sachen Konnek- pfeiler der Menschenrechte und der De- tivität eine wichtige Rolle zu, und Ka- mokratisierung betrachtet. Politisch-mili- sachstan hat bei der regionalen und in- tärische und menschliche Sicherheitsfra- ternationalen Zusammenarbeit und Sta- gen haben weiterhin zentrale Bedeutung bilität bemerkenswerte Führungsstärke für den ganzheitlichen und nachhalti- bewiesen. Seine Konnektivitätsinitiative gen Konnektivitätsbegriff der OSZE. Dies ist daher ernst zu nehmen. Die Unter- sollte sich auch nicht ändern. stützung der kasachischen Ambitionen Die OSZE mit ihren begrenzten Res- darf jedoch nicht zu einer Vernachläs- sourcen ist nicht die bedeutendste Orga- sigung der Verpflichtungen aus der ers- nisation im Bereich der Konnektivität, ten und dritten Dimension führen. Des- vor allem im Vergleich mit Institutionen halb sollte das Spillover-Potenzial in allen wie der EU, der Weltbank, der Welthan- drei Dimensionen genutzt werden. Zwar delsorganisation, der Europäischen Bank gehört Konnektivität streng genommen für Wiederaufbau und Entwicklung und in den Themenbereich der zweiten Di- der UN-Wirtschaftskommission für Euro- mension. Soweit sie politisches Vertrau- pa, die allesamt mehr Erfahrung und Res- en und Transparenz schafft und ein bes- sourcen haben. Entsprechend ihrem be- seres Grenzmanagement fördert, betrifft grenzten Einfluss auf diesem Gebiet soll- sie jedoch auch die erste Dimension. te die OSZE daher als Plattform, Diskus- Darüber hinaus hat sie Auswirkungen sionsforum oder Wissensvermittler für auf die dritte, die menschliche Dimen- Konnektivitätsprojekte im OSZE-Raum sion der Sicherheit. Tatsächlich verwei- fungieren.38 Über diese Funktionen kann sen sowohl die Bonner Erklärung von die OSZE einen Mehrwert beisteuern.

10 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

Das vorgeschlagene CSC könnte vor al- on – im Vergleich zu eher technisch lem als Denkfabrik oder Clearingstelle geprägten Organisationen – zunutze ma- für nachhaltige Handels- und Verkehrs- chen und den Zusammenhang zwischen projekte ausgestaltet werden und dazu Konnektivität und Sicherheit hervorhe- beitragen, Defizite in den Bereichen ben. Grenzmanagement, vertrauensbil- ökologische Nachhaltigkeit, Wirtschaft- dende Maßnahmen, Vereinbarungen zur lichkeit, Handelsstandards sowie Trans- Grenzziehung und zur Lösung grenz- parenz und Verantwortung zu vermei- überschreitender Probleme, aber auch die den oder abzumildern. Die Anfälligkeit Energiesicherheit, wären wichtige The- für Überschuldung ist ein weiteres wich- men für ein künftiges CSC. tiges Thema – nicht so sehr in Kasachs- Bei seinen Bemühungen für die Ein- tan, sondern vielmehr in anderen Teil- richtung eines Konnektivitätszentrums nehmerstaaten wie Kirgisistan, Tadschi- im eigenen Land sollte Kasachstan ver- kistan und der Mongolei.39 Ein Konnek- meiden, andere zentralasiatische Länder tivitätszentrum könnte hier beispielswei- mit seinen Führungsambitionen in die- se anhand einschlägiger Studien potenzi- sem Bereich zu verprellen. Seit 2016 hat elle Kreditnehmer für künftige Projekte sich Usbekistan als „doppelter Binnen- beraten, Schuldenprobleme angehen und staat“41 ebenfalls zu einem engagierten Standards für nachhaltige Finanzierung Befürworter der Konnektivität entwickelt festlegen helfen. Darüber hinaus könnte und hierbei die Beziehungen zwischen das CSC mit Studien, Workshops und den zentralasiatischen Ländern besonders Konferenzen den Handel und Verkehr hervorgehoben.42 Kasachstan sollte bei im OSZE-Raum ankurbeln. Dies wäre na- jeder Initiative zur Förderung der Kon- mentlich für die fünf zentralasiatischen nektivität andere interessierte zentralasia- Länder von Bedeutung, die ihre Handels- tische Staaten einbinden. Dies ließe sich und Wirtschaftskooperation seit 2014 unter anderem durch die zahlenmäßige dank mehrerer Infrastrukturprojekte (wie Berücksichtigung von Experten aus Usbe- der Gaspipeline von Turkmenistan über kistan in ein mögliches CSC erreichen. Usbekistan und Kasachstan nach West- Insgesamt sollten Kasachstan und ande- china, die zwischen 2006 und 2009 ge- re Interessierte die Funktionen des CSC baut wurde) deutlich ausgeweitet haben detaillierter erörtern und versuchen, den- und weitere Projekte planen.40 Da die jenigen Staaten entgegenzukommen, die OSZE bei einigen Aspekten der Konnek- einem solchen Projekt zögerlich gegen- tivität nur bescheidene Finanzmittel und überstehen. begrenztes Fachwissen hat, müsste ein CSC eng mit anderen Entwicklungs-, In- frastruktur- und Finanzinstitutionen zu- Notizen sammenarbeiten. Wenn sich die OSZE im Bereich Kon- 1 OSCE, „Connectivity“, https://www.osce. nektivität profilieren will, sollte sie auch org/oceea/446224. ihren Mehrwert als Sicherheitsorganisati-

11 Sebastian Mayer

2 Die Analyse basiert auf Primär- und Se- 11 OSCE/UNECE, Handbook of Best kundärquellen sowie Hintergrundinter- Practices at Border Crossings – A Trade views aus den Monaten Juli und August and Transport Facilitation Perspective, 2020. 2012, https://www.osce.org/files/f/docu 3 Vgl. Stefan Wolff, Economic diplomacy ments/7/6/88238.pdf. and connectivity: What role for the 12 OSCE/UNECE, Inland Transport Securi- OSCE? University of Birmingham, Insti- ty Discussion Forum Proceedings, 2012, tute for Conflict, Cooperation and Secu- https://www.osce.org/files/f/documents/b rity, 2018, S. 6, https://www.birmingham /6/99852.pdf. .ac.uk/Documents/college-social-sciences/ 13 Richard Pomfret, The Central Asian government-society/iccs/news-events/201 Economies in the Twenty-First Century: 8/Osce-Report.pdf. Paving a New Silk Road, Princeton and 4 Robert O. Keohane/Joseph Nye, Power Oxford: Princeton University Press, 2019, and Interdependence: World Politics in S. 215-223. Transition, Boston: Little, Brown, 1977. 14 Evgeny Vinokurov, Introduction to the 5 Z.B. Nino Kemoklidze/Stefan Wolff, Eurasian Economic Union, Cham: Pal- „Trade as a Confidence-Building Mea- grave Macmillan, 2018, 134–137. sure in Protracted Conflicts: The Cases of 15 Nargis Kassenova, „China’s Silk Road Georgia and Moldova Compared“, in: and Kazakhstan’s Bright Path: Linking Eurasian Geography and Economics Dreams of Prosperity“, in: Asia Policy 3/2020, S. 305-332; Erik Gartzke/Quan 24/2017, S. 111–112. Li/Charles Boehmer, Investing in the Sébastien Peyrouse/Gaël Raballand, Peace: Economic Interdependence and 16 „Central Asia: The New Silk Road Initia- International Conflict, in: International tive’s Questionable Economic Rational- Organization 2/2001, 391–438. ity“, in: Eurasian Geography and Eco- 6 Keohane/Nye, oben zitiert (Anm. 4), nomics 4/2015, 405–420. S. 14–16. 17 Pál Dunay, „Kasachstans einzigartiger 7 Nadine Godehardt/Karoline Postel- OSZE-Vorsitz 2010“, in: IFSH (Hrsg.), Vinay, „Connectivity and Geopolitics: OSZE-Jahrbuch 2011, S. 60, https://ifsh.d Beware the ‚new wine in old bottles‘ ap- e/file-CORE/documents/jahrbuch/11/Du proach“, SWP Comment 2020/C 35, nay-dt.pdf. 2020, S. 4-5, https://www.swp-berlin.org/ 18 Franziska Smolnik, „Cooperation, Trust, en/publication/connectivity-and-geopolit Security? The Potential and Limits of the ics-beware-the-new-wine-in-old-bottles-ap OSCE’s Economic and Environmental proach/. Dimension“, SWP Research Paper 8 OSCE, Dokument der Bonner Konferenz 2019/RP 16, 2019, S. 17–19, https://www. über wirtschaftliche Zusammenarbeit in swp-berlin.org/en/publication/the-potent Europa, 1990, S. 2–4, https://www.osce.or ial-and-limits-of-the-osces-economic-and- g/de/eea/14083 environmental-dimension/. 9 OSZE, Abschlussdokument des Elf- 19 Elya Altynsarina, „Kazakhstan announces ten Treffens des OSZE-Ministerrats, initiatives to reinforce OSCE goals“, The MC.DOC/1/03, 2. Dezember 2003, S. 17 Astana Times, 11 July 2019, https://astana (DE), https://www.osce.org/mc/40533. times.com/2019/07/kazakhstan-announce 10 OSCE, „OSCE economic and environ- s-initiatives-to-reinforce-osce-goals/. mental activities“, unter: https://www.o 20 Unternehmen und Institutionen, die sce.org/oceea. beim AIFC registriert sind (derzeit fast

12 Kasachstans Konnektivitätsambitionen in der OSZE: Handelsförderung und Normumgehung

600), profitieren von Steuervergünstigun- 28 Assylzat Karabayeva, „Leaders, Ideas, and gen, einer modernen Finanzregulierung Norm Diffusion in Central Asia and und einem Handelsrecht, das auf dem Beyond“, in: Asian Journal of Compar- englischen Recht basiert. Das AIFC ative Politics 2019, Volume 6, Issue hat zudem Schlichtungs- und Streitbei- 1, March 2021, 25-44, https://doi.org/ legungsmechanismen eingeführt, die als 10.1177/2057891119887813. Modell für den Rest des Landes dienen 29 Dunay, oben zitiert (Anm. 17), S. 57. können. So will die Regierung das Inves- titionsklima verbessern und Investoren 30 Rachel Vanderhill/Sandra F. Joireman/ Roza Tulepbayeva, „Between the Bear nach Kasachstan locken. Siehe Nicolás and the Dragon: Multivectorism in Kaza- Zambrana-Tévar, „The new Court of the khstan as a Model Strategy for Secondary Astana International Financial Centre: Powers“, in: International Affairs 4/2020, Promoting the Rule of Law or Giving up S. 986–990. on the Rule of Law?“, in: Central Asia Business Journal, Herbst/2019, 37–48. 31 Altynsarina, oben zitiert (Anm. 19). 21 Interview mit einem OSZE-Mitarbeiter 32 Sir Suma Chakrabarti, „EBRD’s vision aus Zentralasien, Juli 2020. for Astana International Financial Cent- Die Zahlen basieren auf dem Gesamthaus- re“, The Astana Times, 25 May 2016, 22 https://astanatimes.com/2016/05/ebrds haltsplan 2019. Siehe OSCE, Annual Re- -vision-for-astana-international-financial-c port 2019, S. 98, https://www.osce.org/an entre/. nual-report/2019. Astana International Financial Centre, Die Regierung hätte dies grundsätzlich 33 23 https://aifc.kz/. tun können, da das Mandat für jede Feld- mission einmal im Jahr durch den Stän- 34 Interview mit einem OSZE-Mitarbeiter digen Rat einvernehmlich verabschiedet aus Zentralasien, Juli 2020. werden muss. So bewirkte die aserbai- 35 Altynsarina, oben zitiert (Anm. 19). dschanische Regierung beispielsweise im 36 Interview mit einem OSZE-Beamten aus Jahr 2016 mithilfe ihres Vetorechts die Zentralasien, Juli 2020. Schließung des OSZE-Büros in Baku, das ihr ein Dorn im Auge war. 37 OSCE, „Good governance“, https://www. osce.org/oceea/446335. 24 Sebastian Mayer, „Walking Alone, Walk- ing Together? OSCE–EU relations in Cen- 38 Vgl. Wolff, oben zitiert (Anm. 3), S. 24– tral Asia“, Policy Brief #62, OSCE Academy 27. Bishkek, 2020, S. 3–4, http://osce-academy 39 John Hurley/Scott Morris/Gailyn Porte- .net/upload/file/62.pdf. lance, „Examining the debt implications of the Belt and Road Initiative from a Interview mit einem OSZE-Mitarbeiter 25 policy perspective“, CGD Policy Paper aus Zentralasien, Juli 2020. 121, Center for Global Development, 26 Das derzeitige OSZE-Programmbüro in March 2018, S. 16–19, https://www.cgdev Nur-Sultan deckt alle drei Dimensionen .org/sites/default/files/examining-debt-im ab. plications-belt-and-road-initiative-policy- 27 Walter Kemp, „Executed structures: perspective.pdf. Leadership crisis in the OSCE“, in: 40 Richard Pomfret, „Kooperation im Poli- Security and Human Rights Moni- tikfeld Handel“, in: Jakob Lempp/Sebas- tor, 14 July 2020, https://www.shrmoni- tian Mayer/Alexander Brand (Hrsg.), Die tor.org/executed-structures-leadership-cri- politischen Systeme Zentralasiens: Inter- sis-in-the-osce/. ner Wandel, externe Akteure, regionale

13 Sebastian Mayer

Kooperation, Wiesbaden: Springer VS, Regional Trends, and Italian Interests, 2020, 318–322. Eurasiatica 13, Venice: Edizioni Ca’Foscari, 41 D.h., es ist ausschließlich von Ländern 2019, S. 65–80; Richard Weitz, „Uzbek- umgeben, die selbst keinen Zugang zum istan’s new foreign policy“, Central Asia- Meer haben. Caucasus Institute and Silk Road Studies Program, 2018, S. 9–12, 31–42, https://silk 42 Fabio Indeo, „New Trends in Central Asian roadstudies.org/resources/pdf/SilkRoadP Connectivity“, in: Carlo Frappi/Fabio In- apers/1801Weitz.pdf. deo (Hrsg.), Monitoring Central Asia and the Caspian Area: Development Policies,

14 2020 | 06 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Philip Remler | Richard Giragosian, Marina Lorenzini |Sergei Rastoltsev Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben

DOI: 10.5771/9783748911630-06 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben

Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev*

Zusammenfassung Der internationalen Gemeinschaft, vertreten durch die Minsker Gruppe der OSZE, ist es nicht gelungen, die führenden Kräfte in Armenien und Aserbaidschan dazu zu bewegen, den Kon- flikt um Karabach zu lösen, der 1988 begann und im September 2020 einen Ausbruch neuer Kampfhandlungen erlebte. Auf beiden Seiten waren Anführer und Bevölkerung zunehmend unnachgiebiger geworden; jeder Anführer, der sich kompromissbereit zeigte, lief Gefahr, als Verräter gebrandmarkt zu werden. Die Kämpfe im Jahr 2020 veränderten die Lage vor Ort drastisch. Mit Unterstützung der Türkei gewann Aserbaidschan einen großen Teil des Territo- riums zurück, das es eine Generation zuvor verloren hatte. Allerdings musste Aserbaidschan Russland die Entsendung einer großen Friedenstruppe gestatten, die das Land 25 Jahre lang ver- weigert hatte. Trotz ihrer geschwundenen Autorität kann die Minsker Gruppe zukünftig dazu beitragen, das Vertrauen und die Kommunikation zwischen den Parteien wiederherzustellen und Grenzen zu öffnen, um schließlich Verhandlungen über den künftigen Status der Region zu leiten. Schlagworte Karabach, Aserbaidschan, Armenien, Russland, Türkei, OSZE Bitte zitieren als: Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev, Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben, OSCE Insights 6 (Baden-Baden: Nomos, 2020), https://doi.org/10.5771/9783748911630-06

Einleitung1 die Welt einmal mehr daran, dass der Konflikt um Karabach sich seit nunmehr Die Kampfhandlungen, die am 27. Sep- 30 Jahren einer Lösung entzieht.2 Die tember 2020 zwischen Aserbaidschan Minsker Gruppe der OSZE ist seit 1992 und Armenien ausbrachen, erinnerten die mit dem offiziellen Verhandlungs-

* Philip Remler (Hauptverfasser) Marina Dolcetta Lorenzini, M.A. Carnegie Endowment for International The Fletcher School, Tufts University Peace [email protected]

Dr. Richard Giragosian Sergei Rastoltsev Regional Studies Center, Yerevan IMEMO, Moscow [email protected] [email protected]

1 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev mandat betraute internationale Gruppe. ihre Ziele seit dem Waffenstillstand ver- Während dieser Zeit leitete sie wichtige stehen. Verhandlungen, konnte allerdings die Anführer von Aserbaidschan und Arme- nien nicht dazu bringen, die für einen Armenien Frieden notwendigen gegenseitigen Zu- geständnisse einzugehen. Die intensiven Ursprünglich war das Ziel der Karabach- Kampfhandlungen der letzten Monate Bewegung „miatsum“ – die Vereinigung haben die Situation vor Ort verschärft, von Nagornyy Karabach mit der Sowjet- den Handlungsspielraum der Minsker republik Armenien auf dem Wege ei- Gruppe verkleinert und ihre künftige Ar- nes offiziellen Transfers von der Sowjet- beit infrage gestellt. Dieser Bericht sucht republik Aserbaidschan. Nach dem Zu- nach Gründen für Fehler in der Vergan- sammenbruch der Sowjetunion wurde genheit und bewertet die Aussichten für formal das neue Ziel der Unabhängig- eine künftige Rolle. keit von Aserbaidschan ausgegeben, ob- Der erste der folgenden vier Abschnit- wohl der Wunsch nach einer Vereini- te untersucht die Strategien der Krieg gung mit Armenien bestehen blieb. In führenden Parteien während der Ver- den Kämpfen, die 1988 begannen und handlungen innerhalb der Minsker Grup- sich bis 1992 zu militärischen Operatio- pe zwischen dem Waffenstillstand von nen in großem Maßstab ausgewachsen 1994 und dem erneuten Ausbruch der hatten, waren die armenischen Streitkräf- Kriegshandlungen am 27. September te siegreich. Armenien vertrieb die aser- 2020. Der zweite Abschnitt analysiert die baidschanischen Streitkräfte aus Nagor- Bemühungen der Minsker Gruppe wäh- nyy Karabach, nahm Şuşa ein (über Jahr- rend dieser Zeit. Der dritte untersucht hunderte das Bollwerk der aserbaidscha- die Ziele und Reaktionen der Hauptak- nischen Macht in Karabach), besetzte teure seit dem 27. September. Der vierte eine Pufferzone rund um das Gebiet, Abschnitt nennt einige Einflussgrößen, vertrieb die Bewohner*innen und wehr- welche die weiteren Entwicklungen be- te aserbaidschanische Gegenangriffe ab. stimmen werden. So erreichte Nagornyy Karabach eine De-facto-Abspaltung, obwohl der Waffen- stillstand von 1994 (die Bischkek-Proto- Verhandlungsstrategien nach dem kolle) keine politische Einigung brachte. Waffenstillstand von 1994 Die Resolutionen des Sicherheitsrats der Vereinten Nationen (UN) betrachten Ka- Um zu verstehen, warum Aserbaidschan rabach nach wie vor als Teil von Aserbai- am 27. September 2020 eine Offensive dschan.3 lancierte, müssen wir die jeweiligen Ziele Die Gebiete, die rund um Karabach der Kriegsparteien in den Kampfhand- von armenischen Streitkräften eingenom- lungen der frühen 1990er-Jahre sowie men wurden, lassen sich in drei Kategori- en unterteilen:

2 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben

Provinzen zwischen Nagornyy Karabach entstand eine Kluft zwischen der Strate- und Armenien: Lachin und Kelbajar bilde- gie des damaligen Präsidenten Levon Ter- ten in den 1920er-Jahren die sowjetische Petrosyan und derjenigen der Hardliner- Provinz Rotes Kurdistan. Lachin wurde Gruppe in Nagornyy Karabach und Ar- im Mai 1992 eingenommen, nur Tage menien. Ter-Petrosyan und seine Anhän- nach der Besetzung von Şuşa. Kelbajar ger*innen glaubten, ein Erfolg könne nur wurde während einer Operation im März durch den Tausch einiger von Armenien und April 1993 eingenommen. Aufgrund besetzter Provinzen gegen ein Friedens- der Kämpfe waren die kurdische und die abkommen gesichert werden, welches aserbaidschanische Bevölkerung gezwun- die Sicherheit und den Status von Na- gen zu fliehen. Armenien und Nagornyy gornyy Karabach auch gegenüber einem Karabach betrachteten diese Provinzen zukünftig potenziell reicheren und mi- als existenziell wichtig, da sie die Landver- litärisch überlegenen Aserbaidschan ge- bindung zwischen ihnen bildeten. währleisten würde.4 Die Hardliner-Grup- Provinzen zwischen Nagornyy Karabach pe glaubte, Armenien brauche keine Zu- und Iran: Der Fall von Kelbajar führte geständnisse zu machen. Seine Aufgabe zur Revolution in Aserbaidschan. Arme- sei es vielmehr, den Status quo zu erhal- nische Streitkräfte lancierten im Sommer ten und auf eine Hinhaltetaktik zu set- 1993 eine Offensive, in deren Verlauf die zen, bis die internationale Gemeinschaft Provinzen Qubadli, Zangilan und Jabryil und Aserbaidschan die Unabhängigkeit eingenommen und die jeweiligen Bewoh- Nagornyy Karabachs anerkannt hätten. ner*innen vertrieben wurden. Dieses Ge- Dieses interne Zerwürfnis erschwerte biet, südlich von Karabach bis zum Fluß für die armenischen Anführer die Ver- Aras, grenzt an den Iran; es wurde als handlungen mit Aserbaidschan. Große strategisch wichtig eingestuft. Teile der Bevölkerung sympathisierten Provinzen östlich von Nagornyy Kara- mit der Hardliner-Gruppe und waren zu- bach: Ebenfalls im Sommer 1993 nahmen nehmend gegen Kompromisse. Anschlä- armenische Streitkräfte die strategisch ge und Androhungen von Gewalt behin- wichtige Stadt Agdam sowie Teile der derten Kompromissbemühungen und sa- Provinz Füzuli ein. Die Städte wurden botierten Abmachungen, auf die sich die auf der Suche nach Baumaterial geplün- Anführer geeinigt hatten.5 Armeniens dert; es verblieb nur wenig Infrastruk- Premierminister Nikol Pashinyan ge- tur, außerdem wurden die Frontlinien stand nach der Unterzeichnung des Waf- vermint, um einen aserbaidschanischen fenstillstands am 9. November 2020: „[...] Gegenangriff zu verhindern. Diese Pro- als ich dieses Dokument unterzeichnete, vinzen galten als die am leichtesten er- war mir klar, dass mir der Tod drohte, worbenen und günstigsten Faustpfänder nicht nur in politischer, sondern auch in der armenischen Seite. physischer Hinsicht.“6 Im Jahr 1999 Das Ziel der armenischen Seite be- stürmten Bewaffnete das Parlament, er- stand darin, so viele dieser eroberten mordeten höhere Regierungsvertreter*in- Gebiete wie möglich zu behalten. Es nen und wichtige Abgeordnete*innen

3 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev und machten dadurch das Scheitern jegli- bouillet, 2006) befand jedoch die aser- chen Friedensplans unvermeidlich. In der baidschanische Führung offenbar, dass Folge spielten die armenischen Verhand- nur Russland in der Lage sei, Armeni- lungsführer auf Zeit, in der Hoffnung, en zu einer Änderung ihrer Haltung die internationale Gemeinschaft würde zu bewegen. Aserbaidschans Säbelrasseln, früher oder später die faktische Situation sein Festhalten an der Stationierung von auch rechtlich anerkennen. Scharfschützen und schweren Waffen an der Front sowie seine Offensive im April 2016 zielten darauf ab, die internationale Aserbaidschan Gemeinschaft allgemein – und Russland insbesondere – daran zu erinnern, dass Die aserbaidschanische Führung war mit die Situation instabil war und dass Zu- dem umgekehrten Dilemma konfron- geständnisse von Armenien aktiv erzwun- tiert. Während Armenien danach trach- gen werden müssten. Keine dieser Tak- tete, die Verhandlungen in die Länge tiken führte jedoch zu den von Aserbai- zu ziehen, bis die Tatsachen vor Ort dschan erhofften Ergebnissen. rechtlich anerkannt wären, wollte Aser- baidschan diese Tatsachen ändern, um si- cherzustellen, dass die bestehende Lage Aktivitäten der Minsker Gruppe seit niemals international anerkannt werde. 1992 Genau wie seine armenischen Gegenspie- ler fürchtete der derzeitige Präsident Il- Seit ihrer Gründung im Jahr 1992 un- ham Alijev um die innenpolitische Stabi- ternahm die Minsker Gruppe Bemühun- lität, falls er bei den Gebietsansprüchen gen in drei Phasen. Die erste, zwischen von Maximalpositionen abrücken sollte. 1992 und 1998, war geprägt durch Russ- Der direkteste Weg, die Tatsachen vor lands Bestrebungen, die OSZE sowie die Ort zu verändern, war mit Waffengewalt. Eindämmungsversuche westlicher Mäch- Mit diesem Ziel stellte Aserbaidschan te gegenüber Moskau ins Leere laufen konstant erhebliche Geldmittel für das zu lassen. Als 1994 ein militärisches Patt Militär zur Verfügung. Eine andere Stra- erreicht wurde, überging der energische tegie der Veränderung war die Mobilisie- erste russische Verhandlungsführer inner- rung der internationalen Gemeinschaft, halb der Minsker Gruppe, Vladimir Kazi- um bei Verhandlungen Druck auf Arme- mirov, die westlichen Unterhändler und nien auszuüben und Zugeständnisse zu startete während eines Treffens der Ge- erzwingen. In den 1990er-Jahren hofften meinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) die Aserbaidschaner, ihre Öl- und Gasvor- in Bischkek Waffenstillstandsverhandlun- kommen würden den Westen dazu ver- gen. Sein Ziel war die Entsendung einer anlassen, Armenien unter Druck zu set- russisch geführten Friedenstruppe, bevor zen. Nach Enttäuschungen bei Verhand- der Westen seine zu erwartenden Ein- lungen in den Vereinigten Staaten (Key wände geltend machen konnte. Aserbai- West, 2001) und in Frankreich (Ram- dschan lehnte dies ab und unterzeichnete

4 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben in Baku ein Waffenstillstandsdokument Sargsyan, verließ ihn wegen des Friedens- ohne jegliche Mechanismen zur Friedens- plans. Im Januar 1998 zwang die Grup- sicherung. pe von Hardlinern, die inzwischen alle Im Jahr 1997 traten Frankreich und Schalthebel der armenischen Streitkräf- die Vereinigten Staaten der Minsker te kontrollierte, Ter-Petrosyan zum Rück- Gruppe bei. Wie Russland wurden sie tritt. Kocharyan wurde Präsident, Sarg- Ko-Vorsitzende der Gruppe, und Kazimi- syan Premierminister, und beide lehnten rov wurde ersetzt. Gemeinsam entwarfen den Plan der OSZE ab.7 die Ko-Vorsitzenden einen Friedensplan Die zweite Phase, 1998 bis 2005, be- in zwei Dokumenten, um zunächst vor- gann mit Verhandlungen zwischen übergehende Regelungen und dann den Kocharyan und Alijev, die sie nicht nur finalen Status separat verhandeln zu kön- vor der jeweiligen Öffentlichkeit, son- nen (daher die Bezeichnung „Schritt für dern auch vor ihren engeren Mitarbeiten- Schritt“-Plan). Die Präsidenten Armeni- den geheim hielten. Im Jahr 1999 verein- ens und Aserbaidschans, Ter-Petrosyan barten sie mündlich ihren eigenen Plan: und Heidar Alijev, akzeptierten den Plan einen Landtausch, bei dem Nagornyy Ka- bei dessen Präsentation im Juli 1997. rabach de jure Armenien angegliedert Keiner von beiden hatte irgendwelche werden würde, im Austausch gegen ar- Illusionen, dass ein Übereinkommen be- menische Gebiete entlang der iranischen züglich des Status erzielt werden könne. Grenze, zwischen Aserbaidschan und sei- Beide glaubten, das Abkommen, das sie ner Exklave Nachitschewan. Im Herbst unterzeichnen sollten, würde Nagornyy 1999 unterrichteten sie die Ko-Vorsitzen- Karabach zu einem permanenten De-fac- den der Minsker Gruppe von dem Plan to-Protektorat von Armenien machen, im und baten diese um eine schriftliche Fas- Austausch gegen die Rückgabe besetzter sung. Nur Wochen später, am 27. Okto- Gebiete an Aserbaidschan. Alijev glaubte, ber 1999, stürmten bewaffnete Extremis- die Abmachung würde das Problem Ka- ten das armenische Parlament und er- rabach, das bereits fünf seiner Amtsvor- schossen eine Anzahl von Regierungsver- gänger zu Fall gebracht hatte, auf die lan- tretern, darunter den Premierminister ge Bank schieben. Die Abmachung kam Sargsyan und den Parlamentspräsidenten Ter-Petrosyans Strategie entgegen, eine Karen Demirchyan. Daraufhin informier- Abmachung auszuhandeln, bevor Aser- te Kocharyan die Minsker Gruppe, dass er baidschan seinen Ölreichtum ausspielen das Friedensabkommen nicht länger un- konnte. Angesichts der internen Opposi- terstützen könne. Die Ko-Vorsitzenden tion blieb Ter-Petrosyan jedoch im März der Minsker Gruppe versuchten, den 1997 keine andere Wahl, als den Anfüh- Plan am Leben zu erhalten, indem sie ihn rer Nagornyy Karabachs, Robert Kocha- auf armenische Interessen hin abstimm- ryan, als Premierminister zu akzeptieren. ten – sie behielten den Anschluss von Na- Der letzte von Ter-Petrosyans Anhängern, gornyy Karabach an Armenien bei, stri- dem noch militärische Kräfte unterstan- chen jedoch die Gebiete, die Aserbai- den, der Verteidigungsminister Vazgen dschan im Austausch dafür erhalten hät-

5 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev te, und ersetzten sie lediglich mit dem zwischen seinen armenischen und aser- Zugang zu einer Straße nach Nachitsche- baidschanischen Amtskollegen Serzh wan. Diese Änderung war für Aserbai- Sargsyan und Ilham Alijev zu vermitteln. dschan inakzeptabel; Alijev wies den Plan Russland dominierte mittlerweile den bei den Verhandlungen in Key West Verhandlungsprozess, und zwar mit Zu- (2001) zurück. Alijev, der sein ganzes Le- stimmung der Vereinigten Staaten und ben damit zugebracht hatte, seine persön- Frankreichs, die nicht so viel politisches liche Machtbasis in Aserbaidschan zu fes- Kapital auf höchster Ebene investieren tigen, starb 2003; sein Nachfolger wurde konnten. Nach 1997 war die Minsker sein Sohn, Ilham Alijev, dessen Machtba- Gruppe ein seltenes Beispiel gelungener sis kaum über seinen Familienverband Kooperation zwischen Russland und dem hinausreichte. Der ältere Alijev konnte Westen, und sie bleibt bis heute die zuversichtlich sein, dass er öffentliche Ausnahme, trotz der Spannungen in der Unruhen überstehen würde, selbst wenn Ukraine, in Syrien und anderen Orten. er Zugeständnisse machte; der jüngere Dieser Erfolg gründet allerdings zum Teil konnte das nicht. In der Folge waren we- auch auf der Bereitschaft der Vereinigten der Aserbaidschan noch Armenien fähig Staaten und Frankreichs, seit 2008 Russ- zu einem wirklichen Kompromiss. land innerhalb der Gruppe die Initiative Während der dritten Phase seit 2005 zu überlassen. kehrte man mit einem kurzen Doku- Sargsyan und Alijev trafen sich weiter- ment über „Prinzipien“, das schließlich hin, Medvedev zuliebe. Jedoch war in Ende 2007 in Madrid kodifiziert und den Wirklichkeit keiner der beiden daran in- Parteien präsentiert wurde, zurück zu teressiert, einen Kompromiss auszuhan- einer abgespeckten Version des „Schritt deln, der innerhalb der eigenen Bevölke- für Schritt“-Plans. Die Madrider Prinzi- rung für Unruhe sorgen würde. Obwohl pien, die den Verhandlungsprozess ret- Russland sich im Vorfeld eines Gipfeltref- ten sollten, sahen die Rückgabe einiger fens in Kazan 2011 optimistisch gezeigt besetzter Gebiete vor, dazu Garantien hatte – man wollte versuchen, die Prä- für einen Übergangsschutz für Nagornyy sidenten dazu zu überreden, wenigstens Karabach vor militärischen Handlungen ein Abkommen über einige der Prinzipi- seitens Aserbaidschans und schließlich en zu unterzeichnen –, lehnten Alijev einen nicht näher definierten „bindenden und Sargsyan ab. Die „Formel von Ka- Ausdruck des Volkswillens“, der über zan“ (die finale, stark verkürzte Wieder- den letztendlichen Status zu entscheiden holung der Madrider Prinzipien) wird haben würde. Ein Übereinkommen über zwar oft zitiert, wurde jedoch gewisser- diesen Status würde den Weg frei ma- maßen außer Kraft gesetzt, wobei eini- chen für die Rückgabe der verbleibenden ge einzelne Punkte nach wie vor rele- besetzten Gebiete. vant sind. Die Minsker Gruppe verfiel Dmitrij Medvedev unternahm wäh- in einen Ruhezustand, der von der aser- rend seiner Präsidentschaft in Russland baidschanischen Offensive 2016 über die (2008–2012) große Anstrengungen, um armenische Revolution von 2018 bis zu

6 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben den Kämpfen im Jahr 2020 anhielt. Wäh- Aserbaidschan nun nicht mehr wie einst rend dieser Ereignisse war Russland der ein „hohes Maß an Unabhängigkeit“ für wichtigste Vermittler, und sein langfristi- die Region anbiete.8 ges Ziel scheint, wie bereits 1994, noch Die Bemühungen der OSZE haben immer die Entsendung einer russischen noch einen weiteren Aspekt: Im Jahr Friedenstruppe zu sein. 1996 ernannte das amtierende Vorsitz- Somit befinden sich die Beteiligten land einen persönlichen Repräsentanten, seit 20 Jahren – seitdem Extremisten die der in der Region anwesend sein sollte, Übereinkunft zwischen Kocharyan und im Gegensatz zu den Ko-Vorsitzenden, Alijev sabotierten – in „Scheinverhand- die jeweils von Zeit zu Zeit einflogen. lungen“, wie es einmal ein russischer Seit 24 Jahren erfüllt Botschafter Andrzej Vermittler nannte. Teil dieser Scharade Kasprzyk diese Rolle. In Ermangelung waren die rituellen Schuldzuweisungen einer Friedenstruppe oder einer dauer- an die Minsker Gruppe für die eigene haften Beobachtungsmission führte Kas- Kompromissunfähigkeit auf allen Seiten. przyks Büro die wenigen Überwachungs- Sie nahm dies hin, wohl wissend, dass tätigkeiten durch, die überhaupt stattfin- man um der Kompromisse wegen, die den konnten, und leitete kurze Beobach- der Frieden erforderte, diesen Führungs- tungsmissionen in einigen wenigen Ge- personen unbedingt politische Deckung bieten auf beiden Seiten der Kontaktli- geben musste. Indem sie Druck auf die nie. Da diese jedoch im Voraus von bei- politischen Führungen vermied, deckte den Seiten bewilligt werden mussten, wa- die Minsker Gruppe allerdings in der ren ihre Erkenntnisse von eingeschränk- Praxis deren Kurs, Friedensbemühungen tem Nutzen. zu vermeiden. Vermittler können kei- nen Frieden schließen; die Krieg führen- den Parteien müssen es tun. Die Anfüh- Politische Auswirkungen der letzten rer beider Seiten hatten sich jeweils in Kampfhandlungen die Ecke manövriert: Indem sie verspra- chen, maximalistische Forderungen oh- Die Offensive, die Aserbaidschan im Sep- ne Kompromisse zu erfüllen, brachten tember 2020 begann, war eine Fortset- sie ihre Bevölkerungen dazu zu glauben, zung der beiden politischen Strategien, dass Kompromiss Verrat bedeute. Die mit denen das Land seit Jahren versuchte, politischen Führer passten sich entspre- die Tatsachen vor Ort zu verändern: Ge- chend an. Anfang 1993 konnte Heidar biete zurückgewinnen und gleichzeitig Alijev, noch im Exil in seiner Geburtshei- den internationalen Druck auf Armenien mat Nachitschewan, dem amerikanischen konzentrieren. Indem es besetzte Gebiete Botschafter im Vertrauen sagen: „Selbst zurückgewann, konnte Aserbaidschan Ar- als wir Karabach noch hatten, gehörte menien seine Verhandlungsmasse für es uns nicht.“ Sein Sohn wiederholt heu- künftige Gespräche entziehen. Durch die te nur einen einzigen Slogan, „Karabach militärische Unterstützung der Türkei ist Aserbaidschan“, und verkündet, dass hatte Aserbaidschan größeren Erfolg als

7 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev erwartet. Nachdem sie rasch durch vier schnell vorrückte und die es ohnehin bei- Provinzen vorgerückt war, eroberte die nahe erobert hatte, während das Schick- aserbaidschanische Armee am 7. Novem- sal von Lachin, Kelbajar und Şuşa einer ber die Bergfestung von Şuşa im Herzen endgültigen politischen Lösung überlas- Nagornyy Karabachs zurück, ermöglichte sen wurde. Lavrov machte deutlich, dass damit den Artilleriebeschuss der Haupt- der Preis hierfür die Entsendung russi- stadt Stepanakert und sperrte den Lachin- scher Friedenstruppen war. Korridor mit der Straße, die Stepanakert Aserbaidschan hatte seit mittlerweile mit Armenien verbindet.9 25 Jahren russische Friedenstruppen ab- Der zweite Hebel in der Strategie gelehnt. Die Entsendung eines Kontin- Aserbaidschans bestand darin, internatio- gents russischer Friedenstruppen würde nalen Druck aufzubauen. Durch die An- das Regime in Nagornyy Karabach an der drohung eines breiteren Krieges und grö- Macht erhalten und den Konflikt für eine ßerer Instabilität nahe den russischen weitere Generation einfrieren. Der Vor- Grenzen hoffte die aserbaidschanische teil, den Aserbaidschan durch die volle Führung, Russland dazu zu bringen, Unterstützung durch die Türkei gewann, nachhaltigen Druck auf Armenien aus- wäre hinfällig geworden, genauso wie das zuüben. Durch den Erfolg der Militär- moderne Waffenarsenal, das den Erfolg kampagne gelang dies. Beide Strategien gebracht hatte. Alijev würdigte Lavrovs wurden durch die Unterstützung der Tür- Angebot nicht einmal einer Antwort. Die kei ermöglicht. Istanbul leistete nicht Verhandlungen, die nacheinander von nur militärische Hilfe, einschließlich Russland, Frankreich und den USA be- der letztlich kampfentscheidenden Bay- treut wurden, führten zu „humanitären“ raktat-TB2-Kampfdrohnen, sondern auch Waffenstillständen, die manchmal inner- diplomatische Unterstützung, um Alije- halb von Minuten zusammenbrachen, vs Druck auf Russland zu verstärken.10 während Aserbaidschan seine Offensive Die Türkei transportierte Söldner von Sy- vorantrieb. Alijev wischte internationale rien nach Aserbaidschan und stationierte Bedenken beiseite, indem er behauptete, F-16-Kampfflugzeuge in Ganja; in militä- er setze lediglich die Resolutionen des rischer Hinsicht hatten diese wenig Be- UN-Sicherheitsrats um, die 1993 verab- deutung, aber sie signalisierten Russland schiedet worden waren, als Armenien unmissverständlich, was passieren könn- mit seinen Offensiven große Teile Aser- te, sollte die Situation außer Kontrolle baidschans eingenommen und die Bevöl- geraten.11 kerungen vertrieben hatte.13 Russlands Entgegnung, zusammenge- Armenien und Nagornyy Karabach, die fasst in einer Aussage des Außenministers über Jahre hinweg den Ausbau der mili- Lavrov vom 14. Oktober,12 war lediglich tärischen Fähigkeiten Aserbaidschans ein Angebot, die Situation zwischen den ignoriert hatten, fanden keine wirkungs- Konfliktparteien einzufrieren, mit dem volle Antwort auf den schnellen Vor- Versprechen, fünf Provinzen zurückzuge- marsch Aserbaidschans. Premierminister ben, in denen Aserbaidschan bereits Pashinyan appellierte an Putin um Hilfe,

8 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben erhielt aber am 31. Oktober eine kühle Karabachs Hoffnungen auf eine Vereini- Antwort, nicht von Putin selbst, sondern gung mit Armenien oder auf Unabhän- in einer Erklärung des russischen Minis- gigkeit zerschlagen werden könnten, kä- teriums für Auswärtige Angelegenheiten, me Armenien in eine Zwickmühle. Seine welche die übliche Antwort wiederholte, Sicherheit wäre weiterhin abhängig von dass Russland im Falle eines direkten An- Russland, wie das militärische Abenteu- griffs auf Armenien seinen zugesicherten er der Türkei in Aserbaidschan gerade Verpflichtungen gemäß dem Vertrag im rechten Moment demonstrierte. Putin über kollektive Sicherheit nachkommen hatte bereits einen Präzedenzfall geschaf- werde. Inzwischen forderte Russland alle fen: Im Jahr 2003 war er bereit, seine Kli- Beteiligten des Konflikts dazu auf, den enten in Transnistrien zu opfern, als Mol- Waffenstillstand einzuhalten, den sie am dawien Russland im Rahmen des Kozak- 10. Oktober in Moskau vereinbart hat- Memorandums das Recht auf Truppen- ten.14 Damit wurde Russland wieder ein- stationierung und geopolitische Zusam- mal mit dem wiederkehrenden Dilemma menarbeit anbot. im Südkaukasus konfrontiert: Es wollte Das Engagement der Türkei im Krieg ein Gleichgewicht zwischen Armenien um Karabach stellte einen scharfen Bruch und Aserbaidschan finden, seinen Ein- mit der Politik in der Vergangenheit dar: fluss auf beide Staaten erhalten und Der frühere Präsident Süleyman Demirel gleichzeitig eine Destabilisierung durch pflegte zu sagen, es würde nur Minuten eine der beiden Parteien minimieren. dauern, nach Karabach hineingezogen zu Russland erscheint nicht gewillt, werden, aber Jahre, um wieder herauszu- Pashinyan zu unterstützen, der in den kommen. Trotz Spekulationen über Prä- russischen Medien als Anführer einer sident Recep Tayyip Erdoğans “neo-osma- „Farbenrevolution“ unbeliebt ist. Als er nische“ Strategie finden seine scheinbar an die Macht kam, versuchte Pashinyan, opportunistischen Interventionen immer Putin zu versichern, dass er „Demokra- dann statt, wenn die Aussicht winkt, den tie als einen festen Glauben betrach- Fußabdruck und den Einfluss der Türkei te, und nicht als geopolitische Orientie- zu vergrößern. In der türkischen Öffent- rung“.15 Obwohl diese Differenzierung lichkeit gibt es breite Unterstützung für Putin möglicherweise nicht beschwich- Aserbaidschan. Armenische Erklärungen tigte, scheint es schwer vorstellbar, dass im August 2020, die auf eine Wiederbe- das Missfallen eines einzigen Anführers lebung des Vertrags von Sèvres (1920) die seit Generationen bestehende rus- abzielten, haben Erdoğan wohl dazu ver- sisch-armenische Allianz beenden könn- anlasst, zur Tat zu schreiten.16 Für die te. Wahrscheinlicher ist, dass Putin einen Türkei stand ansonsten wenig auf dem weitaus größeren Erfolg in Reichweite Spiel, hatte sie doch bereits direkte Stra- glaubte: durch Zugeständnisse an Alijev ßen- und Schienenverbindungen nach bei einigen seiner Kriegsziele eine strate- Armenien, Aserbaidschan und Zentralasi- gische Partnerschaft mit Aserbaidschan en durch Georgien. Die jährlichen Expor- zu schmieden. Wenn dadurch Nagornyy te der Türkei nach Armenien in Höhe

9 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev von 248 Millionen US-Dollar werden sich verkörpern sie eine (mindestens) fünfjäh- vermutlich nicht bemerkenswert erhöhen rige Sicherheitsgarantie für Nagornyy Ka- – und ihr Wegfall würde kaum ins Ge- rabach, unabhängig davon, ob eine Eini- wicht fallen.17 gung über den Status erzielt wird oder Frankreich und die Vereinigten Staa- nicht. Zweitens projizieren sie russische ten, die westlichen Ko-Vorsitzenden der Macht in den ganzen Südkaukasus und Minsker Gruppe, welche die Initiative erfüllen somit ein lang gehegtes Ziel an Russland abgetreten hatten, versuch- der russischen Regierung. Drittens wer- ten, Waffenstillstände zu vermitteln, ta- den russische Friedenstruppen das Trans- ten aber wenig, wenn diese zusammen- portwesen zwischen Nagornyy Karabach brachen. Die Passivität der westlichen und Armenien überwachen. Russische Mächte gab sowohl Russland als auch der Grenzwächter werden den Verkehr zwi- Türkei mehr Handlungsspielraum. schen der aserbaidschanischen Exklave Nachitschewan und dem Rest von Aser- baidschan durch die armenische Meghri- Der Waffenstillstand und die Folgezeit Region kontrollieren; sie könnten an der Schienenbrücke über den Fluss Aras bei Seit Jahrzehnten hatte sich Aserbaidschan Julfa in Nachitschewan auch die Zugver- den russischen Forderungen nach einer bindungen zwischen Armenien und dem Friedenstruppe widersetzt. Warum also Iran kontrollieren. Diese Aufgaben wer- akzeptierte Alijev am 9. November den den den russischen Einfluss auf den Han- russischen Waffenstillstandsplan, der die del und die Wirtschaft in der Region er- Entsendung von 1.960 schwer bewaffne- höhen. ten Friedenstruppen vorsah?18 Vom mili- Warum also stoppte Alijev seine Of- tärischen Standpunkt aus betrachtet hätte fensive und stimmte dieser Ausweitung die aserbaidschanische Armee weiter vor- russischer Macht zu? Es ist anzunehmen, stoßen und sowohl Lachin einnehmen dass Putin und möglicherweise auch Er- können – wodurch Nagornyy Karabach doğan genügend Druck auf ihn ausüb- von Armenien abgeschnitten worden wä- ten. Möglicherweise hatte Putin auch be- re – als auch die Hauptstadt Stepanakert. reits ein Übereinkommen mit Erdoğan Die Aussicht, weitere 80.000 Armeni- getroffen. Es ist wahrscheinlich, dass Pu- er*innen zu Flüchtlingen zu machen, tin Alijev Versprechen machte, um seine kann Alijev nicht groß abgeschreckt ha- Zustimmung zu gewinnen. Die Stabilität ben, dessen Regierung immer noch des Waffenstillstands wird davon abhän- 850.000 aserbaidschanische Flüchtlinge gen, wie sehr Russland diese geheimen und Binnenvertriebene der Kämpfe in Versprechen und Übereinkünfte einhal- den frühen 1990er-Jahren betreuen ten wird, aber es liegt in der Natur der muss.19 Sache, dass wir diese Frage unmöglich be- Um diese Frage zu beantworten, sollte antworten können. Die Schlussfolgerung man zunächst untersuchen, was die Frie- liegt nahe, dass bezüglich der Rolle der denstruppen leisten können. Zum einen Türkei Unstimmigkeit herrscht. Alijev

10 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben erwartete offensichtlich, dass die Rolle Russlands, durch die der neue Frontver- der Türkei derjenigen Russlands gleich- lauf eingefroren wird, allerdings haben: gestellt wäre; Russland stellte sich vor, Während die Minsker Gruppe bislang für dass die Türkei kleinere technische Hilfe- die politischen Führer der verfeindeten stellungen leisten würde.20 Russland und Lager oft als Sündenbock für das Schei- die Türkei arbeiten noch daran, ihre wie tern der Friedensbemühungen herhalten auch immer gearteten Übereinkünfte aus- musste, könnten nun (insbesondere in zuarbeiten. Russland hat bisher seinen Aserbaidschan) stattdessen Russland und Willen durchgesetzt, aber falls Erdoğan seine Friedenstruppen diese Rolle über- den Eindruck bekommt, dass ihm eine nehmen. angemessene Rolle vorenthalten wird, wird er vermutlich nicht passiv bleiben. Lavrov hat deutlich gemacht, dass Verhandlungsaussichten Russland die Zustimmung des UN-Si- cherheitsrats suchen wird, was zumindest Das Waffenstillstandsabkommen enthält eine Zustimmung zu einer russischen keine Hinweise auf zukünftige Verhand- Friedenstruppe impliziert und Verände- lungen über den Status von Nagornyy rungen in ihrer Zusammensetzung ver- Karabach, wie Alijev in seiner Ansprache hindern würde.21 Seit der Medvedev-Ini- an die Nation am 10. November trium- tiative bis 2016, so auch in der „Kaza- phierend feststellte.22 Ein verkleinertes ner Formel“, schien Russland das Prin- Nagornyy Karabach ohne Aussicht auf zip einer multinationalen, neutralen Frie- Änderung und ohne jeden Status zu be- denstruppe unter OSZE-Aufsicht akzep- lassen, hieße jedoch letztlich, zukünftige tiert zu haben, wozu auch Obergrenzen Probleme in Kauf zu nehmen. Aserbai- für Truppen- und Führungskontingente dschan mag noch nicht bereit sein, die gehören sollten, um zu verhindern, dass Einwohner*innen von Karabach wieder eines der Länder die Rolle der Friedens- „mit einem hohen Grad an Autonomie“ truppen zum eigenen Vorteil monopoli- aufzunehmen, und Letztere sind womög- sieren konnte. Nach der aserbaidschani- lich zu verbittert, um etwas mit Aserbai- schen Offensive im April 2016 versuchte dschan zu tun haben zu wollen. Letzt- Lavrov jedoch, Aserbaidschan und Arme- endlich wird jedoch die Wiedereröffnung nien dazu zu drängen, eine russische Frie- der Transport- und Handelswege prakti- denstruppe zu akzeptieren. Bezeichnend sche Fragen aufwerfen, die auf dem Ver- für Russlands Prioritäten ist die Tatsache, handlungsweg gelöst werden müssen. dass die am detailliertesten ausformulier- Aserbaidschan könnte argumentieren, ten Klauseln des heutigen Waffenstill- dass diese Frage nun, nach Beendigung standsplans diejenigen sind, die die russi- des Krieges mit Armenien, eine innenpo- sche bewaffnete Präsenz in der Region litische Angelegenheit Aserbaidschans sei regeln und keine friedenserhaltende Rol- (mit dem Präzedenzfall der Beendigung le für die OSZE vorsehen. Einen poten- des Mandats der OSZE-Hilfsgruppe in ziellen Effekt könnte die größere Rolle Tschetschenien durch Russland, nach-

11 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev dem es auf eine militärische Lösung die- ser Zeit bei den Verhandlungen gut ses Krieges gedrängt hatte). Russland und vertreten. Armenien hat wiederholt andere könnten allerdings auch Druck gefordert, Nagornyy Karabach müsse auf Aserbaidschan ausüben, Verhandlun- als eigene Partei an den Verhandlun- gen unter internationaler Vermittlung gen beteiligt werden – nicht, um eine aufzunehmen. Lösung zu erreichen, sondern um Für den Fall, dass solche Verhand- stärkere Argumente für die internatio- lungen stattfinden, hat Russland bereits nale Anerkennung zu haben und um klargemacht, dass es keine Veränderun- Armenien nicht in die Situation zu gen am Verhandlungsformat der Minsker bringen, Kompromisse zurückweisen Gruppe zulassen wird.23 Wie oben er- zu müssen. Bei neuen Verhandlungen wähnt, dominiert Russland dieses Format könnten die Einwohner*innen von seit über einem Jahrzehnt. Russland hat Karabach entweder Armenien erset- die klare Absicht, diese Vormachtstellung zen (falls die Konfliktparteien akzep- durch die Beibehaltung des Formats zu tieren, dass es sich um einen internen behaupten. Dieser Vorschlag ist den am Disput von internationaler Tragweite häufigsten genannten Alternativen vorzu- handelt) oder sich der armenischen ziehen, wie zum Beispiel, die gegenwärti- Delegation anschließen (um zu zei- gen Ko-Vorsitzenden durch andere, nicht gen, dass es sich weiterhin um einen näher genannte Länder zu ersetzen, den internationalen Konflikt handelt). Armenier*innen aus Karabach einen ei- • Eine Einbindung der Türkei als Ko- genen Platz am Verhandlungstisch zuzu- Vorsitzender würde die Atmosphäre weisen oder die Türkei zu einem Ko- vergiften und gäbe den irredentisti- Vorsitzenden zu machen. Alle diese Vor- schen Hardlinern unter der armeni- schläge würden die Verhandlungen be- schen Diaspora im Westen – deren hindern: Vorfahren dem Genozid durch das Osmanische Reich zum Opfer fielen – • Neue Ko-Vorsitzende müssten schnell ein moralisches Veto bezüglich der ar- viel dazulernen. Die Ko-Vorsitzenden menischen Verhandlungspositionen. sollten engere Beziehungen zu den anderen Staaten der Minsker Gruppe Von verschiedener Seite wurde der Vor- pflegen, beispielsweise mit der Türkei schlag eingebracht, die Verhandlungen und Schweden, das im Jahr 2021 den an die Vereinten Nationen zu überge- OSZE-Vorsitz innehaben wird. Enge- ben, um dem Prozess neuen Schwung re Beziehungen könnten die Trans- zu verleihen. Einige Stolpersteine müs- parenz erhöhen, doch eine Machtver- sen noch überwunden werden, so etwa schiebung innerhalb der Gruppe ist der Widerstand einiger Interessenvertre- unwahrscheinlich. ter und die Existenz der vier UN-Sicher- • Die Armenier*innen in Karabach, de- heitsrats-Resolutionen, die Aserbaidschan ren Anführer von 1998 bis 2018 in Ar- zur Rechtfertigung seines militärischen menien regierten, waren während die- Eingreifens hinzuzieht. 24 Russland wür-

12 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben de in seinen Bemühungen um eine schwächen, doch davon abgesehen wäre weitere UN-Sicherheitsrats-Resolution ge- es eine Geste ohne Konsequenzen.25 stärkt, welche seine Verlegung von Frie- denstruppen rechtfertigen und die russi- sche Präsenz vor Ort nach internationa- Die Zukunft der Minsker Gruppe lem Recht zementieren würde. Nichts weist darauf hin, dass die Vereinten Na- Zum Schluss zeichnet sich eine mög- tionen mehr Erfolg dabei hätten, die po- liche Rolle für die Minsker Gruppe litischen Führungen von Armenien und der OSZE in dem Waffenstillstand ab, Aserbaidschan zu überzeugen als die Ko- der durch Russland ausgehandelt wurde, Vorsitzenden der Minsker Gruppe, deren und zwar in den Verhandlungen über Staaten ausnahmslos ständige Mitglieder vertrauens- und sicherheitsbildende Maß- des Sicherheitsrats sind. nahmen (VSBM) zwischen den Konflikt- Es wurden auch Forderungen laut, die parteien, über den zukünftigen Status Minsker Konferenz (mit Beteiligung aller von Nagornyy Karabach, und über die Mitglieder der Minsker Gruppe) einzube- Bestandteile eines regionalen Friedensab- rufen, die ursprünglich für 1992 vorgese- kommens. hen war, die jedoch nach etlichen Ein- Am Anfang der VSBM muss die Auf- wänden von beiden Seiten blockiert wur- gabe stehen, die Region für die gegenwär- de. Die Unfähigkeit, die Konferenz einzu- tigen Einwohner*innen sicher zu machen berufen, war die Ursache für die gegen- und die Rückkehr der Vertriebenen zu wärtige Konstellation mit den Ko-Vorsit- ermöglichen. Weder die USA noch die zenden. Allgemein wird angenommen, EU werden voraussichtlich große Trup- dass die Einberufung der Konferenz nur penkontingente vor Ort stationieren oder dann Sinn machen würde, wenn dort ein Russland, Armenien oder Aserbaidschan Text verabschiedet würde, an dem die Be- Geldmittel ohne Gegenprüfung zur Ver- teiligten bereits bedeutenden Fortschritt fügung stellen. Die OSZE sollte eine Prä- erreicht hätten, und wenn sie auch Anlass senz vor Ort etablieren, um die Projek- für eine Geberkonferenz zur Stärkung te auszuhandeln und zu realisieren, die der Stabilität in der Folge des Konflikte sowohl für die verbleibende als auch sein könnte. Würde die Konferenz zu für die zurückkehrende Bevölkerung un- früh einberufen, wäre eine Fortsetzung erlässlich sind. Eine solche Präsenz könn- der unproduktiven gegenseitigen Schuld- te als Nachfolge oder als Ersatz für das zuweisungen zu erwarten, die bereits im Büro des persönlichen Repräsentanten Ständigen Rat der OSZE zu beobachten des Generalsekretärs gestaltet werden. Zu sind. Ein weiterer seit Jahren vorgebrach- den Aufgaben gehören neben allgemei- ter Vorschlag ist eine Anerkennung der ner humanitärer Hilfe für den Wieder- Unabhängigkeit von Nagornyy Karabach aufbau von Wohnhäusern und anderen durch Armenien. Dieser Schritt könnte wichtigen Infrastrukturen die folgenden die Moral auf der armenischen Seite Elemente:

13 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev

• Minenräumen me zivilgesellschaftliche Projekte aus- • Abzug oder Entflechtung von Trup- geweitet werden, zum Beispiel für pen und schweren Waffen Nachwuchsführungskräfte. • Polizei und Polizeiausbildung Verhandlungen über die Zukunft von • eine zukünftige Rolle der OSZE bei Nagornyy Karabach und seiner Ein- der militärischen und/oder zivilen Be- wohner*innen werden langwierig und obachtung des Waffenstillstands schwierig sein. Der Waffenstillstand hat • Einrichtung einer Kommunikations- neue Kontaktlinien in Stein gemeißelt. infrastruktur für zivile Kontakte zwi- Beide Seiten haben soeben wieder erlebt, schen den beiden Seiten, inklusive dass man mit Waffengewalt die Fakten Zugang zu nachhaltiger Transportin- vor Ort ändern kann, und werden da- frastruktur zwischen Armenien und her eine Weile brauchen, um sich wie- Nagornyy Karabach der mit dem neuen Gleichgewicht abzu- • Dialog im Rahmen des Hohen Flücht- finden. Dies bedeutet jedoch keine Ver- lingskommissars der Vereinten Natio- schnaufpause für die Westmächte in der nen und des Internationalen Komi- Minsker Gruppe – wozu neben den USA tees vom Roten Kreuz, um die hu- und Frankreich auch Deutschland, die manitären Bedürfnisse der verbleiben- Türkei und Schweden gehören. Diese den Karabach-Armenier*innen sowie müssen zusammenarbeiten, um eine Al- der zurückkehrenden aserbaidschani- ternative zum russischen Plan zu entwi- schen Binnenflüchtlinge festzustellen ckeln, da dieser unweigerlich Klauseln • Schutz und Wiederherstellung des re- enthalten wird, die den russischen Fuß- ligiösen und kulturellen Erbes in der abdruck in der Region zementieren. In Region auf beiden Seiten26 diesem Zusammenhang besteht die wich- • Einrichtung von Märkten auf beiden tigste Vorbereitung darin, die Bedürfnis- Seiten mit dem Ziel, später von bei- se der betroffenen Bevölkerungsgruppen den Seiten zugängliche Märkte zu in der Region zur Kenntnis zu nehmen. schaffen Entscheidungsträger*innen aller externen • Einrichtung von gemeinsamen Ar- Mächte (inklusive Türkei und Russland) beitsgruppen, um die notwendige Zu- müssen mehr über die Geschichte, die sammenarbeit in den Bereichen Infra- Kultur und die Menschen dieser Länder struktur, Gesundheitswesen und Wirt- lernen. schaft (z.B. Banken) zu gewährleis- Für eine Normalisierung der Bezie- ten, sowie Bemühungen um eine Be- hungen ist ein regionales Friedensabkom- schränkung der feindseligen Rhetorik, men erforderlich, und zwar in erster Li- etwa durch Einbezug der Zivilgesell- nie eines zwischen Armenien und Aser- schaft. Auch wenn die Erfolgsaussich- baidschan; und die internationalen Gren- ten anfangs dürftig wirken mögen, zen müssten geöffnet werden, zum Bei- leistet jeder noch so kleine Schritt spiel zwischen der Türkei und Armenien. einen Beitrag. Solche Bemühungen Mit der Unterzeichnung des Alma-Ata- könnten irgendwann auf gemeinsa-

14 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben

Protokolls vom 21. Dezember 1991, das wöchentliche Zugverbindung zwischen zur Gründung der GUS führte, verpflich- Kars in der Türkei und Leninakan (jetzt: teten sich Armenien und Aserbaidschan Gyumri) auf der armenischen Seite. Im zusammen mit anderen ehemaligen So- Jahr 1993 merkte die Türkei Gelder vor, wjetrepubliken zur Anerkennung ihrer die für die Öffnung der Landgrenze für gegenseitigen Unabhängigkeit innerhalb Fahrzeuge und Lastwagen vorgesehen der früheren Grenzen der Sowjetunion. waren. Im März 1993 jedoch entschied Im Karabach-Konflikt waren jedoch zu sich die Türkei angesichts der Offensive diesem Zeitpunkt die Kampfhandlungen gegen Kelbajar, die teilweise von Arme- bereits voll ausgebrochen, und die beiden nien aus vorbereitet worden war, den Staaten einigten sich niemals auf normale Zugverkehr einzustellen und ihre Pläne Beziehungen oder anerkannte Grenzzie- für die Straße entlang der Grenze aufzu- hungen. Aserbaidschan betrachtete den geben. Weitere Normalisierungsversuche Konflikt um Karabach als Aggression Ar- im Jahr 2009 mit Unterstützung der USA meniens, und Armenien betrachtete ihn stießen auf den Widerstand wichtiger als Aggression Aserbaidschans gegenüber Interessengruppen. Als Kelbajar wieder der Bevölkerung von Nagornyy Kara- unter aserbaidschanischer Kontrolle war, bach. Diese Faktoren wurden nach den verkehrten sich die Ereignisse, die zur Interventionen Russlands auf der Krim Grenzschließung geführt hatten, in ihr und in der Ostukraine weiter verkompli- Gegenteil. Eine Wiederherstellung der ziert, da diese Auswirkungen auf die Pro- grenzüberschreitenden Kommunikation tokolle von Alma-Ata hatten. könnte eine Gelegenheit bieten, die gene- In einem ersten Schritt sollte die relle Normalisierung voranzutreiben. Minsker Gruppe versuchen, einen for- mellen Waffenstillstand entlang der Grenze zwischen Aserbaidschan und Fazit Armenien auszuhandeln. Dies ist gera- de mit Blick auf die voraussichtliche Die neuesten Kriegshandlungen wider- Rückkehr der aserbaidschanischen Bin- sprechen der psychologischen Ausgangs- nenflüchtlinge in ihre ehemaligen Wohn- situation der vergangenen 26 Jahre: Zum orte in den Provinzen Kelbajar und La- ersten Mal seit dem Waffenstillstand von chin von besonderer Bedeutung. Entlang 1994 erkennen sowohl Baku als auch dieser Grenze hat es immer wieder Zu- Eriwan nun, dass man mit militärischer sammenstöße gegeben, zuletzt im Juli Gewalt tatsächlich politische Ziele errei- 2020. Ein Waffenstillstand könnte hier chen kann. Beide Lager hatten sich an Chancen für eine weitere Verbesserung das militärische Patt gewöhnt und pass- der Beziehungen schaffen. ten ihre Strategien entsprechend an. Mi- Ein regionales Abkommen könnte litärische Operationen dienten nur der auch darauf abzielen, die Landgrenze Anschauung statt irgendwelchen strategi- zwischen Armenien und der Türkei ganz schen Zielen. Sie waren für ein innenpo- zu öffnen. Seit der Sowjetära gab es eine litisches oder internationales Publikum

15 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev bestimmt, sollten jedoch keine materiel- 2 Ein Hinweis zur Terminologie: In Anleh- le Veränderung vor Ort bewirken. Die- nung an de Waal bezeichnet „Nagornyy se Haltung ist nun unwiderruflich vor- Karabach“ das politische Gebiet, das zu Sowjetzeiten „Autonomes Gebiet Berg- bei. Russische Friedenstruppen mögen karabach“ hieß („Nagorno-Karabakhska- verhindern können, dass es zu weiteren ya Avtonomnaya Oblast“, NKAO), heu- Gewaltausbrüchen kommt, doch sie kön- te in Armenien als Artsakh bekannt nen die Erkenntnis auf beiden Seiten (Thomas de Waal, Black Garden, New nicht rückgängig machen, dass eine Wie- York und London: New York Universi- ty Press, 2003). „Armenien“ bezeichnet deraufnahme der Kämpfe das Gleichge- die Republik Armenien. „Karabach-Kon- wicht in der Zukunft wieder verschieben flikt“ bezeichnet den Konflikt, der 1988 könnte. ausbrach, als der Oberste Sowjet der Es ist daher unerlässlich, dass multila- NKAO die sowjetischen Behörden mit terale Verhandlungen wieder aufgenom- einer Petition zum Transfer der NKAO men werden. Verhandlungen, die einsei- von der Sowjetrepublik Aserbaidschan an die Sowjetrepublik Armenien auffor- tig – zum Beispiel durch Russland – derte. Aus Platzgründen wurden armeni- oder aufgrund geheimer Absprachen – sche Ortsnamen transliteriert; bei Orts- zum Beispiel mit der Türkei – durchge- namen in Azeri wurden der Verständ- führt werden, dienen weder den Interes- lichkeit halber nur die nicht-lateinischen sen der beiden Konfliktparteien, noch Buchstaben ersetzt. In den Fußnoten ver- helfen sie der jeweiligen Bevölkerung. Es weist „(ÜB)“ darauf, dass ein Titel über- setzt wurde. ist die Aufgabe der Minsker Gruppe – das 3 UN-Sicherheitsrats-Resolutionen 822 heißt, aller Ko-Vorsitzenden mit Unter- (30. April 1993), 853 (29. Juli 1993), 874 stützung aller restlichen Mitgliedsstaaten (14. Oktober 1993) und 884 (12. Novem- – ihrer Verantwortung gerecht zu wer- ber 1993). den, Vertrauen und Sicherheit zwischen 4 Jirair Libaridian, „Why Negotiations Fai- den Kriegsparteien aufzubauen und ge- led“, Armenian Mirror-Spectator, 2. No- meinsam neue Pläne zu formulieren und vember 2020, https://mirrorspectator.co auszuhandeln, um einen gerechten und m/2020/11/02/why-negotiations-failed/. anhaltenden Frieden für die ganze Regi- 5 Siehe z.B., Philip Remler, Chained to the on zu schaffen. Caucasus, IPI, 2016, https://www.ipinst.o rg/wp-content/uploads/2016/05/1605-Cha ined-to-the-Caucasus.pdf. 6 „PM addresses the nation“, Office of the Notizen Prime Minister of the Republic of Arme- nia, 12 November 2020, https://www.pri 1 Die Autoren bedanken sich bei den Mit- meminister.am/en/statements-and-messa gliedern der Peer-Review-Gruppe, den ges/item/2020/11/12/Nikol-Pashinyan-Sp Kolleg*innen in den angeschlossenen In- eech/. stituten und anderen Kolleg*innen, mit 7 „The step-by-step approach […] cannot denen wir unsere Beitragsentwürfe ver- serve as a basis for resolution.“ Robert trauensvoll geteilt haben und die uns Kocharyan, in einem undatierten Brief in jeder Phase mit wertvollen Einsichten an die Ko-Vorsitzenden der Minsker unterstützt haben. Gruppe, Anfang 1998.

16 Die Minsker Gruppe der OSZE: Die Lehren der Vergangenheit und zukünftige Aufgaben

8 „Alijev schließt jeglichen Sonderstatus ntIlhamAliyev/photos/a.10151996474470 für Nagornyy Karabakh aus“ (ÜB), TASS, 315/10164085858605315/. 17. November 2020, siehe: https://tass.ru/ 14 „Erklärung des russischen Ministers für mezhdunarodnaya-panorama/10023751? Auswärtige Angelegenheiten zum Appell noredir=true. des Premierministers der Republik Ar- 9 Ilham Aliyev, Facebook, November 2020, menien…“ (ÜB), Außenministerium der https://www.facebook.com/PresidentIlha Russischen Föderation, 31. Oktober mAliyev/photos/a.10151996474470315/1 2020, https://www.mid.ru/ru/press_servic 0164122626875315/. e/spokesman/official_statement/-/asset_p ublisher/t2GCdmD8RNIr/content/id/441 Zum Thema Drohnen: „Seit dem Kara- 10 1939. bakh-Konflikt sprechen alle von der ‚Drohnen-Revolution’“ (ÜB), Meduza, 15 Mikayel Zolyan, „Can ‘New Armenia’ di- 19. November 2020, siehe: https://meduz sentangle democratic change from geo- a.io/feature/2020/11/19/posle-karabahsko politics?“, OC Media, 25. Juli 2018, https: go-konflikta-vse-govoryat-o-revolyutsii-dr //oc-media.org/features/analysis-can-new- onov. Zur diplomatischen Unterstüt- armenia-disentangle-democratic-change-f rom-geopolitics/. zung: „Erdoğan: Es ist an der Zeit, Na- gornyy Karabakh zu lösen“ (ÜB), Deut- 16 Jirair Libaridian, „A step, this time a big sche Welle Türkçe, 29. September 2020, step, backwards“, Aravot, 1 September siehe: https://www.dw.com/tr/erdoğan-da 2020, https://www.aravot-en.am/2020/09 ğlık-karabağda-çözüm-vakti-geldi/a-55079 /01/263436/?fbclid=IwAR0Fxh9xluqFMX 318. cvcLu3JNqtuERdX4Oxca5B5o7EjUrp94t PBABlStLUbyg. Mit dem Vertrag von Sè- 11 Kareem Fahim/Isabelle Khurshu- vres wollten die Siegermächte des Ersten dyan/Zakaria Zakaria, „Deaths of Syrian Weltkriegs das Osmanische Reich auftei- mercenaries show how Turkey, Russia len. Der Vertrag wurde nie ratifiziert und could get sucked into Nagorno-Karabakh wurde aufgrund weiterer Verträge, die conflict”, The Washington Post, 14 Octo- von verschiedenen Sèvres-Parteien wie ber 2020, https://www.washingtonpost.c Armenien (Vertrag von Kars, 1921) un- om/world/middle_east/azerbaijan-armen terzeichnet wurden, irrelevant. Er wur- ia-turkey-nagorno-karabakh/2020/10/13/2 de durch den Vertrag von Lausanne zwi- cdca1e6-08bf-11eb-8719-0df159d14794_st schen der Türkei und den Alliierten er- ory.html. setzt. Dieser wurde zu einem Gründungs- 12 “Lavrov verlangte russische Friedenstrup- dokument der Türkischen Republik. pen in Nagornyy Karabakh” (ÜB), Reg- 17 „Armenia“, Observation of Economic num.ru, 14. Oktober 2020, https://regnu Complexity, https://oec.world/en/profil m.ru/news/polit/3089582.html; „Inter- e/country/arm. view von Außenminister Lavrov mit rus- 18 „Erklärung des Präsidenten der Republik sischen und ausländischen Medien zu Aserbaidschan, des Premierministers der laufenden internationalen Angelegenhei- Republik Armenien und des Präsidenten ten, Moskau, 12. November 2020“, Mi- der Russischen Föderation“ (ÜB). Büro nisterium für Auswärtige Angelegenhei- des russischen Präsidenten, 10. Novem- ten, 14. Oktober 2020, https://www.mid. ber 2020, http://kremlin.ru/events/presid ru/ru/press_service/minister_speeches/-/as ent/news/64384. set_publisher/7OvQR5KJWVmR/content 19 UNHCR, Azerbaijan: Analysis of gaps in /id/4381977. the protection of internally displaced per- 13 Ilham Aliyev, Facebook, 31. Oktober sons (IDPs), October 2009, p. 3, https://w 2020, https://www.facebook.com/Preside ww.unhcr.org/4bd7edbd9.pdf.

17 Philip Remler, Richard Giragosian, Marina Lorenzini, Sergei Rastoltsev

20 Ilham Aliyev, „Ilham Aliyev und der rus- gefolgt war. Demnach hätte es die Unab- sische Präsident Vladimir Putin trafen hängigkeit Nagornyy Karabachs anerken- sich per Videokonferenz “ (ÜB), Face- nen, eine Vereinigung herbeiführen und book, 10. November 2020, https://www.f somit die internationale Gemeinschaft acebook.com/PresidentIlhamAliyev/vide vor vollendete Tatsachen stellen sollen. os/831550284329696; Lavrov, 12. No- Jedoch hat ein Großteil der internationa- vember 2020, in der oben (Fußnote 12) len Gemeinschaft die Handlungen Russ- genannten Mitteilung. lands als Verstöße gegen internationales 21 Lavrov, Pressekonferenz am 12. Novem- Recht gebrandmarkt und schmerzhafte ber 2020, oben zitiert (Fußnote 12). Sanktionen verhängt. Die schwächere Wirtschaft Armeniens hätte diese nur Ilham Aliyev, „Ilham Aliyevs Rede an die 22 schwerlich überstehen können. „Antwor- Nation“ (ÜB), Facebook, 10. November ten auf Medienfragen zur Situation in 2020, https://www.facebook.com/Preside Berg-Karabach“ (ÜB), Büro des russi- ntIlhamAliyev/videos/402316387790506. schen Präsidenten, 17. November 2020, 23 Lavrov, Pressekonferenz am 12. Novem- http://kremlin.ru/events/president/news/ ber 2020, oben zitiert (Fußnote 2). 64431. 24 Ilham Aliyev, Facebook, 31. Oktober 26 “Telefongespräch von Außenminister 2020, https://www.facebook.com/Preside Sergej Lavrov mit dem Außenminister ntIlhamAliyev/photos/a.10151996474470 der Republik Aserbaidschan, Jeyhun Bay- 315/10164085858605315/. ramov” (ÜB), russisches Außenministeri- 25 An einer Pressekonferenz am 17. No- um, 15. November 2020, https://www.mi vember 2020 tadelte der russische Präsi- d.ru/en/telefonnye-razgovory-ministra/-/a dent Putin Armenien, weil es dem russi- sset_publisher/KLX3tiYzsCLY/content/id schen Beispiel im Falle der Krim nicht /4434452.

18 2020 | 07 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Benjamin Schaller Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa

DOI: 10.5771/9783748911630-07 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa

Benjamin Schaller*

Zusammenfassung Trotz der aktuellen Vertrauenskrise zwischen Russland und dem Westen arbeiten Rüstungskon- trollzentren weiterhin konstruktiv zusammen. Dieser Beitrag skizziert, wie vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) politischen Spannungen und gewachsenem Misstrau- en entgegenwirken können. Gleichzeitig wird jedoch deutlich, dass ihre vertrauensbildende Wirkung häufig auf die Arbeitsebene beschränkt bleibt. In der gegenwärtigen Krise der europä- ischen Sicherheit sollten Regierungen daher multilaterale Formen der Verifikation schaffen, militärische Kontakte stärken und in Vertrauensbildung auf politisch-strategischer Ebene inves- tieren. Schlagworte OSZE, militärische Sicherheit, vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen, Rüstungskon- trolle Bitte zitieren als: Benjamin Schaller, Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa, OSCE Insights 7 (Baden-Baden: Nomos, 2021), https://doi.org/10.5771/9783748911630-07

Einführung1 Wiener Dokuments über vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen (VSBM) Die traditionellen OSZE-Mechanismen mit dem Argument, die NATO-Politik „der der Rüstungskontrolle und militärischen anvisierte[n] militärische[n] Einhegung Vertrauensbildung, die für die Überwin- Russlands und die konkreten Schritte dung der Kluft zwischen Ost und West des Bündnisses auf militärischem Gebiet nach Ende des Kalten Krieges von so mach[t]en es unmöglich, vertrauensbilden- zentraler Bedeutung waren, sind nicht de Maßnahmen zu vereinbaren.“2 Im Jahr zuletzt seit Beginn der Ukraine-Krise 2020 verkündete US-Präsident Donald von Spannungen zwischen Russland und Trump den Rückzug der Vereinigten dem Westen überlagert. Im Jahr 2016 Staaten aus dem Vertrag über den Offenen blockierte Russland eine Neuauflage des Himmel.3 Da ernsthafte Modernisierungs- bemühungen seit vielen Jahren blockiert werden und Differenzen über Verifikati- onsergebnisse die politische Tagesordnung * Dr. Benjamin Schaller bestimmen,4 stellen einige Expert*innen UiT – The Arctic University of Norway Tromsø, Norwegen und politische Entscheidungsträger*innen E-Mail: [email protected] inzwischen die Machbarkeit militärischer

1 Benjamin Schaller

Vertrauensbildung generell infrage und täten in Verbindung mit einem gründ- verurteilen bestehende VSBM als Schön- lichen und umfassenden Verifikations- wetterinstrumente. regime tragen Rüstungskontrolle und Diese Sichtweise wird der militäri- VSBM, so die noch heute weit verbreitete schen Vertrauensbildung in Europa je- Auffassung, zur Stärkung des Vertrauens doch nicht gerecht. Das Wiener Doku- zwischen Staaten bei.8 ment und der Vertrag über den Offenen Staaten können jedoch Anreize ha- Himmel lieferten beispielsweise zu Be- ben, relevante Informationen falsch dar- ginn der Krise in der Ukraine im Jahr zustellen oder zurückzuhalten sowie Er- 2014 wertvolle Informationen über die kenntnisse aus Verifikationsmaßnahmen Sicherheitslage vor Ort.5 Zudem heben zu diskreditieren, beispielsweise um sich sich die vergleichsweise guten Arbeits- strategische Vorteile zu sichern,9 Verstö- beziehungen zwischen den Rüstungskon- ße zu verschleiern oder den diplomati- trolleinheiten deutlich von den Spannun- schen Druck auf politische Gegner zu gen zwischen Russland und dem Westen erhöhen und diese auf der internationa- ab.6 Deshalb lohnt es sich, einen genaue- len Bühne zu isolieren. Dieses Problem ren Blick darauf zu werfen, wie VSBM zu scheint vor allem dann aufzutreten, wenn mehr Vertrauen zwischen Rüstungskon- das Vertrauen zwischen Staaten bereits trolleinheiten beitragen, und zu diskutie- gering ist. Erschwerend kommt hinzu, ren, inwieweit sich diese positiven Effekte dass VSBM, anders als die meisten Ab- auf die politisch-strategische Ebene über- rüstungs- und Rüstungskontrollverträge, tragen lassen. in der Regel nicht auf ein besonders um- fangreiches und tiefgreifendes Verifikati- onsregime zurückgreifen können. Wäh- Vertrauen ist gut, Kontrolle ist besser: rend der rechtsverbindliche Vertrag über Schwächen eines traditionellen VSBM- Konventionelle Streitkräfte in Europa Be- Ansatzes stimmungen für eine umfassende und in- trusive Verifikation der darin vorgesehe- Rüstungskontrolle und militärische Ver- nen Abrüstungs- und Rüstungskontroll- trauensbildung werden in der Verteidi- verpflichtungen enthält,10 schreibt das gungs- und Sicherheitspolitik häufig auf politisch verbindliche Wiener Dokument ein einfaches Paradigma reduziert: „Ver- über vertrauens- und sicherheitsbilden- trauen ist gut, Kontrolle ist besser“ de Maßnahmen nur wenige intrusive (Доверяй, но проверяй). Diesem russi- Verifikationsmöglichkeiten fest. So sind schen Sprichwort verhalf in den 80er-Jah- zum Beispiel nur drei Inspektionen und ren der damalige US-Präsident Ronald ein Überprüfungsbesuch pro sechzig jähr- Reagan während der amerikanisch-sowje- lich gemeldete Truppenteile möglich.11 tischen Rüstungskontrollverhandlungen Im Falle Russlands bedeutet dies maxi- zu Bekanntheit.7 Durch mehr Transpa- mal drei Inspektionen und zwei Überprü- renz und Berechenbarkeit der Streitkräf- fungsbesuche pro Jahr.12 Hinzu kommt, te, Ausrüstung und militärischen Aktivi- dass die Schwellenwerte für Truppen und

2 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa

Waffensysteme, die eine obligatorische nehmungen verstärken und dazu beitra- Beobachtung größerer militärischer Akti- gen, dass das Vertrauen in die Verteidi- vitäten auslösen würden, angesichts der gungs- und Sicherheitsbeziehungen noch heutigen militärischen Realität schlicht- weiter schwindet. Anders gesagt, setzt die weg zu hoch sind. Zudem finden OSZE- Verifikation, wenn sie noch verbleibende Teilnehmerstaaten, allen voran Russland, Zweifel ausräumen soll, zumindest ein kreative Wege, um eine obligatorische Mindestmaß an Vertrauen auf beiden Sei- Beobachtung ihrer militärischen Übun- ten voraus.16 gen zu vermeiden.13 Es ist daher nicht überraschend, dass VSBM in Zeiten zunehmender politi- Militärische Vertrauensbildung auf der scher Spannungen und größeren Miss- Implementierungsebene trauens oft unter erheblichen Druck ge- raten. Die politischen Debatten zur Mo- Um zu verstehen, wie VSBM zu besseren dernisierung und Stärkung von VSBM Arbeitsbeziehungen und mehr Vertrauen legen den Schwerpunkt bislang eher auf auf der Implementierungsebene beitra- eine Erhöhung der Anzahl der Inspek- gen, soll auf Gordon Allports Bedingun- tionen und Überprüfungsbesuche bzw. gen für konstruktive Intergruppenkon- auf eine Senkung der Schwellenwerte für takte zurückgegriffen werden. Seine Kon- die Ankündigung und Beobachtung be- takthypothese17 dient uns dabei als neu- stimmter militärischer Aktivitäten.14 Ob- er Rahmen für die Analyse vertrauensbil- wohl diese Bereiche zweifellos von gro- dender Effekte von VSBM in den Interak- ßer Bedeutung sind, sollten Modernisie- tionen zwischen Rüstungskontrollinspek- rungsbemühungen nicht auf gesteigerte teur*innen. Allport stellt die These auf, Transparenz und Verifikation beschränkt dass Kontakte zwischen Gruppen, die (a) bleiben. Transparenz und Verifikation den gleichen Status haben, (b) gemeinsame sind zwar wichtig, um Misstrauen abzu- Ziele verfolgen, (c) den Schwerpunkt auf bauen, indem sie mögliche Verstöße an- Kooperation legen und (d) von Autoritä- derer Staaten frühzeitig aufdecken oder ten aktiv unterstützt werden, dazu beitra- diese gar verhindern, doch kein Verifika- gen können, Vorurteile und Spannungen tionssystem – so intrusiv es auch sein mag zwischen Mehrheiten- und Minderheiten- – kann absolute Gewissheit liefern, dass gruppen in der Gesellschaft abzubauen.18 die Vorgaben von einem Staat wirklich Diese Bedingungen wurden später durch eingehalten werden.15 Tatsächlich legen (e) die Herausbildung gruppenübergreifen- Differenzen über vermeintliche Nichtein- der Freundschaften ergänzt.19 haltungen und die Ergebnisse von Verifi- Interviews des Autors mit Rüstungs- kationen den Schluss nahe, dass Verifika- kontrollinspekteur*innen haben die Gül- tionsmaßnahmen in Fällen, in denen das tigkeit und Bedeutung dieser Bedingun- Vertrauen bereits gering ist, sogar den ge- gen für das Verständnis der Funktions- genteiligen Effekt haben können. Näm- weise von VSBM auf der Implementie- lich, wenn sie bestehende negative Wahr- rungsebene bestätigt.20

3 Benjamin Schaller

Rüstungskontrollinspekteur*innen ha- Drittens bedingt diese gegenseitige Ab- ben den gleichen Status, da sie in der Re- hängigkeit ein hohes Maß an Kooperation gel nicht nur einen vergleichbaren militä- bei der Umsetzung von VSBM‑Vereinba- rischen Hintergrund teilen, sondern sich rungen. Diese Kooperation und insbeson- auch als Teil einer breiteren „Rüstungs- dere die damit verbundene persönliche kontrollgemeinschaft“ verstehen, in der Interaktion zwischen Inspektions- und mehrheitlich Konsens darüber besteht, Gastgeberteam gelten unter Rüstungs- wie die verschiedenen Dokumente und kontrollinspekteur*innen als wichtigste Verträge vor Ort umzusetzen sind.21 Die- Elemente der Vertrauensbildung auf der se gemeinsame Identität wird umso stär- Implementierungsebene. Dieser Effekt ker empfunden, wenn die Inspekteur*in- wird noch zusätzlich verstärkt, wenn sich nen aus derselben Kommandoebene (tak- die Kooperation auf eine klar formulier- tisch, operativ oder strategisch) oder der- te gemeinsame Aufgabe konzentriert, et- selben militärischen Teilstreitkraft (Heer, wa die Durchführung gemeinsamer Be- Luftwaffe, Marine) kommen oder ihre obachtungsflüge im Rahmen des Vertrags Länder bereits im Verteidigungsbereich über den Offenen Himmel oder das Zäh- kooperieren.22 len und die Verifikation bestimmter mi- Was zweitens die Verfolgung gemein- litärischer Ausrüstung im Rahmen eines samer Ziele betrifft, scheinen sich die Überprüfungsbesuchs nach Maßgabe des Hauptziele des Inspektionsteams und der Wiener Dokuments.24 Wie ein Rüstungs- Vertreter*innen des Empfangsstaats zu- kontrollinspekteur es formulierte: „Sie nächst recht deutlich zu unterscheiden. sollten zählen können. Nicht weil Zählen Während das Inspektionsteam die Einhal- unbedingt wichtig ist, aber man muss zu- tung der Vorschriften durch den zu inspi- sammenkommen, um gemeinsam an et- zierenden Staat überprüfen will, geht es was zu arbeiten.“25 den Vertreter*innen des Empfangsstaats Viertens dürfte, so positiv die Bezie- darum, zwar einerseits die festgeschrie- hungen zwischen den Rüstungskontroll- benen Bestimmungen einzuhalten, aber inspekteur*innen auch sein mögen, die andererseits auch darum, den Zugang politische Führung und die Unterstüt- des Inspektionsteams zu sensiblen mili- zung von Autoritäten auch weiterhin ein tärischen Informationen umsichtig zu entscheidender Faktor bei der Durch- steuern bzw. wo nötig zu beschränken. führung von VSBM sein. Da die meis- Gleichzeitig sind sich beide Seiten be- ten Regierungen ein Interesse daran wusst, dass das Gastgeberteam von heu- haben, als vertragstreu wahrgenommen te das Inspektionsteam von morgen sein zu werden, können Rüstungskontrollin- wird, was ein erhebliches Maß an Interde- spekteur*innen zumindest mit allgemei- pendenz erzeugt und die normalerweise ner Unterstützung für ihre Arbeit rech- freundliche, professionelle und konstruk- nen. Gleichzeitig haben aber ernsthaf- tive Atmosphäre während der Durchfüh- te Spannungen auf höherer politischer rung der VSBM mit erklärt.23 und militärischer Ebene regelmäßig auch zu schwerwiegenden Störungen bei Rüs-

4 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa tungskontroll- und VSBM‑Vereinbarun- ben. So können stärkere persönliche Be- gen geführt. Dies kann sich in einer stär- ziehungen und Netzwerke entstehen, die keren Beschränkung des Zugangs und wiederum zur Lösung kleinerer Proble- geringeren Kooperation bei Verifikations- me auf Arbeitsebene genutzt werden kön- maßnahmen äußern.26 Im schlimmsten nen, noch bevor diese die höhere politi- Fall können politische Spannungen sogar sche und militärische Ebene erreichen.30 einen vollständigen Stillstand bedeuten, wie im Fall des ungelösten politischen Streits zwischen Russland und Georgi- Militärische Vertrauensbildung in en, der 2018 dazu führte, dass alle Beob- Europa neu denken achtungsflüge im Rahmen des Vertrags über den Offenen Himmel eingestellt Nach Ende des Kalten Krieges konnte die wurden.27 Während politische Spannun- militärische Vertrauensbildung in Europa gen nach Auffassung von Rüstungskon- ihre stabilisierende Rolle in Zeiten politi- trollinspekteur*innen am ehesten in stär- scher Spannungen und wachsenden Miss- ker politisch geprägten und formalisier- trauens zwischen den OSZE-Teilnehmer- ten OSZE-Foren, -Ausschüssen und -Gre- staaten nur schwer behaupten. Ein besse- mien auftreten, beschreiben sie die Ge- res Verständnis dessen, wie VSBM zur samtatmosphäre bei Überprüfungsbesu- Stärkung des Vertrauens zwischen Rüs- chen, Inspektionen und Beobachtungen tungskontrollinspekteur*innen beitragen, interessanterweise weiterhin als „freund- wird zwar die festgefahrene politische lich“ und „professionell“.28 Mehrere Rüs- Situation nicht auflösen können, die tungskontrollinspekteur*innen betonen, seit Langem die Diskussionen über Rüs- dass sie im Umgang mit ihren Kolleg*in- tungskontrolle und VSBM in Europa be- nen aus anderen Ländern ausdrücklich stimmt, es eröffnet jedoch neue Perspek- davon absehen, schwierige politische Fra- tiven und offenbart, wie unzulänglich gen zu diskutieren und sich stattdessen die Einschätzung bestehender VSBM als auf die militärisch-technischen Aspekte Schönwetterinstrumente ist und welche ihrer Arbeit konzentrieren.29 Nachteile ein reiner „Vertrauen durch Schließlich scheinen berufliche Begeg- Verifikation“-Ansatz birgt. Es gibt vier nungen und insbesondere die soziale In- Möglichkeiten, um die Wirkung von teraktion bei Abendessen, Empfängen VSBM in Zeiten zunehmender Spannun- und Fahrten zu Verifikationsmaßnahmen gen zu verstärken. im Rahmen von VSBM für die Ent- Erstens: Während eine Erhöhung der wicklung professioneller gruppenübergrei- Verifikationsquoten und die Senkung der fender Freundschaften besonders förderlich Schwellenwerte für die Beobachtung mi- zu sein. Dieser Effekt wird dadurch ver- litärischer Aktivitäten wichtig sind, um stärkt, dass die internationale Rüstungs- den Interpretationsspielraum innerhalb kontrollgemeinschaft relativ klein ist und bestehender Verifikationsmaßnahmen zu die meisten Inspekteur*innen recht lan- reduzieren, verdienen auch multilaterale ge in ihren jeweiligen Positionen verblei- Ansätze mehr Aufmerksamkeit. So soll-

5 Benjamin Schaller ten häufiger multinationale Verifikations- den Offenen Himmel, in dessen Rahmen teams gebildet oder z.B. die Rolle der Luftwaffenoffizier*innen aus verschiede- OSZE bei der Verifikation gestärkt wer- nen Ländern zu gemeinsamen Beobach- den.31 Diese Ansätze bieten mehrere Vor- tungsflügen zusammenkommen, ein gu- teile gegenüber den derzeitigen Verifi- tes Beispiel für diese Art der vertrauens- kationsverfahren. Einerseits ermöglichen bildenden Interaktion. Ähnliche Effekte sie durch ihren multilateralen Charak- ließen sich auch durch die verschiede- ter eine objektivere Informationsgewin- nen Optionen für militärische Kontakte nung als rein zwischenstaatliche Verifika- erzielen, wie sie in Kapitel IV des Wie- tionsmaßnahmen, was insbesondere in ner Dokuments vorgeschlagen werden. gerade erst entstehenden Krisensituatio- Zu ihnen gehören gegenseitige Besuche nen, in denen zügig und angemessen re- und der Austausch zwischen Offizier*in- agiert werden muss, besonders wichtig nen und Truppenteilen, die Teilnahme ist.32 Auf der anderen Seite profitiert an gemeinsamen Seminaren, Lehrgängen die multilaterale Verifikation von den zu- und Sprachkursen sowie die Durchfüh- sätzlichen Ergebnissen der Vertrauensbil- rung gemeinsamer militärischer Übun- dung, die durch die direkte Zusammen- gen und Ausbildungsmaßnahmen.34 Sol- arbeit der einzelnen Inspekteur*innen che Elemente sind zwar schon jetzt Be- innerhalb der multinationalen Verifikati- standteil vieler VSBM‑Vereinbarungen onsteams erzielt werden.33 und werden von einigen OSZE-Teilneh- Zweitens: Da Verifikationsmaßnah- merstaaten durchgeführt, doch in Zeiten men ein Mindestmaß an Vertrauen vor- politischer Spannungen sollten sie noch aussetzen und angesichts wachsender häufiger und gezielter zum Einsatz kom- Spannungen zwischen Staaten oft unter men. Druck geraten, sollten Regierungen ihre Drittens: Da sich die Effekte von Anstrengungen verstärken, um auf der VSBM derzeit weitgehend auf eine kleine Implementierungsebene noch besser zu- Gruppe von Praktiker*innen auf der Im- sammenzuarbeiten. Es sollte also nicht plementierungsebene beschränken, soll- nur um die Verifikation der Einhaltung ten Regierungen künftig vermehrt auch von Bestimmungen gehen, sondern ins- Offizier*innen aus anderen Teilbereichen besondere auch darum, die Anzahl per- und von verschiedenen Kommandoebe- sönlicher Begegnungen und Interaktio- nen in VSBM einbeziehen. Da viele Rüs- nen zwischen Rüstungskontrolleinheiten tungskontrollabkommen komplex und zu erhöhen. Im Idealfall findet eine sol- wie der Aufbau tiefgehender Vertrau- che Interaktion im Rahmen einer klar ensbeziehungen neben Fachwissen auch definierten und begrenzten militärischen viel Zeit erfordern, wäre es beispiels- Aufgabe statt, die enge Zusammenarbeit weise überlegenswert, zumindest verein- fördert und es den Beteiligten ermög- zelt Rüstungskontrollinspekteur*innen licht, allzu schwierige und kontroverse im Rahmen längerer, aber regelmäßiger politische Diskussionen zu vermeiden. Rotationszyklen (z.B. alle fünf bis zehn Wie bereits erwähnt, ist der Vertrag über Jahre) nicht nur in der Implementie-

6 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa rungs-, sondern auch in der konzeptio- kann. Beispiele für Formate, die diese nellen und der politisch-ministeriellen Anforderungen erfüllen, sind die im Wie- Ebene von VSBM und Rüstungskontrol- ner Dokument vorgesehenen OSZE-Se- le einzusetzen. Eine größere Wirkung minare zur Militärdoktrin auf hoher Ebe- von VSBM auf nationaler Ebene ließe ne36 und Besuche zu Studienzwecken sich auch dadurch erreichen, dass regel- zur besseren Kenntnis der Verfahren mäßig Offizier*innen aus anderen Teilen der nationalen Verteidigungsplanung,37 der Streitkräfte, aber auch Referent*in- aber auch verschiedene Hotline-Verein- nen aus Verteidigungs- und Außenminis- barungen und die kürzlich wieder auf- terien in die Durchführung von Verifi- genommenen hochrangigen Treffen der kationsmaßnahmen einbezogen werden. Deutsch-Russischen Hohen Arbeitsgrup- Während einige kleinere Länder, wie et- pe für Sicherheitspolitik38 oder des nor- wa Norwegen und Schweden, schon jetzt wegischen und des russischen Verteidi- auf ein System von sogenannten Teilzeit- gungsministeriums.39 Solche Gespräche kräften setzen (hier jedoch hauptsächlich sollten nicht als die Wiederaufnahme aufgrund geringeren Personals),35 könnte normaler Beziehungen (business as usual) ein solcher Ansatz auch die vertrauens- missverstanden werden. Sie ermöglichen bildenden Effekte von VSBM über ein einen offenen Austausch über grundle- breiteres Spektrum von Bereichen und gende Differenzen zwischen Russland Akteur*innen der Verteidigungs- und Si- und dem Westen und ihre Ursachen, cherheitspolitik verbreiten. z.B. die Konflikte in der Ukraine und Und schließlich: Obwohl es sich lohnt, in Syrien, die nukleare Abrüstung und VSBM zu stärken und gut funktionie- Rüstungskontrolle, der Atomdeal mit rende Beziehungen zwischen den Rüs- dem Iran und der Kampf gegen den tungskontrolleinheiten zu pflegen, darf Terrorismus.40 Auf multilateraler Ebene ihre Wirkung bei der Überwindung ge- könnte ein ähnlicher Austausch auch im genwärtiger politischer und militärischer Rahmen des Strukturierten Dialogs der Spannungen zwischen Russland und OSZE stattfinden, der einen informel- dem Westen nicht überbewertet werden. len Austausch zwischen Regierungsver- Da die gegenwärtige Krise tiefliegende treter*innen und Expert*innen zu aktu- Wurzeln hat, ist es für beide Seiten wich- ellen und künftigen Herausforderungen tig, sich auch auf höherer politischer sowie Sicherheitsrisiken im OSZE-Raum und militärischer Ebene gezielter um vorsieht (z.B. Rüstungskontrolle, Bedro- Vertrauensbildung zu bemühen. Ausge- hungswahrnehmung, militärische Übun- hend von den Erfahrungen auf der Im- gen und Zwischenfälle)41 oder im Rah- plementierungsebene sollten solche Be- men des NATO-Russland-Rates.42 mühungen idealerweise Themen von ge- meinsamem Interesse in den Blick neh- men, ein hohes Maß an Interdependenz schaffen und sicherstellen, dass die Zu- sammenarbeit auf Augenhöhe stattfinden

7 Benjamin Schaller

Empfehlungen • Multilaterale Verifikation. Neben der Stärkung der Verifikation und der Vor dem Hintergrund einer tiefen Ver- Verringerung des Interpretationsspiel- trauenskrise zwischen Russland und raums durch höhere Verifikationsquo- dem Westen werden VSBM zunehmend ten, niedrigere Schwellenwerte und als bloße Schönwetterinstrumente kriti- ein strengeres Verifikationsregime siert. Doch diese Einschätzung wird sollten Regierungen vermehrt auf den gut funktionierenden Arbeitsbezie- multilaterale Verifikationsansätze set- hungen zwischen den Rüstungskontroll- zen. Diese bieten nicht nur eine ob- einheiten nicht gerecht. Das Problem ist jektivere Informationsquelle in Kri- also nicht eine grundsätzliche Dysfunk- senzeiten, sondern schaffen auch zu- tionalität von VSBM, sondern dass diese sätzliches Vertrauen unter Verifikati- nicht auf hochrangige Entscheidungsträ- onsteams. Eine derartige multilaterale ger ausgerichtet sind. Verifikation ließe sich erreichen, in- Während konstruktive Beziehungen dem in nationalen Verifikationsteams zwischen Rüstungskontrolleinheiten al- verstärkt Gastinspektor*innen zum lein die Krise zwischen Russland und Einsatz kämen oder die OSZE eine dem Westen nicht auflösen können, er- wichtigere Rolle bei der Verifikation möglicht die Anwendung eines sozialpsy- erhielte. chologischen Analyserahmens ein besse- • Stärkung der militärischen Kontakte. Da res Verständnis dafür, wie VSBM dazu Verifikation zumindest ein Mindest- beitragen, das Vertrauen zwischen Rüs- maß an Vertrauen voraussetzt, um tungskontrollinspekteur*innen zu verbes- ihr stabilisierendes und vertrauensbil- sern. Zudem lassen sich dadurch alter- dendes Potenzial zu entfalten, soll- native Herangehensweisen zur Stärkung ten Regierungen noch mehr in die der Rolle und Wirkung von VSBM Erhaltung und Stärkung konstrukti- in Zeiten zunehmender politischer Span- ver Arbeitsbeziehungen auf der Im- nungen identifizieren. Ausgehend davon, plementierungsebene investieren. Da- dass konstruktive Interaktionen vor allem für müssten die Anzahl der Interak- unter Bedingungen stattfinden, in denen tionen erhöht und insbesondere For- die teilnehmenden Gruppen (a) den glei- men der Zusammenarbeit gefördert chen Status haben, (b) gemeinsame Ziele werden, die sich auf eine klar umrisse- verfolgen, (c) den Schwerpunkt auf Ko- ne und begrenzte militärische Aufga- operation legen, (d) von Autoritäten ak- be konzentrieren, ein hohes Maß an tiv unterstützt werden und (e) die Her- Kooperation fördern und es ermög- ausbildung gruppenübergreifender Freund- lichen, schwierige politische Diskus- schaften ermöglichen, sollten in Diskus- sionen zu vermeiden. Hierzu sollten sionen über die Zukunft von VSBM fol- insbesondere die in Kapitel IV des gende Themen verstärkt in den Vorder- Wiener Dokuments vorgeschlagenen grund rücken: Möglichkeiten zur Intensivierung mi-

8 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa

litärischer Kontakte mehr politische fer reichen, als dass bisherige VSBM Aufmerksamkeit erhalten. hier wirksam ansetzen könnten, ist es • Rotationszyklen für Verifikationsperso- für beide Seiten wichtig, sich auch nal. Um sicherzustellen, dass die po- auf höherer politischer und militäri- sitiven Erfahrungen und vertrauens- scher Ebene gezielter um Vertrauens- bildenden Effekte von VSBM nicht bildung zu bemühen. Im Idealfall ste- auf eine kleine Gruppe von Rüstungs- hen dabei gemeinsame Interessen, In- kontrollexpert*innen beschränkt blei- terdependenzen und Bereiche, in de- ben, sollten Regierungen vereinzelt nen Interaktion auf Augenhöhe statt- Rüstungskontrollinspekteur*innen im finden kann, im Mittelpunkt. Wichti- Rahmen längerer, aber regelmäßiger ge Beispiele hierfür sind die im Wie- Rotationszyklen (z.B. fünf bis zehn ner Dokument vorgesehenen Semina- Jahre) einsetzen. Um dennoch weiter re zur Militärdoktrin auf hoher Ebene von deren Erfahrungen und Fachwis- sowie verschiedene Hotline-Vereinba- sen zu profitieren, könnte eine solche rungen und bilaterale Formate wie Rotation beispielsweise zwischen der die kürzlich wieder aufgenommenen Implementierungs-, der konzeptionel- hochrangigen Treffen der Deutsch- len und der politisch-ministeriellen Russischen Hohen Arbeitsgruppe für Ebene von VSBM und Rüstungskon- Sicherheitspolitik sowie des norwegi- trolle stattfinden. schen und des russischen Verteidi- • Nationale Gastinspektor*innen und Teil- gungsministeriums. Solche Bemühun- zeitkräfte. Darüber hinaus könnten gen sollten nicht als einfache Rück- Regierungen Offizier*innen aus ver- kehr zu business as usual missverstan- schiedenen Teilen der Streitkräfte und den werden. Sie ebnen vielmehr den Referent*innen aus Verteidigungs- Weg für eine offene Diskussion über und Außenministerien regelmäßiger die Ursachen von Spannungen zwi- in ihre jeweiligen Verifikationsteams schen Russland und dem Westen. Auf einbeziehen. Dies würde einem brei- multilateraler Ebene könnte ein sol- teren Spektrum von Praktiker*innen cher Austausch auch im Rahmen des auf nationaler Ebene Zugang zu den Strukturierten Dialogs der OSZE oder positiven Erfahrungen im Umgang im Rahmen des NATO-Russland-Ra- mit VSBM ermöglichen. Dem Bei- tes stattfinden. spiel einiger kleinerer Länder folgend Die Erwartungen an die oben genann- könnten außerdem Offizier*innen aus ten Verbesserungsvorschläge und die anderen Bereichen der Streitkräfte als möglichen positiven Effekte von VS- Teilzeitkräfte in der Rüstungskontrol- BM in Zeiten wachsender Spannungen le zum Einsatz kommen. zwischen den OSZE-Teilnehmerstaaten • Vertrauensbildung auf politischer und dürfen allerdings nicht überzogen sein. strategischer Ebene. Da die Wurzeln der Denn solange Russland und der Wes- gegenwärtigen Spannungen zwischen ten nicht in der Lage sind, sich Russland und dem Westen viel tie-

9 Benjamin Schaller

über die Grundlage ihrer sicherheitspo- Russia, Doctoral Thesis, UiT – The Arctic litischen Beziehungen zu einigen, kann University of Norway, 17 June 2020, S. 126–128, https://hdl.handle.net/10037/ weder von konstruktiven militärischen 18383. Kontakten und Dialogen noch von 5 Ariana Rowberry, „The Vienna Docu- zusätzlicher militärischer Transparenz ment, the Open Skies Treaty and the und Verifikation erwartet werden, die Ukraine Crisis“, Brookings, 10 April tiefen politischen und strategischen 2014, https://www.brookings.edu/blog/ Gräben zu überbrücken. Gleichwohl up-front/2014/04/10/the-vienna-documen sollte es weiterhin ein Ziel der OSZE- t-the-open-skies-treaty-and-the-ukraine-cri sis. Teilnehmerstaaten sein, die bestehenden positiven Beziehungen zwischen den 6 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 175. Rüstungskontrolleinheiten im Rahmen 7 Martin Klimke/Reinhild Kreis/Christian ihrer Gespräche zur Zukunft der Rüs- F. Ostermann, „Introduction“, in: Martin Klimke/Reinhild Kreis/Christian Oster- tungskontrolle und VSBM in Europa mann (eds.), Trust, but Verify: The Polit- weiter zu stärken und um zusätzliche ics of Uncertainty and the Transforma- vertrauensbildende Maßnahmen auf po- tion of the Cold War Order, 1969–1991, litisch-strategischer Ebene zu ergänzen. Palo Alto: Stanford University Press, 2016, S. 1–14, S. 4. 8 Siehe John Borawski, „Confidence-Build- ing Measures: Rescuing Arms Control“, Notizen in: The Fletcher Forum of World Affairs 1/1986, S. 111–131; Richard E. Darilek, 1 Ich danke beiden anonymen Gutachtern „The Theory of Confidence-Building dieses Beitrags für ihre hilfreichen Kom- Measures“, in: Joseph E. Nation (ed.), mentare. The De-escalation of Nuclear Crises, Lon- 2 Siehe OSZE, Sondersitzung des Forums don: Palgrave Macmillan, 1992, S. 3–35; für Sicherheitskooperation (834. Plenar- Volker Rittberger/Manfred Efinger/ sitzung), FSC.JOUR/840, Martin Mendler, „Toward an East-West 9. November 2016, Anhang 3, https://ww Security Regime: The Case of Confi- w.osce.org/fsc/281341. dence- and Security-Building Measures“, in: Journal of Peace Research 1/1990, Siehe Michael R. Pompeo, „On the Treaty 3 S. 55–74; Alan J. Vick, Building Confi- on Open Skies“, United States Department dence During Peace and War, RAND of State, 21 May 2020, https://www.state.go Corporation, March 1988, https://www.r v/on-the-treaty-on-open-skies/. and.org/content/dam/rand/pubs/notes/20 4 Siehe Tommi Koivula, „Conventional 09/N2698.pdf. Arms Control in Europe and its Current James D. Fearon, „Rationalist Explana- Challenges“, in: Tommi Koivula/Karari- 9 tions for War“, in: International Organi- ina Simonen (eds.), Arms Control in Eu- zation 3/1995, S. 379–414, S. 390–401. rope: Regimes, Trends and Threats, Helsinki: National Defence University, 10 Siehe OSZE, Vertrag über konventionel- 2017, S. 113–132, S. 120–123; Benjamin le Streitkräfte in Europa, 1990, Inspekti- Schaller, Trust and Distrust in Defence & onsprotokoll, https://www.osce.org/librar Security Politics: A Multi-Level Analysis y/14087. of the Defence and Security Relations be- 11 Siehe OSZE, Wiener Dokument 2011 tween Norway, Sweden, Canada, and über vertrauens- und sicherheitsbildende

10 Ideen für eine bessere militärische Vertrauensbildung in Europa

Maßnahmen, FSC.DOC/1/11, 30. No- zitiert nach Schaller, a.a.O. (Anm. 4), vember 2011, Abs. 76 und 109, https://w S. 171. ww.osce.org/fsc/86597. 26 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 174. Rowberry, a.a.O. (Anm. 5). 12 27 Alexandra Bell/Anthony Wier, “Open 13 Benjamin Schaller, „Back to the Future? Skies Treaty: A quiet legacy under Revisiting Military Confidence-Building threat”, Arms Control Association, Jan- in Europe“, in: Sicherheit & Frieden uary/February 2019, https://www.armsco 3/2018, 115–120, S. 116. ntrol.org/act/2019-01/features/open-skies 14 Olivier Schmitt, „The Vienna Document -treaty-quiet-legacy-under-threat. and the Russian challenge to the Euro- 28 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 172–173. pean Security Architecture“, in: Beatrice Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 173. Heuser/Tormod Heier/Guillaume Las- 29 conjarias (eds.), Military Exercises: Politi- 30 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 177–178. cal Messaging and Strategic Impact, Benjamin Schaller, „Strengthening the Rome: NATO Defense College, 2018, 31 Role of the OSCE in Times of In- S. 269–284, S. 275–277. creased Tensions and Emerging Cri- 15 Siehe Jozef Goldblat, Arms Control: The sis Situations: The Untapped Potential New Guide to Negotiations and Agree- in European Arms Control“, GCSP ments, London and Thousand Oaks: Strategic Security Analysis, 5 Febru- SAGE Publications, 2002, S. 309–310; Al- ary 2021, https://www.gcsp.ch/publi- lan S. Krass, „Verification and Trust in cations/strengthening-role-osce-times-in- Arms Control“, in: Journal of Peace Re- creased-tensions-and-emerging-crisis-situ- search 4/1985, S. 285–288, S. 286; Debo- ations. rah Welch Larson, „Trust and Missed Ebd. Opportunities in International Rela- 32 tions“, in: Political Psychology 3/1997, 33 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 170–171. S. 701–734, S. 706. 34 Wiener Dokument 2011, a.a.O. 16 Welch Larson, a.a.O. (Anm. 15), S. 706; (Anm. 11), Kapitel IV: Kontakte. Krass, a.a.O. (Anm. 15), S. 287. 35 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 178. 17 Gordon W. Allport, The Nature of Preju- dice, Cambridge: Addison-Wesley Black- 36 OSZE, a.a.O. (Anm. 11), Abs. 15,7. well, 1954. 37 OSZE, a.a.O. (Anm. 11), Abs. 15,8. 18 Ebd., S. 281. 38 Siehe Auswärtiges Amt, „Gemeinsame 19 Thomas F. Pettigrew, „Intergroup Con- Pressemitteilung des Auswärtigen Amtes tact Theory“, in: Annual Review of Psy- und des russischen Außenministeriums chology 1998, 65–85, S. 76. zur 13. Plenarsitzung der deutsch-russi- schen Hohen Arbeitsgruppe Sicherheits- Schaller, a.a.O. (Anm. 4). 20 politik (HAGS)“, 12. November 2018, 21 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 168–169. https://www.auswaertiges-amt.de/de/new sroom/hags/2159778. 22 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 186. Siehe „Embetsdialog i Russland“, Det Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 169–170. 39 23 Kongelige Forsvarsdepartement, 3. März 24 Schaller, a.a.O. (Anm. 4), S. 171. 2018, https://www.regjeringen.no/no/akt uelt/embetsdialog-i-russland/id2588469/. 25 Interview des Autors mit einem Rüs- tungskontrollinspekteur, Februar 2019, 40 Auswärtiges Amt, a.a.O. (Anm. 38).

11 Benjamin Schaller

41 Siehe „The OSCE Structured Dialogue“, 42 Siehe NATO–Russia Council, „About https://www.osce.org/structured-dialogue NRC“, 2002, https://www.nato.int/nrc-w ebsite/en/about/index.html.

12 2020 | 08 OSCE Insights Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH), Zentrum für OSZE-Forschung (CORE)

Cécile Druey | Anna Hess Julia Kaplan Valentina Cherevatenko Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine

DOI: 10.5771/9783748911630-08 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine

Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko*

Abstract Der Minsker Prozess, also die Verhandlungen zur Lösung des Konflikts in der Ostukraine, hat seit seinem Beginn 2014 kaum konkrete Erfolge vorzuweisen. Interviews mit Menschen aus der Ukraine und Russland zeigen, wie die vom Konflikt unmittelbar Betroffenen den Minsker Prozess wahrnehmen. Die vorliegende Analyse legt den Fokus auf den Streit um die Wiederher- stellung der Souveränität der Ukraine in den nicht von der Regierung kontrollierten Gebieten (NGCAs) der Regionen Donezk und Luhansk. Dabei werden zwei Hauptpositionen deutlich: „zuerst die Grenze“ und „zuerst der Status“. Werden die Bedürfnisse und Ängste untersucht, die diesen Positionen zugrunde liegen, lassen sich gemeinsame Interessen herausfiltern. So können schließlich Lösungen entwickelt werden, die für alle Seiten akzeptabel sind. Schlagworte Ukraine, Russland, Donbas, Minsker Prozess, Verhandlungen Bitte zitieren als: Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko, Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine, OSCE Insights 8 (Baden-Baden: Nomos, 2021), unter: https://doi.org/10.5771/9783748911630-08

Einleitung Diese unterschiedlichen gesellschaftli- chen Positionen sollen hier aufgezeigt Seit 2014 gibt es Versuche zur Konfliktbe- und die damit verbundenen Interessen, wältigung im Donbas-Gebiet in der Ost- ukraine, den sogenannten Minsker Pro- zess. Er soll die Minsker Vereinbarungen * Dr. Cécile Druey umsetzen, um Frieden und Sicherheit in Universität Bern, Schweiz der Ostukraine wiederherzustellen. Die- [email protected] ses Ziel ist jedoch nach wie vor außer Anna Hess Reichweite. Kern des Problems sind die Center for Security Studies sehr unterschiedlichen Ansichten über ETH Zürich, Schweiz zentrale Bestimmungen auf Seiten der Dr. Julia Kaplan National Institute for Strategic Studies Offiziellen bei den Verhandlungen sowie (NISS) in der Bevölkerung der vom Konflikt be- Kiew, Ukraine troffenen Gebiete. Dr. Valentina Cherevatenko Union of the Don Women Novocherkassk, Russland

1 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko

Bedürfnisse und Ängste untersucht wer- ten wir zwei Hauptnarrative identifizie- den. Im Mittelpunkt der Analyse steht ren, die wir „zuerst die Grenze“ und die Wahrnehmung des offiziellen Frie- „zuerst der Status“ nannten. Eine genaue- densprozesses und seiner wichtigsten Be- re Untersuchung der Interessen, die die- stimmungen. Dabei geht es darum, ge- sen sich widersprechenden Narrativen zu- meinsame Interessen aller Beteiligten zu grunde liegen, zeigte weitgehend über- finden, um den Weg zu einem nachhalti- einstimmende Ängste und Bedürfnisse gen Frieden freizumachen. von Gesprächspartner*innen auf verschie- Dieser Beitrag basiert auf einer zwi- denen Seiten. Die dringendsten Anliegen schen 2017 und 2020 durchgeführten waren, besonders unter den Interview- Studie1, die die Wahrnehmungen des ten aus der unmittelbaren Nachbarschaft Minsker Prozesses in verschiedenen Re- des Konflikts: Entmilitarisierung, physi- gionen der Ukraine, einschließlich der sche Sicherheit, sozioökonomische Mobi- nicht von der Regierung kontrollierten lität und politische Partizipation. Unsere Gebiete (NGCAs) in den Regionen Do- Analyse zeigt, dass die gemäßigten Posi- nezk und Luhansk, sowie in Russland tionen innerhalb der beiden Hauptnar- analysierte. Diese Studie zeigte, dass die rative Raum für Kompromiss-Lösungen breitere Gesellschaft zwar aus dem Ver- bieten. handlungsprozess in Minsk ausgeschlos- Unsere Untersuchung beruht auf der sen war, sich ihre Wahrnehmungen aber Harvard-Methode der interessenbasierten im Großen und Ganzen mit den wider- Verhandlungen. Ein Schlüsselprinzip die- streitenden Positionen deckten, die auch ser Methode ist die Trennung der an in den Verhandlungen zu beobachten einem Konflikt beteiligten Parteien und waren. Der vorliegende OSCE Insights- ihrer Positionen von den zugrunde lie- Beitrag analysiert die Interessen, die die- genden Interessen. So erhöht das Ver- sen gesellschaftlichen Wahrnehmungen ständnis für die Interessen, Bedürfnisse, zugrunde liegen, und identifiziert über- und Ängste der Parteien die Chancen auf einstimmende Interessen. Eine solche eine für alle Seiten akzeptable Lösung.2 Analyse schafft Raum, um Lösungen Die Daten wurden in 144 qualitati- zu finden, die für alle Seiten akzepta- ven Interviews gesammelt, die zwischen bel sind, was nicht nur dem offiziellen 2018 und 2019 geführt wurden und alle Friedensprozess zugutekommt, sondern geografischen Regionen abdeckten, die auch alternativen friedensstiftenden Ini- vom Konflikt im Donbas betroffen wa- tiativen. ren. Dazu gehören die von der Regierung Dieser Beitrag untersucht einen zen- kontrollierten Gebiete (GCAs) in der tralen Aspekt des Minsker Prozesses: Ukraine (in den mittleren, westlichen, die Wiederherstellung der ukrainischen östlichen und südlichen Teilen des Lan- Staatlichkeit in der Ostukraine. Auch des), die NGCAs (in den Regionen Lu- für die im Rahmen unserer Studie in- hansk und Donezk) und Russland (die an terviewten Personen gilt dieser Punkt die Ukraine angrenzende Region sowie als einer der strittigsten. Hierbei konn- die mittleren und nördlichen Teile Russ-

2 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine lands). Zusätzlich wurden Interviews mit sich Familienmitglieder und Freunde oft Personen aus zwei nicht-geografischen in verschiedenen Lagern finden. Kategorien geführt: Binnenvertriebene Internationale Bemühungen um eine aus dem Donbas in der Ukraine sowie Lösung des Konflikts in der Ostukraine Flüchtlinge aus dem Donbas in Russland. gibt es seit 2014, aber die Gewalt ließ erst Letztere erwiesen sich als wertvolle Quel- Ende 2016/Anfang 2017 nach. Gemein- le, da die Positionen, die von Flüchtlin- hin werden als Minsker Vereinbarungen gen aus dem Donbas in Russland ver- drei Dokumente von September 2014 treten werden, oftmals die Meinungen (das Protokoll von Minsk und das Memo- der Bewohner*innen der NGCAs offener randum von Minsk) und Februar 2015 wiedergeben.3 (das Maßnahmenpaket zur Umsetzung der Minsker Vereinbarungen) bezeichnet, die von Russland, der Ukraine und Ver- Der Minsker Prozess tretern der NGCAs unterzeichnet wur- den, unter der Schirmherrschaft der vier Seit seinem Beginn 2014 hat der Konflikt Staats- und Regierungschefs des Norman- in der Ostukraine über 13.000 Menschen- die-Formats (Deutschland, Frankreich, leben gefordert.4 Die Ukraine beherbergt Russland und die Ukraine). Die Verein- etwa 1,5 Millionen Binnenflüchtlinge,5 barungen dienen als Grundlage für Ge- und mindestens eine Million Flüchtlin- spräche mit der trilateralen Kontaktgrup- ge haben den Donbas in Richtung Russ- pe der OSZE (TKG) und ihrer vier the- land verlassen.6 Als Ergebnis des Krieges matischen Arbeitsgruppen. Der Minsker verlor die Ukraine die Kontrolle über Prozess, und hier besonders die TKG, ihre Staatsgrenze zu Russland sowie Tei- ist das einzige Format, das alle am Kon- le des Donbas, nämlich die selbst ernann- flikt beteiligten Parteien auf offizieller ten Volksrepubliken Donezk und Lu- Ebene zusammenbringt. Jedoch gibt es hansk. Eine 472 Kilometer lange Kontakt- auch sechs Jahre nach Unterzeichnung linie unterteilt die Region in GCAs und der Vereinbarungen und trotz der alle NGCAs.7 Der Konflikt hat nicht nur die zwei Wochen stattfindenden Treffen in staatliche Souveränität der Ukraine nach- Minsk weder einen umfassenden und an- haltig geschwächt, sondern auch massi- haltenden Waffenstillstand noch eine po- ve Schäden an der Infrastruktur hinterlas- litische Lösung. Ein entscheidendes Hin- sen. Als Folge davon ist die Wirtschaft dernis bei der Umsetzung der Minsker zusammengebrochen, und die betroffene Vereinbarungen ist nach wie vor die Fra- Bevölkerung lebt unter schwierigsten hu- ge der Sequenzierung. Weitere Hürden manitären Bedingungen. Die Sicherheits- sind unter anderem die fehlende Transpa- situation entlang der Kontaktlinie ist renz bei den Abläufen und die kontrover- nach wie vor instabil. Die Konfliktlinien se politische und militärische Rolle Russ- folgen jedoch nicht geografischen und lands. ideologischen Kriterien, sondern verlau- fen mitten durch die Gesellschaft, sodass

3 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko

Die Wiederherstellung der ukrainischen rung der Gebiete in ukrainisches Territo- Staatlichkeit: Von entgegengesetzten rium diskutiert werden kann. Auf den Positionen zu gemeinsamen Interessen? ersten Blick spiegeln die unterschiedli- chen Narrative, die wir in unserer Stu- Wie oben erwähnt ist die Wiederherstel- die ausgemacht haben und deren Ansät- lung der ukrainischen Staatlichkeit in ze von „zuerst die Grenze“ bis „zuerst der Ostukraine ein Hauptstreitpunkt des der Status“ reichen, die offiziellen Posi- Minsker Prozesses. Die ukrainische Re- tionen, die zum gegenwärtigen Patt ge- gierung besteht darauf, dass zuerst die führt haben. Unsere Untersuchung zeigt Kontrolle über die Grenze mit Russland jedoch ein weites Spektrum von Posi- wiederhergestellt werden muss, bevor tionen. Zwischen den Extremen „harte man über den Status der NGCAs ent- Reintegration“ und „vollständige Unab- scheiden kann. Die NGCAs wiederum hängigkeit“ gibt es auch gemäßigtere An- fordern mit russischer Rückendeckung sichten, die Lösungen ermöglichen (siehe Autonomie und Sicherheitsgarantien, be- Tabelle 1). vor über eine mögliche Wiedereingliede-

Tabelle 1: Überblick über Narrative und Positionen

Narrativ Position Zugrunde liegende Geteilt von (Gruppe von Ängste/Interessen Befragten) Narrativ I Position 1 Angst: • Ukraine (vor allem „zuerst die Grenze“: „Unbedingte Reintegration und südliche und zentrale Wiederherstellung Wiederherstellung des Status • schleichende Russifi- Regionen) ukrainischer Kon- quo ante“ zierung der Ukraine • Russland (zentrale trolle hat oberste Interesse: Regionen) Priorität • Status quo ante (Ukrai- ne, einschließlich Donbas und Krim) Position 2 Angst: • Ukraine (gesamt) „Territoriale Integrität und na- • Russland (gesamt) tionales Interesse“ • Sonderstatus der NGCA als Bedro- hung des ukraini- schen Staats (territo- riale Fragmentierung) Position 3 Interessen: • Ukraine, Gebiete na- „Sanfte Reintegration und Wie- he der Konfliktzone derherstellung der Staatlichkeit“ • sozioökonomisches (GCAs und NGCAs) Überleben • Russland (Grenzge- • Wiederherstellung biet) der Staatlichkeit und der Infrastruktur im Konfliktgebiet

4 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine

Narrativ Position Zugrunde liegende Geteilt von (Gruppe von Ängste/Interessen Befragten) Narrativ II Position 4 Ängste: • NGCAs „zuerst der Status“: „Unabhängigkeit oder Vereini- • Flüchtlinge aus dem Sonderstatus/ Auto- gung mit Russland“ • Isolation Donbas in Russland nomie/ • „harte Integration“ Unabhängigkeit für als humanitäre Kata- die NGCAs hat strophe für die Be- oberste Priorität wohner*innen der NGCAs Interesse:

• Menschliche Sicher- heit in den NGCAs Position 5 Interessen: • Ukraine GCAs (ge- „Übergangsweise Autonomie samt) und sanfte Unabhängigkeit“ • Menschliche Sicher- • NGCAs heit in den NGCAs • Russland (Grenzge- • Wiederherstellung biet) der Staatlichkeit und der Infrastruktur im Konfliktgebiet

Narrativ I: Reintegration und „zuerst die Position 1: „Unbedingte Reintegration Grenze“ und Wiederherstellung des Status quo ante“ Die Spannung zwischen den beiden Hauptnarrativen „zuerst die Grenze“ und „Ich bin nicht für irgendeinen Son- „zuerst der Status“ findet ihre Entspre- derstatus für diese Gebiete [die NG- chung in der Herausforderung, eine Ei- CAs], außer, dass diese Gebiete strik- nigung über die Sequenzierung der Um- ter Disziplin, Überwachung und Ord- setzung der Minsker Vereinbarungen zu nung unterworfen sein sollten. Kurz erreichen. Die Befragten, die „zuerst die gesagt, ich will und halte es auch Grenze“ befürworten, glauben, dass die für fair und richtig, dass diese Gebie- Ukraine als Erstes die Kontrolle über te bestraft werden.“ (Person aus der die Grenze zu Russland wiedererlangen Zentralukraine) muss, bevor weitere Schritte erfolgen Der Ruf nach einer „harten Reintegrati- können. on“ der NGCAs in ukrainisches Territori- um gehört zu den radikaleren Positionen, oft im Verbund mit der Forderung nach Wiederherstellung des territorialen Status quo ante (einschließlich der Krim). Die- se „harte Reintegration“ beinhaltet für die Befragten die Wiedererlangung der

5 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko vollständigen Kontrolle über die Grenze den Meinungen der Befragten nahe der zu Russland, die völlige Schließung der- Konfliktzone im von Kiew kontrollierten selben und eine militärische Besetzung Teil des Donbas und in Südrussland. Die- des Donbas durch ukrainische Streitkräf- se argumentieren, dass eine militärische te. Sozioökonomisch würde dies die Wie- Zurückeroberung des Donbas die Sicher- derherstellung völliger Kontrolle über die heit und die wirtschaftliche Entwicklung Bevölkerung in den NGCAs bedeuten der gesamten Region bedrohen würde. und deren „(Re-)Ukrainisierung“, wobei Die radikale Position der „harten Re- oftmals ein Wunsch nach Vergeltung integration“ lässt sich zum Teil auf einen mitschwingt, wie das obige Zitat zeigt. unzureichenden und falschen Informati- Die Option, den NGCAs auf der Grund- onsstand zu Inhalt und Abläufen des lage des Sonderstatusrechts Autonomie Minsker Prozesses zurückführen. Mehre- zuzugestehen, wie in den Minsker Ver- re Befragte aus den GCAs und den einbarungen diskutiert, wird von diesen NGCAs, unter den Donbas-Flüchtlingen Befragten strikt abgelehnt. Befürchtet und aus Russland geben an, wenige oder wird, dass dieser Sonderstatus von Russ- keine Informationen zum Friedenspro- land – über ein politisches Mitsprache- zess zu haben. Und wenn sie diese doch recht der Entscheidungsträger im Donbas erhalten, dann meist durch informelle – dazu benutzt werden könnte, Druck Kanäle. Dabei halten sie Blogger und ein- auf Kiew auszuüben.8 Im Allgemeinen flussreiche Eliten für besonders vertrau- halten Anhänger*innen dieser Position enswürdige Quellen. Dadurch werden die russische Aggression für den wich- Konzepte wie „Sonderstatus“, „Föderalis- tigsten, wenn nicht gar einzigen Grund mus“, „Autonomie“, und „Amnestie“ mit für den Konflikt im Donbas. Sie suchen Mythen von Gebietsverlusten und schlei- ihr Heil im populären Motto „Russland chender Russifizierung assoziiert. Das raus!“ und glauben, die Entrussifizierung Fehlen von Transparenz und verlässlicher des Donbas sei eine essenzielle Vorausset- Information über die Modalitäten dieser zung für den Frieden. Interessanterweise Schlüsselkonzepte hat zu Ängsten und zu wird die Position „harte Reintegration“ einer Verhärtung der Positionen geführt. und „Russland raus!“ nicht nur von Be- fragten in den südlichen und in zentra- len Regionen der Ukraine vertreten, son- Position 2: „Territoriale Integrität und dern auch von Befragten in Russland, nationales Interesse“ vor allem in den Regionen, die am wei- testen vom unmittelbaren Konfliktgebiet „[Die Wiederherstellung des Friedens entfernt liegen. bedeutet] für die Ukraine das Er- Der Wunsch nach einer militärischen reichen der vollständigen Kontrolle Lösung steht im Gegensatz zu der Sicht- über die gesamte Staatsgrenze der weise der Bewohner*innen der NGCAs Ukraine. Ich halte dies für absolut und der Flüchtlinge aus dem Donbas in notwendig. Jedes Land hat das Recht Russland. Er unterschiedet sich auch von

6 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine

auf Souveränität!“ (Person aus der Russlands Anspruch auf eine regionale Zentralukraine) Vormachtstellung. Der Ruf nach einem Rückzug Russlands und die zögerliche Diese Position betrachtet die Reintegrati- Zustimmung zu lokalen Wahlen und zu on eher von einem rechtlichen und insti- einem Sonderstatus für die NGCAs wer- tutionellen als von einem ideologischen den durch die Angst vor einer zunehmen- Standpunkt. Ihre Vertreter*innen glau- den Russifizierung der Ostukraine befeu- ben, die NGCAs sollten wieder einge- ert. Zudem äußerten einige der Befrag- gliedert und die Grenzkontrollen wieder- ten aus Südrussland und dem von Kiew hergestellt werden – entsprechend dem kontrollierten Teil des Donbas Besorgnis Recht und der Verpflichtung des ukraini- über die Geopolitisierung des Konflikts, schen Staats, die Rechtshoheit über sein insbesondere gegen die Instrumentalisie- gesamtes international anerkanntes Terri- rung des Donbas und die Durchlässigkeit torium auszuüben. seiner Grenze zu Russland. Denn genau Der Standpunkt unterscheidet sich diese ermöglicht es Moskau, den Kon- vom Ansatz der „harten Integration“ flikt entsprechend der jeweiligen Hal- nicht nur durch Nüchternheit, sondern tung Kiews einzufrieren oder zu befeu- ruft auch weniger Widerspruch hervor. ern. Unter den Befragten aus allen Grup- pen, einschließlich Einwohnern*innen von NGCAs und den sogar noch radika- Position 3: „Sanfte Reintegration und leren Flüchtlingen im Süden Russlands, Wiederherstellung der Staatlichkeit“ herrscht ein breiter Konsens darüber, dass territoriale Integrität und ein intak- „[Die Kontrolle der Staatsgrenze tes Grenzregime mit Russland im Prinzip durch die Ukraine bedeutet] Kontrol- positiv zu betrachten seien, da sie die le über die Ein- und Ausreise norma- Grundvoraussetzungen für einen funkti- ler Bürger*innen und Besucher*in- onsfähigen ukrainischen Staat bilden. nen des Landes. Dasselbe gilt für Wenn wir die Position „territoriale die Beförderung von Gütern. Aber Integrität und nationales Interesse“ und darüber reden sie [die Protokolle von den radikaleren Ansatz der „harten Re- Minsk] nicht, sie reden nur über das integration“ und „Russland raus!“ ge- Verbot von Nachschub für die be- nauer betrachten, zeigt sich deutlich, waffneten Streitkräfte...“ (Person aus dass beiden Positionen ein gemeinsa- der Ostukraine/GCAs im Donbas) mes Hauptinteresse zugrunde liegt: das Bedürfnis nach ukrainischer Souveräni- Die Befürworter*innen einer „sanften Re- tät und die Angst vor einer weiteren integration“ bilden eine der moderateren Zersplitterung des ukrainischen Territo- Gruppen. Sie betonen nicht die Kontrol- riums. Die Angst vor einer Fragmentie- le oder Schließung der Grenze, sondern rung der ukrainischen Staatsmacht geht deren Wiederherstellung. Die Grenze soll Hand in Hand mit der Empörung über ihre normale Funktion erfüllen, als Teil

7 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko einer Wiederherstellung und Konsolidie- Gemeinsame Interessen: rung ukrainischer Staatlichkeit in den Sozioökonomisches Überleben und vom Konflikt unmittelbar betroffenen Mobilität Zonen. Diese Haltung deckt sich mit der von Die Bedürfnisse, die den Ansätzen für Johan Galtung formulierten Idee eines eine Wiederherstellung der Staatlichkeit „positiven Friedens“. Dieser geht vom und „zuerst die Grenze“ zugrunde liegen, Ziel einer Stabilität jenseits rein militäri- sind mit Sicherheit, dem sozioökonomi- scher Überlegungen aus und berücksich- schen Überleben, Mobilität und einer tigt nicht nur unmittelbare Probleme der würdevollen Existenz verknüpft. Viele (physischen) Sicherheit, sondern auch die Befragte aus NGCA-Regionen teilen die- Grundursachen des Konflikts.9 Die Be- ses Interesse an einem „positiven Frie- fragten aus Gebieten nahe der Konflikt- den“ und einer Lösung für das Prob- zone auf der ukrainischen Seite sowie lem der Wiedereingliederung, die den in Südrussland betonen die Bedeutung Menschen in den Mittelpunkt stellt. Sie einer „positiven“ staatlichen Präsenz als äußerten Toleranz oder sogar Unterstüt- Grundlage einer erfolgreichen zukünfti- zung für die Idee der Wiedereingliede- gen Wiedereingliederung. In ihren Au- rung – unter der Bedingung, dass ihre gen beinhaltet dies die Wiederherstellung Sicherheit garantiert und ihre sozioöko- eines intakten Rechtssystems und einer nomischen Bedürfnisse gedeckt würden. funktionierenden sozioökonomischen In- Die Wiederherstellung einer „positi- frastruktur sowie das Vorhandensein ad- ven“ staatlichen Präsenz der Ukraine im ministrativer Strukturen in der gesamten gesamten Donbas ist das zweite gemein- Ukraine, einschließlich der NGCAs. Da- same Interesse, das von Befragten aus nach gehört zur Wiederherstellung der Gruppen beiderseits der Grenze genannt ukrainischen Kontrolle über die Grenze wurde und Kompromissmöglichkeiten nicht nur die Kontrolle über Waffen, eröffnet. sondern auch über die Beförderung von Personen und Gütern. Diese Sichtweise ist besonders verbreitet unter den Befrag- Narrativ II: Autonomie und „zuerst der ten aus Gebieten nahe der Konfliktzonen Status“ (d.h. aus dem von der Regierung kon- trollierten Teil des Donbas, den NGCAs Die Anhänger*innen des zweiten Haupt- sowie Südrussland). Für sie sind Sicher- narrativs, „zuerst der Status“, betrachten heit und Mobilität an der ukrainisch-rus- die Gewährung eines Sonderstatus für sischen Grenze und an der internen Kon- die NGCAs (Unabhängigkeit, Autonomie taktlinie in der Ukraine besonders wich- oder Föderalisierung) mit anschließen- tig. den Lokalwahlen als die wichtigste Prio- rität. Die Gewährung eines solchen Status muss aus ihrer Sicht vor einer Wiederher- stellung der Grenzkontrolle erfolgen und

8 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine ist die Voraussetzung für weitere Schritte mehr gibt“. Nach sechs Jahren Krieg und in Richtung Frieden. Wie der Ansatz „zu- Entfremdung sei die maximale Unabhän- erst die Grenze“ stellt auch dieses Narra- gigkeit von der zentralen Staatsmacht in tiv keine einheitliche Position mit Bezug Kiew die beste Option für die NGCAs. auf die potenzielle Wiederherstellung der Falls die Unabhängigkeit nicht erreicht ukrainischen Staatlichkeit dar. Während werden kann, ist auch eine Eingliederung einige „zuerst der Status“-Befürworter*in- in den russischen Staat für diese Gruppe nen auf dem Prinzip „Unabhängigkeit eine mögliche Alternative. um jeden Preis“ für die NGCAs behar- Mit anderen Worten: Ebenso wie bei ren, sind andere dafür, Lugansk und Do- den radikalen Positionen innerhalb des nezk nur temporär einen Sonderstatus zu Narrativs „zuerst die Grenze“ geht es bei gewähren bevor eine umfassende Lösung der Haltung „Unabhängigkeit um jeden gefunden werden kann. Auch hier bieten Preis“ vor allem um die Rolle Russlands. die moderaten Positionen Raum für die Die Wahrnehmung Russlands als Garant Sondierung von mehrheitsfähigen Lösun- des Friedens und selbstlose Schutzmacht gen. der lokalen Bevölkerung ist hier verbrei- tet. Demnach gilt die potenzielle Vereini- gung der NGCAs mit Russland als attrak- Position 4: „Unabhängigkeit oder tive Alternative zur Wiedervereinigung Vereinigung mit Russland“ mit der Ukraine, vor allem zur „harten Wiedereingliederung“. „Das Wort ‚Ukraine‘ bedeutet ‚Tod Die Haltung „Unabhängigkeit um je- mit Zöpfen‘ [...]. Ich meine, diese den Preis“ entspringt dem unmittelba- ganzen Verhandlungen sind ein Spiel ren Bedürfnis der Betroffenen nach physi- mit dem Feuer. Macht, was ihr wollt. scher und sozialer Sicherheit. Die Durch- Erzählt mir im Radio und im Fernse- lässigkeit der Grenze zu Russland hat sich hen, was immer ihr wollt. Mit einem während der Kämpfe und der anschlie- freundlichen Lächeln erwürgt ihr eu- ßenden Isolation von der Ukraine für die er eigenes Volk...“ (Donbas-Flücht- NGCA-Bewohner*innen als lebenswich- ling in der Russischen Föderation) tig erwiesen. Diese Befragten fürchten, dass sie zwischen einer abgeriegelten Au- Die Unterstützer der Haltung „Unabhän- ßengrenze mit Russland und einem re- gigkeit um jeden Preis“ betrachten die striktiven Kontrollregime an der Kontakt- mögliche Wiedereingliederung und Wie- linie festsitzen könnten, falls keine Lö- derherstellung der Kontrolle Kiews über sung für ihren politischen Status gefun- die Grenze zu Russland als unmittelba- den und keine Garantien von Kiew für re Bedrohung ihrer Sicherheit. Einige die Sicherheit des Donbas gegeben wer- NGCA-Bewohner*innen sowie die meis- den sollten. ten Donbas-Flüchtlinge in Russland mei- Der Ruf nach voller Unabhängigkeit nen, dass „der Krieg an einem Punkt an- ist nicht nur durch harte Sicherheitsinter- gekommen ist, von dem es kein Zurück essen, sondern auch durch psychosoziale

9 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko

Faktoren motiviert. Insbesondere fürch- direkt mit dem Bedürfnis nach Sicher- ten die Bewohner*innen der NGCAs heit und einem menschenwürdigen Le- und die Donbas-Flüchtlinge in Russland ben verknüpft. im Falle einer Wiedereingliederung eine Ähnlich wie bei der „harten Wieder- „Vergeltung“ der Ukraine. Diese Furcht eingliederung“ scheint die strikte Hal- hat sich durch die psychosozialen Auswir- tung „Unabhängigkeit oder Vereinigung kungen des bewaffneten Konflikts und mit Russland“ zum Teil auf einem Man- der jahrelangen Entfremdung zwischen gel an Transparenz und Informationen den NGCAs und den GCAs noch weiter über den Minsker Prozess und seine Be- verstärkt. Insbesondere die Flüchtlinge stimmungen zu beruhen. Eine bessere aus dem Donbas in Russland, die durch Kommunikationsstrategie würde deshalb die Kriegserfahrung schwer traumatisiert allen Beteiligten helfen.10 sind, fürchten, dass der Konflikt wieder aufflammen könnte, falls die Ukraine die volle Kontrolle über die NGCA-Gebie- Position 5: „Übergangsweise Autonomie te wiedererlangt. Viele Einwohner*innen und sanfte Unabhängigkeit“ der NGCAs fürchten, mit einer Wieder- eingliederung würden sie wegen angeb- „Wenn es dort ein friedliches Leben licher kultureller und linguistischer Un- gibt und fünf bis zehn Jahre verge- terschiede, die sich auch in ihrer gesell- hen, wird das Thema eines Sondersta- schaftspolitischen Ausrichtung (z.B. pro- tus mit der Zeit verschwinden.“ (Per- Maidan oder anti-Maidan, pro-westlich son aus der Zentralukraine) oder pro-russisch) niederschlagen, von Am anderen Ende des Spektrums inner- den GCAs als „Bürger zweiter Klasse“ be- halb der Narrativs „zuerst der Status“ handelt. finden sich die Befürworter*innen der Die Anhänger*innen dieser Position „übergangsweisen Autonomie“, die den begründen die Notwendigkeit einer vol- Autonomiestatus für die NGCAs als len Unabhängigkeit und Trennung vom einen wichtigen Schritt in Richtung Frie- ukrainischen Staat auch mit sozioökono- den sehen. Im Gegensatz zu den Vertre- mischen Argumenten. Der eingeschränk- ter*innen der zuvor genannten Haltung te Waren- und Personenverkehr, der feh- der „vollen Unabhängigkeit oder Vereini- lende Zugang zu wirtschaftlichen Mög- gung mit Russland“ betrachten sie die lichkeiten jenseits der Kontaktlinie und Frage jedoch vom Standpunkt des natio- das Embargo gegen die NGCAs lassen nalen Interesses der Ukraine. Die Befrag- die Aussichten für eine zukünftige loka- ten in dieser Gruppe sind insofern mo- le Entwicklung und Zusammenarbeit un- derat, als sie akzeptieren, dass die Kriegs- günstig erscheinen. Aus diese Wahrneh- erfahrung und jahrelange Entfremdung mung resultiert der Glaube, dass die ein- zwischen GCAs und NGCAs eine neue zigen praktikablen Optionen die Unab- Realität geschaffen haben. Diese muss hängigkeit oder eine Vereinigung mit ihrer Ansicht nach im Friedensprozess Russland sind. Auch diese Ängste sind

10 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine berücksichtigt werden. Anstatt den Au- Teil der Ukraine bleiben (oder wieder tonomiestatus als endgültige Lösung zu werden) könnte. Vielmehr waren diese betrachten, verstehen sie ihn jedoch als in erster Linie gegen eine „harte Wieder- vorübergehenden Kompromiss, welcher eingliederung“, und zwar aus Furcht vor sicherstellen soll, dass die Ukraine „den ukrainischer Vergeltung. Donbas nicht verliert“. Diese Befragten sehen die übergangsweise Autonomie, zusammen mit der Wiederherstellung Empfehlungen der ukrainischen staatlichen Souveränität in den NGCAs, als einen der erfolgver- Unsere Analyse der zwei wichtigsten sprechendsten Wege zu einer Friedenslö- Narrative zum Thema der Wiederherstel- sung. lung ukrainischer Staatlichkeit hat über- einstimmende Interessen aufgedeckt, die Raum für einen potenziellen Dialog Gemeinsame Interessen: Eine positive schaffen. Den meisten Haltungen liegen Präsenz des ukrainischen Staats, die den Interessen zugrunde, die mit dem Über- Bedürfnissen der Bevölkerung dient leben, der Sicherheit, dem sozioökonomi- schen Wohlergehen und einer menschen- Mehrere der oben dargestellten Haltun- würdigen Existenz verbunden sind. Im gen lassen zugrunde liegende gemeinsa- folgenden Abschnitt bieten wir Empfeh- me Interessen erkennen. Die Position lungen für relevante Zielgruppen mit der „sanften Unabhängigkeit“ (Position Bezug auf die von uns identifizierten 5) findet sich in den Antworten von gemeinsamen Anliegen. Jedoch würde Befragten aus allen Teilen der Ukraine eine detaillierte Ausformulierung konkre- wieder. Sie ist wie der Ansatz der „sanf- ter Schritte den Rahmen dieses Beitrags ten Wiedereingliederung“ eine moderate sprengen. Diese Aufgabe muss von al- Haltung, die den Konflikt durch eine po- len Beteiligten übernommen werden, die sitive Präsenz des ukrainischen Staats lö- eine friedliche Lösung des Konflikts in sen möchte, um die Bedürfnisse der Be- der Ostukraine anstreben. völkerung zu befriedigen, das nationale Interesse zu wahren und der zunehmen- den Russifizierung des Donbas entgegen- 1) Sicherheit und Überleben zuwirken. Obwohl sich die Befürwortung der Vertreter*innen aller Gruppen nannten „übergangsweisen Autonomie mit sanf- Sicherheit und ein Ende der Waffenge- ter Unabhängigkeit“ am deutlichsten un- walt als Grundvoraussetzungen für ihre ter den Befragten aus den GCAs zeigte, Existenz, für das Überleben des Staates scheint sie auch mit den Interessen der und für die Wiederherstellung des Frie- Bevölkerung in den NGCAs vereinbar zu dens. Die emotional aufgeladenen Hard- sein. Ein Großteil der NGCA-Befragten liner*innen-Positionen „harte Wiederein- war nicht strikt dagegen, dass ihr Gebiet

11 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko gliederung“ und „Unabhängigkeit um je- einer positiven Präsenz des ukrainischen den Preis“ beruhen auf tief sitzenden Staates in der Region Donbas, die die Empfindungen von Unsicherheit und Rechte der lokalen Bevölkerungen in den existenzieller Bedrohung. In den Ver- NGCAs und GCAs gleichermaßen re- handlungen und Entscheidungen über spektiert und deren Bedürfnisse abdeckt. die Wiederherstellung staatlicher Souve- Den Befragten aus den Grenzregionen ränität in den NGCAs müssen diese der GCAs, aus den NGCAs und aus Ängste berücksichtigt werden, wenn eine Russland sind pragmatische Lösungen Einigung über die Erneuerung der ukrai- für Probleme bei der sozioökonomischen nischen Staatlichkeit in den NGCAs Entwicklung, dem Wiederaufbau und möglich sein soll. der grenzübergreifenden Mobilität wich- tig. Viele Interviewte aus den NGCAs (in den Regionen Luhansk und Donezk) Empfehlungen zeigten sich offen für die Idee einer „wei- chen Wiedereingliederung“ auf der Basis a) an die ukrainische Regierung eines Autonomiestatus, verbunden mit einer positiven Präsenz des ukrainischen Die Wiedereingliederung von NGCA- Staates. Mehrere Befragte aus verschiede- Einwohner*innen und rückkehrenden nen Gruppen sagten, die moderate Befür- Flüchtlingen aus dem Donbas sollte er- wortung der „weichen Wiedereingliede- leichtert werden, z.B. durch Garantien, rung“ in Verbindung mit der Anerken- dass die Einwohner*innen der NGCAs in nung einer übergangsweisen Autonomie der Ukraine nicht diskriminiert werden. oder „weicher Unabhängigkeit“ sei ein gemeinsames Interesse, über das weiter diskutiert werden könne. b) an die russische Regierung und die De-facto-Behörden in den NGCAs Empfehlungen Die Entmilitarisierung und die Minen- räumung in den NGCAs sollte aktiv un- a) an die ukrainische Regierung terstützt werden. Es sollte eine umfassende und kohärente Strategie für den Staatsaufbau und die lo- 2) Wiederherstellung der Staatlichkeit kale Entwicklung in den NGCAs erarbei- und einer positiven Präsenz des tet werden, um das Vertrauen und die ukrainischen Staates Unterstützung der lokalen Bevölkerung zu gewinnen und eine Wiedereingliede- Ein weiteres gemeinsames Interesse, das rung zu ermöglichen. sich vor allem in den moderaten Posi- Es sollte eine unkomplizierte, sichere tionen zeigt, ist die Wiederherstellung und transparente Regelung für den Aus- tausch zwischen den NGCAs und GCAs

12 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine an Checkpoints entlang der Kontaktlinie geben, dass sie ihre wenigen Informatio- entwickelt werden. nen zum Inhalt und zu den Abläufen des Minsker Prozesses vor allem aus in- formellen Kanälen beziehen. b) an die OSZE, die ukrainische Regierung und zivilgesellschaftliche Organisationen Empfehlungen

Zwischen der OSZE und dem Ministeri- a) an die OSZE sowie die ukrainische und um für die Wiedereingliederung der vor- die russische Regierung übergehend besetzten Gebiete der Ukrai- ne sowie den zivilgesellschaftlichen Or- Es sollten Mechanismen für systemati- ganisationen, die auf Übergangsjustiz, sche und regelmäßige Kommunikation Dialoginitiativen und die lokale Entwick- entwickelt werden, um Informationen lung der NGCAs spezialisiert sind, soll- über den Minsker Prozess, den Fort- ten Mechanismen für eine Zusammenar- schritt der Verhandlungen und die lau- beit entwickelt werden. fenden Bemühungen der TKG mit der Öffentlichkeit, inklusive ukrainischen, russischen, und internationalen Zielgrup- c) an die russische Regierung und die De- pen, zu teilen. facto-Behörden in den NGCAs

Die Mobilität der ukrainischen Staatsbür- b) an die ukrainische Regierung ger zwischen NGCAs und GCAs soll- te durch Unterstützung einer unkompli- Es sollte offen und transparent kommu- zierten, sicheren und transparenten Rege- niziert werden, dass der Sonderstatus und lung für den Austausch zwischen den die Autonomie der NGCAs Übergangs- NGCAs und GCAs an Checkpoints ent- charakter haben, wie im Minsker Pro- lang der Kontaktlinie erleichtert werden. zess vorgesehen. Dies würde helfen, ge- Die gilt insbesondere für die Wiederer- sellschaftliche Spannungen und Polarisie- öffnung von Checkpoints und die Eröff- rung zu verringern. Kleine und temporä- nung weiterer Kontrollstellen in der Re- re Schritte sind hierbei erfolgversprechen- gion Luhansk (bei Schaste und Zolotoe). der als eine große Gesamtlösung.

3) Transparenz und Kommunikation c) an die russische Regierung und die De- facto-Behörden in den NGCAs Mehrere Befragte aus den GCAs, aus den NGCAs, aus der Flüchtlingsbevölkerung Die Einrichtung eines offenen Kommu- und aus Russland haben zu erkennen ge- nikationsraums für ukrainische und in-

13 Cécile Druey, Anna Hess, Julia Kaplan, Valentina Cherevatenko ternationale Medien in den NGCAs soll- views abgeleitet und dann mit geogra- te gefördert werden (inklusive Verfügbar- fisch und demografisch codierten Grup- keit von digitalen, analogen und Kabel- pen von Interviewpartner*innen vergli- chen. Die Studie konzentrierte sich auf formaten für ukrainische und internatio- keine spezielle gesellschaftliche Gruppe nale Sendungen). und basierte auf freiwilliger Teilnahme. Wahrscheinlich hatten auch aus diesem Grund ca. zwei Drittel der Interviewten eine höhere Ausbildung, waren die meis- Notizen ten im Alter zwischen 35 und 55, und Frauen im Vergleich zu Männern leicht 1 Die Studie „The Minsk Process as Per- überrepräsentiert (57%). ceived from Within“, durchgeführt von Siehe Office of the United Nations High Forscher*innen aus vom Konflikt betrof- 4 Commissioner for Human Rights, „Re- fenen Gebieten der Ukraine, Russland port on the human rights situation in und der Schweiz (darunter auch die Ukraine: 16 November 2019 to 15 Febru- Autorinnen dieses Beitrags), ist im Rah- ary 2020“, Februar 2020, https://www.oh men der transnationalen Dialog-Platt- chr.org/Documents/Countries/UA/29thR form Women’s Initiatives for Peace in eportUkraine_EN.pdf. Donbas (WIPD) entstanden; mehr Infor- mationen dazu s. Dana Jirouš, “Red 5 Ministry of Social Policy of Ukraine, Of- lights and diapraxis”, FriEnt Website, TJ ficial Website, 12. Mai 2020, https://www Blog, 15 November 2019, https://www.f .msp.gov.ua/news/18640.html. rient.de/en/blogdata/tj-blog/red-lights-a 6 Maria Litvinova, „Mama posadila nd-diapraxis?fbclid=IwAR03ALYQC59 menya v poezd v Belgorod, a na sle- _5VNxMpo0UV6VYAaYONdlWwOqb duyushchiy den’ v zdanie vokzala popal VQU1FR65YsnRrvEI6OhevY. WIPD ver- snyaryad“ („Meine Mutter setzte mich in danken wir konzeptuelle Unterstützung einen Zug nach Belgorod, und am nächsten und Kontakte zu Teilnehmer*innen aus Tag traf eine Granate das Bahnhofsgebäu- allen Konfliktparteien. Darüber hinaus de“), Kommersant, 18. April 2020, https:/ wurde das Forschungsteam durch das /www.kommersant.ru/doc/4323849. Center for Governance and Culture an Letztere werden auch als „Certain Are- der Universität St. Gallen (Schweiz) kon- 7 as of Donetsk and Luhansk Regions“ zeptionell und finanziell unterstützt, au- (CADLRs) bezeichnet. ßerdem durch das Programm „Ukraine Calling“, die Robert-Bosch-Stiftung und 8 Siehe: RFE/RL Ukrainian Service, das deutsche Auswärtige Amt. Ein herz- „Ukrainian lawmakers extend Donbas licher Dank geht auch an die externen special status law until end of 2020“, Gutachter*innen dieses Beitrags für ihre RFE/RL, 12. Dezember 2019, https://ww nützlichen Kommentare. w.rferl.org/a/ukrainian-lawmakers-extend 2 Roger Fisher/William Ury, Getting to -donbas-special-status-law-until-end-of-20 Yes: Negotiating Agreement Without Gi- 20/30321863.html. ving In, Boston: Houghton Mifflin, 1981. 9 Johan Galtung, Peace: Research – Educa- 3 Es war nicht das Ziel der Studie, quanti- tion – Action. Essays in Peace Research I, tative Informationen zu sammeln oder Copenhagen: Ejlers, 1975. Mengenverhältnisse zu rekonstruieren. 10 Als positives Beispiel ist in diesem Zu- Sie konzentrierte sich vielmehr auf die sammenhang der Blog über laufende Analyse der Narrative. Diese Narrative Aktivitäten im Minsker Prozess auf der wurden aus thematisch codierten Inter- Webseite der ukrainischen Präsidialver-

14 Der Minsker Prozess: Gesellschaftliche Wahrnehmungen des Konfliktes in der Ostukraine

waltung zu nennen: „TCG meeting: Ukraine Official Website, 14 October OSCE noted sustainable regime of si- 2020, https://www.president.gov.ua/en/ lence for 80 days, emphasizing the need news/zasidannya-tkg-obsye-vidznachila-st for its further observance“, President of alij-rezhim-tishi-vprodov-64589.

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