Pagine Di Storia Del Ministero Dell'interno

PUBBLICAZIONI DELLA SCUOLA SUPERIORE DELL'AMMINISTRAZIONE DELL'INTERNO I QUADERNI DELLA SCUOLA

STEFANO SEPE E LAURA MAZZONE

PAGINE DI STORIA DEL MINISTERO DELL'INTERNO

ROMA 1998

INDICE

Presentazione del Prefetto Carlo Mosca ...... 005 Premessa (di Stefano Sepe) ...... 07 Il Ministero dell’Interno nella storia unitaria (di Stefano Sepe) ...... 09 L’unificazione politica e amministrativa (di Francesca Altomare) ...... 039 L’età della Destra (di Fiorangelo Angeloni) ...... 73 La sinistra al governo (di Piera Bumma) ...... 117 Crispi: autoritarismo e riforme amministrative (di Giovanni De Francisco) . . . . . 171 L’età giolittiana (di Adele Mirra) ...... 213 La Prima Guerra Mondiale (di Giorgio Collu) ...... 249 La crisi dello Stato liberale (di Rosa Correale) ...... 295 Avvento e consolidamento del Fascismo (di Angela Rosa Buono) ...... 327 La stabilizzazione del regime fascista (di Fabio Giombini) ...... 375 La Seconda Guerra Mondiale (di Rosanna Fontana) ...... 413 Dalla resistenza alla Repubblica (di Marcello Oggianu) ...... 455 La ricostruzione: il miracolo economico italiano (di Michele Parisi) ...... 487 La ridefinizione del rapporto centro e periferia: la regionalizzazione (di Franca Fico) ...... 539 Gli sviluppi più recenti della situazione italiana (di Gabriella Mosti) ...... 579 Itinerario per una ricerca bibliografica (di Laura Mazzone) ...... 645

PRESENTAZIONE

Sono stato sempre convinto dell’importanza della cultura dell’identità. Anche prima di assumere questo incarico di direttore della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno. Direi che forse sono cresciuto e sono stato educato, sin dagli anni della Nunziatella, al mito del passato, al fascino di esso, alla forza della continuità istituzionale. Sono stato quindi contento quando il professore Stefano Sepe mi ha proposto il progetto di una “radiografia”, dell’evoluzione del Ministero dall’Unità alle riforme amministrative degli anni novanta, progetto da affidare, per la sua realizzazione, ad un gruppo di quattordici giovani e valenti vice consiglieri di prefettura. Dicevo prima del mio culto per l’identità, per l’essere. Ritengo e con buona ragione, che la rottura dell’identità sia uno dei problemi di questo scorcio di secolo e di millennio così contraddistinto dalla cultura delle immagini che rende sempre meno importante la cultura dello scritto cui è legata la conoscenza del passato, tramandata proprio attraverso ciò che è stato scritto, si scrive e si scriverà. Il grande compito di una Scuola, non solo la nostra ovviamente, è quello di trasmettere il passato alle nuove generazioni poiché solo così si trasmette l’i- dentità che è vitalmente legata al passato. Trasmettere l’identità significa, poi, in sostanza, trasmettere la cultura dell’essere, cioè di chi siamo, la cui consapevolezza è il migliore presupposto per agire sempre meglio. Coinvolgere, come nel caso di questo progetto, i destinatari della stessa trasmissione, assume un valore ancora più incisivo poiché v’è così un calarsi immediato nel passato e quindi v’è un bagno d’identità. Chiamare poi questi destinatari a scrivere del passato significa averli coinvolti in presa diretta in un

5 progetto di collegamento con una storia importante, quella di un Ministero definito da Marco Minghetti “il grande motore del sistema amministrativo dello Stato Unitario” e da Oscar Luigi Scalfaro “l’incarnazione dell’articolo 2 della Corte Costituzionale, garanzia nella vita quotidiana dei diritti inviolabili dell’uomo”. Ben ha sottolineato il Professore Sepe che la storia del Ministero dell’Interno è ancora tutta da scrivere e ciò è da attribuire in larga parte al ritardo complessivo della storiografia amministrativa che soltanto da alcuni anni ha visto il moltiplicarsi di studi sul funzionamento effettivo degli apparati amministrativi nella storia d’Italia. Questo progetto realizzato dai giovani consiglieri sotto la paziente, attenta e abile guida del Professore Sepe non ha evidentemente l’ambizione di produrre dei saggi storici. Vuole, questo sì, essere strumento per offrire, non solamente ai funzionari che lo hanno direttamente vissuto, ma anche agli altri, a tutti gli impiegati dell’Amministrazione dell’Interno, la possibilità di essere consapevo- li del ruolo svolto dal Ministero e dai Prefetti in ogni passaggio cruciale dell’e- voluzione degli apparati pubblici del nostro Paese. Tale consapevolezza significa, infatti, cogliere il senso dell’identità e dell’orgoglio di appartenenza. Vuole ancora questo progetto essere di stimolo ad ulteriori approfondimenti che potranno avvalersi della stimolante analisi biografica condotta con rigorosa puntualità dalla dottoressa Laura Mazzone collaboratrice del Professore Sepe, alla quale pure è rivolto il mio plauso. Mi piace chiudere questa presentazione con un’affermazione che è anche il modo migliore per ringraziare tutti gli autori di questo impegnativo progetto. La collana dei Quaderni della Scuola si è arricchita di un’altra pregevole monografia.

CARLO MOSCA

6 PREMESSA

L’idea di affidare ad alcuni partecipanti al corso di formazione iniziale per vice-consiglieri, svoltosi nel 1997, il compito di effettuare una serie di analisi sulla evoluzione degli apparati del ministero dell’Interno è nata, quasi sponta- neamente, da due considerazioni, tra loro connesse: lo spiccato interesse - mostrato da gran parte dei funzionari - per l’analisi delle vicende dell’amministrazione nella quale lavoravano e la perdurante carenza di studi analitici al riguardo. Utilizzare le relazioni finali (che ogni allievo deve svolgere alla fine del corso) come momento per condurre le ricerche è stata, null’altro, che una conseguenza. Affidare a quattordici tra i partecipanti al corso, un segmento dell’argomen- to si è rivelato semplice. Meno semplice è stato concordare un percorso di lavoro unitario che permettesse ad ognuno di svolgere una ricerca originale. Tra le diverse opzioni possibili, chi scrive ha creduto opportuno suddividere dal punto di vista cronologico l’analisi, commissionando a ciascun funzionario il compito di occuparsi di un “pezzo” della storia del ministero. Conseguente- mente è venuta fuori una sorta di percorso obbligato, che gli autori hanno dovuto seguire. La scelta di centrare le ricerche sull’evoluzione delle strutture organizzative è derivata da due circostanze: la consapevolezza che tale ricognizione - benché non esaurisca affatto la storia effettiva degli apparati amministrativi - è un presupposto indispensabile per successivi approfondimenti; il limitato tempo a disposizione da parte dei funzionari. Nell’insieme i lavori costituiscono, quindi, un primo livello di analisi, un terreno di dati e di conoscenze dai quali potranno prendere le mosse altre indagini. L’obiettivo non era (né poteva essere) quello di pervenire a quattordici saggi sulla storia del ministero. Più ragionevol-

7 mente si è pensato che fosse utile predisporre una “radiografia” dell’evoluzione del ministero dall’Unità alle riforme amministrative degli anni ‘90. Ne è emersa una significativa - sia pur breve - ricognizione dell’evoluzione delle funzioni e delle strutture dell’amministrazione dell’Interno, connessa all’analisi della trasformazione delle dimensioni ed a cenni sui funzionari chiamati - nell’arco di centotrent’anni - ai vertici degli apparati centrali. I risultati raggiunti vanno, di conseguenza, misurati sulla base dell’obiettivo. A chi legge il compito di giudicare se essi siano stati soddisfacenti. A chi scrive “l’obbligo” di sottolineare l’impegno profuso da tutti gli autori, nonché l’utilità che una simile ricostruzione potrà avere per i successivi corsi rivolti ai funzionari dell’Amministrazione. Nel consegnare alle stampe il volume mi preme rivolgere alcuni telegrafici (ma sentiti) ringraziamenti. Agli autori dei saggi soprattutto per la pazienza con la quale hanno accettato di seguire un percorso di ricerca prefissato e, forse, fin troppo schematico. Alla dottoressa Laura Mazzone, che - oltre a scrivere il saggio bibliografico - ha rivisto tutti i lavori, per renderli il più possibile omogenei. Alla dottoressa Marina Casa, che ha curato l’editing del volume. Alla signora Paola Peluso, che ha pazientemente riordinato e dattiloscritto i testi. E, soprattutto, al prefetto Carlo Mosca, direttore della Scuola superiore dell’Am- ministrazione dell’Interno, che ha condiviso l’ipotesi iniziale, seguendo con la consueta attenzione tutte le fasi del lavoro.

STEFANO SEPE

8 STEFANO SEPE

IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA

1. Premessa: il Ministero nella storia e nella storiografia. 2. L’evoluzione delle funzioni del ministero nel panorama amministrativo: le fasi. 3. L’organizzazione: struttura e dimensione degli apparati. 4. I Prefetti: una burocrazia unificatrice. 5. Le prospettive. Note.

IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA

1. Premessa: il ministero nella storia e nella storiografia

“Il ministero dell’interno ha nella società odierna un compito amplissimo. La sua azione preventiva si stende a tutto ciò che riguarda la sicurezza pubblica ed è quella parte che si chiama propriamente polizia, la quale comprende la vigilanza e la prevenzione dei reati, e l’immediata loro repressione. E quando il Tribunale abbia pronunziato una condanna, ad esso appartiene la custodia dei rei, e l’ordinamento dei luoghi di pena. Né la vigilanza preventiva riguarda solo i reati, ma inoltre tutto ciò che può mettere a repentaglio la sanità pubblica, od offendere il costume. Quindi appartiene al Ministero dell’Interno fare provvisioni nei casi di malattie epidemiche, di epizozie e ancora sull’esercizio delle farmacie, sulla vac- cinazione, sulla arti insalubri, o pericolose e via dicendo. Un altro compito del- l’amministrazione interna è l’alta tutela dei corpi locali, Provincie, Comuni, Ope- re Pie [….]. Spettano ad esso gli archivi pubblici, ed eziandio alcune parti di beneficenza”1 così nel 1881 Marco Minghetti enumerava le funzioni dell’apparato ritenuto, non a torto, il “grande motore” del sistema amministrativo dello Stato unitario. L’anno precedente un altro grande esponente della Destra storica, Sil- vio Spaventa, metteva in risalto il “potere immenso” del responsabile degli affari interni, scrivendo: “È il ministro che decide in ultima analisi della regolarità delle elezioni comunali e provinciali, della convenienza degli atti più importanti di queste amministrazioni e delle opere pie, dell’adempimento delle loro spese obbligatorie, delle legalità delle loro deliberazioni, dello svolgimento delle loro rappresentanze, delle validità dei loro regolamenti di polizia e di altri servizi locali”2. Lo stesso Spaventa, due decenni prima, così testimoniava al fratello Ber- trando il suo quotidiano impegno di segretario generale nel ministero: “Non ti ho scritto più e puoi immaginare perché: sono oppresso dal lavoro e non trovo pace da niuna parte; tutto il Ministero mi sta sulle spalle; il Peruzzi ha troppa fiducia in me [….]. Vengo qui alle sette del mattino, n’esco alle sei di sera e vi torno alle otto per restarvi fino a mezzanotte”3. Le osservazioni di Minghetti e Spaven- ta chiariscono in modo esemplare tanto l’ampiezza delle funzioni del ministero dell’Interno nei decenni della “nazionalizzazione” effettiva dello Stato nato dal Risorgimento quanto l’onerosità dell’attività che nei suoi uffici si svolgeva. Alla vastità delle attribuzioni si aggiungeva, normalmente, la circostanza che il presidente del consiglio riservava per sé il portafoglio dell’Interno. Tale consuetudine - protrattasi, con poche eccezioni, fino al secondo dopoguerra - ha contribuito a delineare la complessiva “centralità” del ministero nel nostro ordinamento per

11 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA larga parte della storia unitaria. Da alcuni decenni - segnatamente dal momento nel quale venne trasferita alle regioni la funzione di controllo sugli atti degli enti locali - le riforme (attuate o semplicemente tentate) che hanno riguardato il ministero dell’Interno hanno oscillato in maniera vistosa tra la riproposizione (nell’ambito di un sistema amministrativo profondamente mutato) di un ruolo di raccordo tra Stato e comu- nità locali ed il peso crescente dei compiti di pubblica sicurezza. Da una centra- lità del ministero nel sistema amministrativo si è passati (in pratica) ad una cen- tralità nel ministero delle funzioni di ordine pubblico. Quanto tale linea di tendenza rischi di essere fuorviante per la tradizione e la “vocazione” proprie del- l’amministrazione dell’Interno lo metteva in rilievo, nell’ottobre 1983, l’allora ministro Scalfaro in un incontro con la segreteria nazionale dell’Associazione nazionale dei funzionari della carriera prefettizia. Nella circostanza egli affermò che il ministero doveva “essere l’incarnazione dell’articolo 2° della Carta costituzionale”, garantendo nella “vita quotidiana” i diritti inviolabili dell’uomo. “Co- loro che vogliono svuotare i compiti di questo Ministero - concludeva Scalfaro -, il giorno in cui dovessero avere un Ministero di polizia, si troverebbero di fronte la peggiore tentazione di uno Stato democratico, che può degenerare”4. Nell’arco di quasi centocinquant’anni le vicende del ministero dell’Interno hanno rappresentato un caso esemplare dell’evoluzione dell’intero sistema amministrativo, passato da funzioni d’ordine a compiti di regolazione dell’attività economica e di trasferimento di ingenti risorse finanziarie, nonché da un modello fortemente accentrato ad una progressiva accentuazione dei poteri delle amministrazioni locali. La storia del ministero dell’Interno è, nel complesso, ancora tutta da scrivere, benché non manchino (e non siano mancati anche in epoche meno recenti) tentativi di sintesi a volte significativi. Ciò è dipeso, in larga parte, dal ritardo complessivo della storiografia amministrativa, che soltanto da alcuni anni ha visto moltiplicarsi gli studi sul funzionamento effettivo degli apparati amministrativi nella storia d’Italia. In più - in quest’ambito di relativa arretratezza - coloro che hanno cominciato ad affrontare il tema si sono trovati di fronte ad una sorta di colosso. Le ricerche sull’attività del ministero sono state rese difficili sia dalla va- stità dell’oggetto sia dalla insufficienza delle analisi di settore. Tanto nelle ricostruzioni d’insieme della storia dell’amministrazione dell’Ita- lia unita,5 quanto in molte opere su singoli momenti o aspetti dell’evoluzione dell’amministrazione dello Stato, i riferimenti al ministero dell’Interno (e, natu-

12 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA ralmente, ai prefetti) sono continui. Non si dà spiegazione di alcun passaggio cruciale dell’evoluzione degli apparati pubblici nel nostro paese senza tener con- to del ruolo del ministero dell’Interno. Nondimeno, a tutt’oggi, non esiste una storia di questo apparato chiave del nostro sistema politico-amministrativo. I non molti scritti sull’evoluzione del ministero insistono sul suo “lento declino”6 , oppure mettono in rilievo come il “primato”, detenuto fino alla fine del secondo conflitto mondiale, si sia “piuttosto attenuato”7. Lo stesso Raoul Gueze, nel suo pionieristico saggio del 1961, affermava che “giunti al 1922-1925 la storia del- l’Amministrazione dell’Interno come prevalente ‘motore dello Stato’ termin[ò] (salvo un breve particolarissimo periodo) per non ricominciare mai più”8. Tutti concordi, quindi, nel ritenere la vicenda segnata da una progressiva perdita di centralità. Tale impostazione rischia, peraltro, di essere unilaterale se non, addirittura, fuorviante. La perdita di funzioni in termini assoluti (ed ancor più in termini relativi) è stata - nell’arco di oltre un secolo - indubbia. Ma essa va necessariamente correlata alla modifica complessiva del sistema amministrativo italiano che - al pari di tutti gli altri Stati contemporanei - ha visto il progressivo accrescersi delle funzioni pubbliche e, soprattutto, l’espansione di amministrazioni di settore. Il ministero dell’Interno è stato, indubbiamente, quello che ha “pa- gato” maggiormente il prezzo della tendenza, nel nostro sistema politico-costituzionale, alla creazione di apparati settoriali per la rappresentanza di interessi particolari. Tale fenomeno ha avuto, nel periodo repubblicano, un andamento addirittura esasperato, conducendo alla istituzione di ministeri inutili fin dalla loro nascita. In siffatto processo (di lunga durata) si è, oltretutto, inserito - alla fine degli anni Settanta - un elemento contingente (e politicamente rilevantissimo): l’attacco terroristico al “cuore dello Stato”. La necessità di rispondere - con il rafforzamento di strutture e mezzi - alla minaccia contro l’ordine democratico si è coniu- gata alla tendenza (fortemente presente tanto nei vertici amministrativi quanto nei responsabili politici del ministero) a recuperare il “terreno perso” dopo la regionalizzazione. Da quel momento il rischio che l’Interno finisse per assumere i connotati di un ministero di polizia è diventato effettivo. L’aver modellato l’intero assetto organizzativo in base ai principi della delega contenuta nella legge 121 del 1981 - se da un lato è stata una strada obbligata - ha finito per creare una sorta di sovraordinazione degli apparati di pubblica sicurezza rispetto agli altri. Le ipotesi di riforma avanzate in questi ultimi anni sono state, quindi, orien-

13 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA tate, nella quasi totalità dei casi, a riequilibrare le competenze dell’amministrazione dell’Interno e riaffermarne la vocazione “generalista”. Lucidamente - già pochi anni dopo l’emanazione della legge 121 (e del decreto 340 del 1982) - Elio Gizzi9, da un lato, sottolineava l’esigenza di evitare di confinare l’amministrazione dell’Interno in compiti di tutela della sicurezza pubblica e, dall’altro, tracciava le linee di un possibile ridisegno delle funzioni del ministero: collaborazione istituzionale con gli enti locali, raccordo tra Stato ed autonomie, monitoraggio dei fenomeni sociali “sensibili”, gestione delle emergenze e delle calamità sono - insieme, naturalmente, alla tutela della sicurezza pubblica (intesa soprattutto come tutela dei cittadini e della comunità) - i pilastri sui quali si deve reggere l’amministrazione dell’Interno.

2. L’evoluzione delle funzioni del ministero nel panorama amministrativo: le fasi

Il ministero dell’Interno è stato, insieme alle Finanze, uno dei due pilastri sui quali si è costruita la “nazionalizzazione” dello Stato italiano, giunto tardiva- mente (rispetto alla stragrande maggioranza degli altri paesi europei) e, nel contempo, in modo affrettato all’unificazione nazionale. Di conseguenza, era quasi inevitabile che le classi dirigenti risorgimentali - messe di fronte al dilemma di garantire (anche a scapito delle autonomie e delle libertà delle rappresentanze locali) la sopravvivenza del giovane Stato - decidessero di estendere a tutta la penisola il modello amministrativo, fortemente accentrato, vigente nel regno di Sardegna. Di tale forma di organizzazione pubblica il ministero dell’Interno fu, certamente, il garante ed il custode più vigile. Che da ciò consegua una vocazione genetica dell’apparato dell’Interno al centralismo non soltanto è tutto da dimostrare, ma è anche logicamente difficilmente sostenibile. Le funzioni del ministero e le attribuzioni del suo funzionario di vertice in periferia furono null'altro che la conseguenza della scelta della Destra storica di mettere da parte le ipotesi (e le istanze) decentratrici, presenti anche al suo interno, per imboccare con i “decreti di ottobre”, voluti da Ricasoli nel 1861, la strada di un marcato accentra- mento10. Nel contempo il rafforzamento del nuovo Stato esigeva la cooptazione delle elites politiche locali, che venne rapidamente acquisita attraverso una progressiva presenza dei gruppi dirigenti degli Stati annessi nelle compagini di governo. L’insieme dei due fenomeni - stretta accentratrice per evitare il prevalere

14 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA delle forze centrifughe e necessità di coinvolgimento dei maggiorenti locali nel governo nazionale - fu alla base di un compromesso politico ed amministrativo che ha segnato la vita dello Stato unitario11. Le scelte delle classi dirigenti favori- rono quel “mostruoso connubio” tra accentramento alla francese e parlamentari- smo inglese denunciato all’epoca da Stefano Jacini. Nei primi decenni unitari toccò ai funzionari dell’amministrazione dell’interno il compito di assicurare la presenza dello Stato anche negli angoli più remoti del paese. Ciò avvenne in modi e con sfumature assai diverse da luogo a luogo e da momento a momento. Ma con due chiare polarità: da un lato l’apparato periferico del ministero - nel quale si concentrava la quasi totalità degli uffici statali - servì ad assicurare ai governi il ferreo controllo delle realtà locali, dall’altro i prefetti furono in grado di garantire un circuito tra le istanze locali ed il governo centrale. Il ruolo del prefetto nell’orientare le competizioni elettorali è noto ed è stato messo in rilievo ripetutamente dalla storiografia. Di certo tale compito era reso possibile - come osservava lucidamente alcuni decenni orsono Alberto Caraccio- lo12- dalla ristrettezza estrema del suffragio (aveva diritto di voto il 2,5% degli italiani) e dallo stesso prestigio personale del prefetto. Che gli si chiedesse di essere in perfetta sintonia con l’indirizzo di governo lo dimostrò, tra l’altro, il vorticoso ricambio di prefetti operato da Giovanni Nicotera nei primi anni di governo della Sinistra e vivacemente contestato all’epoca13. Non meno significativo è il fatto che la dottrina giuridica - oltre a dare per scontato il potere del ministro di rimuovere un funzionario ritenuto inidoneo a rappresentarlo - fosse incline a ritenere che il prefetto avesse l’obbligo di dimettersi in caso di mancata sintonia con l’esecutivo. Il prefetto - scriveva nel 1890 Giuseppe Saredo “ ha il dovere assoluto di secondare lealmente e senza riserva l’indirizzo politico: se questo non gli piace, ha un mezzo semplicissimo di rimanere coerente con le sue convinzioni: la rinuncia all’incarico”14. Non meno rilevante fu il ruolo attivo del prefetto, il quale “non di rado [….] era anche un suscitatore di energie nelle fiacca vita politica locale, un centro organizzatore e propulsore di iniziative politiche e amministrative”15. La capacità di singoli prefetti - largamente messa in luce da studi recenti - di contribuire alla crescita della vita civile nelle province fa ritenere assolutamente assodato che i prefetti ebbero, nel primo cinquantennio unitario, un ruolo centrale nella vita politica e amministrativa del paese. Significativa, al riguardo, una circolare 27 luglio 1868 - firmata dal segretario generale Adolfo Del Carretto di Torre Bormida - nella quale l’alto funzionario raccomandava ai prefetti di “astenersi” dal “secondare e dar corso presso i Dica-

15 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA steri a deliberazioni dei Comuni e Province prive di ragionevole fondamento”. A sostegno della direttiva veniva ricordato come fosse erroneo credere che il ministero potesse “interporre i suoi uffici presso gli altri, raccomandando o solleci- tando” quanto richiesto dalle comunità locali16. L’avvertimento dimostra l’attivismo dei prefetti nella difesa degli interessi delle elites locali, che non era naturalmente disgiunto dalla consapevolezza di dover vigilare affinché le “partigiane- rie” (come le bollavano molti prefetti nelle loro relazioni periodiche al ministro) locali non avessero a prevalere sugli interessi generali. Esempio lampante di questo problema che ha attraversato l’intera vicenda del rapporto tra Stato e gruppi dirigenti locali si riscontra nella testimonianza del prefetto Alfonso San- severino Vimercati che, nel 1882, lamentava che, a Napoli (sua sede di servizio in quel momento) il rappresentante del governo doveva necessariamente “venire a patti” con i gruppi che controllavano le potentissime opere pie17. Tra la fine degli anni Ottanta e la prima guerra mondiale il ministero dell’In- terno vide progressivamente crescere la propria centralità nel sistema amministrativo italiano. In primo luogo le riforme crispine - mosse da un intento centra- lizzatore e tese al rafforzamento del presidente del consiglio - ottennero, nell’immediato, il risultato di irrobustire le competenze tanto degli uffici centrali quanto delle prefetture. Il ridisegno della legislazione amministrativa interna attuato tra il 1888 ed il 1890 non produsse trasformazioni evidentissime nelle strutture, ma ne accrebbe le capacità di intervento, facendone il perno essenziale del sistema amministrativo. Lo stesso “decentramento” messo in opera dal ministro Antonio Di Rudinì negli anni successivi, affidando ai prefetti diverse attribuzioni fino ad allora di competenza del ministero, non fu altro che il coronamento dell’opera di Crispi. Dopo la crisi di fine secolo e la svolta liberale Giolitti fece del ministero lo strumento chiave della sua azione politica ed amministrativa. Il controllo sugli enti locali - come è testimoniato dai dati sugli scioglimenti e sui commissaria- menti - si mantenne molto vigile e severo. Parimenti incisiva fu l’attività di tutela dell’ordine pubblico nella quale il ministro poté contare sulla lunga permanenza - alla guida della direzione generale di pubblica sicurezza - di Giuseppe Leonar- di rimasto in carica dal 1898 fino alla morte nel 1911. Grande impulso fu dato - per opera del direttore generale dell’amministrazione civile, Carlo Schanzer, e di Camillo Peano, capo di gabinetto del ministro - all’azione di vigilanza nei confronti delle opere pie. Altrettanto significativo fu lo sforzo di “tecnicizzazione” dei servizi di sanità pubblica: il codice sanitario ne fu uno degli aspetti più rile-

16 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA vanti. In più sugli apparati periferici ricadde l’incombenza di esercitare un diffi- cilissimo compito di mediazione tra istituzioni e società civile. L’intervento dei prefetti nei conflitti di lavoro - rispetto ai quali Giolitti alternava l’indicazione alla prudenza da parte dei prefetti con gli ammonimenti ad agire con la massima decisione e durezza - ne sono l’aspetto più macroscopico e maggiormente noto. Non meno importanti furono, peraltro, la capacità delle prefetture di occuparsi delle condizioni dei lavoratori (collaborando con l’Ufficio governativo del lavoro) o l’attività istruttoria sulle richieste degli enti locali di municipalizzare alcuni servizi essenziali (tramvie, illuminazione, asili infantili). Nel complesso non si ebbe una svolta immediatamente visibile, poiché non vi furono modifiche normative e organizzative repentine e profonde, ma un progressivo accrescersi di compiti rispetto ai quali l’amministrazione mostrò una grande capacità di ri- sposta18. Nella complessa fase che precedette - dopo lo scoppio del conflitto mondiale - l’entrata in guerra dell’Italia “l’attività del Ministero assunse, com’era logico, un ritmo più pressante e la mole dei suoi compiti si accrebbe”19. Ai tradizionali compiti di ordine pubblico e di controllo sugli enti locali si aggiunsero attività non meno rilevanti quali la collaborazione alla mobilitazione militare; l’assistenza agli orfani, alle vedove ed ai reduci; il mantenimento della disciplina interna; la necessità di garantire il vettovagliamento; la gestione dei problemi sanitari. Nel- l’insieme, nonostante la presenza di “disfasie ed errori”20, l’amministrazione diede prova di saper reggere l’impatto dell’emergenza bellica. Ancora nel corso del conflitto la relazione al bilancio per l’anno 1917- 1918 riconosceva che “l’Ammi- nistrazione centrale e provinciale dell’interno” - trovandosi di fronte “al grave onere di compiti nuovi” e della “massima importanza” - aveva saputo “attender- vi col più grande zelo e con riconosciuta capacità”. Significativamente la relazione metteva in risalto come “molti fra i più importanti servizi di nuova istituzione” fossero “completamente affidati alle Prefetture” e come “il lavoro, vecchio e nuovo” fosse svolto “da un personale ridotto di numero”, poiché l’invio al fronte aveva “sottratto molti impiegati” agli uffici21. Negli anni della crisi dello Stato liberale le proposte di riordinamento del ministero - in particolare quelle avanzate dalla commissione parlamentare d’inchiesta sull’amministrazione pubblica guidata dal senatore Giovanni Cassis - tesero a mantenerne inalterato il profilo funzionale. L’unico settore per il quale si ipo- tizzò un più massiccio intervento fu quello dell’assistenza. La necessità di provvedere in modo adeguato ai gravissimi problemi del dopoguerra, unita alle pres-

17 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA sioni delle classi lavoratrici per l’estensione della tutela previdenziale, fecero avanzare la proposta di creare una apposita direzione generale dell’assistenza pubblica. Non mancò nemmeno chi si spinse a chiedere l’istituzione di un ministero della sanità nel quale concentrare anche i servizi assistenziali22. L’ascesa al potere del fascismo determinò, nell’immediato, una sola novità significativa: il passaggio - nell’ambito dell’esercizio dei poteri delegati in base alla legge 1601 del 1922 - della direzione generale delle carceri e dei riformatori al ministero di Grazia giustizia e culti (R.D. 31 dicembre 1923 n. 1718). Nel lungo periodo, al contrario, gli effetti della riforma operata dal ministro delle Finanze, Alberto De Stefani, furono assai profondi. Benché rimanesse il ministero politicamente più importante (tanto che Mussolini lo riservò a sé, tranne il breve periodo, successivo al delitto Matteotti, nel quale preferì affidarlo a Luigi Federzoni) l’Interno andò perdendo progressivamente il ruolo guida dell’apparato amministrativo statale. L’assorbimento del Tesoro - voluto da De Stefani e disposto appena due mesi dopo la marcia su Roma - ampliò enormemente il potere del ministero delle Fi- nanze, che divenne il motore delle riforme amministrative del fascismo ed il “guardiano” dell’attività di tutte le amministrazioni. A ciò contribuì la legge di contabilità generale del 1923 e, più ancora, il rafforzamento delle ragionerie centrali dei ministeri attuato con due regi decreti nella primavera dello stesso anno. Le ragionerie divennero uffici delle Finanze, passando alle dirette dipendenze del ragioniere generale. Da quel momento gli uffici contabili ebbero modo non soltanto di occuparsi della legittimità delle spese, ma di sindacare il merito stesso dei provvedimenti. Di tale situazione ebbero a dolersi quasi tutti i ministeri, ma in particolare l’Interno che mal sopportava l’eccessiva ingerenza dell’amministrazione finanziaria negli affari degli altri apparati. Una dura presa di posizione nei confronti delle Finanze venne dal direttore generale del personale del mi- nisteo dell’Interno, Costantino Cellario, il quale - in una nota riservata del 21 luglio 1923 al segretario della presidenza del consiglio - protestò contro “gli inconvenienti” determinati dal fatto che l’amministrazione delle Finanze si era “attribuita ogni iniziativa in tema di norme riflettenti non soltanto lo stato economico del personale, ma anche il loro stato giuridico”, perdipiù operando “senza alcuna intesa con gli altri ministeri”23. Le lamentele contro lo strapotere dell’amministrazione finanziaria non riuscirono a fermarne l’ascesa che fu confermata dalla decisione del governo - assunta nell’agosto del 1931 - di affidare ad essa tutta la materia riguardante gli organici delle amministrazioni statali.

18 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA

Ma la vera ragione del crescente peso del ministero delle Finanze risiedeva in un cambiamento di fondo del sistema amministrativo italiano avviatosi a metà degli anni Venti e completatosi nel corso del decennio successivo. La nascita di un sistema assistenziale e previdenziale per enti pubblici e, ancor più, l’interven- to dello Stato nell’economia, concretizzatosi con l’istituzione dell’IRI, resero necessario un sempre più massiccio spostamento di fondi dallo Stato al sistema degli enti. Evidentemente, l’apparato che gestiva le risorse finanziarie - incameran- do i tributi e collocando le spese - era destinato ad assumere il ruolo guida del- l’amministrazione statale. Nove anni dopo il passaggio delle direzione generali delle carceri al ministero di Grazia e giustizia avvenne un movimento inverso: con R.D. 20 luglio 1932 n. 884 la direzione generale del Fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma, nonché la direzione generale degli Affari di culto entrarono a far parte del ministero dell’Interno. Nella guida degli apparati del ministero il regime, pur tentando più volte la carta della “fascistizzazione”, utilizzò anche funzionari non apertamente politi- cizzati. In periferia i primi mesi dopo la presa del potere furono contrassegnati da un vistoso ricambio, ottenuto attraverso la collocazione a disposizione o a riposo di prefetti sgraditi. Tale tentativo di politicizzare non venne mai condotto sino in fondo: nell’arco del ventennio il fascismo nominò 332 prefetti meno di un terzo dei quali (100) era di estrazione politica. Negli ultimi anni la percentuale si rovesciò, al punto che nel 1940 soltanto 33 prefetti in servizio su 100 provenivano dalla carriera24. Negli uffici centrali, al contrario, il regime scelse la strada di una maggiore continuità. La più vistosa eccezione fu costituita dalla nomina, l’otto novembre del 1922, di Emilio De Bono a direttore generale della pubblica sicurezza. Due anni più tardi, peraltro, il governo - a seguito delle proteste suscitate dal delitto Matteotti - operò un vasto ricambio ai vertici della pubblica sicurezza, insedian- do al posto di direttore generale Francesco Crispo Moncada25, prefetto di Trieste, assai vicino ai nazionalisti. Lo stesso Mussolini lasciò la guida del ministero, affi- dandola a Luigi Federzoni. Furono gli attentati contro la sua persona a convince- re il capo del governo a chiamare alla guida della polizia Arturo Bocchini, il quale, benché gradito ai fascisti, era un funzionario di carriera e tese sempre a riven- dicare una certa autonomia di giudizio e di azione26. La “dialettica” tra istituzioni e regime si manifestò ripetutamente, giungendo anche a contrapposizioni aperte. Al riguardo, come è noto, Mussolini tentò di

19 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA evitare che i maggiorenti periferici del partito fascista prendessero il sopravven- to sulle istituzioni dello Stato. La circolare del 1927 con la quale si riaffermava la supremazia dei prefetti su tutte le altre autorità provinciali - pur confermando l’esistenza di dissidi - segnalava la volontà del capo del governo di non menoma- re l’autorità della burocrazia statale che si stava dimostrando capace di garantire il mantenimento dell’ordine. “L’Amministrazione degli Interni in quegli anni continuava - ha scritto Gueze - la sua routine sotto la guida di un uomo abile, il Buffarini-Guidi, discutibile per alcuni aspetti del carattere, ma indubbiamente tecnico consumato. Del resto al Dicastero non si chiedeva di amministrare (il gran compito che era stato il vanto dei periodi precedenti) ma solo di eseguire e controllare. Il tecnicismo aveva ucciso lo spirito ma non c’era nulla da fare: era un prodotto inevitabile dei tempi”27. Dalla caduta del fascismo alla regionalizzazione al ministero sono state sottratte diverse competenze: in primo luogo quelle sanitarie e quelle archivistiche. Il fenomeno ha la sua radice nel processo di “segmentazione”28 del sistema amministrativo (ed in particolare dell’amministrazione statale) avvenuto nell’ultimo cinquantennio. La nascita di apparati centrali di settore - determinata a volte da esigenze di specializzazione altre volte frutto di pressione di gruppi di interesse - è stato, infatti, il tratto caratterizzante le vicende dell’amministrazione nel periodo repubblicano. Il segmento più importante uscito dal ministero, è stato - senza dubbio - quello della sanità. L’ipotesi di costituire un alto commissariato presso la presidenza del consiglio fu avanzata per la prima volta da Ferruccio Parri il 18 luglio 1945 in una riunione dell’esecutivo. Le perplessità avanzate da Mario Scelba valsero a rinviare la decisione29 che venne, però, assunta con un decreto del 31 luglio successivo. Tredici anni più tardi - dopo una nutrita serie di proposte e lunghe discussioni parlamentari - venne istituito il ministero della Sanità (legge 13 marzo 1958 n. 296) alla cui guida fu chiamato il clinico Vincenzo Monaldi. Due decenni più tardi la nascita del ministero dei Beni culturali ed ambientali comportò l’assorbimento degli archivi di Stato. In epoca più recente l’istituzione dell’alto commissario (poi ministro senza portafoglio) per la Protezione civile - connesso al generale orientamento degli anni Ottanta alla proliferazione degli uffici dipendenti dalla presidenza del consiglio - ha finito per favorire le difficoltà operative e di coordinamento nel settore. Nel contempo - a partire dalla fine del secondo conflitto mondiale - il ministero ha visto rafforzato (fino alla regionalizzazione) il suo ruolo nel settore del-

20 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA la protezione sociale. Insieme al ministero del Lavoro, l’Interno ha assunto il ruolo chiave delle politiche di Welfare, contribuendo sia ad assicurare sostegno alle categorie socialmente deboli, sia a garantire gli interventi di urgenza in caso di calamità. La direzione di Assistenza pubblica e, successivamente, quella dei Servizi civili (che ne ha ereditato le competenze rimaste allo Stato dopo il DPR 616 del 1977) sono state - insieme all’AAI - i pilastri dell’attività “sociale” del ministero. Dopo la regionalizzazione l’amministrazione dell’Interno ha trovato nella legge 121 del 1981 un elemento al quale “agganciare” le ipotesi di riforma, ma non è, forse, riuscita, a trovare sempre le soluzioni più adatte. Molto più reattiva è sembrata di fronte al nuovo ordinamento locale sancito dalla legge 142 del 1990.

3. L’organizzazione: struttura e dimensione degli apparati

L’evoluzione dimensionale degli uffici centrali del ministero si può cogliere (con le dovute cautele) da un semplice dato dimensionale: nel 1862 essi erano costituiti da 10 divisioni, ripartite in 29 sezioni; poco prima della “grande guerra” il numero delle divisioni era aumentato di una sola unità, mentre le sezioni erano diventate 36. Nel 1943 le divisioni erano ben 46 e le sezioni addirittura 11330. Il che porta a concludere che l’aumento degli apparati sia coinciso con gli anni del primo conflitto mondiale (nel 1920 vi erano 15 divisioni suddivise in 43 sezioni) e sia continuato, quasi inarrestabile, nei decenni successivi. Anche la seconda guerra mondiale ha prodotto un effetto analogo, facendo ulteriormente lievitare le dimensioni delle strutture. L’amministrazione dell’Interno all’indomani dell’unificazione nazionale aveva - come, del resto, l’insieme degli apparati statali - dimensioni molto limitate. Nel 1877 - secondo le rilevazioni condotte dalla Commissione Brin - vi erano 225 addetti al ministero e 2.697 presso le prefetture. Alla fine del secolo (per la precisione nel 1898) gli impiegati “centralisti” scendevano a 221 unità e quelli delle prefetture a 2.635. La relativa stabilità delle dimensioni nei primi cinquant’anni unitari non è priva di significato se si tiene conto che - come è stato opportunamente sottolineato31 - le riforme amministrative varate da Crispi nel triennio 1888-1890 addossarono al ministero ed alle sue strutture periferiche un carico di compiti sempre più ampio. La circostanza fu messa in rilievo già all’e-

21 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA poca. Un funzionario del ministero lamentava apertamente la tendenza di altre amministrazioni (in particolare la direzione generale della Statistica dipendente dal ministero di Agricoltura, industria e commercio) di soffocare gli uffici di prefettura….32. Qualche anno più tardi, Carlo Schanzer - che aveva appena lasciato l’incarico di direttore generale dell’amministrazione civile - rilevò in Par- lamento come “ogni nuova legge amministrativa” caricasse “di nuovo lavoro gli uffici delle prefetture” senza che il numero degli addetti venisse adeguato alle esigenze33. Il “balzo in avanti” nelle dimensioni degli apparati si manifestò all’indomani della grande guerra. Nel 1926 tra prefetture e ministeri gli addetti erano 7.567. Soltanto cinque anni più tardi il loro numero era salito a 7.725. In totale gli addetti (compresi gli agenti di p.s. , le guardie carcerarie e i dipendenti degli archivi) erano 20.551 nel 1926 e 24.321 nel 193134. Prima del secondo conflitto mondiale (nel 1938) gli impiegati erano, tra centro e periferia, 8.654 ai quali si aggiungeva- no i 17. 624 appartenenti al corpo degli agenti di pubblica sicurezza35. Dieci anni più tardi gli impiegati erano quasi raddoppiati (15.160), mentre gli appartenenti alla pubblica sicurezza erano quasi quadruplicati (68.378)36. La massiccia espansione del dopoguerra è andata rallentando nei decenni successivi: nel 1968 gli impiegati raggiungevano le 17.899 unità e gli addetti di pubblica sicurezza le 79.312 unità37. La riforma del 1981 ha prodotto nel tempo significativi riflessi sul numero dei dipendenti. Gli addetti alla Polizia di Stato - che erano diminuiti fino a raggiungere le 72.000 unità nel 1983 - hanno superato le 80.000 unità nel 1988. Nello stesso anno gli impiegati erano diventati più di 25.00038. La struttura organizzativa del ministero subì, nel primo cinquantennio unitario, molteplici rimaneggiamenti. La base normativa dell’assetto del ministero era quella dettata - per tutti gli apparati centrali del regno di Sardegna - dalla legge Cavour del 23 marzo 1853 e dal regolamento attuativo del 23 ottobre dello stesso anno. Il primo ordinamento successivo all’Unità si ebbe con il R.D. 9 ottobre 1861 n. 255. Abolita la figura del segretario generale, il ministero venne suddiviso in quattro direzioni generali: centrale (personale e contabilità); carceri; pubblica sicurezza; amministrazione comunale, provinciale, opere pie e sanità. Nel marzo dell’anno successivo furono abolite la direzione centrale e quella per l’amministrazione comunale, mentre fu ricostituita la figura del segretario generale. Le continue modifiche nell’organizzazione degli uffici centrali ebbe un punto di svolta con alcune disposizioni emanate nel dicembre del 1866. In linea con un regio decreto-legge emanato il 24 ottobre precedente, il presidente del consiglio (e

22 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA ministro dell’Interno) Bettino Ricasoli riorganizzò l’apparato centrale, affiancan- do al segretariato generale tre direzioni “superiori” (amministrazione; pubblica sicurezza; carceri) e parificando le carriere degli impiegati ministeriali e di quelli di prefettura. L’ordinamento voluto dallo statista toscano fu ampiamente rima- neggiato da Giovanni Lanza, il quale - negli anni in cui fu ministro dell’Interno (ottobre 1869 - luglio 1873) - apportò cambiamenti nell’organizzazione degli uffici “persino a distanza di 20 giorni l’uno dall’altro”39. Alla base di un così frenetico attivismo vi era l’esigenza di assicurare la gestione degli affari interni in una situazione politica di particolare complessità: la terza guerra d’indipendenza e l’ingresso in Roma, quattro anni più tardi, non soltanto ampliarono il territorio dello Stato, ma resero necessari continui rimaneggiamenti nell’organizzazione dei servizi. Nell’arco di meno di un decennio la capitale del regno cambiò tre volte. E con essa tutti gli apparati centrali. In tale contesto le modifiche introdotte al- l’inizio degli anni ‘70 segnarono la prima, vera stabilizzazione degli apparati centrali e periferici del ministero. In più, la “generazione” dei funzionari entrata in carriera nel periodo di Lanza fu la prima autenticamente italiana per (relativa) uniformità di valori, di cultura, di preparazione giuridica. Fu quella leva di funzionari - giunta ai vertici nel periodo crispino - a dare un’impronta di lunga durata all’azione degli uffici dell’amministrazione dell’Interno, fornendo l’ossatura all’apparato chiave dell’edificazione dello Stato unitario40. Tenuti ad applicare gran parte della legislazione amministrativa - in particolare tutto il complesso di norme varato con la legge di unificazione amministrativa del 1865 - i funzionari dell’Interno parteciparono in maniera significativa alla elaborazione di una prassi amministrativa nuova e, sostanzialmente, omogenea. Ne fu lampante testimonianza la nascita, nel 1862, del Manuale degli amministratori dei comuni e delle province ad opera di un funzionario del ministero, Carlo Astengo. Il manuale - che era universalmente conosciuto con il nome del suo fondatore - divenne rapidamente uno strumento di lavoro indispensabile tanto per gli impiegati statali quanto per quelli degli enti locali e delle istituzioni di beneficenza. Insieme ad altri periodici - quali la Rivista amministrativa del regno, la Rivista della beneficenza pubblica, la Rivista dei comuni, delle province e delle opere pie - costituirono i ferri del mestiere dei funzionari pubblici, contribuendo alla formazione di un sapere comune ed alla nascita di una burocrazia “nazionale”41. Il significato (e la forza) di tale processo ebbe modo di manifestarsi nel passaggio dalla Destra alla Sinistra, dopo la “rivoluzione parlamentare” del 18 marzo 1876: la sostanziale continuità nell’attività del ministero fu resa possibile dalla

23 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA solidità dei funzionari dell’amministrazione, i quali “avevano in sé, nella loro coscienza morale, nel loro senso del dovere, le risorse per imporre il senso dello Stato, per creare una tradizione, e uno ‘stile’ ”42. Dopo i falliti tentativi di Nicotera di “rifondare” l’amministrazione interna attraverso la modifica dell’ordinamento locale, della legge di sanità, della legislazione di pubblica sicurezza e delle norme di controllo sulle opere pie43, le modifiche più significative nell’organizzazione del ministero furono costituite dalla istituzione di un servizio ispettivo amministrativo (R.D. 16 settembre 1877 n. 4079) e dalla nascita della direzione di sanità pubblica. Il servizio d’ispezione - regolato più volte negli anni successivi - assurse a rango di ispettorato generale (R.D. 10 settembre 1899 n. 358) ed alla sua guida venne posto Cesare Salvarezza, che mantenne contemporaneamente il ruolo di direttore generale dell’amministrazione civile. Si trattò, tuttavia, di un esperimento di breve durata: due anni più tardi, infatti, fu abolita la funzione di ispettore generale capo e l’ispettorato venne posto alle dirette dipendenze del ministro. L’istituzione della direzione di sanità fu il corollario della riforma voluta da Francesco Crispi, che collocò alla testa della sanità pubblica Luigi Pagliani, professore di igiene all’università di To- rino. L’autonomizzazione dei servizi di sanità ebbe, però, vita travagliata: Anto- nio Di Rudinì abolì, nel 1896, la direzione, ridimensionandola a divisione, a sua volta soppressa dal ministro Girolamo Pelloux. Soltanto in età giolittiana la direzione (da quel momento generale) fu ricostituita in modo permanente. La stabilizzazione dell’organizzazione del ministero in direzioni generali, avvenuta in epoca crispina, fu la “logica conseguenza”44 delle leggi sulla pubblica sicurezza, sulla sanità, sulla beneficenza pubblica, sull’ordinamento comunale e provinciale, sulla giustizia amministrativa: tutti settori nei quali il ministero interveniva regolando o (nel caso dell’attività del Consiglio di Stato) fornendo supporto amministrativo. Il ministero dell’Interno risultò, quindi, ripartito in quattro direzioni generali: amministrazione civile, carceri, pubblica sicurezza, sanità pubblica. I fenomeni più significativi (e che maggiormente avrebbero inciso sull’assetto del ministero) furono l’abolizione del segretariato generale ed il correlato rafforzamento delle direzioni generali. La prima riguardò tutte le amministrazioni centrali e fu conseguente alla scelta di Crispi di chiedere l’istituzione - sul modello inglese - dei sottosegretari di Stato per farne dei vice-ministri. La soppressione della figura di raccordo tra vertice politico ed alta burocrazia fu, in realtà, favori- ta dagli stessi alti funzionari che vedevano nel segretario generale un fastidioso diaframma tra loro ed il ministro45. In quegli anni, infatti, il numero delle direzio-

24 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA ni generali nei ministeri era sensibilmente aumentato, ma soprattutto si era largamente accresciuto il loro peso all’interno degli apparati46. Negli ultimi decenni del secolo la piramide gerarchica nei ministeri si poteva dire compiuta: soppressa la funzione di coordinamento amministrativo e organizzati i ministeri per direzioni generali si rafforzò il canale diretto tra il responsabile politico ed i funzionari di vertice. La scelta di stabilizzare questo tipo di ordinamento nel ministero dell’Interno fu esplicitamente difesa dallo stesso Crispi, il quale - rispondendo il 12 aprile 1888 nel corso della discussione sul bilancio del ministero all’onorevole Lacava - dichiarò che, dopo aver visto “in pratica come l’amministrazione proce- deva”, si era convinto dell’esigenza di avere un ristretto numero di interlocuto- ri47. Ancor più nettamente - e sulla identica linea - si espresse, nel marzo del 1908, Giovanni Giolitti, il quale affermò in Senato: “non mi sentirei di fare il ministro dell’interno se non avessi quattro direttori generali bravissimi; e se dovessi invece trattare gli affari del mio Dicastero con 15, 16, 17 o 18 capi-divisione, sarebbe impossibile andare avanti”48. Nel dodicennio giolittiano il ministero dell’Interno visse forse la sua stagione migliore. Da profondo conoscitore della macchina amministrativa il presidente del consiglio - piuttosto che puntare, come Crispi, a radicali riforme legislative - preferì tentare la strada dell’ammodernamento dell’amministrazione, valoriz- zandola, convinto (come affermò alla Camera il 17 marzo del 1904) che “la buona amministrazione [fosse] la migliore politica”49. Il proposito di utilizzare gli apparati amministrativi come strumento essenziale di una politica di svolta liberale Giolitti lo aveva dichiarato già nell’ottobre 1899 nel suo discorso agli elettori di Busca, impegnandosi esplicitamente a “rendere l’amministrazione dello Stato meno complicata, meno lenta e più curante dei legittimi interessi dei cittadini”50. L’azione di governo attuata da ministro dell’Interno nel governo Zanardelli e, ancor più, in veste di presidente del consiglio (oltre che titolare del portafogli del- l’Interno) rispecchiò largamente gli impegni programmatici: “Giolitti trovò - ha scritto Gueze51 - nel Ministero il suo strumento connaturale e fece di esso la base del Paese”. La forte impronta del ministro emerse in tutti i settori dell’amministrazione. Molto deciso fu il suo intervento nei riguardi degli uffici di ragioneria delle prefetture ai quali spettavano le verifiche contabili sull’attività degli enti locali. Al- trettanto incisiva fu l’azione di rafforzamento del controllo sulle istituzioni di beneficenza ottenuta mediante la creazione - con una legge del luglio 1904 - delle commissioni provinciali di assistenza e beneficenza e di un organo consultivo

25 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA tecnico (il Consiglio superiore di assistenza e beneficenza). Il tentativo giolittiano di pervenire ad un più stretto coordinamento dell’attività assistenziale non produsse, alla lunga, risultati di portata significativa, ma determinò, tuttavia, un deciso incremento nell’attività della divisione III della direzione generale dell’amministrazione civile52. Nell’altro settore chiave dell’amministrazione civile - il controllo sui comuni e le province - l’azione del ministero fu ancor più incisiva al punto da determinare accuse, da parte dell’opposizione, di uso discriminatorio del potere di scioglimento e di sospensione delle amministrazioni locali. Al riguardo il presidente del consiglio difese in Parlamento in modo deciso l’operato del governo, affermando di essere pronto a dare “le più ampie spiegazioni” a ciascun parlamentare sui motivi dei provvedimenti adottati53. Chiave di volta del meccanismo di controllo e tutela furono gli ispettori ministeriali. Nei primi anni del secolo - come testimoniò lo stesso ministro dell’Inter- no - il servizio ispettivo si accrebbe notevolmente di numero e andò specializzan- dosi in modo sempre più marcato. Agli ispettori generali amministrativi, a quelli delle carceri ed a quelli di pubblica sicurezza (che operavano da tempo) furono affiancati un corpo di ispettori di ragioneria e - con la legge 390 del 1904 - un gruppo di ispettori specificamente destinato ad occuparsi delle opere pie54. Nel servizio ispettivo lavorarono - nel primo decennio del secolo - funzionari come Camillo Peano, Giovanni Cassis, Alessandro Brunialti, destinati a brillanti carriere fuori e dentro l’amministrazione. Altro fenomeno caratterizzante il primo decennio del secolo fu la creazione di alcuni uffici, nati o per assolvere nuovi compiti o per far fronte a situazioni di emergenza: l’Ufficio speciale per la municipalizzazione dei pubblici servizi, che si occupava dell’istruzione delle richieste avanzate dagli enti locali e sottoposte al vaglio della Commissione reale per il credito comunale e provinciale insediata presso il ministero; nonché l'Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti, nato dopo il devastante sisma del 1908. Ad uscire enormemente rafforzata dai processi di riorganizzazione dei primi anni del secolo fu la direzione generale dell’amministrazione civile, divenuta il vero “cuore” dell’amministrazione statale. Alla testa della direzione generale Giolitti chiamò un suo personale amico, Carlo Schanzer, giovane consigliere di Stato, poi avviato alla carriera politica e divenuto più volte ministro55. Dopo di lui (e la breve parentesi di Arnaldo Raimoldi, direttore generale per pochi mesi) l’amministrazione fu guidata per diciassette anni (1907-1924) da Alberto Pironti: ciò contribuì, naturalmente, a fare della direzione generale l’apparato simbolo

26 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA del ministero ed il referente principale per le amministrazioni locali e per le po- tenti istituzioni di beneficenza. Nel complesso il ministero andò strutturandosi in maniera più articolata: le direzioni generali rimasero immutate, mentre si accrebbe sensibilmente il numero delle divisioni (che nel 1903 erano 9 e nel 1912 erano divenute 11) e delle sezioni (che raddoppiarono, passando da 18 a 36). In periferia le prefetture continuavano ad essere il centro di riferimento dell’amministrazione statale e furono, in più, investite dai compiti di mediazione dei conflitti di lavoro. Particolarmen- te gravoso divenne il controllo sulle istituzioni di beneficenza, poiché Giolitti puntò ad affidare allo Stato il ruolo di coordinamento dell’assistenza. Presso ogni prefettura il consigliere delegato per le opere pie doveva sovraintendere a tutte le attività del settore. Nelle prefetture piccole - come lamentavano molti prefetti - ciò determinò non poche difficoltà, poiché i funzionari avevano normalmente diverse altre incombenze. Nei centri maggiori si ebbero problemi di altro tipo: il numero assai elevato delle istituzioni di beneficenza in città come Roma, Milano, Napoli, Palermo rendeva comunque arduo un controllo effettivo. In più, nel primo decennio del secolo, la “questione ospitaliera” (generata dal massicio aumento di ricoveri e dalla richiesta di rimborso da parte degli ospedali) si rivelò fonte di continue dispute tra opere pie, Stato e comuni56. Nel corso della “grande guerra” il ministero subì - come tutti gli apparati centrali - vistose e, spesso, repentine modificazioni. All’uscita dal conflitto il ministero ritrovò un assetto non molto dissimile - nelle strutture di vertice - a quello precedente. La creazione di uffici speciali, di commissioni e di organismi consultivi di vario genere misero all’ordine del giorno le ipotesi di razionalizzazione. Le semplificazioni indicate dalla commissione Schanzer nel 1919 e, soprattutto, dalla commissione Cassis nel 1921 non riuscirono a concretizzarsi. Fu il fascismo - con i pieni poteri - a introdurre modifiche significative. Oltre al passaggio, avvenuto alla fine del 1923, della direzione generale delle Carceri al ministero di Grazia e giustizia, fu ricostituita - sia pure per breve tempo - la figura del segretario generale e venne sciolta la Guardia regia. Ma, soprattutto, il ministero subì i riflessi della progressiva espansione della presidenza del consiglio presso la quale furono collocate alcune attività fino ad allora svolte dall’Interno (i servizi della Consulta araldica, i servizi amministrativi del Consiglio di Stato). Dopo (ed a dispetto di) questa iniziale perdita di quota il ministero vide i suoi apparati espandersi in misura significativa. Nel 1923 le direzioni generali erano diventate tre, ma nel 1932 diventarono cinque, con l’assorbimento della direzio-

27 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA ne generale del Fondo per il culto e della direzione generale dei servizi di culto. Nel 1938 dalle ceneri dell’ufficio demografico nacque la direzione generale De- mografia e razza. L’anno successivo l’ispettorato dei servizi antincendio fu elevato al rango di direzione generale. Altrettanto avvenne, nel 1940, con l’ufficio del personale. Nel 1941 venne istituita la direzione generale per la Protezione antiaerea e, l’anno dopo, l’ispettorato dei Servizi di guerra fu trasformato in una direzione generale. In totale, quindi, gli apparati amministrativi di vertice erano diventati ben dieci. Di conseguenza si ebbe una notevole espansione delle divisioni e delle sezioni (le prime superarono le quaranta unità, le seconde le cento). Ad uscire rafforzati, nel ventennio fascista, furono le funzioni d’ordine. Il regime, infatti, dopo aver unificato le forze di polizia nell’Arma dei Carabinieri (tradizionalmente vicina alla corona) fece marcia indietro, ricostituendo - con due decreti dell’aprile 1925 - il corpo degli agenti di pubblica sicurezza. Ciò con- tribuì a dare all’apparato di pubblica sicurezza del ministero “una posizione preminente non priva di una certa autonomia rispetto al partito fascista”57. Una notevole dilatazione ebbero anche i servizi di sanità pubblica, conseguente alla estensione della politica sanitaria del regime (lotta alla tubercolosi ed alla malaria). La dura contrapposizione che si andò creando tra la direzione generale di Sanità e la direzione generale dell’amministrazione civile (che manteneva il controllo sugli ospedali) gettò le basi dell’uscita dei servizi dal ministero58. In periferia i fenomeni più importanti furono la soppressione, all’inizio del 1927, delle sottoprefetture e la contestuale creazione di 16 nuove province; non- ché la istituzione (con il d.l. 23 ottobre 1925 n. 2113) della figura del vice prefet- to ispettore, destinato a garantire un “controllo capillare sulle amministrazioni locali”59. I primi anni successivi alla caduta del fascismo videro l’istituzione dell’Alto commissariato per la sanità pubblica (in virtù della quale gli uffici centrali usci- rono dal ministero, mentre le strutture periferiche di sanità restarono alle dipendenze dei prefetti). Fu quello il primo passo verso il distacco dei servizi sanitari dal ministero dell’Interno. Nel contempo le drammatiche conseguenze del secondo conflitto mondiale fecero emergere con forza l’esigenza di dar vita ad una struttura centrale deputata espressamente ad occuparsi dei problemi assistenziali. Ed, infatti, il governo Parri provvide immediatamente alla costituzione del ministero dell’Assistenza post-bellica, che venne affidato all’azionista Emilio Lussu. Appena due anni più

28 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA tardi il ministero venne sciolto e molte delle sue attribuzioni passarono all’Inter- no. Due anni più tardi la direzione generale dell’Assistenza post-bellica mutava la sua denominazione in Assistenza pubblica. In ogni provincia - con un decreto del 22 marzo 1946 - il governo provvide alla ricostituzione delle commissioni di assistenza e beneficenza soppresse dal fascismo nel 1923. Parallelamente, dalla trasformazione dell’UNRRA, nasceva l’Amministrazione degli aiuti internazionali che - sotto la guida del presidente, Lodovico Montini, e del direttore generale, Ettore Cambi - sviluppò un’intensa attività di assistenza sociale. L’AAI, nel 1962, entrò a far parte - fino alla soppressione disposta nel 1977 - delle strutture del ministero. Nel 1953 l’amministrazione centrale del ministero si articolava in sette direzioni generali. In quegli anni venne attuata una prima devoluzione di competenze dal centro alle prefetture e fu, inoltre, istituito (nell’ottobre1958) un ufficio informazioni. La decisione era il prodotto dei tentativi fatti in diverse prefetture in base alle indicazioni di una circolare emanata da Mario Scelba il 30 marzo del 1954. In questa azione di innovazione si segnalarono il prefetto di Vicenza, Palutan, e quello di Napoli, Gaetano Marfisa, che presero attivamente parte alle iniziative promosse dall’ufficio per la riforma burocratica della presidenza del consiglio. All’inizio degli anni sessanta fu riorganizzato il settore archivistico con l’istituzione - a decorrere dal 1° gennaio del 1963 - dell’Ufficio centrale degli archivi di Stato. Una più ampia riorganizzazione dei servizi fu disposta con due decreti ministeriali del giugno e del luglio del 1969. Alle direzioni generali - divenute ot- to - si aggiunsero due Uffici centrali (quello legislativo e quello delle zone di confine), nonché l’AAI. Il trasferimento di funzioni alle regioni ha comportato, all’opposto, il ridimensionamento del numero delle direzioni generali, passate da sette (nel frattempo quella degli Archivi era transitata nel ministero dei Beni culturali) a cinque. La riforma conseguente alla legge 121 del 1981 ha determinato - con la trasformazione della direzione generale della pubblica sicurezza in Dipartimento - una sorta di “asimmetria” organizzativa che successivi aggiustamenti hanno tentato di sanare.

4. I prefetti: una burocrazia “unificatrice”

Le ragioni che hanno reso il prefetto la figura di maggior rilievo dell’organiz-

29 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA zazione amministrativa della storia unitaria sono di tipo politico-costituzionale e di natura più strettamente amministrativa. Le prime risiedevano - nel primo cinquantennio unitario - nella ristrettezza del suffragio e nel fatto che, salvo poche eccezioni, il ministro dell’Interno era anche presidente del consiglio. Le ragioni di natura amministrativa erano rappresentate dalla semplicità dell’organizzazione periferica dello Stato e, soprattutto, dalla estrema “latitudine” delle competenze prefettizie60. Tali condizioni - che hanno segnato tutto il periodo liberale - si sono modificate in modo significativo soltanto nei decenni più recenti. Con il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 250 - uno di quei “decreti di ottobre” che segnarono la stretta “accentratrice” del neonato Stato unitario operata da Bettino Ricasoli - in ogni provincia del regno venne istituita la figura del prefetto (che so- stituì quella degli intendenti e dei governatori). Il provvedimento gettò le basi per la creazione di un circuito decisionale che vedeva nel prefetto un elemento insostituibile. Rappresentanti del governo in provincia, i prefetti furono posti - dalla legge di unificazione amministrativa del marzo 1865 - anche alla testa della Deputazione provinciale (organo esecutivo locale parzialmente elettivo). Tale duplicità di attribuzioni venne giustificata dal presidente del consiglio, Urbano Rattazzi, con la doppia funzione che doveva competere al prefetto: essere simultaneamente organi del governo rispetto alle popolazioni e "organi di queste rispetto al Governo". Nella loro concreta attività i prefetti furono la vera burocrazia unificatrice del giovane Stato italiano61. Essi, infatti, contribuirono in modo decisivo alla tenuta dell’unità e, nel contempo, furono il principale veicolo dell’azione di governo nei difficili anni della costruzione dello Stato nazionale. Tale esigenza si manifestò assolutamente inderogabile nel tumultuoso processo risorgimentale. Ne offrì chiara testimonianza, nel novembre del 1860, il governatore di Potenza, Giovan- ni Gemelli (in seguito prefetto in diverse province), il quale segnalava la “suprema necessità” di “organizzare le provincie” e di far fronte ai “bisogni più urgenti dell’amministrazione”62. In effetti, la rapidità del processo di unificazione nazionale pose enormi problemi nell’organizzazione dell’attività amministrativa. Alle prese con i delicati equilibri internazionali (la protezione francese al papato) e con la minaccia di spinte centrifughe (segnalate, ad esempio, dal brigantaggio meridionale) i governi dovevano contare sull’assoluta lealtà dei loro rappresentanti nelle province. Nell’aprile 1862 Urbano Rattazzi, in una circolare sulla condotta politica ed amministrativa dei prefetti, li invitava alla massima collaborazione contro i peri-

30 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA coli di disgregazione: “Mentre i prefetti - scriveva il ministro dell’Interno - avranno a secondare lo svolgimento di tutte le libertà, non cesseranno dal tener d’oc- chio i resti delle fazioni avverse all’unità nazionale e alla monarchia costituzionale, non già per negare a coloro che ne fan parte le guarentigie cui hanno diritto tutti i cittadini, ma per essere pronti a reprimere con energia gli atti che fossero per fare contro l’ordine fondato sul voto della nazione”63. Nel corso della terza guerra d’indipendenza Bettino Ricasoli sollecitò (con una circolare del 24 giugno 1866) a “promuovere” ed “incoraggiare” le “dimostrazioni di premura e di affet- to verso i combattenti per la patria”64. Nel 1878 Giuseppe Zanardelli, appena insediatosi a palazzo Braschi, si rivolse ai prefetti per chiedere la loro “assidua e ze- lante cooperazione”65 nello svolgimento del suo incarico. Nei momenti di crisi (politica o istituzionale) la centralità dei prefetti è stata, di fatto, continuamente confermata. Non a caso, proprio in tali circostanze, i responsabili di governo sollecitavano i prefetti a farsi carico della gravità della situazione e ad assumere i provvedimenti conseguenti. Il 21 agosto del 1919 Fran- cesco Saverio Nitti - appena assunto, nel precipitare della crisi economico-politica del dopoguerra, l’incarico di presidente del consiglio - inviava ai prefetti un drammatico monito: “Mettiamo argine alle dissipazioni inconsiderate, limitiamo tutte le spese non necessarie [….]. Bisogna principalmente che tutti lavorino di più e alti salari possono essere mantenuti a una condizione: che aumenti l’inten- sità del lavoro [….]. Occorre limitare i consumi di tutto al minimo indispensabile [….]. Ma bisogna soprattutto aumentare la produzione”66. Il raccordo con il centro veniva mantenuto attraverso una fittissima serie di informazioni, valutazioni, indicazioni che i prefetti inviavano al ministero. Ai giornalieri rapporti sull’ordine pubblico faceva da contraltare la relazione mensile sullo “spirito pubblico nella quale erano condensate tanto le valutazioni politiche quanto le osservazioni sull’andamento dei servizi amministrativi degli uffici (statali e locali) della provincia. Dal 1865, in base ad una direttiva ministeriale67, i rapporti divennero quindicinali e le relazioni trimestrali. In questa attività di supporto al governo e di analisi della realtà locale alcuni prefetti diedero prove eccellenti: funzionari come Giacinto Scelsi - studioso di statistica e autore di molte indagini sulla realtà socio-economica delle province nelle quali fu inviato - come Luigi Torelli, Luigi Sormani Moretti (e tanti altri) riuscirono a “portare lo Sta- to” negli angoli più riposti del paese. All’apice della crisi che avrebbe portato al- l’ascesa del fascismo sulle colonne de “la Rivoluzione liberale” un acuto osserva- tore delle vicende dell’epoca concluse che il prefetto (insieme al segretario comu-

31 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA nale) aveva “governato” l’Italia68. L’affermazione - benché utilizzata polemicamente per mettere a nudo i limiti delle elites politiche borghesi del periodo liberale - dà il segno dell’importanza ri- vestita dai funzionari della carriera prefettizia nel sostenere quotidianamente le istituzioni. Quanto tale ruolo continuasse ad essere sentito anche in epoche successive lo dimostra l’esortazione rivolta ai giovani consiglieri dal direttore generale del personale, Adolfo Memmo. Nella circostanza egli li invitava a munirsi, appena giunti in prefettura, di una cartina geografica della provincia ed a studiare gli usi ed i costumi locali, per imparare a “vivere da cittadini fra cittadini” senza rimanere “chiusi nel guscio degli uffici”69. Prova di questa capacità i prefetti la diedero soprattutto attraverso la “mobi- lità” sul territorio. Tale elemento può essere valutato tenendo conto principalmente di due indicatori: la permanenza nelle sedi ed il numero di province “at- traversate” da ogni prefetto. I tempi di permanenza non sono mai stati molto alti: nel periodo 1861-1915 la media era di poco superiore ai due anni di modo che in ciascuna provincia si susseguirono mediamente 25 prefetti. Naturalmente vi erano oscillazioni significative: a Milano si alternarono soltanto 13 prefetti, mentre a Catanzaro e Siracusa ne furono nominati ben 41. Nell’intera Italia meridionale restavano in sede per periodi più brevi (in Sicilia furono insediati, in media, 32 prefetti); all’opposto nelle province del Lombardo-Veneto il numero dei prefetti variò in genere tra le 13 e le 17 unità70. Alla capacità di essere parte integrante delle classi dirigenti contribuì notevolmente in età liberale - per i prefetti quanto per la burocrazia nel suo insieme - la consistente osmosi tra carriere amministrative e carriera politica. Per i funzionari del ministero dell’Interno tale circostanza ebbe un peso significativo. Oltre al ben noto fenomeno della nomina di prefetti “politici” - ripetutosi, con moda- lità ed obiettivi diversi dopo l’unificazione, nel ventennio fascista, e dopo il crollo della dittatura - è da sottolineare come, fino almeno agli anni venti, fossero frequenti i casi di carriere “miste”. Esemplare, al riguardo, il percorso di Luigi Zini, prefetto di carriera, segretario generale del ministero - eletto deputato e poi nominato consigliere di Stato - il quale fu richiamato da Nicotera a reggere la prefettura di Palermo e, successivamente, rimosso mediante la nomina a senatore. Camillo Peano, funzionario del ministero e capo di gabinetto di Giolitti, fu eletto deputato e fu ministro dei Lavori pubblici e del Tesoro nel primo dopoguerra, concludendo la sua carriera come presidente della Corte dei Conti. Angelo Bar- goni, già deputato e ministro della Pubblica istruzione, fu prefetto di Pavia e di

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Torino. Di lì fu chiamato da Depretis alle funzioni di ministro del Tesoro e, cadu- to il governo, tornò a reggere la prefettura. Carlo Schanzer, direttore generale dell’amministrazione civile all’inizio del secolo, fu successivamente ministro alle Poste, al Tesoro ed agli Esteri. Il più giovane ministro dell’Interno della storia unitaria, Antonio di Rudinì, era - quando fu chiamato a far parte, nel 1869, del governo Menabrea - prefetto di Napoli ed in precedenza era stato prefetto di Pa- lermo71. Nella loro azione nelle province i prefetti furono costretti spesso - come osservava il senatore Alessandro Rossi - a “navigare fra Scilla e Cariddi” per riuscire a svolgere in modo appropriato la loro delicata funzione. Se si tiene conto delle enormi difficoltà nelle quali i rappresentanti dello Stato in provincia dovettero operare, si può ritenere assolutamente fondata la conclusione di Luigi Zini che, intervenendo al Senato nel giugno 1880, qualificò i prefetti come dei veri e propri “defensores civitatis”72.

5. Le prospettive

La necessità di rivedere le competenze del ministero si è incrociata con le norme che - nell’ultimo biennio - hanno messo in moto un processo di complessivo ridisegno del sistema amministrativo. Tanto la legge 59 quanto la legge 127 del 1997 incidono, in modo significativo, sull’amministrazione dell’Interno. Soprat- tutto la prima - prevedendo, coerentemente con il conferimento di funzioni alle regioni ed agli enti locali, alcune deleghe al governo per il riordinamento degli apparati statali - apre la strada alla possibilità di un profondo ripensamento della struttura organizzativa del ministero e delle prefetture. Che esso debba essere compiuto partendo dall’analisi delle funzioni è cosa ovvia. Su questa linea il governo ha proceduto, preliminarmente, alla definizione puntuale (con il decreto legislativo 112 del 1998) dei compiti spettanti, rispettivamente, allo Stato ed alle altre amministrazioni territoriali. Nel frattempo è allo studio la ridefinizione delle strutture, fondata sui principi dell’accorpamento di funzioni omogenee, di snellezza ed elasticità organizzativa, di riduzione complessiva del numero degli apparati. Se questo disegno verrà rispettato (e coerentemente portato sino in fondo) il ministero dell’Interno ha una grande occasione di veder rilanciato il suo ruolo di amministrazione “generale”. L’ipotesi di un ridimensionamento secco dell’am-

33 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA ministrazione è, infatti, rapidamente sfumata. La tesi massimalistica dell’abolizione dei prefetti sembra aver perso ogni probabilità di divenire operante. Con- temporaneamente è venuta emergendo la consapevolezza che qualunque ordinamento ha bisogno sia di un referente tra centro e periferia (prefetto o comunque lo si voglia chiamare) sia di un apparato centrale in grado non soltanto di assicurare alcune funzioni fondamentali quali la tutela della sicurezza dei cittadini, ma anche di fungere da punto di raccordo tra Stato e comunità locali e di assicurare al governo la conoscenza dei fenomeni locali. Ciò è tanto più utile quanto più l’ordinamento assume forme decentrate o di tipo federale. In quest’ottica le ipotesi di riforma dovrebbero muoversi verso il riconoscimento dell’esigenza primaria di valersi dell’amministrazione dell’Interno come apparato in grado sia di garantire le tradizionali funzioni “d’ordine” sia di svolgere in modo ancor più ampio l’attività di consulenza istituzionale nei confronti degli enti locali già sviluppata - all’indomani della legge 142 del 1990 - con lo sportello delle autonomie. Non meno rilevante è la necessità di un “riassorbimento” pieno delle competenze di protezione civile, il cui spezzettamento (tra il ministero dell’Interno ed il ministro senza portafoglio per la protezione civile) ha costituito uno dei più macroscopici esempi di insipienza politica da parte del Parlamento e del governo. Coerente a tale disegno deve essere la configurazione delle funzioni prefettizie che vanno articolate intorno al principio che il prefetto deve essere un funzionario “di governo”.

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NOTE

1 M. MINGHETTI, I partiti politici e la pubblica amministrazione, (1881), ristampato a cura di B. Widmar, Bologna, Cappelli, 1969, pp. 40-41. 2 S. SPAVENTA, Giustizia nell’amministrazione. Discorso pronunciato all’Associazione costituzionale di Bergamo il 6 maggio 1880, Roma, Tipografia de l’Opinione. 3 S. SPAVENTA, Lettere politiche (1861-1893), edite da G. Castellano, Bari, Laterza, 1926, p. 42 (la lettera è del 25 dicembre 1862). 4 Citato in I valori, un patrimonio attuale, in “Amministrazione pubblica”, anno primo, n.1, maggio/giugno 1998, p. 52. 5 Cfr., al riguardo, G. MELIS, Storia dell’amministrazione italiana (1861-1993), Bologna, il Mulino, 1996; S. SEPE, Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’Unità ai nostri giorni, Rimini, Maggioli, 1995. 6 Cfr. G. SIRIANNI, Il lento declino della amministrazione dell’Interno dall’età giolittiana alla regionalizzazione, in “Foro amministrativo”, 1985, pp. 2087-2104 e 2385-2401. 7 C. MEOLI, Il ministero dell’Interno, Roma, Nuova Italia scientifica, 1986, p. 9. 8 R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in “Amministrazione civile”, n. 47/51, aprile- agosto 1961, p. 209. 9 Cfr. E. GIZZI, Valutazioni e proposte intorno alla riforma del Ministero dell’Interno, in Costituzione e struttura del governo. La riforma dei ministeri (a cura di E. Spagna Musso), Padova, CEDAM, 1984 vol. I, pp. 577-653. 10 Cfr., almeno, C. PAVONE, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano, Giuffré, 1964. 11 Sulla questione restano illuminanti le osservazioni di R. ROMANELLI, Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale, Bologna, il Mulino, 1988. “Non si trattava dunque soltanto - scrive Romanelli - di ‘imporre l’unità alla parte più corrotta, più debole dell’Italia’, come nel dicembre del 1860 Cavour aveva scritto al re, ma anche di imporre la libertà, che è cosa diversa e più difficile” (p. 7). 12 A. CARACCIOLO, Stato e società civile. Problemi dell’unificazione italiana, Torino, Einaudi, 1960. 13 Violente accuse all’azione di governo di Nicotera vennero da L. ZINI, Dei criteri e dei modi di governo della sinistra nel regno d’Italia. Lettere e note, Bologna, Zanichelli,1880. Zini, senatore del regno, era stato prefetto, segretario generale del ministero, deputato e consigliere di Stato. 14 G. SAREDO, Il Prefetto nel diritto pubblico italiano, in “Giurisprudenza italiana”, vol. XLII, 1890, parte IV, col. 7. 15 A. AQUARONE, Alla ricerca dello Stato liberale, Napoli, Guida, 1972, p. 162. 16 ARCHIVIO CENTRALE DELLO STATO (d’ora in poi ACS), Ministero dell’Interno, Direzione superiore di amministrazione, circolare 27 luglio 1868, Avvertenza sulla corrispondenza con il Ministero del- l’Interno. La circolare è citata in A. PORRO, Il Prefetto e l’amministrazione periferica in Italia, Milano, Giuffré, 1972, p. 421. 17 Cfr. ACS, Ministero dell’Interno, Rapporti dei prefetti (1882-1894), busta 2. Di eguale tenore l’osservazione di Francesco Saverio Nitti che, alcuni anni più tardi, affermava che a Napoli il “partito” delle opere pie era in grado di determinare l’esito delle elezioni amministrative (F.S. NITTI, L’assistenza pubblica in Italia, in “Rassegna pugliese di scienze, lettere ed arti”, 1892, p. 134. 18 Sul punto rinvio a S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 193-202. 19 R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 205. 20 Ivi. 21 ATTI PARLAMENTARI (d’ora in poi: AP), Camera, XXIV legisl. Doc. n. 641/A. La relazione - dopo aver sottolineato che l’attività ricadeva su “non molti ma valentissimi funzionari” - concludeva: “Ove si aggiunga che per la sospensione dei concorsi non si è fatto luogo ad assunzione di nuovo personale, apparirà ancor più evidente di quanto sia stata complessivamente assottigliata la schiera del

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personale rimasto a sostenere l’onere degli uffici centrali e provinciali, del quale onere si ha concetto solo studiando la grande attività spiegata dall’amministrazione dell’interno in questo periodo”. 22 Cfr. M. PIETRAVALLE, Per un ministero di Sanità ed assistenza pubblica in Italia, in “Nuova Antolo- gia”, 1° marzo 1919, pp. 103-117. 23 Cfr. ACS, Presidenza del consiglio dei ministri, Atti (1923), b. 698, fasc. 1/31. 24 I dati sono tratti dalle elaborazioni compiute da A. CIFELLI, Le biografie dei prefetti, in SSAI, Studi per la Storia dell’amministrazione pubblica. Il Ministero dell’Interno e i prefetti, Roma, 1998, pp. 111-115. 25 Al riguardo rinvio a S. SEPE, Crispo Moncada F., voce del “Dizionario biografico degli italiani”, vol. XXXIV, Roma, 1986, pp. 796-799. 26 Al punto che - secondo R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 211 - il capo della polizia politica, Ernesto Gull, ebbe dal segretario del PNF, Augusto Turati, l’incarico di “sorvegliare all’occorrenza lo stesso Bocchini”. 27 R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 211. 28 Sui caratteri e le vicende specifiche della “segmentazione” mi permetto di rinviare a S. SEPE, Ammi- nistrazione e storia, cit., pp. 232-246. 29 Cfr. Verbali del Consiglio dei ministri (1943-1948), a cura di A. Ricci, Roma, Istituto poligrafico e zecca dello Stato, vol. V, 1, Governo Parri, pp. 116-119. 30 L’elaborazione (su dati tratti dal “Calendario generale del Regno d’Italia”) è in Il ministero dell’Inter- no (a cura di G. Tosatti) in L’amministrazione centrale dall’unità alla repubblica. Le strutture e i dirigenti (a cura di G. Melis), Bologna, il Mulino, 1992, vol. II, p. 33. 31 Cfr. G. MELIS, Introduzione a Amministrazione statale, in “Archivio ISAP” n.s. n. 6 Le riforme crispine, vol. I, Milano, Giuffré, 1990, pp 3-13. 32 E. ALESSIO, Il servizio d’ispezione nell’amministrazione dell’interno, in “La Riforma sociale”, 1900, n. 12, pp. 1150 ss. 33 Cfr. AP, Camera, legisl. XXII, Discussioni, tornata del 30 marzo 1906, p. 1758. 34 Cfr. GAZZETTA UFFICIALE DEL REGNO D’ITALIA, Situazione numerica dei personali civili e militari, e spesa relativa al 1° ottobre 1931, supplemento ordinario al n. 20 del 26 gennaio 1932, p. 10. 35 MINISTERO DEL TESORO, Dipendenti delle amministrazioni statali dal 1923 al 1992, Roma Istituto poligrafico e zecca dello Stato, 1994, pp. 66-73. 36 Ivi, pp. 108-115. 37 Ivi, pp. 196-205. 38 Ivi, pp. 296-306. 39 R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 200. 40 Cfr., al riguardo, N. RANDERAAD, Gli alti funzionari del ministero dell’Interno durante il periodo 1870- 1899, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pp. 202 ss. 41 Sul punto cfr. G. MELIS, La burocrazia e le riviste: per una storia della cultura dell’amministrazione, in “Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico”, 16, 1987, Riviste giuridiche italiane 1865- 1945, pp. 63-65; R. ROMANELLI, Sulle carte interminate. Un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia, 1860-1915, Bologna, il Mulino, 1989, pp. 29-41; nonché S. SEPE, Burocrazia ed apparati amministrativi. Evoluzione storica e prospettive di riforma, Milano, Giuffré, 1996. 42 R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 201. 43 Rinvio, al riguardo, a S. SEPE, Stato e opere pie: la beneficenza pubblica da Minghetti a Depretis (1873- 1878), in “Quaderni sardi di storia”, n. 4, luglio 1983 - giugno 1984, pp. 179-205. 44 Così G. TOSATTI, L‘evoluzione organizzativa del ministero, in “Studi per la storia”, cit. p. 37. 45 All’opposto, i segretari generali si mostravano assai preoccupati della crescita di importanza dei direttori generali. Significativo, al riguardo, ciò che scriveva a Crispi l’ultimo segretario generale del ministero, Giovanni Della Rocca, in una lettera del 22 luglio 1887: “le direzioni generali autonome [….] sono un ministero nel ministero, annullano il potere del ministro e del segretario generale, e quindi ne menomano di fatto (se non in iure) la responsabilità costituzionale” (ACS, Carte Crispi, Ro- ma, fasc. 151).

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46 Cfr. G. CANDELORO, Storia dell’Italia moderna, vol. IV, Milano, Feltrinelli, 1970, p. 348 47 “Ora - affermava il presidente del consiglio - tre direzioni generali, con materie tutte e tre divise ed indipendenti, non sono soverchie, sono anzi necessarie. In effetti, signori, la Direzione generale delle carceri, chi potrà dirmi che non debba essere retta da un solo funzionario pubblico? La Direzione generale della pubblica sicurezza, potete voi farla dipendere da tre o quattro capi divisione che non si armonizzano tra loro, che non siano d’accordo nell’andamento dei servizi pubblici? Che cosa è la direzione generale dell’amministrazione civile? Dipendono da essa i comuni, le province, le opere pie ed un certo numero di materie che si aggirano tutte nell’orbita istessa, che hanno bisogno di una sola mente che le diriga e vi sovrintenda. Certo, queste direzioni generali non escludono la responsabilità del ministro, ma rendono facile al ministro parlamentare di poter regolare questi servizi, giacché egli difficilmente può provvedere a tutti i particolari di una grande azienda”. (F. CRISPI, Discorsi parlamentari, Roma, Tipografia della Camera dei deputati, 1915, vol. 3°, pp. 30-31). 48 G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, Roma, Tipografia della Camere dei deputati, 1954, vol II, p. 1056. 49 Ivi, p. 787. 50 Ivi, p. 1189. 51 R. GUEZE, Lineamenti, cit., p. 203. 52 Cfr. S. SEPE, Amministrazione e mediazione degli interessi: il controllo sugli istituti di pubblica assistenza e beneficenza, in “Archivio ISAP”, ns. n. 3, L’amministrazione nella storia moderna, Milano, Giuffré, 1985, vol. II, pp. 1707 ss. 53 Cfr. G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, cit., vol. II, p. 719. 54 In un intervento al Senato, il 9 maggio del 1904, Giolitti si disse “convinto della necessità di specia- lizzare” i servizi ispettivi, poiché i diversi servizi avevano assunto una specificità tanto elevata da rendere necessaria una competenza molto specifica. Cfr. G. GIOLITTI, Discorsi parlamentari, cit., vol. II, p. 815. 55 Il personale legame tra Schanzer e Giolitti è testimoniato, tra l’altro, dal fatto che Schanzer lasciò l’incarico allorquando il presidente del consiglio si dimise e ritornò al suo posto nel momento in cui Giolitti riprese la guida del governo. Non meno indicativo è il fatto che Giolitti volle, nel suo “lungo” governo (1906-1909), Schanzer come ministro delle Poste. 56 Su questi due aspetti sono oltremodo significative le relazioni annuali dei consiglieri di prefettura responsabili del servizio delle opere pie contenute in ACS, ministero dell’Interno, Ispettorato generale. Al riguardo, cfr. S. SEPE, Amministrazione e mediazione degli interessi, cit. 57 Ivi, pp. 2099-2100: Sulla polizia - ha osservato A. AQUARONE, La formazione dello Stato totalitario, Torino, Einaudi, 1967, p. 107 - “il fascismo aveva poca e punta voce in capitolo”. 58 Lo stesso direttore generale della Sanità, Petragnani, ebbe a lamentare la “dominanza” dell’amministrazione civile ed a sottolineare come essa lottasse con “fervore” per “mantenere le antiche posizioni” (cfr. A. PETRAGNANI, La legislazione sanitaria e l’assistenza sanitaria viste in ordine storico, Firen- ze, Vallecchi, 1957, p. 57). 59 G. SIRIANNI, Il lento declino cit., p. 2091. 60 L’espressione è di P. CASULA, I prefetti nell’ordinamento italiano, Milano, Giuffré, 1972, p. 187. 61 Per un approfondimento degli argomenti in questione rinvio a S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 351-360. 62 La lettera, inviata a Silvio Spaventa, è citata in Silvio Spaventa politico e statista dell’Italia unita nei documenti della biblioteca civica “A. Mai”, Napoli, 1990, p. 195. 63 La circolare, datata 8 aprile 1862, è citata in “Manuale degli amministratori comunali e provinciali”, 1° maggio 1862, p. 129. 64 MINISTERO DELL’INTERNO, Gabinetto, circolare 24 giugno 1866. 65 MINISTERO DELL’INTERNO, Gabinetto, circolare 25 marzo 1878. 66 ACS, Presidenza del consiglio dei ministri, Gabinetto, 1919, busta 559, fasc. 1/3. 67 MINISTERO DELL’INTERNO, Direzione generale della pubblica sicurezza, div. 4a, sez. 1a, circolare

37 IL MINISTERO DELL’INTERNO NELLA STORIA UNITARIA

18 aprile 1865 n. 31128/12193. 68 A. MONTI, Attivo e passivo della burocrazia, in “La Rivoluzione liberale”, 1922, n. 14. 69 L’esortazione fu ripetuta dallo stesso Memmo nel corso di un convegno negli anni successivi. Cfr. La selezione dei migliori per la pubblica amministrazione, Milano, Giuffré, 1962, p. 16. 70 Cfr. S. SEPE, Amministrazione e storia, cit., pp. 357-360. 71 Sul punto rinvio a S. SEPE, Burocrazia e apparati amministrativi, cit., pp. 150 ss. 72 Cfr. AP, Senato del regno, XIV legisl. Discussioni, tornata del 26 giugno 1880, p. 203.

38 FRANCESCA ALTOMARE

L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

1. Le strutture. 1.1. Organizzazione degli uffici centrali. 1.2. La situazione nel 1860: i decreti del 1° febbraio 1861 e del 25 luglio 1861. 1.3. Anno 1861. 1.4. Anno 1862. 1.5. Anno 1863. 1.6. Anno 1864. 1.7. Anno 1865. 1.8. Organizzazione degli uffici periferici. 1.9. Prefetture e Prefetti. 1.10. Numero degli impiegati nell’Amministrazione centrale. 2. Le Funzioni. 2.1. Le funzioni del Ministero dell’Interno. 2.2. Le funzioni delle Prefetture. 3. I vertici amministrativi. 3.1. I Segretari Generali. 3.2. I Direttori Generali. 4. L’attività. 4.1. Aspetti significativi. 4.2. Alcuni costi. 5. Le riforme inattuate. Appendice 1. Provenienza regionale dei Prefetti del Regno (1861-1865). Appendice 2. Provenienza regionale dei Segretari Generali. Note.

L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

PREMESSA

L’unificazione politica e amministrativa ha generato la nascita di una nuova entità, dalle connotazioni politiche, istituzionali e sociali, a cui sono state affidate le speranze maturate negli anni precedenti e caratterizzate da una tensione sociale orientata alla costruzione di un riferimento unitario per tutti i cittadini che dopo anni di sacrifici si trovavano, pur nelle diversità sociali e geografiche, finalmente accomunati dall’appartenenza ad un unico Paese. Tali aspettative, tuttavia, per trovare una concreta realizzazione, dovevano trovare gli strumenti necessari, sia dal punto di vista normativo che organizzativo, che consentissero la nascita di istituzioni adeguate alla gestione di un nuovo soggetto politico e sociale e che, pur assicurando la continuità della vita istituzionale, avviassero, nel contempo, un rapido processo di trasformazione degli apparati burocratici in direzione di una sostanziale unificazione del Paese. Per queste ragioni il processo di unificazione riveste particolare interesse soprattutto se esaminato dal punto di vista dell’adeguamento del sistema amministrativo alle nuove e mutate istanze politiche sociali a cui corrisponde una diversa idea dello Stato, sia dal punto di vista dell’organizzazione interna che nei rapporti con i cittadini. Negli anni immediatamente successivi all’unificazione, la pubblica amministrazione, ed in particolare l’amministrazione dell’Interno che ne rappresenta la componente più importante, sia in virtù delle funzioni che le vengono attribuite che per la presenza sul territorio, vivono un processo di trasformazione che può essere meglio compreso se osservato da più punti di vista quali: le strutture, le funzioni, i vertici amministrativi e l’attività.

41 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

1. Le strutture

1.1. Organizzazione degli uffici centrali L’organizzazione ministeriale italiana ha avuto per base quella piemontese del 1853 (legge 23.3.1853 n. 1483; r.d. 23.10.1853 n. 1611 e successivo r.d. 13.11.1859 n. 3746) la quale prevedeva che l’attività di ogni ministero potesse riguardare più rami che prendevano il nome di Amministrazioni. Queste espletavano le loro attribuzioni per mezzo di uffici dipendenti che costituivano le Dire- zioni Generali variamente denominate a seconda delle diverse amministrazioni che rappresentavano. Ogni Direzione Generale, a sua volta, riuniva gli uffici dipendenti - sempre sulla base delle competenze a ciascun ufficio attribuite - in altri organismi chiamati Divisioni che si articolavano, ancora, su una o più Sezioni. Al di sotto del ministro, l’apparato burocratico fu strutturato per “titoli” e “gradi”, ognuno gerarchicamente subordinato rispetto a quello superiore: segretario generale, direttore generale, direttore capo di divisione, capo di sezione, segretario di 1a e 2a classe, applicato di 1a, 2a, 3a e 4a classe1 . Le due figure chiave dell’amministrazione centrale erano il Segretario generale ed il Segretario particolare del Ministro. Il primo era un alto funzionario, spesso di estrazione politico-parlamentare, con poteri di coordinamento delle varie Direzioni generali. Egli “avrebbe dovuto assicurare che le direttive politiche del Ministro discendessero senza soluzione di continuità nei livelli sottostanti sino a raggiungere i gradini più bassi”2 e, pertanto, rappresentava la “vera cer- niera tra politica ed amministrazione”3. Al Segretario particolare - detto di Gabi- netto - era attribuita la direzione dell’Ufficio di Gabinetto di cui il Ministro disponeva per la trattazione di affari riservati. Egli poteva essere scelto fra gli impiegati dipendenti dal Ministero di un grado inferiore a quello di Direttore capo divisione (tranne che per gli Interni e gli Esteri). Soltanto nei ministeri “politici” (Interno, Esteri) il Ministro poteva chiamare al suo fianco anche persona estranea all’amministrazione. I Direttori generali, i Direttori Capi Divisione ed i Capi Sezione costituivano il personale direttivo di ciascuna amministrazione; il personale esecutivo era costituito dai Segretari e dagli Applicati, mentre gli “uscieri capi”, gli “uscieri” e gli “inservienti” costituivano il personale subalterno. È necessario sottolineare che, nel quadro della suddetta organizzazione, le Direzioni generali rappresentavano una sorta di eccezione e, nei Ministeri dove non esistevano, la direzione di tutti gli affari e di tutti gli uffici era affidata al Se-

42 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA gretario Generale, esclusi soltanto gli affari la cui trattazione era, dal Ministro, riservata al suo gabinetto particolare. Per quanto riguarda il Ministero dell’Inter- no, ad esempio, all’epoca esso era costituito dal solo Segretario generale senza alcuna direzione generale.

1.2. La situazione nel 1860: i decreti del 1° febbraio 1861, 25 luglio 18614 L’assetto organizzativo del Ministero, quale risulta tracciato dal r.d. 10.6.1860, n. 4128, riproduceva nelle sue linee essenziali l’organizzazione ministeriale emersa dalla riforma Cavour. Alla direzione del Ministero era preposto il Mini- stro Segretario di Stato affiancato dal Segretario Generale e da un addetto al Mi- nistero con incarico di dirigerne la parte amministrativa. Alle dirette dipendenze del Ministro vi era l’Ufficio del Gabinetto particolare - diretto dal Segretario particolare - per la trattazione degli affari assegnati dal Ministro stesso. Come già nel 1853, non esisteva alcuna Direzione Generale ed i vari servizi erano articolati in sei divisioni. Alla divisione III, competente in materia di carceri giudiziari e di pena, erano applicati gli Ispettori delle carceri. Esisteva, inoltre, l’Ufficio isolato di servizio interno al quale era attribuita l’amministrazione della contabilità interna. Di lì a breve si verificarono alcuni cambiamenti organizzativi. Con d.m. 1 febbraio 1861 gli affari del Gabinetto vennero riuniti a quelli del Segretario generale e la Divisione III annullata per formare l’Ufficio Ispettorato Generale delle carceri. Con successivo d.m. 25 luglio 1861, si attuò una ridistribuzione delle competenze fra gli uffici, “ritenuta la necessità di alleggerire la Divisione I dei molti lavori che le sono attualmente assegnati”. All’Ufficio Ispettorato Generale delle carceri fu assegnata, in particolare, la verificazione della contabilità dei trasporti, la materia dei detenuti condannati e corpi di reato.

1.3. Anno 18615 Il 18 febbraio del 1861 Vittorio Emanuele II inaugurò a Torino il primo Parla- mento italiano innanzi a 443 deputati in rappresentanza di tutta la penisola con l’eccezione del Veneto e dello Stato romano. Il Parlamento accoglieva deputati che si erano distinti sia sui campi di battaglia che per le opere dell’ingegno (Gari- baldi, Bixio, Spaventa, Bertani, Guerrazzi, Brofferio, Verdi) e fu il nuovo Parla- mento, con la legge n. 671 del 17 marzo 1861, a proclamare Vittorio Emanuele II, Re d’Italia. Con l’instaurazione del Regno d’Italia il Ministero dell’Interno ebbe il suo primo ordinamento, nell’ambito della costituenda organizzazione amministrativa, con il R.D. 9 ottobre 1861 n. 255, che modificò l’assetto preesistente “non

43 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA tanto per ragioni di ordine politico, quanto per ragioni di ordine amministrativo” (come si legge nel preambolo del provvedimento innovativo). Fu abolito il Segretariato generale e le sue competenze vennero ripartite in quattro Dire- zioni Generali di nuova istituzione: 1) Direzione Generale Centrale che ebbe attribuita la trattazione degli affari riguardanti il personale, la contabilità ed i servizi diversi; 2) Direzione Generale di Pubblica Sicurezza; 3) Direzione Ge- nerale dell’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità; 4) Di- rezione Generale delle Carceri che sostituì l’Ispettorato generale delle carceri. La notevole importanza che l’amministrazione carceraria aveva assunto dopo l’unificazione del Regno determinò l’istituzione della direzione generale autonoma in sostituzione dell’Ispettorato generale, e la creazione di un corpo di ispettori. Agli ispettori spettavano la vigilanza ed il controllo di tutte le parti del servizio carcerario, avevano facoltà di emettere provvedimenti temporanei in casi di urgenza ed erano consulenti del Direttore generale6. Con D.M. 15 ottobre 1861 le Direzioni generali vennero ripartite in Divisioni e Sezioni secondo il seguente schema: DIREZIONE GENERALE CENTRALE: DIVISIONE I, SE- ZIONI I, II, III, IV. DIVISIONE II, SEZIONI I, II, III, IV. DIVISIONE III, SEZIONI I, II. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA: DIVISIONE I, SEZIONI I, II. DIVISIONE II, SEZIONI I, II. DIREZIONE GENERALE DELLA AMMINISTRAZIONE COMUNALE E PROVINCIALE, OPERE PIE E SANITA’: DIVISIONE I, SEZIONI I, II, III. DIVISIONE II, SEZIONI I, II, III. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI: DI- VISIONE I, SEZIONI I, II. DIVISIONE II, SEZIONI I, II. Come sottolineò il senatore Luigi Zini, nel corso di una discussione al Senato, l’ordinamento adottato da Ricasoli ebbe il merito di aver distinto in modo razionale “i settori fondamentali del Ministero e cioè dell’Amministrazione civile, carceri, polizia, dalla materia relativa all’organizzazione interna e dai settori usualmente di competenza del Segretario Generale o del Gabinetto”7. Il R.D. del 1861 n. 255 assicurava la conservazione del Gabinetto particolare del Ministro e non apportò alcuna innovazione alla Direzione degli Archivi generali del Regno che continuò a dipendere dal Ministero dell’Interno.

1.4. Anno 18628 Il primo decennio dell’Unità fu caratterizzato da un frenetico avvicendarsi di modifiche organizzative dell’assetto ministeriale consistenti nell’istituzione, abolizione e ricostituzione di uffici. In realtà tra il 1860 e il 1870 vennero istituite alcune commissioni parlamentari che studiarono l’elaborazione di

44 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA progetti di riordinamento dell’Amministrazione centrale. Organizzare il Mi- nistero dell’Interno nei primi anni del regno non era un compito facile ed il rapido espandersi del territorio dello Stato, il variare delle condizioni economico-sociali, l’aumento dei fini dell’Amministrazione richiedevano continui ag- giornamenti delle strutture dell’apparato ministeriale. Succeduto Rattazzi a Ricasoli alla guida del Ministero, l’ordinamento subì profondi mutamenti. Con R.D. 10 marzo 1862 n. 482 venne ricostituito il Segretariato generale e furono abolite la Direzione generale centrale e quella per l’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità continentale. Dal Segretario generale dipendeva direttamente l’Ufficio speciale del servizio interno, istituito con d.m. 11 ottobre 1861, con competenza sull’archivio generale di deposito del Ministero, protocollo, copisteria, spese per i trasporti in ferrovia. L’assetto organizzativo si incentrò sulle DIVISIONI, sulla DIREZIONE generale di sicurezza pubblica, sulla DIREZIONE generale delle Carceri e gli uffici erano ripartiti come di seguito. PRIMA DIVISIONE: Sezioni I, II, III, IV. SECONDA DIVISIONE: Se- zioni I, II, III, IV, V. TERZA DIVISIONE: Sezioni I, II. QUARTA DIVISIONE: Sezio- ni I, II, III. QUINTA DIVISIONE: Sezioni I, II, III, IV. SESTA DIVISIONE: Sezioni I, II. Dalla DIREZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA dipendevano gli uffici del Gabinetto e Protocollo speciale per gli Affari riservati ed altresì la DIVI- SIONE SETTIMA composta dalle Sezioni I, II, III e la DIVISIONE OTTAVA con le Sezioni I, II. In seno alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI v’erano la NONA DIVISIONE, competente in materia di carceri giudiziarie e costituita dalle Sezioni I, II e la DECIMA DIVISIONE (competente per le case di pena ed i sifilicomi) articolata nelle Sezioni I, II. Un ufficio di nuova istituzione era quello preposto alla compilazione dei decreti, dei progetti di legge, dei regolamenti del Ministero istituito nell’ambito della DIVISIONE PRIMA (d.m. 18 ottobre 1862). Nel 1862 il Ministero dell’Interno intensificò la sua funzione ispettiva e, a tale processo, corrispose un ampliamento delle strutture ministeriali. Con R.D. 16 novembre 1862 n. 985 l’Ispettorato generale della Guardia Nazionale (creato con il decreto 28 ottobre 1860 n. 4330) venne aggregato al Ministero dell’Interno e gli impiegati dello stesso ufficio fecero parte integrante del personale dell’Amministrazione centrale dello Stato. Inoltre, a differenza che nel- l’ordinamento del 1861, ove era previsto che la Direzione Generale delle carceri sostituisse l’Ispettorato Generale delle Carceri, nell’organizzazione tracciata da Rattazzi esisteva un ufficio particolare d’Ispettorato in seno alla suddetta Direzione Generale.

45 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

1.5. Anno 18639 Nel nuovo Stato unitario all’entusiasmo per la conseguita unità si accompagnavano le difficoltà legate al contesto di arretratezza della società civile. Nel Mezzogiorno esplodeva il malcontento dei contadini represso con dure rappresaglie dalle truppe impiegate dal governo italiano. Il 15 agosto 1863 fu votata la legge Pica che affidò ai tribunali militari i processi per brigantaggio. I timori per il mantenimento dell’unità accentuavano l’importanza dell’apparato pubblico, verticalizzato ed accentrato, come strumento di aggregazione nazionale. Sotto il Ministro Peruzzi, con r.d. 4 gennaio 1863 n. 1194 venne soppressa nel Ministero dell’Interno la Direzione generale di pubblica sicurezza. Delle quattro Direzioni generali istituite da Ricasoli nel 1861, l’unica a sopravvivere fu quella delle carceri. In realtà, nel tracciare un quadro evolutivo delle vicende inerenti l’organizzazione ministeriale nel periodo compreso fra il 1861 ed il 1863, l’aspetto peculiare che si coglie è rappresentato dal processo modificativo del Segretario Generale e delle Direzioni Generali. Dopo l’iniziale abolizione del Segretario generale (voluta da Ricasoli nel 1861) si assistette negli anni successivi alla sua ricostituzione e ad una fase di assestamento dell’ufficio, laddove per le Direzioni Generali iniziò un fenomeno di progressivo ridimensionamento. La vicenda è sintomatica di un mutamento di indirizzo politico legato ai vertici ministeriali e che si tradusse in due diversi progetti organizzativi. Nel 1861 era prevalso l’orientamento che pri- vilegiava le Direzioni Generali quale strumento idoneo ad assicurare la stabilità nell’indirizzo degli uffici amministrativi e si opponeva alla figura del Segretario generale sul presupposto che esso rappresentasse un eccessivo contrappeso al Ministro. Così, quando Ricasoli abolì l’ufficio osservò: “le dimissioni del Segreta- rio generale verificandosi simultaneamente a quelle del Ministro portano un’interruzione o per lo meno una pericolosa incertezza nel disbrigo degli affari”10. Al- l’epoca, il diffondersi delle Direzioni generali, rette da funzionari di carriera, di- mostrò la tendenza dell’Amministrazione ad assumere connotati spiccatamente tecnici e ad espandere la propria sfera di autonomia. Negli anni successivi, il timore che le Direzioni Generali, in quanto centri autonomi di potere, potessero costituire un pericolo per la responsabilità del Ministro spinse ad incentrare l’organizzazione ministeriale sulla figura del Segretario generale. Si rafforzò, pertanto, la stretta accentratrice dell’assetto ministeriale ove il Ministro si configurava come “l’onnipotente capo responsabile” ed il suo rapporto con l’Amministra- zione era mediato dal Segretario generale, il quale non a caso era spesso un funzionario di estrazione politica. Nel 1863 l’abolizione della Direzione Generale di

46 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

Pubblica Sicurezza comportò un duplice ordine di conseguenze sull’assetto organizzativo. Anzitutto si verificò un ampliamento del Segretariato generale che assorbì le Divisioni VII e VIII dell’abolita direzione generale ed al quale venne pertanto assegnata l’immensa mole degli affari amministrativi e politici. Le competenze dell’Ufficio di Gabinetto, fino all’anno prima inserito nell’ambito della Direzione generale di Sicurezza pubblica (unitamente all’ufficio di Protocollo speciale per gli affari riservati), passarono alla Divisione I (d.m. 23 febbraio 1863). Con regolamento ministeriale del 31 marzo 1863 venne istituita la Segrete- ria particolare del Ministro dell’Interno composta dal Segretario particolare e da un numero variabile di impiegati che potevano essere scelti dal Ministro non solo fra gli iscritti nei ruoli del Ministero ma anche fra persone che non erano dipendenti statali. La Segreteria particolare si occupava in particolare di: a) apertura della corrispondenza riservata, delle lettere e telegrammi diretti alla persona del Ministro; b) informazioni confidenziali; c) carteggio particolare del Ministro; d) domande di udienza. Tale ufficio era competente, inoltre, in tutte le materie direttamente assegnate dal Ministro. Complessivamente nel Ministero dell’Inter- no esistevano dieci divisioni articolate in sezioni, secondo lo schema tradizionale. DIVISIONE PRIMA: Sezioni I, II, III. DIVISIONE SECONDA: Sezioni I, II, III. DI- VISIONE TERZA: Sezioni I, II. DIVISIONE QUARTA: Sezioni I, II, III. DIVISIONE QUINTA: Sezioni I, II, III, IV, V, VI. DIVISIONE SESTA: Sezioni I, II, III, IV, V. DIVI- SIONE SETTIMA: Sezioni I, II, III, IV. DIVISIONE OTTAVA: Sezioni I, II. La DIREZIO- NE GENERALE DELLE CARCERI constava della DIVISIONE NONA, articolata nelle Sezioni I, II e della DIVISIONE DECIMA composta dalle Sezioni I, II.

1.6. Anno 186411 Nei primi anni dello Stato unitario il Governo dovette affrontare la delicata questione romana. Nel celebre discorso tenuto il 25 marzo 1861 alla camera dei Deputati Camillo Cavour aveva messo a fuoco le ragioni per cui a suo giudizio “Roma, e solo Roma, doveva essere la capitale d’Italia”. A seguito della Conven- zione stipulata con la Francia il 15 settembre 1864 e con la quale il Governo italiano si impegnò a trasferire la capitale da Torino a Firenze, i torinesi si ribellarono e prese vita una vera e propria rivolta urbana, sedata solo per l’intervento dei carabinieri e dell’esercito e con un bilancio di cinquanta morti in due giorni. Sul piano dell’organizzazione del Ministero dell’Interno, mutando i criteri riformatori ed il Ministro (nuovo ministro è Lanza), vennero ricostituite le due Direzioni Ge- nerali della pubblica sicurezza e dell’Amministrazione comunale e provinciale,

47 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA opere pie e sanità. Il R.D. 30 ottobre 1864 n. 1980 precisò nel preambolo che la riforma parziale dell’ordinamento del Ministero dell’Interno era scaturita dall’e- sigenza di assicurare “maggiore speditezza, e più uniforme e matura risoluzione degli affari”. In realtà, il provvedimento derivò dalla necessità di alleviare il Se- gretariato Generale dal complesso delle incombenze che nel tempo erano andate sempre più aumentando. Alla luce del nuovo ordinamento le due Direzioni Ge- nerali ripristinate si aggiunsero alla Direzione generale delle Carceri e si attuò una riorganizzazione degli uffici che non alterò, tuttavia, le linee essenziali del- l’assetto precedente. La distribuzione degli uffici risultò essere la seguente: DIVI- SIONE PRIMA: Sezioni I, II, III, IV (quest’ultima aggiunta con d.m. 31.12.1863). DI- VISIONE SECONDA: non constava di alcuna sezione (con d.m. 31.12.1863 le Sezio- ni I, III erano passate alla Divisione III, la Sezione II era passata alla Divisione I). DIVISIONE TERZA: Sezioni I, II, III, IV (le Sezioni III e IV erano state aggiunte con d.m. 31.12.1863). DIVISIONE QUARTA: Sezioni I, II, III. In base al regolamento ministeriale del 7 novembre 1864 le DIVISIONI V e V bis, VI e VI bis passarono a far parte della Direzione generale dell’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità (la doppia numerazione delle due divisioni era dovuta all’esistenza di due condirettori). Le DIVISIONI VII e VIII passarono a far parte della DI- REZIONE GENERALE DI SICUREZZA PUBBLICA. Infine, dalla DIREZIONE GENE- RALE DELLE CARCERI dipendevano la DIVISIONE NONA (Sezioni I, II, III) e la DI- VISIONE DECIMA (Sezioni I, II).

1.7. Anno 186512 Nel 1865 la struttura del Ministero dell’Interno non fu esente dal processo di instabilità che contrassegnò il sistema organizzativo sin dal 1861. Il trasferimento della capitale da Torino a Firenze, in esecuzione della legge 11 dicembre 1864, comportò profonde modifiche nell’organizzazione degli uffici. L’ordine del giorno n. 186, adottato dal Ministro in data 24 gennaio 1865, stabilì che primi a trasferirsi nella nuova capitale sarebbero stati gli uffici del Segretariato generale e della Direzione generale di Pubblica Sicurezza. Pertanto, gli impiegati delle Divisio- ni I, II, III, IV si sarebbero dovuti trovare nella nuova sede entro la prima decade del mese di maggio. Secondo le disposizioni ministeriali, gli impiegati della Di- rezione Generale dell’Amministrazione Comunale e Provinciale e quelli delle Divisioni 5a e 7a si sarebbero dovuti trasferire entro il giorno 15 del mese di ottobre. Gli addetti alla Direzione Generale delle carceri, quelli cioè delle Divisioni 8a e 9a, sarebbero rimasti a Torino fino a nuovo ordine. Con successivo ordine del

48 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA giorno n. 193 del 24 aprile 1865 fu disposto il trasferimento a Firenze delle prime quattro Divisioni e con quello del 29.4.1865 n. 197 il trasferimento della VII Divi- sione. Nell’ambito della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza la DIVISIONE VII diventò DIVISIONE III e la DIVISIONE VIII diventò DIVISIONE IV. In seno alla Direzione generale delle Carceri la DIVISIONE X diventò DIVISIONE VIII. Un’ulteriore novità fu rappresentata dalla DIREZIONE GENERALE AMMINISTRATIVA che sostituì la DIREZIONE GENERALE dell’Amministrazione comunale e provinciale, opere pie e sanità. La Direzione generale di nuova istituzione si articolò nelle DIVISIONI V, VI, VII; a loro volta le divisioni erano ripartite secondo il seguente schema: DIVISIONE QUINTA: Sezioni I, II, III, IV. DIVISIONE SESTA: Sezio- ni I, II. DIVISIONE SETTIMA: Sezioni I, II.

1.8. Organizzazione degli uffici periferici L’amministrazione a livello periferico era già stata sperimentata negli stati preunitari ed aveva trovato la sua fonte di organizzazione nel D.L. 7 ottobre 1848 del Regno di Sardegna e, successivamente, nella legge 23 ottobre 1859 n. 3702, relativa al nuovo ordinamento provinciale e comunale, che aveva diviso lo Stato in province e le province in circondari comprendenti un certo numero di mandamenti e comuni. A capo delle province era posto il Governatore o intendente generale il quale era anche presidente della Deputazione provinciale, organo che amministrava la provincia. Il circondario era invece assegnato all’intendente. Fra i decreti dell’ottobre 1861, promossi da Ricasoli, il R.D. 9 ottobre 1861 n. 250 mutò la denominazione di governatore in quella di Prefetto e agli intendenti di circondario attribuì il nome di sottoprefetto. Al compiersi dell’unità d’Italia sul Mini- stero dell’Interno gravarono i compiti più delicati nell’opera di centralizzazione ed esso fu sorretto in periferia dall’azione dei Prefetti e dei sottoprefetti. Il Prefet- to non era soltanto organo periferico del Ministero dell’Interno ma, in quanto vi- gilava sul complesso delle propaggini burocratiche dello Stato, dipendeva da altri Ministri per le materie di loro competenza. Soprattutto i prefetti della prima generazione (i c.d. “prefetti dell’unificazione”) seppero radicare l’immagine del nuovo Stato unitario contribuendo a tutelare e garantire la conseguita unità ancora minacciata da tante parti13. Nel 1865 la nuova legge comunale e provinciale (L. 20 marzo 1865 n. 2248 All. A) ribadì la divisione del Regno in province, circondari, mandamenti e comuni e riaffermò che in provincia il potere esecutivo era rappresentato dal Prefetto, presidente del Consiglio di Prefettura, composto da non più di tre consiglieri, salva la presenza di due consiglieri aggiunti. In ogni

49 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA circondario vi era un sottoprefetto che dava esecuzione agli ordini del Prefetto e svolgeva sotto la sua direzione gli adempimenti prescritti dalle leggi. In esecuzione della nuova legge comunale e provinciale, un regolamento apposito (approvato con R.D. 8 giugno 1865 n. 2321) dettò una meticolosa normativa per l’organizzazione degli uffici in seno alle Prefetture e alle Sottoprefetture. Ogni ufficio di Prefettura era ripartito in quattro divisioni: la 1a divisione comprendeva la segreteria ed aveva una funzione di supporto per il Consiglio di prefettura e la deputazione provinciale, inscrivendo in apposito registro le relative deliberazioni. La divisione 2a comprendeva l’amministrazione dei corpi morali. La divisione 3a trattava gli affari relativi alla sicurezza pubblica, al servizio militare, alla leva ed alla sanità pubblica. La divisione 4a si occupava dell’amministrazione governativa, della contabilità, delle contribuzioni ed in genere degli affari non attribuiti alle altre divisioni. Il regolamento riconosceva al Prefetto la facoltà di ripartire i suddetti uffici in sezioni e di assegnare a ciascun consigliere la direzione di uno speciale servizio amministrativo. Era previsto che un consigliere di Prefettura appositamente nominato con regio decreto sostituisse il Prefetto in caso di assenza o impedimento mentre nelle ipotesi di vacanza si provvedeva a nominare un reggente temporaneo. La strutturazione delle sottoprefetture si uniformava al- l’organizzazione-tipo delle Prefetture seppur con gli inevitabili adattamenti legati ai diversi contenuti dell’attività. Presso ogni prefettura e sottoprefettura erano addetti impiegati di segreteria che il regio decreto 7 settembre 1862 n. 810 aveva classificato in quattro gradi e classi secondo un ordine crescente: Applicati di 1a, 2a, 3a classe, Sotto-Segretario di 1a, 2a classe, Segretari Capi di 1a, 2a, 3a classe. Nel disciplinare l’assetto delle Prefetture il regolamento del 1865 prescrisse una serie di disposizioni per la classificazione delle carte e per l’organizzazione degli archivi. Tale corpus di regole potenziava gli automatismi dell’attività burocratica e accresceva la regolarità delle attività, ma presentava anche dei risvolti negativi. Il susseguirsi di iscrizioni a protocollo, registrazioni, verbalizzazioni, firme, tim- bri, verifiche formali, cristallizzava l’attività degli uffici dove l’amministrazione dei controlli prevaleva spesso sulle funzioni operative. Il regolamento del 1865 prescriveva la tenuta di un registro di protocollo generale su cui venivano annotati e sommariamente descritti tutti gli atti che pervenivano negli uffici della Pre- fettura nonché quelli destinati alla spedizione. La situazione dell’archivio e le operazioni di registrazione e trasmissione degli atti si svolgevano sotto la sorveglianza del Segretario Capo della Prefettura. Che il lavoro d’ufficio subisse dei rallentamenti a causa delle lungaggini procedurali si evince anche dalla norma

50 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA che prescriveva all’impiegato, incaricato della tenuta del registro di protocollo, di presentare al Prefetto o al Sottoprefetto, nel primo e nel sedicesimo giorno di ciascun mese, un elenco degli affari registrati da più di quindici giorni ed ai quali non si fosse dato corso. Già in quegli anni sessanta si profilava quello che sarebbe stato uno dei più gravi limiti della burocrazia nei decenni successivi: la complicazione degli adempimenti burocratici faceva perdere il “risultato concre- to dell’attività amministrativa ... sullo sfondo di una nebulosa cartacea”14. Nel 1861 sul territorio del giovane Stato unitario operavano 59 Prefetture: tale numero non avrebbe subito variazioni sino a tutto il 1865.

1.9. Prefetture e Prefetti15 Prov. di Girgenti - anno 1861: Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo); Anno 1865: Bosi Carlo (Firenze), Albenga Albino (Incisa Scapaccino, Asti). Prov. di Alessandria - anno 1861: Elena Domenico (Genova); anno 1865: Mayr Carlo (Fer- rara). Prov. di Ancona - Anno 1861: Bellati Antonio (Magnago, Milano); Anno 1865: Torre Conte Carlo (Benevento). Prov. di Arezzo - Anno 1861: Doni France- sco (Padova), Gemelli Giovanni (Filadelfia, Catanzaro); anno 1865: De Novellis Raffaele (Alanno, Pescara), Calenda di Tavani Nob. -Andrea (Nocera Inferiore, Salerno). Prov. di Ascoli Piceno - Anno 1861: Campi Bazan Giuseppe (Cagliari); anno 1865: Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo), Ranuzzi Conte Annibale (Bolo- gna), Gerra Luigi (Parma). Prov. di Principato Ulteriore - Prefettura del Circon- dario di Avellino - Anno 1861: De Luca Nicola (Campobasso); anno 1865: Bruni Grimaldi Nicola (Nocera Inferiore, Salerno). Prov. di Terra di Bari - Prefettura del Circondario di Bari - anno 1861: Papa Federico (Napoli), Alasia Giuseppe (Tori- no); anno 1865: Fasciotti Eugenio (Torino). Prov. di Benevento - Anno 1861: Torre Conte Carlo (Benevento); anno 1865: Cler Emilio (Chiomonte, Torino). Prov. di Bergamo - Anno 1861: Centurione Scotto Nob. Stefano (Genova); anno 1865: Conte Angelo (Centallo, Cuneo). Prov. di Bologna - Anno 1861: Mayr Carlo (Fer- rara); anno 1865: Cordero di Montezemolo (Mondovì, Cuneo), Balboni Carlo (Ferrara), Cornero Giuseppe (Alessandria). Prov. di Brescia - Anno 1861: Natoli Giuseppe Barone di Scaliti (Messina); Anno 1865: Zini Luigi (Modena), Bosone Giacomo (Milano), Zoppi Vittorio (Cassine, Alessandria). Prov. di Cagliari - An- no 1861: Mathieu Antonio (Annecy); anno 1865: Elena Domenico (Genova). Prov. di Caltanissetta - Anno 1861: Morillo Francesco (Naro, Agrigento); anno 1865: Gerbino Giovanni Battista (Torino). Prov. di Molise - Prefettura del Circondario di Campobasso - Anno 1861: Belli Giuseppe (Atripalda, Avellino); anno 1865: De

51 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

Caro Alfonso (Candida, Avellino). Prov. di Terra di Lavoro - Prefettura del Cir- condario di Caserta - Anno 1861: De Caro Alfonso (Candida, Avellino); anno 1865: De Ferrari Giuseppe (Roma). Prov. di Catania - Anno 1861: Tedeschi Vin- cenzo (Catania); anno 1865: Bossini Alessandro (Siena). Prov. di Calabria Ulterio- re 2a (Catanzaro) - Anno 1861: Cammarota Gaetano (Napoli); anno 1865: Homo- dei Francesco (Pavia). Prov. di Abruzzo Citeriore - Prefettura del Circondario di Chieti - Anno 1861: Giuliani Giacomo; anno 1865: De Rolland barone Giulio Ales- sandro (Chambéry). Prov. di Como - Anno 1861: Valerio Lorenzo (Torino); anno 1865: Valerio Lorenzo (Torino), Strada Alessandro (Ferrera Erbognone, Pavia). Prov. di Calabria Citeriore - Prefettura di Cosenza - Anno 1861: Vercillo Luigi (Cosenza); anno 1865: Guicciradi nob. Enrico (Sondrio). Prov. di Cremona - Anno 1861: Plutino Antonio (Reggio Calabria); anno 1865: Tholosano Giacinto (Fossa- no, Cuneo). Prov. di Cuneo - Anno 1861: Conte Angelo (Centallo, Cuneo); anno 1865: Elia Francesco (Torino), Pirinoli Giuseppe (Alessandria). Prov. di Ferrara - Anno 1861: Zini Luigi (Modena); anno 1865: Strada Alessandro (Ferrera Erbo- gnone, Pavia), Gallarini Giovanni (Novara), Sorisio Tommaso (Ottiglio, Alessan- dria). Prov. di Firenze - Anno 1861: Bossini Alessandro (Siena); anno 1865: Can- telli Girolamo (Parma). Prov. di Capitanata - Prefettura del Circ. di Foggia - Anno 1861: Strada Alessandro (Ferrera Erbognone, Pavia); anno 1865: Gadda Giuseppe (Milano). Prov. di Forlì - Anno 1861: Tirelli Giuseppe (Modena); anno 1865: Cam- pi Bazan Giuseppe (Cagliari). Prov. di Genova - Anno 1861: D’Afflitto Rodolfo (Ariano di Puglia, Avellino); anno 1865: Gualterio Filippo (Orvieto, Terni), No- mis Augusto (S. Benigno Canavese, Torino). Prov. di Grosseto - Anno 1861: Laz- zerini Michele (Capalbio, Grosseto); anno 1865: Gallarini Giovanni (Novara), Rey Filippo (Breil, Nizza), Cassitto Raffaele (Lucera, Foggia). Prov. di Porto Mau- rizio - Anno 1861: Pirinoli Giuseppe (Casale Monferrato, Alessandria); anno 1865: Bosi Carlo (Firenze). Prov. di Abruzzo Ulteriore II - Anno 1861: De Novellis Raffaele (Alamo, Pescara); anno 1865: Alasia Giuseppe (Torino), Marco Domeni- co (Bollengo, Torino). Prov. di Terra d’Otranto - Prefettura del Circondario di Lecce - Anno 1861: Calenda di Tavani nob. Andrea (Nocera Inferiore, Salerno); anno 1865: Murgia Francesco Ignazio (Villamar, Cagliari). Prov. di Livorno - An- no 1861: Annibaldi Biscossi nob. Teodoro (Valenza, Alessandria); anno 1865: Amari Michele (Palermo). Prov. di Lucca - Anno 1861: Becagli Luigi (Prato, Firen- ze); anno 1865: Tegas Luigi (S. Secondo di Pinerolo, Torino). Prov. di Macerata - anno 1861: Bosi Carlo (Firenze); anno 1865: Tirelli Giuseppe (Modena). Prov. di Massa e Carrara - anno 1861: Riccati Giacomo Leone (Manta, Cuneo); anno 1865:

52 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

Calenda di Tavani nob. Andrea (Nocera Inferiore, Salerno). Prov. di Messina - anno 1861: Piraino Domenico (Milazzo, Messina); anno 1865: Zoppi Vittorio (Cassi- ne, Alessandria), Valerio Lorenzo (Torino), Reggio Celestino (Saluzzo, Cuneo), Fortuzzi Guido (Sasso Marconi, Bologna), Faraldo Carlo (Mentone, Nizza). Prov. di Milano - anno 1861: Pasolini conte Giuseppe (Ravenna); anno 1865: Pes Salva- tore (Cagliari). Prov. di Modena - anno 1861: Amari Michele (Palermo); anno 1865: Viani D’Ovrano Emilio (Ivrea, Torino). Prov. di Napoli - anno 1861: D’Af- flitto Rodolfo (Ariano di Puglia, Avellino); anno 1865: Vigliani Paolo Onorato (Pomaro Monferrato, Alessandria). Prov. di Novara - anno 1861: Prinetti Ignazio (Milano); anno 1865: Panizzardi Antonio (Voghera, Pavia). Prov. di Palermo - anno 1861: Colonna Romano Filangieri (Palermo); anno 1865: Nomis Augusto (S. Benigno Canavese, Torino), Gualterio Filippo (Orvieto, Terni). Prov. di Parma - anno 1861: Gamba Ghiselli (Ravenna); anno 1865: Verga Carlo (Vercelli). Prov. di Pavia - anno 1861: Sangervasio Gerolamo (Brescia); anno 1865: Micono Domeni- co (Rivarolo Canavese, Torino). Prov. dell’Umbria - Prefettura del Circondario di Perugia - anno 1861: Gualterio Filippo (Orvieto, Terni); anno 1865: Tanari marchese Luigi (Bologna), Gadda Giuseppe (Milano). Prov. di Pesaro Urbino - anno 1861: Tanari marchese Luigi (Bologna); anno 1865: De Rolland Giulio Alessandro (Chambéry), Cassitto Raffaele (Lucera, Foggia), Rey Filippo (Breil, Nizza). Prov. di Piacenza - anno 1861: Visone Giovanni (Asti); anno 1865: Notta Giovanni (To- rino). Prov. di Pisa - anno 1861: Luciani Stefano (Firenze); anno 1865: Lanza Raf- faele (Siracusa). Prov. di Basilicata - Prefettura del Circondario di Potenza - anno 1861: Stampacchia Salvatore (Lecce); anno 1865: Veglio di Castelletto Emilio (Cherasco, Cuneo). Prov. di Ravenna - anno 1861: Tegas Luigi (Torino); anno 1865: Corneo Giuseppe (Alessandria), Alasia Giuseppe (Torino). Prov. di Cala- bria Ulteriore I - Prefettura del Circondario di Reggio Calabria - anno 1861: Cas- sitto Raffaele (Foggia); anno 1865: Sigismondi Decoroso (Bomba, Chieti), Barde- sono Cesare Prov. di Reggio Emilia - anno 1861: Verga Carlo (Vercelli); anno 1865: De Luca Nicola (Campobasso). Prov. di Principato Citeriore - Prefettura del Cir- condario di Salerno - anno 1861: Gemelli Giovanni (Filadelfia, Catanzaro); anno 1865: Bardesono Cesare, Sigismondo Decoroso (Bomba, Chieti). Prov. di Sassari - anno 1861: Daziani Lodovico (Torino); Anno 1865: Belli Giuseppe (Atripalda, Avellino). Prov. di Siena - anno 1861: Finocchietti conte Francesco (Pisa); anno 1865: Ranuzzi conte Annibale (Bologna), Papa Federico (Napoli). Prov. di Noto - anno 1861: Cusa Nicolò (Corleone, Palermo); anno 1865: Peverelli nob. Pietro (Milano), Faraldo Carlo (Mentone, Nizza), Colonna Romano Filangieri (Paler-

53 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA mo). Prov. di Sondrio - anno 1861: Torelli Luigi (Sondrio); anno 1865: Papa Fede- rico (Napoli), Scelsi Giacinto (Collesano, Palermo). Prov. di Abruzzo Ulteriore I - Prefettura del Circondario di Teramo - anno 1861: Sigismondi Decoroso (Bomba, Chieti); anno 1865: Maramotti Benedetto (Reggio Emilia). Prov. di Torino - anno 1861: D’Adda nob. Carlo (Milano); anno 1865: Pasolini conte Giuseppe (Raven- na), Radicati Talice Costantino conte di Passerano (Passerano Marmoriti, Asti), Cadorna Carlo (Pallanza, Novara), Torre conte Carlo (Benevento). Prov. di Trapa- ni - anno 1861: Lanza Raffaele (Siracusa); anno 1865: Sorisio Tommaso (Ottiglia- no, Alessandria), Racca Spirito, Cusa Nicolò (Corleone, Palermo). L’analisi della provenienza geografica dei Prefetti negli anni 1861 e 1865 evidenzia la netta pre- ponderanza di funzionari del Nord, il che avrebbe rappresentato una caratteristica costante di tutto il primo decennio unitario. In realtà, la maggior parte della burocrazia, sia a livello centrale sia a livello periferico era all’epoca di origini settentrionali. Tale fenomeno denunciato come “piemontesizzazione” interessò soprattutto gli alti gradi dell’amministrazione e si giustificò con l’esigenza di tenere coeso il nuovo Stato unitario assegnando agli uffici delle zone annesse al Re- gno di Sardegna i funzionari piemontesi per l’alto grado di affidabilità politica che essi garantivano al nuovo Governo. A questi funzionari fu affidata la traspo- sizione del modello amministrativo sardo e con essa la formazione di una élite omogenea che non spezzasse le linee direttrici della politica cavouriana16. Su questo primo “tronco della burocrazia sabauda”17 si “operarono via via innesti di funzionari originari delle altre province”18, ma l’operazione di integrazione si ri- velò estremamente difficile sia a causa delle resistenze opposte dai funzionari meridionali a trasferirsi nel Nord sia per le difficoltà che essi incontravano nel- l’uniformare la propria attività al sistema di regole e di codici da sempre applicati nell’Amministrazione sabauda.

1.10.Numero degli impiegati nella Amministrazione centrale Nel 1860 il personale del Ministero dell’Interno era costituito, oltre che dal Ministro, dal Segretario generale e dal Segretario particolare, dai seguenti funzionari: 1 Ispettore generale delle carceri, 3 Direttori capi Divisione di 1a classe, 3 Direttori capi Divisione di 2a classe, 15 Capi Sezione, 2 Ispettori delle Carceri col grado di Capi Sezione, 22 Segretari di 1a classe, 20 Segretari di 2a classe, 18 Appli- cati di 1a classe, 18 Applicati di 2a classe, 16 Applicati di 3a classe, 16 Applicati di 4a classe, 13 Inservienti. Nei primi anni Settanta, in concomitanza ai continui mutamenti organizzativi, si assistette ad una tumultuosa revisione delle diverse

54 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA piante organiche. Il fenomeno fu originato anche “dall’esigenza di sfoltire i ran- ghi delle amministrazioni pre-unitarie”19 per cui si attuò “il collocamento a disposizione di circa 8.000 impiegati”20. Il processo di “epurazione” dell’eredità burocratica borbonica non fu agevole: all’inizio della vita unitaria il rispetto dei diritti acquisiti e l’influenza politica del ceto dei pubblici funzionari esigevano fino ad un certo punto la conservazione del numeroso personale dei vecchi Governi21. Nel 1861 il r.d. n. 255 abolì il segretario generale e ripartì tutti i servizi in quattro direzioni generali. In relazione a questa novità si rese necessaria una revisione della pianta organica del ministero con R.D. 20 ottobre 1861 n. 291. Il personale dell’Amministrazione centrale dell’Interno risultava così articolato: 1 Ministro, 4 Direttori Generali, 5 Direttori Capi di Divisione di prima classe, 4 Direttori capi di Divisione di seconda classe, 24 Capi di Sezione, 3 Ispettori delle carceri di 1a classe, 2 Ispettori delle Carceri di 2a classe, 1 Segretario particolare, 32 Segretari di 1a classe, 32 Segretari di 2a classe, 28 Applicati di 1a classe, 26 Applicati di 2a classe, 23 Applicati di 3a classe, 25 Applicati di 4a classe. Il numero complessivo dei posti in organico era 210. Nel 1862 il personale aumentò ulteriormente in seguito alla soppressione della Luogotenenza delle Province Siciliane, le cui attribuzioni passarono al Governo Centrale. I dipendenti passarono da 210 a 258 unità, così ripartite: 1 Ministro, 4 Direttori Generali, 5 Direttori Capi di Divisione di 1a classe, 5 Direttori Capi di Divisione di 2a classe, 29 Capi di Sezione, 3 Ispet- tori delle Carceri di 1a classe, 2 Ispettori delle Carceri di 2a classe, 1 Segretario particolare, 40 Segretari di 1a classe, 40 Segretari di 2a classe, 32 Applicati di 1a classe, 32 Applicati di 2a classe, 32 Applicati di 3a classe, 32 Applicati di 4a classe (R.D. 10 gennaio 1862 n. 410). Successivamente il passaggio al Ministero dell’Interno delle funzioni svolte sino a quel momento dalle luogotenenze di Napoli e Palermo richiese l’aumento degli impiegati, mediante l’assunzione di 116 impiegati straordinari. Si passò da 258 unità nel 1862 a ben 374 addetti22. Il Regio decreto del 24 dicembre 1864 n. 2111, approvativo di una nuova pianta numerica del personale del Ministero dell’Interno, il quale veniva ridotto “anche per ragioni di economia” (come si legge nel preambolo), stabilì la ripartizione degli addetti secondo il seguente schema: 1 Ministro, 1 Segretario Generale, 3 Direttori Generali, 5 Direttori Capi di Divisione di 1a classe, 4 Direttori Capi di Divisione di 2a classe, 2 Ispettori centrali delle carceri di 1a classe, 1 Segretario particolare, 26 Capi di Se- zione, 2 Ispettori Centrali delle Carceri di 2a classe, 37 Segretari di 1a classe, 37 Se- gretari di 2a classe, 32 Applicati di 1a classe, 32 Applicati di 2a classe, 59 Applicati di 3a classe, 59 Applicati di 4a classe, 1 Commesso, 5 Capi Uscieri, 29 Uscieri, 1

55 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

Portinaio. Nella proposta fatta al Re si ipotizzava di ridurre il numero degli impiegati a 301 unità, ma il r.d. approvato quello stesso giorno previde una soluzione meno drastica, portando il numero dei dipendenti a 33723. Nel 1865, in esecuzione della nuova legge di pubblica sicurezza, venne approvato il ruolo organico del Personale dei Funzionari per l’Amministrazione della sicurezza pubblica (R.D. 24 agosto 1865 n. 2487). Furono previsti: 10 Questori, 14 Ispettori di Que- stura, 30 Ispettori di Sezione di 1a classe, 42 Ispettori di Sezione di 2a classe, 68 Delegati di P.S. di 1a classe, 132 Delegati di P.S. di 2a classe, 146 Delegati di P.S. di 3a classe, 538 Delegati di P.S. di 4a classe, 380 Applicati di 1a classe, 340 Applicati di 2a classe.

2. Le funzioni

2.1. Le funzioni del Ministero dell’Interno In base alla classificazione proposta dal Porrini nel 1900 le funzioni del Mini- stero dell’Interno sono riconducibili a due categorie: a) di polizia; b) di tutela su Comuni, Province e “sugli altri istituti di ragione pubblica”. Le funzioni di polizia sono strumentali rispetto alla finalità di tutela e conservazione della pace sociale, della sicurezza dei cittadini, dell’integrità delle istituzioni. Secondo l’autore, inoltre, occorre distinguere le attribuzioni di polizia giuridica, proprie degli uffici per la pubblica sicurezza e per le carceri, da quelle di polizia sociale riferibili agli uffici di sanità pubblica e di tutela dell’emigrazione. Attraverso le funzioni di tutela su comuni, province ed altri enti pubblici minori, lo Stato si ingeri- sce nell’Amministrazione locale ed esercita un penetrante controllo finalizzato a realizzarne la coesione con l’ordinamento generale dello Stato. Tale ripartizione di funzioni, in verità, ha caratterizzato il Ministero dell’Interno sin dagli anni successivi all’unità. Agli inizi dello Stato unitario le attribuzioni del suddetto Mi- nistero erano alquanto limitate e consistevano essenzialmente in compiti rivolti alla conservazione dell’ordine pubblico e alla vigilanza. Nell’organizzazione ministeriale risalente al 1861 ogni categoria delle suindicate funzioni corrispose ad una speciale direzione amministrativa. Le funzioni di polizia erano affidate alle Direzioni Generali per la pubblica sicurezza e per le carceri, laddove le funzioni di tutela appartenevano alle divisioni della Direzione generale per l’Ammini- strazione Civile, le quali si occupavano di amministrazioni locali e di opere pie. La materia relativa al personale era trattata dagli uffici della Direzione generale

56 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA centrale. È possibile descrivere in maniera analitica la ripartizione delle competenze nell’ambito di ciascuna Direzione. DIREZIONE GENERALE CENTRALE. DI- VISIONE I Sez. I: personale del Ministero, del Consiglio di Stato e delle prefetture. Sez. II: personale del Consiglio superiore di sanità, dei comandi superiori della Guardia Nazionale e dello Stato Maggiore, dei sindaci e dei gonfalonieri, degli Archivi del Regno. Sez. III: elezione dei deputati, nomina dei senatori, relazioni del ministero con il Parlamento, ordini cavallereschi, onorificenze e medaglie commemorative, accademie, titoli nobiliari e feudi. Sez. IV: Lettura ed estratti dei giornali, comunicazioni con la stampa ufficiale, andamento della Gazzetta ufficiale del regno e del relativo personale, compilazione di note ed articoli da pub- blicarsi ove occorra al Governo fare rettifiche o dare chiarimenti, censura teatrale. DIVISIONE II Sez. I: compilazione del bilancio del conto amministrativo, con- tabilità di maggiori e nuove spese, storno di fondi, libro maestro. Sez. II: contabi- lità delle categorie del bilancio relative alle carceri e alle opere pie. Sez. III: conta- bilità dell’Ispettorato delle guardie nazionali, delle spese comuni a tutti i rami del servizio e delle spese straordinarie. Sez. IV: contabilità del ministero, del Consiglio di Stato, degli Archivi generali, dei teatri, della sanità pubblica e del- l’amministrazione provinciale, della situazione mensile e del conto generale dei prodotti del ministero, delle spese per la conservazione dei monumenti pubblici. DIVISIONE III Sez. I: fondi e spese segrete, spese diverse ed impreviste, fondi e contabilità degli uffici sanitari, fondi dell’Ordine civile di Savoia, economia interna, pagamenti diversi e cassa, indennità di traslocazione, medaglie e ricompense per azioni di coraggio civile. Sez. II: pensioni, sussidi, gratificazioni, spese di stampa e provvista di stampati, archivio e biblioteca, affari generali e compilazione dell’Annuario del regno, teatri, personale e spese, protocollo della Direzio- ne generale centrale, Gazzetta Ufficiale, fondi e contabilità, conservazione dei monumenti antichi. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA. DIVISIO- NE I Sez. I: personale, ufficiali, guardie, contabilità. Sez. II: relazioni coi prefetti, relazioni con il corpo del r.r. carabinieri, erogazione di fondi segreti di p.s., disamina ed approvazione dei conti relativi alle prefetture, espulsioni ed estradizioni, dichiarazioni dei giornali, vetture pubbliche. DIVISIONE II Sez. I: emigrazione, associazioni, ricorsi contro i decreti e le risoluzioni delle prefetture in materia di polizia, polizia dei teatri e degli spettacoli, tiro a segno. Sez. II: polizia dei luoghi pubblici, polizia delle strade ferrate, sorveglianza sui condannati liberati, transito d’armi e vendita di polveri, porto d’armi, mendicità, vagabondaggio, passaporti, giochi proibiti. DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE

57 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

COMUNALE E PROVINCIALE, OPERE PIE E SANITA’ CONTINENTALE. DIVISIONE I Sez. I: elezioni comunali, imposte straordinarie e tasse municipali, prestiti comunali, consorzi di più comuni, espropriazioni per utilità pubblica nell’interesse dei Comuni, ricorsi al ministero contro i decreti delle prefetture e contro le decisioni delle deputazioni provinciali, regolamenti di imposte, di polizia e di ornato locale, proposizioni per la nomina dei sindaci, acquisti, lasciti, eredità a favore dei comuni, protocollo della divisione. Sez. II: consigli provinciali, elezioni, convocazioni e sessioni, studio dei voti emessi dai consigli provinciali, prestiti provinciali, amministrazione dei fiumi e corsi d’acqua, espropriazione nell’interesse di province, ricorsi al ministero contro decreti delle prefetture nell’interesse delle province, proposizioni per il personale dell’amministrazione provinciale. Sez. III: Guardia nazionale, leva, personale dei commissari e dei pompieri. DIREZIO- NE GENERALE DELLE CARCERI. DIVISIONE I Sez. I: personale delle carceri giudiziarie e dei sifilocomi. Sez. II: materiale e contabilità delle carceri giudiziarie. DI- VISIONE II Sez. I: personale delle carceri di pena. Sez. II: materiale e contabilità delle carceri di pena. Dopo il 1861 si verificò un convulso processo di trasformazione nell’assetto organizzativo del Ministero dell’Interno con la soppressione di uffici, seguita a breve termine, dalla loro ricostituzione. Tali vicende modificative non produssero, tuttavia, una contrazione della competenza del Ministero ma si attuò spesso una loro redistribuzione in seno agli uffici. In molti casi le DIVISIONI assunsero le attribuzioni delle abolite Direzioni generali e, talvolta, si verificò un’estensione dei compiti. Con l’unificazione amministrativa e legislativa del 1865 vennero confermati i poteri di direzione del Ministro dell’Interno sull’amministrazione di pubblica sicurezza, incluso il potere di proporre al re la nomina di tutti gli ufficiali. La sfera di competenza della Direzione generale di pubblica sicurezza che con riguardo al 1861 aveva subito un ampliamento già nel 1862, venne solo riorganizzata con una diversa denominazione degli uffici. Numerose erano le attribuzioni aggiuntive rispetto al 1861: tenuta dei registri per le piante nominali e personali degli ufficiali di sicurezza pubblica e per le categorie di an- zianità, protocollo e rubrica della divisione, contratti di caserme e casermaggio per le guardie di p.s., fitti di locali per uffici di questura e di sezione, provvista e manutenzione del mobilio per gli uffici di questa e di sezione, spese di ufficio, in- dennità di alloggio, personale degli inservienti di questura e di sezione, esame ed approvazione degli Statuti delle società locali, naturalità ed interpretazione dei relativi trattati internazionali, disciplina e contabilità dei sussidi, sorveglianza degli esercizi di alberghi, osterie, caffè, biliardi, giochi proibiti e simili. Un

58 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA consistente incremento di attribuzioni si verificò, tra il 1861 ed il 1865, in seno alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Nel 1861 le competenze della suddetta direzione generale si esaurivano in un elenco di voci alquanto limitato, mentre nel 1865 le funzioni erano svariate: opere nuove, riparazioni e manutenzione dei fabbricati, opere di igiene, affitto di locali e contenzioso relativo, contratti per viveri, medicinali e provviste diverse, contratti e contenzioso relativo, casermaggio per i guardiani, verbali delle visite trimestrali, lavoro dei detenuti, liquidazione delle spese per viveri, medicinali e provviste diverse, raccolta di dati statistici, indennità di traslocazione, vestiario ed armamento dei guardiani, ricovero forzato dei giovani oziosi e vagabondi, evasioni e proposte di grazia, relazioni sull’andamento del servizio, istituzioni di patronato, riscossione e versamento dei proventi, esame approvazione ed esecuzione dei regolamenti di servizio interno. L’ampliamento delle competenze è sintomatico della posizione di centra- lità che il Ministero dell’Interno va acquisendo nei primi anni dello Stato unitario in seno all’amministrazione centrale ed emerge sovente in modo poco coordina- to dalla febbrile e disordinata attività organizzatrice. Nel processo evolutivo delle attività si coglie la tendenza ad una sempre più accentuata burocratizzazione delle procedure ed una particolare cura per la gestione del personale; assumono contorni molto ampi, inoltre, le funzioni tutorie nei confronti delle amministrazioni locali. In proposito, la legge 3 agosto 1862, n. 753 sull’amministrazione delle opere pie stabilì che i bilanci ed i conti dei suddetti istituti venissero approvati dal Ministro dell’Interno limitatamente però alle spese poste a carico dello Stato. Ma soprattutto fu previsto in capo al Ministro un penetrante potere di vigilanza sulle amministrazioni delle opere pie, rivolto ad accertare l’osservanza di leggi, statuti e regolamenti e che poteva sfociare in un decreto reale di scioglimento. Nel 1865, nel suddetto settore l’assetto delle competenze risultava incentrato soprattutto su: circoscrizioni territoriali e denominazione dei Comuni, Cassa dei depositi e prestiti, bilanci e conti comunali, elezioni comunali, scioglimento dei consigli comunali, ricorsi contro le decisioni delle deputazioni provinciali, acquisti ed altri atti comunali da approvarsi dal re, espropriazioni nell’interesse dei comuni, elezioni sessioni e personale dei consigli provinciali, bilanci e conti provinciali, esame delle deliberazioni dei consigli provinciali, dichiarazioni di utilità pubblica ed espropriazioni per opere provinciali. La legge sulla sanità pubblica del 1865 (All. C) collocò al vertice dell’apparato burocratico per la tutela della sa- nità pubblica il Ministero dell’Interno, coadiuvato da un Consiglio superiore di sanità e con potere di nomina di commissioni, ispettori o delegati temporanei. Le

59 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA funzioni di polizia sociale (ossia di tutela della salute pubblica, secondo la classificazione del Porrini) rientravano nella competenza della DIREZIONE GENERALE AMMINISTRATIVA, unitamente a quelle tutorie su Comuni, province, Opere pie. Nelle funzioni di tutela il provvedimento adottato dal Ministro presupponeva un altro atto proprio degli enti cui la tutela si riferiva. Così per l’annullamento delle deliberazioni illegittime dei Consigli Comunali e provinciali e delle Opere pie, così per lo scioglimento delle stesse amministrazioni affidate alla gestione provvisoria di un commissario regio.

2.2. Le funzioni delle Prefetture Il regio decreto 9 ottobre 1861 n. 251 delegò ai Prefetti varie attribuzioni del Ministro dell’Interno fissando il limite del rispetto delle leggi, dei regolamenti generali o speciali vigenti in ciascuna provincia, nonché l’obbligo di conformarsi alle istruzioni ministeriali. Le materie oggetto del decentramento vennero indicate tassativamente e sul presupposto che esse non rientrassero fra quelle riservate alla competenza esclusiva del Governo. Con riferimento agli uffici di Prefet- tura si delegò al Prefetto una serie di compiti inerenti la gestione del personale sia sul piano dell’irrogazione delle sanzioni disciplinari sia per la concessione di sovvenzioni, indennità, rimborsi di spese, permessi di assenza. Si riconobbe, inoltre, la facoltà del Prefetto di stipulare i contratti relativi ai locali delle Prefet- ture e delle Sottoprefetture, nonché di autorizzare le spese per la manutenzione degli stessi. L’ampiezza della delega era temperata dall’obbligo di rispettare non solo i limiti degli stanziamenti di spesa contenuti nel bilancio ma, altresì, la ripartizione delle somme effettuate dal Ministero. Sempre in materia di spese, l’art. 13 del regio decreto succitato, prevedeva per il Prefetto il potere di ordinare e liqui- dare le indennità dovute agli ufficiali ed agenti di pubblica sicurezza e in generale il pagamento di ogni spesa necessaria all’espletamento dei servizi pubblici posti sotto la sua dipendenza. Limitatamente alle province sottratte alla vigenza della legge comunale e provinciale del 1859 (Legge Rattazzi la quale subordina- va le esecutività di una serie di atti all’approvazione del Ministro), venne delega- to al Prefetto il potere di approvare le deliberazioni dei Consigli comunali e provinciali e, per quanto riguardava le Opere pie: i bilanci, i contratti di acquisto e di alienazione di immobili, l’accettazione o il rifiuto di donazione o di lasciti, gli atti concernenti il patrimonio, i contratti di appalti e forniture stipulati per conto degli istituti di beneficenza. Nelle suddette province il Prefetto nominava inoltre: il personale di tutti gli istituti di beneficenza, i segretari ed i cassieri, nonché il di-

60 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA rettore ed il personale degli stabilimenti termali dipendenti dal Ministero dell’In- terno. Prescindeva invece da limiti territoriali la facoltà di nomina nei confronti dei Vicepresidenti e membri dei Consigli sanitari di circondario (affidati alla direzione dei sottoprefetti), del Viceconservatore del vaccino, del personale preposto ai controlli sulle farmacie ed infine della “bassa forza delle Guardie di pubblica sicurezza” (art. 2 del regio decreto). Nel 1865 la legge sull’unificazione amministrativa con i suoi vari allegati attribuì alle Prefetture competenze vastissime, in tutti i campi dell’organizzazione amministrativa. Essenzialmente però le attribuzioni prefettizie, dalla soprintendenza sulla sicurezza pubblica alla vigilanza su tutte le amministrazioni pubbliche al controllo sugli enti locali ed istituzionali, erano tutte riconducibili alla posizione del Prefetto rappresentante del potere esecutivo nella provincia. La legge sulla sicurezza pubblica (All. B) prevedeva che tale settore amministrativo, nell’ambito del territorio provinciale, fosse sottoposto alla direzione dei prefetti, in rappresentanza del Ministro dell’Interno, e che presso gli uffici di Prefettura vi fossero delegati di p.s. in parte distribuiti in vari punti della circoscrizione per l’esercizio delle funzioni. L’allegato C della legge del 1865 n. 2248 ribadì le attribuzioni prefettizie in materia di polizia sociale affidando la tutela della sanità pubblica al Prefetto, in posizione di dipendenza gerarchica rispetto al Ministro dell’Interno e coadiuvato dal Consiglio Sanitario provinciale. L’ampiezza del settore suggerì al legislatore di prevedere inoltre in capo al Prefetto il potere di subdelega di una parte dei propri compiti a commissioni, ispettori, delegati temporanei. È necessario sottolineare, comunque, che il decentramento delle competenze non escludeva l’ingerenza governativa la quale si palesava attraverso la presenza di un procuratore del Re nella composizione del Consiglio provinciale di Sanità. Le Prefetture vigilavano anzitutto sull’osservanza delle leggi e dei regolamenti, sull’esercizio delle professioni sanitarie, sui cimiteri, sugli stabilimenti insalubri e adottavano le misure idonee contro la diffusione delle malattie infettive. Il potere di vigilanza si estendeva sugli enti esistenti sul territorio provinciale: ospedali, luoghi di detenzione, istituti pubblici d’educazione, stabilimenti sanitari. Attraverso la consulenza del Consiglio di Sa- nità il Prefetto poteva attendere alle direttive impartite con le circolari ministeriali che sollecitavano indagini statistiche sulla materia. Risulta evidente, anche sot- to tale aspetto, come il settore della sanità fosse all’epoca caratterizzato da uno spiccato dinamismo nelle iniziative, tanto che: “I Consigli sanitari di circondario (diretti dai sottoprefetti) rassegnano al prefetto le proposte pel miglioramento delle condizioni igieniche e del servizio sanitario nel circondario rispettivo” (art.

61 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

22 Legge sulla sanità pubblica). Le Prefetture esplicavano le funzioni senza dubbio più pregnanti attraverso il potere di vigilanza sulle amministrazioni comunali e provinciali. La nuova legge comunale e provinciale (Allegato A della legge n. 2248 del 1865) prevedeva che le deliberazioni dei consigli comunali e delle giunte municipali, nonché quelle dei consigli provinciali venissero sottoposte al- l’esame del Prefetto sotto il profilo sia della legittimità che della regolarità formale. Rispetto al 1861 quando, come si è già detto, l’approvazione del Prefetto sostituiva quella del Ministro solo per le deliberazioni adottate nelle province ove non fosse vigente la legge Rattazzi, nel 1865 si verificò un ampliamento del potere di controllo esteso a tutte le deliberazioni degli enti locali. Il conseguente potere di annullamento (da esercitare previo parere del Consiglio di Prefettura) era il segno incontrovertibile di una forte ingerenza governativa nelle amministrazioni comunali e provinciali, e nello stesso tempo esaltava il ruolo che il Prefetto ri- vestì in questo periodo. Basti pensare, ancora, al potere di inviare un commissario nei comuni inadempienti “per la spedizione degli affari in ritardo” e, soprattutto all’art. 3 della legge comunale e provinciale che concedeva al Prefetto di adottare in caso di urgenza i provvedimenti che ritenesse indispensabili “nei diversi rami del servizio”. L’importanza assunta dal Prefetto fece dire al Saredo “ogni Prefetto è un ministro nella provincia che governa”24. Pertanto, il Prefetto godeva, in virtù della legge del 1865, n. 2248 della cosiddetta “garanzia amministrativa” in base alla quale non poteva essere chiamato a rendere conto dell’esercizio delle proprie funzioni fuorché dall’autorità amministrativa né poteva essere sottoposto a procedimento penale per atti inerenti alla funzione se non con autorizzazione del Re previo parere del Consiglio di Stato. Da notare che l’istituto della “garanzia amministrativa” fu conservato sino al 1965, quando la Corte Co- stituzionale ne dichiarò la incostituzionalità. Nella veste di presidente della De- putazione provinciale il Prefetto rappresentava la provincia in giudizio, esercitava la sorveglianza sugli uffici e sugli impiegati provinciali, sottoscriveva gli atti d’interesse dell’amministrazione provinciale. In base al regolamento esecutivo della legge comunale e provinciale il Prefetto, con ordinanza scritta, dichiarava dimissionari i membri della deputazione che non fossero intervenuti alle sedute per un mese senza aver ottenuto regolare congedo. Dal complesso delle attribuzioni prefettizie emerge la presenza di un’ampia catena di controlli che veniva a creare un “cordone ombelicale Amministrazione dell’Interno - Prefetto - Enti Lo- cali”25, in cui il Prefetto si configurava come l’interprete partecipe dell’azione di Governo. In tale ottica l’art. 1 del Regolamento prevedeva che egli, nel mese di

62 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA novembre di ogni anno, trasmettesse al Ministro dell’Interno una relazione descrittiva delle condizioni generali della Provincia, delle condizioni economiche dei Comuni, nonché delle condizioni morali delle popolazioni, del regolare svolgimento delle elezioni e frequenza degli elettori, dell’industria in generale, della sicurezza pubblica, dell’istruzione.

3. I vertici amministrativi

3.1.I Segretari Generali Eredità della riforma cavouriana del 1853, la figura del Segretario generale subì alterne vicende nei primi anni di consolidamento dello Stato unitario. Abolito con il decreto Ricasoli del 7 ottobre 1861, ripristinato dal R.D. 10 marzo 1862, n. 482 che gli restituiva le attribuzioni godute anteriormente, la sua parabola si concluderà con la definitiva abolizione per effetto della legge Cri- spi nel 1888. La legge Cavour istituì il Segretario generale in tutti i ministeri con il compito di coordinare l’amministrazione delle varie Direzioni Generali e garantire la continuità dell’azione amministrativa. Nella discussione sul bilancio dello Stato svolta nel 1854 il Cavour osservò: “nel regime costituzionale gli è indispensabile che vi sia incessantemente un capo speciale per l’amministrazione”. Con tali parole egli intese sottolineare che il Ministro, in quanto responsabile della gestione amministrativa, dovrà essere affiancato da una persona “investita di una suprema autorità sopra gli uffici”26. Nel regolamento del 1853, l’unico ufficio non ricompreso nei poteri di coordinamento del Se- gretario generale erano le Segreterie particolari che coadiuvavano il Ministro nell’espletamento delle funzioni politiche. La volontà espressa dal Cavour di mantenere distinte le funzioni amministrative da quelle politiche del Ministe- ro non si attuò nella pratica perché ben presto si assistette al rovesciamento delle competenze tra Segretario generale e Segretario particolare. In contrasto con i principi delle norme in vigore si verificò l’evoluzione delle attribuzioni del Segretario generale in senso politico, per una serie di ragioni concomitanti. Innanzitutto perché “prevalse ... il criterio di nominare all’alta carica ministeriale deputati al Parlamento anziché funzionari di carriera”27. Più della metà dei Segretari generali succedutisi sin dagli inizi degli anni Sessanta avevano la qualifica di deputato e senatore. Un’altra causa riguardò la trasformazione del sistema da monarchia costituzionale pura a monarchia parlamentare e la con-

63 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA seguente dipendenza, sempre più stringente, del Governo rispetto al Parla- mento. Ciò spinse i ministri a scegliere come stretti collaboratori persone provenienti dall’ambiente parlamentare che condividessero le loro idee politiche e li appoggiassero. Il mutamento della qualità delle funzioni del Segretario generale produsse come immediata conseguenza l’instabilità dell’ufficio che se- guiva la sorte alterna dei ministri: il periodo di permanenza nella carica non superava in media l’anno e mezzo. La direzione superiore dell’amministrazione dello Stato, che si incarnava nella figura del Segretario generale, finì di riflesso con l’essere fortemente incrinata dalle frequenti crisi ministeriali. L’am- bivalenza del Segretario generale produsse un ulteriore squilibrio nell’attività del ministero nei rapporti con le Direzioni generali. Man mano che il Segreta- rio generale dedicava quasi tutte le sue energie alla trattazione degli affari politici, i Direttori generali assunsero incarichi burocratici rilevanti finendo con l’ingerirsi nella sfera di competenza dello stesso Segretario. Come si legge in una relazione del 1861 al ministro delle Finanze Bastogi, la sovrapposizione dei Direttori generali e del Segretario generale, rispetto alle funzioni amministrative, era “l’origine del disordine, nonché l’occasione di disgregamento e di confusione nell’azione delle amministrazioni centrali”28. Nel Ministero del- l’Interno, in particolare, la circostanza che negli anni fra il 1861 ed il 1865 alla istituzione di nuove Direzioni generali facesse da contrappeso l’abolizione del Segretariato generale, e viceversa, conferma l’incompatibilità esistente tra i suddetti uffici. È da sottolineare, tuttavia, che la figura del Segretario generale si eclissò negli anni non già a causa del rafforzamento della dirigenza amministrativa ma piuttosto in conseguenza dell’emergere del Segretario particolare e degli uffici di gabinetto29. Fra il 1861 ed il 1865 la carica di Segretario generale fu ricoperta da: BORROMEO conte GUIDO, deputato, fino al 1° ottobre 1861 (nato a Milano); CAPRIOLO VINCENZO, avv., deputato (nominato senatore il 30.11.1862), 10 marzo 1862 - 8 dicembre 1862 (nato ad Alessandria); SPAVENTA SILVIO, avv., deputato, 8 dicembre 1862 - 24 settembre 1864 (nato a Bomba, Chieti); AVETA CARLO, avv., 1° ottobre 1864 - 26 marzo 1865; ZINI LUIGI, avv., Prefetto di Brescia, 26 marzo 1865 - 1° giugno 1865 e dal 1° giugno 1865 al 24 agosto 1865 (nato a Modena); RAELI MATTEO, avv., Consigliere di Stato, 7 settembre 1865 - 17 dicembre 1865 (nato a Noto, Siracusa); ALASIA GIUSEPPE, avv., Prefetto di Ravenna, 17 dicembre 1865 - 17 giugno 1866 (nato a Torino). L’analisi della provenienza regionale dei Segretari generali consente di registrare la netta preminenza di funzionari del Nord nel periodo considerato30.

64 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

3.2. I Direttori Generali Nell’organizzazione ministeriale strutturata per “titoli” e “gradi” il direttore generale si collocava subito dopo il segretario generale e, come questi, rispondeva del suo operato direttamente al Ministro. Con decreto ministeriale del 1861 erano state regolamentate le competenze delle Direzioni generali e “il modo di trattare e risolvere gli affari”, i quali venivano divisi in tre categorie: quelli che i direttori potevano risolvere senza riferire al Ministro, quelli che richiedevano una relazione verbale al Ministro ed infine quelli per i quali le relazioni dovevano essere scritte31. Il Ministro poteva ordinare una relazione scritta in tutti i casi in cui lo avesse ritenuto opportuno. Il regolamento prevedeva che il Direttore generale firmasse con il proprio nome per il Ministro nei limiti da lui stabiliti e comunque, eccezion fatta per le relazioni scritte le quali richiedevano la firma diretta del Ministro. Era previsto, altresì, che il Ministro oltre alle relazioni giornaliere dovesse avere un incontro settimanale con i direttori generali “per trattare collegialmente degli affari più importanti di ciascuna direzione”. Il forte carattere centralistico del Ministero dell’Interno escludeva un autentico decentramento burocratico e consentiva, al Ministro, in quanto principale responsabile della gestione operativa, di riservare a sé la trattazione di singoli affari amministrativi od anche di un’intera categoria di questioni. I direttori generali erano tenuti alla rigorosa osservanza degli ordini e delle istruzioni e qualora ritenessero che poteva scaturirne qualche danno avevano l’obbligo di fare al Ministro le proprie osservazioni per iscritto. In ogni caso, l’esecuzione dell’ordine non poteva essere ritar- data. Negli anni compresi fra il 1861 ed il 1865 la carica di direttore generale fu ricoperta come di seguito indicato32. ANNO 1861 DIREZIONE GENERALE CENTRALE - DIRETTORE GENERALE: BIANCHI CELESTINO (MARRADI, FIRENZE). DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA - DIRETTORE GENERALE: FONTANA EDOARDO (MONTANARO, TO- RINO). DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE E PRO- VINCIALE, OPERE PIE E SANITA’ CONTINENTALE - DIRETTORE GENERALE: SALI- NO LUIGI. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BO- SCHI GIUSEPPE (VIGONE, TORINO). ANNO 1862 DIREZIONE GENERALE DI SICU- REZZA PUBBLICA - DIRETTORE GENERALE: FONTANA cav. avv. EDOARDO (predet- to). DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI cav. avv. GIUSEPPE (predetto). ANNO 1863 DIRETTORE GENERALE D’AMMINISTRA- ZIONE A DISPOSIZIONE DEL MINISTERO: SALINO comm. LUIGI - DIRETTORE GE- NERALE D’AMMINISTRAZIONE IN ASPETTATIVA SENZA STIPENDIO: BIANCHI

65 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA comm. CELESTINO (predetto). DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTO- RE GENERALE: BOSCHI comm. avv. GIUSEPPE (predetto). ANNO 1864 DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GENERALE: BOSCHI comm. avv. GIU- SEPPE (predetto). DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE COMUNALE E PROVINCIALE - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. DIREZIONE GENERA- LE DI SICUREZZA PUBBLICA - DIRETTORE GENERALE: NON RILEVATO. ANNO 1865 DIREZIONE GENERALE AMMINISTRATIVA- DIRETTORE GENERALE: NON RI- LEVATO. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA - DIRETTORE GENE- RALE: NON RILEVATO. DIREZIONE CENTRALE DELLE CARCERI - DIRETTORE GE- NERALE: BOSCHI GIUSEPPE (predetto)33 .

4. L’attività

4.1.Aspetti significativi Nel periodo compreso fra il 1861 ed il 1865, l’attività politica ma anche quella amministrativa del Ministero dell’Interno, convergevano verso un comune obiettivo: il consolidamento dell’unità nazionale. Ciò spiega il processo di “osmosi” o piuttosto simbiosi, fra politica ed amministrazione nel sistema delle carriere miste: molti uomini politici assumono incarichi nell’ambito burocratico e, viceversa, numerosi approdavano alla politica dopo la carriera amministrativa. L’ideale ottocentesco di funzionario è quello di una persona che si pone al servizio dello Stato anche assumendo incarichi pubblici; il che è tanto più vero per i Prefetti che sedettero nei Governi dei primi anni dello Stato unitario e rap- presentarono uno strumento decisivo della centralizzazione. La ricerca costante del collegamento fra centro e periferia rappresentò uno degli aspetti salienti del- l’attività che si concretizzò nella produzione di numerose circolari diramate dal Ministro ai Prefetti del Regno. Con circolare 15 ottobre 186134 il Ministro Ricasoli impose ai Prefetti di corrispondere con il Ministero inviando ogni quindici giorni particolari relazioni sui fatti accaduti nella Provincia e meritevoli di attenzione da parte dell’autorità politica, con relazione negativa qualora non fosse accaduto niente di rilevante. Relazioni straordinarie dovevano inoltre essere trasmesse nel caso di fatti gravi che richiedevano l’adozione di provvedimenti speciali. Era prevista anche una relazione generale trimestrale “sulle condizioni morali, economiche e politiche e sull’andamento delle pubbliche Amministrazioni della provincia” nonché una relazione semestrale “sulla condotta e sulle attitudini de-

66 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA gli impiegati della provincia”. Dalle suddette istruzioni si desume l’intento del Governo centrale di essere presente nella vita di una società intrinsecamente debole, assumendo un ruolo “paterno”. Nella circolare si precisò, infatti, che le relazioni dovevano riferire “sullo spirito pubblico, sia riguardo alle questioni politiche che più commuovono l’opinione pubblica, sia riguardo allo stato generale dei sentimenti e dei bisogni delle popolazioni”. Il successore di Ricasoli, Rattaz- zi, con circolare 8 aprile 1862 espose le linee portanti del programma politico del nuovo Governo e spiegò i contenuti dell’indirizzo amministrativo. Dopo avere premesso che la politica “è dominata dal concetto della reintegrazione dell’unità nazionale, e da quello della libertà” e che gli uomini che si avvicendavano al potere non potevano diversificarsi “se non nel misurare il grado di libertà di cui nelle condizioni presenti possono stimare suscettivo il paese” affermò che il Go- verno avrebbe attuato un programma politico fondato sul giusto equilibrio fra unità e libertà. Quindi Rattazzi invitò i Capi delle Province a promuovere una politica di rispetto delle libertà costituzionali dei cittadini “fino al limite oltre al quale uscirebbero dalle condizioni dell’ordine pubblico e cesserebbero di essere legittime” e li sollecitò, pertanto, a vigilare sulle fonti di pericolo per l’unità nazionale e ad attivarsi prontamente per reprimere con energia ogni possibile minaccia. Quanto all’indirizzo amministrativo nella circolare si pose l’accento sul decentramento di competenze alle Province ed ai Comuni. Nelle materie di interesse locale e “che per considerazioni d’interesse generale non vogliono essere mantenute sotto il potere politico” si suggerì ai Prefetti la strada della collaborazione con le Deputazioni provinciali. Infine si prescrisse di vigilare sui servizi pubblici al fine di assicurarne la conformità agli indirizzi governativi. Al di là dei toni enfatici con cui nella circolare del 1862 veniva conclamato l’allargamento delle autonomie locali, l’ordinamento comunale e provinciale non fu autenticamente liberale perché avviluppato da una rete di stretti controlli gerarchici. La circolare del Ministro Peruzzi l’anno successivo (18 marzo 1863) richiamò l’attenzione su un problema destinato a contrassegnare in modo cronico l’attività burocratica. Mentre si preparavano le leggi sull’unificazione amministrativa per sol- levare il Governo centrale da una congerie di competenze che ne appesantivano il funzionamento, i Prefetti furono invitati a formulare proposte per rendere più celere l’andamento dell’amministrazione. Nella circolare si denunciò il carattere artificiale di talune forme di attività, inventate dalla burocrazia “per giustificare il suo continuo e laborioso affaccendarsi” e che era necessario sostituire con forme razionali, indispensabili alla “retta risoluzione degli affari”. Secondo Peruzzi

67 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA il decreto ricasoliano (r.d. ottobre 1861 n. 251) che dispose la delega di numerose attribuzioni ai Prefetti non riuscì a sortire tutti gli effetti che si auspicavano in termini di speditezza dell’azione amministrativa sia perché rimasero in vigore le prassi precedenti, sia perché i Capi delle Province non seppero cogliere pienamente la portata innovativa di quelle disposizioni. Nella circolare il Ministro pa- lesò l’intento di insistere in una più ampia delegazione di competenze e richiese la collaborazione dei Prefetti del Regno sollecitandoli a trasmettere informazioni su quanto sarebbe stato necessario fare per rendere meno complicate le procedure burocratiche. Peruzzi sottolineò l’importanza non solo amministrativa ma anche politica dell’argomento. Infatti “quanto più rapido ai giorni nostri si fa il mo- to degli interessi privati, tanto più spedita e senza incagli deve procedere la pubblica amministrazione”. Se i cittadini vedono nell’amministrazione “un inciam- po piuttosto che un aiuto alla loro attività, il Governo scapita di ogni riputazione e manca a se stesso: ed i lamenti sulla mala condotta dei piccoli affari gli tolgono anche il merito che potesse farsi colla buona riuscita dei grandi”. Ai Prefetti si fece così ricorso come centri unitari di un’azione governativa che cercava anche di “conoscere per deliberare”. In realtà, fin dalla proclamazione del Regno emerse un quadro della burocrazia che presentò aspetti di inefficienza e furono adottate numerose circolari per richiamare gli impiegati alla rigorosa osservanza dei doveri d’ufficio. Così in alcune circolari del febbraio 1863 Silvio Spaventa, all’epoca segretario generale, ammonì gli impiegati a non lasciare la propria sede senza regolare congedo ed avvertì che i reclami proposti contro i trasferimenti non auto- rizzavano i reclamanti ad astenersi dal lavoro rischiando anzi la dispensa dal servizio. Sul piano formale si cercava di accreditare del Ministero dell’Interno l’immagine di un’amministrazione efficiente, come si evince dal Regolamento di servizio del 1863 che prevedeva: “nelle camere destinate al lavoro sarà serbato il più rigoroso silenzio”. La situazione tuttavia era critica e si sarebbe manifestata come tale anche nel 1865, quando nuove circolari denunciarono la rilassatezza nel servizio e l’inosservanza dell’orario di lavoro. Né la critica risparmiò i sistemi di reclutamento del personale troppo spesso assunto sulla base di presunti meri- ti patriottici o attraverso una rete di conoscenze politiche. Significativa al riguardo è una circolare ministeriale del 25 marzo 186335 che prescrisse ai Prefetti di vigilare sui Sindaci, specialmente delle province meridionali, inclini a trasmettere al Ministero di Grazia e Giustizia deliberazioni dei rispettivi Consigli Comunali al fine di formulare raccomandazioni e proposte a favore dei funzionari dell’ordine giudiziario ed in particolare delle Segreterie mandamentali.

68 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

4.2. Alcuni costi All’atto della proclamazione del Regno d’Italia (17 marzo 1861) gli stipendi degli impiegati civili dello Stato erano regolati da disposizioni che risalivano al novembre del 1859 ed esistevano nell’amministrazione centrale 18 livelli di retri- buzione36 . Fu disposto che ai Prefetti delle tre classi venissero attribuiti, rispettivamente, gli stipendi annui lordi di Lit. 10.000, Lit. 9.000, Lit. 8.000. Nel 1865 il trattamento economico dei Prefetti fu stabilito con legge n. 2297 che li divise in tre classi: dieci con lo stipendio di Lit. 12.000 annue lorde, venti Lit. 10.000, venti- nove Lit. 9.000, con un aumento cioè di Lit. 2.000 per la prima classe, e di Lit. 1.000 per la seconda e la terza classe. Inoltre, la legge n. 2297 del 1865 stabilì che nello stato di previsione della spesa per il Ministero dell’Interno fosse iscritta ogni anno una somma a titolo di indennità di rappresentanza da ripartire con decreto reale. La prima ripartizione fu disposta con regio decreto 30 dicembre 1865 n. 2728 che fissò un’indennità molto elevata per i prefetti delle città più importanti o per quelle che erano state capitali degli stati preunitari (Napoli: 60.000; To- rino: 40.000; Palermo: 30.000; Milano: 25.000; Genova: 20.000; Firenze: 10.000; per Cagliari, Messina, Ancona, Livorno, Bologna: 6.00037. Al Prefetto ed al sottoprefetto spettava l’alloggio38 ammobiliato a spese della provincia (art. 174 n. 15 legge comunale e provinciale 1865) ed il regolamento per l’esecuzione della legge precisava, al riguardo, che “non si doveva abbondare soverchiamente nella provvista di oggetti di puro lusso”. In proposito, nelle biografie sui Prefetti dell’unificazione amministrativa conservate nell’Archivio di Francesco Crispi39 si parla del contrasto insorto fra il Prefetto MACCAFERRI Luigi e la Deputazione provinciale di Sassari che gli aveva rifiutato un pianoforte per l’alloggio di servizio. Così si legge nella biografia: “... chiese alla Deputazione provinciale un pianoforte che gli fu negato, il Ministero esprimendo l’avviso che non convenisse insistere per ottenerlo, manifestò rincrescimento perché in cose di così poco momento il Pre- fetto non avesse potuto ottenere soddisfatto il suo desiderio dalla Provincia”.

5. Le riforme inattuate

Nei primi anni di assestamento del giovane Stato unitario la questione più di- battuta fu quella delle autonomie locali e del loro rapporto con il potere centrale. Il Regno d’Italia si venne costituendo per mezzo dell’allargamento successivo del piccolo Stato sabaudo con l’annessione di province o l’incorporazione di Sta-

69 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA ti preunitari e, sovente, le popolazioni annesse erano convinte della necessità di mantenere le istituzioni e le tradizioni delle proprie regioni. Il liberalismo della nuova classe dirigente dovette misurarsi, pertanto, con il problema di riconoscere il ruolo delle istanze periferiche nel contesto dell’unificazione. Due anni dopo la legge Rattazzi del 1859, nel gruppo Cavour-Farini-Minghetti maturarono alcuni progetti di “cauto decentramento” presentati in seno ad una Commissione temporanea di legislazione. I disegni di legge prevedevano anzitutto il rafforzamento di poteri degli enti locali e nel discutere sulle competenze delle province la sottocommissione presieduta da Ponza di San Martino propose di eliminare l’istituto prefettizio e di sottrarre l’amministrazione comunale all’ingerenza della deputazione provinciale. Alla fine la Commissione legislativa optò per il mantenimento di entrambi gli organi, la cui presenza si considerò indefettibile nel- l’ordinamento locale, e nei suoi lavori si affacciò l’idea di una nuova e più ampia circoscrizione territoriale: la Regione. L’istituto regionale era concepito come un consorzio permanente di province, dotato di svariate competenze ma con finanza non autonoma bensì derivata dalle province stesse. A capo della Regione sarebbe stato preposto un Governatore con poteri più estesi dei Capi di Provincia ed avente il duplice ruolo di rappresentante del Governo e di organo esecutivo della regione. I fautori del progetto regionalista, e in particolare Minghetti, so- stennero la tesi che varie attribuzioni del Ministero dell’Interno potevano essere largamente decentrate in sede regionale trovando il polo di coagulo proprio nella figura del Governatore. I disegni di legge del Minghetti volevano essere un tentativo di risposta alle esigenze delle istituzioni periferiche senza però disco- starsi dagli schemi di un’organizzazione accentrata e strumentale alla tutela della conseguita unità. Una fitta rete di controlli burocratici, facente capo al Gover- natore, era previsto che avviluppasse la realtà locale secondo la logica gerarchica centro-periferia. Il progetto minghettiano era, tuttavia, destinato al fallimento, perché troppi e troppo gravi erano i pericoli che minacciavano la recente unità. La classe politica moderata riteneva che nelle regioni si annidasse il rischio delle antiche divisioni degli Stati preunitari e, del resto, non riponeva alcuna fiducia nelle classi dirigenti locali prive di una adeguata preparazione e senza efficaci strumenti operativi. Nell’ottobre 1861 i disegni di legge Minghetti decaddero dopo che ai primi di luglio Ricasoli, in un discorso alla Camera, aveva esaltato la scelta dell’accentramento.

70 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

Appendice 1

PROVENIENZA REGIONALE DEI PREFETTI DEL REGNO (1861 e 1865)

Nord Centro Sud

1861 ...... 31 11 17 1865 ...... 37 9 13

Appendice 2

PROVENIENZA REGIONALE DEI SEGRETARI GENERALI (1861 e 1865)

Nord Centro Sud

411

71 L’UNIFICAZIONE POLITICA E AMMINISTRATIVA

NOTE

1 G. MELIS, Storia dell’Amministrazione Italiana 1861-1883, pag. 26, Bologna, 1996. 2 Ibidem. 3 S. SEPE, Amministrazione e storia, Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’Unità ai nostri giorni, pag. 177, Rimini, 1995. 4 Calendario generale del Regno - Raccolta delle disposizioni ed ordini del giorno in Archivio Cen- trale dello Stato. 5 G. TOSATTI, L’Amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti (a cura di G. MELIS), il Ministero dell’Interno, II, Bologna, 1992. 6 E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire. L’amministrazione delle carceri in Italia (Memorie storiche, mitiche e anneddotiche), estratto da “Rivista disciplinare carceraria e cor- rettiva”, Fasc. n. 7-12, anno 1925, pag. 8. 7 G. TOSATTI, op. cit., pag. 27. 8 Calendario generale del Regno, op. cit. 9 Calendario generale del Regno, op. cit. 10 P. CALANDRA, Storia dell’Amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1978. 11 Calendario generale del Regno, op. cit. 12 Calendario generale del Regno - Raccolta delle disposizioni ed ordini del giorno in ACS. 13 G. MELIS, op. cit., pag. 81. 14 S. SEPE, op. cit., pag. 308. 15 M. MISSORI, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati e prefetti del Regno d’Italia, Ministero per i beni culturali e ambientali, Pubblicazione degli Archivi di Stato, sussidi 2, Roma, 1989. 16 S. SEPE, op. cit., pag. 307. 17 G. MELIS, op. cit., pag. 37. 18 S. SEPE, op. cit., pag. 308. 19 Ivi, pag. 183. 20 Ivi, pag. 184. 21 La Burocrazia di Stato in Italia (1900) in La Riforma sociale. 22 S. SEPE, op. cit., pag. 184. 23 Ivi, pag. 308. 24 E. GUSTAPANE, I Prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1984, n. 4, pag. 1051. 25 G. MELIS, op. cit., pag. 78. 26 Voce Ministeri in Enciclopedia del Diritto, pag. 1. 27 S. RUDATIS, I Segretari generali dei Ministri; amministrazione e politica (1848-1888), Milano, 1986, pag. 68. 28 S. SEPE, op. cit., pag. 339. 29 Ivi, pag. 338. 30 M. MISSORI, op. cit. 31 P. CALANDRA, op. cit., pag. 67. 32 M. MISSORI, op. cit. 33 G. TOSATTI, op. cit. 34 Manuale Astengo (Il Manuale degli Amministratori comunali e provinciali). 35 Ibidem. 36 TARADEL, Gli stipendi degli impiegati civili dello Stato dal 1861 all’epoca presente in Rassegna Parlamentare III (1961) pag. 438. 37 E. GUSTAPANE, op. cit., pag. 1050. 38 Ivi, pag. 1051. 39 Ivi, pag. 1051.

72 FIORANGELO ANGELONI

L’ETÀ DELLA DESTRA

1. Le strutture e il personale. 1.1. Le strutture. 1.2. Modifiche delle norme sul- l’ordinamento del personale e numero degli impiegati. 2. Le attribuzioni del Ministero dell’Interno ed evoluzione dal 1865 al 1876. 2.1. Le attribuzioni iniziali. 2.2. Le successive modificazioni delle funzioni all’interno degli uffici. 3. I vertici amministrativi. 3.1. I segretari generali. 3.2. I direttori generali e superiori. 3.3. Il servizio ispettivo. 4. L’attività. 4.1. La relazione Binda al ministro Ricasoli e l’inefficienza del personale. 4.2. Il modello organizzativo. 4.3. La pubblica sicurezza. 4.4. L’economia di gestione. 4.5. I controlli sul personale. 4.6. La direzione generale delle carceri. 5. I progetti di riforma. Note.

L’ETÀ DELLA DESTRA

PREMESSA

Organizzazione del nuovo Stato e completamento dell'indipendenza nazionale: questi i due obiettivi che i governi della Destra storica si trovano ad affrontare l'indomani del 1861. Più difficile, non solo a posteriori, ma anche secondo le testimonianze dei contemporanei, si rivela il primo. La spinta unitaria ed accentratrice si dimostra, infatti, poco funzionale alle nuove esigenze originate dall'unificazione politica ed amministrativa, tanto sot- to il profilo del personale proveniente dagli Stati pre-unitari, quanto sotto quello dell'organizzazione delle funzioni, che si sovrappongono a quelle preesistenti sostituendosi ad esse solo in minima parte: di qui un clima di incertezza che, al- l'interno dei vari ministeri, dà luogo a continue modifiche degli apparati e degli uffıci. Al ministero dell'Interno sono affidate, a partire dal 1865, un congruo numero di funzioni, che si dipanano da un nucleo originario rappresentato dal controllo sulle amministrazioni locali, la pubblica sicurezza, la sanità, la beneficenza, le carceri e gli archivi di stato. Le modifiche delle strutture sono affrontate, nel primo decennio post-unitario, con una serie di regi decreti che consacrano la nascita delle direzioni superiori deputate ad essere centro di impulso e coordinamento amministrativo, ma che si rivelano ben presto elementi di duplicazione e di ritardo nella speditezza del- l'azione amministrativa, tanto da essere definitivamente abolite nel 1870. Nel medesimo anno è istituita la Ragioneria centrale presso il ministero dell'Interno, così come nelle altre amministrazioni centrali, al fine di assicurare lo svolgimen- to dei servizi contabili nell'ambito di strutture di cui risultano significativamente ampliate le attribuzioni. In questo contesto il procedere dell'attività amministrativa è rallentato da due cause: dalla scarsa, o se si vuole differente, professionalità del personale proveniente dalle amministrazioni dei regni preunitari e dalla conseguente prevalenza di impiegati di origine piemontese. Correttivi sono individuati nel reclutamento di personale in altre province del Regno, in modo da rendere meno profondo il distacco tra Italia "legale" e "reale", nella rimozione degli impiegati segnalati per scarso rendimento e nell'applicazione di severe misure contro abusi e disonestà nei confronti dell'autorità costituita. Le parole d'ordine divengono: riduzione delle spese di gestione e controllo

75 L’ETÀ DELLA DESTRA sull'efficienza e la qualità del personale, per il quale si profila la possibilità di ottenere avanzamenti di carriera sulla base del merito e non più della semplice an- zianità. La concentrazione della responsabilità sia politica che amministrativa nella persona del ministro stigmatizzata da Cavour ha condotto ad un processo di de- responsabilizzazione dell'alta burocrazia, indebolendo i circuiti decisionali necessari per il raggiungimento dell'efficienza amministrativa. I primi segnali della disfunzione provocata da questa scelta cominciano ad essere avvertiti in questi anni da uomini come Ricasoli, Cadorna e Lanza: si apre, dunque, il periodo delle riforme "inattuate" della pubblica amministrazione.

76 L’ETÀ DELLA DESTRA

1. Le strutture e il personale

1.1. Le strutture La struttura del Ministero dell’Interno alla fine del 1865, così come si ricava dal Calendario Generale del Regno d’Italia1 era il frutto di numerosi cambiamenti degli anni precedenti. In tema di variazioni della struttura, una riforma più vasta o, almeno, più duratura delle precedenti fu tentata con i regi decreti 11 luglio 1866 n.3071 e 14 dicembre 1866 n.34752. Tale riforma veniva provata sulla base di due decreti reali di delega al governo per il riordinamento dei Ministeri e Uffici Dipendenti (legge 28 luglio 1866 n.2987 e R.D. 24 ottobre 1866 n.3306)3 . Veniva soppresso il nome di direzioni generali sostituendovi quello di direzioni superiori. L’ufficio veniva ripartito tra segretariato generale, una direzione superiore della amministrazione civile, una direzione superiore della pubblica sicurezza e una direzione superiore delle carceri. Il regio decreto 23 dicembre 1866 n.3476, che però doveva riguardare più specialmente il personale delle province, doveva completare la riforma. La gerarchia nell’ufficio del Ministero era così stabilita: al di sotto del Ministro vi era il segretario generale, poi vi erano i direttori superiori, i direttori capi di divisione, gli ispettori, i capi di sezione, i segretari di 1a e 2a classe, i vice segretari, i primi commessi e i commessi di prima, seconda e terza classe. La contabilità e l’archivio erano riuniti in un solo ufficio e veniva costituito un nuovo ufficio di spedizione e copisteria4 . La ragione della creazione delle direzioni superiori era da ricercare nel fatto che, dal momento che non era possibile istituire direzioni generali per tutti gli affari, si era stabilito con il R.D. 16 ottobre 1861 n.276, che potessero esistere le direzioni superiori, nuovi centri per l’impulso, la sorveglianza, la revisione delle cose amministrate. Le direzioni superiori “obbedisco- no alle regole della divisione del lavoro, le altre non fanno che alleviare una parte del lavoro del capo dell’amministrazione”. Tuttavia, mentre le direzioni generali, “fondate sulla specialità degli affari, con azione strettamente circoscritta, (....) con incarichi facilmente assegnabili, provarono l’utilità della loro esistenza, le direzioni superiori, col diminuire delle attribuzioni dell’amministrazione centrale, col compimento dell’unificazione amministrativa, col formarsi della giurisprudenza, riuscirono naturalmente a duplicazione di indagini e studi, a ritardo di decisioni”. Così le direzioni superiori andarono scomparendo una dopo l’altra; l’ultima fu quella delle carceri, abolita nel 18705 . È da sottolineare che il R.D n.3475 sopprimeva le “divisioni” nelle prefetture

77 L’ETÀ DELLA DESTRA

(successivamente sostituite dalle “ripartizioni”) e istituiva un ufficio unico di protocollo, archivio, copisteria e spedizione per gli affari amministrativi6. Il lavoro fra gli impiegati di ordine superiore era ripartito dal prefetto o da chi ne faceva le veci. Tale strutturazione veniva cambiata ripetutamente negli anni successivi: la direzione superiore della pubblica sicurezza istituita nel 1866 era soppressa con R.D. 23 aprile 1868 n.4551 e ricostituita con R.D. 20 giugno 1871 n.3237 : tale soppressione comportava la scomparsa del posto previsto in ruolo di “direttore superiore”. Pertanto il Ministero rimaneva costituito da due Direzioni Superiori e cioè dell’Amministrazione e delle Carceri. Successivamente veniva soppressa la “Direzione superiore dell’amministrazione” con il R.D. 23 ottobre 1868. Così il 1868 si concludeva con una sola Direzione superiore, quella delle Carceri. La ratio di tale decisione può essere trovata nella relazione del ministro dell’Interno Cantelli, il quale spiegava che le materie trattate dalle due Direzioni superiori soppresse erano troppo importanti, “erano tra i doveri principali del titolare del dicastero” e non potevano essere delegate ai direttori superiori. La divisione I dunque riferiva direttamente al segretario generale: con un D.M. del 19 gennaio 1868 per alcuni mesi si chiamò Ufficio di affari politici riservati e di personale. Cantelli, inoltre, con D.M. 26 dicembre 1868 istituiva un gabinetto che non com- pariva più come particolare del ministro, bensì organo con attribuzioni ben pre- cise8 . I poteri del segretario generale e della divisione I venivano pertanto dimi- nuiti9 . Con il decreto del 10 ottobre 1869 n.5318 veniva istituita la Consulta Araldi- ca10, mentre la direzione generale delle carceri veniva ricostituita con R.D. 20 gennaio 1870 n.5449. Altra modifica di rilievo era la istituzione di una Ragioneria centrale presso il Ministero dell’Interno, ai sensi del R.D. 8 ottobre 1870 n.5927, determinata dal “lento ma progressivo sviluppo dei servizi delle amministrazioni, in relazione all’ampliamento delle attribuzioni a ciascuna demandate” per cui si era reso necessario costituire “appositi uffici cui affidare il complesso svolgimento dei servizi contabili”. Tali uffici assumevano la denominazione di “ragioneria” e potevano essere una o più di una in ogni Ministero, in base alle necessità. Nel Mini- stero dell’Interno era prevista una “Ragioneria unica”11. È da sottolineare anche che il decreto organico dell’Amministrazione centrale del Regno del 24 ottobre 1866 istituiva ispettori centrali e ispettori generali alla diretta dipendenza del Ministro per tutte le branche di servizio12 .

78 L’ETÀ DELLA DESTRA

I continui cambiamenti danno l’impressione che il governo mettesse in atto una serie di tentativi di organizzazione non ispirati da un preciso disegno organico, ma nati dalla esigenza di affrontare e risolvere con provvedimenti urgenti, e anche scoordinati fra di loro, i problemi organizzativi della amministrazione. Anche la riforma del Ministro Lanza del 1870, che partiva dal presupposto, poi rivelatosi ottimistico, che un decennio di esperienze potesse bastare per raccogliere i relativi frutti, nonché per restringere la spesa e il numero degli impiegati, restando nei limiti rigorosi delle esigenze amministrative, aveva avuto breve durata e già nel 1874 erano stati emanati altri decreti di riorganizzazione del Mi- nistero. La sensazione che si ha dall’esame di tutti i cambiamenti sopravvenuti è che le uniche strutture più stabili siano state la divisione e la sezione, diversamente che per le direzioni generali, la cui esistenza ed opportunità furono a lungo messe in discussione e non soltanto per l’Amministrazione dell’Interno13 . La Direzione generale delle carceri costituisce un caso particolare dell’Ammi- nistrazione: essa è stata l’unica direzione generale che sia rimasta autonoma dal 1861 al 1922, tanto da avere un proprio servizio di ispezione, un proprio ufficio contabile, un proprio ufficio tecnico, un proprio ufficio statistico e una propria ri- vista14. Questa direzione, sebbene unificata nominalmente, era rimasta frazionata in tre parti fino a tutto il 1867: le carceri giudiziarie, le case penali, i bagni penali, con la conseguenza che diversi erano gli organi del personale dell’amministrazione e di custodia dei tre ordini di stabilimenti. In particolare il passaggio dei bagni penali al Ministero dell’Interno era avvenuto con R.D. del 29/11/1866, con decorrenza dal 1°/1/1867, poco dopo essere stato compiuto il trasferimento della Direzione superiore delle carceri da Torino a Firenze, nuova provvisoria capitale del Regno. Con decreto del 17/11/1869 era stata operata su basi meno empi- riche una “ricostituzione“ della direzione generale secondo la materia e gli affari di ordinaria trattazione “cosicché le divisioni che prima s’intitolavano rispettivamente alle carceri giudiziarie, alle Case, ai Bagni penali, fondendo in un unico concetto scientifico e amministrativo questi vari tipi di prigione, ebbero nomi corrispondenti alle materie stesse, cioè: la VII del personale, l’VIII del servizio economico e delle manifatture; la IX dei fabbricati, trasporti e affari diversi; oltre di che venne creato un ufficio di gabinetto per gli affari riservati. Ma i tre ordini di personale tanto amministrativo che di custodia rimasero per qualche tempo ancora distinti secondo l’origine e la provenienza loro; ciò che era d’impaccio al libero e sollecito svolgimento dei servizi”15 .

79 L’ETÀ DELLA DESTRA

Per quanto concerne la Prefettura la struttura che si può desumere dall’esame dei dati tratti dal Calendario Generale del Regno16 è la seguente. Vi era una struttura, non definita, con a capo un consigliere delegato, poi vi era l’ufficio di pubblica sicurezza, con a capo il questore. Ad essa erano collegate, almeno nella strutturazione del calendario, le carceri giudiziarie, le case di custodia e di pena, il consiglio provinciale, la deputazione provinciale, la segreteria provinciale e le sottoprefetture. Tale struttura è stata desunta dall’esame di due prefetture-tipo, Torino e Napoli, operanti su realtà socio-economiche profondamente diverse e in due periodi diversi, gli anni 1866 e 187617 .

1.2. Modifiche delle norme sull'ordinamento del personale e numero degli impiegati La pianta organica degli impiegati dell’amministrazione centrale nel 1866 veniva determinata con un R.D. del 14 dicembre così come segue18 : 1 Segretario generale, 3 Direttori superiori, 5 Direttori capi divisione di I classe, 4 Direttori capi divisione di II classe, 2 Ispettori delle carceri di I classe, 2 Ispettori delle carceri di II classe, 26 Capi di sezione, 30 Segretari di I classe, 30 Segretari di II classe, 40 Vi- ce segretari, 18 Primi commessi, 18 Commessi di I classe, 18 Commessi di II classe, 20 Commessi di III classe, 1 Commesso per il servizio di posta, 5 Uscieri capi, 30 Uscieri, 1 Portinaio, per un totale di 254 unità. Il personale dell’amministrazione provinciale era distinto in impiegati di “ordine superiore” ed impiegati di “ordine inferiore” in sostituzione del personale della “carriera superiore” e personale della “carriera delle segreterie”. Gli impiegati di “ordine superiore” avevano le seguenti denominazioni: Prefetti, Sottoprefetti, Consiglieri, Consiglieri aggiunti, Segretari capi, mentre gli impiegati di “ordine inferiore” erano denominati Segretari ed applicati. Con il R.D. del 23 dicembre 1866 n.3476 nella carriera dell’amministrazione provinciale i prefetti venivano distinti in due classi (I e II classe), le denominazioni di consigliere aggiunto e di segretario capo venivano abolite e i consiglieri venivano distinti in quattro classi (I, II, III, IV classe), erano previste le qualifiche (oltre che di segretari) di primi commessi, di commessi di I, II e III classe. Il “basso personale” era distinto nella denominazione di uscieri capi, uscieri di I, II e III classe e inservienti. Vi è da aggiungere che lo stesso decreto parificava la carriera centrale e provinciale: al capo sezione del ministro corrispondeva il grado di sottoprefetto e consigliere di prefettura di I e II classe; al segretario il consigliere di prefettura di III e IV classe19 . Pertanto la nuova pianta organica dell’amministrazione provinciale era così costituita20 : 10 Prefetti di I classe, 20 Prefetti di II classe,

80 L’ETÀ DELLA DESTRA

29 Prefetti di III classe, 60 Sottoprefetti di I classe, 74 Sottoprefetti di II classe, 40 Consiglieri di I classe, 40 Consiglieri di II classe, 70 Consiglieri di III classe, 50 Consiglieri di IV classe, 300 Segretari, 118 Primi commessi, 300 Commessi di I classe, 350 Commessi di II classe, 350 Commessi di III classe, 59 Uscieri capi, 100 Uscieri di I classe, 100 Uscieri di II classe, 100 Uscieri di III classe, 400 Inservien- ti, per un totale di 2571 unità. Per quanto concerne in particolare la prefettura occorre sottolineare che l’iniziale struttura era parzialmente modificata dal R.D. 23/12/1866 n.3476 con il quale le soppresse “divisioni” erano sostituite dalle “ripartizioni” fra le quali il prefetto distribuiva gli affari di competenza. A capo di ciascuna ripartizione erano preposti Consiglieri di prefettura o Segretari. Il riparto degli affari di competenza degli uffici di sottoprefettura era stabilito dal sottoprefetto21 . Come citato in precedenza22 la istituzione della “ragioneria unica” e delle “ragionerie” presso l’amministrazione provinciale comportava un ampliamento degli organici e una ridefinizione della pianta organica con il R.D. 20 giugno 1871 n.323, per cui nell’Amministrazione centrale, fra gli impiegati di I categoria si contano: 1 Segretario generale, 1 Direttore generale, 4 Capi divisione I classe, 4 Capi divisione II classe, 2 Ispettori Centrali delle Carceri di I classe, 2 Ispettori Centrali delle Carceri di II classe, 7 Capi sezione di I classe, 8 Capi sezione di II classe, 18 Segretari di I classe, 18 Segretari di II classe, 18 Sottosegretari di I classe, 18 Sottosegretari di II classe, 18 Sottosegretari di III classe; fra gli impiegati di II categoria: 1 Ragioniere capo di I classe, 2 Ragionieri capo sezione di I classe, 2 Ragionieri capo sezione di II classe, 7 Ragionieri di I classe, 7 Ragionieri di II classe, 10 Ragionieri di III classe, 18 Computisti di I classe, 18 Computisti di II classe, 1 Cassiere; fra gli impiegati di III categoria: 2 Archivisti capi, 3 Archivisti di I classe, 8 Archivisti di II classe, 8 Archivisti di III classe, 17 Ufficiali d’ordine, per un totale di 124 unità. Per quanto riguarda l’Amministrazione Provinciale, tra gli impiegati di I categoria si hanno: 13 Prefetti di I classe, 23 Prefetti di II classe, 33 Prefetti di III classe, 120 Consiglieri e sottoprefetti di I classe, 153 Consiglieri e sottoprefetti di II classe, 160 Consiglieri e commissari distrettuali di III classe, 250 Segretari di I classe, 250 Segretari di II classe, 300 Sottosegretari di II classe; tra gli impiegati di II categoria si hanno: 18 Ragionieri di I classe, 17 Ragionieri di II classe, 17 Ragio- nieri di III classe, 17 Ragionieri di IV classe, 110 Computisti di I classe, 110 Com- putisti di II classe, 110 Computisti di III classe; tra gli impiegati di III categoria si hanno: 23 Archivisti di I classe, 23 Archivisti di II classe, 23 Archivisti di III classe,

81 L’ETÀ DELLA DESTRA

110 Ufficiali d’ordine di I classe, 110 Ufficiali d’ordine di II classe, 110 Ufficiali d’ordine di III classe, per un totale di 2100 unità. Lo stesso decreto 323, unitamente al 324 di pari data, stabilivano la divisione di tutto il personale in tre categorie: di concetto, di ragioneria e d’ordine; per la prima era necessaria la laurea in giurisprudenza, per la seconda il diploma di ragioniere, per la terza la licenza di ginnasio o di scuola tecnica. La durata del volontariato era ridotta ad un anno e per gli avanzamenti si teneva conto nei primi passi sia dell’anzianità che del merito, successivamente solo del merito, riconosciuto da una apposita commissione23. Tale distinzione del personale, in categoria e denominazioni, era confermata anche per l’organizzazione generale di ogni Ministero (R.D. 4 gennaio 1872 n.650)24. Per il servizio di copia era prevista l’assunzione di scrivani pagati a giornata quando il servizio stesso non poteva essere affidato ad impiegati della III categoria. Il basso servizio negli uffici provinciali poteva essere effettuato da inservienti pagati a giornata25. Il Melis sottolinea che i dati sugli organici non corrispondono se non parzialmente alla realtà dell’impiego nei ministeri, che dovette essere molto spesso pre- cario, caratterizzato da reclutamenti di fatto e solo in tempi successivi dall’immissione in organico26. In effetti la verifica della attendibilità dei dati indicati nei ruoli organici è estremamente difficile per la mancanza di fonti precise in materia. In ogni caso i ruoli sembrano sufficientemente indicativi per la cognizione della composizione e della consistenza numerica degli organici nel periodo esaminato. Un discorso a parte può essere fatto per la controversia sulla presunta meridionalizzazione della pubblica amministrazione. Come è facilmente verificabile ciò non corrispondeva affatto al vero. Infatti una delle caratteristiche della burocrazia ministeriale degli anni sessanta è che in prevalenza era di origini settentrionali, in particolare piemontesi. In proposito è da citare la stima effettuata da N. Randeraad , che ha elaborato i dati sulla provenienza geografica dei direttori generali e dei capi divisione dell’Interno con i seguenti risultati: Piemonte 40,00%, Regno di Napoli 12,30%, Sicilia 10,80%, Italia del Nord 56,9%, Italia Cen- trale 20,0%, Italia del Sud 23,10%. Uguale dato si evince dalla annessa tabella relativa agli ingressi dei funzionari nel periodo 1861-7028 : Piemonte, 7; Sardegna, 1; Liguria, 3; Veneto, 3; Marche, 3; Toscana, 2; Lombardia, 2; Trentino, 2; Campania, 1; Calabria, 1; Emilia, 1; Friu-

82 L’ETÀ DELLA DESTRA li, 1; Lazio, 1; Abruzzi, 1, per un totale di 29 unità, di cui solo 3 del meridione, esclusa la Sardegna. Un ulteriore dato si ricava dall’esame della provenienza geografica dei prefetti in carica al 31/12/1865 e al 1/1/1876.

31/12/1865: Numero delle Prefetture: 59 Prefetti del Nord: 34 Prefetti del Centro: 5 Prefetti del Sud: 8 Prefetti delle isole: 9 Prefetti Prov. da Nizza e Savoia: 3

1/1/1876 Numero delle Prefetture: 6929 Prefetti del Nord: 31 Prefetti del Centro: 10 Prefetti del Sud: 13 Prefetti delle isole: 10 Prefetti Prov. da Nizza e Savoia: 2 Prefetti Prov. dall’estero: 1

NORD: Piemonte Liguria, Lombardia, Valle d’Aosta, Emilia (Veneto e Manto- va dal 1866); CENTRO: Toscana, Marche, Umbria (Lazio dal 1870); SUD: Campania, Puglia, Calabria, Abruzzi, Basilicata; ISOLE: Sicilia e Sardegna30.

Al fine di avere un quadro di comparazione tra l’anno iniziale del periodo considerato (1866) e l’anno finale (1876) si elenca il ruolo organico previsto dal R.D. 31 dicembre 1876 per il personale del Ministero. Amministrazione centrale: 1 Ministro, 1 Segretario generale; nella I categoria: 1 Direttore generale delle carceri, 2 Ispettori generali delle carceri I cl., 2 Ispettori generali delle carceri di II cl., 4 Direttori capi di divisione di I cl., 5 Direttori capi di divisione di II cl., 1 Ispettore centrale delle carceri di I cl., 1 Ispettore centrale delle carceri di II cl., 1 Ispettore centrale di amministr. di I cl., 1 Ispettore centrale

83 L’ETÀ DELLA DESTRA di amministr. di II cl., 8 Capi di sezione di I cl., 10 Capi di sezione di II cl., 20 Se- gretari di I cl., 20 Segretari di II cl., 20 Vice segretari di I cl., 20 Vice segretari di II cl.; nella II categoria: 1 Direttore capo di ragioneria, 1 Capo sezione di ragioneria di I cl., 1 Capo sezione di ragioneria di II cl., 6 Segretari di ragioneria di I cl., 8 Se- gretari di ragioneria di II cl., 10 Segretari di ragioneria di III cl., 12 Vice segretari di ragioneria di I cl., 12 Vice segretari di ragioneria di II cl., 1 Cassiere; nella III categoria: 1 Archivista capo, 3 Archivisti di I cl., 7 Archivisti di II cl., 9 Archivisti di III cl., 20 Ufficiali di ordine, 1 Ufficiale postale; nel cosiddetto personale di basso servizio: 4 Capi uscieri, 30 Uscieri, per un totale di 245 unità. Amministrazione provinciale: nella I categoria sono inquadrati: 13 Prefetti di I cl., 23 Prefetti di II cl., 33 Prefetti di III cl., 170 Consiglieri e sottoprefetti di I cl., 170 Consiglieri e sottoprefetti di II cl., 170 Commissari distrett.li e consigl. di III cl., 250 Segretari di I cl., 250 Segretari di II cl., 250 Sottosegretari; nella II categoria: 27 Ragionieri di I cl., 27 Ragionieri di II cl., 27 Ragionieri di III cl., 28 Ragio- nieri di IV cl., 144 Computisti di I cl., 144 Computisti di II cl., 144 Computisti di III cl., 10 Archivisti di I cl., 20 Archivisti di II cl., 25 Archivisti di III cl., 30 Archivi- sti di IV cl., 204 Ufficiali d’ordine di I cl., 204 Ufficiali d’ordine di II cl.; nel personale di basso servizio: 500 Uscieri, per un totale di 2863 unità.

2. Le attribuzioni del Ministero dell’Interno ed evoluzione dal 1865 al 1876

2.1. Le attribuzioni iniziali Il Ministero dell’Interno è stato definito il più importante tra gli uffici del- l’amministrazione centrale anche perché “rientra nella sua competenza in modo eguale una gran parte dell’attività giuridica e di quella sociale dello Stato”31. La sua importanza deriva anche dalla “tutela che esercita sulla amministrazione dei Comuni, delle Provincie, delle Opere Pie e dei Consorzi” tanto da non ritenere impropria la frase con cui Jules Simon lo designava le grand moteur de tout le méca- nisme administratif. Egli ritiene che le attribuzioni del Ministero possono ripartir- si in due grandi categorie: a) di polizia; b) di tutela sui comuni e provincie e sugli altri istituti di ragione pubblica. Le ragioni di tale ripartizione sono da ricercare nel fatto che nelle funzioni di polizia rientra il concetto di Stato come custode e conservatore dell’incolumità e del benessere dei cittadini, nelle funzioni di tutela lo Stato estrinseca una qualsiasi ingerenza sull’amministrazione degli enti minori, la cui attività deve essere in equi limiti frenata e coordinata a quella dello Sta-

84 L’ETÀ DELLA DESTRA to. Lo stesso autore sottolinea il fatto che non esiste un testo legislativo che segni i limiti dell’attività del Ministero: cita in proposito un tentativo (l’unico) realizza- to con l’art.4 del R.D. 21/12/1850 n.1122, vanificato dalla tendenza del legislatore di emanare nuove leggi amministrative che attribuiscono o sottraggono le attribuzioni precedentemente conferite. In base a quanto si evince dal Calendario Generale del Regno d’Italia32 le funzioni possono così riassumersi: controllo sulle amministrazioni locali, pubblica sicurezza, sanità, beneficenza, carceri ed archivi di stato33. Più in dettaglio è possibile individuare questo elenco di voci: bilancio e contabilità generale del ministero, prefetture e questure, archivi di Stato, casermaggio dei Regi Carabinieri e delle Guardie di pubblica sicurezza, personale, pubblica sicurezza e ordine pubblico, vigilanza sui teatri e spettacoli, su società ricreative, stampe e giornali, carceri giudiziarie e di pena, opere pie e relativo personale, sanità pubblica, manicomi, accademie e società di storia patria, culti tollerati, monumenti pubblici, biblioteca e archivio del ministero. Si rileva che si tratta, con l’eccezione del consistente nucleo di compiti connessi al mantenimento dell’ordine pubblico, di funzioni di vigilanza. Va anche ricordato che il Ministero svolgeva funzioni di apparato di supplenza del Presidente del Consiglio. Quest’ultimo, a causa del silenzio dello Statuto in merito, non aveva un proprio autonomo apparato. Invalse pertanto la prassi (anche se con ampie eccezioni) di unire nella stessa persona l’incarico di Presidente del Consiglio con quello di Ministro dell’Interno: ciò accadde con Ricasoli (1866-67), Rattazzi (1867), Lanza (1869-73) con l’effetto di accrescere di fatto le funzioni dell’Interno, contribuendo a farne il ministero leader34. Un discorso a parte deve essere fatto per la Direzione superiore delle carceri, in cui l’amministrazione rimaneva ripartita in carceri giudiziarie, case penali e bagni penali. Questi ultimi erano riservati alla espiazione dei lavori forzati, le case penali invece erano destinate a fare scontare le pene della reclusione, della re- legazione e del carcere35.

2.2. Le successive modificazioni delle funzioni all’interno degli uffici Come già accennato la struttura interna degli uffici e le relative funzioni erano continuamente cambiate nel corso degli anni, segno di un apparato che evidentemente non soddisfaceva le esigenze di efficienza richieste per cui si riteneva necessario porvi rimedio. Per una migliore esposizione, la trattazione dei cambiamenti rispetta la struttura delle direzioni generali (o superiori) e, all’interno di esse, delle divisioni.

85 L’ETÀ DELLA DESTRA

Anno 1866 SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. 18/7/1866 venivano adottati i seguenti provvedimenti: la sezione I si occupava della gestione dell’archivio generale del ministero. La sezione II perdeva invece la competenza sulla conservazione dei monumenti antichi e sulla tipografia nazionale di Napoli36. GABINETTO. Con il D.M. 18/7/1866 passava a dipendere dalla Segreteria Ge- nerale unitamente alla divisione I e II con le seguenti competenze: apertura del corriere riservato, corrispondenza telegrafica e cifra, relazioni del Ministro con il Parlamento, elezioni dei deputati, nomine dei senatori, carteggio particolare del Ministro. Con successivo decreto del 14/8/1866 acquisiva anche l’Ufficio lettura e sunto dei giornali esteri e del Regno37. DIREZIONE SUPERIORE DELLA SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 30/3/1866 la sezione III della divisione V veniva soppressa dal 1° aprile e la sezione IV diventava la III. Gli affari concernenti caserme e casermaggio delle guardie di p.s. e dei RR.CC. erano attribuiti alla divisione V. Gli affari riguardanti il fitto dei locali, provvista e manutenzione della mobilia, spese di ufficio, indennità di alloggio, riparazioni ai locali delle questure e uffici di sezione erano attribuiti alla nuova sezione III della divisione V, in aggiunta alle precedenti competenze38. DIREZIONE SUPERIORE DELL’AMMINISTRAZIONE. Con D.M. 17/7/1866 erano attribuiti alla divisione V, a partire dal 1° aprile, gli affari su caserme e casermaggio delle guardie di p.s. e dei carabinieri, fino a quel momento attribuiti alla divisione IV. La sezione IV della stessa divisione avrebbe provveduto alla liquidazione del pagamento dei fitti di esse anteriori al 1/1/186639. Con D.M. del 18/7/1866 la divisione VII subiva alcune variazioni nella sezione III (sanità marittima): personale, notizie e trattamenti sanitari all’estero e all’interno, lazzaretti, case ed uffici di sa- nità marittima, leggi e regolamenti relativi, tasse sanitarie marittime, esercizio del bilancio, affari diversi. Si ricorda che il servizio di sanità marittima era stato posto alla dipendenza del Ministero con R.D. 7/5/1865 n.228940. DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con il R.D. 23/12/1866 n.3472 veniva attribuita alla direzione, a partire del 1° aprile 1867, la competenza sul servizio disciplinare sui bagni penali. Per effetto di ciò alla divisione VIII e IX si aggiungeva la X (bagni penali), costituita in principio da una sola sezione e, successivamente, divisa in due sezioni41.

Anno 1867 SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del febbraio 1867 l’Ufficio contabilità

86 L’ETÀ DELLA DESTRA passava dalla divisione I alla divisione II (sezione III). Con D.M. 16/4/1867 la divisione I del segretariato acquistava le seguenti competenze: sezione I, affari riservati, dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, statistica della stampa periodica, privilegi per le inserzioni giudiziarie e amministrative nei giornali della provincia; sezione II, relazioni del ministero con il Parlamento, atti per la nomina dei senatori e per l’elezione dei deputati; titoli nobiliari e araldica, ordini cavallereschi, personale del ministero, dei prefetti, dei sottoprefetti, ecc.; sezione III, personale delle prefetture e dei sindaci; sezione IV, protocollo generale e registrazione decreti reali. Ces- savano dunque gli uffici contabilità arretrate e per gli affari veneti42. Con D.M. del 15/11/1867 alla divisione I era attribuita la competenza sul personale degli ufficiali di p.s.; alla sezione I spettava il compito di emanare le disposizioni e di esaminare i ricorsi in materia di revisione teatrale. Inoltre il protocollo generale del ministero e tutti i protocolli speciali esistenti erano soppressi: ogni divisione avrebbe avu- to un solo protocollo, un solo archivio, un solo ufficio copiatura e spedizione43. DIREZIONE SUPERIORE DI SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 16/4/1867 veniva abolito il gabinetto della Direzione. Con l’Ordine del giorno del 21/11/1867 le prime due divisioni erano ridotte ad una (veniva soppressa la III e la IV diventava III divisione)44. Con D.M. 15/11/1867 gli affari relativi al personale degli ufficiali di p.s. passavano alla divisione I. Alla III divisione rimaneva l’esecuzione della legge sul domicilio coatto45. Con Ordine del giorno del 1°/12/1867 si rior- ganizzava la divisione III con l’aggiunta della sezione IV con competenza sulle guardie di p.s., che prima rientrava fra le competenze della sezione II della divisione II. Con lo stesso O.d.G. la divisione IV diventava la III46. DIREZIONE SUPERIORE AMMINISTRAZIONE. Con D.M. del 21/11/1867 la divisione VII diventava divisione IV47. DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con R.D. 17/11/1867 n.4047 il ministero acquistava la competenza sulla amministrazione delle carceri giudiziarie e penali della provincia di Venezia e Mantova a partire dal 1°/1/1868. Nello stesso anno cambiavano le competenze delle tre divisioni48. Con successivo Ordine del giorno del 1°/12/1867 veniva modificata la numerazione delle divisioni: la VIII, la IX e la X divisione diventavano rispettivamente la VII, VIII e IX, ognuna composta da tre sezioni49. Le divisioni mantenevano le vecchie competenze, con la IX divisione suddivisa in tre sezioni50.

Anno 1868 GABINETTO. Con D.M. 19/1/1868 al Gabinetto venivano riservati la corri-

87 L’ETÀ DELLA DESTRA spondenza particolare del ministro e gli altri affari che quest’ultimo voleva personalmente trattare. Le altre attribuzioni passavano al Segretariato generale. Con D.M. 26/12/1868 le competenze variavano nuovamente: affari politici riservati, corrispondenza telegrafica e particolare, nomina dei senatori, elezione dei deputati, collegi elettorali politici, relazioni del ministero con il Parlamento, direzione della Gazzetta Ufficiale del Regno, lettura dei giornali, rapporti periodici dei prefetti, revisione teatrale, raccolta delle circolari del ministro, portafoglio del ministro, apertura dei dispacci51. SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del 19/1/1868 passavano al Segreta- riato molte delle competenze del Gabinetto: corrispondenza telegrafica, portafoglio del ministro, lettura dei giornali, rapporti periodici dei prefetti, apertura del corriere. Il segretariato risultava composto da un Ufficio di affari politici riservati e personale (divisione I che sostituiva la precedente divisione I), una Divisione del servizio interno e contabilità (la II), una Divisione di pubblica sicurezza e polizia giudiziaria (la III)52. Con D.M. 1/4/1868 n.252 passavano alla sezione IV della divisione I gli affari sulle spese di ufficio per la p.s. e l’indennità di alloggio per gli ufficiali di p.s. nonché le pratiche sulla indennità di trasporto e di trasferta degli ufficiali di p.s. Successivamente, con il D.M. 1/4/1868 n.253 si attribuivano alla sezione I dell’Ufficio di affari politici e riservati anche gli affari sul domicilio coatto53. Con D.M. del 23/10/1868 le divisioni IV, V e VI, in seguito alla soppressione della direzione, passavano alle dipendenze della Segreteria54. La divisione VI assumeva gran parte delle competenze della divisione II, veniva divisa in quattro sezioni; le competenze possono essere così riassunte: affari generali, archivi, controllo sulla stampa, biblioteca, economato, cassa, personale delle prefetture, Con- siglio di Stato, archivi, Gazzetta ufficiale, protocollo e archivio ministero, ufficio centrale di contabilità55. Con D.M. del 2/11/1868 la divisione I veniva ricostituita, con competenze concentrate essenzialmente sul personale sia del ministero sia periferico sia della pubblica sicurezza56. Con D.M. 26/12/1868 si costituiva la divisione II, che subentrava alla III, con una serie di competenze in materia di pubblica sicurezza e organizzazione dei relativi corpi operativi. La divisione IV si occupava di sanità pubblica e la V di opere pie57. Con lo stesso decreto la divisione III, divisa in tre sezioni, si occupava di enti locali58. DIREZIONE GENERALE CENTRALE. Già costituita con funzioni di coordinamento degli archivi governativi, generali e provinciali, con D.M. 26/12/1868 ce-

88 L’ETÀ DELLA DESTRA deva le proprie competenze alla divisione VI59. DIREZIONE SUPERIORE DI SICUREZZA PUBBLICA. Con D.M. 1/4/1868 passava al Segretariato generale la trattazione degli affari concernenti le spese di ufficio della p.s. e l’indennità di alloggio (fino a quel momento di competenza della sezione III) e l’indennità di trasporto e di trasferta degli ufficiali di p.s. (fino a quel momento assegnate alla sezione IV)60. Con R.D. 23/4/1868 n.4551 la direzione veniva soppressa. Con D.M. 26/12/1868 la divisione III diventava divisione II61. DIREZIONE SUPERIORE DELL’AMMINISTRAZIONE. Con D.M. del 23/10/1868 veniva soppressa. Era anche disposto che i direttori delle divisioni dalla I alla VI sarebbero stati subordinati direttamente al ministro e, per esso, al segretario ge- nerale62. DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con D.M. del 26/12/1868 cambiava l’organizzazione: la divisione VII era ripartita in due sezioni, la VIII divisione in tre sezioni, la divisione IX in due sezioni63. Con D.M. del 26/12/1868 si riorganiz- zavano le tre divisioni, stabilendo due sezioni per ciascuna64.

Anno 1869 GABINETTO. Per effetto del D.M. del 17/11/1869 si occupava degli affari riservati. DIREZIONE SUPERIORE DELLE CARCERI. Con D.M. del 17/11/1869 veniva riorganizzata in un gabinetto e tre divisioni (VII-VIII-IX). Veniva altresì disposto che vi fosse un solo ufficio di protocollo e archivio, una sola copisteria e spedizione. La direzione assumeva, inoltre, le competenze sul personale carcerario. Per quanto riguarda l’VIII divisione il D.M. 17/11/1869 concentrava le competenze nell’ambito del servizio economico e delle manifatture e disponeva che la numerazione delle divisioni cambiasse così come segue: la VIII in VII e la IX in VIII. Quest’ultima divisione assumeva le competenze su fabbricati, trasporti e affari diversi65.

Anno 1870 SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. del 26/1/1870 veniva stabilito che la divisione I si occupasse del personale, con alcuni uffici aggregati: matricola generale del personale, archivio e protocollo degli affari riservati, copisteria e spedizione della divisione. Si stabiliva anche che la divisione III avesse la competenza sulla amministrazione comunale e provinciale, la divisione IV sulle opere pie e sulla salute pubblica, la V sui servizi generali. In tale ultima divisione era collo-

89 L’ETÀ DELLA DESTRA cato l’Ufficio speciale esecuzione, costituito con R.D. 11/12/1870 n.6133, che sopprimeva la Direzione generale degli archivi del Regno (1871)66. Con D.M. 26/12/1870 tutte le attribuzioni del Segretariato attribuite in base al D.M. 19/1/1868 tornavano al Gabinetto. Veniva anche stabilita la nuova denominazione delle divisioni I (personale), III (amministrazione comunale e provinciale), mentre le divisioni IV e V confluivano nella divisione IV (sanità e opere pie)67. DIREZIONE SUPERIORE (POI GENERALE) DELLE CARCERI. Con D.M. 26/1/1870 cambiava la denominazione in Direzione generale delle carceri. La divisione VII diventava VI. Veniva definita l’organizzazione in questi termini: Gabinetto e tre divisioni (VI personale, VII servizio economico e manifatture, VIII fabbricati, trasporti e affari diversi). Alle competenze della VIII divisione venivano aggiunte le competenze su ordinamento, personale, contratti, contabilità dei sifilocomi68. Con il D.M. 6/12/1870 cambiavano alcune competenze della divisione e del gabinetto; la divisione VIII veniva privata degli Uffici speciali di statistica, delle carceri, dell’archivio e protocollo, della copisteria. Veniva precisato l’insieme delle competenze del gabinetto: affari riservati, corrispondenza particolare, personale della direzione generale, affari generali, apertura della corrispondenza, ufficio statistica delle carceri. Lo stesso decreto ridistribuiva le competenze fra le due sezioni della divisione VI, mentre per la divisione VII e VIII si verificavano cambiamenti di competenze fra le sezioni (VII, sez. I: perdeva la competenza su contratti sul mantenimento, acquisiva la competenza sulla contabilità sull’esame e liquidazione della contabilità delle forniture e diarie per i giovani “oziosi” e vagabondi nelle case di custodia e istituti pii; sez.II: perdeva la competenza su provviste di macchine, ecc. e acquistava quella su bilanci speciali delle case di pena per l’amministrazione delle manifatture, anticipazione di fondi per le spese, liquidazione e rimborsi, relazioni degli ispettori centrali sulle manifatture; sez.III: perdeva la competenza su sindacato e vigilanza, ecc. e la acquistava su quote di concorso dei comuni per la custodia dei detenuti mandamentali nelle carceri governative, proventi delle case di pena e delle carceri giudiziarie, raccolta e spedizione delle proposte per i bilanci attivi e passivi dei servizi dell’amministrazione carceraria. Divisione VIII, sez.I: perdeva le competenze su trasporto detenuti...convenzioni e liquidazione...proposte per il bilancio, ecc.; sez.II: acquisiva la competenza su movimento dei detenuti e dei condannati, libera- zioni e decessi, proposte per il bilancio passivo, carceri mandamentali, ecc.)69.

Anno 1871 GABINETTO. Con il D.M. 11/10/1871 veniva abolita la divisione V e le com-

90 L’ETÀ DELLA DESTRA petenze venivano attribuite al Gabinetto: dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, privative per inserzioni di avvisi giudiziari ed amministrativi nei giornali di provincia, statistica della stampa periodica, archivio dei giornali, biblioteca del ministero, affari generali70. SEGRETARIATO GENERALE. Con il D.M. 11/10/1871 veniva costituito l’Uffi- cio speciale del servizio interno con competenze di protocollo, copisteria, archivio, registrazione di decreti reali, economato e cassa, contabilità della corrispondenza telegrafica, ecc.71. Con lo stesso decreto la divisione I acquisiva le competenze su personale degli inservienti presso il Consiglio di Stato, gli archivi di Stato, le prefetture e le sottoprefetture. La divisione III acquistava invece le competenze su archivi di Stato, Calendario del Regno, affari diversi, ecc.; la divisione V veniva soppressa72. La divisione IV veniva abolita ai sensi del R.D. 8/10/1870 n.5917, che istituiva la ragioneria del ministero. Quest’ultimo ufficio aveva il rango di divisione e si occupava del controllo di tutte le spese del ministero. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Con il D.M. 12/10/1871 veniva modificato il numero delle divisioni: la VI, VII e VIII divisione diventavano rispettivamente V, VI e VII.

Anno 1874 SEGRETARIATO GENERALE. Con D.M. 4/1/1874 la divisione I subiva la diminuzione delle competenze: veniva soppresso il servizio di archivio, protocollo e copisteria della divisione73. La III divisione otteneva la restituzione delle competenze del 1870, tranne gli affari diversi e la statistica amministrativa. Alla divisione veniva altresì assegnato uno degli ispettori centrali quando non era in missione. Quest’ultimo poteva svolgere ispezioni per il Gabinetto, per le prime sei divisioni e per la Ragioneria. La divisione IV si occupava nuovamente e soltanto di opere pie, mentre la divisione V si occupava della sanità pubblica. La divisione VI si occupava di affari generali, archivi di Stato e stati- stica74. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI. Veniva istituito presso la direzione l’Ufficio speciale di contabilità. Cambiava inoltre la numerazione delle divisioni: la V, VI e VII diventano VII, VIII e IX75.

Nel 1874 venivano altresì creati, senza peraltro inserirli nelle rispettive divisioni, i seguenti uffici: ragioneria centrale, protocollo, archivio e copisteria del

91 L’ETÀ DELLA DESTRA gabinetto, protocollo e archivio della segreteria generale, protocollo e archivio della Direzione generale delle carceri, protocollo, archivio e copisteria della ragioneria centrale, copisteria del Ministero76. La ragioneria centrale77 si occupava di tutti i servizi di contabilità, tranne di quelli delle carceri.

Anno 1875 SEGRETARIATO GENERALE. Alla divisione I venivano sottratte le competenze su armamento delle guardie di p.s., su gratificazioni e sussidi alle medesime ed ai commessi di p.s., su indennità di trasloco78.

Nel 1871 veniva istituito l’Ufficio di statistica delle carceri79. Nel 1872 veniva istituito il Consiglio Superiore di Sanità80. Nel 1874 veniva inserito nel quadro anche il Comando generale della Guardia Nazionale del Regno81. Nel 1875 tutti gli archivi di Stato erano posti alle dipendenze del Ministero per R.D. 5 marzo 1874 n.1852 e, con altro decreto dello stesso giorno, erano sta- tuite le norme fondamentali per il riordinamento degli archivi. Era costituito un Consiglio per gli Archivi, composto da un presidente e otto consiglieri nominati per decreto reale su proposta del ministro dell’Interno e della Pubblica Istruzio- ne, scelti tra persone estranee al personale archivistico, e di un segretario nella persona del direttore della divisione ministeriale incaricata di questo servizio. Il Consiglio degli archivi aveva una funzione consultiva sulle leggi in materia, sull’ordinamento generale, sui metodi di lavoro, sui programmi di esame per il reclutamento del personale, sulle promozioni, ecc.82. Il servizio archivistico nelle province veniva però gestito da sovrintendenti sotto la direzione del ministro. Con il R.D. 31 maggio 1874 n.1949 le sovrintendenze venivano fissate nel numero di dieci. Per quanto concerne le competenze attribuite alle prefetture e sottoprefetture non vi è da segnalare alcuna variazione rispetto a quanto stabilito con il regolamento per l’esecuzione della legge comunale e provinciale del giugno 1865. Rimaneva pertanto la ripartizione delle competenze in quattro divisioni: I (affari generali e segreteria del consiglio di prefettura e della deputazione provinciale); II (amministrazione dei corpi morali); III (sicurezza pubblica, servizio militare, sanità pubblica); IV (amministrazione governativa della contabilità e delle contribuzioni)83.

92 L’ETÀ DELLA DESTRA

3. I vertici amministrativi

3.1. I segretari generali Secondo l’idea del Cavour le mansioni del segretario generale dovevano rientrare nel solo ambito amministrativo delle attività ministeriali, anche se ad altissi- mo livello, in modo da lasciare quelle di carattere politico al segretario particolare del ministro o al gabinetto. Ma già negli anni sessanta la carica aveva assunto caratteristiche funzionali di tipo prettamente politico, tanto che essa era ricoperta da deputati al Parlamento più che da funzionari della carriera. L’organo pertanto era inteso in senso politico e in palese contrasto, tra l’altro, con le norme in vigore. Di conseguenza l’ufficio cambiava continuamente i titolari a seconda della sorte dei ministri. Due sono le cause di questo mutamento di funzioni: la prima va ricercata nello Statuto che aveva aggiunto alla responsabilità amministrativa dei ministri anche quella politica, così che il ministro doveva delegare ad un organo (il segretario appunto) la trattazione di una parte delle competenze di ordine politico che non riusciva a curare personalmente, l’altra è rappresentata dalla lenta trasformazione del sistema da monarchia costituzionale pura a monarchia parlamentare84. Man mano che i segretari generali si andavano specializzando nella trattazione degli affari politici, i direttori generali assumevano incarichi di maggiore rilevanza nel settore burocratico, contendendone a volte l’esecuzione agli stessi segretari. L’elenco analitico dei segretari generali dal 26/3/1865 al 31/12/1876 è il seguente: Zini Luigi, di Modena; Raeli Matteo, della provincia di Siracusa; Alasia Giuseppe, di Torino; Bianchi Celestino, della provincia di Firenze; Monzani Ciril- lo, della provincia di Reggio Emilia; Borromeo conte Guido, di Milano; Gerra Luigi, di Parma; Gadda Giuseppe, di Milano; Gerra Luigi, di Parma; Cavallini Gaspare, della provincia di Pavia; Gerra Luigi, di Parma; Codronchè-Argeli conte Giovanni, della provincia di Bologna; Lacava Pietro, della provincia di Poten- za (che rimarrà in carica fino al 2/1/1878)85.

3.2. I direttori generali e superiori La nomina dei direttori generali spettava al Consiglio dei Ministri, ma “naturalmente la voce del Ministro dell’Interno era decisiva”. Quindi si trattava di una carica estremamente importante per la quale la classe politica sceglieva persone di fiducia. Infatti i direttori rappresentavano “il delicato anello di congiunzione tra vertici politici e apparato propriamente burocratico. Essi...(omissis)...erano i consiglieri permanenti del Ministro”86. In realtà, nonostante fosse ribadita la se-

93 L’ETÀ DELLA DESTRA parazione tra politica e attività amministrativa, nei fatti si assisteva a quello che Stefano Jacini definiva il “mostruoso connubio”87: di fatto vi era interscambiabi- lità tra ruoli politici e amministrativi con le conseguenze immaginabili sul piano operativo; è da sottolineare, inoltre, che in quel periodo gli alti funzionari si sus- seguivano negli incarichi ad un ritmo così rapido da impedire di fatto l’espletamento di funzioni così delicate e decisive; infine la soppressione della Direzione superiore di sicurezza pubblica e della Direzione superiore dell’amministrazione aveva determinato la conseguenza che “tra il 1870 e il 1887 nel Ministero non esiste(va) che un solo Direttore Generale, quello delle Carceri”88. Di fatto l’amministrazione comunale e provinciale, la pubblica sicurezza, la beneficenza pubblica e la sanità restavano nelle mani dei capi di divisione. I Direttori Generali, dopo la riforma Lanza del 1871, erano tutti impiegati di I categoria, ad eccezione dei direttori capi di ragioneria. Anche tra il personale appartenente a questa categoria, nonostante fosse diffusa l’opinione che i ministeri fossero occupati in prevalenza da impiegati di origine meridionale, in realtà persisteva una forte predominanza settentrionale89. La categoria in esame era composta da soggetti di prevalente estrazione borghese, in pochi casi titolari di rendite e patrimoni, con una carriera passata in gran parte nella provincia con notevoli riflessi sulla vita personale (molti di essi non erano sposati). Il livello culturale dei funzionari non era elevatissimo: infatti fino alla riforma Lanza per accedere alla prima categoria non era necessario avere la laurea e, di conseguenza, coloro che erano entrati in servizio prima del 1871 avevano avuto modo di salire fino al grado di direttore generale, anche se non in possesso della laurea90. Molti avevano esercitato una libera professione in precedenza, molti avevano prestato servizio in uno degli stati pre-unitari o nei governi provvisori del periodo 1859-61, moltissimi avevano iniziato a lavorare nello Stato con la pratica del volontariato. Un ulteriore elemento di riflessione è la mo- bilità tra amministrazione centrale e prefetture: il centro e la periferia si integra- vano intimamente e i funzionari risentivano di tale stato di cose essendo spostati continuamente per l’Italia (si calcola che i direttori generali e i capi di divisione in servizio nel 1870 avevano trascorso almeno il 65% della carriera fuori dell’amministrazione centrale)91. Elenco dei Direttori generali (e superiori) del periodo: Boschi Giuseppe - Dir.generale carceri dal 1866 al 1870, nato a Vigone (TO), Del Carretto di Torre Bormida march. comm. Adolfo - dir. superiore amministrazione dal 1866 al 1868, (luogo di nascita non rinvenuto), Amore comm. Nicola - dir.superiore p.s. nel

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1866, nato a Roccamonfina (CE), De Ferrari comm. Giuseppe - dir. superiore p.s. nel 1867, nato a ROMA, Castelli avv. Michelangelo - dir. generale archivi di Stato dal 1869 al 1870 (luogo di nascita non rinvenuto), Cardon Felice - dir.generale carceri dal 1871 al 1876, nato a NIZZA92, Pavolini Luigi - dir. generale carceri dal 1876, nato a Pitigliano (GR).

3.3. Il servizio ispettivo Nella evoluzione dei servizi costituenti la nuova organizzazione amministrativa era considerato necessario istituire un servizio che controllasse l’atti- vità degli organi dipendenti, dando agli stessi una nuova organizzazione ed eventuali elementi per un migliore indirizzo. Con il decreto organico del 24 ottobre 1866 n.3306 (art.16) del ministro Ricasoli, costitutivo dell’ufficio di ispettore centrale e generale delle carceri, si istituivano due figure che avrebbero avuto il compito di sorvegliare, investigare, controllare e proporre93. Tale norma non veniva convertita in legge dal Parlamento, ma le sue disposizioni non erano state revocate in modo esplicito94, tanto che gli ispettori delle carceri compaiono regolarmente inseriti nell’organizzazione della Direzione Superio- re (poi generale) delle carceri95 fino al successivo R.D. 15 settembre 1869 n. 5362, istitutivo del “servizio ispettivo”, che aveva il compito di verificare la “regolarità dei servizi ed assicurare e coordinare l’osservanza delle leggi e dei regolamenti”. Per quest’ultimo ufficio le ispezioni venivano distinte in “generali” e “speciali” e potevano riguardare gli uffici delle prefetture, delle questure e i relativi uffici dipendenti. I funzionari incaricati erano scelti tra i funzionari superiori dell’ordine amministrativo e designati per le ispezioni con decreto del Ministro dell’Interno, provvedimento che poteva determinare anche l’oggetto delle ispezioni96. Si dovette attendere peraltro il 1873 perché, accanto agli ispettori delle carceri, comparissero i primi “ispettori centrali di amministrazione” con il R.D. 4 dicembre 1873 n.174497.

4. L’attività

4.1. La relazione Binda al ministro Ricasoli e l’inefficienza del personale Una prima serie di elementi, da cui dedurre l’andamento dell’amministrazione nel periodo, è fornita sicuramente dalla relazione del Direttore capo della I di-

95 L’ETÀ DELLA DESTRA visione, Antonio Binda, al ministro Ricasoli. In tale scritto veniva in primis sottolineato che le lamentele sulla inefficienza dell’amministrazione avevano fondamento. Le cause di tale situazione erano da ricercarsi nella scarsa professionalità del personale, in buona parte proveniente dalle amministrazioni dei regni preunitari e quindi non preparato sull’ordinamento giuridico piemontese. Il personale, comunque, manifestava una tendenza ad accontentarsi della propria posizione ( “si lasciarono trascinare a rimorchio dagli uomini e dalle cose e parve quasi bastasse loro di riuscire a mantenersi in posto come dimenticati...”98) ed era di eterogenea provenienza, in quanto assunto negli ultimi tempi, soprattutto fra persone che “avevano sofferto per la causa italiana”. Inoltre si lamentava la eccessiva “influenza” degli uomini politici, con la conseguenza che i funzionari si avvalevano della loro posizione di ufficio per “brigare” a favore dei politici al go- verno99. Altro elemento era la selezione del personale per le promozioni sulla base della sola anzianità di servizio, senza tenere conto della esistenza o meno delle attitudini per occupare la nuova carica. Tale criterio di scelta provocava anche una rilassatezza dei funzionari, che non erano più invogliati a impegnarsi, erano indotti “a non pensare più a cercare le occasioni, a impegnare l’ingegno, lo studio, la solerzia per distinguersi”100 . Veniva inoltre lamentato un notevole squilibrio nella distribuzione sul territorio del personale, così che “le provincie, che meno hanno bisogno di personale, ne sono sopraccariche; e sprovviste ne sono quelle che più ne avrebbero necessità”101. Il Binda segnalava anche la rilassatezza della disciplina in tutto il personale tanto che i funzionari risultavano spesso as- senti “dalle loro residenze”, era “...persino occorso di trovare che taluno aveva domicilio stabile in tutt’altra città che non fosse quella dov’è l’ufficio cui era vir- tualmente addetto”102. Le lamentele sul personale riguardavano perfino la inosservanza, non di rado, delle leggi in vigore “sia perchè ne ignorino il disposto, sia perchè manchino di una esatta nozione dell’obbligo imprescindibile della relativa osservanza”103. Una ulteriore causa della situazione di inefficienza lamentata era individuata nell’eccesso di personale e nel considerevole numero di impiegati di origine piemontese. La inefficienza degli uffici si rilevava, secondo il relatore, anche dal fat- to che il ministero era stato costretto a sollecitare più di una volta un riscontro chiesto d’urgenza. A porre rimedio a tale situazione, secondo il Binda, non basta- va la sorveglianza e la severità, ostacolate, tra l’altro, dall’ostruzionismo talvolta palese dei prefetti, che cercavano, da un lato, di coprire e giustificare l’operato dei loro sottoposti più negligenti, mentre non ponevano in adeguato risalto i fun-

96 L’ETÀ DELLA DESTRA zionari validi, tanto che il Binda non riteneva affidabili le valutazioni del personale da essi elaborate. Secondo il funzionario era piuttosto auspicabile una maggiore rappresentanza delle altre regioni, con una maggiore possibilità di scelta di personale preparato e capace di compiere le funzioni attribuite. La scelta di personale del luogo ove era dislocato l’ufficio periferico avrebbe consentito anche di rendere l’amministrazione più elastica, in modo da rispondere in misura adeguata alle esigenze delle province “che in parte sono ancora fra di loro ben diverse per indole e per costumi”104. Personale di diverse regioni avrebbe consentito di raccogliere i migliori consigli derivanti dalle “cognizioni locali, dagli studi, dalle tradizioni e dalle pratiche rispettive...”. Le soluzioni proposte da Binda erano radicali: rimozione del personale non utile, sulla base del criterio della disonestà e della incapacità, emanazione di un “atto solenne di avvertimento che stabilisca un punto di partenza oltre cui dal Governo saranno trattati con severe misure di rigore gli abusi...”. Anche i prefetti dovevano essere responsabilizzati e invitati ad intervenire con maggior rigore nei confronti del personale. Doveva essere eliminato il criterio di selezione del personale per le promozioni sulla base della sola anzianità, i volontari dovevano diventare effettivi solo dopo un rigoroso esame e così anche per i passaggi alle qualifiche superiori e si consigliava anche la preparazione di un regolamento in cui fossero specificati con precisione i criteri di scelta al fine di evitare i “favoritismi” per l’influenza dei deputati e dei senatori. L’epurazione proposta doveva essere attuata con il pensionamento, modificando opportunamente la legislazione vigente. È interessante che il relatore pro- ponesse, quale misura urgente, la rimozione di cinque prefetti, ritenuti inadatti a ricoprire la carica, oltre a altri sette di cui consigliava il pensionamento. Il piano di riforma proposto da Binda veniva realizzato solo parzialmente, anche perché l’apparato era particolarmente sensibile e pronto a reagire ai cambiamenti strutturali dell’amministrazione. In una circolare del 1872105 riservata si trattava della diffusione di uno stampato anonimo, datato 18/5/1872, con il quale si invitava gli impiegati provinciali ad astenersi dal sostenere gli esami sul nuovo ordinamento. Con la circolare si invitava i prefetti a predisporre le opportune indagini. In effetti il comportamento “rilassato” del personale si può intuire anche dal tenore di altre disposizioni, come quelle che disponevano il divieto di ricevere il pubblico in ufficio106, oppure di rispettare gli orari di ufficio107, di non rilasciare documenti irregolari108 o di non accettare mance durante il periodo natalizio109. I tentativi non andavano evidentemente a buon fine, se il ministro Cantelli, vista la difficoltà di ottenere l’assidua presenza degli impiegati per sette ore, tentava

97 L’ETÀ DELLA DESTRA di introdurre l’orario flessibile. Con Ordine del giorno del marzo 1869 lasciava agli impiegati la possibilità di scegliere tra l’orario continuato (sei ore) o spezzato (sette ore e trenta minuti con un’ora di intervallo). Le opzioni degli impiegati du- ravano almeno un mese e di esse veniva fatta registrazione in una apposita “tabella nominativa”. L’anno successivo il ministro Lanza, nell’ambito del riordinamento dell’amministrazione, ripristinava l’orario di sette ore giornaliere110. Questo non era stato l’unico tentativo: in precedenza, nel 1867, con Ordine del giorno del 10 maggio, l’orario era stato fissato in sei ore, dalle 10 alle 16, ma evidentemente il tentativo non aveva avuto successo111. Altri ministri tentavano di ottenere qualche risultato facendo appello al senso di responsabilità. Ad esempio il Cadorna, con una circolare “confidenziale” del 1868, rivolta ai prefetti, riferiva che “la sollecita spedizione degli affari è un rigoroso debito delle pubbliche amministrazioni, ed è un diritto degli amministrati. Le lentezze, le sospensioni nel corso degli affari pregiudicano gli interessi privati, scemano e paralizzano l’azione, e l’autorità del Governo, sollevano giusti reclami, rendono inefficace la bontà stessa delle leggi...(omissis)... molti sono nelle prefetture codesti affari in ritardo, e che per alcuni di essi il ritardo è singolar- mente notevole”112. Il ministro chiedeva ai prefetti l’elenco degli affari in ritardo e i motivi, con la indicazione specifica dei casi in cui tale ritardo era dovuto al ministero.

4.2. Il modello organizzativo In realtà i problemi dell’amministrazione non si riducevano alla inefficienza del personale. Occorre infatti rilevare le caratteristiche della attività amministrativa del Regno, fondata su una “prassi” formatasi sulla base di una disposizione che imponeva agli uffici di dotarsi di un registro sul quale andavano annotati le “decisioni ed i fatti che (potessero) essere in seguito applicati come massime od invocati come precedenti”. L’esperienza pratica come guida dell’agire era diventato un “valore” sul quale si basava la prassi degli uffici. I funzionari statali invo- cavano spesso l’importanza del precedente: ”all’attitudine speciale ed alle teore- tiche cognizioni, di cui deve essere fornita, l’intelligenza deve accoppiare quella pratica degli affari che solo colla loro trattazione si acquista: la sola scienza è insufficiente al maneggio dei pubblici interessi, essa vuole essere sussidiata dall’e- sperienza”113. In questo contesto, sulla convinzione che la parcellizzazione del- l’attività fosse il criterio di organizzazione ideale per raggiungere i migliori risultati sul piano della efficienza114, gli alti burocrati avevano impostato gli uffici sul-

98 L’ETÀ DELLA DESTRA la parcellizzazione della attività. Diventavano, pertanto, importanti gli uffici di registrazione e di classificazione degli atti, l’archivio e il protocollo. Nei fatti, però, pur con questi intendimenti, la realtà era meno esaltante, dominata da una parcellizzazione che avrebbe prodotto una macchina amministrativa eccessiva- mente rigida, più attenta al rispetto della forma che non alla ricerca della sostanziale efficienza. Alla standardizzazione delle regole di funzionamento degli uffici era seguita la regolamentazione delle procedure di spesa, attuate con R.D. 25/1/1870 n.5452115. Una circolare del 1872, forse per verificare la difformità dei modelli organizzativi attuati, chiedeva ai prefetti notizie sulla organizzazione interna di prefetture e sottoprefetture116.

4.3. La pubblica sicurezza Tra gli atti di rilievo vi sono le “istruzioni” impartite dal ministro Ricasoli ai funzionari di pubblica sicurezza il 4 aprile 1867, in applicazione della legge sulla p.s. del 20 marzo 1865. In tale documento venivano formulati ed esplicitati tutta una serie di concetti che dovevano costituire la base dell’azione delle forze di pubblica sicurezza. Infatti, al di là del richiamo del concetto fondamentale della funzione del governo di tutelare l’ordine pubblico e la sicurezza delle persone, i funzionari ed agenti di p.s. venivano richiamati sul rispetto delle leggi, sulla prudenza nella loro applicazione, sulla irreprensibilità nella vita privata e pubblica, sulla necessità che essi conoscessero la realtà sociale in cui operavano per com- prenderne i fenomeni criminosi “essendo manifesto che non poche questioni di sicurezza pubblica sono intimamente connesse a gravi problemi sociali, la cui soluzione non può dipendere da semplici misure di polizia...”117, sulle modalità di azione che doveva essere “cauta, guardinga, e tutta circospezione e segreto”118. L’attività delle forze di p.s. doveva essere coordinata dal prefetto e dal sottoprefetto, per il circondario di competenza, con disposizioni precise anche per i casi di mancanza delle autorità dirigenti la p.s., nell’ambito delle rispettive competenze territoriali. Il Ricasoli forniva anche istruzioni sugli uffici che nell’ambito della prefettura e sottoprefettura si sarebbero occupati di p.s., nonché sulla definizione di agente di p.s. ordinario e straordinario. Tale ultima distinzione veniva fornita per chiarire in quali ipotesi fosse possibile utilizzare operativamente alcuni corpi (ad es. “guardie forestali, municipali, campestri, guardie doganali, da- ziarie, telegrafiche, ecc.)119. Altro dovere sottolineato nella direttiva era quello di relazionare su tutti gli aspetti della vita locale (pubblica opinione, stampa, adunanze, “meetings”, gli assembramenti in genere, le elezioni, con le relative riu-

99 L’ETÀ DELLA DESTRA nioni preparatorie, i crimini, anche quelli tentati, gli arresti, gli “avvenimenti for- tuiti, come gl’incendi casuali, le inondazioni, gli straripamenti di fiumi...”, ecc.)120. Si sottolineava anche la necessità di una relazione mensile del prefetto sulle condizioni generali della provincia, mentre il Comandante di legione dei “reali carabinieri” doveva inviare al ministero una relazione sulla attività della sua unità (arresti operati, individui ricevuti in consegna alla frontiera) e il comandante di compagnia o di divisione l’elenco dei ricercati, evasi, renitenti alla leva, ecc.121. Particolare rilievo veniva dato all’importanza del coordinamento tra forze dell’ordine, autorità giudiziaria e prefetti, che dovevano collaborare fra di loro, senza escludere il sindaco122. Il controllo dell’ordine pubblico era ovviamente al centro della attenzione del Governo del Regno e molte sono le circolari che si occupano di problemi specifici al riguardo: sequestro di giornali (con obbligo ai prefetti di comunicarli con un apposito rendiconto)123, attività di organizzazioni segrete124, possibilità di manifestazioni spontanee125, problemi di ordine pubblico legati alla riscossione della tassa sul macinato126, notizie sullo “spirito pubblico”, cioè sull’orientamento della pubblica opinione sull’operato del governo127. In proposito il ministro Lanza aveva cambiato la periodicità delle relazioni richieste ai prefetti da mensili a trimestrali perché fossero più complete, “più largamente coordinate, con maggiori riscontri fra esse, e con quella ampiezza e sicurtà di giudizi che una più lunga osservazione delle cose saprà suggerire”.

4.4. L’economia di gestione Un caso esemplificativo del modo di procedere dell’amministrazione in quegli anni è ricavabile dalla richiesta del Ministro Lanza di definire l’organigramma della amministrazione al fine di ridurre il personale per motivi di economia. Nella Raccolta delle disposizioni e ordini del giorno, curata dal Segretario Gene- rale, è possibile ricavare i dati per ricostruire la genesi del decreto del 26 gennaio 1870, originato da uno studio approfondito del direttore capo della Divisione I, Felice Cardon, circa il carico di lavoro svolto da ciascun impiegato del ministero e le conseguenti possibili riduzioni del personale; sono allegate una tabella relativa al volume delle pratiche trattate128 ed un’altra contenente il raffronto dei dati dei diversi ministeri (numero degli impiegati, totale degli stipendi, spesa media per ciascun impiegato, media degli impiegati per divisione e per sezione). In tale relazione risulta che gli impiegati erano passati, nel giro di sei anni, da 457 a 296, così il funzionario aveva potuto affermare che “nessun ministero fu secondo (a)

100 L’ETÀ DELLA DESTRA questo dell’Interno nel ridurre via via le proprie spese”129. La conseguenza immediata di tale relazione era stato, a distanza di pochi giorni dalla sua presentazione, il rinvio degli impiegati comandati alle amministrazioni di origine, secondo quanto previsto dalla relazione e l’emanazione di decreti di riorganizzazione del ministero sulla base delle diminuzioni del personale ritenute possibili e di ridistribuzione del personale fra gli uffici130. In questi anni si verificava una riduzione consistente del personale per ridurre i costi gravanti sul bilancio: tale operazione aveva determinato, peraltro, conseguenze negative sulla attività degli uffici con l’aumento delle pratiche inevase, tanto che il ministero, con un ordine del giorno del 13/7/1867, aveva disposto turni lavorativi in giorni festivi proprio per fronteggiare tale situazione, causata dalla riduzione degli organici e dalla esigenza di spedire gli affari con sollecitudine131. Altro elemento di interesse sono le altre disposizioni miranti al contenimen- to della spesa. Il Governo cercava di essere tempestivamente informato della situazione finanziaria degli enti locali, in particolare sulla situazione dell’inde- bitamento132, sul contenimento delle spese per i servizi in favore delle classi po- vere133, sulle spese di viaggio affrontate dai comuni per il trasporto di persone indigenti134, sulla soppressione dei piccoli comuni (centri di spesa) su proposta dei Consigli provinciali135. D’altra parte le ristrettezze di bilancio non consentivano altre alternative: come si sottolineava in una relazione sulla spesa di ufficio del 25/3/1867, diretta al ministro dell’interno, gli stanziamenti iscritti in bilancio per il ministero avevano subito una drastica riduzione a partire dal 1863. Infatti dalle L.100.000 previste come stanziamento di quell’anno si era calati a L.60.000 nel 1866, anno cui la relazione si riferiva136. La riduzione drastica delle somme a disposizione metteva in grave difficoltà il ministero, nonostante le economie e i tagli effettuati, tanto che il relatore segnalava un disavanzo di oltre 24.000 lire, per il quale era necessario chiedere uno stanziamento supplementare al Parlamento.

4.5. I controlli sul personale In proposito è da segnalare la circolare del ministro Lanza, il quale raccomandava ai prefetti di vigilare affinché i funzionari non fossero conniventi o solidali con dimostrazioni politiche contro l’autorità costituita (agosto 1865)137. Anche Cadorna, appena assunto al ministero dell’interno, emanava una circolare (gennaio 1868) sulle “norme di condotta politica raccomandate agli impiegati amministrativi” anche se si limitava ad alcune affermazioni generali sul-

101 L’ETÀ DELLA DESTRA l’esigenza che il Governo “osservando la più stretta legalità” le facesse rispettare da tutti e non si piegasse ad alcuna legittima influenza. Il successore di Ca- dorna, Cantelli, emanava a sua volta una circolare (marzo 1869) per avere nella imminenza di provvedimenti generali per la riforma degli ordini amministrativi “notizie molte e sicure intorno ai servizi che ogni impiegato ha prestato o può essere in grado di prestare, così per non dimenticare i buoni, come per applicare a tutti secondo le loro attitudini”. Cantelli aveva ben chiaro che “il rispetto della legge dipende in gran parte dalla onestà e dalla intelligenza di chi la applica ed è anche con la buona amministrazione che si conserva ed aumenta la devozione al Governo, i sacrifici si fanno più tollerabili, la solidarietà del Governo col Paese si appalesa e si rinvigorisce”138. Perciò occorreva occuparsi degli impiegati “ai quali, non consentendo le strettezze dell’erario aumento di rimunerazione, conviene almeno dar subito dignità e sicurezza di stato, fiducia nei progressi secondo il merito”139. Per il riordinamento occorrevano quindi dati che venivano richiesti sulla base di diciannove elementi, al termine dei quali si richiedeva se l’impiegato fosse ottimo, buono, mediocre o infimo. Si raccomandava la “verità intera” senza altra considerazione salvo quella del pubblico bene, perché molti impiegati ricoprivano cariche che non avrebbero ottenu- to “sotto l’impero di leggi che avessero stabilito giuste prove di esami” e ciò era dimostrato dalle continue richieste dei capi uffici di “impiegati esperti, non dico nelle discipline legali, ma pur solo nello scrivere corretto”140. In un’altra circolare dell’agosto 1869 veniva ribadito il divieto di accesso negli esercizi pubblici agli “esercenti di agenzie di sollecitazione” che “mentre sono dirette a lu- crare indebitamente riescono disdoro all’amministrazione, quasi abbia bisogno di essere eccitata a compiere il proprio debito” raccomandandosi però nel contempo “di procurare il più pronto disbrigo degli affari compatibilmente alla loro varia indole”141.

4.6. La direzione generale delle carceri Come già rilevato in precedenza, la Direzione generale delle carceri contatta- va direttamente i direttori delle carceri senza passare per gli uffici della prefettu- ra142. Il nuovo direttore generale, nominato nel marzo 1876, Comm. Pavolini, era stato una eccezione in quanto, come primo atto della sua gestione, aveva “adottato il sistema di tagliare fuori le direzioni carcerarie nel carteggio col Ministero, mettendole alle dipendenze delle prefetture”143. Anche il personale delle carceri era soggetto a vari controlli, almeno sulla carta, a seguito in genere di evasioni

102 L’ETÀ DELLA DESTRA dalle case di pena, che dovevano essere piuttosto frequenti: in questi casi venivano chieste ai prefetti notizie precise sulle evasioni e il riesame della posizione del personale di custodia assunto al fine di verificare l’esistenza o meno di eventuali connivenze con i malviventi164.

5. I progetti di riforma

Un elemento fondamentale di riflessione, prima di addentrarci nell’esame dei progetti di riforma dell’ordinamento del Ministero dell’Interno, è il fatto che nonostante le strutture del Ministero fossero continuamente cambiate, esse non rea- lizzassero gli obbiettivi che i promotori delle riforme propugnavano, cioè una amministrazione efficiente. I progetti di riforma elaborati nel periodo in esame sono la dimostrazione che gli apparati amministrativi non soddisfacevano il governo, tanto da indurlo a proporre sempre nuove forme di organizzazione nel tentativo, risultato vano nella pratica, di trovare una soluzione soddisfacente. Già il governo Rattazzi aveva istituito un comitato, composto dai Segretari generali e dai Direttori generali dei ministeri, che doveva formulare un proget- to sull’ordinamento dei dicasteri, ma che rimase a livello di studio. I concetti espressi dai membri del comitato erano in sintonia con quanto ribadito da altre Commissioni: “innanzitutto la conferma della suddivisione del ministero in Direzioni generali ciascuna delle quali comprendeva uno o più rami di pubblico servizio (art.1), poi il mantenimento del Segretario generale, che rappresentava il ministro nei dicasteri di maggiore importanza” (art.2) e la introduzione, per la prima volta, del principio della indispensabilità del coordinamento amministrativo nell’ambito del ministero stesso. Tale criterio si fondava sull’esigenza che in ogni ramo amministrativo gli affari comuni a più Direzioni generali fossero trattati sotto la direzione del Segretario generale o di un Direttore generale (art.3). Il comitato ribadiva inoltre la regola che le nomine, sia del Se- gretario generale che dei Direttori generali, sarebbero state promosse con decreto reale, a scelta, sulla proposizione del Ministro ed udito il Consiglio dei Ministri (art.9)”145. Altro progetto veniva presentato da Bettino Ricasoli in seguito alla attribuzione di pieni poteri per riformare l’amministrazione, fatta salva l’approvazione del Parlamento146. Egli tentava, invano, alla fine del 1866, di ottenere la

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“convalidazione” del decreto luogotenenziale 24 ottobre 1866, nel quale era prevista la possibilità di istituire all’interno dei ministeri alcune direzioni generali o “altri uffici generali” di fatto svincolati dall’autorità del ministro: ai direttori generali era, infatti, riservata la trattazione di quasi tutti gli affari, mentre l’intervento del ministro era limitato ai casi di “richiamo amministrativo” presentato contro le loro risoluzioni. Nel proporre l’approvazione del suo progetto, Ricasoli coglieva l’occasione per muovere critiche di fondo all’u- niformità di tutti gli uffici centrali voluta dal Cavour: egli sosteneva che fosse “generalmente sentita la necessità di riformare l’ordinamento dell’amministrazione centrale, perché aveva mostrato numerosi difetti. Il più rilevante era proprio nel principio della responsabilità ministeriale. Era prevalsa la esage- razione del principio astratto della responsabilità individuale del ministro per tutti gli atti amministrativi e ciò aveva scemato la responsabilità dei capi di amministrazione (direttori generali e, ove mancavano, direttori di divisione) cui era demandato il compito della direzione degli affari ordinari”147. Egli riteneva che i capi amministrativi dovessero risolvere definitivamente tutti gli affari di loro competenza per i quali non si richiedeva di volta in volta l’approvazione del ministro, oltre a quelli che potevano venire loro delegati, salvo il ricorso al Ministro stesso. Si voleva quindi affermare il principio della respon- sabilità effettiva148. Il Ricasoli intendeva anche introdurre la divisione degli impiegati in classi, con possibilità, però, per gli impiegati di ordine inferiore di cimentarsi nelle prove per gli impieghi di ordine superiore. Infatti “l’opera della intelligenza, non essendo abbastanza distinta da quella delle braccia per- ché non le fu assegnata una parte propria, non frutta quanto dovrebbe”149. Dal punto di vista strutturale il progetto Ricasoli prevedeva la ripartizione del Mi- nistero in un segretariato generale ed in tre direzioni superiori (amministrazione civile, pubblica sicurezza e carceri) e si parificava la carriera dell’amministrazione centrale e della provinciale150. Il tentativo di riforma sarebbe falli- to: né il decreto base di Ricasoli, né quelli di riordinamento dei ministeri sarebbero stati approvati dal Parlamento, ove si era ritenuto che la materia an- dasse regolata per legge a maggior garanzia di stabilità. Tuttavia le disposizioni del decreto non erano state revocate in modo esplicito, mentre veniva meno l’applicazione delle norme contenute nei decreti emanati successivamente: questo fatto aveva creato una situazione di incertezza normativa nell’amministrazione centrale151. Un progetto più organico veniva presentato dal Cadorna, Ministro dell’In-

104 L’ETÀ DELLA DESTRA terno del governo Menabrea, nel 1868, sul “Riordinamento dell’Amministra- zione centrale e provinciale dello Stato”. L’intento era quello di creare le basi di un sistema razionale, con cui, ricondotta l’amministrazione nella sfera delle attribuzioni e funzioni che le appartenevano, potesse essere più facile e semplice il procedimento. Il Cadorna partiva dal concetto, da cui era partito il Cavour, della separazione tra politica e amministrazione: allo scopo egli voleva reintro- durre, in luogo del Segretario generale, il Sovrintendente generale, cioè un ufficiale “stabile” con compiti esclusivamente burocratici. L’art.2 del progetto stabiliva che “agli uffici ministeriali sarebbe stato preposto, alla immediata dipendenza di ciascun Ministro, un funzionario col titolo di Soprintendente generale, presso il quale si sarebbero dovuti concentrare gli affari e le proposte d’ordine amministrativo che avrebbero dovuto essere risolute dal Ministro...per questi affari avrebbe avuto egli solo la firma pel Ministro”152. Il nuovo progetto, secondo l’intenzione del Cadorna, voleva eliminare le cause del mancato funzionamento dell’amministrazione statale fin dalla formulazione dello Statuto, vale a dire la “poca uniformità d’indirizzo”, la “rilassata disciplina” e il “difetto d’autorità”153. Non si introducevano mutamenti riguardo all’ordine gerarchico dei funzionari del dicastero, perché i gradi di Soprintendente e di Segretario generale erano uguali a quello dei Segretari generali precedenti, la cui “carica rimaneva abolita”(art.2)154. Visto che il Segretario generale rimaneva carica di indole politica di conseguenza gli si toglievano le attribuzioni di genere amministrativo che passavano al Soprintendente generale. Il Segretario avrebbe dovuto occuparsi, quindi, dei soli affari politici. Altro concetto fondamentale contenuto nella riforma era la precisazione delle attribuzioni dei direttori generali e la fissazione della loro responsabilità per gli affari di competenza155: essi avrebbero avuto altre funzioni con diretta responsabilità verso i Ministri, al quale dovevano presentare una relazione annuale156. Essi avrebbero dovuto anche selezionare gli affari di maggiore importanza che erano riservati al titolare del dicastero o al funzionario superiore che lo rappresentasse per gli affari amministrativi, il Soprintendente appunto. Altra caratteristica del progetto era la proposta di creare l’istituto della “grande prefettura” nella quale far converge- re gli uffici statali presenti nella provincia: a tal fine andavano modificate alcune attribuzioni dei ministeri, dovendosi arrivare ad un significativo decentramento di funzioni ai prefetti157. In questo ambito il prefetto sarebbe stato il de- stinatario per la provincia di competenza di tutte le istruzioni dei vari ministeri, cui avrebbero fatto capo i servizi, il quale avrebbe potuto annullare o rifor-

105 L’ETÀ DELLA DESTRA mare, su ricorso delle parti interessate, gli atti che contenevano violazioni di leggi o di regolamenti. Si voleva quindi consolidare il criterio che i prefetti esercitavano una funzione di vigilanza anche su tutto il personale dei vari rami del servizio pubblico e funzioni di gestione amministrativa, consentendo peraltro la soppressione delle direzioni compartimentali (regionali) del contenzioso finanziario, del debito pubblico e della Cassa depositi e prestiti, nonché delle imposte dirette, demanio e tasse, cui sarebbe stato sostituito un unico ufficio presso ciascuna prefettura, senza attenuare la responsabilità dei capi di tali servizi, cui apparteneva l’esercizio della gestione amministrativa158. La proposta di istituzione di un organo stabile con attribuzioni amministrative veniva, comunque, bocciata dalla Commissione Bargoni159, che la conside- rava un possibile ostacolo allo svolgimento di una azione diretta e immediata del Ministro sull’amministrazione stessa; inoltre si riteneva impossibile distinguere tra affari di ordine politico e di ordine amministrativo. La commissione, invece, proponeva la istituzione della figura del Sottosegretario di stato, del tutto simile al Segretario generale in quanto titolare di funzioni sia amministrative che politiche, ma la Camera non accoglieva quest’ultima proposta. È da sottolineare che, nel momento della discussione del progetto di legge al parlamento, veniva presentato un disegno di legge del ministro delle finanze Cam- bray-Digny, che proponeva l’istituzione delle intendenze di finanza. Quest’ultimo progetto, contrariamente a quello del Cadorna, diventava legge dello Sta- to160 (R.D. 26 settembre 1869 n.5286 e 18 dicembre 1869 n.5397). Unica concessione al prefetto era il riconoscimento del potere di sospensione della emanazione o esecuzione dei provvedimenti dell’intendente di finanza che “egli cre- da di poter compromettere l’ordine pubblico, dandone immediato ragguaglio al Ministero delle Finanze” (art.5 R.D. n.5397)161. Un altro tentativo veniva intrapreso dal Lanza nel 1870, il quale ripropone- va gli articoli del Titolo I del progetto Cadorna, rivisti dalla Commissione Bar- goni, approvati dalla Camera nel 1869 e mai resi “esecutivi”162. Unica variante era la denominazione del funzionario più alto dopo il Ministro: il Sottosegre- tario di Stato era sostituito dal Segretario generale, il quale però svolgeva le funzioni previste per quel funzionario e, gerarchicamente, rimaneva superiore al Direttore generale. Anche questo progetto non avrebbe avuto seguito per le obiezioni sul problema dei controlli governativi verso le province e i comuni. Altro progetto del 1871 avrebbe fatto la stessa fine, perché trovato in contraddizione con un progetto di riforma della legge comunale e provinciale del

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1865, presentato contestualmente. I commissari decidevano addirittura di non discutere il progetto, che non sarebbe stato più ripresentato alla Camera per la caduta del governo.

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NOTE

1 La struttura che si può evincere dal Calendario è la seguente:

Ministero - n.1 Segretario generale - n.1 Direttore generale - n.2 Direttori superiori Segretariato generale Gabinetto particolare DIVISIONE I: n. 3 sezioni e un ufficio stralcio (assetto della contabilità del Ministero e resoconti amministrativi degli esercizi antecedenti al 1865) DIVISIONE II: n. 3 sezioni

Direzione Superiore di Sicurezza Pubblica Gabinetto del Direttore superiore DIVISIONE III: n. 2 sezioni DIVISIONE IV: n. 3 sezioni

Direzione Superiore di Amministrazione DIVISIONE V: n. 4 sezioni DIVISIONE VI: n. 2 sezioni DIVISIONE VII: n. 3 sezioni

Direzione Superiore delle carceri DIVISIONE VIII: n. 2 sezioni DIVISIONE IX: n. 3 sezioni

REGIA COMMISSIONE PER ESAMINARE LE DOMANDE DI DISTINTIVO AL VALOR CIVILE

COMMISSIONE GOVERNATIVA PER LA EMIGRAZIONE

CONSIGLIO DI STATO

ARCHIVIO DI STATO

2 R. Porrini, I Ministeri, in V.E. Orlando, Primo Trattato di Diritto Amministrativo italiano, Milano 1900, pag. 646 e segg. 3 Contributi allo studio sugli ordinamenti del Ministero dell'Interno ed in particolare dell'amministrazione della p.s., di A. Cicero, dattiloscritto s.d., pag. 33 e segg., pag. 44. La legge mirava ad evitare l’iter parlamentare alla redigenda riforma. Il decreto fissava le linee direttive della stessa, prevedendo che i direttori generali si occupassero degli affari dei dipendenti uffici, esclusi quelli che il Ministro volesse riservare a se stesso. Era prevista la istituzione di un Consiglio di Am- ministrazione nelle Amministrazioni Generali Centrali, con il compito di esprimersi sugli affari per i quali ciascuna amministrazione riteneva di dover sentire il parere di tale consesso e di predisporre e di presentare, alla fine di ogni anno, al Ministro una relazione sull’andamento dei vari servizi e sul risultato dell’applicazione delle leggi e dei regolamenti, sulle principali osservazioni occorse e sui provvedimenti fatti dall’Amministrazione o proposti al Ministro. Tale Con- siglio aveva anche il compito di designare gli impiegati meritevoli di promozione e di espri-

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mere il proprio parere per l’irrogazione delle sanzioni disciplinari più gravi. Il Consiglio doveva essere composto dal Capo dell’Amministrazione e da Ufficiali superiori della medesima con titoli di “Consiglieri di amministrazione” preposti alla direzione di una parte delle Ammini- strazioni centrali cui appartenevano. Era previsto, altresì, che presso i Ministeri e nelle Ammi- nistrazioni generali potevano essere istituiti Consigli, Ispettori centrali e Ispettori generali dipendenti direttamente dal Ministro. Era stabilito, infine, che le Amministrazioni centrali e gli uffici che erano ordinati in Direzioni generali, in Consigli od altrimenti e quelle Amministra- zioni composte da uffici centrali raccolti sotto un sol capo, potevano essere con decreti reali, e previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, composti ed ordinati variamente fra di loro. 4 I. Santangelo Spoto, Ordinamento concreto in Italia, a) Interno, in DIGESTO ITALIANO, diretto da Luigi Lucchini, vol. XV, parte II, Torino 1904-1911, pag. 442. 5 G. Tosatti, Introduzione, in L’amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti, a cura di G. Melis, vol. II, Il Ministero dell’Interno, a cura di G. Tosatti, Bologna 1992, pag. 39. 6 Cicero, op. cit., pag. 37. 7 C. Meoli, Il Ministero dell’Interno, ordinamento e attribuzioni, Roma 1984, pag. 12. 8 Vedere al III capitolo, a) Le attribuzioni iniziali, anno 1868, pag. 20. 9 M. Cacioli, Il Ministero degli interni: i funzionari, in “Archivio ISAP”, n.s., n. 6, Le riforme crispine, t.1, L’amministrazione statale, Milano 1990, pag. 347. 10 R. Gueze, Lineamenti storici del Ministero degli interni, in “Amministrazione civile” (numero speciale: cento anni di amministrazione italiana), 1961, pag. 200. 11 Ibidem. 12 E. Querci-Seriacopi, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle carceri in Italia, estr. dalla “Rivista di discipline carcerarie e correttive”, fascc. n. 7-12 del 1925, Roma 1925, pag. 14. 13 G. Tosatti, op. cit., pag. 37. 14 G. Tosatti, op. cit., pag. 40 e seg. 15 E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 9 e seg. 16 Calendario Generale del Regno, Firenze 1866, pag. 1102 e segg. 17 Calendario Generale del Regno, Firenze-Roma, 1866-1876. 18 A. Cicero, op. cit., pag. 36. 19 M. Cacioli, op. cit., pag. 355. 20 A. Cicero, op. cit., pag. 38. 21 A. Cicero, op. cit., pag. 39. 22 Cfr. pag. 47 del testo (vedere nella parte in cui parla della costituzione della ragioneria). 23 M. Cacioli, op. cit., pag. 359. 24 A. Cicero, op. cit., pag. 41 e segg. 25 A. Cicero, op. cit., pag. 43 e seg. 26 G. Melis, Storia dell'Amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, 1996, pag. 32 e seg. 27 N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899, in “Ri- vista trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pag. 210, cit. in G. Melis, op. cit., pag. 37. 28 M. Cacioli, op. cit., pag. 387. 29 Il numero totale delle prefetture appare superiore al numero di prefetti di due unità perché per due di esse non era stato ancora nominato il prefetto. 30 Dati ricavati da M. Missori, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati e prefetti del Regno d’Italia, Roma 1989, pag. 393 e segg.; pag. 645 e segg. 31 R. PORRINI, op. cit., pag 641. 32 Le funzioni in dettaglio erano le seguenti: Segretariato Generale, PRIMA DIVISIONE, prima sezione: si occupava della gestione del personale del Ministero, del Consiglio di Stato, dei Prefetti, dei Sottoprefetti e dei Consiglieri di prefettura; la seconda sezione, del personale delle segreterie delle prefetture e sottoprefetture e dei

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rispettivi uscieri, del personale dei Sindaci, dell’esame delle pratiche relative agli Ordini cavallereschi, alle onorificenze, alle medaglie commemorative per azioni di valore civile, delle feste governative e dei titoli nobiliari, della stampa periodica, delle “dichiarazioni per pubblicazione di giornali”, dei privilegi per le iscrizioni giudiziarie. La terza sezione si occupava anche della gestione del protocollo generale del Regno e della registrazione dei Decreti Reali. Un Ufficio stralcio si occupava dell’assetto della contabilità del Ministero e dei resoconti amministrativi degli esercizi anteriori al 1865. La SECONDA DIVISIONE, prima sezione, si occupava della gestione contabile: servizio interno ed economia, cassa ed amministrazione dei fondi segreti, dell’Ordine civile dei Savoia ed altri diversi, della provvista di stampati, delle spese diverse e casuali, del personale degli uscieri ed inservienti del Ministero, delle gratificazioni e sussidi, delle indennità di tramutamento e missione, della “compra” di libri e spese relative, della conservazione degli atti del Parlamento, della gestione della biblioteca e dell’archivio generale del Ministero, della contabilità del Ca- lendario Generale del Regno, della contabilità dei dispacci telegrafici, del protocollo della seconda divisione; la seconda sezione, degli indennizzi per danni politici e danni di guerra, delle pensioni sul fondo comune provinciale e sui fondi comunitativi parmensi, della liquidazione delle pensioni ai militi della Guardia Nazionale, dei teatri di proprietà demaniale, delle scuole di ballo (personale e spese), della direzione delle commissioni di sorveglianza sopra i teatri, dei ricorsi in materia di revisione teatrale, della costituzione del grande Archivio del Regno e del personale di tutti gli archivi governativi con i relativi affari e spese, degli affari non attribuiti alle altre divisioni del Ministero, della compilazione del Calendario Generale del Regno. La terza sezione, denominata anche “Ufficio centrale di contabilità”, si occupava di impartire le “disposizioni generali di contabilità”, della compilazione dei progetti di bilancio attivo e passivo del Ministero, del “ripartimento” del bilancio in articoli dopo emanata la legge di approvazione, delle proposte di maggiori spese e spese nuove e dello storno dei fondi, del registro delle entrate e loro situazione mensuale, della tenuta del Libro Mastro, della compilazione degli spo- gli trimestrali delle spese, del resoconto amministrativo attivo e passivo, della provvista degli stampati previsti dal regolamento sulla contabilità e loro distribuzione, della trasmissione alla Corte dei Conti dei mandati, dei decreti di apertura di crediti e delle relative note di variazioni (tenuta di registro e formazione di elenchi), della partecipazione alle divisioni “dell’ammes- sione” dei mandati e dei decreti d’apertura di crediti. Nell’ambito della Direzione superiore della sicurezza pubblica erano comprese la TERZA e la QUARTA DIVISIONE. La TERZA DIVISIONE era costituita da due sezioni: la prima si occupava della gestione del personale degli ufficiali di pubblica sicurezza, compresa l’attribuzione di gratificazioni e sussidi e relativa contabilità, nonché delle domande per impieghi di pubblica sicurezza. La seconda sezione si occupava anche del personale delle Guardie di Pubblica Sicurezza e dei militi a cavallo in Sicilia, del personale degli inservienti delle questure e delle loro sezioni, delle indennità di trasporto agli ufficiali di pubblica sicurezza e alle guardie, delle gratificazioni e dei sussidi e relativa contabilità, delle gratificazioni ai medici per la cura delle guardie e per gli altri servizi di pubblica sicurezza, dell’armamento delle guardie e della contabilità del fondo di massa e del magazzino. La QUARTA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni: la prima si occupava della gestione della polizia giudiziaria, degli elenchi per ricerca di imputati, delle comunicazioni con l’estero per reati comuni e altre, dei ricorsi contro le risoluzioni dei prefetti in materia di polizia giudiziaria, della sorveglianza sui condannati liberati, della mendicità e vagabondaggio, del porto d’armi e la vendita delle polveri, degli avvenimenti straordinari, incendi, inondazioni, morti istan- tanee, della “naturalità”, estradizioni, espulsioni e passaporti; la seconda sezione si occupava delle vetture pubbliche, della polizia dei teatri, della polizia degli altri luoghi pubblici e la sorveglianza degli esercizi di alberghi, caffè, osterie, biliardi, giuochi proibiti e simili, della sorve-

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glianza sulla prostituzione, della sorveglianza sulle strade ferrate e i telegrafi in rapporto alla pubblica sicurezza, dei ricorsi contro le risoluzioni dei prefetti nelle materie su designate, della emigrazione e della amministrazione dei fondi relativi; la terza sezione delle indennità di via e trasporti d’indigenti, delle competenze e spese d’accasermamento della Guardia Nazionale in servizio di pubblica sicurezza, del soprassoldo di pubblica sicurezza ai corpi militari, delle competenze alle squadriglie dei volontari per la repressione del brigantaggio, delle gratificazioni e premi ai Carabinieri reali, delle spese e trasporti di Carabinieri reali e guardie di pubblica sicurezza in servizio di pubblica sicurezza, delle “spese di barca”, di corpi di guardia e di cancelleria dei Carabinieri reali, della indennità ai reali Carabinieri per scorta ai “procacci” e per brigate volanti, dell’esame ed approvazione dei conti, delle spese di pubblica sicurezza agli uffici di prefettura, questura ecc., del servizio marittimo di pubblica sicurezza, del fitto e riparazioni di locali, della provvista e manutenzione della mobilia per gli uffici di pubblica sicurezza, delle spese di ufficio, delle indennità di alloggio, della liquidazione delle spese anteriori al 1° gennaio 1866 per fitti, caserme e spese di casermaggio dei Carabinieri reali e guardie di pubblica sicurezza. Nell’ambito della Direzione superiore di amministrazione erano comprese la QUINTA, SESTA e SETTIMA DIVISIONE. La QUINTA era divisa in quattro sezioni, di cui la prima si occupava di definire la circoscrizione territoriale e la denominazione dei comuni, della cassa depositi e prestiti, dei registri dello stato civile, dei locali delle magistrature e liste dei giurati, dei consorzi, degli “affari e ricorsi diversi”, della occupazione di case religiose, della anticipazione di fondi ai comuni delle provincie “napolitane” per “l’eseguimento d’opere pubbliche”, degli alloggi e “somministranze” militari, dei regolamenti municipali; la seconda sezione, dei bilanci e conti comunali, delle elezioni comunali, dello scioglimento dei consigli comunali, dei ricorsi contro le decisioni delle deputazioni provinciali, dei ricorsi contro i decreti delle prefetture, degli acquisti ed altri atti comunali “da approvarsi dal Re”, degli esattori comunali, delle tasse ed imposte comunali, del canone gabellario e dei sussidi ai comuni, delle leggi e dei quesiti in materia di amministrazione comunale, dell’affrancamento di canoni in Sicilia, dei crediti dei comuni verso lo Stato e di questo verso i comuni; la terza sezione, della gestione della Guardia Nazionale (ispettorati provinciali, ordinamento quadri relativi, battaglioni mandamentali, ufficiali di regia nomina, corpi speciali, scioglimento, revoche e sospensioni di ufficiali, servizi diversi, parate, esercitazioni, passeggiate militari, indulti, ricorsi in grazia, distribuzione di fucili - riparazioni e contratti -, guardia mobile, tiri a segno e statuti, operazioni relative alla leva, quesiti e circolari, affari diversi); la quarta sezione, della gestione delle elezioni, sessioni e personale dei consigli e delle deputazioni provinciali, dei bilanci e conti provinciali, dell’esame delle deliberazioni dei consigli provinciali, dei ricorsi contro decisioni ministeriali sopra atti delle amministrazioni provinciali, del personale degli impiegati a carico delle provincie, delle liquidazioni di contabilità dipendenti da mutazioni nella circoscrizione territoriale delle provincie, delle anticipazioni di fondi alle provincie napoletane per “l’eseguimento” di opere pubbliche provinciali, dei ponti e delle strade provinciali nelle provincie ex pontificie, della amministrazione delle casse di soccorso nelle provincie siciliane, della risoluzione di quesiti sulla legge comunale e provinciale, delle circolari ed istruzioni in materia d’interesse provinciale, degli “oggetti diversi”, delle spese di rappresentanza e d’ufficio. La SESTA DIVISIONE era ripartita in due sezioni: la prima sezione si occupava di statistica delle opere pie e loro inventari, delle circolari di massima e provvedimenti generali in materia di beneficienza, delle risoluzioni di dubbi e quesiti, delle congregazioni di carità, dei monti di pietà, dei monti di pegni, dei “monti frumentari”, dei monti di “maritaggi e lasciti per doti”, delle casse di soccorso per gli operai ed agricoltori poveri, delle confraternite laicali, degli eremi, dei luoghi pii laicali e cappelle non erette in titolo, dei “collegi di Maria in Sicilia”, delle scuole gratuite per i poveri, delle fondazioni per posti di studio o per agevolare i poveri “nell’acqui-

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sto di un’arte o mestiere”, delle fondazioni elemosiniere in genere “come distribuzione di medicinali, di derrate, di soccorsi in danaro ec. ec.”, delle istituzioni e opere pie sotto qualunque denominazione o titolo “non appartenenti all’altra sezione”, della “erezione di nuovi enti morali”, degli statuti organici di tutte le istituzioni ed opere pie suddette e delle loro riforme “quando più non corrispondano al fine per cui furono stabilite, della autorizzazione sovrana per accettazioni di eredità e di legati al loro favore disposti, dello scioglimento delle rispettive amministrazioni, dei sussidi in caso di danni straordinari prodotti da “inondazioni, incendi, terremoti, epidemie ecc.”, della tutela delle deputazioni provinciali in genere “e speciale ingerenza di quelle delle provincie meridionali per gli effetti del R. Decreto 20 agosto 1864, del ripar- to della spesa degli esposti tra provincie e comuni in applicazione dell’art.237 della legge 20 marzo 1865, all. A, dei ricorsi, memoriali ed istanze relativi alle materie attribuite alla sezione, del protocollo ed archivio, del personale della divisione; la seconda sezione, degli ospedali, dei manicomi, degli ospizi per gli “esposti”, dei ricoveri per mendicità, degli “orfanotrofi”, degli “ospizi pei giovanetti discoli od usciti dalle carceri”, degli “istituti per sordomuti”, degli “istituti pei ciechi”, degli istituti per gli storpi, degli “istituti pei scrofolosi”, dei “conservatorii”, dei “ritiri ed altri stabilimenti congeneri di beneficenza educativa”, degli asili di infanzia, della “erezione di nuovi enti morali”, degli statuti organici di tutte le istituzioni suddette, dei provvedimenti di riforma quando le rispettive amministrazioni non corrispondano più al proprio fine e del loro scioglimento nei casi previsti dalla legge, della autorizzazione sovrana per accettazioni di eredità o di legati a loro favore disposti, del “rimpatrio di dementi italiani all’estero e rinvio di dementi esteri ai rispettivi paesi”, della cura e mantenimento negli “spedali” del Regno degli ammalati esteri miserabili “idem di ammalati italiani negli spedali di altri stati”, del rimborso di spedalità, degli assegni determinati a pii istituti, della beneficenza, dei bagni termali d’Acqui, dei sussidi ad istituti bisognosi, della contabilità della “divisione, bilancio, esercizio del medesimo”, dei crediti arretrati degli “spedali” lombardi per le spese “a pro di dementi ed esposti”, dei fondi generali per gli “spedali” toscani, dei ricorsi, memoriali ed istanze relativi alle materie attribuite alla sezione. La SETTIMA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni, di cui la prima si occupava dei consigli di sanità e del personale sanitario, delle farmacie e “traffichi” soggetti a sorveglianza sanitaria, delle vaccinazioni, degli stabilimenti termali e sanitari, delle manifatture, fabbriche e depositi insalubri, incomodi e pericolosi, della risicoltura, delle “epidemie, epizoozie, idrofobia”, degli esercizi di medicina, chirurgia, flebotomia, ostetricia, e veterinaria, dell’ “empirismo”, della tu- mulazione e dei cimiteri; la seconda sezione, della gestione del personale dei “sifilicomi”, compresi ordinamento, contratti e contabilit, degli uffici sanitari per la sorveglianza della prostituzione, del personale medico per la visita delle prostitute, delle disposizioni di massima “e della contabilità relativa”; la terza sezione, della gestione del personale della sanità marittima, delle notizie e trattamenti sanitari all’estero, dei trattamenti sanitari all’interno, dei “lazzeretti”, delle “case ed uffizi di sanità marittima”, delle leggi e regolamenti relativi, delle tasse sanitarie marittime, del bilancio e gli affari diversi. Nella Direzione superiore delle carceri erano comprese la OTTAVA e la NONA DIVISIONE. La OTTAVA DIVISIONE era ripartita in due sezioni, di cui la prima gestiva il personale dei funzionari ed inservienti nelle case di pena, della interpretazione ed applicazione dei relativi regolamenti, dei sussidi, gratificazioni, indennità di traslocazione, della relazione sull’andamento del servizio, delle istituzioni di patronato, del personale dei detenuti, del ricovero forzato dei giovani oziosi e dei vagabondi, della assegnazione dei detenuti alle case di pena, evasioni, proposte di grazia, della raccolta dei dati statistici; la seconda sezione, delle opere nuove e della manutenzione e riparazione dei fabbricati, dell’approvvigionamento dei viveri, dei medicinali, delle “provviste diverse”, dei contratti e del relativo contenzioso, del vestiario, del casermaggio e dell’armamento dei guardiani, della scuola per i detenuti, dei lavori dei detenuti “contratti relativi e maestri d’arte”, dei bilanci delle case di pena e conti dei contabili, delle riscossioni e

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versamenti di proventi, dei verbali mensili di verificazione di cassa, delle anticipazioni di fondi e rimborsi, della liquidazione di spese, della contabilità del garante delle manifatture carcerarie, degli inventari del materiale delle case di pena appartenenti allo Stato, degli inventari e dei conti dei contabili del materiale. La NONA DIVISIONE era ripartita in tre sezioni, di cui la prima si occupava della gestione del personale e degli inservienti presso le carceri giudiziarie, della interposizione ed applicazione del regolamento generale 27 gennaio 1861, dell’esame, approvazione ed esecuzione dei regolamenti di servizio interno, dei sussidi e delle “gratificazioni”, delle relazioni annue e trimestrali sull’andamento del servizio, del personale dei detenuti “alle carceri giudiziarie, evasioni, proposte di grazia”; la seconda sezione, delle “opere nuove, riparazioni e manutenzione di fabbricati”, delle “opere di igiene”, dell’affitto di locali e relativo contenzioso, dei “contratti pei viveri, medicinali e provviste diverse, dei contratti e relativo contenzioso, del “casermaggio per guardiani”, dei verbali delle visite trimestrali, del lavoro dei detenuti; la terza sezione, della liquidazione delle spese per viveri, medicinali e provviste diverse, degli inventari del materiale delle carceri e della relativa contabilità, della contabilità delle suore di carità addette alle carceri, delle spese per gli stampati per le direzioni carcerarie, del servizio dei trasporti e spese relative, della indennità di traslocazione, delle “masse, vestiario ed ornamento” dei guardiani, del “movimento quindicennale nelle carceri, della raccolta dei dati statistici, della riscossione e versamento dei proventi. Del tutto particolare era la Regia Commissione che si occupava di esaminare le domande di distintivo al valore civile di cui al R.D. 30 aprile 1865 e la Commissione Governativa per la emigrazione. 33 N. Randeraad, op. cit., pag. 204. 34 G. Melis, op. cit., pag. 35 e seg. 35 E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 9 e seg. 36 ACS (Archivio Centrale dello Stato, d’ora in poi citato con la sigla ACS), Ministero dell’In- terno, Raccolta degli Ordini del giorno, III. 37 ACS, ibidem, III. 38 ACS, ibidem, IV. 39 ACS, ibidem, III. 40 ACS, ibidem, III. 41 G. Tosatti, op. cit., pag. 87 e 227. 42 ACS, ibidem, III. 43 ACS, ibidem, III. 44 ACS, ibidem, IV. 45 ACS, ibidem, IV. 46 ACS, ibidem, IV. 47 ACS, ibidem, III. 48 Provvedimento non trovato, cfr. Calendario generale del Regno, Firenze 1867, pag. 1042 e segg. 49 ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, III. 50 G. Tosatti, op. cit., pag. 89. 51 ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, III. 52 ACS, ibidem, IV. 53 ACS, ibidem, IV. 54 Gazzetta Ufficiale del Regno del 24/11/1868. 55 ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, busta unica, IV. 56 ACS, ibidem, IV. 57 ACS, ibidem, IV. 58 ACS, ibidem, IV.

113 L’ETÀ DELLA DESTRA

59 ACS, ibidem, IV. 60 ACS, ibidem, IV. 61 ACS, ibidem, IV. 62 ACS, ibidem, IV. 63 ACS, ibidem, IV. 64 ACS, ibidem, IV. 65 ACS, ibidem, IV. 66 ACS, ibidem, IV 67 ACS, ibidem, IV. 68 ACS, ibidem, IV. 69 ACS, ibidem, IV. 70 ACS, ibidem, III. 71 ACS, ibidem, IV. 72 ACS, ibidem, IV. 73 ACS, Carte Pisani-Dossi, sc. 28, fasc. 65. 74 ACS, ibidem. 75 ACS, ibidem. 76 Calendario generale del Regno, Roma 1874, pag. 164. 77 D.M. 4/1/1874. 78 Calendario generale del Regno, Roma 1875, provvedimento modificativo non reperito. 79 Calendario generale del Regno, Firenze 1871, pag. 164. 80 Calendario generale del Regno, Roma 1872, pag. 168. 81 Calendario generale del Regno, Roma 1874, pag. 165. 82 Calendario generale del Regno, Roma 1875, pag. 165. 83 E. Gustapane, I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Cri- spi, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1984, n. 4, pag. 1055 e seg. 84 S. Rudatis, I segretari generali dei ministeri: amministrazione e politica (1848-1888) Milano 1986, pag. 68 e seg. 85 Dati ricavati da M. Missori, op.cit., pagg. 205 e 643 e segg. 86 N. Randeraad, op. cit., pag. 205 e seg. 87 N. Randeraad, op. cit., pag. 218. 88 N. Randeraad, op. cit., pag. 206. 89 N. Randeraad, op. cit., pag. 209. 90 N. Randeraad, op. cit., pag. 211 e segg. 91 N. Randeraad, op. cit., pag. 224 e seg. 92 Fonti dei dati sono i Calendari generali del Regno riferiti agli anni 1866-1875, unitamente a M. Missori, op. cit., N. Randeraad, op. cit. 93 E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 22. 94 S. Rudatis, op. cit., pag. 85. 95 Cfr. Calendari Generali del Regno anni 1867, 1868, 1869. 96 A. Cicero, op. cit., pag. 39. 97 G. Melis, op. cit., pag. 88. 98 ACS, Carte Ricasoli, Relazione Binda al Ministro Ricasoli (1866) sulle condizioni del Personale della carriera superiore amministrativa, b. 3, fasc. 18, sf. B. 99 ACS, Ibidem. 100 ACS, Ibidem. 101 ACS, Ibidem. 102 ACS, Ibidem. 103 ACS, Ibidem. 104 ACS, Ibidem.

114 L’ETÀ DELLA DESTRA

105 Circolare n.5007 del 2/6/1872, in ACS, Min.Int., Raccolta delle circolari del gabinetto del ministero, vol. 1872. 106 D.M. 8/12/1868, in ACS, Min.Int, Raccolta degli ordini del Giorno, cit., IV, 266; Disposizione del Direttore generale delle carceri, ACS, ibidem, IV, 278. 107 Circolare n. 5199 dell’11/2/1870, con riferimento a delibera del Consiglio dei ministri, cit. in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari del gabinetto, cit., vol. 1870. 108 Circolare n. 12850 del 28/5/1870, Segr. Gen., DIV.II, sez. I: rilascio di passaporto senza il bollo di ufficio o senza la indicazione del luogo di nascita o di domicilio, in ACS, Min.Interno, Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1870. 109 Ordine del ministro agli uscieri di non accettare le mance con ordine di restituire quanto per- cepito (a cura dell’Ufficio del servizio interno) emesso il 5/2/1872, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1872. 110 ACS, Min. Int., Raccolta degli ordini del giorno, cit., IV, n. 274. Cfr. anche S. Sepe, op.cit. pag. 404. 111 ACS, ibidem, III, n. 226. 112 Circolare n.1437 del 29/8/1868, gab. particolare, in ACS, Min. Int, Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1868. 113 ACS, Min. Interno, Segretariato Generale, Raccolta degli ordini del giorno, cit., III, n. 210. Cfr. anche S. Sepe, op. cit., pag. 388. 114 Nella relazione Cardon la divisione del lavoro era ritenuta il principio migliore di organizzazione, anche per i risultati notevoli che aveva raggiunto nella impresa privata. Cfr. S. Sepe, op. cit., pag. 389. 115 S. Sepe, op. cit., pag. 389. 116 Circolare n. 18400 del 12/4/1872, in ACS, Min. In., Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1872 117 A. Cicero, op. cit., pag. 25. 118 A. Cicero, op. cit., pag. 26. 119 A. Cicero, op. cit., pag. 27. 120 A. Cicero, op. cit., pag. 28 e seg. 121 A. Cicero, op. cit., pag. 30 e seg. 122 A. Cicero, op. cit., pag. 33. 123 Circolare n. 179 del 26/1/1868, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., vol. 1868. 124 Circolare senza numero del 5/1/1868, in ACS, ibidem, vol. 1868: voci di spedizione contro il Territorio pontificio. 125 Circolare urgente e confidenziale n.3823 del 29/10/1868, in ACS, ibidem, vol.1868: il ministro Cantelli disponeva di “prevenire le dimostrazioni delle quali si tratta; se non si riesce di pre- venirle, impedirle” (in occasione della commemorazione della battaglia di Mentana). 126 Circolare del 1/1/1870 senza numero: si invitano i prefetti a predisporre mezzi “conciliativi e di persuasione”. Ogni prefetto “procurerà...di superare...la ripugnanza degli esercenti affinché nessuna violazione della legge (possa) andare impunita”. Si raccomanda la massima collaborazione con le autorità finanziarie e militari, in ACS, ibidem, vol. 1870. 127 Circolare senza numero del 16/1/1870; Circolare riservata n.99 del 11/2/1870 in ACS, ibidem, vol. 1870. 128 Si calcolava un totale di 24.000 mandati di pagamento tra il 1867 e il 1869, con un aumen- to del 60%. In totale gli affari contabili sfioravano le 50.000 unità annue. Cfr. S. Sepe, op. cit., pag. 389. 129 ACS, Min. Int., Segr. Gen., Raccolta delle disposizioni sull’organizzazione del ministero dell’interno (1841-1872), III, n. 210. Cfr. anche S. Sepe, op. cit., pag. 388. 130 ACS, Ministero dell’interno, Raccolta degli ordini del giorno, vol.IV, nn.287-294, citato in G. To- satti, op. cit., pag. 46. 131 ACS, ibidem, III, n. 228. 132 Circolare n. 18802 del 7/3/1870, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol. 1870.

115 L’ETÀ DELLA DESTRA

133 Circolare n. 11750 del 14/1/1870, in ACS, ibidem, vol. 1870; Circolare n. 5175 del 13/2/1868, in ibidem, vol.1868; Circolare n.7579 del 1/3/1870: si noti che in quest’ultima, al fine di ottenere l’adempimento della disposizione, si cita l’episodio di un ispettore della p.s. destituito per avere rilasciato richieste di trasporto gratuito a chi non ne aveva il diritto. Allo scopo si invitava i prefetti a diffondere la notizia fra i funzionari. Il provvedimento era firmato personalmente dal ministro Lanza, in ibidem, vol. 1870. 134 Circolare n. 14900 del 4/5/1872, in ACS, ibidem, vol. 1872. 135 Circolare n. 277 del 15/1/1868, in ACS, ibidem, vol. 1868. 136 ACS, Carte Ricasoli, cit., fasc.19. 137 P. Calandra, Storia dell’amministrazione pubblica in Italia, Bologna 1978, pag. 65. 138 P. Calandra, op. cit., pag. 66. 139 P. Calandra, op. cit., pag. 66. 140 P. Calandra, op. cit., pag. 66. 141 P. Calandra, op. cit., pag. 66 e seg. 142 Cfr. Circolare n. 10659-1158 del 11/7/1868: “sia proposito del Ministero di fare sui servizi pubblici tutte quelle economie che possono conciliarsi coll’andamento dei servizi stessi...”, in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol.1868. 143 E. Querci-Seriacopi, op. cit., pag. 14. 144 Circolare n. 143-10-60a, VIII div., I sez., del 3/1/1868; Circolare n. 969-101-60a, VIII div, I sez., del 16/1/1868; in ACS, Min. Int., Raccolta delle circolari..., cit., vol.1868. 145 S. Rudatis, op. cit., pag. 87 e seg. 146 P. Calandra, op. cit., pag. 71. 147 S. Sepe, Profilo storico dell’amministrazione dello Stato in Italia (1861-1979), testi e studi n. 6, Ro- ma 1988, pag. 11. 148 P. Calandra, op. cit., pag. 71 e seg. 149 P. Calandra, op. cit., pag. 72. 150 P. Calandra, op. cit., pag. 74. 151 P. Calandra, op. cit., pag. 76; S. Rudatis, op. cit., pag. 85. 152 S. Rudatis, op. cit., pag. 90. 153 S. Rudatis, op. cit., pag. 91. 154 S. Rudatis, op. cit., pag. 92. 155 S. Rudatis, op. cit., pag. 95. 156 P Calandra, op. cit., pag. 79. 157 S. Sepe, Profilo storico..., op. cit., pag. 12. 158 P. Calandra, op. cit., pag. 81. 159 S. Rudatis, op. cit., pag. 96. 160 S. Sepe, Profilo storico..., cit., pag. 12. 161 A. M. Rizzoli, Prefetti no, prefetti sì, Napoli 1971, pag. 14. 162 S. Rudatis, op. cit., pag. 107.

116 PIERA BUMMA

LA SINISTRA AL GOVERNO

1. Il Ministero dell’Interno dal 1876 al 1888: struttura e organizzazione. 1.1. La struttura. 1.2. I Segretariati Generali. 1.3. Le funzioni. 1.4. Gabinetto. 1.5. Ufficio del personale. 1.6. Opere pie e sanità pubblica. 1.7. Pubblica Sicurezza. 1.8. Amministrazione Comunale e Provinciale. 1.9. Direzione delle Carceri. 1.10. Divisione Agricoltura. 1.11. Direzione Generale di Statistica. 1.12. Gli Archivi. 1.13. Gli Ispettorati. 2. Le risorse umane. 2.1. Il personale. 2.2. I Prefetti. 2.3. Gli alti vertici. 3. L’attività. 3.1. L’attività del Ministero dell’Interno. 3.2. L’attività del Ministero dell’Interno nelle circolari. 3.3. Un caso particolare: la beneficenza pubblica. Allegato 1 - Ruolo organico del personale del Ministero. Allegato 2 - Personale dell’amministrazione provinciale. Allegato 3 - Personale degli Archivi di Stato. Allegato 4 - Personale degli Ufficiali di Pubblica Sicurezza e degli uscieri e commessi di questura. Allegato 5 - Provenienza regionale dei Prefetti. Note.

LA SINISTRA AL GOVERNO

PREMESSA

Uscito dalle elezioni del 1874 con una debole maggioranza, il ministero Minghetti acuisce la precarietà della propria permanenza al potere perdendo l'appoggio dei conservatori toscani amareggiati per il mancato sostegno governativo a Firenze, oberata dai gravami finanziari contratti durante gli anni in cui la città era stata capitale del Regno. Il 18 marzo 1876 il deputato Giovanni Battista Morana presenta, a nome della Sinistra, una mozione su una questione procedurale inerente all'applicazione della tassa sul macinato. Non ottenuto il voto di fiducia dal Parlamento, Minghetti è costretto a dimettersi e la Sinistra sale al potere con questo programma: riforma della legge elettorale ed allargamento del diritto di voto, istruzione elementare laica, gratuita ed obbligatoria, decentramento amministrativo, riforma fiscale, in particolare soppressione dell'impopolare tassa sul macinato, e revisione dei trattati di commercio secondo i principi del libero scambio. Dopo i tentativi del quindicennio precedente di riformare il modello amministrativo cavouriano, si consolida definitivamente l'organizzazione per direzioni generali, di cui anzi, si vede lievitare il numero in conseguenza di un più preciso delinearsi di compiti e funzioni del nuovo Stato. Inoltre, con l'ingresso nella pubblica amministrazione di personale dotato di cultura specialistica prevalentemente tecnico-giuridica, si pongono le basi per le trasformazioni che culmineranno durante il periodo crispino nel conferimen- to di una maggiore autonomia all'amministrazione: emblematici, in proposito, la sostituzione dei Segretari generali con i Sottosegretari di Stato ed il conferimento all'esecutivo del potere di istituire e sopprimere i ministeri. Nel 1877 il ministero dell'Interno, sino ad allora preposto soprattutto alla conservazione dell'ordinamento statale, assorbe tra le proprie competenze anche quelle in materia di statistica del soppresso ministero dell'Agricoltura, industria e commercio, costituendo, in virtù dell'aspetto tecnico richiesto per l'espletamento di questa funzione, una apposita Direzione generale. Significati- va l'istituzione della Giunta centrale di statistica, composta dai rappresentanti di tutti i ministeri e presieduta dal ministro dell'Interno, che prefigura, per la composizione specialistica e collegiale, gli organi consultivi della successiva epoca giolittiana.

119 LA SINISTRA AL GOVERNO

Nel 1888, sempre all'interno di questa logica, la struttura del ministero trova la propria configurazione in una articolazione che comprende quattro Direzioni generali: Amministrazione Civile, Sanità Pubblica, Pubblica Sicurezza e Carceri, in cui emerge un maggiore spazio per le competenze tecniche con l'istituzione dell'Ufficio degli ingegneri sanitari e carcerari. Alle modifiche delle strutture si accompagna la necessità di controlli pun- tuali che verifichino la regolarità dei servizi e l'efficienza del personale: già nel 1877 è introdotta la figura di Ispettori che periodicamente rispondono al capo del dicastero delle ispezioni condotte nei vari uffici, così come di due Commissioni, create ad hoc, che si adoperano per definire una soddisfacente e non pletorica organizzazione del personale. Per quanto riguarda l'attività dei prefetti la novità saliente consiste nella fine dell'incompatibilità di questa carica con quella di deputato e ciò al fine di facilitare al Governo la scelta delle persone più adatte a fronteggiare le diverse situazioni: i prefetti non ritenuti idonei possono, pertanto, essere collocati in aspettativa o a riposo ed essere sostituiti con membri del Parlamento. Presupposto di questo orientamento è l'importanza del controllo e del monitoraggio svolto dal prefetto nel mutevole contesto politico del giovane Stato, di cui sono testimonianza copiose circolari e relazioni periodiche inviate al Ministro.

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1. Il Ministero dell’Interno dal 1876 al 1888: struttura e organizzazione

1.1. La struttura “Ministeri ed uffizi dipendenti 1860-1877. 20 decreti, 22 volte modificati gli organici e mutate le piante organiche. Viene il tempo in cui il lavoro aumenta ed è necessaria la divisione delle materie”. Questo l’appunto scritto da Crispi che, pur nel suo consueto stile telegrafico, fornisce una nitida immagine della caotica situazione in cui versava il Ministero dell’Interno nel dicembre 18771. Il dato esposto veniva assunto da Crispi quale punto di partenza per una riforma organica del dicastero che egli intendeva realizzare. Ma nel decennio successivo gli interventi normativi che si susseguirono, per la verità frequenti, operano in via settoriale: continuarono a modificarsi le piante organiche, ad attribuire questa o quella competenza al Ministero, dettata tra le esigenze del momento da quella più impellente, cambiavano l’ordine delle divisioni etc. Prima di esaminare le evoluzioni intervenute, cercando di fornire una possibile chiave di lettura, va chiarita la funzione del Ministero dell’Interno nell’ambi- to dello Stato Italiano nel periodo 1876-1888. La complessità della funzione e l’estensione della sua attività sono la causa principale della difficoltà di una definizione legislativa o regolamentare di tutti i servizi e degli uffici pubblici di sua competenza. Difficoltà riscontrata anche nel periodo studiato, come prova il tentativo di Cairoli che, nell’allegato A alla proposta sul riordinamento dell’amministrazione centrale, presentata il 9.12.1878 alla Camera dei Deputati, designava genericamente le attribuzioni di tutti i ministeri2. Il Ministero dell’Interno era allo stesso tempo Ministero di polizia e politico. Da questa stessa definizione discende la mappa delle competenze e della stessa struttura del Ministero. Definendo il senso dell’espressione di Ministero politico e Ministero di polizia ne discende la mappa delle competenze e le linee della sua struttura. In quanto Ministero politico è preposto alla prevenzione, repressione e promozione di quanto necessario per la conservazione dell’ordinamento dello Stato e per il funzionamento degli organi politici. Sono ascrivibili a tale aspetto le attribuzioni dirette a curare l’esecuzione delle leggi elettorali e politiche, la nomina dei senatori, e a provvedere con tutti i mezzi ad assicurare ai cittadini il rispetto della libertà statutaria e la partecipazione alle funzioni della sovranità.

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In quanto Ministero di polizia, il Ministero dell’Interno è preposto alla cura delle funzioni di mantenimento e controllo dell’ordine dello Stato nella sua glo- balità e nelle sue diverse accezioni. Innanzitutto come mantenimento dell’ordine dello Stato riferito alle persone, alla proprietà, alle istituzioni politiche, civili o sociali predisposte ai fini della conservazione. In tal senso si distingue la polizia giudiziaria, relativa alla repressione dei reati e alla custodia delle carceri, la polizia civile, volta cioè alla prevenzione dei reati contro la proprietà e le persone, e la polizia sanitaria, attuata con uffici che provvedono alla igiene degli abitati, delle persone, all’igiene degli alimenti e che impediscono la diffusione di malattie. L’ordine e la tutela vanno altresì riferiti anche a diritti ed attività individuali di singoli o di enti morali. Nei riguardi delle persone, sorveglia e dirige l’emigrazione, sorveglia i pubblici esercizi, i teatri, i locali di prostituzione, il servizio di consulta araldica, archiviazione dei documenti etc. Nei riguardi degli enti morali compie e dirige gli atti per il riconoscimento della personalità degli enti autonomi, locali, provvede alla organizzazione amministrativa dei medesimi e la sorveglia, scioglie i Consigli Comunali, o provinciali, sorveglia le opere pie etc. A queste funzioni si aggiungono quelle strumentali, relative cioè all’organizzazione delle strutture, alla gestione delle risorse umane e finanziarie indispensabili all’esistenza e alla stessa vitalità dell’apparato. In questa sommaria descrizione delle funzioni sono presenti gli elementi della ripartizione organizzativa del Ministero che nel 1876 si presenta nel seguente modo3: MINISTERO DELL’INTERNO: Gabinetto; SEGRETARIATO GENERALE: Divisione 1a - Personale; Divisione 2a - Pubblica Sicurezza; Divisione 3a - Amministrazione Co- munale e Provinciale; Divisione 4a - Opere Pie; Divisione 5a - Sanità Pubblica; Divisio- ne 6a - Affari Generali, Archivi di Stato, Statistica; DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI: Gabinetto; Ufficio di Statistica; Divisione 7a - Personale; Divisione 8a - Ser- vizio economico e Manifatturiero; Divisione 9a - Fabbricati e movimento detenuti; Ra- gioneria Centrale: Protocollo, Archivio e Copisteria del Gabinetto; Protocollo, Archivio della Direzione Generale delle Carceri; Copisteria del Ministro. Rispetto a questo assetto iniziale si registrano una serie di mutamenti già a partire dal 1877. A tal fine venne precedentemente istituita, con r.d. 3/2/1877 n. 3677, una Commissione che oltre al compito di rivedere i ruoli organici degli impiegati ci-

122 LA SINISTRA AL GOVERNO vili, doveva predisporre delle proposte di riforma e di ordinamento degli uffici. È interessante notare l’importanza attribuita alle esigenze ed ai dati forniti da chi operava all’interno dell’apparato, grazie alla possibilità della Commissione di sentire i capi servizi (art. 5). Segnale evidente di una volontà di intervenire in maniera sistematica nell’ordinamento del Ministero, intento che però venne attuato solo parzialmente e sempre grazie ad interventi settoriali. Infatti i provvedimenti successivi costituivano la risposta alle esigenze più diverse, non sempre erano sorretti da un disegno organizzativo unitario, risultan- do così caratterizzati dalla loro frequenza e contraddittorietà. Appare nell’organizzazione dell’anno successivo il corpo degli Ispettori generali e centrali, istituito con Regio Decreto del 1877. Nel 1877 a seguito della soppressione del Ministero agricoltura, industria e commercio le relative competenze vengono attribuite al Ministero del Tesoro, della Pubblica Istruzione, dei lavori pubblici, delle finanze ed in via residuale e generale al Ministero dell’Interno, così come stabilisce l’art. 5, norma di chiusura. Presso il Ministero dell’Interno venne istituita una nuova divisione, la 5a, divisione che venne soppressa l’anno successivo a seguito della ricostituzione del soppresso ministero. Conseguentemente alla vicenda del dicastero dell’agricoltura, il Ministero dell’Interno acquisisce anche le competenze in materia di statistica, organizzate in una Direzione Centrale, e non in una divisione, schema adottato per le altre competenze, in quanto si riconosceva la particolare tecnicità e specialità dell’organo e del suo personale. Per una Direzione Generale che si costituiva una si sopprimeva: nel 1878, infatti, con r.d. 24/21/1878 n. 4306 si elimina la Direzione Generale delle Carceri e le Divisioni destinate alla cura e gestione della materia dipendono direttamente dal Segretariato Generale. Ma l’anno successivo la Direzione veniva ricostituita (r.d. 24/21/1878 n. 4306). Questi alcuni esempi dell’avvicendarsi di norme relative all’organizzazione che pur apportando dei mutamenti non introducevano segni di novità relativi alla struttura ed all’apparato nel suo complesso. Infatti l’unico vero tentativo di razionalizzazione dell’apparato, l’unico di più vaste proporzioni dopo l’unificazione, si deve a Crispi. Egli riprese così le fila del discorso iniziato nel 1877 e subito interrotto. La riforma da lui attuata si basava innanzitutto sull’abolizione del segretario generale, da cui dipendevano le divisioni e esercitava una notevole influenza an-

123 LA SINISTRA AL GOVERNO che sull’operato dei direttori generali. Esemplificative furono le vicende, già descritte, dell’abolizione della Direzione Generale delle Carceri nel 1878 motivata in ultima istanza dalla autonomia di cui godeva il settore, e l’istituzione della direzione Generale di Statistica, in quanto organo tecnico4. In questo modo le quattro Direzioni Generali istituite, Amministrazione Civi- le, Sanità Pubblica, Pubblica Sicurezza, Carceri, venivano a rappresentare i nuovi organi stabili di coordinamento dei diversi rami dell’amministrazione. Viene inoltre attribuito maggiore spazio alle competenze tecniche grazie all’i- stituzione dell’Ufficio degli ingegneri sanitari e dell’Ufficio tecnico e del corpo degli ingegneri carcerari. Tutto ciò determinò la nuova struttura del Ministero dell’interno che nel 1888 risulta essere la seguente: MINISTERO DELL’INTERNO5: Gabinetto del Ministro; Servizio d’Ispezione; DI- REZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE: Divisione I - Personale; Ar- chivio, copia spedizione; Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province; Divisione III - Beneficenza pubblica; DIREZIONE DELLA SANITÀ PUBBLICA: Ufficio del Direttore; DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA: Divi- sione V - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione VI - Personale di polizia; DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI: Servizio d’ispezione delle carceri; Stati- stica delle carceri; Divisione VII - Mantenimento delle guardie e dei detenuti e lavoro carcerario; Divisione VIII - Edifizi carcerari; Divisione IX - Personale d’amministrazione e di custodia e movimento dei detenuti; Divisione X - Ragioneria.

1.2. I Segretariati Generali Tra il ministro e l’apparato burocratico vi era il Segretario generale, figura che per la sua posizione intermedia assommava funzioni politiche ed amministrative. Infatti il segretario generale svolgeva una funzione di raccordo tra organo politico ed apparato burocratico, di direzione e coordinamento del dicastero. Alla descritta funzione amministrativa si aggiungeva quella politica: essendo infatti i titolari dell’organo scelti fra i membri del parlamento. La scelta nell’ambito del- l’organo politico non era prevista in alcuna norma. Infatti dopo una prima fase in cui i titolari dell’ufficio erano stati chiamati dalla carriera amministrativa, si in- staurò la prassi di scegliere i Segretari generali tra i parlamentari, prevalentemente tra i membri della Camera6. Prassi che consentiva di raggiungere un importante risultato, ampliando in questo modo la base parlamentare del Governo, all’interno dello stesso ministero.

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Di fatto però il Segretario Generale, persona di fiducia del capo del dicastero, curava nell’ambito del ministero più l’aspetto politico delle funzioni che quello prettamente burocratico, delegato, nel rispetto del principio della separazione tra i campi di attività, alle Direzioni Generali. Principio messo però fortemente in discussione per quei Ministeri, come quello dell’Interno, in cui la presenza dei Direttori Generali non era un dato costante. Esisteva in realtà un rapporto di dipendenza o di stretto legame con il Mini- stro, confermato dal dato quasi costante della connessione riscontrata tra l’avvicendarsi delle nomine a Segretario Generale ed i mutamenti di Governo7. La forte incidenza politica del Segretario Generale diede luogo in sede di dibattito politico a due obiezioni fondamentali. La prima riguardava il contrasto dell’attribuzione delle due funzioni alla stessa persona con il principio di divisione della politica ed amministrazione, già affermato ai tempi di Cavour ma di fatto privo di applicazione fino agli anni ’70. Inoltre si riteneva che rivolgendo il Segretario Generale la sua attività ai due settori di fatto non poteva seguirli con uguale impegno. Queste le motivazioni addotte a sostegno di quanti, studiosi e politici ritenevano che urgeva un intervento legislativo volto a dividere le due funzioni ed af- fidarle a distinti organi. Ciononostante i tentativi del legislatore furono invece volti per lo più a mantenere lo “status quo ante” ratificato da una previsione normativa, fino ad allora inesistente che ne prevedesse espressamente compiti politici e parlamentari. Atteggiamento quest’ultimo che trova la sua spiegazione nella ferma volontà del potere legislativo di non perdere la supremazia sul potere esecutivo. Con l’avvento della Sinistra si coglie il primo segno di mutamento verso un collegamento più diretto tra il Segretario Generale e l’organo esecutivo. Il primo tentativo è rappresentato dal provvedimento8 adottato da Depretis, Presidente del Consiglio, volto nel suo complesso a rafforzare la posizione del Gabinetto9. La scelta del Segretario Generale rientrava tra gli oggetti da sottopor- si alla deliberazione del Consiglio dei Ministri. Si attribuiva quindi al vertice collegiale dell’organo esecutivo una maggiore autonomia sia rispetto alla Corona sia rispetto ai singoli ministeri, spettando al Consiglio dei Ministri, e quindi al più alto organo collegiale del potere esecutivo, le decisioni relative ai Segretari Generali, sia in merito alle nomine che alle dimissioni, collocazioni a riposo e de- stituzioni. La previsione però sia pur di notevole importanza non risolveva il problema

125 LA SINISTRA AL GOVERNO della natura politica del Segretario Generale, tematica nuovamente affrontata da Depretis che presentò nel 1884 un progetto di legge sul riordinamento dei Mini- steri, in base al quale al Segretario Generale era attribuita una funzione amministrativa, ma solo sul piano direttivo, mentre conservava le attribuzioni inerenti ai rapporti col potere legislativo: in questo modo veniva accentuata la natura politica dell’organo. Per la prima volta appare il termine Sottosegretario. La riforma presupponeva però una riorganizzazione dei Ministeri, basata in modo uniforme su di una ripartizione per Direzioni Generali, cui attribuire la gestione dell’aspetto amministrativo ed un rafforzamento del Gabinetto. Il progetto però non fu approvato10, finché con la malattia e la morte di Depre- tis vennero meno le incertezze sulla necessità di dare una risposta al problema del riordinamento delle amministrazioni centrali dello Stato. Crispi, nominato subito dal Re Presidente del Consiglio, spinto dalla neces- sità di dominare il Parlamento, diminuendone le prerogative per rafforzare il potere esecutivo, proseguì l’opera rimasta interrotta da Depretis. Egli mutò il testo del progetto ed operò su due concetti fondamentali: da un lato ripropose il mantenimento della preminenza del Presidente del Consiglio sugli altri componenti del Gabinetto, a cui aggiunse la regolamentazione del- l’organizzazione dei ministeri e dei pubblici uffici con decreto reale, anziché per legge11. Con il decreto ministeriale del 31/7/1887, Crispi introdusse le modifiche agli ordinamenti dei ministeri che egli controllava di persona: Interno, di cui era titolare, e Affari Esteri, che deteneva “ad interim”. Per quanto riguarda il Ministero dell’Interno il decreto ministeriale prevedeva la ripartizione in un Gabinetto del ministro, in un Segretariato generale, in una Direzione della Sanità Pubblica e in tre grandi Direzioni Generali. Il Segretario generale curava “in modo speciale” la parte “d’ordine” e quella di “avviare gli affari”, per assumere il “regolare procedere dell’amministrazione e il rapido disbrigo delle pratiche”. Dalla Segreteria dipendevano l’archivio e il protocollo generale, la copisteria generale, la posta e spedizione, l’economato, per la parte relativa alla super- visione. Con il successivo R.D. 1/3/1888 n. 5247 vennero aboliti i Segretari generali in tutti i ministeri ed i compiti di coadiuvare il ministro, di esercitare nel rispettivo dicastero le funzioni che questi avrebbe loro delegato e di rappresentarlo in caso di assenza o impedimento erano affidati al Sottosegretario.

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Ogni ministro poteva determinare le attribuzioni speciali del proprio Sottose- gretario di Stato con regolamento particolare approvato con decreto reale e udito il Consiglio dei Ministri. Le funzioni del Sottosegretario si distinguevano in funzioni parlamentari e funzioni amministrative. Queste ultime trovavano il loro fondamento in una delega espressa del ministro e si distinguevano da quelle esercitate dai Segretari generali, in quanto la competenza del nuovo ufficio non era di carattere generale, non si estendevano cioè pienamente all’opera di coordinamento amministrativo del dicastero. I poteri parlamentari consistevano nella rappresentanza del Ministro in Par- lamento o nel dicastero in caso di assenza o impedimento di quest’ultimo, limitata per espressa previsione di legge agli affari di comune o ordinaria amministrazione. Infine, il decreto assegnava al Sottosegretario di Stato delle facoltà “speciali”, da esercitarsi nel dicastero, che il ministro aveva l’autorità d’imporgli per regolamento, previa la convalida del decreto reale. Concludendo, la figura del Sottosegretario si connota di caratteri essenzialmente politici, avendo la legge inteso privilegiare le competenze politico-parlamentari dell’organo. Si riscontra un affievolimento delle attribuzioni amministrative rispetto a quelle del Segretario Generale, in quanto più specifiche e meglio rispondenti alle esigenze del particolare ramo da dirigere.

1.3. Le funzioni Nel paragrafo precedente si è dato un quadro generale delle modifiche intervenute nel periodo considerato, con particolare riguardo alla incidenza che esse hanno avuto sull’assetto generale del Ministero dell’Interno. Si intende ora esaminare nel dettaglio l’evoluzione nella determinazione delle funzioni, esaminate per ambiti di competenza. Nel 1876 la ripartizione delle competenze del MINISTERO è la seguente: Gabinetto - Affari riservati, corrispondenza particolare; nomina dei Senatori; elezione dei deputati; collegi elettorali politici; relazioni del Ministro con il Par- lamento; direzione della Gazzetta Ufficiale del Regno; lettura dei giornali; rapporti periodici dei Prefetti; portafoglio del Ministro; apertura dei dispacci; registrazione e raccolta dei decreti reali e delle circolari del Ministro e della Cassa del Ministro; Divisione 1a - Personale - personale del Ministero, delle Prefetture, delle sotto-

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Prefetture, dei Commissariati distrettuali, degli uffici di Pubblica Sicurezza, delle guardie di pubblica sicurezza, dei militi a cavallo, degli inservienti del Mini- stro, delle Prefetture e sotto-Prefetture, delle Questure e delle loro sezioni; Divisione 2a - Pubblica Sicurezza - ordine pubblico; porto d’armi; pubblici spettacoli, regolamenti teatrali, revisione teatrale; alberghi, osterie, caffè; vetture pubbliche, stamperie, affissioni, professioni e traffici ambulanti, mendicanti, quiete, moralità e incolumità pubblica, danni e disastri, brigantaggio, falsifica- zioni, persone pericolose, condannati alla sorveglianza speciale della polizia, ammonizione, allontanamento e domicilio coatto, arresto degli imputati di reati comuni e dei renitenti e dei disertori, circolare periodica dei catturandi, estradizioni, espulsioni, passaporti, emigrazioni, servizio dei reali carabinieri, inden- nità di alloggio e di trasferta e gratificazioni agli ufficiali ed alle guardie di p.s., spese d’ufficio, fitto e riparazioni di locali, mobili e loro riparazione per gli uffici di p.s., indennità e gratificazioni ai reali carabinieri, trasporti dei reali carabinieri e delle guardie di p.s., trasporti d’indigenti pericolosi, soprassoldo alle guardie nazionali e alla truppa in servizio di p.s., stralcio di contabilità relative al casermaggio dei reali carabinieri e delle guardie di p.s.; Divisione 3a - Amministrazione comunale e provinciale circoscrizioni comunali e provinciali, personale dei sindaci, bilanci e conti comunali e provinciali, ricorsi contro le decisioni delle Deputazioni e delle Prefetture, conflitti di attribuzioni, scioglimento dei consigli provinciali e comunali, tasse e sovrimposte comunali e provinciali, esattori comunali, quesiti in materia di amministrazione, sorveglianza sulle amministrazioni comunali e provinciali, liste elettorali, spese di residenza ai prefetti, spese d’ufficio delle Prefetture, sottoprefetture e commissariati distrettuali, amministrazione della cassa di soccorso nelle province siciliane, pendenze relative alle anticipazioni di fondi ai comuni delle provincie napoletane, crediti dei comuni e provincie verso lo Stato, e di questo verso quelli, monti frumentari in Sardegna, congreghe ai parroci delle provincie siciliane, cessione di fabbricati di provenienza ecclesiastica, regolamenti di polizia municipale guardia nazionale, tiri a segno, leva militare, alloggi e somministrazioni militari, casermaggio dei RR. Carabinieri, acquisti ed altri atti da approvarsi dal Re; Divisione 4a - Opere pie, congregazioni di carità, monti di pietà, monti fram- mentari, lasciti per doti, casse di prestanze e di soccorsi dei poveri, confraternite laicali, eremi, luoghi pii laicali, scuole gratuite per i poveri, fondazioni per posti di studio, fondazioni per elemosine o per distribuzioni di medicine, di derrate, altre istituzioni congeneri di carità, sussidi per straordinari infortuni, riparto del-

128 LA SINISTRA AL GOVERNO la spesa degli esposti tra provincie e comuni, ospedali, manicomi, orfanotrofi ospizi, ricoveri di mendicità, conservatori, ritiri, asili d’infanzia, altri stabilimenti congeneri di beneficenza educativa, rimpatrio di dementi italiani ed esteri, cura e mantenimento di ammalati italiani all’estero, rimborsi di spedalità, bagni termali d’Acqui per poveri; Divisione 5a - Sanità Pubblica, consigli di sanità, esercizi di medicina, chirurgia, flebotomia, ostetricia, veterinaria e farmacia, empirismo, sanità marittima, lazzaretti, case ed uffici di sanità marittima, notizie e trattamenti sanitari all’interno e all’esterno, epidemie, episosie, idrofobia, servizio vaccino, regolamenti di pubblica igiene, risicoltura, stabilimenti termali e sanitari, manifatture, fabbriche e depositi insalubri, incomodi e pericolosi, tumulazioni e cimiteri, corrispondenza coi RR. Consoli italiani per le notizie sanitarie all’estero, uffici sanitari di p.s., sifilicomi, personale dei Consigli di sanità, dei Commissariati di sanità marittima, degli uffici sanitari e dei sifilicomi, spese di sanità pubblica, tasse sanitarie; Divisione 6a - Affari generali, archivi di stato, statistica, affari generali, consiglio di stato, archivi di stato, e provinciali, araldica, ordini cavallereschi, decorazioni e medaglie, ricompense al valor civile, cerimoniali, feste e funzioni governative, na- turalizzazioni, dichiarazioni per pubblicazioni di giornali, privilegi per le inserzioni amministrative e giudiziarie nei giornali di provincia, amministrazione della gazzetta ufficiale del regno, statistiche amministrative, calendario generale del regno, biblioteca del ministero, economato, servizio interno, sussidi alle vedove e famiglie d’impiegati non provviste di pensione, assegni ai figli dei morti per la causa nazionale, ai Mille di Marsala, agli ex-ufficiali Veneti, spese generali e spese diverse, archivi del Ministero, uffici di copisteria e spedizione del Ministero. Alla DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI fanno capo il Gabinetto, l’ufficio di statistica e tre divisioni, la 7a, la 8a e la 9a. Gabinetto - Affari riservati, corrispondenza particolare, raccolta e spedizione delle proposte per i bilanci attivi e passivi dei servizi dell’amministrazione carceraria e gli affari generali. Divisione 7a - Personale, personale amministrativo, religioso, sanitario, delle suore di carità, degli agenti di custodia e degli inservienti delle carceri, dei sussidi, gratificazioni, indennità di alloggio e di traslocazione, e concessioni di trasporto gratuito agli agenti di custodia, interpretazione ed applicazione di regolamenti nelle parti relative alla disciplina ed all’ordine di servizio, esame approvazione ed esecuzione dei regolamenti interni, matricola del personale, armamenti e vestiario degli agenti di custodia, masse degli agenti di custodia, proposte per

129 LA SINISTRA AL GOVERNO la grazia sovrana, avvenimenti diversi negli stabilimenti carcerari, scuole, istituzioni di patronato e commissioni visitatrici, indennità agli ispettori centrali, trasporti dei detenuti, delle scorte e dei corpi di reato, contenzioso. Divisione 8a - Servizio economico e Manifatture, mantenimento dei detenuti e dei condannati, degli oziosi e dei vagabondi nelle case di custodia e negli istituti pii, inventari del materiale delle carceri giudiziarie, esame e liquidazione della contabilità delle forniture, registri dei conti correnti coi fornitori, provviste e spese non comprese nei contratti per forniture, interpretazione ed esecuzione dei regolamenti nelle parti relative al servizio economico, lavori dei detenuti e dei condannati, tariffe di mano d’opera, maestri dei lavori, bilanci speciali delle case di pena per l’amministrazione delle manifatture, anticipazioni di fondi, liquidazioni e rimborsi, verificazioni mensili di cassa, inventari del materiale delle case di pena, conti economici delle case di pena, quote di concorso dei comuni per la custodia dei detenuti, proventi delle case di pena e delle carceri giudiziarie, massa di economia dei bagni penali, conti trimestrali e conti giudiziali dei contabili, dati per la situazione del tesoro. Divisione 9a - Fabbricati e movimento dei detenuti, conservazione dei fabbricati carcerari, opere e costruzioni nuove, ricerche, cessioni, acquisto e fitto di locali, imposta sui fabbricati, carceri mandamentali, esecuzione dell’art. 416 della legge comunale e provinciale, contenzioso, movimento dei detenuti e dei condannati, custodia esterna delle carceri, legati pii a favore dei carcerati, situazione dei fondi dei detenuti, trattative e convenzioni con istituti pii per ricovero forza- to di giovani oziosi e vagabondi.

1.4. Gabinetto Con provvedimento del 1885, non rinvenuto, viene inserito nell’ambito del Gabinetto il Gabinetto del Segretario Generale12. Nel successivo decennio non si registrano modifiche in merito all’ufficio c.d. politico fino a che nel 1887, con l’entrata in vigore del r.d. del 31/7/1887, relativo alla riorganizzazione dell’ordinamento del Ministero, le competenze del gabinetto vengono precisate attraverso una articolazione dell’ufficio in 5 riparti, ad ognuno dei quali spettava la trattazione di alcuni affari. Il 1°, il 2° e la Cassa dipendono direttamente dal Ministro, mentre il 3°, il 4° ed il 5° dipendono dal Mi- nistro tramite il Capo di Gabinetto. Presumibilmente si poneva l’esigenza di mantenere una divisione tra le competenze originariamente riservate al Gabinet- to del Segretario Generale, abolito nello stesso anno, acquisite dal Gabinetto ma

130 LA SINISTRA AL GOVERNO poiché relative agli affari del Ministro e quindi ai rapporti di quest’ultimo con gli organi politici centrali, e soprattutto con il Parlamento e con i mezzi di comunicazione di massa, dipendono e sono gestite direttamente dal Ministro. Le altre competenze, meglio specificate ed aumentate in termini di volume d’affari, vengono invece gestite dal Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto che, deposi- tario di una visione non settoriale dei problemi affrontati dal ministero, dovrà assicurare il soddisfacimento delle esigenze di sintesi, di coordinamento e di direzione unitaria. L’intervento legislativo è figlio della visione del ministero di Cri- spi e dell’importanza che assume il Gabinetto che attraverso la nuova struttura articolata permetteva al ministro di controllare la vita di tutto il ministero A riprova di quanto detto si indicano nel dettaglio le attribuzioni dei singoli riparti. a) alle dipendenze del Ministro: Riparto I: affari riservatissimi, corrispondenze particolari e cifrate speciali, relazioni del Ministro con il Parlamento, nomina dei Senatori, ordini del giorno, comunicazioni ai giornali, portafoglio del Ministro; Riparto II: studio e preparazione dei progetti di legge, regolamenti e revisione di quelli delle varie divisioni, revisione dei decreti da presentarsi alla firma reale e ogni documento da affidarsi alla cassa; Cassa: introiti delle casse dello stato; maneggio sul fondo a disposizione del Ministero o dell’ordine civile dei Savoia; pagamento stipendi, indennità di residenza e missione dei pagamenti a impiegati centrali, introiti e pagamenti della consulta araldica, movimento offerte per il monumento a Re Vittorio Emanuele II e pubbliche calamità; b) alle dipendenze del Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto: Riparto III: elezioni politiche, circoscrizioni elettorali, registrazione dei decreti reali, araldica ed atti al valor civile, decorazioni; Riparto IV: lettura, esame giornali e comunicazione ai giornali, osservatorio della pubblica opinione13, rapporti periodici dei prefetti; Riparto V: archivio, copia speciale, telegrafo e cifra.

1.5. Ufficio del personale I mutamenti registrati in tale ambito sono riconducibili a due fattori: da un lato l’aumento del personale in termini numerici e delle relative esigenze, e l’attribuzione di nuove competenze che impone la necessità di una riorganizzazione degli uffici. Allo stesso tempo emergono le caratteristiche peculiari del rapporto giuridico

131 LA SINISTRA AL GOVERNO di alcune categorie, e quindi la necessità di una gestione separata. Rispetto al secondo fattore descritto si segnala il passaggio, intervenuto nel 1878, della gestione del personale di pubblica sicurezza alla relativa divisione II. Nello stesso anno la Divisione I inizierà ad occuparsi della gestione del personale del Consiglio di Stato. È invece riconducibile alla funzione generale che la Divisione I assolve l’attribuzione, intervenuta in virtù del d.m. 31.7.1877, delle competenze della Divisio- ne VI Affari generali, Archivi di Stato e Statistica soppressa nello stesso anno, e di una c.d. competenza residuale relativa agli affari generali e speciali non attribuiti alle altre divisioni. Presso la divisione si effettua la copiatura, registrazione, conservazione e spedizione degli atti anche delle altre divisioni, nonché fanno ad essa riferimento la biblioteca del ministero e l’economato. A partire dal 1881 entra in vigore il d.m. 20.12.1880 che muta l’organizzazione della Divisione I che viene ripartita in 3 sezioni con attribuzione delle competenze, non mutate in linea di massima, in base ad un criterio ratione materiae: la Se- zione I si occupa del personale del Ministero, delle Prefetture, delle sotto-Prefet- ture e Commissariati distrettuali; la Sezione II degli archivi Statali dell’Araldica, Ordini equestri, naturalità e delle competenze residuali, mentre la Sezione III si occupa della statistica e della matricola. Le sezioni vengono poi portate a quattro dal d.m. 15/3/1885: la I e la II relative al personale, inclusi gli aspetti economici, la III relativa agli archivi, alle natu- ralità, nazionalità ed appartenenza e la IV, di nuova istituzione, che tra le altre cura la materia dei danneggiamenti politici e di guerra, competenza già acquisita forse in virtù di un provvedimento non rinvenuto del 1883. Con la riorganizzazione del 1877 la divisione I del Personale passa alle dipendenze della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile e viene organizzata in tre sezioni: Personale (Sez.I) Matricola (sez.II) ed Affari Diversi (sez.III). Di rilievo è l’unificazione della matricola di tutto il personale ad eccezione di quello delle carceri, segno di interventi sempre più volti a prediligere l’a- spetto organico e sistematico, richiesto da un aumento di competenze, ma soprattutto dall’esigenza, che emerge in maniera costante nel periodo considerato, di specificazione e diversificazione nella gestione. Motivazione sottesa anche al successivo intervento del 1887, che prevede il passaggio delle competenze della Sezione II (archivi e cittadinanza) alla Segreteria Generale riparto I.

132 LA SINISTRA AL GOVERNO

1.6. Opere pie e sanità pubblica Come già visto le due materie vengono inizialmente attribuite a due divisioni diverse, rispettivamente la IV e la V, ma con il decreto 31/7/1877 la Divisione IV cambia denominazione e competenze: vengono riunite le opere pie e la sanità pubblica e la divisione ne assume la relativa denominazione. Nel 1881 cambia la numerazione delle divisioni e la divisione IV delle opere pie e sanità pubblica diviene divisione V, ma le due materie vengono affidate a due sezioni diverse. L’assetto costante nel decennio 1876-1886 viene rivoluzionato dalle modifiche intervenute nel 1887: oltre al passaggio del servizio dei lazzaretti marittimi e del relativo materiale e personale, dal Ministero della marina a quello dell’Interno, la riorganizzazione del ministero ad opera del d.m. 31.7.1887 travolge in pieno la divisione V che viene smembrata in: Divisione III Beneficenza pubblica, dipendente dalla Direzione generale del- l’amministrazione civile, ripartita in: – Sezione I Istituti di beneficenza educativa, elemosiniera e di credito: asili per bambini lattanti, asili infantili, orfanotrofi, collegi, educandati, conservatori, istituti per sordomuti, istituti per ciechi, scuole per l’istruzione elementare e superiore, sussidi per l’istruzione in genere e posti di studio, congregazioni di carità, istituzioni elemosiniere, istituzioni con scopi diversi, istituzioni e sussidi dotali, sussidi alla puerpere, sussidi di latte e baliatico, soccorsi per infortuni straordinari, monti di pietà, monti frumentari, casse di prestito agrarie, prestiti e miti interessi a favori di province e comuni; – Sezione II Istituti ospedalieri e di assistenza pubblica: brefotrofi, ospedali, ospedali e ospizi per cronici, cura a domicilio, istituzioni per distribuzione gratuita di medicinali, ospizio di maternità, rimborsi di spedalità, rimpatrio di dementi italiani ed esteri, cura e mantenimento di ammalati italiani all’estero, ospizi marini ed istituzioni congeneri per gli scrofolosi, istituti per i rachitici, manicomi, case di ricovero, ricoveri di mendicità, case di industria o di lavoro volontario, ospizi per catecumeni, patronati, dormitori. Contemporaneamente venne istituita la Direzione della Sanità pubblica coerentemente alla maggiore attenzione dedicata agli aspetti tecnici della gestione del servizio sanitario sia al livello centrale che al livello periferico a mezzo degli enti locali, a cui era devoluta la funzione di tutela dell’igiene e della salute pubblica, ma sotto il controllo del centro. Questa direzione infatti si configurava come organismo tecnico preposto allo svolgimento della funzione di polizia sanitaria e di assistenza sanitaria. La prima

133 LA SINISTRA AL GOVERNO funzione, comprendente l’organizzazione e il funzionamento dei servizi di vigilanza igienico-sanitaria, intesi al miglioramento igienico del paese e della difesa della pubblica salute, viene svolta dallo Stato per la parte relativa ai servizi di difesa sanitaria, ai confini, e per ciò che riguardava la direzione, gli indirizzi, vigilanza, controllo e integrazione dell’attività svolte dai Comuni. Questa direzione era infatti caratterizzata da un notevole decentramento delle funzioni rimesse per la gran parte alle prefetture e agli enti locali. La Direzione della Sanità Pubblica, che costituisce la divisione IV, è costituita da un Ufficio del Direttore, e tre Sezioni: la Sanità Pubblica, l’Edilizia Sanitaria e la Sanità Marittima e dei confini. L’Ufficio del direttore si occupa del personale preposto agli uffici e alle strutture del settore (consigli di sanità, degli uffici sanitari e degli stabilimenti governativi aventi attinenza con la polizia sanitaria), della preparazione, del- l’attività legislativa e regolamentare e dell’istruzione e preparazione del personale tecnico (medici, ingegneri, veterinari e periti chimici) nonché di una sorta di osservatorio consistente in una rappresentazione grafica giornaliera delle condizioni sanitarie. La struttura ed alcune competenze, ed in particolare quella relativa alla formazione tecnica e specialistica del personale preposto a tali uffici, depongono per la prevalenza accordata in sede di riforma all’aspetto ed agli emergenti criteri di tecnicità e di specializzazione cui doveva essere improntata l’attività della Direzione. Considerazione che aveva ispirato l’altra novità intervenuta: venne infatti istituito l’Ufficio degli Ingegneri Sanitari ad opera del r.d. 14/7/1887 n. 4878, al fine di migliorare la pubblica igiene e rendere più diretta ed efficace la sorveglianza nei comuni dove veniva spesso riscontrata una non puntuale applicazione delle leggi e dei regolamenti di edilizia sanitaria. Infatti i cinque membri, di cui era costituito l’ufficio venivano scelti tra quelli facenti parte del Consiglio superiore e dei consigli provinciali di sanità, a garanzia della loro preparazione specialistica e svolgono un ruolo ispettivo, di studio e di proposta.

1.7. Pubblica Sicurezza Diversa la vicenda della Divisione II - Pubblica Sicurezza. Innanzitutto fino al 1880 la materia della pubblica sicurezza fu appannaggio del Segretariato Gene- rale. Si registra una graduale acquisizione delle competenze relative al servizio

134 LA SINISTRA AL GOVERNO in sé, all’organizzazione delle strutture e del personale, evoluzione che culmina nella istituzione della Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, nel 1887, a seguito di una radicale modernizzazione nei metodi di indagine e della rivisitazione dell’istituto nel pensiero di Crispi in termini di istituto di previdenza e prov- videnza al tempo stesso. Infatti nei primi anni, e precisamente nel 1878, si assiste ad una acquisizione delle competenze relative al personale preposto a tale servizio (incluse quindi le guardie ed il personale diurnista e di basso servizio), la gestione di fondi in dotazione e le statistiche connesse alla materia. Allo stesso tempo aumentano le competenze (estradizione, espulsioni, porto d’armi e fabbricazione d’armi, ufficio stampa e relativa sorveglianza). Ma la svolta interviene nel 1880, a seguito di un intervento organico dell’ordinamento con il decreto 5 settembre 1880. Vi è chi riconduce detto intervento normativo all’attentato al Re, ad opera dell’anarchico Passante14, ma non mancavano ragioni di ordine tecnico; e soprattutto la considerazione relativa al rilevante aumento delle competenze, all’aumento degli organici e soprattutto una emergente esigenza di una gestione più autonoma portarono alla istituzione di un Servizio di pubblica sicurezza, diretto da un prefetto, con il compito di coordinare e dirigere le strutture preposte alla gestione della materia della pubblica sicurezza fino ad allora di competenza della Divisione II. Per la prima volta appare l’istituzione di un ufficio politico, a cui erano affidati in particolare la trattazione degli affari politici e d’indole riservata innanzitutto e la tenuta dei registri: protocollazione, copisteria e spedizione degli atti relativi. Le divisioni, due e non più una, sono organizzate in sezioni: la Divisione II Polizia giudiziaria e amministrativa con il compito di seguire l’azione di polizia e di attuare quelle iniziative ritenute più idonee; la divisione veniva ripartita in Sezione I, Polizia giudiziaria, e Sezione II, Polizia amministrativa. La Divisione II aveva il compito di provvedere gli uffici del personale necessario e idoneo e di adempiere a tutte le incombenze relative all’ammissione in carriera ed allo svolgimento della stessa, tenuto conto della distinzione tra ufficiali di P.S. (sez. I)15 e agenti di P.S. (sez. II)16. La struttura organizzativa rimase sostanzialmente immutata fino al 1887, ma ulteriori modifiche riguardarono l’organizzazione del servizio per la sorveglianza dei pregiudicati, con l’istituzione di un registro biografico dei sospetti (Rego- lamento 10.12.1881); la creazione di un ruolo degli agenti ausiliari, per coadiuvare l’amministrazione nella vigilanza per la prevenzione dei reati e per la tutela

135 LA SINISTRA AL GOVERNO dell’ordine pubblico. Inoltre in virtù di un provvedimento non rinvenuto del 1886, vengono attribuite le competenze relative alla segreteria per gli esami di ammissione e di promozione e del Consiglio di amministrazione e di disciplina per le promozioni per merito ed anzianità e per misure disciplinari. Furono inoltre avviate le statistiche dei reati sui pregiudicati e sui minorenni , un corso pratico di perfezionamento per gli impiegati di p.s., ed il servizio delle ispezioni. Gli interventi descritti di ampio respiro erano tutti riconducibili al disegno unitario di riorganizzazione di Giovanni Bolis, nominato già dal 1879 direttore della P.S. I nuovi interventi organizzativi sono datati 1887. Innanzitutto, con il d.m. 31/7/1887 viene istituita, meglio si ricostituisce, la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza, costituita da due divisioni, una per la polizia giudiziaria ed amministrativa (Div. V) e l’altra per il personale di polizia. Contestualmente interviene una riorganizzazione interna delle divisioni; infatti la divisione V viene ripartita in 3 sezioni: Sezione I Polizia Giudiziaria, Sezione II Polizia amministrativa, secondo lo schema del riparto delle competenze già esistenti, e Sezione III di nuova istituzione relativa alle materie della emigrazione, navigazione, licenza per le imprese di emigrazione o colonizzazione e per gli agenti reclutatori, condizione degli agenti, passaporto, raccolta di materiale per le statistiche di emigrazione. La gestione del personale di Polizia, materia della Divisione VI, viene suddi- stinta in base al grado: da un lato personale degli ufficiali di P.S. (Sezione I) e dal- l’altro gli agenti di P.S. (Sezione II), in conformità allo schema già esistente.

1.8. Amministrazione Comunale e Provinciale Non si sono registrati nel periodo studiato grandi mutamenti: infatti la 3a Di- visione amministrazione comunale e provinciale continua ad occuparsi delle competenze già esaminate cui si aggiungono tra il 1877 e il 1878 le materie di spese di residenza ai prefetti, l’amministrazione della Cassa di Soccorso nelle province siciliane e le pendenze relative alle anticipazioni di fondi ai Comuni delle province napoletane e la Guardia nazionale. Risulta nel Calendario Generale del Regno che, nel 1881, la divisione viene organizzata per sezioni e contestualmente a seguito di un provvedimento non rinvenuto aumentano le competenze delle due sezioni: la prima destinata alle competenze di c.d. raccordo tra centro e periferia, di coordinamento e di controllo degli enti locali da parte del ministero17 e la sezione seconda relativa alla ge-

136 LA SINISTRA AL GOVERNO stione più propriamente tecnica delle strutture organizzative e delle risorse umane, a cui si aggiungono le altre competenze relative ai provvedimenti di autorizzazione ad acquistare gli immobili, requisizioni, danni da guerra, ordinamento contabile, crediti di comuni e province verso lo stato e viceversa, affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione ed il foglio degli annunci legali18. Diviene divisione IV nel 1882, senza che nulla muti in ordine alle competenze. Nel 1887 a seguito della riorganizzazione del ministero è la Divisione II ad occuparsi dell’Amministrazione Comunale e Provinciale della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. Non intervengono modifiche di rilievo nella suddivisione interna delle competenze tra le due divisioni.

1.9. Direzione delle Carceri Già dall’unificazione del Regno emerse l’importanza dell’istituzione di una direzione generale autonoma delle carceri e di un Capo degli Ispettori (in sostituzione dell’ispettorato generale), scelta adottata con il D.R. 9.10.1861. La situazione rimase immutata finché con il R.D. 24.2.1878 n.4306 fu soppressa la Direzione Generale delle Carceri, le divisioni esistenti facevano riferimento alla Segreteria Generale. Il Direttore Generale, allora Pavolini, fu nominato prefetto della provincia di Padova. Il perché della scelta, operata nel periodo del governo Crispi, Ministro del- l’Interno e Della Rocca, segretario generale, fu determinato, secondo quanto accennato nella relazione al Re che precedeva il decreto, dalla volontà di ricondurre la direzione, che storicamente godeva di una sua autonomia, alle uniformità di indirizzo che la Segreteria Generale dettava per tutti i servizi dipendenti dal Ministero stesso. La situazione infatti precipitò a seguito della decisione assunta da Pavolini di tagliar fuori le direzioni carcerarie nel carteggio con il Ministro, mettendole alle dipendenze delle Prefetture. Decisione contestata dalla stampa del tempo19 poi- ché si riteneva che avrebbe portato all’abolizione delle Direzioni locali. A tutto ciò si aggiunse la considerazione dello stato dei dipendenti dell’amministrazione carceraria, tenuti ad un livello più basso di quello delle altre amministrazioni dipendenti dal Ministero. Ma l’esperienza, definita della “acefalia”, sortì l’effetto opposto: si dimostrò infatti l’assoluta necessità di un capo responsabile di un’amministrazione così speciale, così complessa, così tecnica. Considerazioni che portarono alla ricostituzione della Direzione Generale delle Carceri con r.d. 11/9/1879 n. 5131, e con-

137 LA SINISTRA AL GOVERNO temporaneamente alla nomina alla carica di direttore di Beltrani Scalia, in quan- to specialista della materia, distintosi per i suoi studi e per la sua azione di propaganda. Le successive vicende della direzione generale delle carceri si desumono dalla lettura del d.m. 30/12/1880 che prevede l’organizzazione in tre divisioni, una per il mantenimento e il lavoro dei detenuti, una per la costruzione e manutenzione dei fabbricati carcerari, una per il personale di amministrazione e custodia e per il movimento dei detenuti. Con d.m. 24/6/1884 viene istituito il Consiglio amministrativo che ha il compito di occuparsi dei progetti d’arte che il direttore generale ritiene di sottoporre al suo esame, relativi a costruzioni, modificazioni, e rinnovazioni degli stabilimenti dipendenti dalla direzione generale.

1.10. Divisione Agricoltura Per un solo anno, il 1878, viene istituita da Divisione V Agricoltura a seguito del decreto 26.12.1877 che sopprimeva il Ministero di agricoltura, industria e commercio e le relative competenze passano al Ministero dell’interno. Le competenze attribuite riguardano istituzioni intese all’incremento dell’a- gricoltura in genere (Consiglio di agricoltura, comizi agrari, accademie, associazioni agrarie, comitato ampelografico e commissioni provinciali, ampelografi- che, commissione idrografica, stazioni sperimentali, conferenze agrarie, scuole, poderi e colonie agricole ecc.), concorsi ed esposizioni agrarie, esperienze agrarie, nuovi metodi di coltura, miglioramenti agrari, irrigazioni, fognature, studi per bonificazione di terreni paludosi, servizio idrografico e pluviometrico, ento- mologia agraria, crittogamia agraria, industrie agrarie, notizie sulle campagne, legislazione agraria, inchiesta agraria, esposizione internazionale di Parigi 1878, miglioramenti del bestiame, servizio ippico, Stud book italiano, industria dei ca- seifici, concimi, insetti utili, esercizio della veterinaria, caccia, pesca, macchine e strumenti agrari, regime forestale e industrie forestali, rimboschimenti, legge sui beni incolti dei comuni. Fa capo al Ministero dell’Interno anche il Consiglio di Agricoltura, ripartito in una sezione agraria, una sezione forestale ed un comitato forestale ed un servizio ippico. L’esperienza è però molto breve perché l’anno successivo viene ricostituito il Ministero di agricoltura, industria e commercio con r.d. 8/9/1878 n. 4494 e quindi viene soppressa la divisione V Agricoltura ed il Consiglio di Agricoltura.

138 LA SINISTRA AL GOVERNO

1.11. Direzione Generale di Statistica Strettamente connessa alle vicende già descritte del Ministero di agricoltura, industria e commercio è la istituzione della Direzione generale di statistica presso il Ministero dell’interno nell’anno 1878; successivamente alla soppressione del dicastero dell’agricoltura ad opera del sopra richiamato r.d. 26.12.1877 n.4220 la competenza in materia di statistica viene trasferita al Ministero dell’Interno. Però le materie e le competenze non vennero mai definite benché fu formulato un progetto di organizzazione della direzione in due divisioni. Più dettagliata è invece la normativa relativa alla Giunta Centrale di Stati- stica20, la cui composizione era articolata in modo tale che fosse assicurata la presenza di rappresentanti di tutti i ministeri tramite la presenza di un ufficiale delegato dai ministri. In particolare nel 1878 la presidenza è assunta dal ministro dell’interno e dal segretario generale. La presenza composta è funzionale alle competenze dell’organo che assumeva le decisioni relative alle statistiche da effettuare ed ai metodi di ricerca; era al- tresì preposto all’uniformità delle statistiche la cui elaborazione veniva affidata ad altri ministeri, essendo chiamato ad esprimere il proprio parere in merito. Anche l’esperienza della Direzione Generale di Statistica e della Giunta centrale di statistica presso il Ministero dell’interno si concluse nel 1878 poiché la materia passa al ricostituito Ministero di agricoltura, industria e commercio (r.d. 8/9/1878 n.4498).

1.12. Gli Archivi L’essenzialità della funzione svolta dagli archivi emerge sin dai primi anni di vita del ministero. La sua duplice funzione di produzione e conservazione degli atti d’ufficio, e di evidenziazione e raccolta di alcuni dati evidenziano da un lato la tecnicità del lavoro svolto, laddove consiste in operazione di protocollazione, formazione di fascicoli etc., dall’altro, lo studio che esso consente di compiere in quanto centro attivo di circuiti di informazione. Il Ministero dell’interno conserva l’organizzazione mutuata dallo schema ottocentesco basato sull’esistenza di un protocollo generale, e di vari protocolli nelle divisioni21. L’attività del protocollo si adegua nel periodo considerato all’esigenza di unificare e dettare criteri comuni tra centro e periferia. Infatti mentre negli anni immediatamente successivi all’unità abbondano soprattutto decreti, circolari e ordini del giorno relativi alla classificazione delle carte, nel periodo considerato so-

139 LA SINISTRA AL GOVERNO no sempre più frequenti le disposizioni relative all’andamento dei servizi, ad una corretta trasmissione di notizie dalla periferia al centro, a sollecitazioni sul- l’osservanza di scadenze periodiche per invio di rapporti. Si registra infatti un aumento progressivo di disposizioni inviate dal ministero ai prefetti, comandi dell’Arma dei Real Carabinieri, ai direttori degli stabilimenti penali, relative al modo di scrivere i rapporti: spesso venivano inviati schemi-tipo da seguire nella redazione di rapporti o relazioni, al fine di consentire al ministero una corretta e più facile utilizzazione dei dati22. Il problema si complicò ulteriormente quando con l’esigenza di versare gli atti dei singoli dicasteri nell’Archivio del Regno l’esigenza di uniformità del sistema di ordinamento degli atti investiva tutti i ministeri. Enrico De Paoli, soprintendente per gli Archivi romani, e preposto alla direzione dell’Archivio del Regno, individuò una possibile soluzione nella istituzione di una commissione per la registrazione e l’archiviazione degli atti dei dicasteri centrali, proposta che benché approvata dal consiglio degli archivi il 12.2.1882 fu realizzata solo nel 1894. Per la gestione dell’archivio si faceva frequente ricorso agli scrivani straordinari, aspetto oggetto di osservazioni formulate dalla Commissione istituita con d.m. 26.6.1887 in quanto si assumevano persone delle quali spesso non si cono- scevano i precedenti di condotta, le capacità e le attitudini. Pur essendo stato oggetto di studio il servizio di archivio non fu sottoposto a particolari modifiche, ma rimase anche nel periodo crispino conforme al modello ottocentesco, né grandi mutamenti si registrano nella composizione dell’ufficio che fu diretto da Achille Ramazzini, capo dell’ufficio d’ordine dal 1881 al 1893, e tra gli altri impiegati si registrano solo alcune promozioni.

1.13. Gli Ispettorati Nel 1877 viene introdotta e disciplinata la figura degli Ispettori. Il decreto istitutivo prevedeva due ispettori generali e quattro centrali. Essi avevano il compito di effettuare ispezioni in tutti gli uffici dipendenti dal ministero, al fine di verificare la regolarità del servizio e l’osservanza delle leggi. I controlli erano ordinati dal ministro o dal Segretario Generale, ma essi ri- spondevano solo al capo del dicastero, previsione questa che dà il senso della tematica della loro dipendenza. La novità infatti consisteva proprio nella creazione di una figura ad hoc, preposta stabilmente a detto ufficio, al fine di assicurare la sistematicità e la periodi-

140 LA SINISTRA AL GOVERNO cità delle ispezioni nei vari uffici. Allo stesso tempo la loro era una competenza generale, non sempre sufficiente nel caso in cui gli organi ispezionati avessero una valenza specificamente tecnica. Ma sulla preparazione ed esperienza nei vari settori dell’amministrazione prevaleva la fiducia riposta dal Ministro in alcuni funzionari chiamati a svolgere una funzione così delicata. La tematica degli ispettori assume particolare rilievo per gli ispettori delle carceri. La situazione esistente al 1/1/1876 va desunta dall’organico del 28/7/1860: il corpo degli ispettori era costituito da quattro funzionari che esercitavano la vigilanza ed il controllo del servizio carcerario nella sua globalità e emettevano, ove lo ritenevano necessario per ragioni d’urgenza dettate dalle situazioni riscontra- te in sede di ispezione, provvedimenti temporanei. Essi esercitavano un’azione propositiva in sede di collegio di consulenza, da loro costituito. Grazie agli studi del Lucas, autorità indiscussa in materia carceraria, emerse che per le peculiarità di un’azienda speciale e complessa quale quella carceraria era necessario un corpo ad hoc preposto unicamente allo svolgimento di questa attività. Idea che fu confermata anche dall’esperienza del periodo 1877-1878 durante il quale fu istituito un corpo unico di ispettori generali a servizio di tutti gli uffici e stabilimenti dipendenti in qualsiasi modo dal Ministero dell’Interno (R.d. 16/9/1877). Infatti il decreto rimase sostanzialmente privo di effetti, soprattutto nella parte relativa alla costituzione e al funzionamento del Consiglio Superiore degli Ispettori e quindi nulla fu prodotto in merito alle proposte di un miglioramento del funzionamento dei servizi del ministero. Il rimedio per il ritorno al sistema quo ante fu escogitato da Beltrani Scalia, altro convinto assertore della specificità e dell’autonomia degli ispettori delle carceri, che per prospettare una possibile soluzione approfittò della situazione di difficoltà in cui versavano gli ispettori generali, dotati di competenze generali, chiamati a giudicare e riferire su questioni tecniche. In occasione dell’approvazione del ruolo organico intervenuta il 6/3/1881, vennero istituiti dei circoli di ispezione delle carceri, con sede a Genova, Verona, Firenze, Roma e Napoli. Erano diretti da funzionari (c.d. ispettori di circolo) investiti della duplice funzione di direttore e di ispettore. Stante l’incompatibilità della funzione direttiva e di quella ispettiva, essi finivano per esercitare solo la seconda. Il decreto fu oggetto di vivaci critiche per il sistema ibrido previsto, tant’è che

141 LA SINISTRA AL GOVERNO l’anno successivo le due figure vennero distinte, furono aboliti i circoli di ispezione, ed i funzionari ad essi assegnati vennero trasferiti nella capitale. Ciò com- portò il ritorno allo status quo ante.

2. Le risorse umane

2.1. Il personale Numerosissimi furono gli interventi e mutamenti in materia di personale, che accompagnavano di solito le riforme strutturali, ma in alcuni casi era difficile rin- venire una logica di intervento organico23. È proprio a partire dal 1876, con il ministro Nicotera, che il ritmo delle modifiche si fece ancora più incalzante. Partendo da un numero significativo: nel 1877, con le riforme Nicotera (r.d. 31.12.1876 n. 3617 e r.d. 25.6.1877 n.3925) vennero realizzati 77 cambi di denominazione in taluni gradi degli impiegati di 1a e 2a categoria del Ministero; nel 1880 venne riordinato il personale di pubblica sicurezza, poi riordinato nel maggio 1881 e nel 1882. Unico intervento caratterizzato da una certa organicità è il decreto del giugno 1877 con cui veniva isolato nell’amministrazione provinciale il grado di consigliere delegato, incaricato di delicate funzioni di supplenza del prefetto e posto perciò al di sopra degli altri consiglieri e dei sottoprefetti. I ruoli organici vennero ridotti di 186 unità rispetto al numero previsto nel dicembre dell’anno precedente. (I capi di divisione erano stati ridotti da 9 a 6, i capi di sezione da 18 a 16, gli ispettori generali e centrali da 8 a 6; nell’amministrazione provinciale si erano soppressi 70 sottoprefetti e un totale di 116 impiegati). Per l’amministrazione centrale in particolare: nel 1879 erano state fissate nuove norme per la nomina dei capi di divisione e degli ispettori, nel 1880 era stato modificato il ruolo organico degli impiegati di 1a categoria, poi l’ordinamento dell’amministrazione centrale e di quella provinciale, nel marzo 1881 modificato l’organico, in agosto ulteriormente ritoccato l’ordinamento del personale centrale e provinciale, nel 1884 erano stati riformati gli esami di promozione nella carriera amministrativa, ritoccato l’ordinamento del personale carcerario, varato un nuovo ordinamento del personale di pubblica sicurezza e modificato l’organico del Ministero, per altro subito rivoluzionato da un decreto del febbraio 1885, l’anno successivo venne revisionato anche l’organico del personale di 1a e 2a categoria della pubblica sicurezza, modificate le norme per gli esami di ammissione

142 LA SINISTRA AL GOVERNO e di promozione di ogni categoria. Il problema di una riorganizzazione sistematica del personale venne avvertito nel periodo considerato che si apre e si chiude con i lavori di due Commissioni istituite ad hoc. La prima, istituita con r.d. 3.2.1877 n. 3677, aveva il compito di studiare l’assetto definitivo dei ruoli organici, tenendo quali obiettivi da un lato la riduzione del numero degli impiegati e dall’altro il graduale adeguamento della misura degli stipendi. A monte vi era il problema non risolto e successivamente affrontato dal De- pretis con riferimento specifico alla situazione del Ministero dell’interno, che in vent’anni aveva modificato il ruolo degli impiegati per venticinque volte, di introdurre il principio della modifica dei ruoli organici solo per legge, eventualmente quella di approvazione del bilancio. Crispi durante il suo primo ministero dal dicembre 1877 al marzo 1878, ben- ché animato da intento di riformare e riorganizzare il personale del ministero, si limitò a modificare le norme di ammissione. Infatti venne allargata ad alcune categorie la possibilità di accedere alla 2a e 3a categoria per le quali in precedenza non era richiesta la laurea. Altro problema particolarmente avvertito era quello di dettare norme relative alla nomina ai gradi di capidivisione ed ispettori: benché inizialmente si optò per il sistema del merito, avendo stabilito che la scelta veniva effettuata tra i capise- zione di 1a classe del ministero o delle amministrazioni da esso dipendenti successivamente il r.d. 15.10.1880 n. 5693 e il r.d. 20.6.1871 optavano per il criterio dell’anzianità successivamente abbandonato con il r.d. 6.3.1881 n. 89. L’anno successivo per l’accesso agli impieghi di 1a categoria si richiedeva il diploma di laurea o il diploma della scuola di scienze sociali “Cesare Alfieri”di Fi- renze. Numerose furono le modifiche intervenute nella disciplina dei programmi e dei concorsi alla carriera di concetto24. Nello stesso anno gli ispettori generali e i capi divisione formarono un ruolo unico di 14 unità, all’interno del quale le promozioni di classe avvenivano esclusivamente per anzianità (r.d. 14.12.1884 n. 22830). L’esigenza di riordinare non solo in termini numerici, ma nell’ambito delle previsioni delle piante organiche, l’assegnazione degli impiegati ai vari uffici fu affrontata contestualmente al problema del riordinamento del Ministero da una commissione, istituita da Crispi con d.m. 26.6.1887.

143 LA SINISTRA AL GOVERNO

La Commissione aveva il compito di concertare e proporre il numero degli impiegati distinti per grado, classe e stipendio da assegnarsi all’ufficio del ministero. Dalla discussione emerse innanzitutto la situazione particolare degli impiegati del Gabinetto, la cui assegnazione era affidata in toto al Ministro, libero nella determinazione del numero, delle singole destinazioni. A riprova di ciò la punta massima di ventisette impiegati addetti al Gabinetto si registra nel 1888. Per i rimanenti uffici venivano esaminati sotto il profilo relativo alla determinazione con precisione assoluta del numero degli impiegati necessari ai vari servizi, tenendo conto anche dell’incidenza economica tra un impiegato di prima o di seconda classe, e di una minuziosa, talvolta individuale, definizione dei compiti burocratici. Ciò a testimonianza di un’ottica formalistica, probabilmente determinata dalla non ancora acquisita consapevolezza della svolta di fronte alla quale si trovava il ministero, e quindi della necessità di nuovi criteri di organizzazione delle strutture umane25. Ritorna e si acuisce l’esigenza di dettare norme precise e minuziose in tutti i settori ed in particolare in quelli in cui era più avvertita l’esigenza di risponden- za e parallelismo tra l’organizzazione amministrativa e l’archivio degli uffici in cui si lavorava, soprattutto se dotati di una certa autonomia organizzativa. Aspetto che investiva in modo particolare la materia della pubblica sicurezza come testimonia la circolare inviata da Crispi a tutti i prefetti il 16.9.1887 relativa alla tenuta degli archivi della pubblica sicurezza. In essa viene fatto obbligo a tutti gli uffici della tenuta e gestione di un unico protocollo generale, con divieto assoluto del ricorso a protocolli speciali per le singole materie; l’ordine doveva essere tenuto, preferibilmente secondo indici alfabetici e addirittura si scendeva nel dettaglio nel raccomandare l’uso di cartelline di colori differenti “per rendere quasi impossibile l’inconveniente di riporre nello scaffale di Polizia amministrativa un fascicolo di Polizia giudiziaria e viceversa”. L’ufficio era composto da un direttore, sei archivisti, quattro ufficiali d’ordine, tredici scrivani. Per quanto riguarda il personale di P.S., la riforma più importante nel periodo considerato si ebbe con il r.d. 25.3.1880 n.5373 che prevedeva la distinzione nelle due categorie, una superiore (1a categoria), di cui facevano parte i Questori, gli Ispettori ed i Vice Ispettori ed una inferiore (2a categoria) per i Delegati. Per l’accesso ad entrambi i profili si richiedeva sia il possesso della laurea in giurisprudenza e del diploma di licenza liceale, sia un tirocinio gratuito in un ufficio di Questura.

144 LA SINISTRA AL GOVERNO

Inoltre era previsto per il passaggio al grado di Ispettore un esame presso una Com- missione centrale. Con funzioni di gestione dell’aspetto disciplinatorio veniva istituito il “Consiglio di Amministrazione e di disciplina per il personale di P.S.”. Con la normativa successiva del 12 maggio 1881 n.226 veniva stabilita l’equi- parazione tra i gradi dell’Amministrazione della P.S. a quelli dell’Amministra- zione Provinciale: i Questori ai Consiglieri delegati, gli Ispettori ai Consiglieri ed i Vice Ispettori ai Segretari. Per quanto riguarda le promozioni il criterio del merito prevaleva su quello dell’anzianità e veniva altresì riconosciuta la possibilità di conferire promozioni straordinarie di classi26. Emergeva inoltre il problema della preparazione e pertanto fu istituito un corso pratico di perfezionamento per gli aspiranti alla carriera di P.S., e per i Vice Ispettori e i Delegati che aspiravano al grado di Ispettore (sei mesi) e per i Vice Ispettori e i Delegati (due mesi).

2.2. I Prefetti Risolti i problemi dell’unificazione, la questione amministrativa, che investiva da un lato la polemica “accentramento-decentramento”, e dall’altro i rapporti politica-amministrazione, imponeva una considerazione sulla figura ed il ruolo del prefetto, rappresentante dello stato accentrato e oggetto di pesanti critiche poiché nella loro qualità di “agenti elettorali del Governo” consentivano una indebita ingerenza della politica nell’amministrazione, soprattutto dopo l’avvento della Sinistra. I prefetti venivano scelti con decreto reale, previa deliberazione del consiglio dei ministri, procedimento seguito anche nel caso di trasferimento da una provincia all’altra ed in caso di collocamento a riposo. Con decreto 25.8.1876 n. 3289 la stessa procedura veniva estesa anche alle decisioni assunte per i sottoprefetti. La facoltà di scelta del Governo nella nomina dei prefetti era limitata dalla previsione dell’art.7 della legge 13 maggio 1877 n.3839 che non consentiva la nomina dei deputati i quali, durante il tempo in cui esercitavano il loro mandato e sei mesi dopo, non potevano essere nominati a nessun ufficio retribuito a carico dello Stato. L’impasse veniva superato laddove interveniva un’opzione dell’uomo politico per la carica prefettizia27. L’incompatibilità tra la carica di prefetto e la carica di deputato fu abolita per iniziativa di Crispi con legge 14.7.1887 n. 4711, art. 7, legge che introduceva la nuova disciplina del collocamento in aspettativa e a riposo. Prima di questa legge il Ministro che volesse liberarsi di un prefetto poteva ri-

145 LA SINISTRA AL GOVERNO correre esclusivamente al collocamento a riposo (come per gli altri funzionari) oppure alla dispensa dal servizio28. La normativa citata inseriva novità sull’a- spettativa, che non interrompeva il rapporto e garantiva il mantenimento alla retribuzione del prefetto sollevato dal suo incarico per ragioni di servizio. Nel suo complesso l’intervento di Crispi era volto a consentire una più facile manovra dei prefetti e quindi a garantire il diritto del governo di scegliere le persone più adatte ad ogni situazione, sia allontanando dalla provincia i prefetti ritenuti poco idonei, sia sostituendoli ove necessario con membri del parlamento29. Ma almeno nel primo periodo, nel 1888 nessun prefetto fu messo in aspettativa. Erano invece compatibili l’esercizio delle funzioni prefettizie con la nomina alla carica di senatore in base a quanto previsto dall’art. 33 n. 17 dello Statuto, benché l’applicazione della norma ponesse problemi in merito alla conciliabilità con il principio della divisione dei poteri, dell’incidenza della carica esplicata sulla libertà di voto del prefetto-senatore30. La delicatezza della scelta discende dalle particolari funzioni esercitate, riconducibili tutte a quella di rappresentante del potere esecutivo nella provincia, da cui derivano le funzioni di soprintendenza alla sicurezza pubblica, di vigilanza su tutte le amministrazioni pubbliche e di controllo sugli enti locali territoriali ed istituzionali31. Nel periodo considerato si indicano i principali provvedimenti normativi relativi al loro trattamento economico. Con r.d. 25.6.1877 venne modificata la suddivisione in classi in relazione all’aumentato numero delle province: tredici alla prima classe, ventitré alla seconda e trentatré alla terza. Con i regi decreti 6.5.1883 n.1323, 24.7.1885 n.3265 e 13.7.1886 n. 3686 l’inden- nità venne ridotta a L.20.000 (Firenze, Milano, Napoli, Torino e Venezia) e ridotta proporzionalmente quella delle altre città importanti32, mentre ai prefetti delle altre città veniva volta per volta determinato il rimborso delle spese sostenute per necessità e decoro dell’ufficio. Interventi forse dettati da esigenze di economia, ma anche dall’intento di contenimento delle spese a solo quelle necessarie per l’ufficio. In tal senso si riporta la circolare del 1.7.1887 con cui Crispi ammoniva i prefetti che gli assegni per indennità di rappresentanza “furono istituiti per porli in grado di sostenere le maggiori spese alle quali si trovano esposti per circostanze di luogo o ragioni di ufficio, e che però, essendo dati non alla loro persona, ma alla carica da essi coperta, debbono interamente e solo erogarsi a vantaggio e decoro di quest’ultima”.

146 LA SINISTRA AL GOVERNO

Dai dati esposti si desume una prevalenza ma non assoluta dei prefetti “piemontesi”, si registra anzi una provenienza abbastanza equilibrata in quanto appaiono prefetti provenienti da tutte le regioni d’Italia. Vi furono numerosi movimenti ma in realtà si trattava di continui trasferimenti ai quali erano sottoposti non solo i prefetti ma anche i consiglieri delegati. In quel periodo si riteneva infatti che le basi della carriera venissero poste proprio nella conoscenza di quasi tutte le regioni e le realtà italiane. Movimenti che si intensificarono con i dicasteri Crispi che di norma si riservava le decisioni sulla scelta dei prefetti e sulla loro destinazione, senza tener conto, nella maggior parte dei casi e salvo motivi reali di opportunità, né delle preferenze manifestate dai rappresentanti locali, né delle proteste avanzate dagli stessi prefetti o da altri a loro nome. La media della permanenza di un prefetto nella stessa città era di due anni circa, ma toccava punte massime di pochi mesi o in altri casi di più anni. Pochi sono i casi di permanenza per lunghi periodi: Maramotti titolare a Perugia per ben 21 anni, dal 1868 al 1889; Bermondi ad Imperia per 14 anni ed Agnetta a Mas- sa Carrara per 12 anni, dal 1877 al 1889, Pallotta a Treviso per 11 anni e Achille Basile a Milano per 10 anni, e Gravina a Roma dal 1880 al 1890.

2.3. Gli alti vertici

SEGRETARI GENERALI MINISTERO DELL’INTERNO (1 GENNAIO 1876-31 DICEMBRE 1888)33

SEGRETARIO GENERALE DAL AL Codronchi-Argeli Giovanni 1 novembre 1875 31 marzo 1876 Lacava Pietro 31 marzo 1876 2 gennaio 1878 Della Rocca Giovanni 3 gennaio 1878 27 marzo 1878 Ronchetti Tito 28 marzo 1878 23 dicembre 1878 Morana Giovanni Battista 24 dicembre 1878 18 luglio 1879 Bonacci Teodorico 7 settembre 1879 24 dicembre 1880 Lovito Francesco 3 giugno 1881 7 dicembre 1883 Morana Giovanni Battista 24 luglio 1884 7 aprile 1887 Della Rocca Giovanni 10 aprile 1887 29 febbraio 1888

147 LA SINISTRA AL GOVERNO

CODRONCHI-ARGELI GIOVANNI (conte), deputato, senatore, nato il 14 maggio 1841 a Imola (Bologna) morto il 9 maggio 1907 a Imola. Eletto deputato di Imola e Bologna nelle legislature XI, XII, XIII, XIV, XV e XVI. Nominato senatore il 15 dicembre 1889. Prese parte ai moti liberali del 1859 e da allora non abbandonò più la vita pubblica. A 26 anni fu sindaco di Imola. Eletto per l’XI legislatura, la sua elezione fu in un primo tempo annullata per non aver egli ancora raggiunto i trent’anni. Sedette al centro destra e vi rappresentò subito una parte notevole. Nella XII legislatura fu questore del- l’ufficio di presidenza. Dall’ottobre 1875 al marzo 1876 fu segretario generale del ministero degli Interni (gabinetto Minghetti). In quest’ufficio preparò e studiò importanti riforme, fra cui quella delle Opere Pie. Caduta la Destra del 1876, dapprima seguì il Minghetti nell’opposizione al Governo e fu il capo della “Gio- vane Destra”; poi lo imitò accostandosi al Depretis. Nel dicembre 1888 fu nominato prefetto di Napoli e poi di Milano. Al Senato combattè la politica ministeriale. Dall’aprile 1896 al luglio 1897, come ministro senza portafoglio, fu commissario civile in Sardegna. Nell’ottobre 1897, dal settembre al dicembre, fu ministro dell’Istruzione (gabinetto Di Rudinì). A Bologna coprì cariche pubbliche.

LACAVA PIETRO (avv.), deputato, nato il 26 ottobre 1835 a Corleto Perticara (Potenza), morto nel 1912 a Roma. Eletto deputato di Corleto Perticara e Potenza nelle legislature X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX, XXI, XXII e XXIII. Seguì dapprima le idee mazziniane. Nel 1860 fu segretario del Governo Provvisorio della Basilicata; poi sottoprefetto e questore. Alla Camera sedette a sinistra e fece parte del comitato direttivo della Giovane sinistra. Collaboratore fedele del Nicotera, lo coadiuvò nell’opera che doveva portare nel 1876 la sinistra al potere. Prese parte attiva ai lavori della Camera, come membro di commissioni e relatore di progetti di legge. Dimostrò speciale competenza nelle questioni di politica interna, di lavori pubblici, di economia. Nel Gabinetto Depretis del 1876 fu segretario generale al ministero degli Interni e nel terzo Gabinetto Depretis segretario generale al ministero dei Lavori pubblici. In seguito si scostò dalle idee del suo capo. Durante l’ultimo ministero Crispi si schierò con l’opposizione, appoggiando subito dopo il Gabinetto Di Rudinì. Il Depretis gli affibbiò il nomignolo di “lupo di Corleto”. Fu il primo ministro delle Poste e Telegrafi, nel Gabinetto Crispi che lo costituì, dal marzo 1889 al febbraio 1891; ministro d’Agricoltura, Industria e Commercio nel Gabinetto Giolitti dal maggio 1892 al novembre 1893; ministro

148 LA SINISTRA AL GOVERNO dei Lavori Pubblici nel Gabinetto Pelloux dal giugno 1898 al giugno 1900; ministro delle finanze nel Gabinetto Giolitti dall’aprile 1907 al dicembre 1900. Fu anche per qualche tempo vicepresidente della Camera.

DELLA ROCCA GIOVANNI (avv.), deputato, nato nel 1839 a Gragnano (Napoli). Eletto deputato di Napoli IX e III, nelle legislature XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI. Nel 1860 entrò nella vita pubblica a Napoli. Fu vice-sindaco della sezione di San Lorenzo e titolare di altre importanti cariche amministrative. Durante la spedizione garibaldina nell’Agro romano fu segretario del comitato napoletano. Alla Camera militò nelle file della Sinistra costituzionale, prendendo parte attiva ai lavori parlamentari. As- sunse presto una posizione predominante, dimostrando speciale competenza nelle questioni giuridiche e amministrative. Fece parte di commissioni e fu relatore di non pochi progetti di legge. Nella X legislatura fu membro della Giunta generale del bilancio e riferì su quello della Marina. Venne anche chiamato a far parte della commissione dei Cinque, incaricata di esaminare le imputazioni mosse contro Crispi. Dal dicembre 1877 all’aprile 1878 fu segretario generale all’Interno (titolare Crispi), alla Grazia e Giustizia (titolare Conforti) dall’aprile al luglio 1878, ancora all’Interno dall’aprile 1887 al febbraio 1888 (secondo Gabinetto Crispi). Dal febbraio 1891 all’a- prile 1892 fu sottosegretario di Stato alla Grazia e Giustizia (Gabinetto Di Rudinì).

RONCHETTI TITO (avv.), deputato, nato nel 1827 a Modena, morto il 15 marzo 1882 a Roma. Eletto deputato di Modena II nelle legislature X, XI, XIII, e XIV. Nel 1859 fu tra i più attivi collaboratori del Farini. Presiedette il consiglio provinciale di Modena e nella sua città coprì anche altre cariche amministrative. Partecipò attivamente ai lavori della Camera, dove sedette a sinistra. Fu membro di giunte e commissioni, pronunciò vari discorsi e riferì su progetti di legge. Amicissimo del Cairoli, nel suo primo Gabinetto fu segretario generale ai Lavori pubblici, dal marzo al dicembre 1878, e nel suo secondo Gabinetto, dal luglio 1879 al maggio 1881, segretario generale di Grazia e Giustizia, continuando con tale carica nel successivo Gabinetto Depretis fino alla morte, nel maggio 1882. I dati raccolti non coincidono per la carica svolta da Ronchetti nel periodo intercorrente da marzo a dicembre 1871: in Missori, op. cit., p.205, risulta segretario generale dell’Interno, invece in Malatesta, op. cit., risulta segretario generale dei lavori pubblici.

149 LA SINISTRA AL GOVERNO

MORANA GIOVANNI BATTISTA (avv.), deputato, nato nel 1833 a Palermo. Eletto deputato di Palermo III, Palermo I e Caltanissetta nelle legislature XII, XIII, XIV, XV e XVI. Nel 1860, all’arrivo dei gari- baldini a Palermo, entrò nelle file e combattè fino al Volturno, poi passò come maggiore nell’esercito regolare, fece la campagna contro il brigantaggio e lasciò l’esercito nel 1873. Entrato due anni dopo alla Camera, pronunciò subito un vivacissimo discorso sulle condizioni della Sicilia, appoggiato dalla sinistra, e che sollevò incidenti, ciò che accadde anche in altre occasioni, dato il suo carattere battagliero. Il 18 marzo 1876 presentò una interpellanza, e la trasformò in mozione, contro il ministero Min- ghetti, a nome della sinistra, a proposito della tassa sul macinato, della quale chiedeva modificazioni nell’applicazione. Il ministero aveva annunciato di avere raggiun- to il pareggio, e ottima si presentava pertanto la situazione per la sinistra di salire al potere. La mozione Morana, alla quale il Minghetti energicamente si oppose, rite- nendola troppo piccola cosa per combattere tutta la vasta politica della destra, fu il pretesto afferrato dalla sinistra per dare battaglia, che riuscì vittoriosa e la fece salire al potere. Il Morana durante la sua carriera parlamentare pronunciò molti discorsi, di politica interna e ferroviaria, e di indole locale, e fu relatore di varie leggi. Nel gennaio 1877 prese ancora la parola sulle condizioni della Sicilia e chiese a suo favore provvedimenti amministrativi e sociali. Nel 1878 combattè la politica finanziaria del Seismit Doda (Gabinetto Cairoli). Due volte fu segretario generale degli Interni nei Gabinetti Depretis, al quale fu devotissimo, dal dicembre 1878 al luglio 1879 e dal luglio 1884 all’aprile 1887. Nel 1879 favorì il riavvicinamento tra Depretis e Crispi, e da quest’ultimo si scostò nel 1881. Competente in problemi finanziari, fu relatore della legge per l’abolizione del corso forzoso (1880). Votò contro Cairoli per gli avvenimenti tunisini. L’11 giugno 1881 si difese alla Camera dall’accusa di traditore della sinistra, per avere accettato di entrare in un ministero Sella che però non si costituì. Fondò una propria Banca a Roma. Lasciò la carica di deputato per accettare la nomina di commissario italiano alla cassa del debito pubblico egiziano.

BONACCI TEODORICO (avv.), deputato, senatore, nato il 30 giugno 1838 a Jesi (Ancona), morto il 13 gennaio 1905. Eletto deputato di Jesi, Ancona e Sora nelle legislature XII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX e XX. Nominato senatore il 4 marzo 1904 per la 3a categoria, e convalidato il 23 dello stesso mese. Alla Camera sedette costantemente tra le file della sinistra costituzionale. Prese parte viva ai lavori parlamentari e parlò spesso su argomenti amministrativi. Fu segretario generale al Ministero di Gra-

150 LA SINISTRA AL GOVERNO zia e Giustizia e Culti, e nel settembre 1879 al Ministero degli Interni. Fece parte di importanti giunte parlamentari e appoggiò decisamente il Crispi. Benché ge- nero del Mancini, ne combattè spesso la politica estera. Dal maggio 1892 al maggio 1893 fu ministro Guardasigilli nel Gabinetto Giolitti.

LOVITO FRANCESCO (avv.), deputato, nato il 22 ottobre 1830 a Moliterno (Potenza), morto il 6 gennaio 1906 a Moliterno. Eletto deputato di Chiaromonte, Potenza II e Brienza nelle legislature VIII, IX, X, XI, XII, XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XX e XXI. Patriota, partecipò ai moti del 1848 e continuò a cospirare, affiliato alla società mazziniana “L’Unità Italiana”; nel 1860 fece parte del governo provvisorio di Potenza. Alla Camera sedette a sinistra, ma nel 1866 appoggiò il ministero La- marmora. Parlò spesso alla Camera, quasi sempre su problemi economici e sociali; ad esempio sul codice di Pubblica Sicurezza, sulla viabilità nel Mezzogior- no, sulle leggi contro il brigantaggio, contro le tassazioni del ministro Sella, contro il macinato (29 marzo 1873), ecc. Fu due volte segretario generale: la prima all’Agricoltura (1870) e la seconda agli Interni (1881); da quest’ultimo si dimise per battersi in duello col Nicotera, col quale aveva avuto una violenta polemica. Per qualche tempo appartenne alla Giovane sinistra; poi appoggiò il trasformi- smo del Depretis.

CAPI DIVISIONE E DIRETTORI GENERALI DELLA PUBBLICA SICUREZZA (1 GENNAIO 1876-31 DICEMBRE 1888)

CAPI DIVISIONE E DIRETTORI GENERALI DAL AL DELLA PUBBLICA SICUREZZA Galletti Onofrio 1 dicembre 1873 1 aprile 1876 Ramognini Ferdinando 7 aprile 1876 10 maggio 1876 Rossi Giuseppe 1 ottobre 1876 15 settembre 1877 Berti Luigi 1 maggio 1878 16 dicembre 1878 Ramognini Ferdinando 15 gennaio 1879 9 novembre 1879 Bolis Giovanni 9 novembre 1879 30 dicembre 1883 Lovera di Maria Ottavio 31 dicembre 1883 1 novembre 1885 Casalis Bartolomeo 1 novembre 1885 16 aprile 1887 Berti Luigi 15 luglio 1887 29 ottobre 1890

151 LA SINISTRA AL GOVERNO

RAMOGNINI FERDINANDO Nato a Sassello (Genova) il 20 luglio 1829, morto a Genova il 18 marzo 1889, coniugato, tre figli, rendita annua L.1.000. Entra in amministrazione nel 1848 come scrivano dell’amministrazione della pubblica sicurezza a Genova e percorse la carriera presso la pubblica sicurezza in Piemonte, a Milano e a Ravenna (1859- 1860). Trasferito al Ministero nel 1860 torna in provincia nel 1866 in qualità di sottoprefetto. Nel 1876 fu per breve tempo direttore reggente dei servizi di pubblica sicurezza. Nominato prefetto e destinato prima a Chieti (in realtà fu inviato in missione a Napoli) e poi a Pavia. Nel 1879 fu richiamato a Roma per dirigervi i servizi di polizia, sostituendo il segretario generale nella sua assenza. Prosegue la sua carriera come prefetto nelle seguenti sedi: 1879 Porto Maurizio, poi Geno- va, 1887 Ancona (rifiutò la nomina a prefetto di Bari), 1889 Livorno. Dal dicembre 1890 fino al settembre 1893 fu incaricato della direzione generale della pubblica sicurezza. In seguito fu prefetto di Torino, dopodiché nel 1896 fu collocato a riposo. Dal 1892 fu senatore.

ROSSI GIUSEPPE Nato a Potenza nel 1825. Venne nominato prefetto il 17/12/1874 e destinato ad Agrigento. Successivamente fu trasferito a Catanzaro e poi a Rovigo, prima di essere chiamato a dirigere i servizi di polizia.

BERTI LUIGI Nato a Prignano (Modena) il 13 febbraio 1828; morto a Roma il 29 ottobre 1890. Coniugato, due figli, rendita annua L.6.500; laureato in legge. Inizia la carriera nel 1860 come consigliere d’intendenza a Reggio Emilia; sottoprefetto nel 1862 a Sora e a Sanremo. Nel 1866 passa alla pubblica sicurezza, destinato a Messina, Firenze e Roma. La carica a Roma, immediatamente dopo la presa, gli portò molte lodi e di conseguenza nel 1872 fu nominato prefetto reggente a Ravenna (ma non raggiunse mai la sede). Fu nominato consigliere delegato a Modena. Nel 1873 fu nominato prefetto reggente a Belluno, e nello stesso anno fu promosso a prefetto, successivamente destinato ad Agrigento, Ravenna e Siena. Nel 1878 fu richiamato a Roma per reggere la direzione dei servizi di pubblica sicurezza, ricoprendo questa carica solo per pochi mesi, durante il ministero Zanardelli. Ritornò in provincia come prefetto, successivamente a Reggio Emilia, Modena, Bari e Padova. Quindi, nel 1886, fu collocato per qualche tempo in disponibilità per motivi di salute. Dal luglio 1887 alla morte fu direttore generale della pubblica sicurezza.

152 LA SINISTRA AL GOVERNO

BOLIS GIOVANNI Nato a Caprino (Bergamo) il 22 gennaio 1831; morto a Bergamo il 17 novembre 1884. Coniugato, tre figli, patrimonio indiviso con i fratelli. Entrato in servizio nel 1853 come praticante legale della magistratura giudiziaria di Bergamo, per qualche anno continuò a prestare servizio alla magistratura della Lombardia e del Veneto. Divenuto questore di seconda classe nel 1859, nel 1862 fu mandato a Palermo, in qualità di questore reggente. Tra il 1863 ed il 1865 fu impegnato nella campagna contro il brigantaggio nelle provincie di Benevento e di Basilicata. Poi fu questore a Bologna, Livorno e Roma. Nel 1877 fu nominato prefetto di Bel- luno, continuando però a reggere la questura di Roma. Dal 1879 al 1883 fu incaricato della direzione dei servizi della pubblica sicurezza presso il Ministero. Con- tinuò a reggere i servizi di P.S. nonostante le nomine a prefetto di Cremona (nel 1881) e di Como (nel 1882).

LOVERA DI MARIA OTTAVIO Nato a Torino il 2 luglio 1833, morto a Torino il 5 febbraio 1900. Coniugato, tre figli, rendita annua L. 20.000, laureato in legge. Fu assunto nel 1853 come aspirante per la carriera superiore amministrativa presso la prefettura di Tori- no. Nel 1855 fu nominato volontario effettivo a Saluzzo, dove nello stesso anno passò di ruolo in qualità di applicato. Dopo l’incarico di sostituto procuratore del Re di Alessandria, passò nel 1859 al governo provvisorio di Modena e quindi di Parma. Nel 1860 fu nominato consigliere a Cuneo, da dove fu mandato in missione al Quartier Generale nelle Marche ed Umbria, e alla Luogo- tenenza Generale del Re a Napoli. Poi fu sottoprefetto a Novi e capo sezione al Ministero a Torino. Nel 1866 fu di nuovo assegnato presso l’amministrazione provinciale, successivamente a Salò ed a Lodi. Nel 1873 fu nominato prefetto a Belluno per passare poi a Catania, Verona, Ancona e Livorno. Nel 1883 fu richiamato a Roma per dirigervi il servizio di pubblica sicurezza. Nel 1885 fu nominato prefetto a Torino. Nel 1891 fu collocato a riposo. Dal 1884 fu senatore.

CASALIS BARTOLOMEO Nato a Carmagnola (Torino) il 9 novembre 1825; morto a Torino il 13 maggio 1903. Coniugato, sette figli, la rendita annua variava da L. 20.000 a 28.000. Laureato in legge all’università di Torino. Eletto deputato nel 1853 nel collegio di Caselle, nel 1860 cominciò la carriera burocratica, in qualità di consi-

153 LA SINISTRA AL GOVERNO gliere presso il Governo provvisorio dell’Emilia a Parma. Sempre nello stesso anno fu mandato a Palermo, nella funzione di capo del gabinetto Prodittatore Depretis. Alcuni mesi dopo partì per Napoli, dove prestò servizio presso il Luogotenente Generale del Re. Dal giugno 1861 fu nominato intendente successivamente a Pontremoli, Cesena ed Asti. Nel 1867 fu nominato reggente prefetto di Cosenza, destinato subito dopo a Catania. Tra il 1868 e il 1879, a causa di una divergenza d’opinioni con il ministro, fu sospeso dal servizio. In seguito fu per molti anni prefetto, prima a Catanzaro, poi ad Avellino, Mace- rata, Genova e Torino. Nel 1885 fu chiamato a Roma dal suo vecchio amico Depretis, per dirigere il servizio della pubblica sicurezza. Dopo la morte di Depretis nel 1887 fu collocato in aspettativa e poi, nel 1891, a riposo. Dal 1880 fu senatore.

3. L’attività

3.1. L’attività del Ministero dell’Interno Le impellenti esigenze di uno Stato unitario si ripercuotono anche sull’atti- vità amministrativa, che nel periodo intercorrente tra il 1876 e il 1888 può essere definita ancora nazionale, grazie agli indirizzi unitari e i criteri uniformi indicati dai ministri e dagli alti burocrati34. I modelli di procedura che vanno delineandosi sono tutti caratterizzati dal tentativo di fondere i moduli organizzativi propri delle diverse realtà burocratiche in un unico modello ritagliato sulla falsariga di quello piemontese35. L’esame dell’evoluzione degli apparati burocratici viene completato da alcune considerazioni relative alle più ricorrenti forme di prassi amministrativa e al concreto modo di operare degli apparati burocratici, aspetti legati da un nesso inscindibile. In questo capitolo verranno riportati i dati significativi, o reputati tali, dedotti ed elaborati sulla base di ciò che risulta dalle “carte”, più che da un esame della sola normativa. Il 19/9/1879 viene trasmesso dal Ministro dell’Interno, Villa, al Presidente della camera dei Deputati un rapporto sul volume di pratiche movimentate dai vari uffici del dicastero rapportato al personale impegnato. Costituisce un raffi- nato esempio di calcolo della produttività. La tabella viene accompagnata da una relazione esplicativa delle modalità di

154 LA SINISTRA AL GOVERNO raccolta dei dati in essa contenuti ed allo stesso tempo ne indica le possibili chia- vi di lettura. Quanto al primo aspetto emerge la difficoltà dei rapporti tra centro e periferia e del problema di un coordinamento e gestione dei dati e documenti acquisiti secondo parametri uniformi. Infatti venne fatto un tentativo di raccolta dei dati necessari organizzato dall’amministrazione centrale, con ricorso alle amministrazioni provinciali solo nel caso di insufficienza ed incompletezza delle informazioni acquisite. Ma, si legge, “la prova fallì, senza però nulla togliere all’indagine svolta perché il Ministero “è in possesso di tutti quegli altri dati che sono necessari per comprendere esattamente il lavoro”. Il numero complessivo delle lettere scritte dalle divisioni ed uffici del ministero nel 1878 ammonta a 188.539, dato numerico che però va letto alla luce delle seguenti considerazioni. Vi è infatti nella relazione di accompagnamento una chiara distinzione del tipo di attività svolta dai diversi uffici, che costituisce un importante criterio cor- rettivo del diverso apporto registrato per le varie divisioni. Infatti, “ad esempio, per gli uffizi ai quali è affidata la trattazione degli affari del personale, sia d’impiegati che di basso servizio o di guardie di pubblica sicurezza e di movimento dei condannati (rispettivamente le divisioni 1a, 2a, 5a e 6a) scrivono normalmente un gran numero di lettere, superiore certamente a quello delle altre divisioni, ma queste lettere non importano grande fatica, salvo qualche eccezione, né per studio, né per opera materiale di scritturazione “la somma degli affari trattati dalla divisione 3a e 4a richiede buone quantità di relazioni al Consiglio di Stato, le quali non sono computate come facenti parte dell’ordinamento dell’ordinaria amministrazione”. Diverso il caso delle relazioni proposte per il movimento del personale, del lungo ed accurato studio di riforma e riordinamento del personale , delle relazioni al Consiglio di Stato o relazioni a corredo dei decreti di nomina la cui importanza si valuta “non dall’ordinaria corrispondenza, ma dagli atti interni dell’amministrazione”. Si riscontra la difficoltà ricorrente anche oggi della valutazione dei risultati raggiunti dalle pubbliche amministrazioni e quindi del conseguimento degli obiettivi parametrati ai tempi e personale necessario.

155 LA SINISTRA AL GOVERNO

RAFFRONTO DEL MOVIMENTO DI LETTERE RISPETTO AL PERSONALE ASSEGNATO PER UFFICI DEL MINISTERO

UFFICI PERSONALE ASSEGNATO MOVIMENTO LETTERE

GABINETTO 6 Archivio e Prov. 4 Servizio 1 Cassa 1 TOTALE 12 19656

ISPETTORI 6

Div. 1a Sez. 1a 11 11983 Sez. 2a 611687 Biblioteca 2 -- Matricola 4 871 Economato 2 500 Archivio e prot. gen. 18 -- Copisteria e Spediz. 2 -- Ufficio postale 1 -- TOTALE 46 25241

Div. 2a Sez. 1a 7 12268 Sez. 2a 11 18328 Sez. 3a 8 9174 TOTALE 26 39770

Div. 3a Sez. 1a 7 7591 Sez. 2a 6 6537 TOTALE 13 141280

Div. 4a Sez. 1a 12 9613 Sez. 2a 8 7996 TOTALE 20 17609

Div. 5a Sez. 1a 8 17823 Sez. 2a 4 10182 Sez. 3a 4 14178 TOTALE 16 42173

Div. 6a Sez. 1a 7 9329 Sez. 2a 6 7766 Sez. 3a 6 45578 TOTALE 19 21656

156 LA SINISTRA AL GOVERNO

3.2. L’attività del Ministero dell’Interno nelle circolari Dalla relazione emerge innanzitutto la tematica dei rapporti, meglio della comunicazione centro-periferia. Dalla lettura delle numerose circolari si è infatti notato che tutte le disposizioni erano indirizzate ai Prefetti, ad eccezione di quelle aventi ad oggetto il personale e la gestione degli stabilimenti carcerari inviate dal Direttore Generale delle Carceri ora ai direttori degli Stabilimenti ora ai Pre- fetti36. Dato giustificato non solo dalla diversa organizzazione del settore facente capo ad un direttore generale, a differenza degli altri, ma allo stesso tempo segno tangibile di quella autonomia di cui la direzione godeva. Il collegamento centro periferia era comunque molto intenso e frequente per la parte relativa al controllo della vita politica della provincia esigenza particolarmente avvertita, considerato il momento storico che vede la presenza da un lato di movimenti di protesta nei confronti dello Stato unitario, forme sempre più organizzate e ramificate di movimenti operai. È interessante notare in questo senso i diversi canali di collegamento c.d. ordinari e sottoposti a vincolo di riservatezza. Infatti vi sono circolari indirizzate ai Prefetti, senza apposizione alcuna della dicitura “riservata” o “riservatissima”, con le quali si chiede la trasmissione con cadenza di solito trimestrale dei dati relativi ad associazioni politiche e società operaie, allegando una tabella, secondo uno schema predisposto dal Ministro, da cui risultassero oltre ai dati anagrafici anche il “tipo di influenza esercitata” e “in quale ordine di cittadini” nel caso di associazioni politiche o il “carattere politico dei capi”, i “mezzi economici” se relative ad associazioni operaie. La tabella veniva richiesta anche a proposito dell’Internazionale, con circolare “riservatissima” con la quale si chiede un elenco generale degli affiliati all’Inter- nazionale, non il “nome di caporioni”, continua la circolare, “ma desidero che non sia omesso nel quadro che attendo nessuno dei socialisti che eserciti una qualche influenza o si sappia all’occorrenza imporre con la audacia”. Così nel caso di richiesta, anch’essa riservata di tutti i cittadini che appartengono al partito clericale, o delle associazioni clericali retrive che “con qualsiasi forma ed apparenza abbiano carattere e fine politico o di opposizione all’ordine attuale delle cose”. La forte esigenza di controllo del territorio provinciale degli avvenimenti politici, manifesti e latenti, si avverte dalla circolare del 28/6/1876, avente ad oggetto lo “spirito politico”: in essa si legge: “a seguito del cambiamento politico

157 LA SINISTRA AL GOVERNO del 1883/1876 si rende palese la necessità di conoscere il giudizio del paese sugli atti del Governo non meno che sulle riforme che si attuano nel paese”. Due sono le considerazioni che si impongono: la prima è relativa all’importante ruolo di controllo o di monitoraggio politico svolto dal Prefetto in un contesto politico ancora giovane e mutevole. Si nota altresì la crescente affermazione della corrispondenza parallela, c.d. riservata, vero canale di trasmissione dei dati. Questa tendenza andrà accentuan- dosi nel periodo crispino, caratterizzato dal carteggio personale. Particolare interesse ha suscitato la circolare del 2/2/1876 Div. 1a Sez. 1a n. 5013-1 esplicativa del concetto di “nota riservata del Governo”: “se la nota è riservata alla persona del Prefetto, il Prefetto deve comunque lasciare detta nota nell’archivio degli affari riservati della Prefettura” non si tratta infatti di note riservate alla persona del Prefetto ma è un atto di fiducia del Ministro al capo della Provincia non come individuo ma come responsabile presso il Governo. Altro aspetto saliente attiene alla attenzione manifestata dal Governo per la gestione del personale delle Prefetture e degli uffici di P.S., nonché alla condotta ed alla moralità dei dipendenti e quindi all’immagine dello Stato che essi davano nell’ambito della provincia. Numerosi sono gli esempi in tal senso: vi sono altre circolari relative all’espletamento delle procedure concorsuali, a partire dalle forme di divulgazione assi- curate dai Prefetti38 alla documentazione da acquisire, ma sono frequenti le circolari relative a provvedimenti disciplinari e di encomio a carico di impiegati sui quali si richiama l’attenzione di tutto il personale a titolo di insegnamento e di riflessione delle conseguenze del comportamento tenuto in uffici. Allo stesso fine risponde la circolare relativa ai debiti contratti dagli impiegati e dall’intento del Ministro di “non voler assumere ingerenza diretta negli affari che riguardano gli impiegati” ma di sollecitare l’adozione di “provvedimenti di rigore per gli impiegati che per abitudine contraggano debiti o abusino di qualità o per azioni indoverose per la propria condotta”. Biasimo viene espresso anche per la prassi invalsa, da quanto risulta dalle stesse circolari, di richieste da parte degli impiegati di promozioni senza il rispet- to delle prescritte formalità (trasmissione tramite la competente prefettura e redazione su carta da bollo) o ricorrendo al sistema delle raccomandazioni. Il rigore nella formazione degli impiegati emerge da una circolare del l’11/1/1878 n. 7017 che richiede un rapporto dettagliato e sollecita di addivenire ad una epurazione proponendo il licenziamento di tutti coloro la cui presenza

158 LA SINISTRA AL GOVERNO nel Corpo delle Guardie torni doverosa alla disciplina per la loro incorreggibile condotta , o che sono tutti al servizio sia per troppo scarsa intelligenza sia per l’i- nabilità fisica. L’obiettivo di un certo rigore nella gestione del personale si evince altresì dalla circ. 13/2/1878 dove viene affermato a chiare lettere che nell’assegnazione e nei trasferimenti doveva essere data prevalenza assoluta alle esigenze dell’ufficio rispetto agli interessi privati degli impiegati: “essi siano”, si legge “dissuasi dal fare direttamente o indirettamente inutili rimostranze”. Gli altri grandi settori di intervento riguardano l’organizzazione dei nuovi servizi e competenze e la riorganizzazione di servizi già esistenti partendo da ispezioni, raccolte di dati sulla cui base formulare eventuali nuove proposte. Grande importanza rivestivano a tal fine le relazioni che i prefetti inviavano periodicamente al Ministero, di cui una annuale, e l’altra, rigorosamente riservata, trimestrale prima e dal 1874 semestrale. Le modalità di redazione del secondo resoconto vennero disciplinate in modo particolareggiato dal Ministro dell’Inter- no Nicotera con circolare 4/12/1876 n. 6808:“ Per ottenere la conveniente unità di tali relazioni desidero siano trattate le seguenti materie nell’ordine qui stabili- to: spirito pubblico, partiti politici, associazioni politiche e società operaie, stampa periodica, pubblica sicurezza, amministrazioni comunali e provinciali, opere pie, sanità pubblica, servizio delle carceri, servizi dipendenti dagli altri Mini- stri.” Dato che consentiva l’esame dell’andamento dell’attività delle Prefetture. Invece i dati forniti in appendice relativi a bisogni degli uffici, bisogni della Pro- vincia, aspirazioni della popolazione, considerazioni diverse, fornivano spunti per studi di riforma. Per quanto riguarda invece l’organizzazione di servizi di nuova istituzione, nel 1876, a seguito della nuova legge sull’istituzione del foglio degli annunzi legali, il Ministero dettò criteri uniformi, tempi di attuazione e modalità di verifica del funzionamento del servizio. Avvalendosi infatti dell’esperienza effettuata dalla Prefettura di Foggia, le circolari 5/12/1876 , che rinviava alla circolare 7/9/1875 in attuazione della L. 30/6/1876 n. 3195, richiamano l’attenzione dei Prefetti sui primi adempimenti da porre in essere (nomina dell’impiegato addetto alla compilazione, revisione della contabilità e tenuta dei relativi registri, versamento di una somma a titolo di cauzione etc.) e sul periodo di prova concesso alle Prefetture per il pieno de- collo del servizio. In tale contesto si inseriscono inoltre le statistiche dei Prefetti relative ai vari

159 LA SINISTRA AL GOVERNO settori di attività: nel periodo considerato di particolare interesse quelle relative alle prostitute ed ai sifilicomi.

3.3. Un caso particolare: la beneficenza pubblica Copiosa fu la serie di circolari che avevano come obiettivo il riordinamento delle opere pie, indagine in realtà già avviata negli anni precedenti. Il problema del controllo delle opere pie era stato avvertito probabilmente già dai governi della Destra, che però non avevano attivato gli strumenti necessari per esercitare i controlli, per scelta di una non interferenza nell’attività delle istituzioni di beneficenza, scelta che trovava la sua giustificazione formale nelle dif- ficoltà di attuazione dei controlli per assenza di collaborazione degli Istituti, e nell’insufficienza del personale, lamentata dalle Prefetture. L’esigenza di studiare il settore sorgeva dall’opportunità di una riforma; a tal fine i primi tentativi si rinvengono nella relazione di Giovanni Gemelli39, ma soprattutto nei dati raccolti a seguito dell’indagine affidata ad Evandro Caravaggio a capo dei servizi di beneficenza del Ministero dell’Interno. Le circolari emesse tra la fine del 1875 e l’inizio del 1876 (in particolare le circ. 2-3-4- del gennaio 1876) si inseriscono nel contesto descritto, sintetizzato così “bisogna proseguire nella volontà di un riordinamento organico attivato dalle circolari del 1875” per affrontare il “disagio morale e materiale in cui si trovano le opere pie e il dubbio che le rendite vengano per gran parte distratte da ingenti spese di amministrazione e di personale e che qualche abuso sia pure entrato nella distribuzione della beneficenza”. A tal fine venivano dettate istruzioni “severe ma strettamente legali”. I dati più volte sollecitati alle Prefetture furono fondamentali per il lavori delle Commissioni nominate allo scopo di formulare proposte di un riordinamento complessivo della materia.

160 LA SINISTRA AL GOVERNO

Allegato 1

RUOLO ORGANICO DEL PERSONALE DEL MINISTERO

1876 1888 Ministro 1 1 Segretario Generale 1876 1 1 Sottosegretario di Stato 1888 1 1

CARRIERA AMMINISTRATIVA Direttori Generali 1 3 Direttore della Sanità Pubblica // 1 Direttori Capi div. ed ispettori generali - 1a classe 5 7 Direttori Capi div. ed ispettori generali - 2a classe 6 7 Capi di sezione - 1a classe 8 10 Capi di sezione - 2a classe 10 10 Primi segretari - 1a classe // 17 Primi segretari - 2a classe // 20 Segretari - 1a classe 20 21 Segretari - 2a classe 20 14 Segretari - 3a classe // 6 Vice segretari - 1a classe 20 // Vice segretari- 2a classe 20 // Subtotale 116 116

2a CATEGORIA (1876) CARRIERA DI RAGIONERIA (1888) Direttore Capo di ragioneria 1 1 Ragionieri capi sezione - 1a classe 1 4 Ragionieri capi sezione - 2a classe 1 3 Ragionieri - 1a classe // 11 Ragionieri - 2a classe // 10 Ragionieri - 3a classe // 10 Computisti - 1a classe // 9 Computisti - 2a classe // 5 Segretari di ragioneria- 1a classe 6 //

161 LA SINISTRA AL GOVERNO

Segretari di ragioneria - 2a classe 8 // Segretari di ragioneria - 3a classe 10 // Vice segretari di ragioneria-1a classe 12 // Vice segretari di ragioneria -2a classe 12 // Cassiere 1 // Subtotale 52 53

3a CATEGORIA (1876) CARRIERA D’ORDINE (1888) Archivista capo 1876 1 2 Direttore degli uffici d’ordine 1888 Archivisti - 1a classe 3 7 Archivisti - 2a classe 7 6 Archivisti - 3a classe 9 5 Ufficiali d’ordine 20 20 Ufficiale postale 1 // Subtotale 41 40

BASSO SERVIZIO 1876 1888 Commesso del Ministro // 1 Usciere maggiore // 1 Capi uscieri 4 9 Uscieri - 1a classe 15 9 Uscieri - 2a classe 14 8 Usciere - 3a classe 1 6 Subtotale 34 34 TOTALE GENERALE 245 245

162 LA SINISTRA AL GOVERNO

Allegato 2

PERSONALE DELL’AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE

GRADI 1876 Prefetti di 1a classe 13 Prefetti di 2a classe 23 Prefetti di 3a classe 33 Consiglieri e sottoprefetti - 1a classe 170 Consiglieri e sottoprefetti - 2a classe 170 Commissari distrett. e consiglieri - 3a classe 170 Segretari - 1a classe 250 Segretari - 2a classe 250 Sottosegretari 250 Subtotale 1329

2a CATEGORIA Ragionieri - 1a classe 27 Ragionieri - 2a classe 27 Ragionieri - 3a classe 27 Ragionieri - 4a classe 28 Computisti - 1a classe 144 Computisti - 2a classe 144 Computisti - 3a classe 144 Subtotale 541 3a CATEGORIA Archivisti -1a classe 10 Archivisti - 2a classe 20 Archivisti - 3a classe 25 Archivisti - 4a classe 30 Ufficiali d’ordine -1a classe 204 Ufficiali d’ordine - 2a classe 204 Subtotale 493 PERSONALE DI BASSO SERVIZIO Uscieri 500 Subtotale 500 TOTALE GENERALE 2863

163 LA SINISTRA AL GOVERNO

Allegato 3

PERSONALE DEGLI ARCHIVI DI STATO

GRADI 1876 Capi archivisti 9 Archivisti - 1a classe 4 Archivisti - 2a classe 6 Archivisti - 3a classe 14 Archivisti - 4a classe 18 Sottoarchivisti - 1a classe 14 Sottoarchivisti - 2a classe 14 Sottoarchivisti - 3a classe 24 Alunni 20 Subtotale 123 2a CATEGORIA Registratori - 1a classe 10 Registratori - 2a classe 20 Registratori - 3a classe 31 Copisti 25 Subtotale 86 PERSONALE DI BASSO SERVIZIO Custodi - 1a classe 4 Custodi - 2a classe 7 Uscieri - 1a classe 7 Uscieri - 2a classe 26 Uscieri - 3a classe 24 Subtotale 68 TOTALE GENERALE 277

164 LA SINISTRA AL GOVERNO

Allegato 4

PERSONALE DEGLI UFFICIALI DI PUBBLICA SICUREZZA E DEGLI USCIERI E COMMESSI DI QUESTURA

GRADO 1876 1888 Ufficiali di pubblica sicurezza / Questori 12 6 Ispettori di questura 1876 13 / Ispettori - 1a classe 1876 75 70 Ispettori - 2a classe 60 97 Vice ispettori - 1a classe / 30 Vice ispettori - 2a classe / 50 Vice ispettori - 3a classe / 100 Delegati - 1a classe 140 140 Delegati - 2a classe 200 250 Delegati - 3a classe 452 500 Delegati - 4a classe / 392 Applicati 600 Subtotale 1552 1642

PERSONALE DI BASSO SERVIZIO Uscieri 9 151 Commessi 132 / Subtotale 141 151 TOTALE GENERALE 1693 1786

165 LA SINISTRA AL GOVERNO

Allegato 5

PROVENIENZA REGIONALE DEI PREFETTI ANNI 1876-1888

ANNO TOT.0 1 2 3 45 1876 66 0 34 7 14 8 3 1877 67 0 30 9 13 12 3 1878 67 0 27 12 16 10 2 1879 66 0 27 10 13 13 3 1880 65 0 28 8 15 11 2 1881 64 0 29 8 14 11 2 1882 67 1 29 8 17 10 2 1883 65 1 29 7 16 10 2 1884 69 1 34 9 15 8 2 1885 68 1 35 9 16 6 1 1886 66 1 33 10 15 6 1 1887 65 0 33 9 14 5 1 1888 68 1 32 8 20 6 1

Legenda: 0 = nati all’estero; 1 = Italia settentrionale (Piemonte, Liguria, Lombardia, Veneto ed Emilia); 2 = Italia centrale (Toscana, Marche, Umbria e Lazio); 3 = Italia meridionale (Campania, Abruzzi, Puglia, Basilicata e Calabria); 4 = Italia insulare (Si- cilia, Sardegna); 5 = Nizza e Savoia.

166 LA SINISTRA AL GOVERNO

NOTE

1 Cfr. ACS, Carte Crispi - Deputazione di storia patria di Palermo, b. 19 fasc. “Ministero ed uffizi dipendenti. 2 Nello stesso senso si veda l’art. 4 del decreto 21.12.1850 che approvò il regolamento sulle attribuzioni dei Ministeri. 3 I dati sono attinti dal Calendario Generale del Regno del 1876. 4 A tal proposito rileva l’atteggiamento del Segretario generale Della Rocca, che in due lettere del 22 e del 24 luglio espresse la sua opposizione all’istituzione delle direzioni generali, ad eccezione di quella sanitaria, “per la perdita di potere del ministro e specialmente del segretario generale cfr. ACS Car- te Crispi Roma. 5 I dati sono presi dal Calendario Generale del Regno 1888. 6 La percentuale era del 60% per la Camera, e del 2,5% per il Senato: è riportata ne “I segretari Gene- rali dei Ministeri: amministrazione e politica”, 1986. 7 La durata nella titolarità dell’ufficio era assai breve e rispecchiava quella dei numerosi Governi succedutisi dall’unità d’Italia in poi. Infatti nei ministeri che maggiormente risentivano dei mutamenti politici, Finanze, Interno, Agricoltura e Commercio e Lavori pubblici, la durata media di due anni, toccava delle punte più basse. 8 Il provvedimento fu adottato nella forma di decreto per evitare l’approvazione del Parlamento. 9 Depretis riprese il concetto proposto già da Ricasoli dieci anni prima che in una fase di crisi politica aveva emesso un analogo decreto (R.D. 27/3/1867 n. 3629)che stabiliva tra le competenze del Presi- dente del Consiglio il mantenimento dell’uniformità dell’indirizzo politico e amministrativo di tutti i Ministeri. In S. Rudatis, La riforma del Segretario Generale, p.121, si legge “con l’avvento della Sini- stra erano anche scomparsi i motivi e le preoccupazioni d’ordine costituzionale, mentre risultava evidente il motivo per cui essa era stata (la previsione citata dell’art. 5 R.D. 17/3/1867) ripristinata, va- lendo come mezzo per permettere al Depretis sia di dare maggiore autonomia al Gabinetto rispetto alla Corona e al Parlamento, sia di contenere le pretese degli altri esponenti della sua corrente, soprattutto del Nicotera, Ministero degli Interni, e dello Zanardelli, considerati i veri capi del Gover- no”....” il delicato rapporto con i singoli ministri che minavano ed interferivano sulla posizione di preminenza del Presidente del Consiglio si ripropose per Cairoli che vedeva quale antagonista Za- nardelli, titolare del Ministero degli Interni (dipartimento usualmente appannaggio dei capi di Go- verno)”. 10 Per le motivazioni circa la mancata approvazione si veda S. Rudatis “Segretario generale”, op. cit., p. 153 ss. 11 A.P. Camera leg. XV, Sess. I progetti. Atto n. 17. Disegno di legge sul “Riordinamento dell’Ammini- strazione centrale dello Stato”. 12 In assenza del citato provvedimento di modifica, e facendo riferimento al Calendario Generale del Regno del 1885, non si registra alcuna modifica in ordine alle attribuzioni del Gabinetto del Segreta- rio Generale, costituito da un Segretario del Ministro, da un ragioniere dell’amministrazione provinciale e da un vice-segretario della Corte dei Conti. 13 L’ufficio aveva l’incarico di leggere e riassumere le principali pubblicazioni italiane e straniere, sintomo dell’importanza attribuita da Crispi alla stampa e della consapevolezza di quanto questa potesse influire sull’opinione pubblica e giocare un ruolo determinante nella risoluzione di alcune vicende, v. L. Montevecchi,” Il ministero degli interni: gli archivi e le informazioni”, p.435 in ISAP, Le riforme crispine, Amministrazione statale, Milano, 1990. 14 In tal senso G. Tosatti, in Repressione del dissenso politico tra l’età liberale e il fascismo. L’organizzazione della Polizia, Studi Storici, 1997, n. 7, nota il nesso intercorrente anche per i successivi provvedimenti organizzati del settore e gli eventi dell’attentato del 1894 e di quello diretto a Mussolini del 1926.

167 LA SINISTRA AL GOVERNO

15 Affari relativi agli Ufficiali, commessi e diurnisti di P.S., Nomine, promozioni, aspettative collocamenti a riposo, provvedimenti disciplinari, traslocamenti, indennità d’alloggio, spese d’ufficio, con- tabilità e liquidazioni relative alle indennità di missione e di traslocazione, ai soprassoldi per gli impiegati residenti in Sicilia, concessione dei sussidi, affari relativi ai locali degli Uffici di P.S., mantenimento, affitto e pulizia dei medesimi, provviste dei mobili e loro riparazione, contabilità diverse che si riferiscono in genere agli affari trattati dalla sezione, tenuta dei registri e degli atti del personale. 16 Affari relativi al personale degli agenti di P.S. ed a cavallo, nomine, promozioni, traslocazioni, istruzione e disciplina, servizio sanitario, sorveglianza e provvedimenti per la scuola degli allievi ed appuntati, contratti di fornitura per il vestiario e piccolo corredo, sussidi, amministrazione e contabilità degli agenti a piedi e a cavallo, quote d’ingaggio e ringaggio e loro rendiconti, concorso dei Comuni nella spesa degli stipendi degli agenti di P.S., affari relativi alle caserme e casermaggio, alle spese d’i- struzione e d’altre necessarie per le guardie e per la scuola, Casse di economia e riparto dei proventi relativi , rimborso dei debiti di massa degli agenti e disposizioni sul fondo dei profitti, cauzioni, fondo ritenute per danni e furti, trattamento degli agenti sotto processo e destinati alle Compagnie di disciplina provviste delle indennità di trasferta e tramutamento degli Agenti di p.s.,indennità di residenza a Roma, Matricola degli agenti a piedi e a cavallo, Tenuta dei diversi registri occorrenti alla Se- zione. 17 Personale dei sindaci, ricorsi contro le decisione delle Deputazioni provinciali in materia di elezioni, d’amministrazione generale e di bilancio, scioglimento dei Consigli comunali e provinciali, tasso e sovrimposte comunali e provinciali, esattori comunali, quesiti in materia di amministrazione, sorveglianza delle amministrazioni comunali e provinciali, bollettini delle Prefetture, spese d'ufficio delle prefetture, sottoprefetture, e dei commissari distrettuali. 18 Confini di Stato, circoscrizioni comunale e provinciale, regolamenti di polizia urbana, delle vetture pubbliche etc. e relativi ricorsi, ordinamento delle guardie municipali e dei pompieri, autorizzazioni ad acquistare immobili, cessione di fabbricati di provenienza ecclesiastica, alloggi e somministrazioni militari, requisizioni di quadrupedi per l’esercito, casermaggio dei Reali Carabinieri, danni di guerra, milizia territoriale e comunale, affari concernenti le armi della cessata guardia nazionale, tiri a segno, leva militare, ordinamento della contabilità comunale e provinciale, crediti dei comuni e provincie verso lo Stato e viceversa, monti frumentari in Sardegna, congrue ai Parroci delle provincie siciliane, assestamento dei conti delle soppresse Divisioni amministrative delle antiche provincie del Regno, assegni ai padri di dodicesima prole, affari contenziosi e relativi al consorzio nazionale e al prestito forzoso del 1866, affari relativi allo stato civile e al registro di popolazione, dichiarazioni per pubblicazione di giornali, foglio degli annunzi legali, amministrazione della Gazzetta Ufficiale del Regno, statistiche amministrative, calendario generale del Regno. 19 Si svolse una polemica tra il “Popolo romano” e la “Rivista delle discipline carcerarie”. 20 Istituita con d.r. 25/2/1872 n.708 e con r.d. 16/11/1873 n. 11696. 21 In tal modo “ciascuna pratica, oltre al numero del protocollo generale, avrà pure quello subalterno della Divisione a cui l’affare appartiene” secondo quanto previsto nel D.M. 30.12.1860. 22 Vedi circolare del 15.12.1883 inviata dalla Direzione generale delle carceri alle direzioni degli stabilimenti carcerari “....nell’intendimento di rendere uniforme il modo col quale si classifica la corrispondenza ufficiale nelle Direzioni delle Carceri e nelle Case penali....si ravvisa conveniente adottare col primo gennaio venturo anno una rubrica di classificazione unica per tutti gli stabilimenti”. 23 Non fu però chiaro se le modifiche intervenivano: ”per pura necessità di amministrazione o se per capriccio di Ministro, o se per far servire gli uffici agli interessi della persone: illazione legittima, in quanto dal 1868 i ruoli organici si vedono mutati due volte, e dopo il 1876 in soli dieci mesi, tre volte” in Digesto Italiano, vol. XV parte II, diretto da L. Lucchini, Utet, Torino 1904-1911, p.442. 24 Per i concorsi alla carriera di concetto le materie erano storia d’Italia, storia della letteratura italiana; furono fuse in una materia chiamata “Storia civile e politica”da sostenere solo oralmente, che richiedeva la conoscenza della storia con riferimenti ai principali movimenti filosofici e letterari delle varie epoche; non era più prevista la conoscenza del diritto internazionale e di alcuni elementi di diritto

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commerciale. 25 La commissione era composta dal segretario generale Giovanni Della Rocca, dal direttore generale delle carceri Napoleone Vazio, dagli otto direttori capi di divisione, dall’incaricato dell’ufficio di poli- za sanitaria, Luigi Pagliani, dal capo del gabinetto del ministro Alberto Pisani Dossi e da Iginio Chier- ra, con funzioni di segretario. 26 Nella Relazione al Re, che precedeva il provvedimento, si legge “.....Gli ufficiali di P.S. sono chiamati, per loro istituzioni, non solo alle aspre lotte contro la malvivenza, ma eziando al soccorso di chi fosse colpito dalla sventura o nei pericoli della vita travolto”. 27 Secondo N. Raanderad, in “Gli alti funzionari dell’Interno durante il periodo 1893-1899”, in Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 1989, n, 1, p.1050, le motivazioni di una rinuncia alla carica politica a favore della carica di prefetto erano da ricercare nel fatto che “ogni prefetto è un ministro nella provincia che governa”, espressione mutuata dal Saredo, e che per i particolari e pregnanti poteri attri- buitigli in materia di provvedimenti d’urgenza ex art. 3 legge comunale e provinciale, potere non riconosciuto al ministro, il prefetto è nella provincia qualcosa di più di un ministro nello Stato”. Gli esempi di tali scelte non mancano: Gadda che era stato Ministro dei lavori pubblici, Capitelli sindaco di Napoli, Casavola ministro dell’agricoltura e numerosi ex deputati quali Cornero, Maramotti, Gra- vina, Brescia Morra, Mussi, Minghelli Vaini, Bosia, Pissavini, Tamaio, Giacomelli. 28 L’art. 1 della L. 11.10.1863 n. 1500 disponeva infatti che i pubblici dipendenti potevano essere collocati in disponibilità soltanto per soppressione degli uffici o riduzione dei ruoli organici; in aspettativa solo per infermità o motivi di famiglia; in congedo solo per un periodo determinato. 29 Crispi a lungo manifestò la sua opinione favorevole a che i prefetti non si occupassero di politica ed inoltre durante la discussione alla Camera sostenne che il concetto ispiratore della legge era “puramente amministrativo”, in G. Tosatti, Il Ministero degli interni: le origini del casellario politico centrale, p.472. 30 Secondo Raanderad, opera cit., 1052, i senatori-prefetti godevano di una certa autonomia e di indipendenza nei confronti del potere esecutivo, sia per il prestigio derivante dalla carica, sia perché un’eventuale destituzione dalla carica di prefetto non li danneggiava molto. Tra i senatori-prefetti: Gadda, Bardesono di Rigras, Cornero, Gravino, Sanseverino-Vimercati Tadini, Casalis e Paternostro). 31 L’ordinamento interno delle prefetture si basava su quattro divisioni: 1) affari generali e segreteria del consiglio di prefettura e della deputazione provinciale; 2) amministrazione dei corpi morali; 3) sicurezza pubblica, servizio militare, sanità pubblica; 4) amministrazione governativa delle contabilità e delle contribuzioni. 32 Roma e Genova L.12.000, Livorno L.10.000, Cagliari, Messina, Catania, Ancona, Bari, Bologna L. 5.000. 33 I dati sono stati raccolti da M. Missori, Governi, alte cariche dello Stato, alti magistrati, prefetti del Regno d’Italia, Ministero per i beni culturali e ambientali, Pubblicazione degli archivi di Stato, Sussi- di 2, Roma 1989 e da A. Malatesta, Ministri deputati e senatori d’Italia dal 1848 al 1922, in Dizionari biografici e bibliografici Tosi, Roma. 34 “Il modello che si andò affermando, in età crispina, non resistette all’impatto delle trasformazioni imposte dal primo conflitto mondiale” S. Sepe, Amministrazione e storia. Problemi delle evoluzioni degli apparati statali dall'Unità ai nostri giorni, Rimini, 1995, p.375. 35 “Un’amministrazione compatta riguardo alle strutture organizzative e fortemente verticalizzate (almeno al centro) per quanto concerne la ripartizione delle competenze” S. Sepe. Op. cit., p.382. 36 Circ. Div. 1a, Sez. 2a del 2/1/1876. Circ. del 6/2/1876. Circ. 1/12/1886 n. 7123. Circ del 5/4/1876. Circ. 1/5/1876 Div. 7a Sez. 2a Richiesta ai Direttori degli stabilimenti di pena affinché vengano trasmesse tramite i Prefetti le proposte di grazia. Circ. 20/6/1876. Circ. n. 2139/1878 Div. II - Sez. 1a . 37 Circ. n. 315-316-317-318 Div. 2a Sez. Gab. del 23/1/1876; Circ. n. 440 del 26/1/1876; Circ. 15/1/1876; Circ. 39/1878 Gab. 38 Circ. 17/1/1876 Div. 1a Sez. 1a n. 5010; Circ. 18/2/1876 n. 7123-103 e n. 971. 39 S. Sepe “La beneficenza pubblica da Minghetti a Depretis” in Quaderni di Storia Sarda, n. 4, 1983-

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1984. Le modalità di ricerca dell’indagine venivano stabilite dalla Giunta Centrale di Statistica nella seduta del 4/6/1875 nel seguente modo: procedere ad una revisione della situazione esistente alla data di entrata in vigore della legge, quindi ad una relazione dei lasciti intervenuti fino a quella data e delle opere pie sorte o trasformate nello stesso periodo quindi descrivere la situazione riguardante l’amministrazione degli istituti di beneficenza”.

170 GIOVANNI DE FRANCISCO

CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

1. L’organizzazione del Ministero. 1.1. Il Ministero nel 1888. 1.2. L’istituzione dei Sottosegretari. 2. Le nuove funzioni e le trasformazioni nell’amministrazione. 2.1. Premessa. 2.2. La Pubblica Sicurezza. 2.3. Le carceri. 2.4. La Beneficenza Pubblica. 2.5. I Comuni e le Province. 2.6. L’Amministrazione Civile. 2.7. La Sanità Pubblica. 2.8. Effetti delle riforme nell’amministrazione provinciale. Il Prefetto crispino. 2.9. La gestione politica di Crispi. 3. Il personale. 3.1. Gli alti funzionari tra il 1888 e il 1901. 3.2. Gli Organici del Ministero tra il 1888 e il 1901. Appendice 1 - Ruolo organico approvato con R.D. 18 agosto 1888 n. 5699. Appendice 2 - Ruolo organico del Ministero dell’Interno al 1° luglio 1898. Note.

CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

PREMESSA

Nel 1887, alla morte di Agostino Depretis, diviene Presidente del Consiglio dei ministri Francesco Crispi che, già entrato nel governo con il portafoglio dell'Interno, si caratterizza per il suo acceso triplicismo e per l'ostilità alle correnti di estrema Sinistra. Dopo la "rivoluzione parlamentare" del 1876 si è delineato un nuovo modo di condurre l'azione amministrativa che ha finito con l'acuire i problemi della direzione politica e del coordinamento dell'attività, dando luogo a numerose, ma inascoltate, proposte di creare una struttura di supporto per il Presidente del Consiglio dei ministri. I tentativi di Depretis miranti a rafforzare il Governo di fronte al Parlamento sono ripresi da Crispi, con l'obiettivo di estendere la centralizzazione ed il controllo dell'esecutivo a tutti i settori di intervento pubblico. Abolita, all'interno dei ministeri, la figura del Segretario generale ed istituita quella del Sottosegretario di Stato, gli uffici di gabinetto dilatano le proprie competenze assorbendo le funzioni del primo. Con la stessa legge all'esecutivo è attribuita la facoltà di istituire o sopprimere i ministeri. Con le leggi "amministrative" del triennio 1888-1890, relative a settori cardine quali la sanità, la pubblica sicurezza, l'ordinamento dei comuni e delle province e la beneficenza pubblica si avvia il processo di trasformazione del ministero dell'Interno, che segna il coronamento del progetto di rafforzamento dell'esecutivo. Nella stessa ottica si inserisce l'istituzione della IV sezione del Consiglio di Stato, che reintroduce il contenzioso amministrativo abolito nel 1865. Per consentire all'interno dell'organizzazione della pubblica sicurezza di conseguire gli obiettivi di accentramento ed unità di indirizzo è istituita la Direzione generale della Sicurezza Pubblica. Nuovo impulso è dato al processo di modernizzazione della polizia con l'ingresso della scienza antropologica, che vanta illustri studiosi come Cesare Lombroso. Nel 1894 vede la luce anche il primo embrione del futuro Casellario politico centrale e con successiva legge del 1897 (capo del Governo è dal 1896 il siciliano di Rudinì) il Governo annove- ra tra le sue facoltà quella di stabilire, per la sola città di Roma, la pianta organica degli ufficiali di pubblica sicurezza che da quel momento, ovunque, sono posti alle dipendenze dei prefetti territorialmente competenti. Nel 1888, entrato in vigore il nuovo codice penale, si pone mano alla riforma

173 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE carceraria, mentre, in tema di beneficenza si assiste al passaggio dalla cosiddetta carità legale, che aveva caratterizzato l'età della Destra, alla beneficenza intesa come funzione di interesse statale. A livello centrale, al ministro sono conferiti il potere di vigilare e, in caso di accertate malversazioni, di sciogliere gli istituti di beneficenza; a livello periferico, in ogni provincia è designato un consigliere ad hoc con l'incarico di verificare l'osservanza delle leggi in materia: si inaugura in tal modo un più stretto collegamento tra organi centrali e periferici dello Stato attraverso il controllo di strati sociali miseri, emarginati e, quindi, potenzialmente pericolosi per l'assetto istituzionale. Dello stesso anno è la legge comunale e provinciale, che rivitalizza il tessuto delle autonomie con l'istituzione della Giunta provinciale amministrativa che ha il compito di decidere sulle più importanti deliberazioni adottate da province e comuni. Ampliato per censo l'elettorato amministrativo, si rende elettiva la carica di sindaco nei capoluoghi di provincia o nelle città con più di diecimila abitanti e la figura del Segretario comunale assume una fisionomia più definita. Si intensificano, alla fine del secolo, le inchieste sulle condizioni igienico- sanitarie dei comuni e, con la riforma della pubblica sanità, si raccorda, anche in questo campo, l'attività amministrativa che ha i suoi vertici nel ministro, nei prefetti e nei sindaci con l'indagine scientifica. Sono previsti, a livello centrale e provinciale, organi consultivi a carattere collegiale ed è introdotta la figura del medico provinciale, con funzioni di vigilanza e controllo. Anche l'istituto prefettizio risente del periodo riformatore. Le modifiche riguardano la possibilità di collocare a riposo ed in aspettativa i prefetti per motivi di servizio e l'abolizione della incompatibilità tra mandato parlamentare e carica prefettizia. Meno fortunato il tentativo, invece, di ricondurre sotto il controllo del prefetto considerevoli segmenti funzionali delle amministrazioni decentrate dei vari ministeri con la creazione di una "grande prefettura".

174 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

1. L’organizzazione del Ministero

1.1. Il Ministero nel 1888 In seguito al regio decreto del 1887 il Ministero dell’Interno si presenta strutturato in direzioni generali, divisioni e sezioni. La creazione delle direzioni generali (amministrazione civile, pubblica sicurezza, carceri) e di una direzione (sanità) nasce dalla consapevolezza dell’importanza di alcuni settori che richiedevano un’organizzazione più razionale che facesse riferimento non a diversi capi divisione, ma ciascuno al rispettivo direttore generale. Al di sopra delle direzioni, tuttavia, nell’intento di accentrare tutto il potere Crispi crea una struttura composta dall’ufficio di gabinetto e da una segreteria generale. Con l’introduzione del sottosegretario che (R.D. 1 marzo 1888) sostituì il Segretario Generale, Crispi introdusse, poi, un ulteriore elemento politico a rafforzamento del Governo. Dal Calendario del Regno del 1888 il Ministero dell’Interno, in conseguenza della riforma di Crispi dell’anno precedente, risulta avere le seguenti competenze e composizione: MINISTRO, S.E. Crispi Avv. Francesco, Gr.Cr. SOTTOSEGRETARIO DI STATO, N.N. GABINETTO DEL MINISTRO: Capo di Gabinetto, Vandiol Luigi. Riparto I: Apertura della corrispondenza del Ministro-Affari Riservatissimi- Corrispondenza particolare-Relazioni del Ministro con il Parlamento-Nomina dei Senatori-Ordini del giorno-Portafoglio del Ministro-Cerimoniale; Riparto II: Studio e preparazione dei progetti di legge e di regolamenti-Revisione di quelli compilati dalle varie divisioni; Riparto III: Elezioni politiche-Circoscrizioni elettorali-Registrazione decreti reali-Araldica-Atti di valor civile-Decorazioni nazionali ed estere-Ordine Civile di Savoia-Medaglie commemorative-Sussidi; Riparto IV: Osservatorio della pubblica opinione-Rapporti periodici dai Prefetti-Lettura e riassunti dalle pubblicazioni politiche italiane e straniere- Informazioni-Traduzioni; Riparto V: Apertura della corrispondenza del Ministero-Archivio e copia speciale-Telegrafo e cifra. BIBLIOTECA - CASSA - ECONOMATO. SERVIZIO D’ISPEZIONE Ispettori Generali: Frate Francesco, comm.-Noghera dott. Eugenio comm.- Taddeucci Pietro, comm.-Conti dott.Alfonso comm.-Bertarelli dott. Pietro

175 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE comm.-Gelanze dott. Celestino comm. DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE (comprende le divisioni I, II e III): Vazio Napoleone, comm.-Direttore Generale del Ministero dell’Interno incaricato di reggere la Direzione Generale. Divisione I - Personale Dirett. Capo div., Cicognani Eugenio, comm.; Sezione I Personale - Capo sezione Bettioli Luigi; Sezione II Matricola- Rag.Capo sez. Chiera Igino; Sezione III Affari Diversi-Foppoli dott.Alessandro Cons.di Prefettura, inc.della direzione della sezione; Archivio, copia generale e spedizione; Segreteria delle Commissioni pei danneggiati politici delle province napoletane e siciliane (aggregata alla sezione III). Divisione II-Amministrazione dei Comuni e delle Province: Dirett.Capo div.Tarchioni Avv.Telesforo, comm.; Sezione I Amministrazione Comunale e provinciale - Capo sez. Gola Avv. Carlo Filippo; Sezione II Circoscrizione comunale e prov. e affari diversi Capo sez.Toni Avv. Ulisse; Sezione III Archivi di Stato Capo sez. Fantaccia Antonio. Divisione III - Beneficenza pubblica: Dirett. Capo Div.Casanova dott. Giuseppe, comm.; Sezione I Istituti di beneficenza educativa, elemosiniera e di credito; Sezione II Istituti ospitalieri e di assistenza pubblica Capo sez.De Michelis Avv. Michele. DIREZIONE DELLA SANITÀ PUBBLICA (costituisce la divisione IV): Pagliani dott. Luigi, comm., prof. d’igiene nella r.Università di Torino incaricato di reggere la Direzione; Ufficio del Direttore; Sezione I Sanità Pubblica Capo sez. Risso Santo; Sezione II Edilizia Sanitaria Capo sez. Alocci Giovanni Evangelista, comm.; Sezione III Sanità marittima e di confini; Laboratori d’ispezione igienica. DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA (comprende le divisioni V e VI): Berti Avv. Luigi, comm. Gr. Uff., Prefetto in disponibilità inc. di regg. la Direz. generale. Divisione V Polizia giudiziaria ed ammin. Dirett. Capo div. Mazzucchelli Avv. Edoardo; Sezione I Polizia Giudiziaria Capo sez. Prina dott. Paolo; Sezione II Polizia Amministrativa Capo sez. Bertagnoli dott. Carlo; Sezione III Polizia dell’Emigrazione. Divisione VI Personale di polizia Dirett. Capo div. Visconti Felice, uff. comm.; Sezione I Personale degli Ufficali di P.S. Capo sez. Lamponi dott.Gregorio; Sezione II Personale degli agenti di P.S.

176 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Sacchetti Avv. Berardo inc. della direzione sez. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI (comprende le divisioni VII VIII e IX): Beltrani-Scalia Martino comm. Gr. Uff incaricato di reggere la Direzione generale. Divisione VII Mantenimento delle guardie e dei detenuti e lavoro carcerario Dirett. Capo div. Bentivegna Giovanni comm.; Sezione I Mantenimento del personale di custodia, dei detenuti degli stabilimenti carcerari e dei domicili coatti Capo sez. Puccioni Demostene; Sezione II Contabilità del mantenimento e del lavoro dei condannati Rag. capo sez. Campolmi Luigi. Divisione VIII Edifizi carcerari Dirett. capo div. Scarzelli Pietro, Uff., comm.; Sezione I (Amministrativa) capo sez. Canevelli Giuseppe; Sezione II (Tecnica) Mars Ing. Pietro. Divisione IX Personale d’amministrazione e di custodia e movimento, dei detenuti Dirett. capo div. Onesti avv. Giulio uff, comm.; Sezione I Personale amministrativo, sanitario, religioso ed insegnante addetto agli stabilimenti carcerari e penali. Capo sez. Londero Luigi; Sezione II Personale degli agenti di custodia degli stabilimenti carcerari. Capo sez. Carozzo Luigi; Sezione III Movimento della popolazione degli stabilimenti carcerari e degli istituti di correzione. Capo sez. Mellini dottor. Francesco. Divisione X Ragioneria centrale del Ministero. Dirett.Capo rag. Gargiulo Giulio, comm.. Capo II: Commissione per esaminare le domande di ricompense al valor civile. Capo III: Consiglio superiore di sanità. Capo IV: Commissione per l’applicazione della legge 8 luglio 1883 relativa ai provvedimenti per i danneggiati politici delle province napoletane. Capo V: Commissione per l’applicazione della legge 8 luglio ‘83 relativa ai provv. per i dann. politici delle prov. siciliane. Capo VI: Commissione edilizia per l’isola di Ischia. Capo VIII: Commissione reale d’inchiesta sulle opere pie del regno. Capo VIII: Commissione per i sussidi ai danneggiati dal terremoto nei comuni delle province di Porto Maurizio, Genova e Cuneo.

1.2. L’istituzione dei Sottosegretari L’obiettivo che si prefisse Crispi quando divenne Presidente del Consiglio dei ministri nel 1887 fu il controllo politico del Governo sia sull’amministrazione sia sul Parlamento, con un programma di riforme di carattere amministrativo che culminarono nell’emanazione della legge sui ministeri. Questa mirava a sottrarre al potere legislativo la competenza in materia di organizzazione interna per lasciarla al potere esecutivo. Complementare al primo

177 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE era il secondo articolo della suddetta legge che al fine di mantenere saldo e forte il Gabinetto nei confronti del Parlamento stabilì l’istituzione dei Sotto- segretari in sostituzione dei Segretari Generali. I Sottosegretari come organo politico parlamentare avrebbero dovuto collaborare con il Ministro, rappresentarlo verso le Camere, sostituirlo nell’amministrazione del dicastero per le incombenze loro delegate dal superiore. Il nuovo organo, dunque, veniva ad assumere due tipi di poteri: l’uno derivato ex lege qualora il suo superiore fosse impedito o assente e che egli doveva praticare sia in Parlamento che nel Ministero; l’altro determinato dalla delegazione e stabilito per aiutare il Ministro. Rispetto a prima la struttura interna veniva così modificata: la direzione dei lavori era suddivisa tra due persone, Sottosegretario e Ministro uno subordinato all’altro. In realtà il loro rapporto più che di divisione di compiti era quasi di collaborazione pur mantenendo inalterata la dipendenza gerarchica1. Dopo la legge Crispi la struttura del Ministero poneva al vertice il Ministro cui seguivano il Sottosegretario di Stato, organo politico con competenze prevalentemente parlamentari, coi Gabinetti del Ministro e del sottosegretario di Stato addetti agli affari riservati e personali; al di sotto venivano i direttori generali e i capi delle divisioni.

2. Le nuove funzioni e le trasformazioni nell’amministrazione

2.1. Premessa Le funzioni del Ministero dell’Interno sono definite con chiarezza dal Porrini2 il quale le distingue in due grandi categorie, funzioni a) di polizia b) di tutela sui comuni e province e sugli altri istituti di ragione pubblica. Le funzioni di polizia, nelle quali “lo Stato appare nella veste di custode e conservatore dell’incolumità e del benessere dei cittadini”, possono distinguersi in attribuzioni di polizia giuridica affidate agli uffici per la pubblica sicurezza e per la carceri, e attribuzioni di polizia sociale curate dagli uffici di sanità pubblica. La funzione di tutela si estrinseca, sempre secondo il Porrini, nell’ingerenza sull’amministrazione degli enti minori, la cui attività in equi limiti deve essere fissata e coordinata alla propria dallo Stato. Nell’arco di tempo considerato le funzioni attribuite all’Interno subiscono, per effetto di un diverso agire dello Stato e di un nuovo atteggiamento dell’amministrazione rispetto alla società, una profonda evoluzione.

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2.2. La Pubblica Sicurezza L’organizzazione della pubblica sicurezza voluta da Crispi risente del clima delicato che seguì alla nascita, con il Congresso di Genova dell’agosto 1892, del Partito dei Lavoratori, il futuro PSI. I conflitti sociali che esplosero in quel periodo, l’esistenza di un vasto e pericoloso movimento anarchico comune anche ad altri paesi europei, indussero Crispi a rivedere gli apparati polizieschi e le attività di controllo. Sebbene, infatti, fosse un sostenitore delle leggi eccezionali, tuttavia lo statista siciliano era convinto della necessità che la polizia fosse dotata di mezzi idonei a prevenire la commissione del reato. I provvedimenti che seguirono furono dettati da questa esigenza e si innestarono su quel sistema che lo stesso Crispi aveva contribuito a creare. Per garantire accentramento e unità di indirizzo e di azione fu stabilita in via definitiva con r.d. 3 luglio 1887 n° 4707 la Direzione Generale della Sicurezza Pubblica, in sostituzione del preesistente ufficio di P.S. nell’ambito del quale esisteva un ufficio politico per la trattazione degli affari politici e di indole riservata; durante il suo secondo ministero (1895) venne creato l’ufficio riservato di pubblica sicurezza cui vennero devoluti gli affari che erano di competenza fino a quel momento del Gabinetto del Direttore Generale della P.S. Gli organi di P.S che avevano il compito di prevenire più che di reprimere i reati, non erano dotati, però, degli strumenti adatti per operare. Gli istituti dell’ammonizione, della vigilanza, del domicilio coatto, previsti dalle leggi vigenti, si rivolgevano, infatti, esclusivamente contro persone ritenute “pericolose alla società”, rimanevano esclusi dalla sorveglianza perciò tutti coloro per i quali la polizia non aveva alcun dato, ma i quali, per le amicizie ed il tipo di vita condotto, meritavano un più attento controllo. Tuttavia l’età crispina non fu caratterizzata soltanto dall’uso di strumenti repressivi. In quegli stessi anni fu infatti dato nuovo impulso al processo di modernizzazione della polizia e dei metodi d’indagine, grazie alla particolare sensibilità dello statista siciliano, che seppe circondarsi di un gruppo di collaboratori di grande levatura, affiatati, attenti a quanto la scienza antropologica e i progressi della moderna tecnica d’indagine offrivano. Furono infatti chiamati ad una stretta collaborazione con Crispi uomini come Luigi Bodio e il Direttore Generale delle carceri Martino Beltrani Scalia, uno studioso di psichiatria e cri- minologo come Cesare Lombroso, un medico antropologo come Salvatore Ottolenghi3. Con una circolare del 30 ottobre 1887 fu istituito il Servizio di anagrafe statistica per la necessità che gli uffici di P.S. fossero forniti del maggior numero di notizie interessanti la sicurezza pubblica. Tale servizio con il

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T.U.L.P.S. emanato con r.d. 30 giugno 1889 n°6144 e con il regolamento relativo approvato l’8 novembre dello stesso anno, divenne parte integrante dell’organizzazione della polizia. Diverse circolari, poi, tra il 1888 ed il 1890 furono emanate per precisare meglio le istruzioni per la compilazione dei registri (nota il servizio, di fatto decaduto con Nicotera nel 1891, fu ripreso all’epoca del secondo ministero Crispi per essere definitivamente abbandonato nel 1896). Con la predisposizione delle cartelle biografiche dei pregiudicati, con la diffusione delle fotografie giudiziarie andava nascendo una nuova scienza: l’antropologia criminale, dalla quale sarebbero in seguito derivate la sociologia e la statistica criminale. Con la circolare n° 5116 del 25 maggio 1894 fu istituito presso la D.G. di P.S. il Servizio dello schedario biografico degli affiliati ai partiti sovversivi maggiormente pericolosi per l’ordine e la sicurezza pubblica, ossia il primo embrione di quello che sarebbe divenuto il Casellario politico centrale. Con l’istituzione del nuovo servizio dello schedario i controlli non venivano più ad interessare larghissimi strati della popolazione, come nell’anagrafe di polizia, bensì erano circoscritti ai più pericolosi oppositori del governo: socialisti, anarchici e repubblicani4. Non c’è dubbio che il buon funzionamento del Servizio richiedeva una collaborazione assidua del governo con i responsabili locali dell’ordine e della sicurezza pubblica: i Prefetti. Diventava perciò essenziale per il Governo poter disporre di funzionari capaci di fronteggiare ogni situazione nei momenti difficili. Significativa al riguardo è una lettera di Giolitti al Prefetto di Milano Codronchi del 2 febbraio 1893: “Condizioni politiche provincia di Milano m’impongono grave sacrificio privarmi costà dei servizi di S.V. cedendo a necessità di ordine superiore e sottoponendo alla firma di Sua Maestà decreto che lo colloca a disposizione Ministero, Le esprimo piena fiducia che lo Stato possa fra breve fare nuovo assegnamento sovra i suoi servizi5”. Il controllo dei Prefetti risultava, dunque, talmente essenziale per la manovra di governo da costituire il motivo principale per cui il Presidente del Consiglio era quasi sempre il Ministro dell’Interno. Il Prefetto, infatti, non doveva eseguire soltanto le disposizioni emanate in sede centrale, ma doveva penetrare nella realtà locale per mettere in grado il Governo di conoscere quale fosse il livello di adesione alla sua politica e quali i provvedimenti più adeguati da assumere nelle diverse situazioni. Gli anni che seguirono alle ondate di attentati anarchici degli ultimi anni del secolo furono caratterizzati non solo da grandi riforme, quanto da una puntigliosa organizzazione del servizio di polizia e dall’introduzione di tutti i mezzi resi frattanto disponibili dai progressi della polizia

180 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE scientifica e dell’antropologia criminale. Il capo della direzione, Leonardi, aveva in mente, infatti, una riorganizzazione dell’Ufficio Riservato, da trasformare in Divisione con due sezioni, una per la polizia politica, sociale, internazionale, e l’altra per l’ufficio delle biografie dei sovversivi, della stampa sovversiva, delle associazioni politiche. L’ordinamento suggerito da Leonardi non venne per il momento attuato, ma la sua proposta sarebbe poi stata parzialmente recepita nella nuova organizzazione della Direzione Generale del 1919. La Direzione Generale di Pubblica Sicurezza composta, nella struttura delineata dalla riforma del 1887, da due divisioni, una per la polizia giudiziaria e amministrativa, l’altra per il personale di polizia, subisce una modificazione strutturale con il D.M. 15 febbraio 1900 che riorganizza gli uffici del Ministero6. Con tale Decreto le due Divisioni V e VI diventano rispettivamente IV e V, mantenendo tuttavia le competenze originariamente attribuite ad esse dal D.M. 31 luglio 1887. Nel 1895 il Gabinetto viene sostituito dall’Ufficio Riservato7. Con il D.M. 20 giugno 1896 viene istituito un Ufficio Contabile presso la D.G. competente per la tenuta degli impegni passivi, per la revisione delle contabilità, per la compilazione e registrazione dei mandati di pagamento e dei decreti di scarico, per la tenuta dei conti individuali dei funzionari delegati, per i registri speciali dei residui passivi8. Nell’ordinamento dei servizi dovette essere considerata anche una situazione particolare che cominciava a destare serie preoccupazioni per le condizioni della sicurezza e dell’ordine pubblico in Sicilia. Per un più attento esame del fenomeno, per porre ad esso, quindi, rimedio fu istituito (legge 30.7.1896 n° 345) il Regio Commissario Civile per la Sicilia, con i poteri civili e politici spettanti ai Ministri dell’Interno, delle Finanze, dei Lavori Pubblici e dell’Agricoltura per la durata di un anno. I Prefetti dovevano corrispondere con il Commissario Civile e, tra l’altro, avevano facoltà di ordinare ispezioni. Continuavano, per altro, gli studi per un miglioramento dell’organizzazione della polizia. La Commissione istituita a tal fine da Di Rudinì non approdò però a nessun risultato. Nell’anno successivo (1897), invece, fu esaminato il problema di dare a Roma un’organizzazione di polizia che potesse meglio far fronte alle esigenze ed ai servizi che andavano sempre più aumentando. Con la legge 11.7.1897 n° 265 concernente “riordinamento del servizio di p.s. nella capitale del Regno” fu data, pertanto, facoltà al Governo di stabilire la pianta organica degli ufficiali di p.s. impiegati e guardie di città per la capitale e di riordinare e distribuire funzioni e personale9. In particolare con il nuovo provvedimento, emanato in ossequio alla facoltà concessa

181 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE dalla legge 265, si volle avvicinare la polizia al Prefetto e mettere questi in grado di far meglio sentire la propria azione direttiva. Si dispose infatti che la polizia era posta alle immediate dipendenze del Prefetto. Con il T.U. approvato con R.D. 21 agosto 1901 n°409 furono dettate norme sugli uffici e funzionari di p.s.; sugli agenti di p.s; sulle attribuzioni degli ufficiali e degli agenti di p.s. Veniva stabilito che il servizio di p.s. dipendeva dal Ministero dell’Interno e subordinatamente, dai Prefetti e Sottoprefetti ed era seguito, sotto la loro direzione, dagli ufficiali e dagli agenti di p.s., coadiuvati da personale d’ordine (archivisti e ufficiali d’ordine) e di servizio (uscieri ). Al contempo si ribadivano i compiti degli ufficiali e degli agenti di p.s. Erano quelli tradizionali, cioè di vegliare per il mantenimento dell’ordine pubblico, sulla incolumità e sulla tutela delle persone e della proprietà, di curare l’osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e speciali dello Stato, delle Provincie e dei Comuni. In ogni capoluogo di provincia era istituito alle dipendenze del Prefetto un ufficio provinciale di p.s. Alla direzione dell’ufficio poteva essere preposto un Questore o, nelle altre città capoluogo di provincia con popolazione inferiore a centomila abitanti, un Commissario. Nei Comuni ove non vi era ufficiale di p.s. il Sindaco ne esercitava le funzioni sotto la direzione e la dipendenza del Prefetto, del Sottoprefetto o del Questore.

2.3. Le carceri La Direzione Generale delle Carceri ha assunto un ruolo particolare nell’ambito dell’organizzazione del Ministero. Per la specificità del settore si è sempre contraddistinta per una sua spiccata autonomia, maggiore rispetto alle altre direzioni generali10. La D.G. aveva, infatti, un proprio servizio d’Ispezione, nel quale esisteva l’Ispettorato generale delle carceri, competente in materia di vigilanza e di controllo di tutte le parti del servizio carcerario. Gli ispettori avevano facoltà di emettere provvedimenti temporanei in caso di urgenza ed erano consulenti del Direttore Generale. Il servizio ispettivo rimase autonomo anche quando il controllo di tutte le ispezioni venne accentrato nell’Ispettorato Generale istituito nel 1899-1900. La D.G. aveva, inoltre, un proprio ufficio tecnico diretto da un funzionario superiore del Genio Civile da cui partivano direttive uniformi di tecnica carceraria. In tale ufficio nel 1888 operavano cinque ingegneri specializzati in edifici e architettura carceraria. L’attività dell’ufficio si esplicava nella trasformazione di edifici antichi in riformatori modello e nella costruzione di nuovi edifici. La Direzione aveva, infine, un proprio ufficio con-

182 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE tabile, un ufficio statistico ed una propria rivista. Tale rivista, che nella prima parte trattava delle materie penali “in guisa scientifica” e nella seconda pubbli- cava tutti gli atti ufficiali, sospese le pubblicazioni nel 1891, per poi riprenderle nel 1897. La storia dell’amministrazione carceraria è intimamente legata alla figura di Martino Beltrani Scalia, alla guida della Direzione Generale delle carceri in vari periodi (dal 1879 al 1895, tra il 1887 ed il 1891 e tra il 1895 ed il 1898). Beltrani Scalia, infatti, richiamato da Crispi al posto di Vazio nel 1887 come direttore dell’amministrazione carceraria per la sua spiccata competenza in materia, volse la sua attenzione sulla questione della riforma penitenziaria in armonia al nuovo codice penale entrato in vigore nel novembre 1888. Beltrani si dedicò principalmente alla preparazione di un disegno di legge nonché alla compilazione, sempre consequenziale all’approvazione del codice, di un nuovo regolamento carcerario. Nella seduta del 28 marzo 1889 il Presidente del Consiglio e Ministro dell’Interno Crispi presentava al Parlamento il disegno di legge preceduto da una relazione sulla riforma penitenziaria. Ampio fu il dibattito parlamentare perché non mancarono le polemiche sollevate da coloro che criticavano la scelta dei mezzi ritenuti necessari per raggiungere gli scopi della legge: mezzi tra i quali era ricompreso quello del cosiddetto consolidamento del bilancio dell’amministrazione carceraria mediante lo stanziamento di una somma annuale fissa con la quale si sarebbe fatto fronte alle spese per la riforma dei fabbricati, dando anche facoltà all’amministrazione di usufruire delle somme ricavabili dalla vendita dei vecchi edifici ritenuti inservibili. Il progetto proponeva, altresì, la reistituzione del Consiglio delle Carceri la cui funzione di consulenza spesso era rimasta disattesa. Il progetto, malgrado le opposizioni, fu approvato con poche modifiche. La legge però rimase inattuata a causa di urgenti necessità economiche che costrinsero Crispi ad evolvere ad altri scopi le somme accantonate. Il Consiglio delle Carceri che venne poi disciplinato con r.d. 6 marzo 1890, non si riunì che poche volte e senza costrutto. Nello stesso anno si provvide, inoltre, ad atti di decentramento mediante delega ai Prefetti di alcune facoltà e attribuzioni amministrative, prima devolute al Ministero. La situazione mutò quando diventò Ministro Nicotera, nel 1891. Infatti il Sottosegretario di Stato, on. Pietro Lucca, decise di avocare a sé la direzione ed il controllo di tutti gli atti del Ministero disponendo che venissero a lui sottoposte tutte le questioni di competenza della Direzione Generale delle Carceri. Beltrani Scalia non volle soggiacere alla perdita di autonomia e si dimise. Durante un interregno di alcuni mesi, durante i quali sotto l’apparente e forma-

183 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE le direzione del Sottosegretario di Stato i servizi vennero condotti separatamente dai tre capi divisione: Onesti per il personale, Risso per il mantenimento e le lavorazioni e Scarzelli per i fabbricati, alla direzione effettiva del servizio carcerario venne chiamato il Comm. E. Cicognani che copriva allora il posto di Direttore capo del personale al Ministero dell’Interno. Egli, come Vazio, proveniva dall’Amministrazione Carceraria ove aveva militato come Direttore di stabilimenti di pena ed era poi passato al Ministero ove aveva coperto gli uffici d’Ispettore Centrale e di Ispettore Generale11. La sua amministrazione durò circa tre anni, durante i quali egli dovette far fronte alle difficoltà di applicazione del nuovo ordinamento carcerario12. Alla fine del 1895 Beltrani assunse per la terza volta la direzione del servizio carcerario per poi lasciarla definitivamente nel luglio del 1898. Gli successe nell’ufficio il Comm. Giuseppe Canevelli. In tutto questo periodo dal punto di vista organizzativo la Direzione Generale subì un’intensa opera di ristrutturazione. Sul sistema di competenze attribuite alle tre divisioni della Direzione Generale dal D.M. 31 luglio 1887, è intervenuto nel 1888 un provvedimento13 che ha mutato le competenze della Divisione VIII (Edifici carcerari) e delle tre sezioni della Divisione IX (Personale di amministrazione e custodia e movimento dei detenuti). Per effetto di questo provvedimento la Divisione VIII risultava divisa in due sezioni: la prima con competenze nel settore amministrativo-carcerario (provvedimenti amministrativi per i progetti d’arte riguardanti la costruzione, l’adattamento, il restauro dei fabbricati carcerari; acquisto o affitto di aree e fabbricati da servire per uso carcerario etc.), la seconda con competenze di natura tecnica (preparazione di progetti d’arte per la costruzione e l’adattamento di fabbricati carcerari, esame e parere tecnico su immobili e mobili dei servizi carcerari etc.). La Divisione IX risultava strutturata in tre sezioni: la prima con competenze relative al personale amministrativo, sanitario, religioso ed insegnante addetto agli stabilimenti carcerari e penali; la seconda competente per il personale degli agenti di custodia degli stabilimenti carcerari; la terza addetta al movimento della popolazione degli stabilimenti carcerari e degli istituti di correzione. Con lo stesso provvedimento del 1888 alla Divisione IX si è aggiunto l’Ufficio di Matricola del Personale competente per i provvedimenti relativi ai prospetti biografici e allo stato civile degli impiegati e degli agenti di custodia, ai loro stati di servizio etc. Un’ ulteriore modifica si è avuta con il provvedimento del 1 gennaio 189014 che ha previsto una diversa redistribuzione tra le varie sezioni delle suaccennate competenze. Nello stesso anno viene istituito l’Ufficio di Gabinetto al quale vengono

184 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE attribuite funzioni di segreteria particolare del Direttore Generale. Da tale ufficio dipende il servizio d’Ispezione delle carceri. Gli ispettori su invito del Direttore Generale e dei direttori capi di Divisione danno il loro parere su tutto quanto riguarda il personale amministrativo e di custodia, i capitolati d’appalto per le forniture, i progetti di costruzione, riduzione e adattamento dei fabbricati carcerari, la compilazione e l’interpretazione dei regolamenti etc. Con lo stesso provvedimento nell’Ufficio di Gabinetto vengono, inoltre, inseriti l’amministrazione della Gazzetta Ufficiale e il Consiglio delle carceri. Quest’ultimo ha come competenze l’ispezione degli stabilimenti carcerari, delle case di custodia e dei riformatori, l’istruzione di affari riservati, lo studio e la ricerca nell’interesse dell’amministrazione carceraria etc. Nel 1892 il Gabinetto viene abolito15, il servizio di Ispezione delle carceri, il Consiglio delle carceri e l’amministrazione della Gazzetta Ufficiale passano alla diretta dipendenza del Direttore Generale. Il D.M 17 novembre 1896 istituisce nuovamente l’Ufficio di Gabinetto attribuen- dogli nuove competenze: affari riservati, affari collettivi che riguardano gli uffici della direzione generale, studi relativi agli ordinamenti e ai regolamenti degli stabilimenti carcerari e dei riformatori governativi; compilazione dei bilanci e delle statistiche; comunicazioni da inserirsi nel bollettino ufficiale, affari relativi al bollettino delle carceri e alla commissione penitenziaria internazionale, relazioni con le amministrazioni estere, biblioteca. Con lo stesso decreto mutano anche organizzazione e attribuzioni degli uffici. Il nome della Divisione VII muta in Fabbricati, lavorazioni, mantenimento. Il nome della Divisione VIII muta, invece, in Personale Amministrativo e di custodia e movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi. Alle due divisioni si affiancano un Ufficio tecnico competente tra le altre cose per la preparazione di progetti d’arte per la costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati carcerari e di ricovero per minorenni, e un Ufficio contabile di controllo. Il D.M. 15 febbraio 1900 (Decreto Pelloux) riorganizza nuovamente gli uffici del Ministero. Le Divisioni VII e VIII divengono la VI e la VII; rimangono immutate però le rispettive competenze.

2.4. La Beneficenza Pubblica Nell’ambito dell’attività benefica la legislazione degli Stati preunitari aveva già cercato di associare “l’elemento laico all’elemento religioso”16, introducendo i primi controlli pubblici sui sistemi di erogazione degli istituti caritativi. Tali controlli vengono rafforzati e ampliati con la legge speciale sulle opere pie del 20 novembre 1859. La prima legge organica in materia è tuttavia quella del 3

185 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE agosto 1862 n° 753 che, tenendo ferma l’autonomia dei diversi enti estendeva l’area del controllo e dell’intervento pubblico sino a prevedere la possibilità di riforma dell’opera pia quando “venisse a mancare il fine”. Con la legge sull’assistenza e beneficenza (legge 17 luglio 1890 n°6972) si determinò il definitivo passaggio “dalla carità legale a quella della beneficenza in senso specifico”17, assimilando le finalità delle istituzioni benefiche a fini pubblici. L’art. 1 della legge n° 6972 detta un regime unitario per una serie di istituzioni ed enti di diversa provenienza e struttura che svolgevano attiività in settori differenti della vita civile. Per l’art. 1 sono infatti “istituzioni di beneficenza, soggette alla presente legge, le opere pie ed ogni altro ente morale che abbia in tutto o in parte per fine a) di prestare assistenza ai poveri, tanto in istato di sanità quanto di malattia; b) di procurare l’educazione, l’istruzione, l’avviamento a qualche professione, arte o mestiere o, in qualche altro modo, il miglioramento morale ed economico”. La stessa legge stabilisce all’art. 2 il confine del nuovo regime pubblicistico escludendo dal novero delle istituzioni di assistenza e beneficenza “ a ) i comitati di soccorso ed altre istituzioni temporanee mantenute con il contributo di soci e con oblazione di terzi; b) le fondazioni private destinate a pro di una o più famiglie determinate, non soggette a devoluzione a favore della beneficenza pubblica; c) le società e le associazioni regolate dal codice civile”. Funzione di controllo e tutela era affidata al Ministero dell’Interno e alle Prefetture. L’art. 44 demandava, infatti, al Ministro l’alta sorveglianza sulla pubblica beneficenza, sul regolare andamento delle istituzioni, sulla cura del- l’osservanza delle prescrizioni di legge, delle tavole di fondazione, degli statuti e dei regolamenti. Per ogni Provincia veniva designato dal Prefetto un consigliere di Prefettura con l’incarico di vigilare sull’osservanza delle leggi in materia di pubblica beneficenza. La finalità della legge stava dunque nell’idea di Crispi di fondare un sistema istituzionale che agisse in raccordo con gli organi centrali e periferici dello Stato18. L’intervento statale si giustificava, oltre che per il generico potere di controllo sull’attività di enti giuridicamente riconosciuti, anche per l’intento, politico, di controllare strati sociali emarginati e potenzialmente pericolosi per l’assetto istituzionale. La vigilanza sulle opere pie era anche imposta dagli abusi frequenti degli amministratori e dallo sperpero delle rendite degli istituti; fenomeni che spesso erano causa di continue polemiche nei dibattiti parlamentari. L’attività di controllo coordinata dalla Divisione III del Ministero era svolta dalle prefetture e dalle sottoprefetture. Ad esse venivano inviati gli atti da sottoporre ad approvazione. La tutela consistente nella

186 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE verifica che gli amministratori non sperperassero il patrimonio si configurava nel controllo contabile che spettava alle deputazioni provinciali. Al riguardo, al fine di rendere più efficace il controllo delle Giunte Provinciali Amministrative (eredi delle deputazioni), era prevista una norma che imponeva alle opere pie di presentare all’approvazione non solo i consuntivi, ma anche i bilanci preventivi. La giunta aveva, inoltre, il compito di curare che le istituzioni di beneficenza contenessero al minimo le spese di amministrazione. Il controllo non era esteso a tutti gli atti come avveniva nei confronti dei Comuni e delle Province, ma riguardava solo una parte di essi. Dal punto di vista dell’attività, però, i controlli coincidevano. Infatti i sistemi predisposti per vigilare sull’osservanza delle leggi da parte degli istituti di carità e le direttive ministeriali sull’azione nei loro confronti erano gli stessi usati verso i Comuni e le Province: le ispezioni ordinate dal Ministero erano condotte da un corpo di funzionari che controllava indifferentemente sia gli istituti di carità, sia gli enti locali. La vigilanza, pertanto, veniva attuata mediante la stessa tipologia degli atti e con procedimenti analoghi. Sulla struttura periferica del Ministero dell’Interno gravava, quindi, quasi tutto il peso della vigilanza e della tutela, stante la particolare previsione dell’art. 44 che stabiliva che un Consigliere di Prefettura, designato dal Prefetto, aveva lo speciale incarico di vigilare sull’osservanza delle leggi in materia di pubblica assistenza. A dire il vero tale norma restò largamente inattuata per l’impossibilità di molte Prefetture, oberate da molteplici funzioni, di destinare un funzionario al solo compito di tutela e controllo delle opere pie19. Al Ministero dell’Interno, poi, competeva, anche, l’emanazione di provvedimenti di scioglimento degli istituti di beneficenza, qualora fossero accertate gravi irregolarità nell’amministrazione, derivanti da “trascuratezza” e da “ignoranza e malafede” degli amministratori. Dall’entrata in vigore della legge, fino al 1902, furono disciolte 695 amministrazioni; molte di esse, per la gestione provvisoria, furono affidate ad un regio commissario (funzionario del Ministero o delle Prefetture). La legislazione successiva alla legge n°6972 com- pletò il riordino degli istituti di beneficenza: la legge 30 luglio 1890 dispose la fusione in un solo ente di tutti gli ospedali della città di Roma; la legge 20 agosto 1897 dispose, invece, il raggruppamento degli istituti ospedalieri e di ricovero di Napoli.

2.5. Le Province e i Comuni La legge comunale e provinciale del 1888, poi ricompresa nel testo unico del

187 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

1889, ricalcò la legge del 1865 introducendovi però importanti innovazioni che confermano l’intento di Crispi di rivitalizzare il tessuto delle autonomie20. La prima innovazione è costituita dall’istituzione della Giunta Provinciale Amministrativa composta dal “prefetto che la presiede, di due consiglieri di prefettura, designati al principio di ogni anno dal Ministro dell’Interno e di 4 membri effettivi e due supplenti nominati dal Consiglio Provinciale. La G.P.A. avrebbe deciso nel merito circa le deliberazioni di maggior rilievo adottate da province, comuni e opere pie e avrebbe avuto la facoltà di porre il veto all’esecuzione delle delibere. Una successiva legge del 1890 avrebbe affidato a quest’organo la giustizia amministrativa in sede locale, decentrandole i poteri giurisdizionali della IV Sezione del Consiglio di Stato nel frattempo costituita. Sul nuovo sistema di controlli, quello sugli atti dei Comuni e delle Province, si rias- sestava ora il rapporto centro-periferia. Effetto di tale istituzione fu che il Pre- fetto cessò di essere Presidente della Deputazione Provinciale e a sua volta cessò di esercitare il controllo su comuni opere pie. Le attribuzioni affidate dalla legge al Prefetto come capo della deputazione provinciale vennero deferite al Presidente della medesima (art. 77). Altra novità riguardò l’elettorato amministrativo che venne esteso a tutti i cittadini che avessero provato “di pagare annualmente nel comune una contribuzione diretta di qualunque natura” o che “paghino 5 lire annue di tasse comunali di famiglia, di focatico, sul valore locativo, sul bestiame, sulle vetture, sui domestici, sugli esercizi e sulle rivendite” (art. 6). L’estensione dell’elettorato locale allargava la base di consenso delle istituzioni periferiche e creava le premesse perché in esse si sperimen- tassero indirizzi di Governo espressi da forze diverse da quelle che governava- no al centro: radicali, poi socialisti, poi cattolici. Altra novità fu l’elettività del sindaco da parte del consiglio comunale nei comuni capoluogo di provincia o con più di diecimila abitanti (nel 1896 una legge Di Rudinì avrebbe esteso la misura a tutti i comuni del Regno indistintamente). Il nuovo sistema di elezione (art. 50) non prevedendo più la nomina dei sindaci da parte del Re faceva cade- re un potente fattore di condizionamento dal centro alla periferia. Con la legge n° 5865 venne anche regolamentata la figura del Segretario Comunale. L’art. 2 sanciva, infatti, che ogni Comune dovesse avere un Consiglio, una Giunta e un Sindaco, ed inoltre un Segretario ed un Ufficiale Comunale. Il Segretario dura- va in ufficio due anni, non poteva essere licenziato prima del termine per il quale era nominato e senza deliberazione motivata presa dal Consiglio Comu- nale con l’intervento di almeno due terzi del Consiglio, contro tale deliberazio-

188 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE ne era ammesso ricorso alla GPA e contro la decisione di questa al Consiglio di Stato. Il nuovo contesto delineato dalla legge 5865, caratterizzato da un nuovo sistema di controlli, potenziò l’uso di due strumenti tradizionali di conoscenza amministrativa: l’inchiesta e l’ispezione. Le inchieste furono intensificate alla fine del secolo (1895) sulle condizioni igieniche e sanitarie dei Comuni, quella del 1898 sui manicomi e alienati, quella del 1900 sull’Amministrazione Comunale di Napoli. Quanto alle ispezioni un serio tentativo di radicare stabilmente nell’amministrazione la funzione ispettiva si ebbe proprio con Crispi, nel quadro del più generale potenziamento dell’Amministrazione dell’Interno. Il maggior uso di controlli, di quelli ispettivi in primo luogo (Crispi aveva promosso sistematicamente una serie di ispezioni presso tutte le province, prima quelle meridionali, poi tutte le altre) doveva servire al corretto indirizzo dell’intero sistema amministrativo in una stagione di riforme decentratrici. Si registrò, pertanto, con Crispi un aumento del numero degli ispettori con la designazione di uomini di provata esperienza (tra tutti Cesare Salvarezza e Giovanni Cassis). Caduto Crispi, alla fine del secolo il movimento d’idee favorevole all’ispezione come strumento precipuo di governo del Ministero, avrebbe conseguito un ultimo successo nell’istituzione dell’Ispettorato Generale, affidato allo stesso Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Cesare Salvarezza, che sarebbe stato poi soppresso nel 1901.

2.6. L’Amministrazione Civile Le nuove leggi di riforma riguardanti settori di competenza della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile determinano profondi mutamenti nel- l’ambito di questa struttura. Con r.d. 29 marzo 1891 n°149 la Direzione Genera- le dell’Amministrazione Civile viene soppressa. Le tre Divisioni (Personale, Amministrazioni dei Comuni e delle Province, Beneficenza Pubblica) divengono autonome. La Direzione viene ricostituita con il r.d. 24 dicembre 1893 n° 689 e conseguentemente le tre divisioni rientrano a far parte di essa. Per la sezione II della Divisione I oltre alle precedenti competenze se ne aggiungono altre relative alle liquidazioni delle indennità di missione e di trasferimento al personale dell’Amministrazione centrale e provinciale. Uffici dipendenti della Divisione risultano: la Biblioteca, l’Economato, l’Archivio ed il Protocollo generale, Posta, Copia e Spedizioni, la Segreteria della commissione per i danneggiati politici delle province napoletane e siciliane, la Segreteria della commissione per i danneggiati dal terremoto della Liguria. Con provvedimento del 1895 vengono

189 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE apportate alcune modifiche nelle competenze delle sezioni della I Divisione per cui la sezione II cambia la propria denominazione in quella di “Matricola e con- tabilità” e diviene competente anche per la pubblicazione del Bollettino Ufficiale del Ministero e la liquidazione delle indennità di rappresentanza ai prefetti. La sezione III viene ad occuparsi anche di questioni di naturalità, nazionalità e cittadinanza. Nel 189721 la Divisione viene resa autonoma con le medesime competenze. Ne acquisisce altre solo la sezione III che diviene competente anche per il personale addetto all’Ufficio della Gazzetta Ufficiale e dell’Amministrazione della Gazzetta stessa. Con r.d. 10 settembre 1899 n°538 la Divisione è di nuovo inserita nell’ambito della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile che per pochi mesi è sostituita dall’Ispettorato Generale. Le competenze della Divisione sono definite in base al D.M. 15 febbraio 1900; le attribuzioni relative al personale sanitario vengono aggiunte alla Divisione in seguito al r.d. 14 gennaio 1900 n°4 che istituisce un Ispettorato sanitario e al D.M. di esecuzione 8 febbraio 1900. Circa le attribuzioni della Divisione II nel 189622 vengono aumentate le competenze delle due sezioni. Alla sezione I vengono aggiunte le funzioni relative alle sezioni elettorali, politiche e amministrative e alle liste elettorali politiche; alla sezione II vengono attribuite le funzioni in materia di polizia urbana e rurale e di regolamenti di polizia municipale e relativi ricorsi. Nel 1897 la Divisione assume la denominazione di Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato23. La sezione I risulta competente relativamente al personale dei sindaci, giunte e deputazioni, dei consigli comunali e provinciali, della loro costituzione e del loro funzionamento, in ordine agli istituti dipendenti dalle amministrazioni comunali e provinciali, alle liste elettorali politiche e amministrative etc. La sezione II risulta competente sui confini dello Stato, sulle circoscrizioni comunali e provinciali, sui cambiamenti e sulle modificazioni dei nomi dei comuni etc. Con il D.M. 15 febbraio 1900 alla Divisione si aggiungono altre due sezioni: la sezione III competente sui provvedimenti amministrativi concernenti condotte mediche e ostetriche, sulle questioni relative alla nomina e al licenziamento dei sanitari comunali, sullo stipendio e sugli assegni ai medici condotti in rapporto alla loro responsabilità etc; la sezione IV competente sui provvedimenti amministrativi per il risanamento del suolo abitato dei comuni, per condutture di acque potabili, fognature, costruzione ed ampliamento dei cimiteri etc. Per quanto riguarda la Divisione III (Beneficenza pubblica) un provvedimento del 1897 ha aggiunto una sezione ed ha redistribuito le competenze delle tre sezioni per cui:

190 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE la Sezione I si occupa dell’applicazione della legge 17 luglio 1890 n°6972, nella parte riflettente le riforme allo stato attuale delle istituzioni di beneficenza e delle leggi per la beneficenza nella città di Roma del 20 luglio 1890 e del 30 luglio 1896; la Sezione II si occupa invece della beneficenza elemosiniera, della costituzione di enti morali elemosinieri e della vigilanza su di essi; la Sezione III, infine, si occupa della beneficenza ospedaliera, della costituzione di enti morali aventi scopo di ricovero, dell’approvazione e revisione dei relativi statuti organici, della vigilanza sull’amministrazione di tali istituti. Con il D.M. 15 febbraio 1900 vengono attribuite alla Sezione I nuove competenze che derivano dall’applicazione del r.d. 14 gennaio 1900 n° 4 con cui viene istituito l’Ispettora- to Generale di Sanità e del D.M. di esecuzione 8 febbraio 1900. Con il D.M. 6 ottobre 1900 i servizi sanitari attribuiti alle Divisioni I, II e III sono riuniti in un’unica Divisione: la Divisione IV Sanità.

2.7. La Sanità Pubblica La Sanità Pubblica fu regolata, fino all’entrata in vigore della legge sanitaria Crispi, dalla legge Rattazzi del 1859 e dalla legge 20 marzo 1865 n°2248 all.C. Tale sistema normativo affidava la competenza sanitaria alle autorità amministrative ordinarie relegando gli ordini tecnico-sanitari ad un ruolo puramente consultivo. La legge del 1888, invece, è ispirata dall’intento di Crispi di contemperare l’esigenza dell’esecutivo, tendente a privilegiare il momento amministrativo, e la necessità, scaturita dalle condizioni sanitarie del paese, di interventi scientificamente adeguati. La legge crispina affidava agli uffici centrali il compito di studiare meccanismi d’indagine più idonei alle singole situazioni regionali per porre in evidenza le emergenze sanitarie, saperle interpretare e tradurre in tabelle e grafici, infine elaborare chiare relazioni da sottoporre ai politici. A livello provinciale e comunale l’amministrazione sanitaria risultò modificata principalmente con l’introduzione del medico provinciale. L’inserimento di tecnici, la creazione di organi consultivi, lasciarono però intat- to il potere decisionale del Prefetto. Con l’istituzione degli Ufficiali Sanitari e con i Regolamenti Comunali d’Igiene fu proposta una capillare opera di controllo preventivo del paese che garantì l’adozione di misure sanitarie adeguate ai reali bisogni della popolazione (inchieste sanitarie). La gerarchia degli organi preposti all’amministrazione della sanità è espressa nei primi due articoli della legge n°5849 del 1888. Vi si dice che a capo del Governo della Pubblica Salute sta il Ministro dell’Interno e che sotto la sua dipendenza stanno i Prefetti, i

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Sottoprefetti ed i Sindaci. Vengono, altresì, previsti un Consiglio Superiore di Sanità presso il Ministero dell’Interno ed in ogni provincia, alle dipendenze del Prefetto, un Consiglio Provinciale di Sanità. La legge prevede anche la figura di un medico provinciale e, nei Comuni, di un Ufficiale Sanitario. Nonostante che tutte le autorità del Regno fossero tenute a cooperare con il Ministro tuttavia la legge ne indicava in modo specifico i Prefetti per la sua applicazione. Il Prefetto era infatti nella Provincia, in tema di sanità, l’unico organo investito di potere decisionale in quanto diretta emanazione dell’organo centrale. Il medico provinciale, organo tecnico, e il Consiglio Sanitario Provinciale, organo consultivo, non avevano, infatti, potere decisionale. Quanto ai Sottoprefetti, in materia di sanità non avevano specifiche funzioni se non la trasmissione di ordini ministeriali e prefettizi. Le attribuzioni del Prefetto si possono schematicamente riassumere nelle funzioni di vigilare, ordinare e autorizzare; spetta a lui, inoltre, la nomina dell’Ufficiale Sanitario e, implicito nella legge, venivano da lui proposti i membri del Consiglio Sanitario Provinciale al Ministro dell’Interno, il quale li proponeva a sua volta al Re. L’art.8 disciplina la composizione e la funzione del Consiglio Provinciale Sanitario. Circa il primo aspetto esso è composto dal Prefetto, come presidente, dal Procuratore del Re presso il Tribunale civile e penale, dal medico provinciale e da otto membri elettivi (due medici chirurghi, un chimico, un giureconsulto, un farmacista, un veterinario, un esperto in materia amministrativa ed un ingegnere). Fra le attribuzioni del Consiglio Provinciale le prime tre di carattere generale riassumono lo scopo principale di quest’organo: vigilare sull’igiene e la salute pubblica della provincia, proporre al Prefetto ogni intervento ritenuto necessario ed esprimere il proprio giudizio su ogni questione presentata dal Prefetto. Fra esse i regolamenti locali d’igiene, la formazione di consorzi per l’assistenza ostetrica e veterinaria, le contestazioni tra sanitari e comuni, i provvedimenti disciplinari contro il personale sanitario e gli esercizi abusivi e, forse compito più rilevante, la relazione annuale sullo stato sanitario della Provincia che, compilata dal medico provinciale, doveva essere inviata al Ministro dell’Interno con le osservazioni del Consiglio, se occorrenti. Il Medico Provinciale rappresenta la grande innovazione del 188824. L’organo fu concepito con un ambito di intervento che nelle province copriva pressoché ogni aspetto della salute pubblica. Organo tecnico, nominato con Decreto Reale, aveva compiti di vigilanza, controllo, ma non poteri di decisione. In quanto organo tecnico e subordinato stava al medico dare pareri, proporre provvedimenti, suggerire interventi, ispezioni e relazionarle nelle proprie

192 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE indagini, denunciare infrazioni e abusi e vigilare sull’applicazione delle leggi. Tra i compiti c’era in primo luogo quello di tenersi in corrispondenza con gli ufficiali sanitari dei singoli Comuni per tutte le questioni relative alla sanità pubblica e all’igiene. I medici provinciali, in base ai rapporti degli ufficiali sanitari, avrebbero portato tempestivamente a conoscenza del Consiglio Provinciale Sanitario le reali situazioni, evitando, con grande beneficio della popolazione, soprattutto nelle temute emergenze, il circolare di notizie esagerate ed allarmanti così pericolose per il mantenimento dell’ordine pubblico. La legge poi prevedeva che il Medico Provinciale vegliasse sul servizio sanitario e sulle condizioni igieniche della Provincia e controllasse l’esatta applicazione della legge e del regolamento. Il controllo si estendeva agli uffici sanitari e a tutte le professioni mediche e paramediche. All’insorgere di qualsiasi evento attinente la pubblica salute doveva informare il Prefetto e in caso di necessità era tenuto a suggerire i provvedimenti d’urgenza ritenuti indispensabili per la pubblica utilità. Per quanto riguarda l’Ufficiale sanitario esso fu creato da Crispi per vigilare sulle condizioni igieniche e sanitarie dei Comuni. Assistente del Sindaco per le questioni sanitarie, era tenuto a riferire a quest’ultimo e al medico provinciale tutto ciò che nell’interesse della sanità pubblica poteva reclamare speciali e straordinari provvedimenti, nonché le trasgressioni alle leggi e ai regolamenti sanitari. Suo compito era inoltre quello di fornire al medico provinciale tutte le notizie e le informazioni utili per la relazione sullo stato annuale sanitario del Comune. Dopo aver descritto gli organi dell’amministrazione sanitaria la legge entra nel vivo della questione igienica. Nel succedersi degli articoli si contem- plano “l’assistenza medico-chirurgica e ostetrica nei comuni”, “la sanità marittima”, “l’assistenza e vigilanza zooiatrica”, “l’esercizio delle professioni sanitarie ed affini”, “le misure contro la diffusione delle malattie infettive dell’uomo e degli animali”, “la polizia mortuaria” ed infine “i regolamenti locali d’igiene”. Quanto a quest’ultimi i Comuni erano obbligati a provvedere all’emanazione di un regolamento che riflettesse la specificità della topografia, delle condizioni di vita, delle abitudini e delle particolari esigenze sanitarie dei singoli luoghi. In particolare i regolamenti avrebbero dovuto adottare delle norme per l’esecuzione a livello locale di quanto già previsto dalle legge per l’assistenza medica e vigilanza sanitaria, per la salubrità del suolo e delle abitazioni, per la difesa dalle epidemie etc. Tali regolamenti dovevano essere redatti dall’ufficiale sanitario che era tenuto a farli rispettare. Per effetto della riforma crispina anche la struttura organizzativa della sanità, a livello centrale, subì vari mutamenti. La

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Direzione Generale della Sanità al momento della sua costituzione (D.M. 31 luglio 1887) era composta unicamente dalla Divisione IV25. Tale Divisione si componeva a sua volta di un Ufficio del direttore e di tre Sezioni competenti sulla sanità pubblica, sull’edilizia sanitaria, sulla sanità marittima e confini. Quando nel 1890 il r.d. n° 6968 approva il ruolo organico del personale dei Laboratori Scientifici e dell’annessa Scuola di perfezionamento nell’igiene pubblica di cui si occupa l’Ufficio del direttore, tale Ufficio viene ad avere le seguenti competenze: studio e preparazione di leggi, regolamenti e disposizioni d’igiene e sanità pubblica, laboratori scientifici della direzione, scuola di perfezionamento dell’igiene pubblica, ispezioni tecniche nel Regno, corrispondenza e bollettini per le malattie infettive, Istituto vaccinogeno dello Stato, Servizio sanitario internazionale e marittimo, misure preventive contro le malattie infettive di provenienza estera, servizio veterinario ai confini, leggi, regolamenti e ordinanze relative etc. Nello stesso anno, probabilmente a causa del regolamen- to emanato con r.d. 9 ottobre 1889, n° 6442, che aveva attuato un maggior decentramento aumentando le competenze dei prefetti e dei sindaci, mutano le competenze delle Sezioni. La Sezione I assume la competenza dell’amministrazione e dell’assistenza sanitaria. In particolare si occupa del personale dei consigli e dei servizi sanitari governativi, delle questioni relative alla nomina ed al licenziamento dei sanitari comunali e della vigilanza sull’esercizio abusivo delle professioni sanitarie ed affini. La Sezione II ha competenze in materia di risanamento del suolo e dell’abitato; vigila sulle colture insalubri, sulle fognature, sui cimiteri, sull’applicazione della legge per il risanamento della città di Napoli etc. In essa è inoltre incardinato l’Ufficio degli ingegneri sanitari che ha incarichi d’ispezione nei comuni, dove sono spesso trascurate le norme stabilite dalle leggi e dai regolamenti dell’edilizia sanitaria. La Sezione III, infine, ha competenze squisitamente tecniche. Essa infatti esamina dal punto di vista tecnico-sanitario i regolamenti comunali d’igiene e d’edilizia, i progetti per il risanamento dell’abitato e per la costruzione di macelli, di cimiteri etc. La Direzione della Sanità Pubblica viene abolita con r.d. 21 giugno 1896 n°247. Tale provvedimento fu dettato, secondo Porrini26, da motivi di convenienza politica; essa, infatti, non doveva confondersi con la direzione generale “di cui non ha né il nome né l’importanza”. Per effetto di questa abolizione la Divisione IV passa, con le medesime competenze, alle dipendenze della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. Con il D.M. 27 settembre 1898 la Divisione passa alla diretta dipendenza del sottosegretario. Le competenze delle tre Sezioni

194 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE vengono così ripartite: Sezione I: servizio medico-chirurgico e ostetrico, condotte mediche e ostetriche comunali e consorziali, questioni relative alla nomina e al licenziamento dei segretari comunali, servizio farmaceutico, servizio zooiatrico per la parte non di competenza del Ministero dell’agricoltura etc; Sezione II: ordinamento dei manicomi e del servizio dei mentecatti, vigilanza sugli istituti di cura medico-chirurgica e degli stabilimenti climatici e balneari, provvedimenti amministrativi per il risanamento del suolo e abitato dei comuni, controllo sull’esercizio abusivo delle professioni sanitarie e affini etc. La Sezione III che comprende il Consiglio superiore di sanità assume competenze infine in merito al personale del Consiglio superiore, dei consigli provinciali di sanità, delle stazioni sanitarie marittime, dei medici provinciali, dei medici di porto etc; adotta misure contro le malattie di provenienza estera e provvedimenti contro le malattie infettive all’interno etc. Con r.d. 14 gennaio 1900, viene istituito presso il Ministero un Ufficio sanitario che sostituisce la Divisione IV. Tale Ufficio si compone di un Ispettore generale della sanità, di un vice ispettore generale e di 3 ispettori sanitari. L’Ufficio veglia sulle condizioni dell’igiene e della sanità pubblica del Regno, propone al ministro o al sottosegretario i provvedimenti necessari alla tutela di esse e ne vigila l’esecuzione nei limiti della propria competenza tecnica; istruisce per la parte tecnica gli affari sui quali debba essere udito il parere del Consiglio superiore sanitario e presenta al Consiglio medesimo le relazioni degli uffici amministrativi sugli affari istruiti da quest’ultimi; dà il proprio parere quando sia prescritto dalle leggi e dai regolamenti ovvero richiesto dagli uffici amministrativi. Con r.d. 3 febbraio 1901 n° 45 che approva il regolamento per l’esecuzione della legge sulla tutela dell’igiene e della sanità pubblica si precisa, poi, che i laboratori di sanità pubblica sono parte integrante dell’Ufficio sanitario e che i loro capi dipendono direttamente dal capo dell’Ufficio sanitario. In generale è possibile rilevare che nonostante gli sforzi di Crispi, la competenza di Pagliani e dei suoi collaboratori, la Direzione Generale della Sanità non riuscì ad essere un’istituzione stabile e radicata. Con la caduta di Crispi nel 1896 non solo Pagliani è estromesso dalla carica, ma l’ufficio centrale stesso è trasformato da Di Rudinì in divisione della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. Pelloux arriva addirittura a suddividere le competenze in materia sanitaria tra varie direzioni. Solo avvenimenti di grande portata che trovano impreparata la struttura amministrativa (peste a Napoli nel 1902) fondano le premesse per la ricostituzione di una direzione specifica per la sanità.

195 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

2.8. Effetti delle riforme nell’Amministrazione provinciale. Il Prefetto crispino L’attività riformatrice riguardò, sia pure in maniera meno profonda ed estesa rispetto ad altri settori della pubblica amministrazione, anche l’istituto prefettizio. Tre sono gli aspetti curati da Crispi che portarono ad un riassetto del modello prefettizio allora vigente: 1) il collocamento a riposo e in aspettativa dei Prefetti per motivi di servizio; 2) l’abolizione della incompatibilità tra mandato parlamentare e carica prefettizia; 3) la creazione della cosiddetta grande prefettura. La prima iniziativa celava una lucida ratio politica: quella di conferire al governo strumenti più agili e mezzi più adeguati per disporre pienamente e senza eccessivi freni dei suoi massimi rappresentanti periferici. Con la seconda s’intendeva rompere il diaframma che separava il legislativo dall’esecutivo, la politica dall’amministrazione e si voleva consentire al governo di attingere, per la designazione dei suoi esponenti periferici, a quel ricco serba- toio di cittadini capaci che era costituito dalla rappresentanza nazionale. A differenza di queste due proposte una sorte meno felice la ebbe il terzo obiettivo della strategia di Crispi relativo alla istituzione della cosiddetta “grande prefettura”. Crispi mirava ad una riduzione quantitativa degli apparati pubblici dislocati nelle circoscrizioni provinciali, attribuendo, ad esempio, ad un solo prefetto il governo di due o più province, e ad una razionalizzazione degli stessi, mediante l’inversione di quella linea di tendenza che stava portando gradualmente ad escludere dal controllo del prefetto diversi e rilevanti segmenti funzionali, pertinenti all’amministrazione decentrata dei singoli ministeri. I progetti presentati nel 1891, riguardanti la revisione delle circoscrizioni amministrative e l’istituzione del distretto (formato dalla fusione di più province) all’interno del quale sarebbe stato collocato un prefetto distrettuale, non rag- giunsero, però, risultati concreti. L’intervento riformatore crispino svolse un ruolo importante con la legge comunale e provinciale votata dal Parlamento nel 1888. Infatti la legge 30 dicembre 1888 n°5865 poi fusa con la precedente legge nel testo unico 10 febbraio 1888 n°5921 adeguando il suffragio amministrativo a quello politico produsse conseguenze immediate e significative nell’amministrazione locale. La legge n°5865 stabilì infatti l’elettività del Presidente della deputazione provinciale con la conseguente estromissione del Prefetto dagli organi della provincia per cui la Prefettura ed il relativo personale passarono alla esclusiva dipendenza dello Stato e la provincia divenne un ente autonomo con un proprio ufficio del personale. Inoltre la legge crispina ebbe il merito di unificare il sistema di controllo sugli enti locali (province, comuni, opere pie),

196 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE prima ripartiti tra Prefetto e deputazione provinciale, riconfermando il controllo di legittimità del prefetto e accorpando il controllo speciale di merito nella giunta provinciale amministrativa di nuova istituzione. La giunta provinciale amministrativa, presieduta dal prefetto, fu prevista a composizione mista, includen- dovi i rappresentanti del Governo e quelli degli interessi locali e cioè due consiglieri di prefettura e quattro membri nominati dal consiglio provinciale. In precedenza tale compito era stato espletato dalle deputazioni provinciali che si erano mostrate piuttosto compiacenti o comunque si erano limitate a recepire e ratificare le proposte avanzate dai rispettivi prefetti. Il nuovo assetto dei controlli porta un nuovo incremento degli stessi sotto il profilo quantitativo e ad una loro più intensa severità e puntigliosità che senza particolari intenti oppres- sivi riesce almeno in parte a regolarizzare la vita amministrativa di molti comuni, a eliminare talune deficienze procedurali, a colmare non pochi limiti operativi, nonché ad attuare nei riguardi del personale politico locale un’attività di educazione ad una corretta gestione della cosa pubblica27. L’allineamento dei comuni alle direttive centralistiche è attuato mediante un uso calibrato dello scioglimento dei consigli comunali ed una ponderata ingerenza nella nomina dei sindaci e persino mediante l’invio di appositi ispettori ministeriali, quando l’atteggiamento del prefetto fosse ritenuto troppo accondiscendente o eccessiva- mente garantistico. Successivamente la legge 1 giugno 1897, n°6837, istituì la giunta provinciale amministrativa, in sede giurisdizionale, sempre presieduta dal prefetto e composta da due consiglieri di prefettura e da due membi del consiglio provinciale, scelti dal prefetto. Ad essa furono decentrati i poteri della IV sezione del Consiglio di Stato in materie relative a controversie con l’amministrazione locale, sottoposte al controllo di merito. Con la nuova legislazione crispina il controllo sul potere locale si estende inoltre agli enti di assistenza e beneficenza e vede accrescersi, in tale ambito, le competenze e le funzioni delle prefetture. Anche nell’ambito del nuovo ordinamento sanitario l’azione del prefetto, coadiuvato e affiancato da nuove strutture specialistiche, non si riduce più ad una pura e semplice gestione esecutiva ma, pure in un contesto riformatore che incrementa l’aspetto tecnico scientifico dell’amministrazione sanitaria, si configura politicamente come canale di mediazione tra le esigenze centralistiche di sviluppo e modernizzazione del comparto sanitario e la loro recezione e adattamento da parte di apparati periferici e degli enti locali. Con l’espandersi delle funzioni dello Stato si avvertì anche l’esigenza di creare numerose commissioni prefettizie, con poteri consultivi e/o deliberativi. Questi organi colle-

197 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE giali, posti sotto la guida politica del prefetto, costituivano strumenti efficienti per coadiuvare ed informare il prefetto sulle condizioni socio-economiche della provincia, sulle varie questioni tecniche da affrontare e sugli adeguamenti locali alla politica nazionale. Il lavoro direttivo delle commissioni veniva affidato a funzionari di prefettura. Il prefetto rimane, quindi, lo strumento di promozione politica al centro ed esercita i suoi poteri e la sua influenza secondo le esigenze politico-amministrative del Governo. Il Governo, da parte sua, cercò di rivalu- tare il prefetto, almeno come organo periferico del Ministero dell’interno, con reiterate misure di decentramento. L’art. 90 della legge n°5865 del 1888 prevedeva, infatti, la delega ai prefetti di varie attribuzioni da indicarsi in un elenco che doveva essere approvato per decreto reale e negli anni 1891-1892 il Ministro dell’interno delegava numerose attribuzioni al prefetto. Altri casi di delegazione delle funzioni al prefetto furono previsti da successive leggi di settore ampliandone così la sua sfera d’azione. Il T.U. della legge comunale e provinciale 4 maggio 1898, n° 164 ed il relativo regolamento di esecuzione, approvato con R.D. 19 settembre 1899, n° 394, ribadirono le attribuzioni del prefetto ricon- fermandone il ruolo preminente nell’amministrazione periferica come garante della legittimazione dello Stato. L’art. 1 del R.D. n° 394 del 1899 prevedeva la possibilità di delega di funzioni amministrative al sottoprefetto “per le quali non occorre l’intervento della giunta provinciale amministrativa, o di altro consiglio deliberativo o consultivo e purché non si tratti di attribuzioni ad esso delegate dal potere centrale”. I prefetti, grazie all’alto livello dei servizi di prefettura, continuarono a fare indagini statistico-economiche per conoscere la situazione reale della provincia e ad occuparsi dei vari settori amministrativi cercando di interpretare i bisogni e le esigenze locali, come risulta dalle loro periodiche relazioni al ministro. I prefetti, quindi, non si attestano solo come meri esecutori delle direttive governative, ma anche come interpreti sensibili ed attenti della variegata realtà socio-economica e culturale del Paese che si stava “emancipando”.

2.9. La gestione politica di Crispi Dall’analisi della situazione storico-politica del decennio crispino è possibile evidenziare come lo statista siciliano abbia gestito il suo potere in maniera accentratrice e, a volte, quasi personalistica; egli tramite una serie di riforme ristrutturò e razionalizzò l’amministrazione centrale consolidandovi le gerar- chie e sovvertendo il normale iter burocratico. Cardine principale di tale mecca-

198 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE nismo erano certamente i legami assai forti (di amicizie, di alleanze, di militan- za politica, di parentela) che Crispi manteneva con una serie di uomini collocati in alcuni posti chiave dell’amministrazione. Tale gestione, per così dire parallela a quella istituzionale, era possibile proprio perché basata su un nucleo ristretto di persone che garantivano a Crispi sempre e comunque il controllo generale di tutta l’attività di governo. Le tre segreterie, della Presidenza, dell’Interno e degli Esteri, facenti capo a Crispi, rendevano possibile un continuo intersecarsi di notizie e informazioni che offrivano un panorama completo dei più svariati problemi. Certamente il Gabinetto dell’Interno era, tra i tre, quello con una struttura più articolata e, anche dal punto di vista quantitativo, il più importante. Con la punta massima di ventisette impiegati nel 1888 ed una contrazione a sedici nel 1889, per ritornare poi tra i ventisei-ventotto addetti nel 1894-95, rappresentava un organismo molto più articolato rispetto al Gabinetto degli Esteri, che contava tre o quattro persone, e all’esigua struttura della Segreteria della Presidenza del Consiglio28. Le competenze del Gabinetto sanci- te dalla legge del 31 luglio 1887 più che essere ampliate furono meglio precisate attraverso un’articolazione dell’ufficio in cinque settori ad ognuno dei quali spettava la trattazione di alcuni affari. Il primo e secondo riparto dipendevano direttamente dal Ministro, mentre il terzo, quarto e quinto dipendevano dal Ministro per il tramite del Capo di Gabinetto. In tal modo Crispi creò un’area istituzionale la cui attività veniva filtrata dal Capo di Gabinetto ed un’area nella quale collocò persone di sua esclusiva fiducia. Crispi, inoltre, aveva con molti uomini delle istituzioni rapporti personali tali da consentirgli canali d’informazione spesso paralleli e talvolta sostitutivi, comunque più immediati dei normali canali istituzionali. In politica interna instaurò un nuovo tipo di rapporti con i Prefetti nei quali sembrava ricercare funzionari capaci di garantire la preminenza dell’Esecutivo e, solo secondariamente, idonei a far funzionare bene l’amministrazione. Questi corrispondevano con il Ministro attraverso i normali canali burocratici: rapporti periodici, corrispondenza telegrafica, lettere ufficiali; ma a fianco di questo circuito, per così dire ufficiale, se ne attivava un altro ufficioso: la corrispondenza privata, molto più immediata e franca, che consentiva al Ministro una visione reale dei problemi, offrendogli una serie di elementi di valutazione sovente decisivi su uomini e situazioni. Ricordiamo, tra i tanti casi, la corrispondenza parallela intercorsa tra Francesco Crispi e Antonio Win- speare, Prefetto di Milano fra l’estate del 1894 e i primi mesi del 1895. Il 2 giugno 1894 con lettera privata il Prefetto preannunciava che la settimana seguente

199 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE avrebbe segnalato, evidentemente tramite i canali ufficiali, la necessità di sciogliere il Consiglio Comunale di Milano. In varie lettere successive Winspeare riprendeva l’esame della situazione della città, fornendo notizie precise sulla mentalità della popolazione, sull’atteggiamento del Sindaco, sulla scelta di un nuovo Prefetto che fosse principalmente “uomo politico”. Per quanto riguarda i contatti con la stampa Crispi era ben cosciente di quanto questa potesse influire sull’opinione pubblica e giocare, quindi, un ruolo talora determinante nella risoluzione di alcune vicende; pertanto curò sempre da vicino i rapporti con i giornali ed i giornalisti anche stranieri. Non a caso, del resto, uno dei cinque uffici nei quali era suddiviso il Gabinetto del Ministero dell’Interno era adibito ad osservatorio della pubblica opinione e aveva l’incarico di leggere e riassumere le principali pubblicazioni italiane e straniere. La circolazione delle informazioni nell’ambito dell’amministrazione nel periodo crispino, infine, proprio per la natura particolare nei rapporti tra il Ministro ed i suoi principali collaboratori avviene anche al di fuori della comunicazione scritta; si deve infatti sup- porre che buona parte dei rapporti tra il Ministro ed i suoi collaboratori avve- nisse attraverso comunicazioni verbali e contatti diretti.

3. Il personale

3.1. Gli alti funzionari tra il 1888 ed il 1901 Per quanto riguarda l’organizzazione del Ministero Crispi istituì, come già ricordato più volte, tre Direzioni Generali e una Direzione di Sanità. Per la direzione dell’amministrazione civile chiamò Napoleone Vazio29 che era l’unico dirigente generale presente nel precedente ordinamento per l’amministrazione delle carceri. Il Direttore della Sanità Pubblica fu Luigi Pagliani, docente universitario d’igiene e uomo di grande levatura che chiese e ottenne laboratori di ricerca e personale tecnico specializzato. A dirigere le carceri fu nominato Mar- tino Beltrani-Scalia, patriota siciliano con un intenso passato di esule negli stessi paesi in cui aveva soggiornato anche Crispi. Entrato nel 1860 al Ministero degli Esteri siciliano, dopo l’Unità divenne ispettore delle carceri e da allora si occupò sempre di questo settore. Il quarto Direttore Generale di Crispi per la Pubblica Sicurezza fu Luigi Berti modenese, ex sindaco di Sassuolo entrato in carriera nel 1860. Fin dall’inizio nel settore dell’ordine pubblico, impiantò e resse il sistema di polizia a Roma dopo l’ingresso delle truppe nazionali nel

200 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

1870, fu poi prefetto e diresse i servizi di pubblica sicurezza dal 1878. Capo della ragioneria centrale era, infine, Giulio Gargiulo, già ispettore centrale, che sostituì Francesco Rossi. Nel 1890 rimase vacante la direzione generale dell’amministrazione civile dopo il passaggio di Vazio alla Corte dei Conti; nello stesso anno cambiarono i capi della Divisione II (amministrazione dei comuni e delle province) e della III (beneficenza pubblica) in coincidenza con l’emanazione delle nuove leggi in materia: a dirigere la prima andò, in sostituzione di Telesforo Tarchioni, Carlo Filippo Sola fino ad allora capo sezione nella medesima divisione, mentre a capo della seconda fu chiamato, in sostituzione di Giuseppe Casanova, Giovanni Bentivegna che fino ad allora aveva diretto la Divisione VII. Nel 1891 Crispi lascia la direzione del Ministero, lo sostituisce Nicotera coadiuvato da Pietro Lucca come Sottosegretario e da Camillo Battista come capo di Gabinetto. Nicotera abolisce la Direzione Generale dell’Ammini- strazione Civile, alla guida delle tre divisioni rimangono però Cicognani, Sola e Bentivegna. L’unico mutamento si ebbe nell’ambito della Direzione Generale di P.S. perché Ferdinando Ramognini fu chiamato a sostituire Luigi Berti. Con Giovanni Giolitti ministro, nel 1893, l’avv. Pietro Rosano viene nominato Sotto- segretario e l’avv. Francesco Pellizzaro Capo Gabinetto. Alla Divisione II subentra a Sola il comm. Carlo Bertagnolli. Alla Direzione Generale delle carceri passa invece Eugenio Cicognani che per tanti anni era stato capo del personale. Quando Crispi tornò all’Interno nel 1894, il nuovo Sottosegretario fu Roberto Galli, mentre a capo del Gabinetto fu chiamato un capo divisione del Ministero di grazia e giustizia, il comm. Giuseppe Pinelli. Il Ministro potenziò immediatamente il servizio ispettivo che passò da uno a quattro persone, per poi arrivare a sette ed essere posto alle dirette dipendenze del Ministro e del Sottosegreta- rio. Crispi ricostituì la Direzione Generale dell’amministrazione civile a reggere la quale chiamò Giovanni Ferro Luzzi, palermitano consigliere della Corte di Cassazione. Alla Direzione di Pubblica Sicurezza chiamò Giuseppe Sensales altro palermitano, a capo della sanità rimase Pagliani e alle carceri Cicognani, al quale però subentrò l’anno dopo Beltrani Scalia. Nel 1897 con Starrabba di Rudinì, Sottosegretario è l’avv. Ottavio Serena; a capo del Personale vi è il dottor Domenico La Pera, catanzarese passato successivamente alla Corte dei Conti; alla P.S. e all’Amministrazione Civile, con il prof. Rocco Santoliquido a capo della Divisione IV Sanità, i piemontesi Giovanni Alfazio e Piero Bertarelli; Beltrani rimane alle Carceri. Nei due anni che seguirono, contrassegnati dal Ministero Pelloux (1899-1900), si sono succeduti: al sottosegretariato l’avv.

201 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Ignazio Marsengo Bastia e l’avv. Pietro Bertolini, all’incarico di capo di Gabinetto è rimasto il comm. Vittorio Ceresia; alla direzione del personale Onorato Germanio, piemontese e Mario Bonino; alla Divisione II Cesare Salvarezza, ligure e Arnaldo Raimoldi; alla Divisione III Riccardo Frola, anch’e- gli ligure e Pietro Scamuzzi; alla Sanità è rimasto il prof. Rocco Santoliquido, potentino nominato nel 1900 ispettore dello stesso servizio; alla Direzione Generale P.S. è rimasto Francesco Leonardi, piemontese; la Direzione delle Carceri con Pelloux e successivamente con Giolitti viene ricoperta da Giuseppe Canevelli, ligure di Zoagli. Giovanni Giolitti Ministro dell’ Interno nel 1901 nominò Sottosegretario l’avv. Scipione Ronchetti e Capo di Gabinetto Vittorio Salice. Egli, infine, confermò Leonardi e Canevelli alla guida della P.S. e delle carceri e affidò a Carlo Schanzer la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile.

3.2. Gli organici del Ministero tra il 1888 ed il 1901 Lo sviluppo progressivo dei servizi e la riforma delle principali leggi amministrative in particolare quella comunale e provinciale sulle opere pie e sulla sanità accrebbero notevolmente la mole di lavoro di tutti i settori amministrativi del Ministero. L’estensione di tali funzioni non comportò, tuttavia, un aumento dell’organico (tra il 1888 ed il 1896 l’amministrazione centrale ebbe 243 posti in organico: 116 nella carriera amministrativa, 53 in quella di ragioneria, 40 nella carriera d’ordine e 34 nel basso servizio)30. Infatti per esigenze di bilancio l’amministrazione dovette affrontare il repentino accrescimento del lavoro facendo ricorso ad assunzioni straordinarie (fuori organico) che di fatto, però, si trasformavano in un rapporto stabile, tant’è che nei primi anni ‘90 erano presenti 102 impiegati straordinari nell’amministrazione centrale e 421 in quella provinciale. Con la legge 11 giugno 1887 n°182 si cercò di dare un freno al fenomeno, stabilendo il divieto di assunzioni in servizio di impiegati straordinari di qualunque specie e comunque retribuiti, salvo i casi specificatamente indicati dalla legge.

202 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Appendice 1

RUOLO ORGANICO APPROVATO CON REGIO DECRETO 18 AGOSTO 1888 N° 5699

GRADI CLASSI N. DEI POSTI Ministro _ 1 Sottosegretario _ 1 Carriera amministrativa Direttori Generali _ 4 Direttori Capi di Divisione e 1a classe 7 Ispettori Generali 2a classe 7 Capi sezione 1a classe 10 2a classe 20 Primi Segretari 1a classe 17 2a classe 20 Segretari 1a classe 21 2a classe 14 3a classe 6 Carriera di Ragioneria Direttore Capo di Ragioneria _ 1 Ragioneria Capo sezione 1a classe 4 2a classe 3 Ragionieri 1a classe 11 2a classe 10 3a classe 10 Computisti 1a classe 9 2a classe 5 Carriera d’Ordine Dir. degli Uffici d’Ordine _ 2 Archivisti 1a classe 7 2a classe 6 3a classe 5 Ufficiali d’Ordine _ 20 Basso Servizio Commessi del Ministro _ 1 Usciere Maggiore _ 1

203 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Capi Uscieri _ 9 Uscieri 1a classe 9 2a classe 8 3a classe 6

204 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Appendice 2

RUOLO ORGANICO DEL MINISTERO DELL’INTERNO AL 1° LUGLIO 189831

AMMINISTRAZIONE CENTRALE Ministero, comprendente: il Sottosegretariato di Stato, la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, la Direzione Generale delle Carceri, la Direzione Generale dei Servizi di Pubblica Sicurezza e la Ragioneria. Consiglio di Stato - Distinto in quattro sezioni.

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE 69 Prefetture; 137 Sottoprefetture; 78 Commissariati distrettuali.

AMMINISTRAZIONE DEGLI ARCHIVI DI STATO Consiglio per gli Archivi; 19 Archivi di Stato.

AMMINISTRAZIONE DELLA PUBBLICA SICUREZZA 13 Questure; 57 Ispezioni; 137 Delegazioni Circondariali; 293 Delegazioni mandamentali; Corpo delle Guardie di Città.

AMMINISTRAZIONE DELLE CARCERI Personale di amministrazione, religioso, insegnante e sanitario, per le Carceri giudiziarie e gli stabilimenti penali; Corpo delle guardie carcerarie.

AMMINISTRAZIONE DEI LAZZARETTI MARITTIMI

AMMINISTRAZIONE O CORPO NUMERO GRADO E CLASSE Ministero 1 Ministro segretario di Stato (Regio Decreto 15 maggio 1898, N° 176) 1 Sottosegretario di Stato 3 Direttori Generali 6 Direttori Capi di Divisione 6 Direttori Capi di Divisione 11 Capi Sezione 1a cl. 7 Capi Sezione 2a cl. 13 Primi Segretari di 1a cl.

205 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

6 Primi Segretari di 2a cl. 19 Segretari di 1a cl. 20 Segretari di 2a cl. 2 Segretari di 3a cl. 1 Direttore capo di ragioneria 5 Ragionieri capi sez. di 1a cl. 6 Ragionieri capi sez. di 2a cl. 10 Ragionieri di 1a cl. 12 Ragionieri di 2a cl. 7 Ragionieri di 3a cl. 5 Computisti di 1a cl. 6 Computisti di 2a cl. 3 Direttori degli uffici d’ordine 6Archivisti di 1a cl. 11 Archivisti di 2a cl. 11 Ufficiali di ordine di 1a cl. 5Ufficiali di ordine di 2a cl. 5Ufficiali di ordine di 3a cl. 2 Commessi del Ministro 1 Usciere Maggiore 9 Capi Uscieri 8 Uscieri di 1a cl. 9 Uscieri di 2a cl. Laboratori della Sanità Pubblica 1 Direttore (Regio Decreto 21 agosto 1897, n. 398) 2 Preparatori di 1a cl. 2Preparatori di 2a cl. 1 Ingegnere 1Ufficiale d’ordine 4 Inservienti 1 Custode Consiglio di Stato 1 Presidente del Consiglio (Testo Unico approvato con R.D. 4 Presidenti di sezione 2 giugno 1889 n° 6166) 32 Consiglieri 4 Referendari di 1a cl. 4 Referendari di 2a cl. 1 Segretario Generale

206 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

4 Segretari di sezione 2 Segretari di 1a cl. 2 Segretari di 2a cl. 3Sottosegretari di 1a cl. 6Sottosegretari di 2a cl. 6 Applicati di 1a cl. 6 Applicati di 2a cl. 8 Applicati di 3a cl. 2 Uscieri delle adunanze di 1a 3 Uscieri delle adunanze di 2a 2 Uscieri delle adunanze di 3a 3 Inservienti di 1a cl. 7 Inservienti di 2a cl. Amministrazione Provinciale 15 Prefetti di 1a cl. (R.D. 15 maggio 1898, n° 176) 24 Prefetti di 2a cl. 30 Prefetti di 3a cl. 34 Consiglieri Delegati di 1a cl. 35 Consiglieri Delegati di 2a cl. 85 Sottoprefetti e Consigl. di 1a cl. 85 Sottoprefetti e Consigl. di 2a cl. 85 Comm. Distrettuali e Cons. 175 Segretari di 1a cl. 175 Segretari di 2a cl. 175 Segretari di 3a cl. 145 Sottosegretari 5 Ragionieri di 1a cl. 10 Ragionieri di 2a cl. 25 Ragionieri di 3a cl. 30 Ragionieri di 4a cl. 41 Ragionieri di 5a cl. 100 Computisti di 1a cl. 134 Computisti di 2a cl. 176 Computisti di 3a cl. 14 Archivisti di 1a cl. 64 Archivisti di 2a cl. 25 Ufficiali d’ordine di 1a cl.

207 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

103 Ufficiali d’ordine di 2a cl. 260 Ufficiali d’ordine di 3a cl. 500 Uscieri Medici provinciali 69 Medici provinciali (R.D. 9 luglio 1896 n. 372) Archivi di Stato 4 Capi Archivisti di 1a cl. (R.D. 6 marzo 1881, n. 89; 4 Capi Archivisti di 2a cl. 7 agosto1881 n° 388; 4 Primi archivisti di 1a cl. 8 gennaio 1885 n° 2879; 3 Primi archivisti di 2a cl. 21 settembre 1896 n° 478) 10 Archivisti di 1a cl. 11 Archivisti di 2a cl. 14 Archivisti di 3a cl. 20 Sottoarchivisti di 1a cl. 21 Sottoarchivisti di 2a cl. 33 Sottoarchivisti di 3a cl. 7 Assistenti di 1a cl. 18 Assistenti di 2a cl. 21 Sottoassistenti di 1a cl. 38 Sottoassistenti di 2a cl. 4 Commessi d’ordine di 1a cl. 4 Commessi d’ordine di 2a cl. 8 Commessi d’ordine di 3a cl. 2 Custodi di 1a cl. 4 Custodi di 2a cl. 4 Uscieri di 1a cl. 22 Uscieri di 2a cl. 34 Uscieri di 3a cl. Amministrazione della P.S. Ufficiali di 1a categoria e Ufficiali della P.S. 6 Questori di 1a cl. (R.D. 2 luglio 1893 n. 382) 7 Questori di 2a cl. 20 Ispettori di 1a cl. 30 Ispettori di 2a cl. 50 Ispettori di 3a cl. 70 Ispettori di 4a cl. 20 Vice Ispettori di 1a cl. 30 Vice Ispettori di 2a cl.

208 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

50 Vice Ispettori di 3a cl. 20 Vice Ispettori di 4a cl. Ufficiali di 2a categoria 200 Delegati di 1a cl. 290 Delegati di 2a cl. 529 Delegati di 3a cl. 362 Delegati di 4a cl. 14 Uscieri di 1a cl. 35 Uscieri di 2a cl. 100 Uscieri di 3a cl. Guardie di città 105 Marescialli (R.D. 6 luglio 1893 n. 427) 200 Brigadieri 305 Sottobrigadieri 600 Guardie scelte 3740 Guardie 150 Allievi Personale Tecnico 1 Primo Ingegnere per il servizio dei fabbricati carcerari 1 Ingegneri di 1a cl. (R.D. 10 aprile 1892, n. 202) 2 Ingegneri di 2a cl. 1 Ingegnere di 3a cl. Amministrazione delle carceri 2 Ispettori e dei riformatori 3 Direttori di 1a cl. (R.D. 9 giugno 1898, n. 223) 3 Direttori di 2a cl. 16 Direttori di 3a cl. 24 Direttori di 4a cl. 42 Direttori di 5a cl. 20 Vice Direttori 16 Segretari di 1a cl. 25 Segretari di 2a cl. 9 Alunni 40 Ragionieri 80 Contabili 40 Computisti di 1a cl. 16 Computisti di 2a cl. 9 Alunni 50 Ufficiali d’ordine

209 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

54 Scrivani Personale Sanitario, Religioso e 266 Sanitari Insegnante delle Carceri 210 Cappellani (R.D. 6 luglio 1890 n. 7010) 35 Insegnanti Corpo delle Guardie Carcerarie 10 Comandanti (R.D. 6 luglio 1890, n. 7011; 60 Capi Guardie e Capi Sorvegl. 22 settembre 1890 n. 7178) 90 Capi Guardie e Capi Sorvegl. 110 Capi Guardie e Capi Sorvegl. 155 Sotto capi guardie di 1a cl. 155 Sotto capi guardie di 2a cl. 1930 Appuntati, guardie e sorvegl. 2185 Guardie e Sorveglianti 150 Allievi Lazzaretti Marittimi 1 Medico (R.D. 11 dicembre 1887, n. 5140; 3 Medici 3 giugno 1894, n. 291) 3 Capi Guardie 7 Guardie

RUOLO ORGANICO APPROVATO CON REGIO DECRETO 14 GENNAIO 1900

GRADI CLASSI N. DEI POSTI Ministro _ 1 Sottosegretario _ 1 Carriera amministrativa Direttori Generali _ 3 Direttori Capi di Divisione e 1a classe 5 Ispettori Generali 2a classe 7 Capi sezione 1a classe 10 2a classe 7 Primi Segretari 1a classe 14 2a classe 5 Segretari 1a classe 16 2a classe 15 3a classe 8

210 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

Carriera di Ragioneria Direttore Capo di Ragioneria _ 1 Ragioniere Capo sezione 1a classe 5 2a classe 6 Ragionieri 1a classe 10 2a classe 12 3a classe 7 Computisti 1a classe 5 2a classe 6 Carriera d’Ordine Dir. degli Uffici d’Ordine _ 3 Archivisti 1a classe 6 2a classe 11 Ufficiali d’Ordine 1a classe 11 2a classe 5 3a classe 5 Ufficio Sanitario Ispett. Gen. della Sanità Pubblica _1 V. Ispett. Gen. della Sanità Pubblica _ 1 Basso Servizio Commessi del Ministro _ 2 Usciere Maggiore _ 1 Capi Uscieri _ 9 Uscieri 1a classe 8 2a classe 9 3a classe 4

211 CRISPI: AUTORITARISMO E RIFORME AMMINISTRATIVE

NOTE

1 S. Rudatis, L’istituzione dei sottosegretari, in “Archivio Isap”, n.s., n. 6, Le riforme crispine, t. I, L’amministrazione statale, Milano, Giuffrè, 1990, pp. 583 segg. 2 R. Porrini, Ministeri, cit. pag. 642. 3 G. Tosatti, L’organizzazione della polizia. La repressione del dissenso politico tra l’età liberale e il fascismo, estratto da Studi storici, Dedalo, 1997, pag. 223. 4 G. Tosatti, Il Ministero degli Interni: le origini del Casellario politico centrale, in “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, Le riforme crispine, t. I, L’Amministrazione statale, Milano, Giuffré, 1990, pp. 447-476. 5 A.M. Rizzoli, Prefetti no, Prefetti sì, Napoli, 1971, pag. 16. 6 BMI 1900. 7 C.g.r. 1895. 8 C.g.r. 1897. 9 A. Cicero, Contributi allo studio sugli ordinamenti del Ministero dell’Interno ed in particolare del- l’amministrazione della P.S., pp. 55 e segg. 10 G. Tosatti, Introduzione, in L’Amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica: le strutture e i dirigenti, Vol. II, Il Ministero dell’Interno, Bologna, Mulino, 1992, pp. 42-44. 11 E. Querci Seriacopi, Il passato, il presente e l’avvenire. L’Amministrazione delle Carceri in Italia (Memorie storiche, critiche ed aneddotiche) estratto dalla “Rivista disciplinare carceraria e corretti- va”, 1925. 12 N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899; in “Rivista Trimestrale di diritto pubblico”, 1989, n. 1, pp. 235 e segg. 13 Cgr 1888. 14 Rdc 1889. 15 Cgr 1892. 16 Cicotero, Opere Pie, NSS Digesto italiano, XI, 1965, 1012. 17 Mazziotti, Assistenza, Ed. D. III, 751. 18 C. Cardia, Opere, e.d. D., pp. 319-321. 19 S. Sepe, Amministrazione e mediazione degli Interni: il controllo sugli istituti di pubblica assistenza e beneficenza, in “Archivio Isap”, n. 6, n. 3, L’Amministrazione nella storia moderna, Milano, Giuffré, 1885, pp. 1715-1732. 20 G. Melis, Storia dell’Amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, 1996, pp. 152 e segg. 21 Cgr 1897. 22 Cgr 1896. 23 Cgr 1897. 24 C. Pancino, L’Amministrazione periferica e locale, “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, vol. IV, L’Organizzazione pubblica della Sanità, Milano, Giuffré 1990, pp. 610-623. 25 Cgr 1888. 26 R. Porrini, I Ministeri, cit., pag. 654. 27 P. Aimo, Introduzione a Le Prefetture, in “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, Le Riforme crispine, t. I, Milano, Giuffré, 1890, pp. 625-643. 28 M.C. Mascambruno, Il Prefetto dalle origini all’avvento della Repubblica, Milano, Giuffré, 1988, pag. 58-70. 29 L. Montevecchi, Il Ministero degli Interni: gli archivi e le informazioni, in “Archivio Isap”, n. 5, n. 6, Le riforme crispine, t. I, L’Amministrazione statale, Milano, Giuffré, 1990, pp. 430-437. 30 Per le notizie biografiche ho utilizzato N. Randeraad, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899, cit., pp. 235 e segg. 31 G. Melis, Storia dell’Amministrazione italiana, cit., pag. 132.

212 ADELE MIRRA

L’ETÀ GIOLITTIANA

1. Funzioni del Ministero dell’Interno. 1.1. Evoluzione delle funzioni. 1.2. Competenze del Ministero dell’Interno. 2. Organizzazione del Ministero dell’Interno. 2.1. Struttura degli uffici centrali nel 1901. 2.2. Modifiche connesse all’organizzazione della amministrazione centrale dal 1901 al 1914. 2.3. Alti vertici amministrativi. 2.4. Direttore generale delle carceri Alessandro Doria. 2.5. Il personale. 2.6. Costo del personale pubblico. 3. Attività del Ministero dell’Interno. 3.1. Nozioni generali sull’attività del Ministero dell’Interno. 3.2. L’attività delle prefetture. 3.3. Proposte di semplificazione dei servizi amministrativi. Appendice 1 - Funzioni del Ministero dell’Interno fino al 1920. Note.

L’ETÀ GIOLITTIANA

PREMESSA

Nativo di Mondovì, formatosi attraverso una lunga esperienza nell'amministrazione dello Stato, Giovanni Giolitti rimane, con alcuni brevi intervalli, alla Presidenza del Consiglio dei Ministri dal 1903 al 1913, mostrando una consuma- ta abilità di amministratore e parlamentare. Consapevole che non sarebbe stata una politica repressiva a disarmare il movimento operaio, reputa inevitabile e più utile avviare quest'ultimo sul terreno della legalità accogliendo alcune fra le più impellenti richieste avanzate. Ha così luogo una vasta attività legislativa nel campo del lavoro e della previdenza (invalidità e vecchiaia, infortuni sul lavoro, lavoro femminile e minorile, riposo festivo, incremento delle cooperative), nonché, nel 1906, la creazione del Consiglio Superiore del Lavoro, organo consultivo intermediario tra Governo e partiti. Nello stesso anno sorge l'organo supremo dell'organizzazione operaia, la Confederazione Generale del Lavoro, cui si contrappone, da parte degli industriali, la Confederazione dell'Industria. Con legge 290 del 1908 si ha il primo "Statuto" degli impiegati in cui sono definite le modalità di reclutamento e di avanzamento di carriera, nonché le questioni attinenti ai provvedimenti disciplinari ed ai diritti. Con l'inaugurazione, inoltre, di una politica di lavori pubblici, volta a valoriz- zare il Mezzogiorno con la realizzazione dell'acquedotto pugliese ed a promuovere le comunicazioni con l'apertura del traforo del Sempione, sono creati nuovi posti di lavoro ed il Paese si avvia a trascorrere uno dei suoi periodi più floridi. Nel 1913 è introdotto il suffragio elettorale maschile. Con la legge 372 del 1904 è attribuita al potere legislativo la facoltà di istituire o sopprimere i ministeri, precedentemente prerogativa governativa. L'assunzione di nuove funzioni sociali da parte della pubblica amministrazione, tuttavia, non genera trasformazioni all'interno della struttura concepita nel periodo crispino, quanto piuttosto l'adozione di soluzioni organizzative dif- ferenziate come nel caso della gestione di servizi a carattere industriale. Con la creazione dell'Azienda di Stato delle Ferrovie e delle Poste si sperimenta un nuovo modello organizzativo dotato di autonomia ed improntato a criteri di efficienza ed economicità, così come con la legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici locali lo Stato dismette l'abito di "gestore" per quello di "regolatore", in-

215 L’ETÀ GIOLITTIANA dietreggiando di fronte alla competenza degli enti locali. Infine, l'istituzione del Commissariato per l'emigrazione e dell'Ufficio governativo del Lavoro, singolari organismi anch'essi caratterizzati da una forte autonomia e vastità di attribuzioni, è indicativa del metodo seguito dal potere pubblico di soddisfare esigenze maturate persino in ambiti, non solo esterni all'amministrazione, ma di cruciale importanza per la “pace sociale”: di fatto, durante la lunga presidenza di Giolitti, l'unico ministero di nuova istituzione è quello per le Colonie. Nel 1912 nasce l'Istituto Nazionale delle Assicurazioni, il primo ente pubblico italiano: nuove funzioni iniziano a dislocarsi al di fuori dello Stato per trovare la loro consacrazione durante il fascismo con l'affermazione delle cosiddette "amministrazioni parallele". Pertanto, all'interno della pubblica amministrazione, oltre alla comparsa di uffici speciali sorti per assolvere incarichi particolari e transitori, gli unici cambiamenti che si registrano sono l'aumento delle direzioni generali e, conseguentemente, dei vertici burocratici. Sul finire del primo decennio del secolo si avverte un'inversione di tendenza nella provenienza geografica del personale amministrativo: ad una forte presenza piemontese fa seguito un progressivo aumento di meridionali, dapprima nelle classi impiegatizie, successivamente anche nelle alte sfere dell'amministrazione. Nel periodo giolittiano la struttura del ministero dell'Interno è caratterizzata complessivamente da stabilità. Modifiche di qualche rilievo sono introdotte nella sola Direzione generale dell'Amministrazione Civile, nel cui ambito sono istituiti uffici speciali, dotati di maggiore autonomia, quali l'ufficio per la municipalizzazione dei servizi pubblici o quello per l'assistenza ai danneggiati delle città calabresi e siciliane distrutte dal terremoto del 1908. In particolare, i servizi di assistenza vanno assumendo un'importanza sempre maggiore che prefigurerà, dopo la guerra, la nascita di un'apposita Direzione: in questi anni il concetto di beneficenza cede il posto a quello di assistenza sociale, non ancora intesa come un diritto da parte della collettività, ma comunque tale da essere perseguita attraverso strutture pubbliche. Nel 1904, pertanto, sorgono, oltre ad un apposito corpo ispettivo per gli enti locali e le opere pie, le Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza, coordinate, a livello centrale, da un Consiglio superiore istituito presso il ministero. Nella Direzione generale di Pubblica Sicurezza è istituita la scuola di polizia scientifica, che si avvale, sulla scia dell'insegnamento lombrosiano, di nuovi

216 L’ETÀ GIOLITTIANA strumenti di lavoro. In tale ottica anche ai prefetti sono richieste nuove competenze per espletare funzioni di controllo e mediazione nei conflitti sociali: sono costituite Commis- sioni temporanee in ogni provincia con il compito di affiancare il lavoro degli uffici di prefettura, ove, in virtù dell'introduzione di servizi statistici diviene possibile orientare, in modo concreto e puntuale, l'intervento dello Stato.

217 L’ETÀ GIOLITTIANA

1. Funzioni del Ministero dell’Interno

1.1. Evoluzione delle funzioni Dopo la crisi economico-sociale e politico istituzionale di fine secolo, l'uomo politico che caratterizzò, con la sua presenza, il primo quindicennio del Novecento fu Giovanni Giolitti, al quale spettò guidare la trasformazione dello Stato liberale in risposta alle nuove sollecitazioni provenienti dall'economia. A differenza dell'età crispina, nel primo quindicennio del Novecento, non si ebbero grandi riforme; fu istituito, infatti, un solo Ministero, quello delle Colonie, nel 1912-131 e le regole di funzionamento interno dell'amministrazione non subirono particolari modifiche. Se da un lato, però, il periodo giolittiano non fu foriero di grandi riforme, come quello crispino che l'aveva preceduto, dall'altro si assistette ad una espansione di funzioni da collegarsi ai nuovi compiti dello Stato. Cambiò il contesto in cui l'amministrazione si trovò ad operare e cioè cam- biò il suo rapporto con gli interessi economico-sociali ed il suo atteggiamento alle sollecitazioni esterne2. Il periodo giolittiano fu, infatti, essenzialmente caratterizzato da sei novità. La prima riguardava la crescita del numero degli impiegati civili e militari dovuta all'ampliamento delle funzioni delle amministrazioni. La seconda era, invece, attinente alla provenienza geografica degli impiegati e dei funzionari, infatti, se fino al 1900 i ruoli della dirigenza burocratica erano rivestiti essenzialmente da settentrionali, tale dato venne, invece, sovvertito negli anni successivi con l'ingresso della piccola e media borghesia meridionale nei ministeri. Tale fenomeno provocò una spaccatura tra i laureati del Nord e del Sud, in quanto i primi orientarono i loro interessi verso le professioni legate al mondo economico, quali le aziende commerciali e le banche, i secondi indirizzarono le loro forze verso l'amministrazione pubblica. Il progresso del paese sia nel campo economico sia in quello sociale riguardò, quindi, soprattutto l'Italia settentrionale mentre le regioni meridionali videro accentuarsi, anziché diminuire, il loro distacco dal resto del Paese. La politica protezionistica del Governo a favore delle industrie del Nord condannava di fatto il Sud a condizioni di permanente inferiorità economica. La terza novità fu rappresentata dall'ampliamento delle funzioni, infatti, le funzioni essenziali (ordine pubblico, amministrazione giudiziaria, istruzione,

218 L’ETÀ GIOLITTIANA fisco, rappresentanza all'estero, opere pubbliche) furono affiancate dalle funzioni connesse ai servizi sociali (attribuzione alla mano pubblica della gestione diretta di grandi servizi pubblici come le ferrovie nazionalizzate nel 1905; costruzione e gestione di opere pubbliche, prima legislazione speciale per le aree depresse del Sud). Altra novità fu quella relativa al ruolo di mediazione sociale che l'amministrazione assunse in quegli anni, infatti, tale fenomeno si può individuare nella costituzione di Consigli e Commissioni miste istituite presso alcuni Ministeri (tra cui anche quello dell'Interno) che avevano il compito di dare pareri e suggerimenti, di esaminare testi normativi ed indirizzare le decisioni dell'amministrazione. In quegli anni furono istituiti il Consiglio del lavoro (1902) ed il Consiglio superiore di assistenza e beneficienza (1904), la cui nascita dimostra- va la volontà dello Stato di intervenire in maniera più decisiva ed incisiva nella "questione sociale", e in tal senso è da considerare anche la riforma, nel 1910, del Consiglio superiore di previdenza. In tale quadro cambia, quindi, anche la posizione del prefetto in quanto venne richiesta una particolare capacità personale di intervento nella vita politica ed economica della provincia, al fine di espletare le funzioni di controllo e di occupare un ruolo di mediazione del conflitto sociale. In campo politico apparvero al fianco di Giolitti uomini che provenivano dalla carriera dell'Interno come Carlo Sehanzer, consigliere di Stato, Pietro Bertorelli (consigliere di Stato ispettore generale, poi prefetto e poi direttore generale dell'amministrazione civile, capo di Gabinetto alla presidenza con Giolitti) e Camillo Peano che vantava una prestigiosa carriera al Ministero dell'Interno come ispettore generale e prefetto. Il primo quindicennio del Novecento fu caratterizzato da un'ulteriore novità e cioè dalla nascita delle cd. "amministrazioni parallele", uffici speciali costituiti nell'ambito dei ministeri e dotati di un margine di autonomia gestio- nale e finanziaria. Le nuove amministrazioni furono ispirate a moduli organizzativi più simili a quelli dell'azienda privata. Furono istituite, nel 1905 e nel 1907, le Aziende di Stato per la gestione di due servizi di rilevante interesse per lo sviluppo del paese: le ferrovie, poste e telefoni. Si volle dotare, quindi, il servizio ferroviario e postelegrafonico di due strutture più agili dei ministeri, mantenendo nel contempo un collegamento tra l'Azienda ed il Ministero che ne controllava l'attività3.

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Prima ancora dell'istituzione delle Aziende di Stato era stata emanata nel 1903 una legge che disciplinava la gestione da parte dei comuni di numerosi servizi pubblici. La "municipalizzazione", benché già presente in molti comuni del centro- nord del Paese, conferì una normativa uniforme ai comuni. L'età giolittiana segnò, peraltro, un momento importante per l'organizzazione pubblica in quanto la stessa fu caratterizzata da un forte aumento dei dipendenti pubblici e da una diversa composizione degli stessi, ciò portò ad un rafforzamento della categoria del pubblico dipendente che vide tutelata la propria posizione ed ottenne nel 1908 la prima legge organica "lo Statuto", per la, quale la categoria si batteva da circa mezzo secolo. Era la prima legge che regolava in maniera organica accessi e carriere e garantiva la stabilità del posto di lavoro4.

1.2. Competenze del Ministero dell'Interno Il Ministero dell'Interno costituì, nell'ambito delle amministrazioni, uno dei ministeri di maggiore importanza per la complessità delle competenze che gli furono attribuite come organismo politico. Ad esso competeva l'alta funzione di mantenere l'ordine dello Stato era, quindi, il Ministero politico per eccellenza dovendo, per ufficio, prevenire, reprimere o provvedere per conservare allo Stato l'ordinamento vigente e assicurare il funzionamento degli organi politici di esso. Il Ministero dell'Interno, nonostante avesse nel primo quindicennio del novecento un ruolo meno centrale rispetto a quello precedente caratterizzato dalle riforme crispine, ancora oggi viene considerato "il ministero guida" del- l'età giolittiana, probabilmente per il notevole interesse che dedicò alla politica sociale soprattutto con particolare riferimento all'ordinamento previdenziale e pensionistico, alla tutela dell'igiene pubblica e all'intervento statale nei rapporti di lavoro. Giolitti trovò nel Ministero dell'Interno il suo strumento connaturale e fece di esso la base del Paese. Il Ministero divenne la struttura di riferimento che assicurava l'ordine, la proprietà e le libere istituzioni. Le attribuzioni proprie del Ministero dell'Interno si possono dividere in due grandi categorie: 1) di polizia; 2) di tutela sui comuni, province ed altri istituti di ragione pubblica. Le prime erano affidate alle Direzioni generali per la Sanità pubblica, per la Pubblica Sicurezza e per le Carceri; le seconde erano, invece,

220 L’ETÀ GIOLITTIANA espletate dalle divisioni della Direzione generale per l'amministrazione civile, le quali si occupavano di amministrazioni locali e di opere pie. La funzione di polizia si distingueva in Polizia giuridica che svolgeva le atti- vità inerenti alla pubblica sicurezza ed alle carceri; Polizia sociale che, invece, riguardava gli uffici di sanità pubblica e di tutela dell'emigrazione (si allega schema fine paragrafo)5. Le attribuzioni date al Ministero erano diverse e numerose poiché rientrava nella sua competenza gran parte dell'attività giuridica e sociale dello Stato. La sua importanza derivava non solo dalla cura dell'ordine e del benessere pubblico, ma anche dalla tutela che esercitava sull'amministrazione dei Comuni, delle Province, delle Opere Pie e dei Consorzi. Se a livello centrale, però, le funzioni di polizia erano affidate alle direzioni generali per la sanità pubblica, per la pubblica sicurezza e per le carceri e le altre competenze appartenevano alle divisioni della direzione generale per le amministrazioni locali e di opere pie, a livello periferico il prefetto cumulava nello stesso tempo funzioni di polizia e di tutela. La specializzazione delle funzioni era, quindi, più propria degli uffici ministeriali che non delle autorità minori. Le funzioni del Ministero dell'Interno erano, quindi, ripartite in funzioni di polizia e di tutela. Le prime erano tutte quelle nelle quali lo Stato appariva nella veste di custode e conservatore dell'incolumità e del benessere dei cittadini; le seconde erano quelle mediante le quali esplicava una qualsiasi ingerenza sul- l'amministrazione degli enti minori, la cui attività doveva contenersi in certi limiti ed essere coordinata con quella propria dello Stato6. Il Ministero dell'Interno alla fine del secolo aveva, pertanto, tre direzioni generali ed un ispettorato di sanità che a sua volta divenne una direzione generale. Nel 1901 si contavano nello stesso Ministero otto divisioni e ventuno sezioni comprese quelle che rientravano nella Ragioneria Centrale, solo quattro anni più tardi nel 1905 le divisioni erano diventate undici e le sezioni trenta7. Nel periodo giolittiano due direzioni generali furono caratterizzate da una straordinaria stabilità, durata circa un ventennio: la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza e la Direzione Generale delle Carceri. La prima, tra il 1900 ed il 1915, non subì alcun cambiamento di struttura e solo poche modifiche nelle competenze; occorre al riguardo rilevare l'istituzione di alcuni uffici quali l'Ufficio valori, l'Ufficio esplosivi, il Bollettino delle ricerche ed il Servizio centrale per la revisione cinematografica.

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Per quanto riguarda la seconda l'unico fatto significativo fu la separazione dei riformatori per i minorenni dall'amministrazione carceraria operata nel 1905. Notevoli cambiamenti si rilevano nella Direzione generale dell'amministrazione civile che fu il "vero cuore" dell'amministrazione statale. Giolitti assegnò a tale Direzione un giovane consigliere di Stato, Carlo Schanzer che ebbe un ruolo significativo nell'organizzazione e nell'attività propria della direzione in questione. I direttori dell'Amministrazione civile come Carlo Schanzer ed Alberto Pironti dimostrarono, infatti, particolare competenza ed abilità conquistando, così, la piena fiducia di Giolitti. Nell'ambito di tale Direzione vennero creati uffici per l'applicazione della legislazione speciale in favore delle regioni meridionali, economicamente più deboli, aspetto questo ulteriormente aggravato dalle calamità naturali che avevano colpito il Sud del paese in quegli anni. Presso il Ministero dell'Interno venne istituito un ufficio per l'assistenza ai danneggiati del terremoto che operava insieme ad un ufficio istituito presso il Ministero dei Lavori Pubblici che si occupò dei problemi della ricostruzione delle città della Calabria e della Sicilia distrutte dal terremoto del 1908. Questi uffici speciali erano caratterizzati da una maggiore elasticità rispetto alle divisioni ed a tal riguardo occorre ricordare anche l'Ufficio per la Municipa- lizzazione dei pubblici servizi (1906-1923). Al riguardo è da sottolineare che con la legge sulla municipalizzazione dei servizi pubblici locali, lo Stato assumeva un ruolo di "regolazione" in un settore che veniva lasciato all'iniziativa degli enti locali. Si attuava, così, un controllo indiretto dello Stato sui servizi pubblici gestiti direttamente dagli enti locali. Alcune leggi di particolare importanza contribuirono ad estendere l'attività del Ministero nei confronti degli enti minori. La Commissione reale per il credi- to comunale e provinciale, istituita nel 1900, si occupò, a partire dal 1903, anche delle richieste di municipalizzazione dei pubblici servizi, nella quale assai rilevante fu il peso del Ministero dell'Interno. Il Ministero ebbe un ruolo fondamentale anche «nell'Azienda per la costruzione e l'esercizio delle opere di deri- vazione di forza idraulica delle sorgenti del Volturno, di trasformazione di con- duttura e distribuzione di energia elettrica» denominato più brevemente Ente Volturno. Ad amministrarlo era un consiglio generale, composto dal Sindaco di Napoli (Presidente), dal direttore generale del Banco di Napoli, dall'avvocato erariale capo, dall'ispettore compartimentale del Genio Civile e da altri membri

222 L’ETÀ GIOLITTIANA di cui tre nominati dal Ministero dell'Interno di accordo con i Ministeri dell'Agricoltura, Industria e Commercio, Lavori Pubblici e Finanze. Se però l'organizzazione interna dell'ente era lasciata allo statuto che affidava funzioni incisive al direttore, dall'altro su tale Ente esercitavano un peso decisivo sia il Comune di Napoli che il Ministero dell'Interno, il quale si riservava poteri particolarmente penetranti. L'Ente Volturno fu visto come una forma di organizzazione svincolata dalla dipendenza gerarchica ministeriale e costituì uno dei punti di riferimento istituzionali8. In relazione ai nuovi compiti assegnati al Ministero dell'Interno crebbe la dimensione e si modificò la struttura organizzativa dello stesso. Dalla Direzione Generale dell'Amministrazione civile si separò l'ispettorato di sanità, mentre i servizi dell'assistenza assumevano una importanza sempre maggiore tanto che confluirono dopo la guerra9 in un'autonoma direzione generale. Occorre rilevare che non ci furono cambiamenti di significativo interesse connessi alle competenze fino al 1920, quello che emerge nell'età giolittiana è il passaggio dal concetto di beneficenza a quello di assistenza sociale, che tendeva alla conservazione ed al miglioramento fisico e morale della collettività10. Ebbero sempre più un ruolo importante anche gli uffici ispettivi, infatti al Ministero dell'Interno venne costituito nel 1904 un apposito corpo di ispettori degli enti locali e delle opere pie. Le Commissioni provinciali di assistenza e beneficenza, istituite nel 1904, andarono ad affiancare l'omonimo Consiglio superiore istituito presso il Ministero. Esse svolgevano le loro attività sotto il controllo del Ministero dell'Interno, controllo che veniva operato in quegli anni da Carlo Schanzer e Camillo Peano che avevano contribuito alla formulazione della legge. Tali Commissioni provinciali dovevano coordinare l'azione svolta dalle istituzioni caritative affinché fosse garantita l'assistenza ai gruppi sociali più deboli (orfani, inabili al lavoro). La regolamentazione dei servizi pubblici ed il coordinamento dell'azione assistenziale caratterizzarono l'attività amministrativa di inizio secolo.

2. Organizzazione del Ministero dell’Interno

2.1. Struttura degli uffici centrali nel 1901 All'espansione delle competenze, che caratterizzò l'età giolittiana e che

223 L’ETÀ GIOLITTIANA avvenne fino alla seconda guerra mondiale, non corrispose al Ministero dell'Interno l'aumento del numero delle Direzioni generali, a parte il distacco della Direzione della Sanità pubblica dall'Amministrazione civile. Per il Ministero dell'Interno, come del resto per le altre amministrazioni, le strutture più stabili furono sicuramente la Divisione e la Sezione. È da sottolineare che nel periodo giolittiano assunsero sempre più importanza gli uffici contabili, infatti, anche nella Direzione Generale della Pubblica Sicurezza fu istituito nel 1912 un ufficio di ragioneria. Ebbero inoltre un ruolo significativo gli uffici speciali, che furono istituiti presso le Direzioni generali dell'Amministrazione civile e della Sanità pubblica. Tali strutture speciali erano caratterizzate da una flessibilità maggiore rispetto alle Divisioni e nacquero per esigenze particolari, quali ad esempio la municipalizzazione dei pubblici servizi o per fronteggiare i numerosi problemi che seguirono al terremoto di Messina del 1908. Se però l'esigenza temporanea si trasformava in problema stabile, l'ufficio da speciale diveniva Divisione11. Per poter dare un quadro dell'organizzazione del Ministero dell'Interno, nel primo quindicennio del Novecento, è necessario rappresentarne, in modo analitico, la struttura a partire dal 1901 ed evidenziare le eventuali variazioni che la stessa subì fino al 1914. Il Ministero dell'Interno nel 1901 risultava organizzato dai seguenti uffici: Gabinetto del Ministro, Segreteria particolare, Gabinetto del Sottosegretario di Stato, Servizio di Ispezione, Direzione Generale dell'Amministrazione civile, Direzione Generale di Pubblica sicurezza, Direzione Generale delle Carceri, Ispettorato Generale della Sanità, Ragioneria Centrale ed un certo numero di Commissioni e Consigli. Il Gabinetto del Ministro svolgeva un'attività delicata in quanto curava tutti gli affari riservati, la corrispondenza particolare, le relazioni del Ministero con il Parlamento, elezioni politiche, studi e preparazione di disegni di legge, funzioni pubbliche, cerimoniale, lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri. Quest'ultima competenza veniva svolta da un ufficio a ciò appositamente creato, mentre la Segreteria particolare trattava tutti gli affari riservati e la corrispondenza particolare. Gli uffici dipendenti dal Gabinetto del Ministro erano tre: 1) telegrafo e cifra; 2) consulta araldica, medaglie commemorative, affari relativi agli atti di valore civile; 3) Direzione della Gazzetta Ufficiale. Al Gabinetto del Ministro si affiancava il Gabinetto del Sottosegretario di

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Stato. Venne istituito proprio quell'anno con un R.D. 3 marzo 1901 n. 89 il servizio d'ispezione che veniva svolto da quattro ispettori generali e tre ispettori centrali di Ragioneria, posti alle dirette dipendenze del Ministro e del Sottosegretario di Stato. La Direzione Generale dell'Amministrazione civile era costituita, invece, da quattro Divisioni. La prima divisione, che si occupava del personale, era divisa in tre sezioni e cinque uffici. La prima sezione si occupava essenzialmente del personale del Consiglio di Stato e di quello dell'Amministrazione centrale e periferica e, quindi, di tutti i provvedimenti connessi cioè a nomine, promozioni, collocamenti a riposo o in aspettativa, provvedimenti disciplinari. Alla seconda sezione erano affidati numerosi compiti tra cui il servizio di cassa e di ragioneria delle prefetture, indennità di residenza ai prefetti e indennità di missione e trasloco al personale dell'Amministrazione centrale e periferica, stipendi, ed altre competenze. La terza sezione si occupava di questioni inerenti alla nazionalità e cittadinanza, danneggiati politici, sussidi alle vedove e agli orfani dei dipendenti del Ministero dell'Interno. Inoltre gli uffici dipendenti dalla divisione I erano cinque: 1) biblioteca; 2) economato e cassa; 3) archivio e protocollo generale; 4) copia e spedizione; 5) amministrazione della Gazzetta Ufficiale. La divisione II che si occupava dell'amministrazione dei Comuni, delle Province e degli Archivi di Stato, aveva solo due sezioni e svolgeva tutte le atti- vità relative al personale delle Amministrazioni locali e degli Archivi di Stato e quelle inerenti ai confini dello Stato e delle circoscrizioni comunali e provinciali, al cambiamento dei nomi dei comuni. Si occupava inoltre dei bilanci comunali e provinciali e delle contabilità comunali e, quindi, delle verifiche di cassa, inventari ed altro. La divisione III trattava la materia della beneficenza pubblica e nell'ambito di essa operavano tre sezioni. La prima si occupava dell'applicazione delle leggi per la beneficenza nella città di Roma; la seconda della costituzione degli enti morali elemosinieri; la terza, invece, della costituzione di enti morali aventi scopo di ricovero (ospizi, ospedali, asili infantili, ecc.). La divisione IV svolgeva attività in materia di sanità. Si articolava in due sezioni: nella prima rientravano, tra le varie attività, i provvedimenti amministrativi concernenti le condotte mediche ed ostetriche, comunali e consorziali, e le questioni relative alla nomina e licenziamento dei sanitari comunali; nella seconda si collocavano i provvedimenti amministrativi per il risanamento del

225 L’ETÀ GIOLITTIANA suolo ed abitato dei comuni, per il risanamento di Napoli ed altro. Altra Direzione che rivestiva un ruolo di importanza fondamentale fu la Direzione Generale di Pubblica Sicurezza. Tale Direzione oltre ad avere un ufficio riservato di P.S. si componeva di due divisioni: le divisioni IV e V. La divisione IV (polizia giudiziaria ed amministrativa) si articolava ulteriormente in due sezioni: una relativa alla polizia giudiziaria che si occupava di reati ed avvenimenti che interessavano la sicurezza e l'ordine pubblico, espulsione dal regno, estradizioni; l'altra relativa alla polizia amministrativa e dell'e- migrazione la cui attività era inerente all'ordinamento, servizio e casermaggio dei Reali Carabinieri, polizia dei luoghi pubblici e aperti al pubblico, teatri e pubblici spettacoli, passaporti, fabbricazione e vendita di polveri ed altro materiale esplodente. La divisione V svolgeva compiti connessi al personale di polizia ed era composta di due sezioni. La prima aveva competenze sui servizi relativi al personale degli ufficiali di Pubblica Sicurezza; la seconda al personale degli agenti di Pubblica Sicurezza e, quindi, su tutta la posizione giuridica, sul trattamento economico e sui provvedimenti disciplinari relativi al personale suindicato12. La Direzione Generale delle Carceri - ininterrottamente presente ed autonoma dal 1861 al 1922 (tranne nell’anno 1878 in cui fu abolita) anno in cui venne fatta rientrare nell’organizzazione del Ministero della giustizia e affari di culto - rivestiva anch’essa un ruolo di fondamentale importanza nell'ambito dell'organizzazione del Ministero. Sicuramente tale Direzione ebbe un margine di autonomia superiore rispet- to alle altre, infatti, era l'unica direzione che poteva vantare un proprio servizio d'ispezione, un ufficio contabile, un proprio ufficio tecnico, un ufficio statistico ed una rivista. Il servizio carcerario era difficile da gestire in quanto esigeva una preparazione specifica nella risoluzione di quesiti e nell'interpretazione di disposizioni di servizio, inoltre vi era una complessità di problemi da affrontare relativi al trattamento penale e penitenziario in rapporto alla disciplina, alla profilassi ed all'igiene 13. Per quanto riguarda l'organizzazione occorre rilevare che la Direzione Generale delle carceri comprendeva due divisioni: le divisioni VI e VII (con quattro sezioni e quattro uffici). La divisione VI aveva attribuzioni in materia di fabbricati, mantenimento,

226 L’ETÀ GIOLITTIANA lavorazioni. Spettavano alla sezione I i fabbricati, quindi, tutti i provvedimenti per progetti d'arte, di costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati carcerari governativi, acquisti, cessioni, affitti attivi e passivi di fabbricati da destinare ad uso carcerario. Alla II sezione erano attribuite competenze in materia di provvedimenti per il mantenimento e cura del personale di custodia, dei detenuti condannati o ricoverati negli stabilimenti carcerari e riformatori governativi, verifica semestrale di magazzini ed altro. La divisione VII attribuiva le competenze in materia di personale amministrativo, aggregato e di custodia alla sezione I, che si occupava di tutti i provvedimenti di assunzione, nomina, promozione e trasferimenti del personale amministrativo e di custodia. Alla sezione II, invece, erano affidati compiti inerenti al movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi e quindi tutto quanto riguardava l'assegnazione degli stessi agli stabilimenti penali e ai riformatori; rientravano inoltre nella propria sfera di attività commissioni di sorveglianza e le commissioni visitatrici, scuole e biblioteche carcerarie14. Nell'ambito della Direzione Generale delle Carceri rientrava l'ufficio tecnico, che esisteva fin dal 1870, da cui partivano le direttive uniformi della tecnica edilizia carceraria ed era diretto da un funzionario superiore del Genio Civile. Nel 1901 nell'ufficio operavano cinque ingegneri, compreso il funzionario superiore. La loro attività si esplicava essenzialmente nella trasformazione di edifici antichi in riformatori modello e nella costruzione di nuovi edifici15. La direzione in questione aveva poi anche un'ufficio liquidazione delle spese e l'ufficio comandati dell'Amministrazione delle Carceri. Molte erano le competenze spettanti al primo ufficio, tra cui la revisione dei conti, delle spese, per il mantenimento dei detenuti nelle carceri giudiziarie; la liquidazione delle contabilità relative alla costruzione e restauro dei fabbricati; ordini di pagamento per indennità di via, di trasferimento, di missione, di ispezione e di alloggio al personale. Vi era poi l'ufficio d'ordine, nell'ambito del quale rientrava il servizio Matricola-copisteria e spedizioni-archivio e protocollo. L'ispettorato generale della sanità aveva attribuzioni su tutto quanto rientrava nel campo dell'igiene e della sanità pubblica. In particolare aveva la sorveglianza sul servizio medico-ostetrico; sul servizio zooiatrico; sugli ospedali; sui laboratori comunali di vigilanza igienica; sull'igiene delle bevande e degli alimenti. Altro ufficio di notevole importanza era la ragioneria centrale composta di

227 L’ETÀ GIOLITTIANA tre sezioni: una per i bilanci e conti; l'altra per le spese variabili; la terza per le spese fisse. Di particolare rilievo, inoltre, erano, per la specialità della materia, le Commissioni per l'applicazione della legge 8 luglio 1883 relative a provvedimenti per danneggiati politici delle province napoletane e siciliane; la Commis- sione per l'esame delle proposte di ricompensa al valor civile; il Consiglio Supe- riore di Sanità, la Commissione consultiva per il risanamento della città di Napoli; il Consiglio delle carceri e la Commissione Centrale per il credito comunale e provinciale16. Tali commissioni o consigli esplicavano essenzialmente un'attività di tipo consultivo e di indirizzo per le amministrazioni in cui operavano.

2.2. Modifiche connesse all'organizzazione dell'Amministrazione centrale dal 1901 al 1914 Durante il primo quindicennio del Novecento l'organizzazione del ministero subì delle modifiche dovute proprio all'ampliamento delle competenze. L'Ufficio di Gabinetto, infatti, ampliò le proprie attribuzioni tant'è che nel 1902 dipesero dallo stesso l'archivio riservato (in quanto tale ufficio si scisse in Archivio della Segreteria particolare e Archivio riservato del Ministro) e l'Ufficio stampa. Nel 1903 inoltre anche l'ufficio Araldico venne gestito dal Gabinetto. Per quanto riguarda, invece, la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza occorre rilevare che le modifiche furono relative all'ufficio valori che nel 1909 fu inserito nella divisione IV. Più tardi un'ordinanza ministeriale (o.m.) del 4 ottobre 1911 dispose che l'ufficio Esplosivi, per la parte amministrativa, passasse alle dipendenze della sezione III della divisione su menzionata. Alla sezione I vennero poi conferite le competenze nel 1913 dell'Ufficio Valori e nel 1914 dell'Ufficio del Bollettino delle Ricerche. Il lungo periodo in cui a capo della Direzione Generale della pubblica sicurezza rimase Francesco Leonardi (dal 1898 al 1911 anno della sua morte) fu caratterizzato da un'organizzazione del servizio e da uno sviluppo dei mezzi utilizzati all'interno della polizia scientifica e dell'antropologia criminale. Si ebbe, quindi, un periodo di operoso riordinamento interno. In primo luogo si verificò un ritorno di attenzione per la tenuta regolare degli archivi, ufficio importantissimo per il buon funzionamento della struttura, la quale proprio per la particolarità della materia non poteva assolutamente prescindere dalla disponibilità dei precedenti e da una buona organizzazione delle informazioni.

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Il periodo 1900-1911 fu quello in cui si avvertì in modo particolare il problema della riorganizzazione degli archivi in tutta l'amministrazione. Per quanto riguarda la Pubblica Sicurezza il 1903 vide la pubblicazione del regolamento per la tenuta degli archivi delle questure, mentre nel 1909 e nel 1911 per l'archivio della Direzione Generale vennero studiati e applicati a breve distanza di tempo due diversi sistemi di organizzazione della documentazione. Il primo decennio del secolo fu anche caratterizzato da notevoli progressi nel campo della polizia scientifica. In quello stesso periodo, precisamente nel 1902, venne istituita presso la Direzione in questione, la scuola di polizia scientifica, la cui direzione venne affidata a Salvatore Ottolenghi che l'avrebbe diretta ininterrottamente fino al 1928. L'importanza della scuola stava nella possibi- lità di formare personale sempre più qualificato e nell'utilizzare strumenti di ricerca e di sperimentazione sempre più sofisticati. Fu questo il caso, ad esempio, del questore Zoiatti, il quale, incaricato della riforma degli archivi degli uffici di Pubblica Sicurezza, si dedicò anche alla redazione di un nuovo modello di cartella biografica che consentiva di descrivere il pregiudicato dal punto di vista somatico e biografico-psichico, tale da rilevarne la pericolosità ai fini della funzione preventiva di polizia. Nell'ambito della Scuola vennero elaborati tra l'altro il servizio segnaletico ed il sistema della fotografia segnaletica. Durante il periodo di direzione di Leonardi non furono attuati significativi mutamenti nell'organizzazione della Direzione, però lo stesso Leonardi progettava una riorganizzazione dell'ufficio riservato, da trasformare in Divisione con due sezioni, una per la polizia politica, sociale, internazionale, e l'altra per l'ufficio delle biografie dei sovversivi, della stampa sovversiva, delle associazioni politiche. La riorganizzazione suggerita da Leonardi non venne realizzata in quel periodo, ma venne in parte recepita nella nuova organizzazione della Direzione Generale stabilita nel 191917. Per la Direzione Generale delle Carceri occorre sottolineare che nel 1902 venne abolito l'Ufficio di Ispezione delle Carceri, nel 1903 venne invece riorganizzata la Direzione Generale e nello stesso anno venne soppresso con decreto ministeriale l'ufficio di liquidazione delle spese. Con un ordine di servizio emanato, il 23 maggio 1903, dal Direttore Generale delle carceri, fu disposto che la materia relativa all'ufficio di liquidazione venisse affidata a due sezioni distaccate della ragioneria centrale. Più tardi, nel 1905, furono modificate le attribuzioni conferite alle due sezioni. Con un R.D. 10 novembre 1905, n. 572, la Direzione Generale assunse il

229 L’ETÀ GIOLITTIANA nome di Direzione Generale delle Carceri e Riformatori, in conseguenza della separazione dell'amministrazione dei riformatori da quella degli stabilimenti carcerari. Solo più tardi nel 1922 venne stabilita la dipendenza di tale direzione dal Ministero di Grazia e Giustizia18. Importante da rilevare è il ruolo che ebbe l'Ufficio di Gabinetto in tale direzione. Tale ufficio, che aveva funzioni di segreteria particolare del Direttore Generale, non ebbe mai vita costante. Infatti, si passa da un provvedimento del 1892 che aboliva il Gabinetto, ad un decreto ministeriale che lo istituiva nuovamente nel 1896. A questo seguì altro decreto nel 1900 che, riorganizzando gli uffici del ministero, non previde l'esistenza dell'ufficio in questione, più tardi invece lo stesso fu reistituito nel 1903. Nel 1906 l'Ufficio di Gabinetto venne sostituito dall'Ufficio Affari Generali. Vennero poi assegnati all'ufficio in questione, con la soppressione dell'Ufficio liquidazione delle spese, alcune competenze quali la compilazione dei bilanci e la raccolta degli elementi da fornire alle Commissioni Parlamentari e ai relatori di bilanci19. Successivamente con decreto ministeriale del 23 maggio 1903 la Ragioneria centrale diveniva divisione XI del Ministero, quindi, nel 1904 la stessa risultava costituita da cinque sezioni contro le tre del 1901 che componevano la Ragioneria centrale e nel 1914 la divisione XI ampliò le sue competenze al punto che risultava costituita di sette sezioni. Per quanto attiene alla Direzione Generale dell'Amministrazione Civile è da sottolineare che nel 1903, nell'ambito della divisione III Beneficenza pubblica, la sezione II divenne competente anche per l'orfanotrofio militare di Napoli e per le situazioni degli inventari, dei bilanci e dei conti delle opere pie. Vennero aumentate le competenze anche della sezione III sia nel 1903 che nel 1913 e furono istituiti nel 1914 l'ufficio provvisorio dei servizi di beneficenza per i danni del terremoto della Calabria e dell'eruzione del Vesuvio. Nell'ambito della divisione II (amministrazioni dei comuni e delle province e archivi di Stato) vennero apportate modifiche innanzitutto perché le materie furono distribuite diversamente tra le due sezioni, poi fu abolita la sezione III in quanto venne creato un apposito ufficio per il credito comunale e provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi. Altra novità fu l'istituzione del- l'ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti calabro-siculi e dell'e- ruzione dell'Etna. Con l'istituzione di tale ufficio veniva deferita al Ministero

230 L’ETÀ GIOLITTIANA dell'Interno la tutela sui comuni danneggiati dal terremoto e ciò costituiva la trasformazione in ufficio speciale dell'Ufficio provvisorio aggregato alla divisione III. Per quanto riguarda l'Ispettorato generale della Sanità occorre rilevare che nel 1901 la divisione del servizio sanitario amministrativo veniva posta alle dirette dipendenze dell'ispettorato generale; nello stesso anno il servizio zooiatrico passò dal ministero dell'Agricoltura a quello dell'Interno. Con un R.D. 28 dicembre 1902, n. 538, veniva approvato l'ordinamento della Direzione Generale della sanità pubblica che sostituiva l'ispettorato20. Dall'esame della struttura del Ministero dell'Interno nell'età giolittiana (1901-1914) emerge come aumentarono, in relazione anche all'espansione delle competenze che caratterizzò quel periodo, le sezioni e le divisioni. Nel 1901 oltre al Gabinetto del Ministro, e agli uffici da questo dipendenti, al Gabinetto del Sottosegretario di Stato e al Servizio d'ispezione il Ministero risultava organizzato in tre direzioni generali, un ispettorato generale della sanità ed una ragioneria centrale articolati ulteriormente in otto divisioni, ventuno sezioni e dieci uffici. Nel 1914, invece, il Ministero risultava costitui- to oltre che dal Gabinetto del Ministro, con gli uffici da esso dipendenti, e dal Gabinetto del Sottosegretario, da un servizio di ispezione molto più articola- to e complesso rispetto al 1901 sia per il numero degli ispettori generali che per le funzioni ad essi assegnate. È da sottolineare, infatti, che nell'ambito del servizio d'ispezione rientrarono gli ispettori generali amministrativi, quelli di pubblica sicurezza, ispettori generali medici e veterinari, ispettori generali delle carceri e dei riformatori, ispettori di ragioneria. Le direzioni generali, inoltre, erano diventate quattro con la particolarità che la divisione I (personale) con i sei uffici da essa dipendenti (biblioteca, economato e cassa, ufficio postale, archivio e protocollo generale, copia e spedizione, amministrazione della Gazzetta Ufficiale) non rientrava più nell'ambito della Direzione generale dell'amministrazione civile, ma costituiva una divisione autonoma. Dato ulteriore da segnalare è quello relativo alle divisioni, sezioni ed uffici. Nel 1914 le prime erano diventate undici, le seconde trentasette e gli uffici venti21. Si riportano tabella e strutture relative al numero delle divisioni (d) e sezioni (s) delle direzioni generali dell'Amministrazione Civile (Dgac), delle Carceri (Dgc), della Pubblica sicurezza (Dgps) e della Sanità pubblica (Dgsp) del 1901 e del 1914.

231 L’ETÀ GIOLITTIANA

ANNI DGAC DGC DGPS DGSP TOTALE d s d s d s d s d s 1901 4 10 2 4 2 4 / 8 18 1914 2 8 2 7 2 5 3 6 9 26

MINISTERO DELL'INTERNO Anno 1901 Ministro S.E. Giolitti avv. Giovanni; Sottosegretario di Stato S.E. Ronchetti avv. Scipione, deputato al Parlamento; GABINETTO DEL MINISTRO Capo del Gabinetto, Salice dott. Vittorio, Capo Sezione, uff.; Segreteria Particolare Lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri; GABINETTO DEL SOTTO- SEGRETARIO DI STATO Capo di Gabinetto, Aphel dott. Faustino, cons. delegato; UFFICI DIPENDENTI DAL GABINETTO DEL MINISTRO: 1) Telegrafo e cifra; 2) Consulta araldica - Medaglie commemorative - Affari relativi agli atti di valore civile; 3) Direzione della Gazzetta Ufficiale; SERVIZIO DI ISPEZIONE Ispettori Generali (n. 4) Ispettori Centrali di Ragioneria (n. 3); DIREZIONE GENERALE DEL- L'AMMINISTRAZIONE CIVILE (4 divisioni e 10 sezioni) Direttore Generale, Schanzer prof. avv. Carlo, uff. comm. cons. Stato inc.; Divisione I - Personale; Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province e archivi di Stato; Divisione III - Beneficenza pubblica; Divisione IV - Sanità; DIREZIONE GENE- RALE DI PUBBLICA SICUREZZA (2 divisioni: div. IV e V e 4 sezioni) Direttore Generale Leonardi dott. Francesco, comm. gr. uff.; Ufficio riservato di PS Divisione IV - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione V - Personale di polizia; DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI (2 divisioni: divisione VI e VII e 4 sezioni); Direttore Generale Canevelli Giuseppe, comm. gr. uff.; Servizio di ispezioni delle carceri; Divisione VI - Fabbricati - Mantenimento - Lavora- zioni; Divisione VII - Personale amministrativo, aggregato e di custodia, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi; Ufficio tecnico; Ufficio di liquidazione delle spese; Comandati delle amministrazioni delle carceri; Uffici d'ordine (Matricola - Copisteria e Spedizione - Archivio e Protocollo); ISPETTORATO GENERALE DELLA SANITÀ Ispettore Generale della Sanità Pubblica, Santoliquido dott. prof. Rocco, uff. comm.; Vice Ispettore Generale della Sanità Pubblica, Lutrario dott. Alberto, uff.; RAGIONERIA CENTRALE (3 sezioni) Direttore Capo di Ragioneria, Quaglia Agapito, uff..

232 L’ETÀ GIOLITTIANA

MINISTERO DELL'INTERNO Anno 1914 Ministro S.E. Giolitti avv. Giovanni; Sottosegretario di Stato S.E. Falcioni avv. gr. uff. Alfredo; GABINETTO DEL MINISTRO Capo del Gabinetto, Scelsi avv. Benedetto; Archivio Segreteria Particolare Archivio Riservato del Ministro; UFFICI DIPENDENTI DAL GABINETTO DEL MINISTRO: 1) Ufficio stampa; 2) Ufficio telegrafo e cifra; 3) Ufficio amministrativo della Consulta araldica; 4) Dire- zione della Gazzetta Ufficiale; GABINETTO DEL SOTTOSEGRETARIO DI STATO Capo del Gabinetto, Rossi avv. Giovanni Battista; SERVIZI DI ISPEZIONE Ispettori generali amministrativi (n. 6) Ispettori generali di pubblica sicurezza (n. 11) Ispettori generali medici (n. 2) Ispettore generale batteriologo (n. 1) Ispettore generale chimico (n. 1) Ispettore del servizio celtico (n. 1) Ispettori veterinari (n. 2) Ispettori generali delle carceri e dei riformatori (n. 4) Ispettori di ragioneria (n. 4); Divisione I - Personale (4 sez. e 6 uffici); DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINI- STRAZIONE CIVILE (2 divisioni: divisione II e III e 8 sezioni) Direttore Generale, Pironti dott. Alberto, gr. uff.; Vicedirettore Generale, De Giorgio dott. Giovanni, comm.; UFFICIO DI SEGRETERIA DEL DIRETTORE GENERALE Divi- sione II - Amministrazione dei comuni e delle province e archivi di Stato; Divisione III - Beneficenza pubblica; DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA (2 divisioni: div. IV e V e 5 sezioni) Direttore Generale, Vigliani dott. Giacomo, comm. gr. uff. Prefetto incaricato; Vicedirettore Generale, De Giorgio dott. Achille, comm.; UFFICIO DI SEGRETERIA DEL DIRETTORE GENERALE UFFICIO RISERVATO DI PS; Divisione IV - Polizia giudiziaria ed amministrativa; Divisione V - Personale di PS.; DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ (3 divisioni: divisione VI, VII e VIII e 6 sezioni) Direttore Generale, Lutrario dott. Alberto, gr. uff.; Vicedirettore Generale, Messea dott. Alessandro, comm.; UFFICIO DEGLI AFFARI GENERALI; Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità; Divisione VI - Tecnica; Divisione VII - Amministrativa; Divisione VIII - Servizio zooiatrico; DIRE- ZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI (2 divisioni: divisione IX e X e 7 sezioni); Direttore Generale, Girardi dott. Gerardo, comm. gr. uff.; Vicedirettore Generale, Martani dott. Antonio, comm.; UFFICIO DEGLI AFFARI GENERALI; Divisione IX - Fabbricati - Mantenimento - Lavorazioni; Divisione X - Personale amministrativo, di educazione, di sorveglianza, aggregato e di custodia, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi; UFFICI D'ORDINE Matricola - copisteria e spedizione - archivio e protocollo; RAGIONERIA CENTRALE DIVISIO- NE XI (7 sezioni).

233 L’ETÀ GIOLITTIANA

2.3. Alti vertici amministrativi L'aumento di potere dell'alta dirigenza amministrativa fu l'elemento che caratterizzò l'età giolittiana. Con il primo decennio del secolo la piramide burocratica, infatti, modificò sempre più la sua fisionomia espandendosi al vertice e assottigliandosi nel corpo centrale. L'influenza crescente dei direttori generali e dei vertici burocratici in genere era da ricollegarsi alla politica giolittiana che trovò massima espressione nel corpo amministrativo. Ciò dipese anche da rapporti che Giolitti seppe istituire con i suoi direttori generali e in genere con l'amministrazione, in modo particolare con quella dell'Interno, Ministero considerato guida dopo la crisi di fine secolo. La sintonia che ci fu tra Giolitti e gli alti vertici amministrativi trova la sua spiegazione anche nella straordinaria professionalità dimostrata dalla classe dirigente che concorse in modo determinante all'esercizio della funzione governativa e indirettamente collaborò alla funzione legislativa. Gli uffici ministeriali, e primo fra tutti quello dell'Interno, divennero gli uffici studi capaci di elaborare e interpretare i testi normativi. Le circolari interpretative divennero, ancora più delle leggi, la fonte di riferimento per il funzionamento concreto dell'amministrazione. Negli uffici degli alti vertici amministrativi vennero spesso risolti difficili problemi d'interpretazione, sciolti conflitti di interessi, stabilite prassi amministrative. Giolitti diede, quindi, all'alta dirigenza amministrativa il senso di una guida presente, ma discreta, e questo rapporto di fiducia reciproca che si instaurò nella classe politica e classe amministrativa portò quest'ultima a ricoprire un ruolo sempre più influente. La critica più ricorrente, infatti, che venne mossa a Giolitti fu quella di aver creato uno stato burocratico22. Il periodo 1901-14, caratterizzato dal predominio di Giolitti, conobbe tre sole interruzioni, infatti, dopo il ministero Zanardelli-Giolitti ed il successivo ministero Giolitti del 1903, nel 1905 divenne ministro dell'Interno e Presidente del Consiglio dei Ministri Fortis, a questi seguì il ministro Sonnino fino al 1910 ed il ministro Luzzatti che durò fino al 1911. L'ultimo Ministero Giolitti durò tre anni dal marzo 1911 al marzo 1914. Questa non continuità della Presidenza non ebbe conseguenze rilevanti né nell'ambito del ministero, né nelle prefetture. Proprio rispetto alle prefetture Giolitti si mosse con grande padronanza e il rapporto di fiducia che ebbe con i prefetti emerge dal fatto che le nomine di età giolittiana estranee alla carriera furono ridottissime. L'età giolittiana fu caratterizzata anche da un altro problema, quello dell'ordinamento dei gabinetti ministeriali, in quanto si ebbe un ampliamento di questi uffici con la legge 8.4.1906 n. 109

234 L’ETÀ GIOLITTIANA che dava la facoltà ai ministri e ai sottosegretari di Stato di costituirsi un gabinetto. Tra il 1904 e il 1914 si assistette ad una dilatazione numerica degli alti gradi rispetto agli inferiori della carriera amministrativa e di quella d'ordine. Tale fenomeno non si riscontra né nelle carriere periferiche né in quelle a carattere tecnico. La dilatazione numerica degli alti gradi rispetto agli inferiori aveva due spiegazioni: da un lato, con l'aumento delle competenze, aumentavano anche le direzioni generali e quindi ciò provocò un aumento dei vertici rispetto alla base; dall'altro, il fenomeno era dovuto alla pressione operata dagli impiegati i quali potevano ottenere miglioramenti economici solo con la progressione di carriera. Occorre rilevare che i direttori generali dal 1886 al 1914 si triplicarono quasi in quanto da 15 divennero 39, si quintuplicarono gli ispettori generali ed i vicedirettori generali, carica quest'ultima che venne introdotta nel periodo giolittiano; raddoppiarono i direttori capi di divisione che da 94 passarono a 175. Anche gli archivisti e gli applicati raddoppiarono. Per quanto riguarda la carriera di ragioneria restò sempre, invece, un solo ragioniere generale e solo dopo il 1910 si ebbero due direttori generali, al posto di uno; quasi triplicarono i capi sezione da 45 a 117, ma crebbero di poco i primi ragionieri. È da sottolineare un dato importante relativo alla ragioneria, e cioè che l'ampliamento dell'organico della stessa si ebbe solo quando i fondi disponibili erano tali da assicurare un esuberante vantaggio al ruolo amministrativo. È importante rilevare come il Ministero dell'Interno fu l'unico tra le amministrazioni statali che contenne i propri uffici nei limiti dello stretto indispensabile e non creò nuovi organi nonostante fosse aumentato il personale specie nelle sfere alte in proporzione all'espansione delle competenze ad esso attri- buite23. È rilevante anche evidenziare la provenienza geografica dei funzionari statali in quanto proprio nel primo quindicennio del novecento si assistette ad un fenomeno inverso rispetto a quello verificatosi negli anni precedenti. Infatti ad una forte guida dei piemontesi nei primi decenni unitari, fece seguito un progressivo aumento del numero dei meridionali presenti negli apparati statali. Tale cambiamento si avvertì in un primo momento nelle classi impiegatizie e poi si verificò anche nelle sfere alte dell'amministrazione. Le ragioni del fenomeno erano complesse e si trovano essenzialmente nello sviluppo economico dell'età giolittiana. L'espansione senza precedenti dell'industria offriva lavoro meglio remunerato di quello dell'amministrazione statale. Furono, quindi, pri-

235 L’ETÀ GIOLITTIANA vilegiati coloro che risiedevano al nord, nelle zone di maggior sviluppo, mentre al sud l'ingresso nella pubblica amministrazione rappresentò una delle poche risorse disponibili. Nei concorsi pubblici cominciò a manifestarsi la tendenza alla crescente partecipazione del proletariato intellettuale proveniente dal meridione e le facoltà universitarie di giurisprudenza di Napoli e Palermo risultaro- no le più affollate 24. Nell'amministrazione centrale del Ministero dell'Interno, come emerge dai ruoli di anzianità del personale, così risultava la situazione per i vertici amministrativi: AL 16 APRILE 1903 AL 1° GENNAIO 1913 a) Direttori generali 4 4 b) Vicedirettori generali 1 4 c) Direttori capi di divisione di I classe 5 7 d) Ispettore generale di I classe 1 6 e) Direttori capi di divisione di II classe 3 5 f) Ispettori generali di II classe 4 / g) Capi sezione di I classe 13 14 h) Capi sezione di II classe 8 10 i) Primi segretari di I classe 15 21 primi segretari l) Primi segretari di II classe 5 / m) Segretari di I classe 16 7 n) Segretari di II classe 16 12 o) Segretari di III classe 9 12 TOT. 90 102

Nell'ambito della carriera prefettizia si distinguevano:

AL 16 APRILE 1903 AL 1° GENNAIO 1913 a) Prefetti di I classe 15 24 b) Prefetti di II classe 24 45 c) Prefetti di III classe 30 / d) Consiglieri delegati di I classe 34 75 Vice Prefetti e) Consiglieri delegati di II classe 35 /

236 L’ETÀ GIOLITTIANA

f) Sottoprefetti e consiglieri di I classe 85 100 g) Sottoprefetti e consiglieri di II classe 85 120 h) Sottoprefetti e consiglieri di III classe 85 120 TOT. 393 484

2.4. Direttore generale delle carceri Alessandro Doria Di notevole rilievo in quegli anni, tra gli alti vertici amministrativi, fu il direttore generale delle carceri Alessandro Doria, che fin dai primi momenti con il suo straordinario ingegno seppe portare un soffio di novità nell'amministrazione. Il primo suo atto in campo amministrativo disciplinare fu l'abolizione della catena dei condannati ai lavori forzati, e riuscì ad instaurare negli antichi bagni penali quell'ordine disciplinare e quella regolarità di vita coattiva che non si erano mai avuti prima. Riformò gli organici del personale tecnico, amministrativo e di custodia migliorandone le condizioni morali e materiali. Nono- stante le innovazioni il Doria fu ostacolato nella sua direzione e soprattutto dopo il "caso D'Angelo" venne attaccato dalla stampa. Il caso D'Angelo riguardò un detenuto che morì nel 1903 sotto le strette della camicia di forza applicatagli per prevenire stati di delirio acuto. La direzione generale cercò di dimostrare che la soffocazione era avvenuta per la violenta convulsione, ma a nulla valse la difesa in quanto le reazioni della stampa e le reazioni popolari furono incontenibili ed il governo si affrettò a punire direttore, funzionari ed agenti. Ne derivò il decreto del 14 ottobre 1903 che portò notevoli mitigazioni circa la disciplina e le misure precauzionali. Queste disposizioni mitigatrici determinarono un certo esautoramento del personale direttivo e di custodia ed un indebolimento delle regole. Dopo questi tragici incidenti, però, il Doria con- tinuò nella sua opera riformatrice e, nell'ambito di tale opera, si colloca l'importante riforma dell'istituto correzionale dei minorenni che egli separò dall'amministrazione carceraria25.

2.5. Il personale La burocrazia negli anni precedenti all'età giolittiana era costituita da un numero ristretto di persone che provenivano in gran parte dal Piemonte. Le carriere erano ordinate secondo un modello piramidale con forti dislivelli tra un grado e l'altro. I dipendenti dei gradi più bassi non erano nemmeno considerati impiegati. Il vertice della piramide aveva stretti legami con il vertice politico e, quindi, non si sentiva l'esigenza di una legge che regolamentasse il

237 L’ETÀ GIOLITTIANA personale impiegatizio. Fino al 1908 vi furono solo piccoli interventi legislativi in materia di pubblico impiego, ma agli inizi del secolo la classe impiegatizia cambiò per numero e provenienza geografica ed iniziò, quindi, la storia degli "statuti" dei dipendenti pubblici. Prima di tutto con l'espansione delle competenze crebbe il numero del personale amministrativo e lo stesso divenne meno omogeneo per la diversa provenienza geografica e per il passaggio dal «piemontesismo» alla «meridionalizzazione» della burocrazia. Cambiò il rapporto tra dipendenti pubblici ed amministrazione in quanto aumentarono le tensioni tra la stessa ed i propri dipendenti e lo Stato venne visto come controparte dei propri stessi dipendenti. Con lo «Statuto» degli impiegati L. 25.6.1908 n. 290 sullo stato giuridico degli impiegati (confluita nel T.U. 22.11.1908) e la L. 30.6.1909 n. 304, relativa al miglioramento del nuovo trattamento economico, la burocrazia riuscì ad ottenere un formale riconoscimento. La L. 25.6.1908 n. 290 o legge Giolitti, che segnò il tracollo delle organizzazioni sindacali, fu votata a larghissima maggioranza e l'opinione pubblica la recepì come una legge liberale, che interveniva a regolare diritti e doveri degli impiegati. Vennero introdotte, in parte, regole certe relative: 1) al reclutamento (che doveva avvenire per concorso pubblico); 2) alla progressione in carriera (che operava per anzianità o per merito o con sistema misto); 3) ai diritti degli impiegati (ad esempio la possibilità di unirsi in associazione, mentre lo sciope- ro continuò ad essere vietato); 4) alle cause d'interruzione del rapporto; 5) ai provvedimenti disciplinari. La legge in questione previde anche le dimissioni per chi scioperava o chi esercitava ostruzionismo. Con la stessa legge veniva anche stabilito all'art. 8 che le nomine al grado di direttore generale o a gradi separati dovevano essere deli- berate dal Consiglio dei Ministri e potevano essere conferite anche a persone che non avevano impiego nell'amministrazione dello Stato. Una delle cause principali della richiesta di garanzie, da parte del ceto impiegatizio, fu sicuramente la diversa provenienza geografica degli impiegati, i quali venendo dalle regioni meridionali non avevano un'alternativa all'impiego statale e cercarono sicurezze e garanzie, come la progressione nella carriera e miglioramenti nella retribuzione. La regolamentazione dello stato giuridico degli impiegati si deve alla sapiente opera di mediazione di Giovanni Giolitti, che concesse lo statuto prima di essere obbligato dagli eventi. Egli attuando tale

238 L’ETÀ GIOLITTIANA politica ottenne due importanti risultati: riuscì a non cedere su tutte le richieste avanzate dalla burocrazia e nel contempo riuscì a spostare il consenso degli impiegati dal partito di Turati al proprio e, quindi, al governo. Il sindacalismo amministrativo di parte socialista subì, quindi, un'offensiva governativa incisiva di fronte alla quale mostrò tutta la sua debolezza politica. I provvedimenti relativi agli organici ed al personale crearono presto un diffuso malumore in quanto le due leggi, che dovevano regolamentare lo stato giuridico ed economico degli impiegati, esclusero dal riordino molte carriere. La burocrazia rivendicò allora una carriera a ruolo aperto, infatti, per avanzare nella carriera occorreva che vi fossero posti disponibili e quando questi non c'e- rano non si potevano ottenere le progressioni in carriera ed i conseguenti aumenti retributivi26. Altro momento importante per il regolamento dei ruoli organici si ebbe con il R.D. 2 febbraio 1913 n. 634, che approvava il regolamento per la carriera degli impiegati dell'amministrazione centrale e provinciale, e la L. 18 marzo 1913 n. 434 che stabiliva i ruoli dell'amministrazione centrale. È da sottolineare che il primo all'art. 1 ribadiva il concetto che «gli impiegati dell'Amministrazione Centrale e Provinciale dell'Interno sono distinti in tre categorie: alla prima appartengono gli impiegati ai quali compete la trattazione degli affari amministrativi, politici e giuridici; alla seconda quelli ai quali compete la trattazione degli affari di contabilità; alla terza gli impiegati ai quali sono affidati la direzione degli archivi, la registrazione, la spedizione... la copiatura e... talune incombenze aventi carattere di lavoro d'ordine»27.

2.6. Costo del personale pubblico L'età giolittiana rappresentò per l'Amministrazione italiana un periodo di espansione di competenze. Le spese dello Stato, che nel periodo crispino erano cresciute sino ad arrivare ad un miliardo e 941 milioni di lire nel 1888-89, subirono un incremento nei primi anni del Novecento. Le condizioni della finanza pubblica si facevano sempre più allarmanti in quanto tra il 1913 ed il 1919 le spese statali si erano più che decuplicate passando dai 2.501 milioni dell'esercizio 1913-1914 ai 3.857 milioni di quello 1918-1919. Cresceva, pertanto, la consapevolezza della neces- sità di una politica di maggiore austerità28. Il sistema amministrativo era caratterizzato dalla sproporzione esistente tra personale dirigente e personale esecutivo.

239 L’ETÀ GIOLITTIANA

Nel 1914 i dirigenti erano 873 e gli impiegativi esecutivi 1752 con una media di un capo di ufficio per due impiegati. Solo nel quadriennio 1910-1914, furono nominati 19 vicedirettori generali e 74 capi sezione, in totale 93 funzionari direttivi. A questo seguirono altri problemi come l'aumento del personale d'ordine, l'esistenza di una molteplicità di archivi, l'avanzamento di carriera a grado di ispettore generale utilizzato non per sviluppare effettivamente quelle funzioni, ma per promuovere un capo di divisione in assenza di una direzione generale. Altro problema fu quello dell'accesso all'impiego, in quanto accanto al reclutamento che doveva avvenire per concorso si sviluppò la forma di reclutamento del personale straordinario, tant'è che nel 1912 una circolare della Presidenza del Consiglio dispose un'indagine sugli impiegati straordinari, invitando i ministri all'osservanza della legge del 1897 che vietava di assumere personale straordinario. Erano intanto in corso anche cambiamenti nel modo di lavorare degli uffici, infatti, si sviluppava sempre più la meccanizzazione di alcune attività e la macchina da scrivere iniziò ad essere sempre più usata nell'amministrazione29.

3. Attività del Ministero dell’Interno

3.1. Nozioni generali sull'attività del Ministero dell'Interno Agli inizi del Novecento abbiamo visto che rientravano nella sfera di competenze del Ministero dell'Interno numerose attribuzioni. Tra quelle di polizia giudiziaria spettanti al Ministero si distinguono quelle che avevano per oggetto l'alta sorveglianza politica dello Stato e la sicurezza pubblica, il mantenimento dell'ordine, l'ingerenza sull'esercizio delle industrie insalubri e pericolose, la sorveglianza sul commercio e il porto delle armi, e quindi tutti i mezzi destinati a prevenire pericoli che si potevano manifestare contro l'incolumità delle persone e dello Stato, la conservazione e la vigilanza sugli stabilimenti di pena. Alla polizia sociale appartenevano tutte le funzioni che riguardavano la sanità e l'igiene pubblica, la sorveglianza sull'esercizio delle professioni sanitarie, l'assistenza obbligatoria per gli indigenti nei comuni, l'igiene delle bevande infettive, la protezione sulle classi operaie, la sorveglianza sul lavoro dei fanciulli negli opifici industriali. Alle funzioni di tutela sui Comuni, sulle Provincie e sugli istituti pubblici si

240 L’ETÀ GIOLITTIANA collegavano anche tutti i poteri che al Governo spettavano sull'amministrazione di questi enti30. Tra le attività più salienti che svolse il Ministero dell'Interno si colloca la funzione assistenziale. Agli inizi del Novecento, infatti, si verificò un processo di centralizzazione dell'attività assistenziale in quanto si ritenne che l'assistenza doveva costituire una funzione dello Stato e doveva essere riconosciuta come diritto. La gestione amministrativa della funzione assistenziale non subì modifiche radicali. In periferia i controlli venivano effettuati sempre dalle prefetture, mentre al centro le competenze restavano concentrate nel Ministero dell'Interno, che aveva creato un'apposita direzione generale per la sanità. Gli interventi da parte del Governo non mutarono, ma furono effettuati controlli amministrativi e contabili più severi. La novità in tal campo si ebbe nel 1904 con la creazione del Consiglio Superiore di assistenza e beneficenza collegato con le Commissioni che avevano il compito di coordinare in ogni provincia tutta l'attività assistenziale31.

3.2. L'attività delle prefetture Nel primo decennio del secolo le strutture periferiche dei ministeri si erano diffuse e molti uffici si erano staccati dalle prefetture. Ciò nonostante rimanevano al prefetto compiti amplissimi di controllo e di ispezione. L'aspetto più rilevante dell'azione del ministero in periferia fu rappresentato dal ruolo centrale che Giolitti diede ai prefetti circa la mediazione di conflitti di lavoro e sociali, pertanto, il prefetto svolgeva il delicato compito di contemperare le esigenze delle comunità locali con le direttive provenienti dal Governo Centrale32. Di fronte alle frequenti agitazioni sociali del proletariato agricolo ed industriale e al crescente potere dei sindacati, Giolitti seppe adeguare l'indirizzo politico. Esortò, infatti, costantemente i prefetti a volersi occupare anche di questioni di prezzi e di salari al fine di promuovere, nell'ambito provinciale, un miglioramento delle condizioni economiche e sociali delle classi lavoratrici e al fine di svolgere un ruolo di mediazione neutrale nei conflitti di lavoro33. Venne realizzata con Giolitti una politica di prevenzione al contrario di quella degli anni '90, attuata attraverso i prefetti con arresti radicali, scioglimento di associazioni e azioni repressive, militari e di polizia. Nel 1904 la legge Zanardelli-Giolitti per la Basilicata introdusse quale organo esecutivo di un complesso intervento speciale nell'economia di quella regione, un autonomo commissario civile con funzioni tecnico-esecutive e con l'isti-

241 L’ETÀ GIOLITTIANA tuzione di tale organo si pensò che si volesse escludere il prefetto. Nel 1904, invece, la nuova legge sulla Basilicata restituì le funzioni al prefetto di Potenza. In Calabria e in Sardegna, regioni nelle quali lo Stato intervenne in modo più incisivo per sostenere le economie locali, fu più forte il collegamento tra le amministrazioni centrali e quelle periferiche, in particolar modo le prefetture. La legislazione speciale accresceva inevitabilmente i compiti di coordinamento tra centro e periferia ed il prefetto fu considerato l'organo più idoneo per espletare tale attività. Il prefetto, sulla base di un regolamento esecutivo della legge Calabrese del 1906, aveva un ruolo importante nella complessa procedura che regolava le anticipazioni a Province e Comuni per il ripristino e la ricostruzione ex novo degli edifici danneggiati e distrutti. Il problema della gestione amministrativa dell'intervento speciale toccò, in modo particolare con la legge del 1897, ai prefetti di Cagliari e Sassari. A loro furono affidati una serie di compiti, ma il rafforzamento delle prefetture non fu sufficiente per rispondere alle nuove esigenze. L'insufficenza strutturale dell'istituto prefettizio si evidenziava in modo particolare quando si doveva realizzare il coordinamento al di là dei confini strettamente provinciali34. Un ruolo importante assunsero in quegli anni gli ispettori di contabilità in quanto su di essi il Governo concentrò la propria attenzione per ottenere il disbrigo delle attività in tempi rapidi. Dopo l'approvazione dei miglioramenti economici in loro favore gli impiegati di ragioneria si videro aumentare i carichi di lavoro nell'attività di controllo sui bilanci e sui conti consuntivi degli organismi locali (comuni, province e istituzioni di beneficenza). Fu chiesto ai prefetti di assegnare all'attività di controllo il maggior numero di funzionari di ragioneria, furono addirittura disposti spostamenti temporanei tra gli uffici delle prefetture e delle sottoprefetture per eliminare gli arretrati. Al riguardo il Ministro dell'Interno inviò una circolare ai prefetti nella quale preannunciava ispezioni a sorpresa per verificare l'esecuzione delle proprie direttive. Le statistiche e le indagini che furono condotte in quegli anni dovevano porre l'amministrazione in grado di fotografare la reale situazione della stessa e utilizzare il risultato delle indagini effettuate, come base per una qualsiasi proposta di riforma dell'organizzazione burocratica. L'impianto dei servizi statistici nelle prefetture ebbe un impulso notevole e le indagini furono orientate essenzialmente al servizio di assistenza agli orfani, ai ricoveri ospedalieri e alle condizioni di vita delle classi subalterne. Furono così realizzate statistiche particolarmente accurate sull'assistenza ai

242 L’ETÀ GIOLITTIANA poveri, sull'infanzia abbandonata e sugli inabili al lavoro. Furono costituite, sotto il diretto controllo e direzione dei prefetti, Commissioni temporanee in ogni provincia, con il compito di affiancare il lavoro degli uffici e ciò rafforzò i rapporti tra prefettura e comunità locali35. I prefetti in periferia avevano, pertanto, un'ampia esperienza intersettoriale, sì da essere considerati tra i pochi funzionari «generalisti» dell'epoca36. Sorse in quegli anni, infatti, la figura del «prefetto giolittiano», grande esperto e conoscitore, avvocato autorevole degli interessi locali e fedele esecutore del potere centrale37. I prefetti, infatti, che non si attenevano strettamente alle direttive di Giolitti venivano ripresi aspramente da quest'ultimo. Il prefetto, autorità politica per eccellenza, era, infatti, completamente asservito al Governo e, per esso, al Ministero dell'Interno che non tollerava tentennamenti ed esigeva assoluta e tempestiva obbedienza, come emerge dai telegrammi, di cui si riporta il testo, ritrovati nel carteggio di Giolitti inviati dallo stesso ad alcuni prefetti per comportamenti non ligi alle direttive governative.

GIOLITTI AL PREFETTO DI ANCONA, OVIDI T. 1131 Roma 24 settembre 1901 "Ella permettendo sobillazioni operaie commise atto debolezza che profondamente deploro. Se si ripetesse dovrei mandare altri a reggere la prefettura".

GIOLITTI AL PREFETTO DI FOGGIA, GIUSTINIANI T. 1182 Roma 25 settembre 1901 "Duolmi vedere che prefettura è retta da funzionario inetto. Ella non comprende che i fatti di Cerignola sono tali da richiedere provvedimenti immediati e non da attendere come Ella fa che altri più gravi ne avvengano. Mi telegrafi immediatamente esecuzioni ordini che le ho dato".

GIOLITTI AL PREFETTO DI FOGGIA, BACCO T. 5496 Roma 2 giugno 1902, ore 16.25 "Vedo che Ella non ha energia necessaria per reggere una provincia... La avverto che se altri fatti simili avvengono Sua carriera finirà in modo poco decoroso".

GIOLITTI AL PREFETTO DI FORLÌ, CLAVERI T. Urgente 4325 Roma 12 dicembre 1902 ore 18.05

243 L’ETÀ GIOLITTIANA

"Ella ebbe un ordine. Lo eseguisca altrimenti in giornata La esonero dalle Sue funzioni..."38.

3.3. Proposte di semplificazione dei servizi amministrativi Il 1911 fu un anno di particolare interesse in quanto legato all'opera di semplificazione dei servizi amministrativi che il Ministero dell'Interno si propose di attuare. In una relazione del Direttore Capo della Divisione I del Ministero al Mini- stro dell'Interno, in cui venivano sintetizzate le proposte di semplificazione inoltrate da tutti i prefetti, emergono essenzialmente tre esigenze: 1) necessità di diminuire le competenze al personale di concetto delle prefetture, specialmente ai segretari, in quanto gran parte del lavoro di questi rientrava nell'ambi- to delle competenze degli impiegati d'ordine; 2) critica all'organizzazione degli uffici delle prefetture in quanto gli atti redatti dai funzionari erano sottoposti ad eccessivi controlli (ad es. la minuta del segretario era rivista dal consigliere, poi ulteriormente controllata dal consigliere delegato ed in ultimo dal prefetto) e ciò comportava una diminuzione del senso di responsabilità dello stesso ed un rallentamento nella speditezza delle procedure; 3) eliminazione delle sottoprefetture e sopravvivenza, invece, degli uffici circondariali di P.S. Per quanto riguarda il secondo punto alcuni prefetti proposero di aumentare il numero delle Divisioni e Sezioni nelle prefetture, altri al contrario ritenevano che dovessero essere diminuiti e che tali uffici dovessero essere retti da un segretario o primo segretario, il cui lavoro sarebbe dovuto essere controlla- to solo dal consigliere delegato. Inoltre si propose che i consiglieri avrebbero dovuto occuparsi esclusivamente di funzioni ispettive, consultive e giurisdizionali. Altri, invece, ritenevano che i consiglieri delegati avrebbero dovuto attendere all'andamento del proprio ufficio ed alle funzioni consultive e giurisdizionali. Per quanto attiene alla carriera dei funzionari di prima categoria delle prefetture fu proposto di regolare la materia con una legge speciale, in analogia a quanto era stato fatto per la carriera diplomatica. Occorre sottolineare poi una proposta, relativa al servizio di ragioneria, di dividere la stessa in tre sezioni: una per le contabilità erariali, una per le contabilità comunali ed una per le con- tabilità delle opere pie, ponendo queste ultime alla diretta dipendenza del consigliere delegato e del prefetto e lasciando al ragioniere capo la direzione e la responsabilità della parte erariale.

244 L’ETÀ GIOLITTIANA

Rilevante, tra le varie, è la relazione del prefetto di Bologna. Questi in primo luogo evidenziava l'importanza della qualità del personale, prima ancora del- l'organizzazione dei servizi e della logica ripartizione delle competenze. Egli criticava il modo di reclutamento dei funzionari basato quasi esclusivamente sulle facoltà mnemoniche. Coglieva lo stato d'animo dei funzionari che ad un certo punto della carriera si vedevano di nuovo esaminati da un'Amministra- zione che, invece, avrebbe dovuto dare peso all'attitudine, all'intelligenza, alla cultura e diligenza dei funzionari prestata durante lunghi anni di servizio. Il prefetto di Bologna, inoltre, criticava la ripartizione del lavoro e soprattut- to che il personale di prima categoria fosse costretto, per l'enorme mole di lavoro e per l'incapacità degli appartenenti alla terza categoria, a svolgere il lavoro di questi ultimi. Tutto ciò provocava un malumore diffuso nei funzionari e un disinteressamento per il lavoro. È sorprendente come sia di attualità la proposta del 1911 sulla semplificazione dei servizi. A distanza di quasi un secolo oggi il tema della semplificazione delle procedure è molto sentito e questo ci porta a capire come la necessità della semplificazione si abbia quando si raggiunge un'alta burocratizzazione dei servizi39.

245 L’ETÀ GIOLITTIANA

Appendice 1

FUNZIONI MINISTERO DELL'INTERNO FINO AGLI ANNI VENTI

FUNZIONI DI POLIZIA TUTELA SUI COMUNI, PROVINCE ED ALTRI ISTITUTI DI RAGIONE PUBBLICA Direz. Gen. Sanità Pubblica Direz. Gen. Amm.ne Civile: amm.ni locali ed opere pie Direz. Gen. Pubblica Sicurezza Direz. Gen. Carceri

FUNZIONI DI POLIZIA Polizia Giudiziaria Uffici P.S. e Carceri Polizia Sociale Uffici Sanità Pubblica e tutela del l’immigrazione

246 L’ETÀ GIOLITTIANA

NOTE

1 Il Ministero delle Colonie, per le sue caratteristiche, rispecchiò in piccolo quelle del governo. Con la sua istituzione si volle sperimentare un nuovo modello, con nuovi schemi organizzativi, sul quale prefigurare in anticipo le linee della futura riforma dello Stato. Anche questo Ministero, però, risultò subito simile agli altri per organizzazione, strutture e modi di funzionamento. G. Melis, Burocrazia e socialismo nell'Italia liberale, Bologna, Il Mulino, 1980, p. 141 e S. Cassese, Storia della società italiana dall'Unità ad oggi, UTET, 1984, p. 231. 2 G. Melis, Storia dell'amministrazione italiana, 1861-1993, Bologna, Il Mulino, 1996, p. 183 e ss.; S. Se- pe, Amministrazione e Storia, Rimini, Maggioli, p. 193 e ss. 3 G. Melis, Storia, cit., p. 184 e ss.; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 199. 4 G. Sepe, L'Amministrazione tra storia e riforme in queste istituzioni, Riv. trimestrale gennaio-giugno, anno XXIII nn. 101-102, p. 8 e ss. 5 G. Tosatti, L'amministrazione centrale dall'unità alla Repubblica. Le strutture e i dipendenti. Il Mi- nistero dell'Interno, Bologna, Il Mulino, 1992, p. 23. 6 R. Porrini, I Ministeri in Trattato completo di diritto amministrativo a cura di V.E. Orlando cap. XIII, Milano, 1900, p. 641 ss. 7 S. Sepe, Profilo storico dell'amministrazione dello Stato in Italia (1861-1979). Testi e Studi n. 6, Ro- ma, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, 1988, p. 16 8 G. Melis, Storia, cit., p. 247 ss. 9 S. Sepe, Profilo storico, cit., p. 15. 10 G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 35; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 200. 11 G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 42. 12 Calendario del Regno d'Italia, 1901. 13 G. Tosatti, L'amministrazione, cit., p. 42 ss. 14 Calendario del Regno d'Italia, 1901. 15 G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 44. 16 Calendario del Regno d'Italia, 1901. 17 G. Tosatti, La repressione del dissenso politico tra l'età liberale e il fascismo. L'organizzazione della polizia, in Studi storici, Riv. trimestrale dell'Istituto Gramsci, gennaio-marzo 1997, anno 38, edizioni Dedalo, p. 227 e ss. 18 G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 73 ss. 19 G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 98 ss. 20 G. Tosatti, L'Amministrazione, cit., p. 137 ss. 21 Calendario del Regno d'Italia, 1901-1914. 22 G. Melis, Storia, cit., p. 196 ss. 23 S. Cassese, Storia della società italiana dall'unità ad oggi, Utet 1984, p. 233; G. Tosatti, L'Ammini- strazione, cit., p. 49; S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 193 e ss. 24 S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 307 ss. 25 E. Querci - Seriacopi, Il passato, il presente e l'avvenire dell'amministrazione delle carceri in Italia, Roma, Tipografia delle Mantellate, 1925, p. 44 e ss. 26 S. Cassese, Il sistema, cit., p. 45 e ss.; G. Melis, Storia dell'amministrazione, cit., p. 234; G. Melis, Bu- rocrazia e socialismo nell'Italia liberale, Bologna, Mulino, 1980, p. 74 e ss. 27 R. Gûeze, Lineamenti storici del Ministero degli Interni in Amministrazione civile (numero speciale Cento anni di amministrazione italiana), 1961, p. 202. 28 S. Sepe, Amministrazione, cit., p. 105. 29 G. Melis, Storia..., cit., p. 260 e ss. 30 R. Porrini, I Ministeri..., cit., p. 644. 31 S. Sepe, Amministrazione..., cit., p. 75. 32 S. Sepe, Profilo storico dell'Amministrazione..., cit., p. 18.

247 L’ETÀ GIOLITTIANA

33 C. Meoli, Il Prefetto nell'ordinamento italiano (ristampa aggiornata), Noccioli, FI, 84 vol. I, p. 20. 34 G. Melis, Storia..., cit., p. 239 e ss. 35 S. Sepe, Amministrazione..., cit., p. 400 e ss. 36 S. Cassese, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, Il Mulino, 1983, p. 202. 37 R. Gûeze, Lineamenti..., cit., p. 204.; G. Melis, Storia..., cit., p. 203. 38 A.M. Rizzoli, Prefetti no Prefetti sì, Napoli 1971, p. 15 e ss.; G. Carocci, Quarant'anni di politica italiana, II - Dieci anni al potere - Dalle carte di Giovanni Giolitti, Milano, Feltrinelli, 1962. 39 Ministero dell'Interno, Affari Generali del Personale - Atti Amministrativi dal 1861-1952, Archivio di Stato, Busta n. 10.

248 GIORGIO COLLU

LA PRIMA GUERRA MONDIALE

1. I mutamenti della organizzazione e delle funzioni del Ministero dell’Interno fino al 1918. 1.1. Gabinetto del Ministro. 1.2. Direzione Generale dell’Ammini- strazione Civile. 1.3. Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. 1.4. Direzione Generale della Sanità. 1.5. Direzione Generale delle Carceri e dei Riformatori. 2. L’attività del Ministero dell’Interno durante la grande guerra. Appendice 1. Palazzo Braschi. Appendice 2. Le alte cariche del Ministero dell’Interno. Appendice 3. Tavole di sintesi delle strutture ministeriali. Appendice 4. Tabelle sul personale dell’Amministrazione Centrale. Note.

LA PRIMA GUERRA MONDIALE

PREMESSA

I1 28 giugno 1914 un gruppo di terroristi serbi colpisce a morte, in un attenta- to, l'arciduca d'Austria Francesco Ferdinando, erede al trono imperiale, e la sua consorte. Gli ambienti militaristi della corte d'Austria scorgono nell'incidente occorso a Sarajevo l'occasione per dare luogo alla vagheggiata guerra "preventiva" nei confronti della Serbia e pertanto si configura il ben noto scenario iniziale che vede scendere in campo la Russia al fianco della Serbia e la Germania accanto all'Au- stria. Lo scoppio delle ostilità coglie di sorpresa le correnti pacifiste di ogni paese: in Italia, dopo un iniziale dichiarazione di neutralità del governo Salandra, il partito degli "interventisti" ha il sopravvento ed il 24 maggio 1915 il Parlamento vota la dichiarazione di guerra all'Austria. Le operazioni militari si protraggono sino al 1918, annoverando tra i protagonisti anche l'Inghilterra, il Giappone, la Turchia, la Bulgaria, il Portogallo, la Ro- mania e gli Stati Uniti d'America e terminano, per l'Italia, con l'annientamento delle linee nemiche nella battaglia di Vittorio Veneto il 24 ottobre. Il conflitto bellico assorbe la maggior parte delle risorse, sia economiche che umane, nella difesa nazionale e dà luogo a processi di riconversione di strutture e finalità di molti apparati centrali introducendo alterazioni nella compagine dell'ordinamento amministrativo esistente. Alle strutture classiche si sovrappongono, specie nei settori di particolare rilevanza per la guerra, apparati straordinari con il compito di provvedere alla produzione di materiale bellico, all'assistenza di militari e civili ed all'approvvigionamento delle materie prime. Ai tradizionali ministeri sono affiancati, tra il 1916 ed il 1919, il ministero del- l'Industria, commercio e lavoro, dei Trasporti marittimi e ferroviari, il ministero per l'Assistenza militare e le pensioni di guerra, per le Terre liberate, nonché quello per le Armi e munizioni. Alle modifiche nell'ambito delle funzioni nel panorama ministeriale fa seguito l'istituzione di numerosi apparati speciali preca- riamente ed instabilmente dislocati all'interno di singoli ministeri quali il Com- missariato generale per l'Aeronautica o quello per la produzione dei combustibili nazionali. La nuova formazione di questi organismi comporta la rottura degli schemi dell'amministrazione liberale introducendo, in virtù dell'affievolirsi dei consueti

251 LA PRIMA GUERRA MONDIALE controlli in uso, modelli organizzativi più agili e spregiudicati mutuati dal mondo economico. Si mette in moto così una sorta di osmosi, forse non sempre limpi- da, tra settori della pubblica amministrazione ed industria privata. Nel triennio 1915-18 sorgono anche presso il ministero dell'Interno organismi necessitati dalla guerra: sono istituiti, infatti, tre Sottosegretariati: per gli Ap- provvigionamenti, per la Propaganda all'estero e per gli Affari civili a Valona, nonché il Commissariato per l'amministrazione delle isole occupate nell'Egeo. Nel 1917 viene posto alle dipendenze del Direttore generale di Pubblica Sicu- rezza un ufficio speciale di investigazione, con competenza sull'intero territorio nazionale, per i reati di spionaggio e la vigilanza nei confronti degli stranieri sospetti. Al termine della guerra l'ufficio investigativo non è abolito, ma viene inserito stabilmente nella struttura amministrativa centrale. Con decreto luogotenenziale del 1918 sono fissati i requisiti del personale di Pubblica Sicurezza, che appaiono improntati a criteri di merito e cultura. Sempre nel 1918 la IV Divisione della Direzione è aumentata di una Sezione che ha il compito di occuparsi dei profughi, ovvero, dei fuoriusciti adriatici e trentini e dei cittadini rimpatriati dall'estero a causa della guerra. Nell'ambito dell'assistenza e della sanità è attribuita al ministero la competenza a vigilare sugli orfani di guerra e ad approntare servizi di profilassi e strutture idonee alla cura ed all'isolamento di malati infettivi sul fronte di guerra. Questa attività di così vaste dimensioni è assolta da un esiguo numero di personale, diminuito in ragione della chiamata alle armi e non reintegrato dall'assunzione di avventizi, che pure un decreto luogotenenziale del 1916 prevede. Anche l'attività dei prefetti si amplia durante il conflitto essendo loro conferita la facoltà di ordinare, nei casi di necessità, la riduzione del consumo dell'energia elettrica e del gas e di sospendere il transito delle linee ferroviarie meno frequentate.

252 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

1. I mutamenti dell’Organizzazione e delle funzioni del Ministero dell’Inter- no fino al 1918

1.1. Gabinetto del Ministro I mesi intercorsi tra la dichiarazione di guerra alla Serbia da parte dell'Austria (28 luglio 1914) e la dichiarazione di guerra dell'Italia all'Austria (24 maggio 1915) costituirono un periodo di tempo importante per preparare l'Amministra- zione ed i suoi uomini alle difficili prove future. L'attività del Ministero assunse un ritmo più pressante e la mole dei suoi compiti si accrebbe. La collaborazione alla mobilitazione delle forze armate (che toccarono livelli numerici non raggiunti neppure durante la II guerra mondiale), i problemi del- l'assistenza, della disciplina interna, dell'ordine pubblico, della mobilitazione industriale, del vettovagliamento presentarono una serie di difficoltà crescenti. Durante la prima guerra mondiale furono istituiti due nuovi Uffici di Sottose- gretariato di Stato. Uno con le funzioni di commissariato generale per gli approvvigionamenti ed i consumi alimentari con il Decreto luogotenenziale n.1598 del 7 ottobre 1917; un altro per la Propaganda all'estero e la stampa fu istituito con il R.D. n.1817 del 1° gennaio 1917 e con il Decreto luogotenenziale n.182 del 3 febbraio 1918 ne furono stabilite le attribuzioni. Quest'ultimo Sottosegretariato nacque dopo la sconfitta di Caporetto, soprattutto per la diffusione di notizie relative alla situazione militare all'estero e per neutralizzare l'azione della propaganda nemica. All'estero vennero creati alcuni uffici nelle principali capitali, e in altre città l'ufficio si appoggiò alle RR. rappresentanze. Le sue competenze si esplicavano nei servizi per la propaganda all'estero, nella direzione dell'ufficio stampa presso il ministero, in tutte le altre attribuzioni che il Ministro riteneva opportuno delegargli. L'ufficio era organizzato nei seguenti rami: 1) ufficio notizie, incaricato di ricevere ed esaminare tutte le informazioni e di riassumere le più notevoli in rapporti di carattere riservato o nella Rassegna della stampa straniera; 2) ufficio stampa, incaricato della redazione del notiziario telegrafico quotidiano, del bollettino radiotelegrafico, degli articoli da inviare ai giornali stranieri, dei contratti con i rappresentanti della stampa periodica italiana e con i corrispondenti del giornali esteri; 3) ufficio fotocinematogra- fico, incaricato di mantenere i rapporti con la sezione fotocinematografica del Comando Supremo, di eseguire le stampe delle pellicole, delle fotografie, degli

253 LA PRIMA GUERRA MONDIALE ingrandimenti con soggetti di guerra e di curarne la regolare trasmissione all'e- stero; 4) ufficio grafico e del materiale, incaricato di curare le pubblicazioni di propaganda e di eseguire l'invio all'estero; 5) l'ufficio contabilità; 6) l'ufficio prestito, incaricato dal Ministero degli affari esteri e da quello del Tesoro di curare la propaganda all'estero per il prestito nazionale, con la collaborazione dei maggiori istituti di credito; 7) Archivio. Ma le competenze saranno meglio definite con il D. Lgt. n.182 del 3 febbraio 1918. Nell'ufficio vennero inseriti: il Consiglio della propaganda, la Commissio- ne per la propaganda artistica, per studiare le proposte relative a tale ramo della propaganda, in special modo per organizzare esposizioni, concerti, ecc., con l'ausilio degli enti competenti; la Commissione per la diffusione del libro italiano al- l'estero istituita con D. pcm. 20 giugno 1918, per far conoscere il libro italiano al- l'estero e intensificare gli scambi ed i rapporti intellettuali con le nazioni alleate e con i paesi neutrali; Commissione per l'America Latina, per rendere sempre più saldi i vincoli che legano l'Italia al Sud America. Nel 1916 entra a far parte dell'Ufficio di Gabinetto l'Ufficio stampa e vengono istituiti alcuni nuovi Ispettorati (Ispettore generale degli Archivi di Stato, Ispet- tore del servizio farmaceutico, Ispettore centrale veterinario) mentre diventano Ispettori generali quelli veterinari. Nel 1917 si assiste, poi, alla nascita degli Ispettori medico compartimentale, mentre scompaiono l'Ispettore generale batteriologico e quello chimico. Il Capo del Personale Bobbio, con il D. Lgt. 26 novembre 1916, assume il grado di Direttore generale pur continuando a dirigere la Divisione I (Personale). Dal 1915, inoltre, l'Ufficio Economato perde la competenza sulla ordinazione dei lavori e sulla sorveglianza nella loro esecuzione.

1.2. Direzione Generale dell’Amministrazione Civile Nella Divisione II, nel 1918, viene inserito l'Ufficio di Segreteria della Com- missione Reale per il credito comunale e provinciale e nella Sezione III viene aggiunto il Gabinetto fotografico. L'Ufficio speciale pei servizi in dipendenza dei terremoti calabro-siculi e del- l'eruzione dell'Etna, precedentemente inserito nella Divisione II, diventa autonomo nel 1916, assumendo il rango di Divisione, e perde i riferimenti geografici. Nel 1917 prende il nome di Sezione I (e non più III) ed, in seguito, viene inserita una ulteriore sezione (Sezione II). La Sezione I si occupava della tutela sui comuni danneggiati dal terremoto;

254 LA PRIMA GUERRA MONDIALE della riparazione e ricostruzione degli uffici comunali e provinciali destinati a pubblici servizi, delle opere comunali e provinciali e delle sedi delle istituzioni pubbliche di beneficenza per gli scopi delle istituzioni stesse; della ricostruzione delle cattedrali di Messina e di Reggio Calabria e di chiese parrocchiali; dei mutui per l'attuazione dei piani regolatori e per la costruzione di edifici scolastici ed opere igieniche; della vigilanza sull'Ente edilizio in Reggio Calabria1; della gestione dei fondi del Comitato di soccorso per i danneggiati dal terremoto del 1915. La Sezione II si occupava, invece, dell'esame dei bilanci comunali, delle variazioni e storni di fondi; dei pagamenti delle quote ad integrazione dei bilanci e delle spese per i lavori che si eseguono sui proventi dell'addizionale, istituiti a favore dei comuni danneggiati; dei pagamenti delle spese per tutti i lavori; della sistemazione finanziaria dei comuni; della tenuta delle scritture contabili; dell'esame dei bilanci e dei conti dell'Ente edilizio in Reggio Calabria e dei bilanci dei piani regolatori di Messina, Reggio Calabria e Palmi. Con il R.D. n.32 del 21 gennaio 1915 era stato istituito in Roma un comparti- mento speciale di Ispezione per l'alta sorveglianza su tutti i servizi tecnici relativi al terremoto del 28 dicembre 1908. Nel 1917 viene istituito l'Ufficio orfani di guerra e segreteria del comitato nazionale per la protezione e l'assistenza degli orfani di guerra. Sempre nel 1917, all'interno della Divisione III, viene istituito l'Ufficio funzionari a disposizione per i servizi relativi all'assistenza e protezione degli invalidi ed orfani di guerra. Tale ufficio era stato costituito in seguito alla Legge n.481 del 25 marzo 1917 sulla protezione e l'assistenza agli invalidi di guerra ed alla Legge n.1143 del 18 luglio 1917 per gli orfani. Con tale ultima legge il Ministro dell'Interno, sentito il Comitato nazionale, indirizzava e coordinava l'opera dei comitati provinciali, istituiti con questo provvedimento, e vegliava sulla osservanza della legge. Con il decreto luogotenenziale n. 889 del 30 giugno 1918 veniva costituito l'Ufficio di segreteria del Comitato nazionale, creato con la Legge n.1143 del 18 luglio 1917, ed aggregato alla Divisione III.

1.3. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza Per rendere più intensa ed efficace la lotta contro i reati di spionaggio e di tradimento ed in genere contro gli attentati alla Patria, il Ministro Orlando il 12 settembre 1916 aveva istituito in Roma, in via sperimentale, un Ufficio speciale

255 LA PRIMA GUERRA MONDIALE di investigazione sottoposto alla direzione di un Ispettore generale o di un Que- store e costituito con personale che aveva dato prova di spiccate capacità inve- stigative. L'attività di questo Ufficio veniva precedentemente esplicata da uffici la cui sfera d'azione era limitata ad una determinata circoscrizione territoriale. Da ciò conseguivano difficoltà e dispersioni di energia nella repressione di quei reati, come appunto lo spionaggio, che non si contengono entro una città o zona territoriale ma si estendono su tutto il territorio dello Stato. L'Ufficio speciale d'investigazione ricevette legale riconoscimento ed organico ordinamento con il Decreto luogotenenziale n.1732 del 14 ottobre 1917. Il nuovo organo centrale, integrando la preesistente organizzazione della polizia e presentando un diverso carattere rispetto alla Pubblica Sicurezza comune non conoscendo limiti di competenza territoriale, fu posto alle immediate dipendenze del Direttore generale della Pubblica Sicurezza. Esso estendeva la propria azione investigativa su tutto il territorio nazionale e entro debite forme suggerite dalle convenienze internazionali, esercitava la propria sorveglianza anche fuori dei confini. L'attività dell'Ufficio si rivolse, in via principale, contro i reati di spionaggio e con tanta maggiore intensità, in quanto il conflitto mondiale aveva sorpreso il nostro Paese del tutto sprovvisto di una organizzata polizia specializzata nel controspionaggio. Ma oltre che lo spionaggio, l'attività dell'Ufficio si rivolse verso il settore del- l'anagrafe e della vigilanza degli stranieri sospetti, della raccolta di informazioni sulle persone, dei reati comuni di eccezionale importanza che avessero ripercus- sioni in più giurisdizioni. Come materiale di osservazione e di indagine, indispensabile alla vigilanza sugli stranieri, venne istituito, prima presso il Bollettino delle ricerche e poi trasferito all'Ufficio speciale d'Investigazione, lo "Schedario centrale degli stranieri" residenti in Italia. A tale schedario affluivano tutte le singole dichiarazioni di soggiorno che ordinate secondo metodi di classificazione multipla, avrebbero reso agevole qualsiasi rilievo sia individuale che collettivo. Fin dal maggio 1915 fu imposto agli stranieri che entravano ed a quelli che già si trovavano in Italia, l'obbligo di fare, entro un breve termine di tempo davanti all'autorità locale di pubblica sicurezza, una dichiarazione di soggiorno da rin- novarsi ad ogni successivo trasferimento di residenza.

256 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Oltre a ciò, l'Ufficio organizzò, attraverso una rete di fiduciari, uno speciale servizio di informazioni riservatissimo, nel campo politico, giornalistico, etc., allo scopo di raccogliere tutti quegli elementi che potessero permettere di seguire il movimento dei partiti che potevano rappresentare, con la loro azione, una minaccia palese od occulta per lo Stato. Contro il pericolo del bolscevismo, particolarmente sentito in quel periodo, venne istituito un ufficio in Svizzera presso la città di Berna. In Italia altri centri, oltre quello romano, vennero istituiti a Milano, a Torino e a Genova mediante l'utilizzo di sottufficiali dell'Arma dei Carabinieri Reali in borghese e mediante l'utilizzo di fiduciari. Questi centri avevano lo scopo di prendere, per mezzo del personale di cui disponevano, contatto con i gruppi più avanzati dei partiti cd. Rivoluzionari, per conoscerne i segreti intendimenti e poterli così segnalare all'Ufficio speciale di Investigazione. A tale scopo, ad esempio, fu aperta a Milano una agenzia segreta mascherata da agenzia d'affari e di rappresentanza diretta da un maresciallo maggiore dei Carabinieri, il quale aveva come compito quello di raccogliere ogni notizia utile, da vagliare e poi, eventualmente, trasmettere all'Ufficio centrale per, a sua volta, comunicare il contenuto della notizia al Ministro. Dalle consultazioni di alcune carte conservate presso l'Archivio Centrale dello Stato in Roma è risultato che, presso l'Ufficio di Berna, il servizio era sostenuto da un Vice Questore, da un delegato, da un applicato e da un agente di P.S. Due fiduciari si occupavano, poi, dei centri di Zurigo e Costantinopoli. Nel centro di Roma erano presenti alcuni informatori con particolari pseudo- nimi: Platini, Ragni, Mare e Violi. Di particolare interesse sia i giudizi sulla loro attendibilità (informatore: mol- to serio, serio, attendibile, dotato di grande accorgimento), che una piccola descrizione del campo della loro attività ("È bene accreditato presso la Legazione Serba"; "Ha grandi aderenze nel campo dei socialisti ufficiali"). Per quanto, poi, riguarda la ripartizione organica del personale e del lavoro d'ufficio, esso era suddiviso in quattro sezioni. La prima sezione si occupava del personale (funzionari, applicati, agenti addetti all'anagrafe stranieri, copia e telefono ed altri servizi burocratici), dell'archivio, del cifrario; dell'anagrafe stranieri, dell'ordine pubblico, della stampa; delle informazioni politiche, delle inchieste amministrative, degli informatori e della raccolta delle notizie, degli incarichi speciali eventualmente affidati dal capo uf-

257 LA PRIMA GUERRA MONDIALE ficio; dell'apertura della corrispondenza d'ufficio; del servizio di collegamento tra le sezioni. La seconda sezione, invece, si occupava del personale degli agenti in servizio attivo per quanto riguarda la disciplina, l'alloggiamento, la contabilità, le missioni, ecc.; dei reati di eccezionale importanza previsti dal codice penale comune; dei reati di spionaggio e tradimento non commessi da militari; del reclutamento degli informatori e della raccolta delle notizie; dei rapporti con l'autorità giudiziaria ordinaria. La terza sezione era competente per quanto atteneva i reati previsti da leggi speciali e dalla legislazione eccezionale di guerra, la revisione postale, telegrafica e telefonica, i reati previsti dal codice penale dell'esercito non attribuiti alla seconda sezione, le informazioni e vigilanza sulle persone genericamente sospetta- te, la raccolta delle notizie e il reclutamento degli informatori. La quarta sezione, infine, era competente in materia di economato, manutenzione locali e mobili, rapporti con le autorità militari, reati commessi da militari o in stabilimenti militari e dentro le fabbriche di munizioni, di vigilanza costiera, di rifornimento sommergibili, di incarichi speciali conferiti dal capo ufficio. Con il decreto luogotenenziale del 6 gennaio 1918, vennero previsti i requisiti per poter essere assegnati all'Ufficio. I funzionari di P.S. non dovevano essere mai stati promossi per anzianità, dovevano aver costantemente ottenuto la classifica di ottimo, aver, se vice commissari o delegati, almeno sei anni di servizio e, se commissari, almeno due anni di anzianità di grado, conoscere perfettamente la lingua francese, aver prestato in precedenza lodevole servizio presso uffici di informazione dipendenti dal Mini- stero della Guerra o della Marina o all'estero ovvero come addetti a squadre mobili, o presso i commissariati compartimentali delle Ferrovie dello Stato per un periodo non inferiore ad un anno. I requisiti per i gradi inferiori erano, invece: essere in servizio attivo da più di quattro anni; non aver superato l'età di anni quaranta; aver sempre serbato irre- prensibile condotta; essere stato adibito, in precedenza, a servizi d'investigazione ed averli disimpegnati lodevolmente. L'ufficio alla fine della guerra non viene abolito ma trasformato in Ufficio speciale di investigazione e inserito nella Sezione I della Divisione Affari Genera- li e Riservati dall'art. 2 del R.D. n.1442 del 14 agosto 1919. Con il decreto luogotenenziale del 18 gennaio 1917 venne, inoltre, istituito il Servizio di prevenzione e di repressione dell'abigeato in Sicilia sottoposto alla di-

258 LA PRIMA GUERRA MONDIALE rezione di un Ispettore generale di Pubblica Sicurezza. Per l'esplicazione di tale servizio, furono costituiti speciali reparti e squadriglie di vigilanza, organizzati in nuclei mobili dislocati su tutta l'isola. Tali reparti furono, poi, contemporaneamente impiegati in alcune zone della Puglia. Nel 1916 rientra nella competenza della Sezione II della Divisione IV il Servi- zio centrale di revisione cinematografica2. Nel 1918 alla Divisione IV vengono aggiunte le Sezioni IV e V. La Sezione IV assume una parte delle competenze della Sezione II (da "ordinamento dei Reali Carabinieri" alla fine). La Sezione V (Ufficio profughi) si occupava di: fuoriusciti Adriatici e Trentini; cittadini rimpatriati dall'estero per causa della guerra; profughi regnicoli e profughi irredenti; alloggio, mantenimento, collocamento, sussidi, distribuzione nel Regno; rilascio di certificati di nazionalità italiana; autorizzazione a stare in giudizio; esercizio delle professioni liberali da parte degli irredenti; patronati e comitati di assistenza; rapporti con l'Alto Commissariato dei profughi di guerra. La Scuola di Polizia Scientifica verrà suddivisa in: Servizio centrale d'identificazione e servizio di investigazioni giudiziarie e in Servizio di antropologia criminale. Il destino dei Direttori generali della Pubblica Sicurezza era, di solito, strettamente collegato alla durata dei governi. In un suo scritto3 N. Randeraad constatava ".... la sostituzione contestuale di ministri e di alti funzionari (costituiva un chiaro) indizio di un legame personale (tra politico ed alto funzionario) che finiva forse per riflettersi, nel bene e nel male, anche sulle sorti delle carriere....". S. Sepe4 ricorda, a proposito di questo fenomeno, il caso di Giacomo Vigliani, Direttore generale della Pubblica Sicurezza dal 1911 al 1917, che venne nuovamente nominato nello stesso incarico nel 1920 da Giolitti tre giorni dopo la formazione del Governo, ma venne collocato a disposizione dieci giorni dopo la caduta dello stesso Governo nel luglio 1921. Nel periodo 1914-18, furono scarsi i progetti riguardanti la soluzione dei maggiori problemi che oramai da anni affliggevano l'amministrazione della pubblica sicurezza. Nel Progetto Saracini, così denominato dal nome del suo relatore, veniva previsto come titolo di studio per l'ingresso in carriera la laurea in giurisprudenza o il diploma in scienze sociali.

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Conseguentemente si perveniva all'abolizione della figura dei "delegati" per mancanza della laurea. Venivano, inoltre, modificati i limiti di età per il collocamento a riposo, prevedendo per i funzionari di più alto grado (Ispettori generali, Questori e Vice Que- stori) il limite di età di 62 anni e per i funzionari subalterni 58 anni. Tale abbassamento dei limiti di età era, poi, motivato dalla necessità di mantenere in servizio personale attivo ed in efficienza e con lo stimolo di una rapida progressione in carriera. Per il personale del "Corpo delle guardie di città", i limiti previsti arrivavano a 65 anni per il Colonnelli e Tenenti Colonnelli ed a 50 anni per i semplici graduati. Il progetto prevedeva, inoltre, l'utilizzazione del sistema dei ruoli aperti, per la carriera nei gradi inferiori (ed anche per il personale d'ordine), per consentire anche a coloro che non avessero raggiunto i gradi superiori di percepire una retribuzione decorosa. Si prevedeva l'istituzione degli "Ufficiali investigatori", presso le Questure e gli uffici provinciali di pubblica sicurezza, con funzioni esclusivamente investi- gative, così da costituire una speciale categoria distinta dai funzionari e dagli agenti con qualifica di ufficiali di polizia giudiziaria. Si chiedeva, infine, una disciplina giuridica per la "Scuola di polizia scientifica", il potenziamento dell'ufficio centrale di identificazione e di ricerche, l'impianto e la manutenzione di un servizio automobilistico presso le principali Que- sture e l'impiego di cani per i servizi di pubblica sicurezza. Anche il secondo progetto, presentato nel 1917, tendeva, ricalcando quello precedente, ad elevare la carriera di pubblica sicurezza con i miglioramenti morali ed economici, e alla valorizzazione del servizio. Nella relazione accompagnatrice di questo progetto, infatti, si legge che il concetto informatore era quello di "... elevare la carriera del personale di P.S. con miglioramenti morali ed economici che valgano ad attirare gli elementi ottimi, invogliandoli a preferirla ad altri impieghi più tranquilli e meno ingra- ti e ottenere, altresì, che quelli che già vi sono entrati possano, non solo nel sentimento del proprio dovere, ma anche nella sicurezza e fiducia del proprio avvenire, trovare stimolo e dare tutte le loro energie all'Amministrazione; aumentare gli organici di quel tanto che è necessario per far fronte ai riconosciuti maggiori bisogni del servizio e per assicurare quell'azione di polizia più vasta, più vigile e illuminata che è richiesta dalle mutate condizioni della vita sociale odierna".

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1.4. Direzione Generale della Sanità Le funzioni proprie di questa Direzione erano fortemente decentrate alle Pre- fetture ed agli altri enti locali. Agli organi centrali era attribuita, pertanto, la funzione di direzione e controllo, di coordinamento e di polizia, la quale includeva l'organizzazione ed il funzionamento dei servizi di vigilanza igienico-sanitaria oltre alla gestione diretta dei servizi di difesa sanitaria ai confini di terra e di mare. Titolari della funzione di assistenza sanitaria erano le Prefetture e gli altri enti locali. I ruoli erano, per lo più, costituiti da personale tecnico: medici, veterinari, ingegneri e farmacisti. Nel 1918 vengono inserite tra le competenze della Sezione II della Divisione VI quelle riguardanti i provvedimenti speciali per i tubercolosi e per le istituzioni antitubercolari. Il Consiglio superiore della Sanità subisce alcune modifiche a seguito del D.Lgt. n.1691 del 17 ottobre 1918.

1.5. La Direzione Generale delle Carceri e dei Riformatori Tale Direzione in questo periodo fu caratterizzata da una straordinaria stabi- lità e poté godere, per tutto il periodo della sua dipendenza dal Ministero dell'In- terno (ossia fino al 1922), di una autonomia di organizzazione e di gestione assolutamente impensabili per gli altri organismi del ministero. L'unico fatto di rilievo fu operato, nel lontano 1905, con la separazione dei riformatori per minorenni dall'amministrazione carceraria. A capo di questa Direzione generale, Giolitti volle nel 1912, in sostituzione di Alessandro Doria, Gerardo Girardi, funzionario dell'amministrazione dell'In- terno. Con la nomina del Doria si interrompeva la tradizione, fino ad allora seguita, di attribuire l'incarico a funzionari interni alla Direzione o al più in possesso di quelle particolari cognizioni che l'ufficio richiedeva. Come osservato "La destinazione...non fu ispirata da criteri di opportunità nei riguardi dell'amministrazione delle carceri, ma ebbe piuttosto movente da ragioni di semplice opportunismo personalistico, giacché al Girardi, promosso allora alla effettività del grado, competeva la assegnazione ad una direzione generale, cosicché, mentre quella dell'Amministrazione civile a cui trovavasi addetto sott'ordine, ed alla quale, forse, egli aspirava, era meta ambita di altro fun-

261 LA PRIMA GUERRA MONDIALE zionario a cui volevasi riservarla, erasi improvvisamente resa vacante quella delle carceri”5. Con il Decreto luogotenenziale n.509 del 25 marzo 1917 venne istituito il Ser- vizio centrale degli approvvigionamenti e delle industrie carcerarie in economia venendo aggregato alla Divisione IX. Le sue competenze riguardavano il mantenimento dei detenuti e dei giovani ricoverati e l'esercizio delle industrie degli stabilimenti carcerari e dei RR. riformatori in cui i servizi procedono in economia; gli atti del Consiglio degli approvvigionamenti e delle industrie; l'ordinamento, trasformazione e soppressione delle industrie in economia; i contratti, le controversie e le risoluzioni di esse; i depositi e gli svincoli cauzionali; la distribuzione delle forniture; i bilanci preventivi e i conti consuntivi; la tenuta degli inventari e dei conti correnti; le ispezioni; la vendita e la cessione dei prodotti e dei manufatti carcerari; l'accertamen- to e la riscossione dei crediti; l'autorizzazione per il discarico e la vendita di materie e oggetti fuori uso. Le norme di esecuzione della legge furono poste dal Decreto dei Ministeri del Tesoro e dell'Interno del 3 aprile 1917. Successivamente le competenze, a seguito del D.Lgt. n.1174 del 18 agosto 1918, subiscono le seguenti modifiche: acquisto, impiego, distribuzione e trasporto del vestiario, dei mobili e del materiale in genere ad uso dei detenuti e dei giovani ricoverati, delle macchine, degli utensili, delle materie occorrenti all'esercizio delle industrie; funzionamento delle industrie agricole e manifatturiere; ordinamento, trasformazione e soppressione di esse; appalto delle lavorazioni carcerarie; impiego della manodopera dei condannati anche in lavori all'aperto; Consiglio degli approvvigionamenti e delle industrie ed affari relativi; contratti, risoluzione di controversie e transazioni; depositi e svincoli cauzionali; bilanci preventivi e conti consuntivi; tenuta di inventari e di conti correnti; ispezioni; vendita e cessione di prodotti e manufatti carcerari; accertamento e riscossione dei crediti; autorizzazioni per il discarico e la vendita di materie ed oggetti fuori uso. Il Servizio cesserà di funzionare il 10 aprile 1921.

2. L'attività del Ministero dell’Interno durante la grande guerra

L'attività del Ministero dell'Interno durante la prima guerra mondiale fu di notevolissime dimensioni.

262 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Ai servizi già esistenti se ne aggiunsero di nuovi. Molte delle varie disposizioni eccezionali di questo periodo avevano dato luogo a nuove organizzazioni amministrative, anche all'interno di altri ministeri, le quali per la loro esecuzione si affidavano agli uffici dell'amministrazione, centrale e provinciale, dell'Interno. Il personale era notevolmente diminuito di numero a causa della chiamata alle armi e della sospensione dei concorsi. D'altro canto il Ministero non si era mai valso del potere, previsto dal decreto luogotenenziale n.400 del 9 aprile 1916, di assumere personale avventizio6. Per di più, i funzionari del Ministero dell'Interno furono assegnati all'organizzazione civile delle nuove terre italiane (Segretariato degli affari civili a Valo- na, Commissariato per l'amministrazione delle isole occupate nell'Egeo), all'amministrazione, nella qualità di regi commissari, di quei Comuni sottoposti a scioglimento e all'amministrazione di quei Comuni sgombrati dalla popolazione civile in conseguenza della guerra (Decreto luogotenenziale n.966 del 9 luglio 1916). Ai circoli di ispezione per vigilare sull'applicazione delle norme dirette a facilitare gli approvvigionamenti ed a regolare la vendita dei generi alimentari e delle merci di comune e largo consumo fu preposto un ispettore generale o un prefetto a disposizione. I Consigli di leva, che lavoravano quasi ininterrottamente durante la guerra, assorbivano ognuno l'attività di due funzionari. A seguito della diminuzione del personale, alcuni servizi vennero, però, sem- plificati. Così la procedura di formazione delle liste elettorali, così il servizio dei contratti degli enti locali, così il controllo delle deliberazioni soggette a visto o ad approvazione. Una vasta attività fu svolta anche in tema di consumi ed approvvigionamenti. Così , ad esempio, si attribuì al Prefetto la facoltà di ordinare, nei casi di neces- sità, congrue riduzioni del consumo di energia elettrica, limitando l'illuminazione dell'interno delle case e delle vetrine degli esercizi pubblici, sospendendo l'e- sercizio delle linee ferroviarie meno frequentate, di imporre la diminuzione della pressione nella distribuzione del gas (decreto luogotenenziale n.163 del 7 febbraio 1917). Una notevole attività fu, poi, esplicata nel campo della assistenza all'infanzia, agli orfani di guerra ed agli invalidi di guerra. Con il decreto luogotenenziale n.873 del 13 giugno 1915 si attribuì ai Prefetti la facoltà di costituire delle federazioni per l'assistenza all'infanzia e si elevò da

263 LA PRIMA GUERRA MONDIALE nove a dodici anni l'età legale sino alla quale i fanciulli erano da ritenere inabili al lavoro. In tal modo, fu così possibile ricoverare come inabili al lavoro i fanciulli che avevano superato l'età di nove anni. I decreti luogotenenziali n.968 del 6 agosto 1916 e n.1251 del 27 agosto 1916, attribuirono al Ministero dell'Interno la vigilanza degli orfani di guerra e presso le Prefetture vennero istituiti i Comitati provinciali con compiti di sovrintendere e di provvedere all'assistenza nelle rispettive province. Per quanto riguarda l'attività svolta dagli Archivi di Stato col decreto luogotenenziale n.219 del 30 gennaio 1916 fu prevista la semplificazione della procedura degli scarti degli atti delle Amministrazioni governative. L'attività della Direzione generale della Sanità, in questo periodo fu, poi, particolarmente intensa. Lo scoppio della guerra comportò lo svilupparsi di una serie di attività organiz- zatrici di nuovi servizi: dalla profilassi sui fronti di guerra, alla istituzione, per le truppe combattenti, di alcune strutture idonee ad assicurare la cura e l'isolamento degli ammalati di infezione e l'osservazione dei sospetti e dei contaminati. L'amministrazione della sanità pubblica partecipava all'azione del Comando Supremo ed in particolare della Intendenza generale, mediante funzionari addetti al Segretariato generale per gli affari civili che costituivano l'Ufficio tecnico- sanitario per le popolazioni civili dei territori occupati. Numerosi ospedali e ricoveri per i militari sorsero in questo periodo. Per assicurare in essi il raggiungimento dei complessi fini di interesse generale e per coordinare l'azione delle autorità sanitarie militari e civili con quella dei Comita- ti locali di organizzazione civile, si istituirono, d'accordo fra il Ministero dell'In- terno e quello della Guerra, appositi Comitati sanitari regionali. Funzionari dell'Amministrazione della Sanità furono incaricati di vigilare sul servizio sanitario. A tal uopo il Regno venne suddiviso in zone d'ispezione. Ma l'azione della Direzione generale della Sanità dovette anche esplicarsi nei suoi normali campi di attività. Si può, così, ricordare l'attività di applicazione della legge sull'esercizio delle farmacie che tendeva a sostituire un razionale, organico e permanente ordinamento ad un assetto caotico ed illogico ed il complesso di leggi, generali o speciali per talune regioni, per provvedere a facilitare l'approvvigionamento idrico dei Comuni e l'esecuzione di opere interessanti la pubblica igiene. Notevole fu poi l'azione compiuta nel campo dell'allevamento del bestiame e della disciplina del consumo della carne.

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Non poche difficoltà dovette superare l'Amministrazione della pubblica sicurezza. Lo scoppio della guerra indusse grandi masse di emigrati (circa 500 mila) a ritornare in Patria; le popolazioni di confine, in gran parte, abbandonarono le loro case ed agli spostamenti collettivi si aggiunsero quelli di carattere individuale, determinati dalla necessità di allontanare dalla zona di operazioni persone ostili alla guerra o di dubbia fedeltà o sospette di spionaggio. Per i sudditi austro-ungarici di nazionalità italiana fu prescritto che non potessero ottenere il passaporto per entrare in Italia senza il nulla osta del Ministero dell'Interno. Una speciale autorizzazione si richiese per l'ingresso in Italia dei sudditi degli Stati nemici ai quali, poi, fu fatto obbligo di presentarsi all'autorità di P.S. una volta alla settimana. Particolare curioso fu la previsione, come misura di ritorsione contro analogo provvedimento adottato dal Governo austriaco contro i nostri connazionali, del- l'internamento (in Sardegna!) dei cittadini austro-ungarici dai 18 ai 50 anni di età, esclusi quelli di nazionalità italiana. L'amministrazione della pubblica sicurezza, si occupò anche dell'impiego dei prigionieri in lavori pubblici facendo in modo di non togliere lavoro ai cittadini italiani e di non violare le norme delle convenzioni internazionali. Infine, una ingente attività fu dispiegata per l'esecuzione delle numerose disposizioni concernenti la limitazione dei consumi e dei commerci, l'orario dei pubblici esercizi, dei teatri, dei cinematografi, dei locali di pubblico spettacolo, delle società e dei circoli sportivi e ricreativi. Anche l'Amministrazione carceraria risentì fortemente degli effetti della guerra. La diminuzione del personale (che non fu possibile sostituire in quanto gli uomini fino a 40 anni erano in guerra e personale più giovane non era consentito reclutarlo) comportò, fra le altre cose, la sospensione dell'applicazione della segregazione cellulare per i condannati a pene minori. Ad alleggerire, inoltre, il carico di lavoro dell'Amministrazione carceraria si rinviò, con il decreto luogotenenziale n.187 del 4 febbraio 1917, a dopo la guerra l'espiazione delle pene minori inflitte dai tribunali militari. Un altro grave problema fu rappresentato dai pochi (nove) riformatori per i minorenni con una capienza di 1.974 posti. Convenzioni speciali furono, quindi, stipulate con undici riformatori privati per ulteriori 2056 posti. Non esistevano riformatori femminili governativi, dopo la soppressione nel

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1910 di quello di Perugia. Nel 1917 erano in costruzione quattro nuovi riformatori (Avigliano, Airola, Cagliari e Cairo Montenotte) che avrebbero dato in totale 948 posti. I riformatori fino al 1917 servivano per i minorenni traviati ribelli all'autorità paterna, per quelli oziosi e vagabondi privi di genitori o refrattari alla loro auto- rità, per i colpevoli di delitti comuni infra i nove anni, o commessi senza discerni- mento dai nove ai quattordici anni. In seguito ad alcune modifiche normative, dovettero essere utilizzati anche per i minorenni inquisiti e questo elevò notevolmente il contingente delle richieste sulle quali l'amministrazione doveva provvedere. La situazione peggiorò per lo stato di guerra, essendo non lieve il numero dei minorenni lasciati in abbandono a causa del richiamo dei genitori sotto le armi. Simili problemi si presentarono per la sistemazione dei minorenni condannati. Teoricamente doveva provvedervisi con le case di correzione. Ma esse erano soltanto due: quella di Forlí e quella di Urbino. Per gli altri che non trovano posto in quelle case, o che non conveniva inviarvi per la breve pena, furono istituite, nelle varie carceri, sezioni speciali, assolutamente separate da quelle degli adulti, raccomandate ad una speciale assistenza da parte delle autorità dirigenti e dei cappellani. Nel 1916 fu istituito, presso le principali carceri, il servizio di antropologia criminale.

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Appendice 1

PALAZZO BRASCHI

Dopo la presa di Roma il Governo italiano si era posto alla ricerca di una sistemazione definitiva e la scelta cadde su palazzo Braschi, l'ultimo palazzo di famiglia papale in Roma, che il duca Luigi Braschi-Onesti (1745-1816), nipote ex sorore di Papa Pio VI, aveva fatto costruire in Roma nel 1871 su disegno dell'architetto imolese Cosimo Morelli. Come si legge in R. Gueze7 "Il proprietario dell'immobile era il Sig. Augusto Sil- vestrelli che nel 1868 l'aveva acquistato per Lire 779.375. Il 25 settembre 1871 il Go- verno comprava dal Silvestrelli Palazzo Braschi per la somma di Lire 1.500.000, prezzo comprendente l'ipoteca di Lire 268.750 esistente sopra una metà del palazzo a favore dei Marchesi Ferrajoli. I necessari lavori di adattamento furono affidati al comm. Antonio Cipolla e in breve tempo l'edificio fu in grado di ospitare gli uffici ministeriali". Palazzo Braschi oltre che del Ministero dell'Interno fu anche la sede della Pre- sidenza del Consiglio. Tale palazzo, sebbene costruzione insigne per valore artistico e ricordi storici, si doveva però dimostrare in seguito poco funzionale ed inadatto allo scopo. Nel primo decennio del 1900 la politica giolittiana nei confronti dell'edilizia governativa aveva portato all'individuazione (scartata l'ipotesi del convento di San Silvestro in Capite ove verranno, invece, ubicati gli uffici della sede principale del Ministero dei Lavori Pubblici e della Direzione generale delle Poste) dell'a- rea di Panisperna8 dove far sorgere il Ministero dell'Interno, prevista come unica soluzione dalla Commissione Peano nominata con decreto il 21 luglio 19109. A seguito della costruzione della nuova sede, il Consiglio di Stato si sarebbe trasferito a Palazzo Braschi. La necessità di eliminare la forte spesa dei canoni d'affitto, la possibilità ad essa correlata di creare un demanio di edifici e di restituire, in conseguenza di ciò, un cospicuo numero di abitazioni private al mercato, l'eventualità non trascurabile di contribuire all'ampliamento di Roma in nuove direzioni, furono le principali motivazioni formulate da Giolitti all'atto della presentazione, il 3 giugno 1911, alla Camera del disegno di legge recante "Provvedimenti per la sistemazione dei locali degli uffici dello Stato della Capitale". La necessità per il Ministero dell'Interno di usufruire di una posizione estrema-

267 LA PRIMA GUERRA MONDIALE mente centrale, la fermissima intenzione di Giolitti di costruirne la sede a Pani- sperna e la considerazione che affiancare all'Interno altri due ministeri avrebbe causato una eccessiva congestione di pubblico e impiegati in una sola zona della città, valsero a far decidere la scelta di Panisperna per il solo edificio dell'Interno, mentre per gli altri due ministeri (Grazia e Giustizia e Pubblica Istruzione) vennero prescelte le aree demaniali di Regola e di Viale del Re, per il Ministero della Ma- rina ci si orientò verso l'acquisto dell'area privata situata sul lungotevere Flaminio. Per la costruzione del nuovo edificio la Legge n. 836 del 18 luglio 1911 previde uno stanziamento di 7 milioni e 300 mila lire. Ricorda G. Tosatti10 che "essendo ormai prevalso l'orientamento di affidare a liberi professionisti lo studio e la compilazione del progetto di piante e prospetti dei ministeri”, fu prescelto dallo stesso Giolitti l'architetto Manfredo Manfredi11, il quale, oltre ad essere deputato, era già conosciuto, fra l'altro, per essere succeduto al Sacconi nella direzione artistica del monumento a Vittorio Emanuele II; egli ricevette un compenso di L.40.000 per la compilazione del progetto di massima e del progetto grafico definitivo. Sulla base del progetto di massima dell'architetto Manfredi, completato il 20 aprile 1912, l'Ufficio speciale del Genio Civile dette il via allo splateamento dell'a- rea (per portare il terreno al livello delle vie circostanti) e allo scavo per gli scanti- nati dell'edificio: ben 150.000 metri cubi di terra furono trasportati dal Viminale al- l'area dove era prevista l'edificazione della nuova città universitaria; i resti archeo- logici venuti alla luce durante lo scavo ed i rilievi compiuti contemporaneamente sia dal Genio Civile che dall'Ufficio Scavi di Roma e del Lazio antico e dell'Aquila, permisero di ricostruire la topografia di una parte dell'antico colle del Viminale. Secondo il progetto definitivo dell'architetto Manfredi, cui fu data esecuzione senza alcuna modifica, furono costruiti quattro fabbricati, di cui tre disposti sulla stessa linea ed uno isolato per sistemarvi gli uffici della Presidenza del Consiglio e del Ministro dell'Interno; l'altezza degli edifici corrispondeva alla metà della lunghezza dei loro prospetti.... Lo scoppio della guerra, con le conseguenti diffi- coltà nell'approvvigionamento dei materiali e nei trasporti, cui si aggiunsero la scarsità di manodopera e gli scioperi degli operai per ottenere aumenti di merce- di, causarono lo slittamento di circa un anno rispetto alla data prevista dal con- tratto per la consegna dei lavori (21 aprile 1918). Il collaudo fu effettuato il 14 agosto 1919. Fra il 1919 e il 1921 furono portati a termine i lavori di rifinitura, furono completati gli stucchi disegnati dal prof. Tonnini e alcuni affreschi nei saloni della palazzina della Presidenza.

268 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Appendice 2

MINISTERO GIOLITTI (30 MARZO 1911 - 21 MARZO 1914)12

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Avv. Giovanni Giolitti (Deputato)13

MINISTRO DELL' INTERNO Avv. Giovanni Giolitti (Deputato)

SOTTOSEGRETARIO Avv. Alfredo Falcioni (Deputato)14

CAPO DI GABINETTO Avv. Benedetto Scelsi (Ispettore generale)15

DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Dott. Alberto Pironti16

DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)17

DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ Dott. Alberto Lutrario18

DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Dott. Gerardo Girardi19

269 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

MINISTERO SALANDRA (21 MARZO 1914 - 5 NOVEMBRE 1914)

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)20

MINISTRO DELL'INTERNO Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)

SOTTOSEGRETARIO Avv. Giovanni Celesia di Vegliasco (Deputato)21

CAPO DI GABINETTO Avv. Benedetto Scelsi (Prefetto)

DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Dott. Alberto Pironti

DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)

DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ Dott. Alberto Lutrario

DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Dott. Gerardo Girardi

270 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

MINISTERO SALANDRA (5 NOVEMBRE 1914 - 19 GIUGNO 1916)22

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)

MINISTRO DELL'INTERNO Avv. Prof. Antonio Salandra (Deputato)

SOTTOSEGRETARIO Avv. Giovanni Celesia di Vegliasco (Deputato)

CAPO DI GABINETTO Avv. Benedetto Scelsi (Prefetto) Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato)23

DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Dott. Alberto Pironti

DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)

DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ Dott. Alberto Lutrario

DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Dott. Gerardo Girardi

271 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

MINISTERO BOSELLI (19 GIUGNO 1916 - 30 OTTOBRE 1917)24

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Avv. Prof. Paolo Boselli (Deputato)25

MINISTRO DELL'INTERNO Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)26

SOTTOSEGRETARIO Avv. Giacomo Bonicelli (Deputato)27 Tenente Generale Vittorio Alfieri28

CAPO DI GABINETTO Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato)

DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Dott. Alberto Pironti

DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Dott. Giacomo Vigliani (Prefetto incaricato)

DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ Dott. Alberto Lutrario

DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Dott. Gerardo Girardi

272 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

MINISTERO ORLANDO (30 OTTOBRE 1917 - 23 GIUGNO 1919)29

PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)

MINISTRO DELL'INTERNO Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (Deputato)

VICE PRESIDENTE DEL CONSIGLIO DEI MINISTRI30 Avv. Giovanni Villa (Senatore) Avv. Gaspare Colosimo (Deputato)

SOTTOSEGRETARIO Avv. Giacomo Bonicelli (Deputato) Dott. Romeo Gallenga (Deputato)31 Dott. Silvio Crespi (Deputato)32

CAPO DI GABINETTO Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato) Dott. Enrico Flores (Prefetto)33

DIRETTORE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Dott. Alberto Pironti

DIRETTORE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Dott. Giuseppe Sorge (Prefetto incaricato)34

DIRETTORE GENERALE DELLA SANITÀ Dott. Alberto Lutrario

DIRETTORE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Dott. Gerardo Girardi

273 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Appendice 3

MINISTERO DELL'INTERNO (situazione nel 1914)

CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIO- GABINETTO NE "FONDAZIONE CARNEGIE" PER DEL MINISTRO GLI ATTI DI EROISMO (Hero Fund)

DIREZIONE GENERALE DELLA CONSIGLIO PER AMMINISTRAZIONE CIVILE GLI ARCHIVI

DIREZIONE GENERALE COMMISSIONE PER L'ESAME DI DELLE PROPOSTE DI RICOMPENSA PUBBLICA SICUREZZA AL VALOR CIVILE

COMMISSIONE REALE PER IL CREDITO DIREZIONE GENERALE COM.LE E PROV.LE E PER LA DELLA SANITÀ MUNICIP. PUBBLICI SERVIZI

DIREZIONE GENERALE COMMISSIONE ... DELLE CARCERI PEI DANNEGGIATI DELLE E DEI RIFORMATORI PROVINCIE NAPOLETANE

COMMISSIONE ... RAGIONERIA PEI DANNEGGIATI DELLE CENTRALE PROVINCIE SICILIANE

COMMISSIONE CONSULTIVA CONSIGLIO SUPERIORE PER IL RISANAMENTO DELLA DI SANITÀ CITTÀ DI NAPOLI

CONSIGLIO SUPERIORE COMMIS.NE REALE INCARICATA DI ASSISTENZA PUBBLICAZIONE DEI CARTEGGI E BENEFICENZA PUBBLICA DEL CONTE DI CAVOUR

274 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

GABINETTO DEL MINISTRO

ARCHIVIO ARCHIVIO RISERVATO DELLA SEGRETERIA DEL MINISTRO PARTICOLARE

UFFICIO UFFICIO TELEGRAFICO STAMPA E CIFRA

UFFICIO AMMINISTRATIVO DIREZIONE DELLA GAZZETTA DELLA CONSULTA ARALDICA UFFICIALE

GABINETTO DEL SERVIZIO D'ISPEZIONE SOTTOSEGRETARIO DI STATO

DIVISIONE I (PERSONALE)

SEZIONE I SEZIONE II

SEZIONE III SEZIONE IV

275 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

UFFICIO DI SEGRETERIA DEL DIRETTORE GENERALE

SEGRETERIA DEL UFFICIO DI CONSIGLIO SUPERIORE SEGRETERIA DELLA DI ASSISTENZA E COMMISSIONE BENEFICENZA REALE PER IL PUBBLICA CREDITO

DIREZIONE GENERALE DELLA AMMINISTRAZIONE CIVILE

AMMINISTRAZIONE BENEFICENZA DEI COMUNI E DELLE PUBBLICA PROVINCE ARCHIVI DI STATO DIVISIONE III (DIVISIONE II)

UFFICIO PER IL CREDITO COM.LE E PROV.LE E PER LA MUNICIPALIZZAZIONE DEI PUBBLICI SEZIONE I SEZIONE I SERVIZI

SEZIONE II SEZIONE II

SEZIONE III SEZIONE I SEZIONE II SEZIONE III (*)

(*) Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremotati calabro-siculi e dell'eruzione dell'Etna.

276 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA

UFFICIO DI SEGRETERIA UFFICIO RISERVATO DEL DIRETTORE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA

SCUOLA DIVISIONE IV DI POLIZIA POLIZIA GIUDIZIARIA SCIENTIFICA E AMMINISTRATIVA

Servizio centrale DIVISIONE V segnalazione e (PERSONALE DI P.S.) identificazione e investigazione giudiziaria

Ufficio centrale SEZIONE I d'identificazione. (Polizia giudiziaria. Gabinetto Ufficio valori. Pol. segnaletico e Ferrov. Bollettino fotografia giudiz. ricerche)

SEZIONE I (Uffici di P.S. Gabinetto di SEZIONE II Personale dei investigazione (Polizia funzionari ed giudiziaria amministrativa impiegati e sociale) di P.S.)

Ufficio del SEZIONE II SEZIONE III Bollettino (Personale degli (Ufficio esplosivi) delle ricerche agenti di P.S.)

277 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DELLA SANITA'

DIVISIONE VI DIVISIONE VII (TECNICA) (AMMINISTRATIVA)

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

DIVISIONE VIII PERSONALE DEI (SERVIZIO ZOOIATRICO) LABORATORI DELLA SANITÀ PUBBLICA

Laboratorio di SEZIONE I micografia e di batteriologia

SEZIONE II Laboratorio di chimica

UFFICIO DEGLI AFFARI SEGRETERIA DEL GENERALI CONSIGLIO SUPERIORE DI SANITÀ

UFFICIO D'ORDINE ARCHIVIO, PROTOCOLLO E COPISTERIA

278 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI

UFFICIO D'ORDINE UFFICIO DEGLI AFFARI (MATRICOLA, COPISTERIA E GENERALI SPEDIZIONE. ARCHIVIO E PROTOCOLLO)

DIVISIONE IX DIVISIONE X (FABBRICATI, LAVORAZIONI (PERSONALE) E MANTENIMENTO)

SEZIONE I SEZIONE I (PERSONALE DEGLI IMPIEGATI)

SEZIONE II SEZIONE II (LAVORAZIONI E (PERSONALE DI MANTENIMENTO) CUSTODIA)

SEZIONE III UFFICIO TECNICO (MOVIMENTO DETENUTI E GIOVANI CORRIGENDI)

279 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

RAGIONERIA CENTRALE

UFFICIO DEGLI AFFARI UFFICIO D'ORDINE RISERVATI ARCHIVIO E PROTOCOLLO

DIVISIONE XII DIVISIONE XI

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

SEZIONE III

SEZIONE IV

SEZIONE IV UFFICIO MANDATI

280 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

MINISTERO DELL'INTERNO (situazione nel 1918)

DIREZIONE GENERALE DELLA GABINETTO DEL MINISTRO AMMINISTRAZIONE CIVILE

DIREZIONE GENERALE DI DIREZIONE GENERALE PUBBLICA SICUREZZA DELLA SANITÀ

DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RAGIONERIA CENTRALE RIFORMATORI

CONSIGLIO SUPERIORE DI CONSIGLIO SUPERIORE DI ASSISTENZA E SANITÀ BENEFICENZA PUBBLICA

CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE "FONDAZIONE CARNEGIE" PER GLI ATTI CONSIGLIO PER GLI ARCHIVI DI EROISMO (HERO FUND)

COMMISSIONE REALE PER IL COMMISSIONE PER L'ESAME DELLE CREDITO COM.LE E PROV.LE PROPOSTE DI RICOMPENSA E PER LA MUNICIP. PUBBLICI AL VALOR CIVILE SERVIZI

COMMISSIONE .... PEI DANNEGGIATI COMMISSIONE .... PEI DANNEGGIATI DELLE PROVINCE NAPOLETANE DELLE PROVINCE SICILIANE

COMMISSIONE CONSULTIVA PER IL COMMISSIONE REALE INCARICATA RISANAMENTO DELLA CITTÀ PUBBLICAZIONE DEI CARTEGGI DI NAPOLI DEL CONTE DI CAVOUR

COMMISSIONE PERMANENTE PER LE ALTO COMMISSARIATO DEI RICOMPENSE AI BENEMERITI PROFUGHI DELLA SALUTE PUBBLICA

281 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

GABINETTO DEL MINISTRO

ARCHIVIO DELLA SEGRETERIA ARCHIVIO RISERVATO PARTICOLARE DEL MINISTRO

UFFICIO TELEGRAFICO UFFICIO STAMPA E CIFRA

UFFICIO AMMINISTRATIVO DIVISIONE I (PERSONALE) DELLA CONSULTA ARALDICA

SERVIZIO D'ISPEZIONE SEZIONE I

GABINETTO DEL SOTTOSEGR. DI STATO SEZIONE II

DIREZIONE DELLA GAZZETTA UFFICIALE SEZIONE III

GABINETTO DEL SOTTOSEGR. DI STATO PER LA PROPAGANDA SEZIONE IV ALL'ESTERO E PER LA STAMPA

282 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DELLA AMMINISTRAZIONE CIVILE

SEGRETERIA DEL CONSIGLIO UFFICIO DI SEGRETERIA DEL SUPERIORE DI ASSISTENZA E DIRETTORE GENERALE BENEFICENZA PUBBLICA UFFICIO ORFANI GUERRA E SEGR. DEL COMITATO NAZIONALE UFFICIO DI SEGRETERIA DELLA PER LA PROTEZIONE E L'ASSISTENZA COMMISSIONE REALE PER IL DEGLI ORFANI DI GUERRA CREDITO COM.LE E PROV.LE

UFFICIO PER IL CREDITO COM.LE UFFICIO SPECIALE PER I SERVIZI E PROV.LE E PER LA IN DIPENDENZA DEI TERREMOTI MUNICIPALIZZAZIONE DEI PUBBLICI SERVIZI

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

AMMINISTRAZIONE DEI COMUNI E BENEFICENZA PUBBLICA DELLE PROVINCE - ARCHIVI DI DIVISIONE III STATO (DIVISIONE II)

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

SEZIONE III SEZIONE III

UFFICIO DEI FUNZIONARI PEI SERVIZI ASSIST. E PROTEZIONE DEGLI INVALIDI ED ORFANI DI GUERRA

283 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA

UFFICIO DI SEGRETERIA UFFICIO INVESTIGAZIONE DEL DIRETTORE GENERALE (SEZIONE II)

UFFICIO RISERVATO DI DIVISIONE V PUBBLICA SICUREZZA (PERSONALE DI P.S.)

POLIZIA GIUDIZIARIA E SEZIONE I AMMINISTRATIVA (UFFICI DI P.S. PERSONALE DEI (DIVISIONE IV) FUNZIONARI ED IMPIEGATI DI P.S.)

SEZIONE I SEZIONE II POL. GIUDIZIARIA. UFF. VALORI UFF. DI POL. FERROVIARIA UFF. (PERSONALE DEGLI AGENTI DEL BOLLETTINO DELLE RICERCHE DI P.S.)

SEZIONE II (POLIZIA AMMINISTRATIVA E SOCIALE)

SEZIONE III SCUOLA DI POLIZIA UFF. ESPLOSIVI (POL. GIUDIZIARIA SCIENTIFICA AMMINISTRATIVA E SERVIZI SPECIALI)

SERVIZIO CENTRALE DI SEZIONE IV IDENTIFICAZIONE E SERVIZIO DI INVESTIGAZIONI GIUDIZIARIE

SERVIZIO DI ANTROPOLOGIA SEZIONE V CRIMINALE

284 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DELLA SANITA'

UFFICIO DEGLI AFFARI GENERALI

SEGRETERIA DEL UFFICIO D'ORDINE CONSIGLIO SUPERIORE ARCHIVIO, PROTOCOLLO DI SANITA' E COPISTERIA

DIVISIONE VI DIVISIONE VII (TECNICA) (AMMINISTRATIVA)

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

DIVISIONE VIII PERSONALE DEI LABORATORI (SERVIZIO ZOOIATRICO) DELLA SANITA' PUBBLICA

LABORATORIO SEZIONE I DI MICOGRAFIA

LABORATORIO SEZIONE II DI CHIMICA

285 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI

UFFICIO D'ORDINE UFFICIO DEGLI (MATRICOLA, COPISTERIA E AFFARI GENERALI SPEDIZIONE. ARCHIVIO E PROTOCOLLO)

DIVISIONE IX DIVISIONE X (FABBRICATI, LAVORAZIONI (PERSONALE) E MANTENIMENTO)

SEZIONE I SEZIONE I (PERSONALE DEGLI IMPIEGATI)

SEZIONE II SEZIONE II (LAVORAZIONI E MANTENIMENTO) (PERSONALE DI CUSTODIA)

UFFICIO TECNICO SEZIONE III (FABBRICATI DEGLI STABILIMENTI (MOVIMENTO DETENUTI CARCERARI E DEI RIFORMATORI) E GIOVANI CORRIGENDI)

SERVIZIO CENTRALE DEGLI APPROVVIGIONAMENTI E DELLE INDUSTRIE CARCERARIE IN ECONOMIA

286 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

RAGIONERIA CENTRALE

UFFICIO DEGLI UFFICIO D'ORDINE AFFARI RISERVATI ARCHIVIO E PROTOCOLLO

DIVISIONE XI DIVISIONE XII

SEZIONE I SEZIONE I

SEZIONE II SEZIONE II

SEZIONE III SEZIONE III

SEZIONE VI SEZIONE VI

UFFICIO COMPILAZIONE MANDATI

287 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Appendice 4

AMMINISTRAZIONE CENTRALE

Carriera amministrativa 1914 1915 1916 1917 1918 1) Direttori generali 3(4) 2(4) 2(4) 3(4) 3(4) 2) Vice direttori generali 3(4) 4(4) 5(4) 5(4) 4(4) 3) Direttori Capi di Divisione ed Ispettori generali di I classe 14(11) 12(11) 12(11) 15(11) 16(11) 4) Direttori Capi di Divisione di II classe 5(5) 5(5) 5(5) 5(5) 5(5) 5) Capi Sezione di I classe 14(14) 14(14) 14(14) 14(14) 14(14) 6) Capi Sezione di II classe 10(10) 10(10) 10(10) 10(10) 10(10) 7) Primi Segretari 21(21) 18(21) 20(21) 15(21) 12(21) 8) Segretari di I classe 8(7) 7(7) 7(7) 7(7) 7(7) 9) Segretari di II classe 12(12) 13(12) 13(12) 13(12) 12(12) 10) Segretari di III classe 14(12) 12(12) 12(12) 12(12) 12(12) 11) Segretari di IV classe 11(12) 12(12) 12(12) 12(12) 12(12) 12) Segretari di V classe 3(5) 4(5) 4(5) 4(5) 5(5)

SUB TOTALE 118(116) 113(117) 116(117) 115(117) 112(117)

Carriera di Ragioneria 1) Direttore Capo 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 2) Direttori Capi di Divisione - 2(2) 2(2) 2(2) 2(2) 3) Capi Sezione ed Ispettori di I classe 6(6) 9(9) 9(9) 9(9) 9(9) 4) Capi Sezione ed Ispettori di II classe 8(8) 8(7) 8(7) 8(7) 8(7) 5) Primi ragionieri di I classe 14(13) 13(13) 13(13) 13(13) 13(13) 6) Primi ragionieri di II classe 7(13) 7(10) 9(10) 9(10) 10(10) 7) Ragionieri di I classe 15(10) 11(12) 13(12) 13(12) 12(12) 8) Ragionieri di II classe 8(8) 12(12) 12(12) 12(12) 12(12) 9) Ragionieri di III classe 9(8) 12(12) 12(12) 12(12) 11(12) 10) Ragionieri di IV classe 1(2) 5(5) 2(5) -(5) -(5)

SUB TOTALE 69(69) 80(83) 81(83) 79(83) 78(83)

288 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

Ufficio telegrafico e cifra 1914 1915 1916 1917 1918 1) Direttore 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 2) Vice direttore 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 1(1) 3) Archivisti capi 5(5) 5(5) 5(5) 5(5) 5(5) 4) Archivisti di I classe 21(19) 21(19) 20(19) 20(19) 19(19) 5) Archivisti di II classe 16(14) 13(14) 13(14) 13(14) 14(14) 6) Applicati di I classe 29(28) 29(28) 30(28) 30(28) 28(28) 7) Applicati di II classe 23(21) 23(21) 21(21) 21(21) 21(21) 8) Applicati di III classe 9(9) 8(9) 6(9) 5(9) 2(9)

SUB TOTALE 105(98) 101(98) 97(98) 96(98) 91(98)

Personale subalterno 1) Commessi e Capi uscieri di I classe 5(5) 13(13) 13(13) 13(13) 13(13) 2) Commessi e Capi uscieri di II classe 6(6) 13(13) 13(13) 13(13) 13(13) 3) Uscieri di I classe 20(20) 27(27) 27(27) 27(27) 27(27) 4) Uscieri di II classe 16(17) 18(18) 18(18) 17(18) 17(18) 5) Inservienti 34(41) 18(18) 18(18) 16(18) 18(18)

SUB TOTALE 81(89) 89(89) 89(89) 86(89) 88(89) TOTALE 373(372) 383(387) 383(387) 376(387) 369(387)

1914 1918 1) Amministrazione centrale 373(372) 369(387) 2) Sanità pubblica 51(74) 60(73) 3) Archivi di Stato 293(305) 244(305) 4) Amministrazione di pubblica sicurezza 2749(2859) 2736(2955) 5) Ufficiali delle Guardie di città 66(70) 73(111) 6) Amministrazione delle carceri 462(480) 414(470) 7) Personale di educazione e di sorveglianza nei RR. riformatori 300(309) 291(309) TOTALE GENERALE 4294(4469) 4187(4610)

Fonte: Ruoli di anzianità del personale delle amministrazioni dipendenti dal Ministero dell’Interno. I numeri tra parentesi si riferiscono ai ruoli organici.

289 LA PRIMA GUERRA MONDIALE

NOTE

1 Gli enti edilizi di Reggio Calabria e di Messina vengono istituiti con R.D. 18 giugno 1914. Con tale normativa venivano, anche, inserite delle disposizioni rivolte ad agevolare la ricostruzione dei centri abitati distrutti dal terremoto del 28 dicembre 1908. Tali enti, dipendenti dal Ministero dell’Interno per le loro funzioni, provvedevano alla gestione dei beni dell’ente e all’attività di costruzione delle case degli impiegati dello Stato. 2 Nel 1923 tale servizio verrà inserito nella Divisione Affari Generali e Riservati (l’ex Ufficio riserva- to di pubblica sicurezza) ed organizzato in sei commissioni. 3 N. RANDERAAD, Gli alti funzionari del Ministero dell’Interno durante il periodo 1870-1899, in Rivista trimestrale di diritto pubblico, 1989, n. 1, pag. 45. 4 S. SEPE, Amministrazione e “nazionaslizzazione”: il ruolo della burocrazia statale nella costruzione dello Stato (1861-1900). Elementi per una discussione, in Dalla città alla nazione. Borghesia ottocentesca in Italia e in Germania, a cura di M. Meriggi e P. Schiera, Bologna, Il Mulino, 1993. 5 E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle carceri in Italia, estratto della Rivista delle discipline carcerarie e correttive, fasc. n. 7-12 del 1925, Roma, Tipografia delle Mantellate, 1925. 6 Un eccezione fu rappresentata dagli scrivani e dal personale di basso livello. 7 R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in Amministrazione Civile, 1961. 8 Tale località, come ricorda G. Tosatti in I Ministeri di Roma Capitale, Marsilio Editore, 1985, “compresa tra le Vie Depretis, Palermo, Balbo e il progettato prolungamento di Via Milano ... si estendeva per circa 60.000 metri quadrati. L’area era di proprietà demaniale e, a parte alcuni istituti scientifici univer- sitari che vi erano dislocati, era occupata per la maggior parte da orti e giardini (destinati ad esperimenti per l’insegnamento dell’agraria) e quindi immediatamente disponibili per l’edificazione. 9 Il Presidente della commissione, Camillo Peano, sosteneva che bisognava evitare di accentrare in un’unica località centrale solo i ministeri, adducendo come motivazione l’inevitabile congestione di pubblico e un’eccessiva richiesta di abitazioni in una stessa zona di Roma. Era necessario, secondo Peano, riservare una località centrale solo ai ministeri che avessero frequenti contatti con il pubblico. Il Ministero dell’Interno “... per il carattere speciale dei servizi cui provvede, ha più numerosi che qualsiasi altro i contatti con il pubblico, ed ha pertanto bisogno di una sede centrale e comoda, oltre che decorosa. Conviene inoltre che sia situato non lontano dal Parlamento né dal Quirinale”. Tale lo- calità veniva individuata nell’area di Panisperna, per la quale erano già stati redatti progetti di massima relativi alla costruzione dei Ministeri di Grazia e Giustizia (da parte dell’architetto Pio Piacentini) e dell’Interno (dall’architetto Manfredo Manfredi). La posizione di Peano, quindi, si discostava dal- l’orientamento dei rappresentanti degli altri dicasteri che intendevano collocare a Panisperna tutte le nuove costruzioni. Nel corso dei lavori della commissione, però, la linea tendente al decentramento si venne gradualmente affermando, a tal punto che anche gli stessi rappresentanti di Grazia e Giusti- zia e della Pubblica Istruzione finirono con l’asserire. Da parte sua anche il rappresentante del Comu- ne di Roma assecondò gli orientamenti della Commissione, la quale nelle sue conclusioni non trala- sciò di indicare quale fosse il modo migliore di procedere dal punto di vista finanziario per far fronte alle spese legate alla realizzazione degli edifici ministeriali. Essa sostenne la necessità di non ricorre- re alle risorse ordinarie del bilancio ma di contrarre un prestito con la Cassa Depositi e Prestiti, da in- testarsi ai vari ministeri interessati alle costruzioni e da estinguersi in un lungo periodo di tempo. Nelle conclusioni, infatti, si legge “... è bene mettere in evidenza che mentre i fitti rappresentano una spesa di carattere continuativo ed effettivo a cui, cioè non corrisponde nessun aumento patrimoniale... (la rata annuale da versare a saldo del prestito), oltre il vantaggio di cessare dopo il periodo di ammortamento, ha il carattere di una spesa per movimento di capitale a cui corrisponde, perciò, una variazione attiva del patrimonio dello Stato. Né si può fare a meno di notare che la spesa pei fitti è destinata a crescere, sia per l’estensione continua di pubblici servizi, sia per il fatto che lo Stato non può facilmente cambiar sede dei propri uffici ed ha quindi minori possibilità in confronto ai locatori pri-

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vati di resistere alle eccessive pretese dei proprietari”. 10 G. TOSATTI, I Ministeri, op. cit. 11 Un progetto di massima per il Ministero dell’Interno era stato già compilato dall’architetto Pompeo Passerini per incarico del Genio Civile, ma esso non fu accettato da Giolitti perché “quantunque informato a buoni concetti d’arte, non rispondeva alle attuali esigenze dei servizi dipendenti dal- l’amministrazione che avrebbe dovuto trovarvi sede”. 12 Le dimissioni del ministero furono accettate con il R.D. del 19 marzo 1914. 13 Giovanni Giolitti (Mondovì, Cuneo, 27 ottobre 1842 - Cavour, Torino, 17 luglio 1928). 14 Alfredo Falcioni (Domodossola, Novara, 9 giugno 1868 - ivi, 4 luglio 1936) fu nominato Sottosegre- tario con R.D. 2 aprile 1891. 15 Benedetto Scelsi (Milano, 17 agosto 1873 - Sale delle Langhe, Cuneo, 9 luglio 1944) fu ammesso in servizio il 30 ottobre 1896 e fu nominato Ispettore generale di I classe il 2 gennaio 1912. Con R.D. 23 agosto 1914 venne nominato Capo di Gabinetto. Il 15 luglio 1916 fu nominato Prefetto di Modena. 16 Alberto Pironti nasce il 25 novembre 1867 ed è ammesso in servizio il 21 luglio 1889. Viene nomina- to Direttore generale dell’Amministrazione Civile con R.D. 26 settembre 1907. Con R.D. 31 ottobre 1914 è nominato Prefetto di II classe; con R.D. 21 gennaio 1915 è collocato a disposizione del ministero e incaricato di reggere la Direzione generale. Il 30 novembre 1916 è nominato Prefetto di I classe. Con R.D. 16 ottobre 1922 sarà nominato senatore e con R.D. 13 novembre 1924 Presidente di Sezione del Consiglio di Stato. 17 Giacomo Vigliani (Pollone, Vercelli (all’epoca Novara), 12 aprile 1862 - Roma 17 gennaio 1942) consegue la laurea in giurisprudenza l’8 luglio 1885 presso l’Università di Torino. Presta il servizio militare nei quadri della Milizia territoriale. Entra per concorso nell’Amministrazione provinciale del- l’Interno il 9 luglio 1886 con 77 punti. Raggiungerà il 29 luglio 1886 Siracusa, luogo della sua prima destinazione percependo uno stipendio di 1.200 lire. È curioso ma sintomatico notare che nel suo pro- spetto biografico, datato 30 ottobre 1886, nel riquadro intitolato “Desideri dell’impiegato riguardo alla carriera e alla residenza” vi sia scritto: “Quando avrò detto che faccio mia la frase: oggi soldato ma nel zaino il bastone del maresciallo, nulla dovrò aggiungere per chiarire meglio i miei desideri riguardo alla carriera”. Si sposa ed ha due figli, una femmina ed un maschio. Cambia diverse sedi (oltre Siracusa, Bergamo, Terranova, Perugia, Pallanza, Alessandria e Genova). Dal 17 marzo 1901 al 1° gennaio 1910 lavora all’Amministrazione centrale. Il 2 gennaio 1910 è nominato Prefetto di II classe e gli viene assegnata la Prefettura di Lucca. Il 26 febbraio 1911 viene chiamato in missione al Ministero dell’Interno con l’incarico di reggere la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza (R.D. 26 febbraio 1911). Con R.D. 29 agosto 1917 viene collocato a disposizione. Il 23 giugno 1918 è nominato Prefetto di I classe ed il 16 aprile 1919 Prefetto di Novara. Fu collocato a disposizione con l’incarico di reggere la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza nei periodi 19.6.1920/17.7.1921 e 2.3.1922/7.8.1922. Fu nominato Senatore del Regno il 3 ottobre 1920 per la diciassettesima categoria e convalidato l’11 dicembre dello stesso anno. 18 Alberto Lutrario nasce il 23 dicembre 1861. Laureatosi in medicina e chirurgia, è ammesso in servizio il 24 dicembre 1891. Ricopre la carica di Vice Direttore generale dal 1903 fino al 1912, quando viene nominato Direttore Generale della Sanità il 30 maggio 1912. Con R.D. 12 dicembre 1926 viene collocato a riposo. 19 Gerardo Girardi nasce il 9 febbraio 1862. È ammesso in servizio il 5 giugno 1884 e viene nominato Direttore generale con R.D. 26 settembre 1912. Prima di assumere la Direzione generale delle carceri e dei riformatori era un funzionario dell’amministrazione provinciale dello Stato. Ricorda E. Querci- Seriacopi nel suo libro “Passato ...”, cit., che il Girardi “... ottima persona, noto ... per la sua valentia in materia giuridica e amministrativa, (anche se) conferò nel nuovo ufficio la sua fama di rettitudine, di serietà imperturbabile, ... certo. ... dovette trovarsi da principio in qualche imbarazzo di fronte alla mole del lavoro grave di per sé e resogli tanto più difficile per la mancanza della conoscenza teorica e pratica della materia nuova per lui. La sua virtù e le sue doti di carattere rifulsero specialmente nel dissimulare queste difficoltà naturali, nell’affermarsi con lodevole spirito d’indipendenza da ogni

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precedente vincolo tradizionale ... Con lui, e per virtù dell’esempio della sua serena modestia, cessò il malvezzo di quello auto esibizionismo glorificante la persona del direttore generale, che tanto noc- que alla riputazione del suo predecessore (Doria); e finì pure l’eccesso delle dimostrazioni piaggiatri- ci e servili di alcuni funzionari adulatori e lusingatori di debolezze umane; eccesso esplicatosi oltre che con le manifestazioni laudative e giubilanti, pubbliche e private, non chieste, è vero, ma nemmeno rifiutate, ripetute fino alla nausea, perfino con le improvvisate parate dei ragazzi del riformatorio, accompagnate da fragorosi squilli di musiche trionfali sulla via, sotto le finestre dell’ufficio, con me- raviglia del pubblico e degli stessi impiegati e con positivo pregiudizio della serietà della istituzione e del decoro di cui la impersonava in quel momento.” Girardi verrà dispensato dal servizio e messo a riposo ai primi del mese di agosto del 1919 durante il Governo Nitti, ed il suo posto verrà preso dal dott. Giovanni Bobbio proveniente dalla direzione del personale. 20 Antonio Salandra (Troia, Foggia, 13 agosto 1853 - Roma, 9 dicembre 1931). 21 Giovanni Celesia di Vegliasco (Firenze, 8 agosto 1868 - Alassio, Savona, 19 gennaio 1948) fu nominato sottosegretario con R.D. del 23 marzo 1914. 22 Il 10 giugno 1916 il Gabinetto Salandra rassegnò le dimissioni che furono accettate con R.D. del 18 giugno 1916 e con decreto di pari data fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri l’on. Boselli, mentre il sottosegretario fu nominato con R.D. del 6 novembre 1914. 23 Camillo Corradini nacque ad Avezzano il 23 aprile 1867. Trasferitosi a Roma, dove si era iscritto alla facoltà di giurisprudenza, dopo aver lavorato tra il 1888 e il 1889 come redattore del quotidiano La Tribuna, nel 1890 entrò per concorso al ministero della Guerra come segretario. Fu, poi, Capo di gabinetto del Ministero della Pubblica Istruzione nel II gabinetto Giolitti del 1903. Come tale si occupò dei problemi della scuola ed in particolare dell’istruzione primaria, acquistando competenza e capacità, tanto che nel 1911 gli verrà affidata la redazione della legge Daneo-Credaro. Nel 1915, con la nomina a Consigliere di Stato, lasciò il Ministero della Pubblica istruzione. La nomina fu vista come una sorta di siluramento, soprattutto negli ambienti socialisti, compiuto da Salandra verso un esponente significativo del riformismo giolittiano, proprio quando ministro della Pubblica istruzione era stato nominato il liberale di Destra L. Grippo. Nel 1916, con la formazione del gabinetto Boselli, Orlando assumeva il portafogli degli Interni e chiamava il Corradini come Capo di Gabinetto. Il Ministero “nazionale” di Boselli si muoveva secondo un disegno di mediazione tra le diverse forze politiche. Orlando aveva scelto il Corradini anche per la dimostrata capacità di saper conciliare le necessità di governo con le istanze liberaldemocratiche. Nell’estate del 1917, la posizione di Orlando si era fatta oramai difficile per le accuse di disfattismo e debolezze verso i socialisti che gli venivano rivolte dai ministri interventisti di Destra e di Sinistra. Né migliore era la posizione del Corradini indicato, soprattutto per i suoi rapporti e la sua amicizia con Turati, come sostenitore del neutralismo. Di fronte alla crisi provocata dai fatti di Torino dell’agosto 1917, fu proprio Corradini, simbolo dell’irriducibile “pacifi- smo giolittiano”, a fare le spese dei duri attacchi degli interventisti dimettendosi. Nel marzo del 1919 Orlando richiamò il Corradini al Ministero dell’Interno come Capo di Gabinetto, incarico che tenne fino alla caduta del governo nel giugno. Nel 1927 fu accusato da Mussolini di legami “con elementi di tendenza sovversiva e con elementi massonici” e dichiarato decaduto dalla carica di consigliere di Stato. Morì a Roma il 30 dicembre 1928, pochi mesi dopo la scomparsa di Giolitti. 24 L’on. Boselli fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri il 18 giugno 1916 e i ministri furono nominati con R.D. del giorno successivo; le dimissioni del Ministero furono accettate con R.D. del 29 ottobre 1917 e con decreto della stessa data l’on. Orlando fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri. Il sottosegretario G. Bonicelli fu nominato Sottosegretario con D. Lgt. del 22 giugno 1916. 25 Paolo Boselli (Savona, 8 giugno 1838 - Roma, 10 marzo 1932). 26 Vittorio Emanuele Orlando (Palermo, 19 maggio 1860 - Roma, 1° dicembre 1952) nel precedente Governo era Ministro di Grazia e Giustizia. 27 Giacomo Bonicelli (Brescia, 3 aprile 1861 - ivi, 5 ottobre 1930). 28 Vittorio Alfieri (Perugia, 3 luglio 1863 - Musestre, frazione di Roncade, Treviso, novembre 1918, fu nominato Sottosegretario di Stato per gli Approvvigionamenti ed i consumi alimentari con decreto del

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10 ottobre 1917). Si ricorda che tale Sottosegretariato fu istituito con D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917. 29 L’on. Orlando fu nominato Presidente del Consiglio dei Ministri il 29 ottobre 1917 ed i Ministri furono nominati con R.D. del giorno successivo. Mentre i Sottosegretari di Stato furono nominati con R.D. del 1° novembre 1917. 30 Con il R.D. n. 38 del 18 gennaio 1919 fu istituito, fino alla pubblicazione della pace, l’Ufficio di Vice Presidente del Consiglio dei Ministri. Il Vice Presidente, in caso di assenza del Presidente, esercitava tutte le funzioni attribuite a quest’ultimo; egli, inoltre, assumeva l’interim del ministero dell’Interno se il Presidente ne era al tempo stesso titolare, e sempre in assenza di questi. Dopo le dimissioni del Ministero Orlando non venne più nominato il Vice Presidente del Consiglio dei Ministri. 31 Romeo Gallenga (Roma, 27 febbraio 1879 - ivi, 11 gennaio 1938) fu sottosegretario per gli Approv- vigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918. Il Sottosegretariato fu istituito con il D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917. 32 Silvio Crespi (Milano, 24 settembre 1868 - Cadorago, Como, 15 gennaio 1944) fu Sottosegretario per gli Approvvigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918. Il Sottose- gretariato fu istituito con il D. Lgt. n. 1598 del 7 ottobre 1917. 33 Enrico Flores (Napoli, 30 settembre 1864 - Roma, 8 maggio 1935) laureatosi in Giurisprudenza a vent’anni entrò per concorso il 3 agosto 1887 nell’Amministrazione provinciale dell’Interno. Nel 1901 veniva nominato Sottoprefetto a Gerace Marina e ricoprì tale ufficio in altre località finché nel 1910 fu nominato Capo di Gabinetto del Ministro delle Poste e dei telegrafi. Nel 1911 passò all’Am- ministrazione centrale del Ministero dell’Interno con il grado di Capo Sezione che mantenne fino al 4 agosto 1913. Venne nominato Vice Direttore generale fuori ruolo il 10 dicembre 1916 e ricoprì il ruolo di Capo Ufficio stampa. Nominato Prefetto di II classe con R.D. 6 agosto 1917, il 1° settembre 1917 fu nominato Prefetto di Verona. Il Flores non raggiungerà, però, mai tale città perché il 4 novembre dello stesso anno verrà nominato Capo di Gabinetto del Ministro dell’Interno nel Governo Orlando. Verrà, poi, riconfermato nell’incarico da Francesco Saverio Nitti nel giugno del 1919. Dal 16 aprile 1920 al 21 agosto 1920 fu Prefetto di Milano. Messo a disposizione dal Governo Giolitti fu nominato il 18 settembre 1920 Commissario per gli alloggi nella città di Roma. Il 5 febbraio 1921 fu nominato Prefetto di Catania. Il 16 aprile 1923 fu nuovamente posto a disposizione ed il 5 febbraio 1924 andò in pensione. 34 Giuseppe Sorge, già Sorce (decreto 27 aprile 1916) (Sutera, Caltanissetta, 22 gennaio 1857 - Palermo, 13 febbraio 1937) è ammesso in servizio il 12 maggio 1880 ed è nominato Prefetto di I classe il 22 maggio 1913. Viene nominato reggente con R.D. 29 settembre 1917 e cesserà dall’incarico con D. Lgt. 25 febbraio 1919.

293 ROSA CORREALE

LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

1. Organizzazione degli Uffici Centrali. 1.1. L'Ufficio di Gabinetto nel 1918. 1.2. Le Direzioni Generali nel 1918. 1.3. Modifiche degli Uffici Centrali negli anni 1919-22. 2. Gli Uffici Periferici. 2.1. Numero degli Uffici Periferici. 2.2. Provenien- za geografica dei Prefetti. 3. Gli impiegati. 3.1. L'ordinamento del personale dipendente del Ministero dell'Interno prima della riforma attuata con D.L. Reale 23 ottobre 1919, n.1971. 3.2. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno al gennaio 1918. 3.3. Le riforme Nitti del 1919 e l'istituzione del sistema dei “Ruoli Aperti”. 3.3.1. I gradi delle carriere. 3.4. Le riforme Nitti del 1919 e la costituzione del Ruolo Unico tra gli impiegati dell'Amministrazione Centrale e Provinciale dell'Interno. 3.5. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno all'aprile 1921. 4. Attribuzioni degli uffici centrali. 4.1. Le funzioni dell'Ufficio di Gabinetto nel 1918. 4.2. Le funzioni delle Direzioni Generali. 4.3. Modifiche delle attribuzioni degli Uffici Centrali negli anni 1919-22. 5. Le attribuzioni degli Uffici Periferici. 5.1. Le funzioni esercitate dall'istituto prefettizio. 6. I ministeri succedutisi tra il 1918 ed il 1922. 6.1. Il Ministero Orlando. 6.2. Il Mini- stero Nitti. 6.3. Il Ministero Nitti. 6.4. Il Ministero Giolitti. 6.5. Il Ministero Bono- mi. 6.6. Il Ministero Facta. 6.7. Il Ministero Facta. 6.8. Il Ministero Mussolini. 7. Aspetti salienti dell'attività dell'Amministrazione dell'Interno. 7.1. Le inchieste parlamentari del primo dopoguerra per la semplificazione dell'attività della Am- ministrazione Centrale del Ministero dell'Interno. 7.2. Le inchieste parlamentari per la semplificazione dell'attività dell'Amministrazione Periferica del Ministero dell'Interno. 8. Le commissioni di indagine istituite per la riforma della pubblica amministrazione. 8.1. La Commissione Villa. 8.2. La Commissione d'inchiesta Cassis. Note.

LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

PREMESSA

Alla fine della guerra le forze liberali sono profondamente scisse dal conflitto apertosi nel 1915 tra interventisti e neutralisti. Questi ultimi, prevalentemente di matrice giolittiana, avvertono nella crescente presenza di cattolici e socialisti una minaccia per il proprio predominio: i primi, infatti, si sono organizzati sotto la guida del sacerdote Luigi Sturzo nel partito popolare ed i secondi hanno spo- sato, in luogo del riformismo legalitario degli anni precedenti, le teorie del socialismo massimalista, che, forte del successo della rivoluzione bolscevica, preannuncia il crollo del regime borghese ed avversa qualsiasi collaborazione con i governi liberali. Altrettanto cruciale risulta la politica estera: l'opinione pubblica italiana, amareggiata dalle contestazioni degli alleati in merito alle sorti di Fiume, Dalma- zia e Istria, non esita ad appoggiare le correnti nazionaliste che propugnano l'impiego della forza. Dimessosi nel 1919 il ministro Orlando, sale al governo il democratico lucano Francesco Saverio Nitti, esperto in questioni finanziarie, il quale si trova a fronteggiare la decisione degli alleati di far evacuare Fiume dalle truppe italiane proprio mentre si manifesta per il Paese una grave crisi alimentare che rende indispensabile il ricorso al grano degli Stati Uniti. Tra violente manifestazioni nazionaliste si conclude la questione fiumana e sono indette, nel novembre 1919, nuove elezioni. Oltre al suffragio universale, già introdotto nel 1913, in queste consultazioni elettorali si sperimenta il sistema proporzionale, in luogo di quello uninominale, registrando una schiacciante vittoria delle forze popolari e socialiste, probabilmente anche a causa del venir meno delle consuete manipolazioni effettuate attraverso l'operato dei prefetti nell'età precedente. L'egemonia liberale è pertanto tramontata ed inutilmente è offerta a Giolitti, nel giugno 1920, la guida del Governo. Nonostante i tentativi dell'anziano statista di neutralizzare l'ascesa delle forze popolari e socialiste, queste ultime organizzatesi nel 1921 nel Partito Comu- nista d'Italia sotto la guida di Amedeo Bordiga ed Antonio Gramsci, con la presenza dei Fasci italiani di combattimento capeggiati da Benito Mussolini, le successive elezioni confermano l'indiscussa presenza nello scenario politico dei

297 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE nuovi partiti. Dimessosi anche Giolitti, il Paese si prepara ad una fase di instabilità ministeriale che approda, dopo due brevi governi presieduti dal socialista riformista Ivanoe Bonomi e dal giolittiano Luigi Facta, alla Marcia su Roma del 28 ottobre 1922. L'amministrazione, all'uscita dal conflitto bellico, ha sperimentato nuovi modelli organizzativi, sicuramente più rispondenti alle mutate esigenze politiche, ma ha anche perso, con il proliferare di uffici speciali, commissioni, comitati ed organi consultivi, l'organicità di un sistema che, da Cavour a Giolitti, era rimasto complessivamente immutato. Ad aggravare la situazione contribuisce l'immissione in ruolo di personale avventizio che, reclutato assieme al personale femminile per sopperire al numero degli uomini impegnati al fronte, ingrossa ora le fila di un esercito di impiegati civili che preme per avere miglioramenti retributivi. Pertanto, diviene prioritario per il Governo semplificare la struttura della pubblica amministrazione attraverso la soppressione di uffici inutili e la riduzione di personale superfluo, nonché risanare il deficit pubblico mediante il contenimento delle spese di settore. Tra il 1918 ed 1921 si alternano numerose Commissioni di studio: la Commis- sione reale per il dopoguerra, la Commissione per la riforma dell'amministrazione, le Commissioni presiedute da Enrico De Nicola e Carlo Schanzer, rispettivamente, Sottosegretario al Tesoro nel governo Orlando e Ministro del Tesoro nel governo Nitti e la Commissione parlamentare di inchiesta, che prende nome dal suo presidente, il senatore Giovanni Cassis. Tra i temi dibattuti ricorrenti sono quelli relativi alla progressione economica del personale sulla base di ruoli aperti, alla semplificazione dei controlli, al decentramento dei servizi amministrativi ed alla produttività. Nonostante l'autorevolezza dei protagonisti le varie indagini condotte non sortiscono risultati di rilievo, se non quello di ridurre, in minima parte, il personale impiegatizio e sopprimere qualche agonizzante organismo amministrativo. Nel 1918 l'amministrazione dell'Interno è composta da quattro Direzioni Ge- nerali, Amministrazione Civile, Pubblica sicurezza, Sanità Pubblica, Carceri e Riformatori, dal Gabinetto del Ministro, dalla Ragioneria centrale, dagli Archivi di Stato, dalla Consulta Araldica e dalla Gazzetta Uffciale. In questi anni gli uffici centrali non subiscono sostanziali modifiche, se non per quanto riguarda la struttura organizzativa della Direzione Generale di Pub- blica Sicurezza, nel cui ambito la scuola superiore di Polizia acquisisce, con l'as-

298 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE setto giuridico, la denominazione di Scuola Tecnica di Polizia. Di maggiore rilevanza, invece, il trasferimento delle competenze in materia di carceri e riformatori, nel 1922, al Ministero della Giustizia, che si configura, nel giudizio di molti, sede idonea ad assolvere tanto l'attività giudiziaria tanto l'esecuzione delle sentenze. Per quel che concerne la situazione del personale, oltre all'introduzione nel sistema delle carriere dei cosiddetti "ruoli aperti", si registrano due cambiamenti. Il primo è costituito dalla creazione di un ruolo unico per i gradi della carriera amministrativa centrale e provinciale dell'Interno, il secondo, dalla modifica della composizione geografica dell'alta burocrazia, che dà luogo, inizialmente negli uffici periferici, ad una imponente meridionalizzazione: nel 1920 su 96 prefetti, ben 51 provengono dal Sud e dalle Isole. Va segnalato che proprio in questo periodo l'istituto prefettizio accusa, mo- mentaneamente, la perdita della centralità di cui ha sempre goduto in conseguenza del profondo cambiamento avvenuto nella scena politica scossa dalle violente agitazioni del dopoguerra e dalla presenza, specie in provincia, delle squadre d'azione.

299 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

1. Organizzazione degli Uffici Centrali

1.1. L’Ufficio di Gabinetto nel 1918 Dall'inizio del ventesimo secolo, l'ordinamento del Ministero dell'Interno, caratterizzato dall'accorpamento della carica di Presidente del Consiglio con quella di ministro dell'Interno in seno ad un solo esponente politico, aveva ormai acqui- sito, dopo le numerose e spesso caotiche riforme degli anni precedenti, un suo stabile assestamento.1 Gli Uffici Centrali erano così costituiti: dal Gabinetto del Ministro e del sottosegretario (al posto del segretario generale abolito nel 1888); da quattro Direzioni Generali: Amministrazione Civile; Pubblica Sicurezza; Sanità Pubblica; Carceri e Riformatori; dalla Ragioneria Centrale. All'Amministrazione dell'Interno appartengono inoltre gli Archivi di Stato, la Consulta Araldica e la Gazzetta Ufficiale. Amministrativamente è al Ministero dell'Interno annesso il Consiglio di Stato. Facevano parte dell'Ufficio di Gabinetto del Ministro l'Archivio della Segre- teria Particolare, l'Archivio riservato del Ministro e l'Ufficio Stampa. Costitui- vano, invece, uffici dipendenti dal Gabinetto stesso: l'Ufficio Telegrafico e Ci- fra; l'Ufficio Amministrativo della Consulta Araldica; la Direzione della Gaz- zetta Ufficiale; il Gabinetto del Sottosegretario di Stato; il Servizio di Ispezione; la Divisione I.2 Facevano parte del Servizio di Ispezione gli Ispettori Generali Am- ministrativi, l'Ispettore Generale degli Archivi di Stato, gli Ispettori Generali di Pubblica Sicurezza, gli Ispettori Generali Medici, gli Ispettori Medici Com- partimentali, l'Ispettore del Servizio Celtico, gli Ispettori del Servizio Far- maceutico, gli Ispettori Generali Veterinari, l'Ispettore Centrale Veterinario, gli Ispettori Generali delle Carceri e dei riformatori ed infine gli Ispettori di Ragioneria. La Divisione I del personale era suddivisa in quattro sezioni. Dipendevano dalla Divisione I: l'Ufficio di Biblioteca; l'Ufficio Economato e cassa; l'Ufficio Po- stale; l'Ufficio Archivio e Protocollo Generale; l'Ufficio Copia e Spedizione; l'Uffi- cio dell'Amministrazione della Gazzetta Ufficiale.3

1.2. Le Direzioni Generali nel 1918 DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE (Divisioni II e III) La suddetta Direzione Generale comprendeva: l'Ufficio di Segreteria del Di-

300 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE rettore Generale; la Divisione II - Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato che si ripartiva in due Sezioni; l'Ufficio Elettorale; l'Ufficio Spe- ciale per i Servizi in dipendenza dei terremoti che si ripartiva in due Sezioni; l'Ufficio per il Credito Comunale e Provinciale e per la Municipalizzazione dei Pubblici Servizi che comprendeva due Sezioni; la Divisione III - Beneficenza Pubblica che si ripartiva in tre Sezioni; Funzionari a disposizione per i servizi relativi all'assistenza e protezione degli invalidi ed orfani di guerra; la Segreteria del Consiglio Superiore di assistenza e Beneficenza Pubblica. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA (Divisioni IV e V) La predetta Direzione Generale era ripartita: nell'Ufficio di Segreteria del Di- rettore Generale; nell'Ufficio Riservato di Pubblica Sicurezza; nella Divisione IV - Polizia Giudiziaria ed Amministrativa che si divideva in tre Sezioni: Sezione I - Polizia Giudiziaria; Sezione II - Polizia Amministrativa e Sociale; Sezione III - Uf- ficio Esplosivi e Polizia Giudiziaria; nella Divisione V - Personale di Pubblica Si- curezza che a sua volta si suddivideva in due Sezioni.4 DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA (Divisioni VI, VII e VIII) La Direzione in parola era suddivisa in: un Ufficio degli Affari Generali; una Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità; una Divisione VI - Tecnica suddivisa in due Sezioni; una Divisione VII - Amministrativa, suddivisa anch'essa in due Sezioni; una Divisione VIII - Servizio Zooiatrico che comprendeva due Se- zioni; un Ufficio d'Ordine, di Archivio, di Protocollo e di Copisteria; un Ufficio del Personale dei Laboratori della Sanità Pubblica - Laboratorio di Micrografia e di Batteriologia; un Laboratorio di Chimica.5 DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI (Divisioni IX e X) Essa era suddivisa in: un Ufficio degli Affari Generali; una Divisione IX - Fab- bricati, Lavorazioni, Mantenimento che constava di due Sezioni; un Ufficio Tec- nico; un Servizio Centrale degli Approvvigionamenti e delle Industrie Carcera- rie in Economia; una Divisione X - Personale Amministrativo di Educazione e Sorveglianza, Aggregato e di Custodia, Movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi distinta in tre Sezioni; un Ufficio d'Ordine - Matricola, Copisteria e Spedizione; un Ufficio d'Ordine - Archivio e Protocollo.6 RAGIONERIA CENTRALE (Divisioni XI e XII) La Ragioneria Centrale constava di: un Ufficio degli Affari Generali; un Uffi- cio di Archivio e Protocollo; della Divisione XI ripartita in quattro Sezioni; del- l'Ufficio per la Compilazione dei Mandati; della Divisione XII comprensiva di quattro Sezioni.7

301 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

1.3. Modifiche degli Uffici Centrali negli anni 1919-1922 Gli Uffici Centrali: l'Ufficio di Gabinetto, le quattro Direzioni Generali e la Ra- gioneria Centrale, così come sopra descritti, non subiscono nella propria struttura interna sostanziali modifiche. Soltanto la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza, in seno agli studi di riforma condotti dalla "Commissione Nitti", con Regio Decreto Legge 9 ottobre 1919, n. 1846, vede introdurre al proprio interno modifiche organizzative concernenti il riordino delle proprie divisioni. In primis l'Ufficio riservato di Pubblica Sicurezza viene trasformato in Divi- sone Affari Generali e Riservati.8 Le Divisioni della Direzione Generale di Pubbli- ca Sicurezza da due vengono portate a cinque: Gabinetto e Servizio Ispettivo; Af- fari Generali e Riservati; Polizia Giudiziaria; Polizia Amministrativa e Sociale; e il Personale. In ossequio a quanto disposto dal Regio Decreto 14 agosto 1919, n. 1442 "ordinamento del personale di pubblica sicurezza ed istituzione di un corpo di agenti di investigazione", ed in ottemperanza alla nuova ripartizione degli uffici della Direzione Generale di P.S., una più organica sistemazione dei servizi della succi- tata Direzione fu data con il successivo Regio Decreto 9 ottobre 1919, n. 1848 che li articolava su cinque Divisioni di cui: – la I Divisione costituita dalla nuova istituzione dell'Ufficio di Gabinetto della Direzione Generale stessa e dal Servizio Ispettivo (che andava sempre più mostrando la sua utilità anche ai fini dell'organizzazione dei servizi periferici) assunse la nuova denominazione di: I Divisione di Gabinetto e Servizio Ispettivo; la II Divisione, alla quale sotto la nuova denominazione di Divisione degli "Affari Generali e Riservati" venivano anche attribuiti i servizi dell'Ufficio Politico e del- l'Ufficio Emigrazione, scindendo, quindi, la già Divisione V degli Affari di Polizia Giudiziaria e della Polizia Amministrativa, dette vita a due distinte Divisioni e cioè alla: III Divisione della Polizia Giudiziaria ed alla IV Divisione della Polizia Amministrativa e Sociale; – la V Divisione del Personale della Pubblica Sicurezza rappresentava la Di- visione già indicata per "Divisione VI del Personale di Polizia".9 In dipendenza del nuovo ordinamento l'organico del personale di prima categoria dell'Amministrazione Centrale dell'Interno, fu aumentato di due posti di Ispettore Generale, di tre posti di Direttore Capo Divisione di 2ª classe e di due posti di Capo Sezione di 2ª classe.10 Il 1919 vide anche la più organica sistemazione dei servizi della Direzione Ge-

302 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE nerale di Pubblica Sicurezza voluta dal menzionato Regio Decreto n. 1442 laddove all'art. 1 si recita: "presso la Direzione Generale di P.S. prestano servizio sei Ispettori Generali, scelti fra i Questori che abbiano esercitato le funzioni di Que- store da almeno tre anni. La detta menzione al Ministero è temporanea e non può durare più di un triennio per i due terzi di essi. Gli Ispettori Generali possono in ogni tempo, per disposizione del Ministero, essere destinati a reggere gli Uffici di Questura”. Con il Regio Decreto 7 dicembre 1919, n. 1504 la "Scuola Superiore di Polizia" ebbe il suo assetto giuridico e la denominazione di "Scuola Tecnica di Polizia".11 Continuando nella disamina descrittiva delle fondamentali modifiche che subiscono gli Uffici Centrali del Ministero dell'Interno, con particolare riferimento alle Direzioni Generali, è opportuno evidenziare come con Regio Decreto del 31 dicembre 1922, n. 1718 la Direzione Generale delle Carceri e dei Riformatori fu trasferita dal suddetto Ministero a quello della Giustizia.

2. Gli Uffici Periferici

2.1. Numero degli Uffici Periferici Nel periodo post-bellum che va dal 1918 al 1922 l'Amministrazione Provin- ciale comprendeva 69 province e 214 circondari12; gli uffici periferici erano costituiti da 69 Prefetture, da 69 Questure ed Uffici di Pubblica Sicurezza e da 145 sottoprefetture.13

2.2. Provenienza geografica dei Prefetti La provenienza geografica dei Prefetti funzionari statali è uno dei profili di maggiore interesse per poter cogliere le linee di evoluzione del sistema amministrativo provinciale. Nell'arco della storia unitaria la vicenda è stata caratterizzata da due fenomeni "polari" ("piemontesizzazione" prima e successivamente "meridionalizzazione" della classe prefettizia) all'interno dei quali si è sviluppata un'articolata serie di mutamenti nella composizione provinciale della predetta classe dirigente.14 Francesco Saverio Nitti pubblicò nel 1900, su "La Riforma Sociale", una docu- mentata analisi in cui veniva dimostrato quanto nelle strutture periferiche le re- dini dell'Amministrazione fossero ancora saldamente nelle mani della burocra-

303 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE zia settentrionale15. Soltanto a partire dal secondo decennio del 900 l'ascesa ai vertici degli apparati dei funzionari entrati in carriera intorno agli anni 80 del secolo precedente produsse una sensibile modifica nella composizione geografica dell'alta burocrazia, dando luogo alla sempre più crescente meridionalizzazione della classe dirigente presente negli uffici periferici. Nel 1920 (anno centrale per lo studio della presente ricerca) erano in servizio 96 prefetti di cui 6 fuori ruolo, così ripartiti per aree geografiche: – Nord = 28; – Centro = 16; – Sud e Isole = 51. Da tale suddivisione per aree geografiche si evince una preminente maggioranza di funzionari nati nel Sud e nelle Isole maggiori.16

3. Gli impiegati

3.1. L’Ordinamento del personale dipendente del Ministero dell’Interno prima della riforma attuata con Decreto Legge Reale 23 ottobre 1919, n. 1971 Fino al 1919 i quadri organici, le norme di carriera e gli stipendi del personale civile e militare dello Stato furono regolati dalle leggi emanate nel 1908 (Legge 20 giugno 1908, n. 304, contenente le nuove tabelle organiche e le norme di carriera per il personale delle Amministrazioni Centrali e delle principali Amministra- zioni Periferiche; Legge 2 luglio 1908, n. 316, per gli stipendi degli ufficiali della Regia Marina; Legge 6 luglio 1908, n. 362, per gli stipendi ed indennità di servizio speciale degli ufficiali del Regio Esercito), parzialmente modificate in successivi periodi con l'intento di migliorare le condizioni economiche di alcuni gruppi di funzionari. Sistema basilare di queste leggi era quello dei ruoli chiusi, ed è generalmente noto come siffatto sistema costringesse a frequenti rimaneggiamenti delle leggi ed a variazioni dei ruoli non sempre rispondenti a reali necessità del servizio, ma rivolte spesso a soddisfare le insistenti richieste di funzionari che vedevano subordinata la possibilità di conseguire miglioramenti economici alla esistenza di vacanze nelle classi e nei gradi successivi. Di qui sperequazioni sensibili tra il personale delle Amministrazioni di costituzione recente e quello delle Ammini- strazioni vecchie, sperequazioni che via via erano venute aggravandosi per effet- to delle agitazioni non represse o male infrenate dai governi per ragioni di op-

304 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE portunità politica o per debolezza.17 I ruoli manifestavano ogni giorno più manchevolezze e sproporzioni che si riflettevano dannosamente sul servizio. Alle disparità di trattamento economico e di carriera si aggiungeva la sperequazione numerica. Schiere di avventizi, assun- ti nel periodo di guerra, venivano trasferiti senza concorsi nei ruoli, dai governi impotenti a resistere alle pressioni. I privilegi, giustamente riconosciuti agli invalidi, ai mutilati, agli ex combattenti, concorrevano ad immettere nelle Ammini- strazioni elementi privi della benché minima preparazione. Da un quadro siffat- to non poteva che scaturire la sentita necessità di una riforma che potesse incidere sullo stato giuridico ed economico del personale riducendo al minimo il numero degli impiegati con l'intento di poter ovviare ad ogni forma di sperequazione o di diversità di trattamento e di carriera.

3.2. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno al gennaio 1918 La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno, ripartito in due ruoli - centrale e provinciale - prima della riforma regolante lo stato giuridico ed economico del personale del Ministero dell'Interno, così risulta nei suoi dati aggregati e disaggregati:

AMMINISTRAZIONE CENTRALE GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Personale amministrativo Direttore Generale 4 2 10.000 Vice-direttori gener. 4 4 9.000 Direttori capi divisione ed Ispettori generali (2 cl.) 16 17 7.000 8.000 Capi sezione (2 cl.) 24 24 5.000 6.000 Primi segretari 21 18 4.500 Segretari (5 cl.) 48 48 2.000 4.000 Totale 117 113

305 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Personale di Ragioneria Direttore capo 1 1 8.000 + lit. 1.000 per inden- di Ragioneria nità di funzione Direttori capi divisione 2 2 7.000 Capi sezione ed Ispettori (2 cl.) 16 17 5.000 6.000 Primi ragionieri (2 cl.) 23 20 4.000 4.500 Ragionieri (4 cl.) 41 40 2.000 3.500 Totale 83 80 Personale d'ordine Archivisti capi 5 5 4.000 Archivisti (2 classi) 33 34 3.000 3.500 Applicati (3 classi) 58 60 1.500 2.500 Scrivani (3 classi) 43 43 1.300 1.800 Totale 139 142 Personale subalterno Capi uscieri 11 11 1.800 2.000 Uscieri (2 classi) 37 36 1.400 1.600 Inservienti 41 41 1.200 Totale 89 88

Complessivamente, nell'Amministrazione centrale: posti in ruolo 428, coperti 423.

AMMINISTRAZIONE PROVINCIALE GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Personale amministrativo Prefetti (2 classi) 79 78 10.000 12.000 Indennità di residenza da un minimo di lit. 3.000 ad un massimo di lit. 15.000 Viceprefetti 75 73 8.000

306 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Consiglieri (4 cl.) 400 397 4.500 7.000 Indennità di carica di lit. 1.000 per i consiglieri con funzioni di sottoprefetto Consiglieri aggiunti (5 cl.) 630 636 2.500 4.000 Alunni 70 49 - - Totale 1.254 1.233 Personale di Ragioneria Ragionieri Capi (2 cl.) 69 69 5.000 6.000 Primi Ragionieri (2 cl.) 80 81 4.000 4.500 Ragionieri (4 classi) 512 502 2.000 3.500 Alunni 36 7 - - Totale 697 659 Personale d'ordine Archivisti capi 17 15 4.000 Archivisti (2 classi) 175 174 3.000 3.500 Applicati (3 classi) 463 463 1.500 2.500 Alunni 32 34 - - Scrivani (3 classi) 527 527 1.000 1.200 Totale 1.214 1.213 Personale subalterno Uscieri (3 classi) 500 500 1.200 1.600 Inservienti 160 160 1.000 Totale 660 660 Ufficio cifra e telegrafo Direttore 1 1 6.000 Vice-direttore 1 1 5.000 Totale 2 2 Ufficio consulta araldica Ufficiale-calligrafo 1 1 2.500

Riassumendo i posti in ruolo nell'Amministrazione dell'Interno (Centrale, Pro-

307 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE vinciale, Ufficio Cifra e Telegrafo e Consulta Araldica) erano 4.256; i posti coperti 4.19118.

3.3. Le riforme Nitti del 1919 e l'istituzione del sistema dei "Ruoli Aperti" Nel citato 1919 fu portata una fondamentale innovazione in tema di stato giuridico ed economico del personale delle Amministrazioni Centrali dello Stato: fu, dal Governo Nitti, su proposta della Commissione Villa, instaurato il citato sistema dei ruoli aperti per il personale civile, come strumento per una nuova disciplina del sistema delle retribuzioni (R.D.L. 23 ottobre 1919, n. 1961 e R.D. 27 novembre 1919, n. 2231); per il personale militare, tale sistema fu adottato con R.D. 1 febbraio 1920, n. 116 e 2 gennaio 1920, n. 148.

3.3.1. I gradi delle carriere Il sistema dei ruoli aperti prevedeva che i gradi della carriera amministrativa dell'Amministrazione Centrale si distinguevano nelle seguenti denominazioni: Direttore Generale; Direttore Capo di Divisione; Segretario (art. 1, R.D. n. 1971). In ogni Direzione Generale il Ministro poteva designare uno o più Direttori capi di divisione incaricati di coadiuvare (ed occorrendo, di supplire) il Direttore Gene- rale; parimenti in ogni divisione il Direttore Generale poteva designare uno o più Segretari incaricati di coadiuvare (ed occorrendo, di supplire) il Direttore Capo di Divisione proponendoli - ove necessario - alla Direzione dei "Reparti di Servizio"19.

3.4. Le riforme Nitti del 1919 e la costituzione del Ruolo Unico tra gli impiegati dell'Am- ministrazione Centrale e Provinciale dell'Interno Nello stesso anno 1919 col Regio Decreto Legge 9 novembre 1919, n. 2122 fu stabilito il nuovo ordinamento dell'Amministrazione dell'Interno con l'innovazione della costituzione di un Ruolo Unico per ogni categoria tra gli impiegati dell'Amministrazione Centrale e quelli dell'Amministrazione Provinciale, con decorrenza dal 1° dicembre 1919. I gradi delle carriere amministrative e di ragioneria (dell'Amministrazione dell'Interno) erano, pertanto, così distinti: – gradi della carriera Amministrativa in: Prefetto; Viceprefetto; Consigliere; Consigliere aggiunto; – gradi della carriera di Ragioneria in: Direttore capo di Ragioneria; Diretto- re capo di divisione di Ragioneria; Ragioniere capo; Ragioniere (rispettivamente artt. 2 e 3 R.D.L. 9 novembre 1919, n. 2122).

308 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

In ogni Prefettura il Ministro poteva designare un ragioniere incaricato di coadiuvare, ed occorrendo di supplire, il ragioniere capo20.

3.5. La situazione del personale dell'Amministrazione dell'Interno all'aprile 1921 La situazione di numero e le condizioni di trattamento del personale dell'Am- ministrazione dell'Interno alla data del 15 aprile 1921, quale risulta dalla fusione dei ruoli e dalla nuova ripartizione per gradi, viene così riassunta:

AMMINISTRAZIONE CENTRALE GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Personale amministrativo Prefetti 83 94 15.000 Per i Prefetti le in- dennità di residenza sono state aumentate da un minimo di lire 8.000 ad un massimo di lire 20.000. I Prefetti a disposizione, incaricati della direzione di un servizio presso l’Ammini- strazione Centrale, godono della in- dennità di rappresentanza dell’ultima sede loro assegnata e di una in- dennità di alloggio. Viceprefetti 104 100 11.500 13.000 Per i Viceprefetti indennità di carica variabile da lire 600 a lire 1.200 secondo la sede.

309 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Consiglieri 451 450 8.600 11.000 Per i Consiglieri in funzioni di sottoprefetto o in servizio al ministero, in- dennità di carica di lire 1.000. Consiglieri aggiunti 748 480 4.000 9.600 Totale 1.386 1.124 Personale di Ragioneria Direttore Capo di ragioneria 1 1 11.500 13.000 Lire 1.000 di in- dennità di funzioni (Regi Decreti 25.12.1881, e 5.5. 1887, n. 4501). Capi Divisione 2 1 10.500 13.000 Ragionieri Capi 85 76 8.600 11.000 Il funzionario incaricato di dirigere l'Economato ha una indennità di lire 1.500 annue, e quello che disimpe- gna le funzioni di cassiere lire 1.000 annue. Ragionieri 692 573 4.000 9.600 Totale 780 651 Personale d'ordine Archivisti 230 390 5.000 8.000 L'eccedenza di 160 posti è stata con- sentita dal Regio Decreto Legge 7 giugno 1920, n. 739, diminuendo i posti di grado inferiore.

310 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

GRADO POSTI STIPENDIO OSSERVAZIONI in ruolo coperti minimo massimo Applicati 960 620 3.000 5.500 Scrivani 112 112 2.500 3.540 I posti di scrivano sono destinati a scomparire con l'ef- fettuarsi delle relative vacanze. Totale 1.302 1.122 Personale subalterno Commessi e Capi Uscieri 26 25 3.500 5.000 Uscieri 723 706 2.400 3.600 Totale 749 731 Ufficio cifra e telegrafo Direttore 1 1 9.000 11.000 Per i due funzionari dell'Ufficio Cifra e Telegrafo gli stipendi sono stati fis- Vice-direttore 1 1 8.000 10.000 sati con Regio De- creto 14 marzo 1920 n. 384. Totale 2 2 Ufficio Amministrativo della consulta araldica Ufficiale d'Ordine calligrafo 1 1 3.000 5.500

4. Attribuzioni degli uffici centrali

4.1. Le funzioni dell'Ufficio di Gabinetto nel 1918 Il Ministero dell'Interno è senza dubbio il più importante tra gli Uffici del- l'Amministrazione Centrale: le sue attribuzioni sono numerose e tra loro diverse, poiché rientra nella sua competenza in modo eguale una gran parte dell'attività giuridica e di quella sociale dello Stato21. Il Ministero dell'Interno è per eccellenza un Ministero di polizia: suo scopo precipuo è la sicurezza pubblica, sia in ordine alle persone sia in ordine ai diritti

311 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE politici che competono ai cittadini sia in ordine alla proprietà dei beni, e l'organizzazione degli Uffici locali dello Stato che attendono a detti fini e la tutela sugli Enti di Ragione Pubblica. Le attribuzioni degli Uffici centrali che operano negli anni dal 1918 al 1922 si inseriscono nel quadro dell'ordinamento dei servizi dell'Amministrazione Cen- trale, approvato con Regio decreto 3 luglio 1887, n. 470722. L'Ufficio di Gabinetto del Ministro si occupava degli affari politici e riservati; della corrispondenza particolare e di quella telegrafica; delle relazioni del Mini- stero col Parlamento; della nomina dei Senatori; delle elezioni politiche; delle circoscrizioni elettorali; degli studi e della preparazione dei disegni di Legge e di Regolamenti; delle onorificenze cavalleresche; delle funzioni pubbliche, del Ce- rimoniale; del Portafoglio del Ministro; dell'apertura della corrispondenza ufficiale del Ministro; della lettura e del riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri. La Divisione I, facente parte dell'Ufficio di Gabinetto, si occupava degli affari del personale ed in particolare alla prima Sezione competeva il personale del Consiglio di Stato, il personale delle Amministrazioni Centrale e Provinciale, le nomine, le promozioni e i collocamenti a riposo o in aspettativa, i provvedimenti disciplinari, le traslocazioni, le gratificazioni e i sussidi al personale dell'Ammi- nistrazione Centrale e Provinciale, i commissari di leva e le indennità relative, la provvista di mobili per gli alloggi dei Prefetti, dei sottoprefetti e degli uffici da loro dipendenti, la legalizzazione delle firme delle autorità amministrative, gli affari attinenti a domande in genere per gli impieghi23. Alla seconda Sezione erano attribuite l'indennità di residenza ai Prefetti, l'in- dennità ai consiglieri con le funzioni di sottoprefetto, le spese di ufficio per l'Am- ministrazione Provinciale, l'indennità di missione al personale dell'Amministra- zione Centrale, l'indennità di residenza agli impiegati con sede in Roma, i viaggi degli impiegati sulle ferrovie, i biglietti di libera circolazione sulle ferrovie, la matricola generale del personale, escluso quello delle Amministrazioni delle Carceri, la Sanità e le guardie di Pubblica Sicurezza e le relative informazioni, i ruoli organici, le questioni di anzianità, gli aumenti del decimo per compiuto sessennio, la liquidazione preventiva delle pensioni e dei decreti di pagamento delle indennità per una sola volta, il controllo dei costi di impiego da coprirsi nella carriera d'ordine e nel personale di basso servizio su proposta del Ministero della Guerra in applicazione del testo unico delle leggi sullo stato dei sottufficiali 6 maggio 1909 n. 272, la statistica e le situazioni periodiche e straordinarie degli

312 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE impiegati, l'archivio degli atti riservati relativi al personale, il bollettino ufficiale del Ministero, i ruoli di anzianità degli impiegati di tutte le Amministrazioni del- l'Interno, le pubblicazioni diverse del Ministero e gli atti di valor civile. Le funzioni della terza Sezione concernevano, invece, la naturalità (questioni di nazionalità e cittadinanza), i danneggiati politici, i sussidi alle vedove e agli orfani degli impiegati già dipendenti del Ministero degli Interni, le domande di sussidi, i figli dei benemeriti della Patria, i Mille di Marsala e i superstiti di Sala- mone, i telegrammi di Stato, i beni demaniali occupati per servizio governativo e gli alloggi gratuiti, le pendenze per i teatri S. Carlo e Mercadante di Napoli, le franchigie postali, le spese casuali, l'amministrazione della Gazzetta Ufficiale, il servizio di Economato e Cassa e gli affari non attribuiti ad altre divisioni24.

4.2. Le funzioni delle Direzioni Generali DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE L'Ufficio di Segreteria del Direttore Generale aveva competenza in materia di affari riservati, servizi relativi agli inabili al lavoro, ricoveri in genere e sussidi di beneficenza. La Divisione seconda - Amministrazione dei Comuni e delle Pro- vince e Archivi di Stato nelle sue due Sezioni si occupava delle Giunte Provincia- li Amministrative, dei Consigli Comunali e Provinciali, delle Giunte Municipali e delle deputazioni provinciali, della loro costituzione e del loro funzionamento, del reparto dei consiglieri comunali per frazioni e dei consiglieri provinciali per mandamenti, dello scioglimento dei Consigli comunali e provinciali, del personale dei sindaci, degli impiegati e dei salariati comunali e provinciali e dei relativi regolamenti, delle liste elettorali Politiche ed Amministrative, delle Circoscri- zioni e Sezioni Elettorali, degli affari inerenti alla giustizia amministrativa e dei reclami nelle materie suddette, delle Circoscrizioni comunali e provinciali, dei bilanci comunali e provinciali, delle finanze e della contabilità comunali, dei demani comunali, dei crediti e dei debiti dei comuni e delle province e dei ricorsi, dei danni di guerra, degli affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione. La Divisione terza - Beneficenza pubblica, ripartita in tre Sezioni, si occupava della costituzione degli Enti morali elemosinieri e di quelli aventi scopo di ricovero (ospizi, ospedali, asili infantili, ecc.), delle Confraternite, dei ricorsi in materia di amministrazione degli istituti elemosinieri, dell’orfanotrofio militare di Napoli, dell’Opera Nazionale Emanuele Filiberto per gli orfani dei militari caduti in Libia, della situazione degli inventari, dei bilanci e dei conti delle Opere Pie.

313 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

La predetta Divisione, quindi, aveva competenza in materia di congregazioni di carità e di beneficenza elemosiniera nonché di ricovero25. DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Tale Direzione, prima della riforma concernente le proprie divisioni attuata con Regio Decreto Legge 9 ottobre 1919, n. 1846, contava al suo interno la Divi- sione quarta - Polizia Giudiziaria ed Amministrativa e la Divisione quinta. La prima delle due Divisioni, divisa in tre Sezioni, si occupava dei reati e degli avvenimenti che interessavano la sicurezza e l’ordine pubblico, della Polizia Giudiziaria delle varie Province del Regno, dei disertori, dei renitenti alla leva, dei compensi agli ufficiali e alle guardie di città, ai reali Carabinieri, alle guardie municipali, campestri, di Finanza, Forestali, delle armi per quanto riguarda la vendita il deposito e l’introduzione nel Regno, delle concessioni del porto d’armi, della concessione della qualità di agente di pubblica sicurezza, degli infortuni sul lavoro, dell’emigrazione, della tratta delle bianche, del meretricio, della tutela del buon costume, della repressione della pornografia, della repressione del- l’alcolismo, dei reati commessi o tentati con esplosivi, del servizio investigativo per la prevenzione e repressione. La Divisione quinta composta da due Sezioni si occupava, invece, del personale dei funzionari ed impiegati di pubblica sicurezza, degli uscieri di questura, delle nomine, delle promozioni, delle aspettative, dei collocamenti a riposo, delle concessioni di sussidi, del personale degli agenti di pubblica sicurezza, dell’ordinamento e del servizio delle guardie di città, delle indennità di alloggio, dei licenziamenti, dei collocamenti a riposo e dei provvedimenti disciplinari degli uf- ficiali26. DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA Di essa facevano parte la Divisione sesta, settima ed ottava. Alla Divisione sesta, suddivisa in due Sezioni, competevano la profilassi delle malattie infettive all’interno del Regno e delle statistiche relative, l’applicazione delle leggi sulla malaria e sulla pellagra, la vigilanza sulla fabbricazione e vendita di sieri e vaccini, le questioni amministrative riguardanti l’applicazione delle leggi sulle predette malattie. La Divisione settima, suddivisa in due Sezioni, si occupava delle controversie amministrative concernenti la istituzione delle condotte mediche, ostetriche, veterinarie, comunali e consortili, delle nomine e dei licenziamenti dei medici condotti, degli ordini dei sanitari (legge 10 luglio 1910, n. 455), dell’e- sercizio delle professioni sanitarie, dell’igiene del suolo e dell’abitato, della polizia delle industrie insalubri. La Divisione ottava, suddivisa in due Sezioni, che

314 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE curava il servizio zooiatrico, si occupava dell’applicazione della legge sanitaria 22 dicembre 1888, n. 5849 modificata dall’altra del 26 giugno 1902, n. 272 sull’assistenza e vigilanza zooiatrica, dei veterinari provinciali, di confine e di porto, delle indennità per l’abbattimento degli animali, degli studi e delle ricerche intorno alle malattie infettive degli animali agrari27. DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI Essa constava di un ufficio degli affari generali nonché della Divisione nona e decima. Alla Divisione nona - Fabbricati, lavorazioni e mantenimento, suddivisa in due Sezioni, spettava la cura del mantenimento e delle lavorazioni inerenti ai fabbricati degli istituti penitenziari. La Divisione decima - Personale amministrativo di educazione e di sorveglianza, aggregato e di custodia, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi, distinta in tre Sezioni, si occupava dell’Amministrazione del personale amministrativo e di custodia28.

4.3. Modifiche delle attribuzioni degli Uffici Centrali negli anni 1919-22 Le attribuzioni degli Uffici Centrali finora descritte non subiscono sostanziali modifiche, eccezion fatta per la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza che con il più volte menzionato Regio Decreto Legge 9 ottobre 1919, n. 1846 vede aumentare le proprie Divisioni da due a cinque con la conseguenziale aggiunta di competenze. Nella Divisione quarta (polizia giudiziaria ed amministrativa) vengono inseriti l’Ufficio Valori e l’Ufficio Esplosivi con aggiunta di nuove competenze. Esse concernono i reati commessi o tentati con esplosivi e con sostanze atte a comporli; il servizio investigativo per la repressione e prevenzione; la statistica dei predetti reati e delle operazioni relative; la polizia amministrativa; la fabbricazione, l’introduzione, il transito nel Regno, il trasporto, il deposito e la vendita di esplosivi composti delle sostanze atte a comporli e delle sostanze infiammabili ed altrimenti pericolose all’incolumità pubblica; il riconoscimento e la classificazione di nuovi esplosivi; la pirotecnia; i regolamenti per la prevenzione incendi e sul servizio di estinzione; la sorveglianza per l’esecuzione dei regolamenti tecnici sugli infortuni nelle industrie a base di esplosivi29. Sempre nell’ambito delle modifiche apportate alla Direzione Generale di P.S. è opportuno richiamare il Regio Decreto 7 dicembre 1919, n. 1504 con cui la Scuo- la Superiore di Polizia ebbe il suo assetto giuridico. Confermata la dipendenza della predetta scuola dal Ministero dell’Interno, ad essa vennero conferite com-

315 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE petenze di istruzione e preparazione dei funzionari e degli agenti di pubblica sicurezza ai compiti di istituto30.

5. Le attribuzioni degli Uffici Periferici

5.1. Le funzioni esercitate dall’istituto prefettizio La figura prefettizia che senza dubbio esprimeva fino al periodo storico oggetto della presente ricerca la scelta accentratrice della classe politica al governo, la quale con tale istituto intendeva rafforzare l’unità da poco conseguita dagli ex stati italiani, vede minate profondamente le basi della cosiddetta “prefettocrazia liberale”31. I Ministeri liberali del dopoguerra si rivelarono incapaci di combattere l’infla- zione, la carestia, la disoccupazione e tutta l’ondata rivoluzionaria degli scioperi generali e dell’occupazione delle fabbriche. Cominciava così la guerra civile ed il governo centrale perse a poco a poco il controllo del paese. Ne consegue che anche il meccanismo prefettizio cedette: i Prefetti tentarono di reprimere le insorgenti violenze fasciste ma furono gradualmente relegati ai margini della vita politica provinciale che ormai passava sotto il saldo controllo delle squadre d’azione fasciste. Nonostante quanto sopra espresso circa il depotenziamento della carica prefettizia, è opportuno segnalare che nella prefettura operavano gli uffici di polizia, quelli sanitari, scolastici che, per la molteplicità e la rilevanza dei compiti ad essi connessi, facevano sì che nel Prefetto, capo dell’apparato periferico quale la Prefettura, si cumulassero, ad un tempo, funzioni di polizia, di tutela e di controllo sulle Amministrazioni Locali32.

6. I Ministeri succedutisi tra il 1918 ed il 1922

6.1. Il Ministero ORLANDO (30 ottobre 1917-23 giugno 1918) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (deputato), Ministro dell’Interno Avv. Prof. Vittorio Emanuele Orlando (deputa- to), Sottosegretario Avv. Giacomo Bonicelli (deputato), Dott. Romeo Gallenga (deputato), per la propaganda all’estero e la stampa fino al 3 gennaio 1919 (con Regio Decreto 1 novembre 1917, n. 1817, fu istituito un terzo sottosegretariato

316 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE presso il Ministero dell’Interno e con d. lgt. 3 febbraio 1918, n. 182 ne furono stabilite le attribuzioni: propaganda all’estero e direzione dell’ufficio stampa del Ministero dell’Interno; il sottosegretariato fu soppresso con Regio Decreto 4 gennaio 1919, n. 42). Sottosegretario Dott. Silvio Crespi (deputato) per gli approvvigionamenti ed i consumi alimentari dal 5 novembre 1917 al 22 maggio 1918 (il sottosegretariato fu soppresso il 22 maggio 1918 ed i suoi servizi furono demandati al nuovo Ministero per gli approvvigionamenti ed i consumi alimentari)33. Capo di Gabinetto Dott. Camillo Corradini (Consigliere di Stato), Dott. Enrico Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giuseppe Sorge (Pre- fetto incaricato). Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Gerardo Girardi. Diretto- re Capo della Ragioneria Centrale Alfredo Giovannetti.

6.2. Il Ministero NITTI (23 giugno 1919-22 maggio 1920) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Sot- tosegretario di Stato Avv. Prof. Giuseppe Grassi (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Enrico Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giacomo Vigliani. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Diretto- re Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Di- rettore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.3. Il Ministero NITTI (22 maggio-16 giugno 1920) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Prof. Francesco Saverio Nitti (deputato). Sot- tosegretario di Stato Avv. Giovanni Porzio (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Enrico Flores (Prefetto). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Giacomo Vi- gliani. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Diret- tore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.4. Il Ministero GIOLITTI (16 giugno 1920-4 luglio 1921) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Giovanni Giolitti (deputato). Mini-

317 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE stro dell’Interno Avv. Giovanni Giolitti (deputato). Sottosegretario di Stato Dott. Camillo Corradini (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consi- gliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pi- ronti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Lina- res. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Ge- nerale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.5. Il Ministero BONOMI (4 luglio 1921-26 febbraio 1922) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Prof. Ivanoe Bonomi (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Prof. Ivanoe Bonomi (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Antonio Teso (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Al- berto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfan- ti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Diret- tore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.6. Il Ministero FACTA (26 febbraio 1922-1 agosto 1922) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Luigi Facta (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Luigi Facta (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Antonio Casertano (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Di- rettore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Diret- tore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.7. Il Ministero FACTA (1 agosto 1922-31 ottobre 1922) Presidente del Consiglio dei Ministri Avv. Luigi Facta (deputato). Ministro dell’Interno Avv. Luigi Facta (deputato). Sottosegretario di Stato Avv. Carlo Fu- marola (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Olivieri Savini (Consigliere di Stato). Direttore Generale dell’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubblica Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Ge- nerale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Car- ceri e dei Riformatori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ra-

318 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE gioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

6.8. Il Ministero MUSSOLINI (31 ottobre 1922-25 luglio 1943) Presidente del Consiglio dei Ministri Benito Mussolini (deputato) (Consiglie- re Nazionale). Ministro dell’Interno Benito Mussolini (deputato) (Consigliere Nazionale). Sottosegretario di Stato Avv. Carlo Fumarola (deputato). Capo di Gabinetto Dott. Oliviero Savinicci (Consigliere di Stato). Direttore Generale del- l’Amministrazione Civile Dott. Alberto Pironti. Direttore Generale della Pubbli- ca Sicurezza Dott. Corrado Bonfanti Linares. Direttore Generale della Sanità Pubblica Dott. Alberto Lutrario. Direttore Generale delle Carceri e dei Riforma- tori Dott. Giuseppe Spano (Prefetto). Direttore Capo della Ragioneria Centrale Rag. Emilio Rondini.

7. Aspetti salienti dell’attività dell’Amministrazione dell’Interno

7.1. Le inchieste parlamentari del primo dopoguerra per la semplificazione dell’attività dell’Amministrazione Centrale del Ministero dell’Interno Sul finire della prima guerra mondiale cominciarono a vedere la luce comitati e commissioni appositamente incaricati di ricercare una soluzione alle numerose disfunzioni di attività di pertinenza del Ministero dell’Interno, al fine di poter raggiungere la massima razionalizzazione dei servizi finora affidatigli. In primis si discute di assegnare il servizio delle Carceri e dei Riformatori al Ministero della Giustizia, adducendosi che l’esecuzione delle sentenze penali e dei provvedimenti per i corrigendi costituisce una prosecuzione delle funzioni proprie dell’autorità giudiziaria, onde l’opportunità che la sua organizzazione dipenda dal Ministero della Giustizia. Al fine di evidenziare maggiormente il proliferare dell’attività del Ministero dell’Interno, fenomeno che ha generato numerose critiche da parte dei suddetti Comitati, è opportuno rimarcare come durante la guerra erano stati creati vari uffici cosiddetti “speciali” svolgenti attività di cooperazione con le diverse direzioni generali. Tra questi uffici importante appare menzionare quello antitubercolare, che coadiuvando l’attività della Direzione Generale della Sanità Pubblica si interessava, in particolare, delle colonie estive. Esse venivano incoraggiate, onde poter far conseguire vantaggi all’infanzia debole, gracile e predisposta alla tubercolosi.

319 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

L’ufficio speciale antitubercolare fa parte degli Istituti di beneficenza che espletano funzioni consultive e coordinatrici rispetto alla Direzione Generale della Sanità Pubblica; funzioni che recano senz’altro dei vantaggi per il contribu- to del maggior tecnicismo che esse sono in grado di apportare; ciò che, però, desidero mettere in evidenza, dopo aver segnalato la presenza di un organo speciale quale è l’ufficio antitubercolare, è che quando le esigenze di una specializzazione tecnica non esistono risulta necessario valersi degli organi normali34. Le commissioni d’inchiesta nel primo dopoguerra sono state tutte protese a veder sopprimere, con economia di spese e senza danno dei servizi, i vari Uffici Speciali a cui in precedenza ho fatto cenno35.

7.2. Le inchieste parlamentari per la semplificazione dell’attività dell’Amministrazione Periferica del Ministero dell’Interno È stato osservato, ancora, in seno alle commissioni di cui sopra, come anche le attività degli uffici periferici, ovvero delle Prefetture, debbano subire una semplificazione, demandando alcune proprie attribuzioni, per ragioni di affinità e convenienza, alle competenze di altri uffici. In un quadro siffatto di snellimento dell’attività, sono state paventate alcune proposte di riforma tra cui: 1) il deferimento del servizio di leva ai distretti militari ed alle Capitanerie di porto. Attualmente, è stato rilevato, inoltre, che i prefetti hanno una infinità di attribuzioni che riguardano atti, provvedimenti, semplicemente formali dipendenti da Ministeri diversi (finanze, agricoltura, industria, lavori pubblici, ecc.). Queste attribuzioni dovrebbero essere tolte alle prefetture e deferite agli uffici locali dipendenti direttamente dai detti ministeri, per i provvedimenti nei quali vi siano decisioni di competenza; 2) così, per esempio, si è prospettato, il passaggio agli uffici dipendenti dal Ministero delle Finanze di tutte le attività che i Prefetti svolgono in materia di conferimento di Esattorie; 3) sempre nel quadro di semplificazione si prospetta il passaggio agli uffici finanziari di tutte le attribuzioni esercitate dai Prefetti in ordine alla legge 7 maggio 1908, n. 248 sul dazio di consumo; 4) il passaggio ai distretti militari di attività in materia di tiro a segno; 5) il deferimento del rilascio delle licenze di circolazione degli autoveicoli, dell’apposizione delle targhe e della immatricolazione ai circoli di Ispezione del-

320 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE le Ferrovie ed in mancanza agli uffici del Genio Civile; 6) ai Prefetti, ancora, dovrebbero essere sottratte le attribuzioni in materia di demani comunali e ridotta dovrebbe essere la vigilanza e tutela sulle amministrazioni dei domini collettivi nelle provincie degli ex Stati Pontifici e nell’Emilia; 7) nel terminare l’elencazione di attività proprie della Prefettura che possano essere trasferite ad altri uffici di maggiore pertinenza nel trattare le materie a fondamento delle predette attività, ai Prefetti dovrebbe essere sottratta la competenza a svincolare depositi per indennità di espropriazione, devolvendola alla auto- rità giudiziaria36.

8. Le commissioni di indagine istituite per la riforma della Pubblica Ammini- strazione

8.1. La commissione Villa La guerra del 1915-18 aveva delineato una profonda crisi dello Stato e della società italiana di quel tempo, per aver, da un lato, turbato gli spiriti degli impiegati, dall’altro, per aver sconvolto l’organizzazione burocratica, per aver gonfia- to gli organici, moltiplicato i compiti e le attribuzioni degli uffici. Nel tormentato periodo del dopoguerra erano state generate nell’amministrazione pubblica e nella burocrazia malcontenti tali da far auspicare una radicale riforma che potesse investire tutti i rami della pubblica amministrazione, al fine di poter smontare la macchina dell’apparato amministrativo, dando ad essa un riassetto ed un riordino agli usi civili delle sue attribuzioni . Intorno ai criteri di una auspicata riforma amministrativa, cominciarono a vedere la luce comitati e commissioni di indagine appositamente incaricati di ricercare una radicale soluzione al difficile problema. Iniziative di questo genere si susseguirono numerose e con ritmo incalzante, dalla commissione Villa, istituita con il Decreto luogotenenziale 10 febbraio 1918, n. 107, alla Commissione per il Dopoguerra istituita con il decreto luogotenenziale 21 marzo 1918, n. 361 fino alla commissione parlamentare di inchiesta presieduta dal Senatore Cassis, approvata con la legge 16 marzo 1921, n. 260 . Già prima della fine del conflitto Francesco Saverio Nitti, allora Ministro del Tesoro, promosse l’istituzione di una commissione con il compito di studiare un progetto di riforma dell’Amministrazione dello Stato, con particolare riguardo alla semplificazione dei controlli e dello stato giuridico del personale39, sulla base:

321 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

– della semplificazione degli organi di amministrazione, dei controlli e della riduzione del personale in misura non inferiore ad un quarto, in media, per ciascun ministero; – del rafforzamento della responsabilità individuale dei funzionari; – dell’ordinamento degli stipendi sulla base del sistema dei ruoli aperti; – della riforma dell’ordinamento delle pensioni; – del consolidamento della spesa per il personale. Apresiedere la commissione fu chiamato il senatore Giovanni Villa, avvocato generale erariale, il quale nel novembre del 1918 già presentò al governo le conclusioni del lavoro riassunte in una relazione di Oreste Ranelletti. In tale relazione il senatore Villa metteva in evidenza che, a causa della ristrettezza dei tempi che gli erano stati concessi, aveva ritenuto di dover limitare il suo lavoro all’ordinamento degli uffici e allo stato giuridico ed economico degli impiegati. Infatti l’unica, seppur significativa, innovazione tecnica apportata dalla commissione fu la proposta di attuare il criterio dei “ruoli aperti” come strumento per una nuova disciplina del sistema delle retribuzioni (R.D. 23 ottobre 1919, n. 1971 e R.D. 27 novembre 1919, n. 2231)40.

8.2. La commissione di inchiesta Cassis La scarsa incidenza degli studi e delle proposte della commissione Villa fu riconosciuta già negli anni immediatamente successivi. Il 23 novembre 1920 il Pre- sidente del Consiglio e Ministro dell’Interno Giovanni Giolitti, di concerto con il Ministro del Tesoro Meda, presentava un disegno di legge relativo alla “istituzione di una commissione parlamentare di inchiesta sull’ordinamento ed il funzionamento delle amministrazioni centrali e dei servizi da esse dipendenti, e sulle condizioni del relativo personale”. Con la Legge 16 marzo 1921, n. 260 fu costituita la predetta commissione, di cui fu presidente il senatore Cassis41. La Commis- sione Cassis, che rappresentò l’ultimo grande tentativo di analisi generale della questione amministrativa messo in opera nell’ambito dello stato liberale42, fu le- gittimata ad agire per attuare provvedimenti di riforme, in base all’art. 2 della legge 13 agosto 1921, n. 1080, recante provvedimenti per la riforma dell’amministrazione dello stato, la semplificazione dei servizi e la riduzione del personale. Compito precipuo cui era tenuta la Commissione fu quello di esaminare le condizioni delle amministrazioni centrali; di proporzionare l’organizzazione amministrativa ai bisogni del paese; di proporre semplificazioni dei congegni amministrativi, ottenute anche mediante la riduzione degli impiegati; di concre-

322 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE tizzare provvedimenti urgenti di carattere transitorio. Il 10 luglio 1921 il Presidente Cassis presentò alla Camera dei Deputati le conclusioni dell’inchiesta. La relazione generale si apriva con una affermazione che poneva in luce le ragioni del perdurante malessere dell’amministrazione statale ed i motivi della difficoltà di procedere ad un suo radicale rinnovamento: “Il problema della pubblica amministrazione - si legge nella relazione - sorse in Italia per la necessità di affermare l’unità dello Stato con un forte organismo, che sulla vita amministrativa e sociale del paese riflettesse i suoi effetti: sorse quindi come problema essenzialmente politico, quando l’aspetto finanziario ed economico di esso non destava ancora preoccupazioni, e l’aspetto giuridico, riguardante il rapporto di pubblico impiego era appena considerato come materia di elaborazione dottrinale”43. La posizione espressa da Cassis era di estrema importanza e non priva di novità: per la prima volta infatti, una commissione incaricata di studiare la riforma della pubblica amministrazione sottolineava che essa era “problema politico ed economico, che presupponeva quello più generale dei fini dello stato e della sua ingerenza nell’attività di enti e privati”. In verità, ad una così lucida esposizione dei nessi tra questione amministrativa e problema della forma-stato non corrispose un corredo di proposte sufficientemente articolato. Al contrario, proprio il presupposto che la riforma della pubblica amministrazione, propugnante la razionalizzazione e la riduzione degli organici da un lato, ed il ripristino, dall’altro, delle tradizionali strutture (azzerando le novità emerse durante la guerra), era “opera lunga e complessa”, condusse la Commissione a ritenere necessaria la modifica di molta parte della legislazione. Il problema della riforma della pubblica amministrazione cui era ispirata la commissione nel sentito bisogno di rendere più agile la funzione dello stato, semplificando i complessi congegni amministrativi, riducendo nei limiti del necessario il numero degli impiegati, fu interrotto in coincidenza con l’avvento del fascismo (i componenti della Commissione Cassis, si riunirono, infatti, per l’ultima volta il 26 ottobre 1922). Da quel momento la riforma prese una strada radi- calmente diversa. Pochi giorni dopo la marcia su Roma, Mussolini presentò alla Camera un disegno di legge sulla delegazione di pieni poteri al governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione44. Nella relazione che accompagnava il progetto si lamentava il fatto che lo Stato, “incapace di eliminare gli organi parassitari”, era precipitato nel baratro del disavanzo. Per affrontare con energia la situazione, il governo era pronto, così come si affermava

323 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE nella relazione, ad assumersi tutta la responsabilità, ma in cambio chiedeva di essere fornito dei corrispondenti poteri. Con la Legge 3 dicembre 1922, n. 1601, il Parlamento attribuì al governo i pieni poteri per la riforma dell’amministrazione.

324 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

NOTE

1 C. MEOLI, "Il Ministero dell'Interno" Ordinamento ed attribuzioni, La Nuova Italia Scientifica, 1986. 2 "Calendario generale del Regno". 3 Ibidem. 4 Ibidem. 5 Ibidem. 6 Ibidem. 7 Ibidem. 8 G. TOSATTI, "L'Amministrazione Centrale dall'unità alla Repubblica. Le strutture ed i Dirigenti", (a cura di G. Melis) - II, Il Ministero dell'Interno, Bologna - Il Mulino, 1992. 9 A. CICERO - Studi e riforme dal 1918 al 1922 in "Contributo allo studio sull'Ordinamento del Ministero dell'Interno". 10 Atti Parlamentari, Legislatura XXVI, Sessione 1921, Camera dei deputati, n. 11-bis (documenti): "relazione della Commissione Parlamentare d'Inchiesta sull'Ordinamento delle Amministrazioni di Stato e sulle condizioni del Personale". 11 A. CICERO, cit. Pag. 5. 12 Relazione della Commissione Cassis, cit. Pag. 5. 13 Calendario generale del Regno. 14 S. SEPE, "Amministrazione e Storia", Rimini, Magigoli Editore, anno 1995, pag. 307. 15 F.S. NITTI, "La Burocrazia di Stato in Italia. Quali Regioni danno il maggior numero di impiegati?", in "La Riforma Sociale", 1900, n. 5, pp. 471-472. 16 "Ruoli di anzianità", anno 1920. 17 R. SPAVENTA, "Burocrazia, Ordinamenti Amministrativi e Fascismo", Milano - Fratelli Preves Editori - 1928. 18 Relazione Commissione Cassis. 19 A. CICERO - Le Riforme Nitti del 1919 in "Contributo allo studio sull'Ordinamento del Ministero dell'Interno". 20 Ibidem. 21 "Trattato Orlando", Porrini. 22 C. MEOLI, "Il Ministero dell'Interno - Ordinamento e attribuzioni", Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1986. 23 "Calendario Generale del Regno". 24 Ibidem. 25 Ibidem. 26 Ibidem. 27 Ibidem. 28 Ibidem. 29 G. TOSATTI, “L’Amministrazione Centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e Dirigenti” (a cura di Guido Melis) II, Il Ministero dell’Interno, Bologna, Il Mulino, 1992. 30 A. CICERO, Studi e Riforme dal 1918 al 1922 in “Contributo allo studio sull’ordinamento del Ministero dell’Interno”. 31 L’espressione è di Gaetano Salvemini (ne il “Mondo” dell’11 maggio 1954, n. 19). 32 C. MEOLI, cit. a pag. 2. 33 I dati riportati nel VI capitolo sono tratti da M. MISSORI, “Governi, alte cariche dello Stato, alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia”, Roma 1989 e dal “Calendario Generale del Regno”. 34 A. PORRO, “Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo dopoguerra italiano”, I.S.A.P., Milano 1968.

325 LA CRISI DELLO STATO LIBERALE

35 Relazione sulla Commissione Cassis, già citata. 36 Ibidem. 37 D. BARTOLI, “L’Italia burocratica”, Milano, Garzanti Editore, 1965. 38 A. PORRO, “Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo dopoguerra italiano”, I.S.A.P., Milano 1968. 39 G. MELIS, “Storia dell’Amministrazione italiana”, 1861-1993, Bologna, Il Mulino Editore. 40 A. PORRO, già cit. 41 Cfr. “Atti Parlamentari”, Camera, Legislazione XXV, Sess. 1919-1921, Doc. n. 1002, pag. 2. 42 G. MELIS, già cit. 43 Cfr. “Relazione Generale della Commissione parlamentare di inchiesta istituita con legge 16 marzo 1921 (Commissione Cassis)”, cit. da A. PORRO, ”Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo dopoguerra italiano”, Milano, ISAP, 1968, pag. 233. 44 Cfr. “Atti parlamentari, Camera, XXVI Legisl., Doc. n. 1810, Delegazione di pieni poteri al governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione”.

326 ANGELA ROSA BUONO

AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

1. Il Ministero dell'Interno e l'avvento del regime fascista (1922-1923). 1.1. Il Ministero. 1.2. La struttura e le funzioni. 1.3. Il trasferimento della Direzione Generale delle Carceri e la soppressione della Guardia Regia. 2. La politica di razionalizzazione (1923-1925). 2.1. La riforma finanziaria. 2.2. La riforma del personale. 3. Il consolidamento dello stato fascista (1925-1928). 3.1. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. 3.2. L'Amministrazione Sanitaria e l’Ammi- nistrazione Civile. 3.3. L'Amministrazione periferica. 3.4. La soppressione delle Sottoprefetture. 4. Il tentativo di riforma e l'espansione dell'Amministrazione (1928-1932). 4.1. Il Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro. 4.2. L'evoluzione del personale. 4.3. Il trasferimento degli Affari di Culto. Appendice 1. a) I Ministri dell'Interno e i Sottosegretari. b) I Direttori Generali Appendice 2. a) Personale della Carriera Amministrativa e di Ragioneria (01.01.1922) b) Personale della Carriera Amministrativa - Gruppo A (01.01.1932) c) Personale della Carriera di Ragioneria - Gruppo B (01.01.1932). Alcuni dati statistici sulla spesa del ministero dell’interno. Note.

AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

PREMESSA

Con la chiamata al governo di Mussolini da parte del re nell'ottobre 1922 il regime liberale instaurato dallo Statuto albertino nel 1848 è definitivamente tra- montato. Annullata la politica fiscale di Giolitti sui profitti di guerra e guadagna- tosi la fiducia degli ambienti industriali ed agrari, Mussolini intraprende la costruzione dello Stato fascista: le squadre d'azione sono trasformate in milizia volontaria per la sicurezza nazionale, è creato il Gran Consiglio del Fascismo, supremo organo consultivo a fianco del duce ed è costituita, in prossimità delle elezioni del 1924, una Lista Nazionale che, comprendendo oltre a fascisti e nazionalisti anche liberali e conservatori, lascia all'opposizione solo un terzo dei posti. A nulla vale la denuncia di queste illegalità in Parlamento da parte di Giaco- mo Matteotti, che anzi viene assassinato da un gruppo di squadristi. Il 3 gennaio 1925 Mussolini, in un memorabile discorso in Parlamento, dichiara di assumersi la responsabilità politica, morale e storica dell'accaduto, an- nunciando la trasformazione del regime liberale in fascista. Tra il 1925 ed il 1926 sono sciolti tutti i partiti e le organizzazioni sindacali, è soppressa la libertà di stampa, di parola e di riunione; è, inoltre, istituito un apposito tribunale per i reati contro lo Stato e la pena di morte, abolita dal ministro Zanardelli nel 1889, è reintrodotta nel sistema penale italiano. Appena insediatosi Mussolini presenta alla Camera un disegno di legge che delega pieni poteri al Governo per il riordino del sistema tributario e della pubblica amministrazione. Il primo problema è affrontato con l'attribuzione al ministero delle Finanze delle competenze del Tesoro, rendendo questa amministrazione, da cui iniziano a dipendere, attraverso la Ragioneria Generale dello Stato, le ragionerie centrali istituite in ogni ministero, il fulcro dell'intero apparato amministrativo-finanziario. Agli uffici di contabilità è conferito, successivamente, anche il compito di vigilare sulla gestione del bilancio ed il sindacato di merito sull'attività svolta dalle altre amministrazioni. Per quanto riguarda la riorganizzazione della pubblica amministrazione, il ministro De Stefani, si attiene in buona parte alle ipotesi di riforma elaborate dalle Commissioni negli anni precedenti procedendo alla soppressione di un gran numero di strutture prolificate nel periodo bellico e contraendo il numero dei ministeri: il ministero dell'Economia assorbe le competenze del ministero dell'A-

329 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO gricoltura, dell'industria e commercio e del Lavoro, è istituito il ministero delle Comunicazioni in cui confluiscono le funzioni relative al ministero delle Poste e telegrafi, al Commissariato per la Marina mercantile ed al Commissario straordinario delle Ferrovie dello Stato ed è soppresso, da ultimo, il ministero per le Ter- re liberate. Per altre amministrazioni è reputato sufficiente un semplice ridimensionamento di struttura. Alla contrazione degli apparati consegue una consistente riduzione del personale, anche se, come nel caso dei ferrovieri, è presente più la preoccupazione di "epurare" una categoria fortemente politicizzata che quella di restituire ad un giusto dimensionamento l'organigramma dell'Azienda. Infine, corollario della riforma sono due decreti relativi all'ordinamento delle carriere ed allo stato giuridico degli impiegati pubblici per cui alla gerarchia dei gradi, rigidamente definiti, corrisponde l'ammontare degli stipendi. Nel 1925 una Commissione di studio presieduta da Giovanni Gentile con il compito di esaminare i rapporti tra potere esecutivo e legislativo invia a Mussoli- ni le proprie conclusioni da cui risulta una chiara volontà di rafforzare il ruolo del Governo ed in particolare del Presidente del Consiglio: due leggi, tra il 1925 ed il 1926, espandono i poteri di quest'ultimo ed assegnano al potere esecutivo la facoltà di emanare norme, anche in tema di organizzazione degli uffici e ordinamento del personale, prerogativa sino a quel momento del Parlamento. Il ministero dell'Interno, apparato cardine dello Stato liberale durante il fascismo un periodo di declino in cui perde, a favore di altre amministrazioni, parte delle proprie competenze, come nel caso del trasferimento al ministero della Giustizia della Direzione Generale delle Carceri e Riformatori e della Gazzetta Ufficiale. Nel 1922 è disposta la soppressione della Guardia Regia e l'unificazione delle forze di polizia nel corpo dei Carabinieri, che priva il ministero del proprio apparato di forza pubblica. Sempre in questa direzione si colloca un regio decreto del 1923 che autorizza il Governo a conferire temporaneamente le funzioni di questore a persone estranee all'Amministrazione di Pubblica Sicurezza ed infine, sulla scorta delle risultanze emerse dai lavori delle Commissioni di studio del dopoguerra, si arriva alla soppressione del Consiglio Superiore di Assistenza e Beneficenza. Se da un lato l'amministrazione dell'Interno subisce una depauperazione delle proprie attribuzioni, dall'altro la crescente esigenza del fascismo di controllare in maniera capillare la vita sociale al fine di prevenire e reprimere qualsiasi opposizione fa sì che sia demandata alle strutture, centrali e periferiche, di questo

330 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO ministero il controllo sulle attività commerciali e sulle forme associative. A seguito del processo di riorganizzazione della Direzione Generale di Pub- blica Sicurezza è creato l'Ufficio speciale movimento sovversivo ed è varata la riforma della legislazione del settore. Anche le Direzioni Generali della Sanità Pubblica e dell'Amministrazione Civile subiscono modifiche, in particolare con la riforma degli ordinamenti sanitari ha luogo un ampio decentramento di questa funzione che assume sempre più valenza assistenziale e previdenziale ed è rafforzata dalla presenza di specifici enti pubblici, quali l'Opera nazionale mater- nità ed infanzia e l'Istituto nazionale fascista di previdenza sociale. Con i Patti lateranensi le competenze inerenti al culto cattolico assumono per il Governo una rilevanza differente che in passato e, pertanto, è disposto nel 1932 il passaggio della Direzione Generale per gli Affari di culto dal ministero della Giustizia a quello dell'Interno. Con legge del 1926 sono ampliate le attribuzioni, specie in materia d'ordine pubblico, dei prefetti che assumono un ruolo di coordinamento e direzione nei confronti degli uffici pubblici presenti sul territorio e degli enti locali, la cui autonomia è drasticamente ridotta. Con successivo provvedimento sono soppresse le Sottoprefetture, la cui atti- vità è vanificata dalla presenza in loco del segretario federale, quale rappresentante provinciale del Partito nazionale fascista e dalla istituzione della carica di vice prefetto ispettore con funzioni di vigilanza sulle amministrazioni provinciali e comunali.

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1. Il Ministero dell'Interno e l'avvento del regime fascista (1922-1923)

1.1. Il Ministero Il Ministero dell’Interno, almeno fino all’avvento del regime fascista, rivestì sempre una posizione di centralità nell’ambito della amministrazione pubblica. Tale primato può essere attribuito oltre che alla tradizionale unione personale della carica di Ministro dell’Interno con quella di Presidente del Consiglio anche al carattere essenzialmente “generale” del dicastero, in grado, per questo, di poter influire su tutte le altre amministrazioni. Il Ministero dell’Interno, infatti, ha sempre svolto le più importanti funzioni statali (controllo delle amministrazioni locali, ordine pubblico, sanità, carceri, ecc.) ed, inoltre, disponendo di un organo periferico, il Prefetto, titolare di una competenza “generalista”, ha potuto esercitare ampi poteri di intervento sulla realtà amministrativa periferica. Durante il periodo fascista, tuttavia, tale Ministero, pur continuando a rivestire un ruolo fondamentale, non era più configurabile come “motore dello Stato”, ma venne ad assumere il carattere di “mezzo amministrativo specializzato” del regime.1 L’avvento del nuovo regime determinò il passaggio ad una politica caratterizzata da un controllo sempre più rigido sulla compatibilità finanziaria delle azioni pubbliche. Nuovi apparati comparvero sulla scena a contendere al Ministero dell’Inter- no il suo primato: la Presidenza del Consiglio dei Ministri e l’Amministrazione Finanziaria. Il rafforzamento della Presidenza scaturì a seguito del processo di centralizzazione posto in essere dal regime, mentre il Ministero delle Finanze acquisì maggior prestigio in considerazione del fatto che sempre più urgente risultava l’obiettivo di riduzione della spesa pubblica. Infatti, fin dal suo avvento, il Governo fascista si propose, quale obiettivo di politica finanziaria, il raggiungimento del pareggio del bilancio (definito da Mussolini “il pilastro dello Stato”) che nel 1922 si presentava con un deficit pari a 5 miliardi e 150 milioni di lire. Le riforme operate da De Stefani nel 1923 consentirono una predominanza del Tesoro (inserito nel Ministero delle Finanze con R.D. 31.12.1922, n. 1700) sul- l’attività amministrativa, al fine di governare l'andamento delle finanze dello Stato, nel perseguimento del risparmio e del contenimento della spesa pubblica.

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1.2. La struttura e le funzioni Al momento dell’insediamento del Governo Mussolini, il Ministero dell’In- terno presentava la seguente struttura centrale2 : – Gabinetto del Ministro; – Gabinetto del Sottosegretario di Stato; – Direzioni Generali: Amministrazione Civile; Pubblica Sicurezza; Sanità; Carceri; – Ragioneria Centrale; –Archivi di Stato del Regno; – Commissioni e Consigli. Il GABINETTO svolgeva le attività relative agli affari politici e riservati, alle relazioni del Ministro col Parlamento, alle nomine dei senatori, alle elezioni politiche ed alle circoscrizioni elettorali, alle attività di studio e di preparazione dei disegni di legge e regolamenti, nonché quelle relative al cerimoniale ed alle onorificenze. Dal Gabinetto dipendevano l’Ufficio Cifra, l’Ufficio Amministrativo della Consulta Araldica e la Direzione della Gazzetta Ufficiale. Nel Gabinetto, inoltre, era inserito l’Ufficio Stampa, nonché il Servizio d’Ispezione e la Divisione I - Personale. Il Servizio d’Ispezione comprendeva gli Ispettori Generali Amministrativi, gli Ispettori Generali di Pubblica Sicurezza, gli Ispettori Superiori Medici, gli Ispet- tori Superiori Farmacisti, gli Ispettori Superiori Veterinari, gli Ispettori di Ragio- neria e i Direttori Superiori delle Carceri e dei Riformatori. La Divisione I - Personale, a cui era preposto un Direttore Capo Divisione, era ripartita in tre Sezioni aventi diverse competenze in materia di personale. Dalla Divisione I dipendevano la Biblioteca, l’Economato, l’Uff. Cassa, l’Archivio ed il Pro- tocollo Generale, l’Uff. Copia e Spedizione, l’Amministrazione della Gazzetta Ufficiale. La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE era costituita da due divisioni. La Divisione II - Amministrazione dei Comuni e delle Province e Archivi di Stato comprendeva tre Sezioni aventi competenze relative alle Giunte provinciali e municipali, alle Deputazioni provinciali, ai Consigli comunali e provinciali, agli impiegati e salariati comunali e provinciali, ai bilanci ed alla finanza e contabilità comunale, agli affari relativi allo stato civile e al registro della popolazione, non- ché agli affari relativi al personale degli Archivi di Stato, ai doni, ai depositi e acquisti di documenti aventi carattere storico, agli scarti di atti di varie amministrazioni, ecc. La Divisione III - Assistenza e Beneficenza Pubblica era costituita da quattro Se-

333 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO zioni con competenze relative agli affari generali, agli istituti nazionali e a favore di stranieri, alle istituzioni elemosiniere, alle istituzioni miste di beneficenza e culto. Esse si occupavano, inoltre, degli istituti di ricovero, degli istituti misti di credito e beneficenza, dei monti di pietà, della riforma delle opere pie (concentramenti e raggruppamenti). La DIREZIONE GENERALE PER L’AMMINISTRAZIONE CIVILE comprendeva anche i seguenti Uffici Speciali: – Ufficio Affari Generali, con competenze relative ad affari riservati, a ricoveri in genere, a servizi per inabili al lavoro, a sussidi di beneficenza; – Ufficio Elettorale; – Ufficio per i servizi in dipendenza dei terremoti, costituito da due Sezioni con competenze afferenti alla tutela dei Comuni danneggiati dal terremoto, riparazione e ricostruzione degli Uffici comunali e provinciali destinati a pubblici servizi, gestione dei fondi del comitato di soccorso per i danneggiati dal terremoto del 1915, mutui per l’attuazione di Piani Regolatori e per la ricostruzione degli edifici scolastici ed opere igieniche, esame dei bilanci comunali, sistemazione finanziaria dei Comuni, tenuta delle scritture contabili, ecc.; – Ufficio per il finanziamento degli Enti locali, terre già invase o sgombrate; – Ufficio per il Credito Comunale e Provinciale e per la municipalizzazione dei pubblici servizi, costituito da due Sezioni con competenze attinenti all’esecuzione di varie leggi vigenti in materia, all’assunzione diretta dei pubblici servizi, a servizi municipali in economia, a mutui per impianti e riscatti di pubblici servizi, al- l’amministrazione e contabilità delle aziende speciali e delle gestioni in economia, ecc.; – Ufficio di Segreteria della Commissione Reale per il Credito Comunale e Provinciale; – Ufficio Orfani di guerra e Segreteria del Comitato Nazionale per la Protezione e l’Assistenza degli Orfani di guerra. La DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA era composta dal Gabinetto del Direttore Generale e da quattro Divisioni. Il Gabinetto del Direttore Generale aveva compiti relativi all’apertura e smistamento della corrispondenza, stampa, raccolta di informazioni confidenziali, segreteria particolare, spese di pubblica sicurezza e contabilità relative. La Divisione affari generali e riservati era composta da due Sezioni svolgenti affari generali e di speciale riservatezza, servizi relativi a stranieri, passaporti, espulsioni, rapporti con commissari delle nuove terre, ordine pubblico, riunioni ed assembramenti, agitazioni, scioperi, statistiche.

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Anche la Divisione IV - di Polizia Giudiziaria era costituita da due Sezioni, con competenze relative ai reati ed avvenimenti afferenti alla sicurezza pubblica, bi- sche, ricerca ed arresto di malfattori all’interno ed all’estero, nonché di disertori e renitenti alla leva, estradizione, compensi agli Ufficiali ed alle Regie Guardie, ai Reali Carabinieri, alle guardie municipalizzate, campestri, di finanza, forestali ed altre. Tale Divisione si occupava, inoltre, del conferimento di encomi, attestati di merito speciale, premi per l’arresto di latitanti evasi dalle carceri, di condannati in contumacia e di esportatori di armi, del servizio di ricerche, delle pubblicazioni del Bollettino e dello schedario e corrispondenti reati, della statistica generale dei reati, del servizio valori, della falsificazione di monete, carte di credito e titoli di debito pubblico, del servizio di polizia ferroviaria, della Scuola di Polizia Scientifica. La Divisione IV bis - di Polizia Amministrativa e Sociale era composta di due Se- zioni, una relativa alla Polizia Amministrativa e l’altra relativa a quella Sociale. La prima era titolare di innumerevoli competenze in materia di armi, affittaca- mere, giuochi leciti, fabbriche e depositi pericolosi, mestieri rumorosi ed incomodi, accattonaggio, stampe, pubblici trattenimenti, teatri, spettacoli, commercio di cose preziose e cose usate, passaporti per l’interno, rimpatrio di pregiudicati ed indigenti, infortuni a causa di esplosioni e di incendi, pirotecnia, registri ed elenchi delle fabbriche, depositi e rivendite di esplosivi e di infiammabili, accertamenti e statistiche relative a detti affari. La Sezione di Polizia Sociale si occupava di legislazione e polizia sociale, lavoro delle donne e dei fanciulli, riposo settimanale e festivo, infortuni sul lavoro, tratta delle bianche, meretricio, tutela del buon costume, repressione dell’alcolismo, esercizi pubblici, protezione degli animali, Ufficio centrale di revisione cinematografica. Quest’ultimo, istituito in base alla legge n.785 del 25.06.1913 si occupava della revisione preventiva delle pellicole nell’interesse generale della mora- lità, del costume e dell’ordine pubblico ed era costituito da sei Commissioni preposte alla vigilanza sulla produzione delle pellicole cinematografiche. In questa Divisione era inserito l’Ufficio Esplosivi con funzioni relative a reati commessi con esplosivi, alla fabbricazione, trasporto, deposito e vendita di esplosivi, ecc. Infine, vi era la Divisione V - del Personale di Pubblica Sicurezza, composta da tre Sezioni con competenze attinenti ai funzionari ed agli impiegati di pubblica sicurezza, agli agenti investigativi, uffici di P.S., locali, mobili, spese d’ufficio, archivio riservato del personale, ordinamento del Corpo della Regia Guardia, ordinamento dei Regi Carabinieri, impianto dei Comandi, Caserme e casermaggio,

335 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO concessioni speciali e ferroviarie e provviste varie per la R. Guardia e per i RR. Carabinieri, equipaggiamento, indennità di alloggio ad agenti ammogliati. Alle dipendenze di questa Divisione era posto il Corpo per la Regia Guardia della P.S. La DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA comprendeva l’Ufficio Affari Generali e tre Divisioni. L’Ufficio Affari Generali si occupava di affari riservati, di quelli relativi al Con- siglio Superiore e Consigli Provinciali di Sanità, del personale dell’Amministra- zione della Sanità Pubblica, della tenuta degli atti di matricola del personale tecnico, degli affari contabili della Direzione Generale, delle benemerenze. La Divisione VI - Tecnica era costituita da due Sezioni con competenze attinenti alla profilassi delle malattie infettive all’interno del Regno e statistiche relative, applicazione delle leggi sulla malaria e la pellagra, vigilanza sulla fabbricazione e vendita di sieri e vaccini, funzionamento tecnico dei laboratori di sanità, igiene delle bevande e degli alimenti, pareri tecnici richiesti da altri uffici, questioni amministrative riguardanti l’applicazione delle leggi sulla malaria, pellagra, sieri e vaccini, sussidi per la profilassi delle malattie infettive, manicomi, specialità medicinali, farmacopea ufficiale, vigilanza sui consorzi di igiene e sui laboratori medicinali, ecc. All’interno della Divisione risultava inserito l’Ufficio Centrale Antitubercolare con funzioni riguardanti l’applicazione delle norme per la difesa sociale contro la tubercolosi, la concessione di sussidi e di mutui di favore, il funzionamento dei dispensari e delle colonie estive, di ospizi marini, di istituti elioterapici, ecc. La Divisione VII - Amministrativa era ripartita in due Sezioni che si occupavano di funzioni concernenti le controversie amministrative sulla istituzione delle condotte mediche, ostetriche, veterinarie, comunali e consorziali, e le nomine ed i licenziamenti dei medici condotti, delle levatrici, dei veterinari ed in genere del personale sanitario degli enti locali. Inoltre, svolgeva compiti in materia di ufficiali sanitari, laboratori per la vigilanza igienica, farmacie, esercizio delle professioni sanitarie, controversie relative alla misura degli stipendi, raccolta della giurisprudenza su questioni relative a servizi assegnati, igiene del suolo e dell’abita- to, risicoltura, polizia delle industrie insalubri, provviste di acqua potabile ed altre opere igieniche eseguite o da eseguirsi dai Comuni con il concorso dello Sta- to, bonifiche, polizia mortuaria, regolamenti edilizi, ecc. La Divisione VIII - Servizio Zooiatrico era costituito da due Sezioni con compiti riguardanti l’applicazione delle disposizioni della legge sanitaria sull’assistenza

336 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO e la vigilanza zooiatrica, i sussidi per le condotte veterinarie comunali e consorziali, le indennità per l’abbattimento degli animali, la polizia veterinaria, le ispezioni, le convenzioni internazionali relative al commercio del bestiame, i provvedimenti generali e speciali per combattere le epizoozie, gli studi e le ricerche sulle malattie infettive degli animali agrari, la cura del Bollettino sullo stato sanitario degli animali del Regno, il movimento interno degli animali e le relative norme igieniche, ecc. Dalla suddetta Divisione dipendevano anche il Laboratorio Chimico ed il Labora- torio di Micrografia e Bacteriologia e sezione annessa per il controllo dei vaccini, sieri, ecc. La DIREZIONE GENERALE DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI era costituita dalla Segreteria ed Ufficio degli Affari Generali, da un Servizio Ispettivo e da due Di- visioni. La Divisione IX - Fabbricati e Mantenimento comprendeva due Sezioni, con competenze in materia di provvedimenti relativi a progetti d’arte, costruzione, adattamento e restauro di fabbricati governativi (stabilimenti penali, riformatori, carceri giudiziari e mandamentali, manicomi), acquisti, affitti, sorveglianza esterna degli stabilimenti, contratti, contenzioso, tenuta dei registri, mantenimento e cura dei detenuti negli stabilimenti carcerari e dei minorenni nei Regi Riformatori col sistema d’appalto, attività relativa ai contratti di appalto e relative controversie, statistiche semestrali dei condannati lavoranti, trasporti dei detenuti, costruzione di vetture per il trasporto, impianti telefonici per gli stabilimenti carcerari, ecc. La Divisione IX comprendeva, altresì, l’Ufficio Tecnico relativo ai lavori inerenti i fabbricati degli stabilimenti carcerari e dei riformatori nonché il Servizio Cen- trale degli Approvvigionamenti e delle Industrie Carcerarie, con funzioni attinenti alla distribuzione delle forniture ed alle provviste di materiale. Infine, la Divisione X - Personale amministrativo, aggregato e di custodia, personale di educazione e sorveglianza, movimento dei detenuti e dei giovani corrigendi comprendeva quattro Sezioni rispettivamente relative al personale degli impiegati, a quello di custodia, al movimento dei detenuti ed a quello dei giovani corrigendi. Nella Divisione suddetta erano ricompresi l’Ufficio Matricola, l’Uff. di Copiste- ria e Spedizione, nonché l’Archivio e il Protocollo. Risultava inserita nella struttura del Ministero dell’Interno anche la Ragione- ria Centrale, composta dall’Ufficio Affari generali e da due Divisioni. L’Ufficio Affari Generali aveva competenze riguardanti il ricevimento e la distribuzione del corriere, gli affari concernenti il personale e gli uffici della Ragio- neria centrale, i rapporti con la Corte dei Conti, il servizio delle ispezioni, il servi-

337 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO zio di cassa e di economato del Ministero, il servizio di Ragioneria delle Prefettu- re, le attività relative al bilancio preventivo della spesa ed alle variazioni, al rendiconto consuntivo, all’accertamento sulle entrate del Ministero, ai rendiconti mensili, alla contabilità riassuntiva, ai conti giudiziali dei contabili, ai giudizi di responsabilità a carico dei funzionari del Ministero. Si occupava, inoltre, delle operazioni relative al materiale mobile in uso nella amministrazione centrale e in quelle dipendenti, del rendiconto patrimoniale, nonché dell’attività di archivio e protocollo e quella di segreteria della commissione di vigilanza sugli impegni delle spese. La Divisione XI di Ragioneria era costituita da quattro Sezioni e da un Ufficio per la compilazione dei mandati. La Sezione I aveva compiti relativi alla revisione e liquidazione della contabi- lità delle spese generali relative agli Archivi di Stato, all’amministrazione provinciale, alla Gazzetta Ufficiale, al Foglio degli Annunzi e della Pubblica Benefi- cenza, alla manutenzione dei locali ad uso ufficio, all'acquisto e manutenzione del mobilio delle Prefetture e Sottoprefetture, ai conti di spese per i danneggiati da terremoto, ecc. La Sezione II era competente relativamente alle indennità di arruolamento e premi di rafferma del personale della Regia Guardia, alle operazioni relative al- l’armamento, alle spese per l’istruzione, il servizio sanitario ed il casermaggio delle regie guardie, alla manutenzione dei locali per uffici, all'acquisto e manutenzione dei mobili per uffici distaccati della P.S., alle spese per arresti e altre in- dennità a Carabinieri Reali, alle spese per casermaggio ai carabinieri, al servizio segreto, alla Scuola pratica di polizia, ecc. La Sezione III si occupava di indennità di missione agli impiegati dipendenti dal Ministero, indennità di trasferta a funzionari, agenti investigativi e personale della Guardia Regia, rimpatrio di indigenti e di minorenni. Le competenze della Sezione IV consistevano nella tenuta delle contabilità attinenti ai servizi dipendenti dalla Direzione generale della Sanità pubblica, alle spese per provvedimenti profilattici contro le epidemie e le epizoozie, per il funzionamento dei dispensari, per l’abbattimento di animali morbosi, alle spese varie per i servizi di sanità pubblica, per la sistemazione e costruzione di ospedali comunali e consorziali, per opere diverse di igiene, ecc. Alla Divisione era aggregato l’Ufficio per la compilazione dei mandati, avente il compito di compilare, registrare e spedire i mandati di pagamento concernenti i servizi della Divisione.

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Anche la Divisione XII di Ragioneria era costituita da quattro Sezioni e da un Uf- ficio d’ordine con funzioni di Archivio e protocollo della Ragioneria Centrale. La Sezione I svolgeva competenze in materia di stipendi, assegni e indennità fisse del personale dell’Amministrazione Centrale del Consiglio di Stato, del- l’Amministrazione Provinciale, degli Archivi di Stato, della Pubblica Sicurezza, della Sanità Pubblica e dell’Amministrazione Carceraria, nonché di spese fisse in genere, fitto di locali, ecc. La Sezione II si occupava della revisione e liquidazione delle contabilità relative agli stipendi, alle paghe, alle indennità di residenza, di alloggio, di carica e ai soprassoldi per medaglie di merito di servizio al personale del Corpo delle Guar- die Regie. Essa, inoltre, aveva competenza in materia di stipendi e assegni del personale sanitario, religioso e d’istruzione delle carceri. La Sezione III era competente per la liquidazione delle spese per il mantenimento dei detenuti nelle Carceri giudiziarie e negli stabilimenti di pena e dei minorenni nei Riformatori, nonché per la costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati governativi destinati a Riformatori o a stabilimenti carcerari. Essa si occupava anche dell’affitto di aree o fabbricati destinati a uso carcerario, dei premi di ingaggio e di rafferma al personale di custodia, delle spedalità dei detenuti maniaci, della manutenzione di armi, dell’acquisto e della manutenzione di bar- dature, dell’esame delle relazioni degli ispettori per la parte relativa al servizio contabile. Infine, le funzioni della Sezione IV riguardavano la liquidazione delle spese per il servizio delle industrie manifatturiere ed agricole e per la costruzione, adattamento e restauro dei fabbricati destinati a riformatori o stabilimenti carcerari, la revisione dei conti del materiale, dei verbali delle verificazioni di cassa, delle spese per il trasporto dei detenuti e corpi di reato. Essa si occupava, altresì, del mantenimento dei minorenni nei riformatori privati, dell'acquisto di libri, leggi e regolamenti, delle indennità per esami e lavori statistici, della compilazione dei decreti e dei mandati relativi. Alle dipendenze della Ragioneria Centrale era collocato un Ufficio d’ordine, con compiti di archivio e protocollo. Nel Ministero erano ricompresi l’Archivio di Stato in Roma e l’Archivio del Re- gno con il Consiglio per gli Archivi del Regno. Completavano la struttura la Commissione per l’esame delle proposte di ricompensa al valore civile, il Consiglio Superiore di Sanità, la Commissione Centrale permanente per le Ricompense ai Benemeriti della Salute Pubblica, il Consiglio Superiore di Assi-

339 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO stenza e Beneficenza Pubblica, la Commissione reale per il Credito Comunale e Provin- ciale e per la municipalizzazione dei Pubblici Servizi.

1.3. Il trasferimento della Direzione Generale delle Carceri e la soppressione della Guar- dia Regia Il Governo Mussolini, in principio, considerò il Ministero dell’Interno con una certa diffidenza, in quanto espressione della vecchia classe dirigente giolittiana. Tuttavia, esso dovette operare una scelta di continuità della burocrazia, in quanto il movimento fascista era costituito da personale non particolarmente esperto in funzioni amministrative. Il nuovo governo, comunque, pur confermando i Direttori Generali in servizio, non risparmiò il ricorso alla “manovra dei Prefetti”. Nei primi sei mesi di regime fascista (31.10.1922 - 30.04.1923) su 71 province (escluse le due in cui al 31 Ottobre la sede risultava “vacante”) 48 Prefetture cambiarono titolare. Dei provvedimenti di trasferimento emanati ben 17 erano con destinazione “a disposizione” ed 11 consistettero in “collocamenti a riposo” e riguardarono funzionari tra i 65 ed i 53 anni (non tutti, quindi, in età pensionabile). Particolarmente evidente fu anche la tempestività con cui Mussolini creò le premesse per porre in atto liberamente le sue linee politiche. Pochi giorni dopo la marcia su Roma, egli presentò alla Camera un disegno di legge sulla “delegazione dei pieni poteri al Governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della Pubblica Amministrazione”. La relazione che accompagnava il progetto sottolineava l’urgenza dell’atti- vità di riordino e la necessità del conferimento dei “pieni poteri” al Governo, che solo così avrebbe potuto affrontare con energia la situazione.3 Nonostante l’opposizione di Matteotti, uno dei deputati della Commissione speciale della Camera, incaricata di studiare il progetto, in data 3 dicembre 1922, fu emanata la legge n.1601 con cui il Parlamento attribuì al Governo i pieni poteri per la riforma dell’amministrazione. Il riordinamento degli apparati statali fu condotto non secondo un piano prestabilito, ma "a furia di esperienze"4. Infatti, alla iniziale linea razionalizzatri- ce si affiancò l'esigenza di adeguare le strutture amministrative alla stretta totalitaria del regime, con una conseguente tendenza verso l'accentramento delle decisioni e l'omogeneizzazione degli strumenti amministrativi alla politica del governo. Tra i primi provvedimenti emanati, vi fu il R.D. 31.12.1922, n.1718, che deter-

340 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO minò subito un mutamento nella struttura del Ministero dell’Interno, sancendo il passaggio della Direzione Generale delle Carceri al Ministero della Giustizia e degli Affari di Culto. La questione, affrontata già da tempo, aveva sempre dato luogo a discussioni vivaci, derivate anche dalle perplessità di affidare ad un unico organismo l’esercizio del potere giudiziario e, contemporaneamente, il ruolo di esecutore materiale e morale della sentenza del magistrato.5 Vi erano, invece, altre correnti, quali quella della Scuola positiva del diritto criminale e quella della Società di antropologia, diritto e sociologia criminale che incoraggiavano il cambiamento, al fine di salvaguardare il buon funzionamento dell'attività carceraria stessa, assegnandola ad un organo che appariva più indicato a trattare tale tipo di materia. La scelta, tuttavia, secondo alcuni6, evidenziava anche l'attacco contro un Mi- nistero (l'Interno) che, come già accennato in precedenza, era diretta espressione del ceto liberale soccombente. Il passaggio, quindi, per il particolare momento storico in cui interveniva, aveva anche il significato di "punire" la politica perseguita dalla Direzione Gene- rale negli ultimi anni, puntando al ritorno verso una realtà repressiva del mondo penitenziario, in cui la pena non perdesse il suo carattere rigidamente retributivo ed afflittivo. A seguito di tale trasferimento, il Ministero dell'Interno risultava costituito da tre Direzioni Generali: Amministrazione Civile, Pubblica Sicurezza e Sanità. Contemporaneamente, un altro drastico provvedimento fu posto in essere dal Governo Nazionale: lo scioglimento della Guardia Regia. Il fascismo, aderendo alla sua concezione totalitaria dello Stato, realizzò, fin dall'inizio, una svolta radicale nella gestione e concezione dell'ordine pubblico, a cui attribuì una funzione non più solo repressiva ma anche preventiva. Il sistema di polizia ereditato dallo Stato liberale era ritenuto insufficiente per far fronte alla liquidazione dell'antifascismo e del dissidentismo e per realizzare un controllo costante del corpo sociale. Furono, così, emanati una serie di decreti che modificarono profondamente la struttura degli apparati di polizia, dimostrando la scarsa fiducia che il Governo aveva per il corpo poliziesco del Ministero dell'Interno. Così con R.D. 31 dicembre 1922 n.1680, fu disposta la soppressione della Guardia Regia e l'unificazione delle forze di polizia nel corpo dei Carabinieri. In tal modo, il Ministero dell'Interno veniva privato, per la prima volta, del proprio

341 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO apparato di forza pubblica. Seguirono altri provvedimenti che contribuirono a togliere autorità al Mini- stero: il R.D. 18 marzo 1923 n.762 autorizzava il Governo a conferire "temporaneamente e fino a nuova disposizione le funzioni di questore a persone estranee all'Ammini- strazione della P.S." mentre il R.D. 27 maggio 1923, n.1176, autorizzava il Direttore Generale ad affidare a soggetti estranei all'amministrazione incarichi speciali per indagini riservate. A conferma di un orientamento che riduceva le funzioni di polizia svolte dal Ministero dell’Interno, si ebbe la riorganizzazione della Direzione Generale della P.S. L’ordine di servizio 11 marzo 1923 stabilì la soppressione della Divisione IV - di Polizia Giudiziaria e della Divisione IV bis - di Polizia Amministrativa e Sociale, so- stituendole con un’unica Divisione Polizia, costituita da tre Sezioni: Sezione I (Poli- zia Giudiziaria) - Sezione II (Stranieri, Polizia Ferroviaria e Falsi Valori) - Sezione III (Polizia Amministrativa e Sociale). Nell'ambito dell'attività di consolidamento delle funzioni d'ordine, il Gover- no nel 1923 costituì la Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale. La Milizia, inserita nella Struttura del Ministero dell’Interno (Direzione Gene- rale di Pubblica Sicurezza, Divisione V - Personale di P.S.) fu creata per dare legit- timità allo squadrismo fascista. Essa acquisì ogni potere nel compimento di operazioni di polizia politica e permise al fascismo di mantenere in vita una organizzazione armata di partito, dopo la soppressione di ogni forma di squadrismo. Nello stesso periodo altri provvedimenti modificarono l'assetto organizzativo del Ministero: il trasferimento dell'Ufficio della Consulta Araldica alla Presiden- za del Consiglio (con R.D. 11.02.1923, n.325), il passaggio al Ministero della Giu- stizia della Gazzetta Ufficiale del Regno, nonché la soppressione del Consiglio Supe- riore di Assistenza e Beneficenza. Risulta evidente, quindi, che l'avvento del regime provocò inizialmente una contrazione delle attribuzioni e degli uffici del Ministero dell'Interno. Ciò scaturì da una attività "demolitrice" posta in essere dal regime, volta alla eliminazione di molte strutture democratiche di cui lo Stato era dotato e che, secondo il Governo, creavano interferenze e disorganicità nei servizi. Così, molti uffici, commissioni, enti, furono soppressi, né furono risparmiati Ministeri, Sot- tosegretariati di Stato e Direzioni Generali. A tale proposito, va sottolineato che il Ministero dell'Interno non presentava una struttura particolarmente “allargata”, anzi, poteva essere considerato l'unico

342 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO ad aver contenuto i propri uffici nei limiti strettamente indispensabili e a non aver aumentato il personale né istituito nuovi organi in corrispondenza dei compiti ad esso attribuiti. In una nota del 18 gennaio 1922, indirizzata al Comitato Interministeriale per la Riforma della Pubblica Amministrazione, il Sottosegretario di Stato per l'Inter- no Avv. Antonio Teso evidenziava la difficoltà di ottemperare alle direttive impartite di una riduzione del personale, in quanto un simile provvedimento avrebbe provocato "grave perturbamento ed a lungo andare una totale paralisi dei servizi"7.

2. Il Ministero dell'Interno e la politica di razionalizzazione (1923-25)

2.1. La riforma finanziaria La "conquista fascista dello Stato" si sviluppò su diversi fronti: la restaurazione finanziaria, la "smobilitazione amministrativa", la privatizzazione di alcuni servizi pubblici quali quello telefonico, il riordino della disciplina relativa al personale. Nel 1923 furono emanati una serie di decreti, noti con il nome di Riforma De Stefani, dal Ministro delle Finanze che condusse la razionalizzazione. Molti di essi coinvolsero direttamente il Ministero dell'Interno. I Regi Decreti 28.01.1923 n. 126 e 25 marzo 1923 n.599 (a cui va aggiunto il R.D. 18 novembre 1923 e le relative norme di attuazione) stabilivano che gli Uffi- ci di Ragioneria delle Amministrazioni centrali cessavano di appartenere alle Am- ministrazioni stesse e diventavano uffici del Ministero delle Finanze, alle dipendenze della Ragioneria Generale dello Stato. Al Ragioniere Generale i capi delle ragionerie centrali dovevano trasmettere quotidianamente un dispaccio telegrafico sulla situazione delle entrate e delle spese e due volte alla settimana venivano da lui convocati per una relazione completa sull'andamento dei controlli contabili e sulle misure riguardanti la riduzione delle spese. I provvedimenti descritti, determinando la centralizzazione del controllo sulle procedure di spesa, realizzarono il rafforzamento del ruolo del Tesoro, per cui il baricentro dell'amministrazione passò da chi controllava gli affari interni a chi controllava la spesa pubblica, mentre ciascuna Amministrazione e, quindi, anche il Ministero dell'Interno, perdeva ogni possibilità di gestire in modo autonomo la propria attività amministrativa. Già nel luglio 1923 il capo del personale del Ministero dell'Interno scrisse una

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"riservata" alla Presidenza del Consiglio in cui esprimeva i dubbi e il disagio per l'ingerenza della Ragioneria Generale oltre quello che doveva essere il limite proprio, rappresentato dal controllo formale dei conti. Con i suddetti decreti, inoltre, si realizzava una modifica nei ruoli organici, a causa del passaggio del personale in servizio presso le Ragionerie centrali dei vari Ministeri ai ruoli di ragioneria, d'ordine e subalterno del Ministero delle Finanze.

2.2. La riforma del personale La riforma del 1923 si occupò anche della razionalizzazione della materia relativa al personale. I Regi Decreti 11 novembre 1923 n.2395 (Ordinamento gerarchico delle Amministrazioni dello Stato) e 30 dicembre 1923 n.2960 (Stato Civile degli impiegati civili) introdussero innumerevoli misure in tema di pubblico impiego. In primo luogo, fu ripristinato il sistema dei ruoli "chiusi" e introdotto il modello gerarchico militare, secondo il quale gli stipendi erano collegati ai gradi. La relazione al R.D. 11.11.1923 n.2395, così si esprimeva: "La soppressione dei gradi e la possibilità di una lunga serie di aumenti, dipendenti, in fatto, unicamente, dalla anzianità, tolse al personale ogni stimolo a distinguersi nell'adempimento al proprio dovere. (...) Da un lato la demoralizzazione del personale fu grande e d'altro lato la possi- bilità dell'Amministrazione di operare nel personale le giuste e necessarie selezioni fu molto ridotta. Nell'insieme la condizione di funzionamento dei servizi ne risultò aggra- vata." Gli impiegati, così, furono divisi in quattro gruppi, secondo il titolo di studio posseduto: – personale di gruppo A: laurea; – personale di gruppo B: scuola media superiore; – personale di gruppo C: scuola media inferiore; – personale subalterno: licenza elementare. I primi tre gruppi ebbero una ulteriore distinzione in gradi. Per il gruppo A si stabilì la possibilità di giungere fino ai gradi più elevati (I, II e III), mentre per i gruppi B e C questa possibilità era più limitata. Il personale del Ministero dell'Interno manteneva la distinzione tra carriera amministrativa (appartenente al Gruppo A), di ragioneria (appartenente al gruppo B) e d'ordine (gruppo C). Vi era anche il personale della carriera speciale (bibliote- cario) e quello dell'ufficio telegrafico e della cifra.

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La carriera amministrativa (gruppo A) era così distinta8 :

GRADO DENOMINAZIONE ORGANICO 3° Intendente Gen. di Polizia9 1 3° Prefetti di prima classe 15 4° Prefetti di seconda classe 63 5° Vice Prefetti di prima classe 14 6° Vice Prefetti di seconda classe 92 7° Consiglieri di prima classe 190 8° Consiglieri di seconda classe 265 9° Primi Segretari 232 10° Segretari - Vice Segretari 371 totale 1.243

(I 78 posti stabiliti per i gradi di Prefetto di 1ª classe erano così distribuiti: 75 per le singole Prefetture e 3 per le Direzioni Generali e per l'Ufficio di Capo del personale). La carriera di ragioneria (gruppo B) era così ordinata:

GRADO DENOMINAZIONE ORGANICO 6° Ispettori Superiori di Ragioneria 4 7° Ragionieri Capi di prima classe 60 8° Ragionieri Capi di seconda classe 72 9° Primi Ragionieri 276 10° Ragionieri – 11°Vice Ragionieri 300 totale 712

Infine, il personale della carriera d'ordine (gruppo C) risultava così distinto:

GRADO DENOMINAZIONE ORGANICO 9° Archivisti Capi 51 10° Primi Archivisti 152 11°Archivisti 253 12° Applicati 455 13° Alunni d'ordine 101 totale 1.012

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Al personale della carriera speciale veniva attribuito il grado IX e la denominazione di sottobibliotecario (figura successivamente soppressa con R.D. 7 giugno 1928 n.1640). Il personale dell'Ufficio Telegrafico e cifra veniva così ordinato: – grado 8° - Direttore – grado 9° - Vice Direttore. Furono introdotti miglioramenti economici, ma soprattutto a vantaggio dei gradi più alti, aderendo al principio di adeguare le remunerazioni all'importanza del grado. Le norme sullo stato giuridico degli impiegati stabilirono le condizioni di am- missioni agli impieghi, le norme per il conferimento delle promozioni, quello relativo alla disciplina e alla regolazione delle situazioni in cui il dipendente interrompeva la propria prestazione (aspettativa, congedo, disponibilità). Tuttavia, in questo ambito, notevole fu la discrezionalità concessa all'Amministrazione, attribuendo, ad esempio, negli avanzamenti di carriera, assoluta prevalenza al criterio della scelta su quello dell'anzianità. Fu conferita ai Capi Ufficio maggiore potestà in materia disciplinare, con la possibilità di infliggere direttamente le punizioni più lievi (censura e riduzione dello stipendio, per gli impiegati; multa, censura e riduzione dello stipendio per il personale subalterno). Furono costituiti presso ciascun Ministero i Consigli di Amministrazione, con competenze in materia di promozioni al personale di grado superiore al 5°, e la Commissione di disciplina. Furono emanate, altresì, norme speciali riguardanti i Prefetti. Fu stabilito che, quando ciò fosse richiesto nell'interesse del servizio, potevano essere collocati "a disposizione", (fino ad un massimo di quindici) e in tale situazione potevano ri- manervi per tre anni, salvo quando erano investiti da incarichi speciali, nel qual caso lo stato di disposizione si protraeva per tutta la durata dell'incarico. Inoltre, l'ordinamento sul nuovo stato giuridico stabiliva che nel marzo di ogni anno ciascun Ministero avrebbe dovuto pubblicare i ruoli di anzianità del personale dipendente con situazione al 1° gennaio, imponendo la riduzione, nel corso di un triennio, di almeno un decimo degli organici. Tale misura condusse ad una decisa riduzione del personale in servizio, in particolare degli oppositori al nuovo regime. Alla fine di aprile 1924 il personale eliminato dall'Amministrazione statale ammontò a 65.274 e colpì in modo particolare i ferrovieri, fortemente sindacaliz-

346 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO zati. Per il Ministero dell'Interno i provvedimenti di riduzione del personale fino a tale data riguardarono 315 dipendenti10. La riforma del 1923, per le modalità con cui era stata condotta (ricorrendo al- l'uso massiccio della legislazione delegata in forza dei pieni poteri) e per i contenuti fortemente autoritari e antidemocratici11, aveva suscitato non poche perples- sità circa i risultati complessivi. Già all'interno degli apparati amministrativi della Presidenza del Consiglio furono varie le critiche sull'operato del Governo. In particolare, emerse la mancanza di un organico piano di riforma, l'assenza di un coordinamento tecnico e il prevalere dell'elemento quantitativo sul miglioramento qualitativo dell'attività pubblica, determinato dalla rigida applicazione del criterio del risparmio di spesa. Tali rilievi, tuttavia, non sortirono alcun effetto.

3. Il consolidamento dello stato fascista (1925-1928)

3.1. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza Nella seconda metà degli Anni Venti, si ebbe una sostanziale inversione di rotta della linea del Governo, anche a seguito della sostituzione del Ministro delle Finanze Alberto De Stefani con Giuseppe Volpi, personalità di spicco negli ambienti del capitale finanziario. La politica di razionalizzazione e rigore attuata negli anni precedenti fu sostituita da una linea di larghi interventi, che determinò una notevole espansione delle funzioni dei pubblici poteri. Intanto il Governo continuava nell’adeguamento, sempre più massiccio, delle strutture dello Stato alle esigenze totalitarie del regime. Le strutture, così come la legislazione e la prassi, diventavano sempre più strumenti di repressione istituzionalizzata. E la violenza, ormai, veniva impiegata non solo per soffocare le opposizioni, ma anche per mantenere il consenso. Scrive Aquarone “il regime aveva bisogno della violenza non solo per reprimere, ma per legittimarsi nel tempo di fronte alla propria specifica base di consenso”12. In tal senso, notevole impegno fu dedicato al riordino del servizio di Pubblica Sicurezza. L’assetto scaturito dalla soppressione della Guardia Regia e dalla istituzione della Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale non si rivelò in grado di fron-

347 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO teggiare l’illegalismo, soprattutto quello derivante dal dissidentismo fascista. Inoltre, con il consolidamento del regime, il ruolo esercitato dalla Milizia, quale organo di polizia politica, divenne sempre più inadeguato, per l’esigenza di passare dalla repressione “di piazza” al controllo capillare della vita sociale. A tale controllo, fondato su un articolato sistema informativo, furono delegati la Pubblica Sicurezza, il Partito Nazionale Fascista, l’Ufficio Stampa del Capo del governo, la segreteria particolare del Duce, i sindacati, tutti impegnati in una forma di repressione meno violenta ma forse più feroce, in quanto volta al condizionamento degli aspetti più quotidiani della vita umana e al controllo delle più piccole manifestazioni di dissenso. In questo senso, i vari organismi del Ministero dell’Interno vennero chiamati alla collaborazione, attraverso il controllo sulle attività commerciali (mediante le autorizzazioni di polizia) e su tutte le forme associative, e all’uso della censura su ciò che era oggetto di pubblicazione. Inoltre, un altro motivo che determinò il sempre maggior coinvolgimento delle strutture del Ministero nella gestione della repressione fascista era il timore di una imprudente concentrazione del potere nelle mani dei carabinieri, laddove il classico dualismo polizia-carabinieri permetteva l’esercizio di una funzione di controllo reciproco. Con i RR.DD. 382 e 383 del 2 aprile 1925, fu, così, ricostituito il Corpo degli Agenti di P.S., dotato di 12.000 uomini. Il successivo R.D.l. 5 aprile 1925 n.441, trasformò la preesistente Scuola di Polizia in una Scuola Superiore per la formazione dei nuovi funzionari della P.S. Il rafforzamento dell’attività e del ruolo svolto dalla Direzione Generale della P.S., emerge da tutta una attività caratterizzata dal potenziamento di Uffici già esistenti nonché dalla creazione di nuove strutture. Il R.D.l. 9 gennaio 1927, n.33, convertito nella Legge 22 dicembre 1927 n.2493, riorganizzò la DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA, che assunse la seguente ripartizione: – Segreteria del Capo della Polizia: con funzioni di smistamento della corrispondenza particolare, apertura e smistamento del corriere, gestione del personale addetto alla direzione generale, gestione delle spese di p.s. e relativa conta- bilità; – Divisione Affari generali e Riservati: costituita da tre Sezioni, con competenze riguardanti il movimento sovversivo e antifascista, la stampa e le associazioni sovversive, gli affari generali, l’ordine pubblico, le agitazioni, i conflitti, gli scio-

348 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO peri, la revisione cinematografica, il Servizio Ispettori Generali di P.S., gli stranieri, le cittadinanze, ecc.; – Divisione Personale (subentrata alla Divisione personale di P.S.): costituita da due Sezioni, con competenze relative ai funzionari ed impiegati di P.S., tenuta dei registri e atti del personale, segreteria della Commissione centrale per gli esami di ammissione e promozione, segreteria del Consiglio di Amministrazione e di disciplina del personale, stipendi, indennità e sussidi, mobilio e spese di ufficio per le Questure e uffici distaccati, contabilità generale, ecc.; – Divisione Polizia: costituita da tre Sezioni, con competenze in materia di polizia amministrativa e sociale e di polizia giudiziaria; – Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti: costituita da due Sezioni (Polizia dei trasporti, Polizia di Frontiera); – Divisione Forze Armate di Polizia13, con competenze relative all’ordinamento e funzionamento del ruolo degli Agenti di P.S., all’organico dell’Arma dei Regi Carabinieri, al cessato corpo della Regia Guardia, ecc. Alle dipendenze di tale divisione era posto l’Ispettorato Superiore del Corpo degli Agenti di P.S.; – Divisione Polizia Politica: con funzioni di polizia segreta, servizio fiduciario, investigazione politica, servizio speciale informazioni, spese di pubblica sicurezza e confidenziali; – Divisione gestione contratti e forniture: costituita da due Sezioni, con funzioni relative al casermaggio dei Regi Carabinieri e degli agenti di P.S., armamento, alloggi, indennità per servizi di ordine pubblico alle forze di polizia, regio esercito e M.V.S.N., automezzi, impianto e manutenzione di reti, linee e apparecchi telefonici in uso al Ministero, Prefetture, uffici di P.S., comandi e caserme dell’Ar- ma dei Regi Carabinieri, ecc. Il riordino della P.S. fu caratterizzato, anche, dalla modifica della legge di Pubblica Sicurezza. Il Ministro dell’Interno Federzoni, il 13 novembre 1926, nella relazione alla Sottocommissione Parlamentare, chiamata ad esaminare il codice penale emen- dato e il progetto del decreto relativo all’approvazione del nuovo testo di leggi di P.S., affermava: “....Il nuovo diritto di polizia deve esprimere e realizzare le aspirazioni e le esigenze della rinnovata coscienza etica e giuridica del Paese, che vuole rafforzata l’au- torità dello Stato e la gelosa tutela delle prerogative di sovranità inerenti all’esercizio del potere governativo....”. E continuava: “...Il riconoscimento di un magistero autonomo di polizia importa, egualmente, il riconoscimento della diretta eseguibilità dei provvedimenti emanati dagli organi di polizia nei limiti del diritto obbiettivo....”.14

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La riforma fu attuata con la Legge 31 dicembre 1925 n.2318 e con la promulgazione del relativo Testo Unico del 6 novembre 1926, n.1848. Ad esso seguì quello emanato con R.D.18.06.1931, n.773. Non è questa la sede per un commento approfondito del contenuto delle leggi di P.S. Si può, tuttavia, affermare che sicuramente la loro emanazione diede un ulteriore contributo alla trasformazione in senso autoritario della legislazione di polizia. Esse concedevano ampia discrezionalità alle Autorità di P.S. fino a sconfinare nella legalizzazione dell’arbitrio. Per l’importanza che rivestì la Direzione Generale, in quegli anni, si conclude la trattazione relativa al riordino della Pubblica Sicurezza con un cenno a coloro che la guidarono. Nel periodo 1922-1932, i Direttori Generali della P.S. (dal 1923 Capi della Poli- zia) furono15: – BONFANTI LINARES Corrado, dal 14.07.1921 al 1°.03.1922; – VIGLIANI Giacomo, dal 02.03.1922 al 07.08.1922; – GASBARRI Raffaele, dall’8.08.1922 all’11.11.1922; – DE BONO Emilio, dall’11.11.1922 al 18.06.1924; – CRISPO MONCADA Francesco, dal 18.06.1924 al 13.09.1926; – BOCCHINI Arturo, dal 13.09.1926 al 20.11.1940. Emilio De Bono16 fu uno degli organizzatori e, successivamente, il comandante unico della Milizia Volontaria per la Sicurezza Nazionale. Negli anni in cui fu Direttore Generale egli mise in atto una politica volta a contenere le violenze sia dei fascisti che degli oppositori del regime. Contro di lui fu instaurato un processo (conclusosi con una sentenza di asso- luzione che, tuttavia, non fugò completamente i dubbi di colpevolezza del De Bono) presso il Senato riunito in Alta Corte di Giustizia, mirante ad accertare il suo ruolo nella copertura delle violenze commesse dalla Ceka17, culminate con il delitto Matteotti. Dopo l’assassinio di Matteotti (10 giugno 1924), Mussolini lasciò il Viminale due anni (dal 17 giugno 1924 al 6 novembre 1926). In questo periodo fu Ministro dell’Interno il nazionalista Federzoni, mentre Direttore Generale della P.S. fu nominato il Prefetto Crispo Moncada. Queste due nomine, pur moderate, non frenarono il processo di “fascistizzazione” dello Stato. Infatti, in questo contesto fu pronunciato il discorso del 3 gennaio 1925, che instaurò di fatto una vera e propria dittatura.

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Sotto la guida di Crispo Moncada18, iniziarono a mutare gli orientamenti dei primi Anni Venti, caratterizzati dai progetti di razionalizzazione dei servizi e di riduzione degli organici. In particolare, egli riorganizzò l’Ufficio Affari Generali e Riservati, inserendo nella Sezione I l’Ufficio speciale movimento sovversivo, con il compito di controllare il sovversivismo, di prevenire e reprimere i complotti e curava la tenuta dei comunisti pericolosi. Dal 1930, tale Ufficio passò alle dipendenze della Divisio- ne di Polizia Politica, ove funzionò fino alla fine degli Anni Trenta, quando fu soppresso. In quel periodo fu riorganizzato anche il servizio investigativo, soprattutto estero, basato sulle informazioni fornite dai confidenti, finalizzata alla prevenzione di attentati terroristici da parte soprattutto di anarchici e comunisti. I primi, sovvenzionati da organizzazioni statunitensi19, i secondi, legati all’Interna- zionale Comunista, dalla Russia. In questo campo, il Moncada si avvalse della collaborazione delle strutture del Ministero degli Affari Esteri, quali i Consolati e le Ambasciate. Arturo Bocchini fu Capo della Polizia per un periodo molto esteso. Egli si de- dicò con una cura particolare al settore delle informazioni, sviluppando l’attività della Divisione di Polizia Politica, istituita agli inizi del 1927, con la riorganizzazione della Direzione Generale. Egli stesso sceglieva il personale fiduciario, pari a circa un centinaio di elementi, avvalendosi delle sue conoscenze o su indicazioni dei gerarchi del partito. Alcuni di essi erano in contatto diretto con il Capo della Polizia da cui venivano anche pagati. Bocchini fece dell’organizzazione di polizia una macchina amministrativa in grado di dare al Governo eccellenti servizi, sia per salvaguardare la persona di Mussolini da eventuali pericoli, sia per fornire al Capo del Governo ogni informazione sullo “spirito pubblico”.

3.2. L’Amministrazione Sanitaria e l’Amministrazione Civile Il Capo del Governo Mussolini, in un discorso pronunziato davanti alla Ca- mera dei Deputati nel maggio 1927, esaminando la condizione del popolo italiano dal punto di vista della salute fisica e della razza, affermava che “in uno Stato bene ordinato la cura della salute fisica del popolo deve essere al primo posto”. In sintonia con tale principio, il regime fascista rinvigorì l’apparato burocratico impegnato nel campo della sanità pubblica e pose in atto una serie di interventi volti a migliorare l’assistenza sanitaria, l’igiene scolastica, la lotta contro la

351 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO tubercolosi e i tumori maligni, la vigilanza sugli alimenti e sulle bevande, le opere igieniche, ecc. Con R.D. 30 dicembre 1923, n. 2889, emanato in virtù della concessione al Go- verno dei pieni poteri per la riforma amministrativa, era stata attuata la riforma degli ordinamenti sanitari, procedendo ad un ampio decentramento delle funzioni dal Ministro al Prefetto e da questi al Sottoprefetto. Negli anni successivi, con la Legge 23 giugno 1927, n.1070, furono emanate varie disposizioni sulla sanità, rafforzando il controllo delle autorità sanitarie sull’esercizio delle levatrici, sui casi di aborto e sui presidi medici e chirurgici, e modificando la composizione del Consiglio Superiore di Sanità e dei Consigli Provinciali di Sanità. È da sottolineare l’elemento caratterizzante della legislazione sanitaria di questo periodo. In essa è riscontrabile una svolta di grande rilievo: il sempre maggior concorso tra il fine sanitario e quello dell’assistenza e previdenza sociale, con la conseguenza che la sanità pubblica non aveva più solo il fine di curare il singolo individuo, ma giungeva ad un livello sociale e politico. L’ampliamento della politica sanitaria si concretizzò in una progressiva crescita della struttura della Direzione Generale della Sanità Pubblica, che raggiunse livelli notevoli negli Anni Trenta.20 Tuttavia, va detto che, paradossalmente, la Direzione Generale vide ridurre il suo ruolo nell’ambito della politica sanitaria, per la diffusione nel periodo fascista di nuovi organismi chiamati a provvedere all’assistenza sanitaria. (Opera Na- zionale Maternità e Infanzia, Opera Nazionale Balilla, Istituto Nazionale Fascista di previdenza sociale). A tale riguardo, è necessario evidenziare che rimase sempre esclusa dal controllo della Direzione Generale della Sanità Pubblica l’assistenza agli inabili, agli alienati, ai ciechi e ai sordomuti, funzioni di competenza della Direzione Genera- le dell’Amministrazione Civile, secondo un atteggiamento che li inseriva tra i problemi di natura strettamente sociale, piuttosto che sanitaria. Anche la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile fu caratterizzata da una tendenza “espansiva”, che portò alla segmentazione della struttura e ad un mutamento delle competenze. Le Sezioni della Divisione III - Assistenza e Beneficenza, nel 1925 acquisirono funzioni relative all’assistenza dell’infanzia e alle riforme delle istituzioni pubbliche di beneficenza, mentre nel 1926 quelle concernenti le congregazioni di ca- rità, le confraternite, le istituzioni di assistenza ai ciechi e ai sordomuti. Nel 1927

352 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO la Divisione assumeva la denominazione di Divisione Assistenza e Beneficenza, mentre nel 1931, tale Divisione cambiava nuovamente nome e struttura, divenendo Divisione III - Beneficenza. Nel 1927 la Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle provincie e degli Archivi di Stato si ripartiva in Divisione Amministrazione dei comuni e delle province e Ufficio Archivi di Stato21. Per la Divisione Amministrazione dei comuni e delle province, le Sezioni da tre diventavano quattro, con le ulteriori competenze relative al personale dei po- destà e delle consulte municipali, mentre nel 1930 fu istituita anche la V Sezione con funzioni relative ai segretari comunali e agli affari generali. Nel 1931, la Divi- sione diventava Divisione II - Amministrazione dei comuni e delle province. Nel 1927 fu, altresì, istituito l’Ufficio Servizi Speciali che assumeva le competenze dell’Ufficio speciale per i servizi in dipendenza dei terremoti, soppresso nello stesso anno. L’Ufficio Servizi Speciali, a sua volta, nel 1931 diventava la Divisione Servizi Speciali. Va rilevato che tale prolificazione degli uffici, spesso, non scaturiva da una esigenza di riorganizzazione dell’attività, ma era determinata dalla esigenza di attribuire mansioni direttive a funzionari privi di una loro precisa collocazione.

3.3. L’amministrazione periferica Un particolare cenno merita il ruolo rivestito dal Prefetto negli anni del regime. La sua figura fu notevolmente valorizzata dal Governo, ponendolo in una posizione di preminenza rispetto agli altri organi periferici, nel costante progetto di trasformare il Prefetto liberale in Prefetto fascista. La Legge 3 aprile 1926, n.660, sulla estensione delle attribuzioni dei Prefetti, sottolineava il ruolo di garante dell’unità di indirizzo politico nell’ambito della Provincia, senza conferire, tuttavia, un potere di sovraordinazione gerarchica nei confronti degli uffici pubblici presenti sul territorio, ma assegnandogli un ruolo direttivo e di coordinamento. Ai fini dell’esercizio della sua funzione di vigilanza e direzione, il Prefetto doveva convocare mensilmente e, ogni volta lo reputasse necessario, per avere notizie sull’andamento generale del servizio e per impartire opportune direttive, l’intendente di finanza, il provveditore agli studi, l’ingegnere capo del Genio Ci- vile, il direttore provinciale delle poste e telegrafi, l’ispettore forestale, i subeco- nomi dei benefici vacanti, i direttori di Cattedre ambulanti di agricoltura, l’inge-

353 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO gnere capo del Regio Corpo delle miniere, l’ispettore del lavoro, i comandanti di porto dei maggiori scali marittimi della Provincia. In misura analoga, il R.D. 6 novembre 1926, n.1884 ampliava il potere di ordinanza del Prefetto per la tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica. Lo stesso Mussolini, in qualità di Capo del Governo e Ministro dell’Interno in una sua circolare del 5 gennaio 1927 indirizzata a tutti i Prefetti del Regno, affermava: “Il Prefetto è la più alta autorità dello Stato nella Provincia. Egli è il rappresentante diretto del Potere Esecutivo Centrale. Tutti i cittadini devono rispetto e obbedienza al più alto rappresentante politico del Regime Fascista, e devono subordinatamente collaborare con lui per rendergli più facile il compito.” E continuava: “Il Prefetto deve porre la massima diligenza nella difesa del Regime contro tutti coloro che tendono ad insidiarlo o a indebolirlo.....Il Prefetto fascista non è il Prefetto dei tempi demoliberali. Il Prefetto deve prendere tutte le iniziative che tornino di decoro al Regime”22. L’ambito in cui il ruolo delle Prefetture risultò più allargato fu quello relativo ai comuni e alle province, la cui autonomia fu notevolmente ridotta in periodo fascista (attraverso la soppressione del carattere elettorale degli organi e l’istituzione dell’ordinamento podestarile e rettorale e la statizzazione, nel 1928, dei segretari comunali). Tuttavia, il rafforzamento del ruolo del Prefetto, portò ad una situazione di diarchia nella direzione politica della provincia, per la presenza sul territorio del segretario federale, quale rappresentante provinciale del Partito Nazionale Fa- scista, che avrebbe dovuto controllare il conferimento ai fascisti delle cariche e degli incarichi nell’ambito della Provincia e mantenere il collegamento con gli organi periferici dello Stato e con i rappresentanti degli enti pubblici locali. Il superamento di tale situazione di diarchia fu cercata nel tentativo di “fasci- stizzare” il corpo prefettizio, attraverso una serie di nomine di Prefetti politici. Tale fase prese il nome di ventottismo, in quanto tra il 1926 e il 1928, i fascisti realizzarono il grande arrembaggio23 alle carriere direttive dello Stato e, in particolare, a quelle del Ministero dell’Interno e del Ministero degli Esteri. L’esperienza che ne derivò non ebbe molto successo, tanto che fu seguita dal reclutamento di elementi di fiducia nella stessa carriera del Ministero dell’Interno.

3.4.La soppressione delle Sottoprefetture Il Governo fascista operò una sostanziale modifica dell'amministrazione periferica del Ministero dell'Interno, attraverso la soppressione delle Sottoprefetture. La discussione sull'utilità di tali strutture, sulla necessità di sopprimerle o di

354 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO utilizzarle meglio con l'attribuzione di funzioni che non fossero solo quelle di mera informazione o "passacarte" delle Prefetture, era vivace già da anni. In una nota del 23 novembre 192124, indirizzata al Comitato Interministeriale per la Riforma dell'Amministrazione e la semplificazione dei servizi, il Sottose- gretario del Ministero dell'Interno, riguardo alla proposta di soppressione delle Sottoprefetture, suggeriva la conservazione di quelle particolarmente importanti in quanto relative a capoluoghi di circondario aventi una certa rilevanza per popolazione, per numero di comuni dipendenti, per la distanza dal capoluogo di provincia a cui appartenevano, per la difficoltà di mezzi di comunicazione e per motivi di ordine pubblico e amministrativo. Secondo tale criterio, si proponeva la conservazione di 21 Sottoprefetture25 e la soppressione delle restanti 124, di cui 120 subito e 4 al cessare delle particolari condizioni in cui versavano. Alla nota era allegato l'articolo con l'elenco delle Sottoprefetture di cui si suggeriva la soppressione e di quelle (4: Avezzano, Monteleone Calabro, Palmi ed Asiago) che si suggeriva di mantenere temporaneamente per le eccezionali condizioni dei rispettivi circondari, in quanto le prime tre, zone terremotate e la quarta, zona devastata in via di ricostruzione. Il nuovo regime fascista, inizialmente, decise di decentrare alle Sottoprefettu- re alcune funzioni svolte dalle Prefetture. Subito dopo, però, la linea seguita mutò. Infatti, con i RR.DD. 21ottobre 1926 n.1890 e 2 gennaio 1927 n.1, furono riordinate le circoscrizioni provinciali, mediante la soppressione di 94 circondari, l'istituzione di 17 province e la soppressione di tutte le Sottoprefetture. Si può argomentare tale scelta, considerando che, con l'avvento del regime totalitario le Sottoprefetture avevano perso la loro principale funzione, che aveva arrestato i precedenti progetti di soppressione: il controllo delle elezioni. D'altra parte, per il controllo capillare delle amministrazioni locali, oltre al potenziamento della figura prefettizia, si era avuta l'introduzione della figura del Vice Prefetto Ispettore (R.D. 23.20.1925, n.2113). Questi aveva funzioni di vigilanza, sulle amministrazioni provinciali e comunali, da esercitarsi attraverso visite periodiche e saltuarie, con la facoltà di adottare sanzioni disciplinari a carico di quei segretari, impiegati, agenti e salariati, in servizio presso gli enti locali, che avessero svolto azioni incompatibili con le direttive politiche del Governo. La soppressione delle Sottoprefetture fu vissuta come un momento di debolezza da parte della burocrazia del Ministero dell'Interno. Malinverno, così, esprime le sue considerazioni al riguardo: "offrivano anch'esse qualche vantaggio: quello di avere un organo di governo più stabilmente vicino

355 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO alle popolazioni dei centri minori e soprattutto quello di essere una proficua scuola preparatoria all'alto ufficio di prefetto".26

4. Il tentativo di riforma e l’espansione dell’Amministrazione (1928-1932)

4.1. Il Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro Il 26 ottobre 1928, un decreto del Capo del Governo istituì un Comitato per il perfezionamento dei metodi di lavoro e di controllo delle Amministrazioni dello Stato. Il Comitato era presieduto dallo stesso Alberto De Stefani, realizzatore della riforma di razionalizzazione del 1923, e costituito dai senatori Teodoro Mayer e Ferdinando Quartieri (ingegnere) e dai deputati Maurizio Maraviglia (avvoca- to), Giuseppe Mazzini (ingegnere), Felice Felicioni e Gabriele Canelli (avvocati) e, infine, Aldo Lusignoli (avvocato) segretario generale dell'associazione generale fascista del pubblico impiego. Il precedente R.D.l. del 16 agosto 1926, sul riordino dei servizi, che affidava alle singole Amministrazioni il compito di attuare la propria particolare riforma, non aveva avuto applicazione. Si faceva, quindi, sempre più urgente l'esigenza di una riorganizzazione del- l'Amministrazione. Essa scaturiva dalla necessità di dare ai servizi un carattere di maggiore speditezza, nonché di semplificare l'organizzazione e il numero degli Uffici attraverso una revisione ed un coordinamento delle relative attribuzioni, elementi che erano andati riducendosi a seguito dell'impostazione rigida assunta sia dal- l'attività amministrativa che dall'ordinamento del personale organizzato gerarchicamente. Pur non potendo verificare concretamente le modalità di svolgimento del la- voro27, il Comitato realizzò una "diagnosi" alquanto severa sul funzionamento dell'Amministrazione. La relazione presentata al Capo del Governo28 il 31 marzo 1929 indicava le seguenti condizioni come le necessarie alla realizzazione di un buon assetto amministrativo: "Sensibilità di comprensione dei fini dello Stato e loro razionale conseguimento; Semplicità dell'azione amministrativa nei casi in cui interferisca con l'azione privata; Spese proporzionate ai fini da conseguirsi". I principi posti dal Comitato alla base del buon funzionamento della attività amministrativa erano quelli del merito e della responsabilità (di natura spirituale)

356 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO a cui veniva aggiunto il criterio della semplicità funzionale. "L'applicazione dei principi e dei criteri" continuava la Relazione, "favorisce la ricostituzione dell'unità amministrativa dello Stato, pregiudicata dalla odierna costosa e disgregatrice tendenza autonomistica dei pubblici servizi e può rendere l'organizzazione amministrativa meglio corrispondente alle esigenze di uno Stato corporativo...... ed attuare una diversa distribuzione delle competenze tra le singole amministrazioni col proposi- to di unificarle negli stessi organi o in organi più comprensivi o in altri in cui possono essere più utilmente affidate". Il Comitato, sulla base di tali principi, effettuò una serie di proposte riguardanti la scelta del personale, la sua utilizzazione, gli organi amministrativi e il relativo controllo. In particolare, per la scelta del personale propose la sostituzione dei vari esami di concorso con un unico concorso nazionale, da emanarsi annualmente a cura di un'unica autorità coordinatrice dopo le sessioni autunnali di esami delle scuole medie e superiori e gli esami di Stato. Circa l'utilizzazione del personale si suggeriva la sostituzione dei vari ruoli con ruoli unici degli impiegati, differenziati solo sulla base del titolo di studio, l'a- bolizione dei Consigli di Amministrazione e di disciplina, la responsabilizzazione dei singoli impiegati nei confronti dei capi servizio, la competenza esclusiva del ministro per le promozioni e l'irrogazione delle sanzioni disciplinari, la dipendenza funzionale degli "uffici centrali del personale" dai "capi dei singoli servizi". Il miglioramento dell'organizzazione amministrativa dello Stato veniva realizzata mediante l'unificazione delle competenze ripartite tra diverse Ammini- strazioni, mentre il sistema dei controlli oltre al profilo di legittimità era esteso anche a quello economico, finanziario e di merito. Inoltre, in materia di controlli, al fine di ridurne la pluralità (controlli venivano svolti dagli uffici dei singoli Mi- nisteri, dalle Ragionerie Centrali, dalla Ragioneria Generale e dalla Giunta Gene- rale del Bilancio della Camera), veniva proposta la fusione tra la Ragioneria Ge- nerale e la Corte dei Conti e delle relative competenze. Le proposte effettuate dal Comitato di riforma, tuttavia, non furono accettate dal Capo del Governo. Esse erano troppo "radicali" e avrebbero sicuramente turbato gli equilibri del mondo burocratico, creando possibili reazioni non deside- rate e “noi politici”, diceva Mussolini, “abbiamo bisogno di tranquillità per svolgere i nostri programmi”29. Secondo De Stefani, Mussolini, dopo aver congedato il Comi- tato, ordinò al provveditore dello Stato di bruciare la relazione nei forni del Poli- grafico30.

357 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

4.2. L'evoluzione del personale Mentre falliva il tentativo di riforma del Comitato De Stefani, si realizzava una sempre più massiccia espansione delle competenze e dei poteri dello Stato nei vari settori della vita economica e sociale. Ciò se da un lato determinò lo sviluppo della c.d. amministrazione parallela, caratterizzata dal pullulare di molteplici istituti a cui furono affidati vari compiti di gestione, dall'altro segnò una crescita sempre maggiore dell'amministrazione centrale. Tale fenomeno è visibile anche nel Ministero dell'Interno. Dall’analisi dei dati relativi al personale tra il 1923 e il 1933, è evidente una tendenza verso una crescita che appare sostanziale soprattutto nel 1928, ma che continua anche dopo, negli Anni Trenta. A livello complessivo, il personale dipendente passò dalle 9.609 unità del 1923 alle 25.547 del 1928. Nel 1933 esso risultò pari a 24.940 unità. Dall’osservazione dei dati emerge come la tendenza accrescitiva scaturì, in primo luogo, dall’aumento del personale militare, destinato a realizzare la politica di repressione fascista. Approfondendo l’analisi in misura più specifica, emerge la seguente situazione31:

PERSONALE DEL MINISTERO DELL’INTERNO PER STATO GIURIDICO E CATEGORIA (1923)

CATEGORIA STATO GIURIDICO IMP. CIVILI E OPERAI MAGISTRATI32 MILITARI TOTALE Pers. di ruolo 8.172 55 1.336 9.563 Pers. non di ruolo 31 31 Pers. non vincolato33 15 15 Totale 8.218 55 1.336 9.609

PERSONALE DEL MINISTERO DELL’INTERNO PER STATO GIURIDICO E CATEGORIA (1928)

CATEGORIA STATO GIURIDICO IMP. CIVILI E OPERAI MAGISTRATI MILITARI TOTALE Pers. di ruolo 7.693 63 17.492 25.248 Pers. non di ruolo 171 171 Pers. non vincolato 128 128 Totale 7.992 63 17.492 25.547

358 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

PERSONALE DEL MINISTERO DELL’INTERNO PER STATO GIURIDICO E CATEGORIA (1933)

CATEGORIA STATO GIURIDICO IMP. CIVILI E OPERAI MAGISTRATI MILITARI TOTALE Pers. di ruolo 6.457 18.384 24.841 Pers. non di ruolo 61 61 Pers. non vincolato 38 38 Totale 6.556 18.384 24.940

IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER SERVIZIO E STATO GIURIDICO (1923)

STATO GIURIDICO SERVIZIO DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINCOLATO TOTALE Amm.ne Civile 3.270 3.270 Amm.ne della P.S. 3.058 3.058 Dir.Gen.Sanità Pubb. 382 382 Archivi di Stato 222 222 Consiglio di Stato 53 53 Pers.nuove province 1.119 1.119 Operai nuove prov. 68 68 Totale 8.172 3134 1535 8.218

IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER SERVIZIO E STATO GIURIDICO (1928)

STATO GIURIDICO SERVIZIO DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINCOLATO TOTALE Amm.ne Civile 3.623 3.623 Amm.ne della P.S. 3.394 3.394 Dir.Gen.Sanità Pubb. 413 413 Archivi di Stato 211 211 Consiglio di Stato 52 52 Totale 7.693 17136 12837 7.992

359 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER SERVIZIO E STATO GIURIDICO (1933)

STATO GIURIDICO SERVIZIO DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINCOLATO TOTALE Amm.ne Civile 3.317 19 3.336 Amm.ne della P.S. 2.212 47 2.259 Dir.Gen.Sanità Pubb. 440 11 451 Archivi di Stato 293 293 Fondo per il Culto 195 14 8 217 Totale 6.457 61 38 6.556

MILITARI PER CATEGORIA E STATO GIURIDICO (1923)

CATEGORIA STATO GIURIDICO MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE DI CARRIERA NON VINCOLATO TOTALE Ufficiali 686 686 Sottufficiali 264 264 Camicie nere 386 386 Totale 1.336 1.336

MILITARI PER CATEGORIA E STATO GIURIDICO (1928)

CATEGORIA STATO GIURIDICO CORPO AGENTI DI PUBBLICA SICUREZZA DI CARRIERA NON VINCOLATO TOTALE Ufficiali 176 176 Sottufficiali 6.720 6.720 Guardie e allievi 7.956 7.956 totale 14.852 14.852 POLIZIA CONFINARIA Ufficiali 132 132 Sottufficiali 323 323 Militi 2.185 2.185 totale 2.640 2.640 Totale complessivo 17.492 17.492

360 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

MILITARI PER CATEGORIA E STATO GIURIDICO (1933)

CATEGORIA STATO GIURIDICO CORPO AGENTI DI PUBBLICA SICUREZZA DI CARRIERA NON VINCOLATO TOTALE Ufficiali 1.766 1.766 Sottufficiali 5.864 5.864 Militi 8.884 8.884 totale 16.514 16.514 POLIZIA CONFINARIA Ufficiali 120 120 Sottufficiali 530 530 Militi 1.220 1.220 totale 1.870 1.870 Totale complessivo 18.384 18.384

Un breve cenno va fatto alla situazione economica degli impiegati. Essa peg- giorò notevolmente proprio alla fine degli Anni Venti. La profonda crisi economica, scoppiata negli Stati Uniti nell'ottobre del 1929, spinse il Governo alla emanazione di provvedimenti di riduzione degli stipendi. Con il R.D.l. 20 novembre 1930, Mussolini diminuì del 12% gli stipendi del personale statale. Il basso livello degli stipendi e la carriera lenta resero, quindi, sempre più pe- sante la situazione sociale ed economica dei funzionari dello Stato.

4.3. Il trasferimento degli Affari di Culto Gli Accordi lateranensi stipulati nel 1929 determinarono una svolta nei rapporti tra lo Stato fascista e la Chiesa, realizzando il passaggio da un regime di polizia ecclesiastica ad uno di politica ecclesiastica. Considerati i riflessi prevalentemente politici che assunsero per il Governo i servizi inerenti il culto cattolico e le altre confessioni ammesse, si reputò opportuno trasferire la competenza di tali funzioni dal Ministero della Giustizia38 al Ministero dell’Interno. Con il R.D. 20 luglio 1932 n.884 ed il R.D.l. 19 agosto 1932 n.1080, furono trasferite da un Ministero all’altro le attribuzioni della Direzione generale per gli af-

361 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO fari di culto e quelle del Fondo per il culto e del Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma, conferendo al Ministero dell’Interno ed alle Regie Prefetture le facoltà ed i poteri relativi. Di conseguenza, il personale del ruolo organico alle dipendenze del Ministe- ro della Giustizia passò alle dipendenze del Ministero dell’Interno. Il Ministero dell’Interno vide, così, accrescere la propria organizzazione di altre due Direzioni Generali: la Direzione Generale dei Culti e la Direzione Genera- le del Fondo per il Culto. Sinteticamente, la struttura centrale del Ministero nel 1932 divenne la seguente: GABINETTO del Ministro, SEGRETERIA del Sotto-Segretario di Stato, Ufficio Stam- pa, Ufficio Cifra. SERVIZIO D’ISPEZIONE: Ispettori generali Amministrativi, Ispettori Superiori di Ragioneria, Ispettori di Ragioneria, Ispettori Generali di Pubblica Sicurez- za, Ispettori Generali Medici, Ispettori Generali Veterinari, Ispettore generale Batteriolo- gico, Ispettori Generali Farmacisti, Ispettore Generale degli Archivi di Stato. UFFICIO DEL PERSONALE: Divisione I (Sezioni: I e II), Divisione I bis (Sezione I), Bibliote- ca, Economato, Cassa, Archivio. DIREZIONE GENERALE DELL’AMM.NE CIVILE: Divisione Affari Generali e Riservati, (Servizio Elettorale), Ufficio Centrale degli Archivi di Stato, Divisione II - Amm.ne dei Comuni e delle Province, (Sezioni: I - II - III - IV - V), (Ufficio Servizio Ispettivo e Toponomastica), Divisione Servizi Spe- ciali, (Servizi Amministrativi - Servizi di Ragioneria), Divisione III - Beneficenza, (Sezioni: I - I bis - II - III). ARCHIVIO DI STATO IN ROMA E ARCHIVIO CENTRALE DEL REGNO, Consiglio per gli Archivi del Regno. DIREZIONE GENERALE DI PUB- BLICA SICUREZZA: Segreteria del capo della Polizia, Divisione Affari Generali e Riservati (Sezioni I - II - III), Divisione Politica (Sezione I - Ufficio Speciale), Divi- sione Polizia (Sezioni: I-II -III), Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti (Se- zioni: I - II), Divisione Forze Armate di Polizia (Sezione I - II), Divisione Servizi Gestione Contratti e Forniture (Sezioni: I - II - III), Divisione Personale (Sezioni I - II), (Ufficio di revisione Teatrale), (Ufficio Centrale di revisione Cinematografi- ca), (Uff. Centr. Italiano per la Repressione della tratta di donne e fanciulli), (Scuola Superiore di Polizia), (Servizio Centrale di Identificazione), (Servizio di investigazioni di Polizia Giudiziaria), (Servizio Antropologico-Biografico), (Con- siglio Superiore di Sanità), (Commissione Centrale Permanente per le ricompense ai benemeriti della Salute Pubblica). DIREZIONE GENERALE DELLA SANITA’ PUBBLICA: Ufficio Affari Generali (Sezioni: I - II - III - IV), (Ufficio Benemerenze), Divisione VI - Servizio Igienico Generale, (Sezioni: I - II - III), Ufficio di Ispezione antitubercolare (Sezioni: I - II), Divisione Servizi Amministrativi (Sezioni: I - II e

362 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Ufficio Tecnico), Ufficio per i Caduti in guerra e Servizi Speciali (Sezioni I - II), Divisione Servizio Zooiatrico (Sezioni: I - II), Laboratorio di Micrografia e Batteriolo- gia, Laboratorio Chimico della Sanità Pubblica, Commissione per l’Esame delle proposte di ricompensa al Valore Civile. MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE. DI- REZIONE GENERALE DEI CULTI (Uffici: I - II - III - IV - V). DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTA’ DI ROMA (Ufficio del Contenzioso), Divisione I - Segreteria, Affari gen. e gestione dei patrimoni riuniti ex economali (Sezioni I - II), Divisione II (Sezioni: I - II), Divisione III (Sezioni: I - II), Divisione IV (Sezione I: Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma) (Sezione II), Divisione V (Sezioni: I - II), Divisione VI (Sezioni: I - II), Cassa ed Economato, Consiglio d’Amministrazione del Fondo per il Culto, Consiglio d’Amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma

363 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Appendice 1

a) Ministri dell'Interno e Sottosegretari 39

GOVERNO BONOMI (04.07.1921 - 26.02.1922) Ministro dell'Interno BONOMI Ivanoe, Avv. prof., Deputato Sottosegretario TESO Antonio, Avv., Deputato

GOVERNO FACTA (26.02.1922 - 01.08.1922) Ministro dell'Interno FACTA Luigi, Avv., Deputato Sottosegretario CASERTANO Antonio, Avv., Deputato

GOVERNO MUSSOLINI (31.10.1922 - 25.07.1943) Ministri dell'Interno MUSSOLINI Benito, Dep., fino al 17.06.24 FEDERZONI Luigi, Dott., Dep., dal 17.06.1924 al 06.11.1926 MUSSOLINI Benito, Dep., dal 06.11.1926 al 25.07.1943 Sottosegretari FINZI Aldo, Dott., Dep., fino al 17.06.1924 GRANDI Dino, Avv., Dep., dal 03.07.1924 al 14.05.1925 TERUZZI Attilio, Dep., dal 14.05.1925 al 06.11.1926 SUARDO conte Giacomo, Avv., Dep., 06.11.1926 al 13.03.1928 BIANCHI Michele, Dep., dal 13.03.1928 al 12.09.1929 ARPINATI Leandro, Dep., dal 12.09.1929 all'8.05.1933

364 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO b) Direttori Generali 40

DIRETTORI GENERALI DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE41: – PIRONTI Alberto - Con R.D. 21.01.1915 è collocato a disposizione e incaricato di reggere la Direzione Generale, con R.D. 16.10.1922 è nominato senatore, con R.D. 13.11.1924 è nominato Presidente di Sezione del Consiglio di Stato. – SERRA CARACCIOLO Vittorio - Con R.D. 01.08.1924 è collocato a disposizione e incaricato di reggere la Direzione Generale, con R.D. 12.12.1926 è collocato a riposo. – DE RUGGIERO Stefano - Con R.D. 12.12.1926 è collocato a disposizione e incaricato di reggere la Direzione Generale. L'incarico dura fino al 1933.

DIRETTORI GENERALI DELLA P.S.42 (DAL 1923 CAPI DELLA POLIZIA): – BONFANTI LINARES Corrado, dal 14.07.1921 al 1°.03.1922; – VIGLIANI Giacomo, dal 02.03.1922 al 07.08.1922; – GASBARRI Raffaele, dall’8.08.1922 all’11.11.1922; – DE BONO Emilio, dall’11.11.1922 al 18.06.1924; – CRISPO MONCADA Francesco, dal 18.06.1924 al 13.09.1926; – BOCCHINI Arturo, dal 13.09.1926 al 20.11.1940.

DIRETTORI GENERALI DELLA SANITÀ PUBBLICA43: – LUTRARIO Alberto, nominato con R.D. 30.05.1912 e collocato a riposo con R.D. 12.12.1926. – MESSEA Alessandro, nominato nel 1926 e collocato a riposo con R.D. 24.06.1929. – FORNACIARI Bruno, nominato con D.M. 24.06.1929, con R.D. 20.03.1930 promosso Prefetto di 1ª classe e destinato a Milano. – BASILE Gaetano, con R.D. 09.12.1930 nominato Prefetto di 2ª classe e collocato a disposizione con l'incarico di reggere la Direzione Generale, con R.D. 25.07.1935 collocato a riposo.

DIRETTORI GENERALI DELLE CARCERI E DEI RIFORMATORI44: –SPANO Giuseppe, con R.D. 14.03.1920 è nominato Prefetto di 2ª classe e collocato a disposizione del Ministero e con R.D. 15.03.1920 è incaricato di reggere la Direzione Generale.

365 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Con R.D. 31.12.1922 n.1718 la Direzione Generale passa alle dipendenze del Ministero della Giustizia.

DIRETTORI GENERALI DEI CULTI45: – DAMIANO Carmelo, Consigliere di Corte di Cassazione, Direttore Gene- rale fino al 1933.

DIRETTORI GENERALI DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFI- CENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA: – IACUZIO Angelo Raffaele, Consigliere di Corte di Cassazione, Direttore generale fino al 1933.

366 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Appendice 2

a) Personale della Carriera Amministrativa e di Ragioneria (1922)

CATEGORIA ORGANICO IN SERVIZIO STIPENDI MEDI (in lire) Prefetti 73 89 15.000 Vice Prefetti 100 101 13.000 Consiglieri 451 448 11.000 Consiglieri Agg. 678 398 10.600 Alunni 70 53 4.000 Tot. Carriera amm.va 1.372 1.089 Dirett. Capo di Rag. 1 1 13.000 Dirett. C. di Div. di Rag. 2 1 13.000 Ragionieri Capo 85 75 11.000 Ragionieri 656 528 10.600 Alunni 36 31 4.000 Tot. Carriera di rag. 780 636 Totale complessivo 2.152 1.725

Fonte: Ruolo di anzianità del personale del Ministero dell'Interno

367 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO b) Personale della carriera Amministrativa- Gruppo A (01.01.1932)

CATEGORIA ORGANICO IN SERVIZIO GRADO Governatore 1 1 II Vice Governatore 1 1 IV Segretario Generale 1 1 IV Capo della Polizia 1 1 III Prefetti 1ª classe 30 33 III Prefetti 2ª classe 70 82 IV V. Prefetti 1ª classe 90 76 V V. Prefetti 2ª classe 105 104 VI Consiglieri 1ª classe 173 170 VII Consiglieri di 2ª classe 211 222 VIII Primi Segretari 144 125 IX Segretari e V. Segretari 302 16146 X - XI Totale 1.129 977 Fonte: Ruolo di anzianità del personale del Ministero dell'Interno c) Personale della carriera di Ragioneria - Gruppo B (1932)

CATEGORIA ORGANICO IN SERVIZIO GRADO Ispettore Sup. di Rag. 5 4 VI Rag. Capo di 1ª classe 86 88 VII Rag. Capo di 2ª classe 76 76 VIII Primi Ragionieri47 212 189 IX Ragionieri 120 X Vice Ragionieri 251 138 XI Direttore Uff. Cifra 1 1 VII V. Dirett. Uff. Cifra 1 1 VIII Totale 632 616 Fonte: Ruolo di anzianità del personale del Ministero dell'Interno

Si può notare che il numero degli impiegati in servizio era sempre inferiore al numero dei posti fissati in organico. Come sottolinea Renato Spaventa48, era invalsa l’abitudine di tenere vacanti posti fissati in organico, fronteggiando le esigenze di servizio mediante assunzione di avventizi.

368 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Alcuni dati statistici sulla spesa del Ministero dell'Interno49:

Esercizio 1922-23: PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 461,2 517,2 530,7 straordinarie 179,6 348,9 348,5 totale parziale 640,8 866,1 879,2 Movimento di capitali 30,1 30,1 Partite di giro 2,0 2,0 2,0 Totale complessivo50 642,8 898,2 911,3

Esercizio 1923-24: PREVISIONI INIZIALI51 DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 403,1 545,9 538,4 straordinarie 73,3 152,8 150,4 totale parziale 476,4 698,7 688,8 Movimento di capitali 0,1 20,1 20,1 Partite di giro 2,0 2,0 2,0 Totale complessivo52 478,5 720,8 710,9

Esercizio 1924-25: PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 650,6 770,2 759,8 straordinarie 91,0 117,0 115,7 totale parziale 741,6 887,2 875,5 Movimento di capitali 0,1 0,1 0,1 Partite di giro Totale complessivo53 741,7 887,3 875,6

369 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Esercizio 1925-26: PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 253,6 505,1 494,2 straordinarie 92,5 178,8 175,4 totale parziale 346,1 683,9 669,6 Movimento di capitali 0,1 0,1 0,1 Partite di giro Totale complessivo54 346,2 684,0 669,7

Esercizio 1926-27: PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 465,6 622,0 612,9 straordinarie 134,2 197,1 193,4 totale parziale 599,8 819,1 806,3 Movimento di capitali 0,1 0,1 0,1 Partite di giro Totale complessivo55 599,9 819,2 806,4

Esercizio 1927-28: PREVISIONI INIZIALI DEFINITIVE ACCERTAMENTI (milioni di lire) (Consuntivo) Spese effettive: ordinarie 615,8 612,5 609,2 straordinarie 125,4 221,2 220,3 totale parziale 741,2 833,7 829,5 Movimento di capitali 0,1 0,1 0,1 Partite di giro Totale complessivo56 741,3 833,8 829,6

370 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

Esercizio 1928-29: PREVISIONI INIZIALI (milioni di lire) Spese effettive 747,0 Movimento di capitali 0,1 Partite di giro Totale complessivo57 747,1

Esercizio 1929-30: PREVISIONI INIZIALI (milioni di lire) Spese effettive 753,6 Movimento di capitali 0,1 Partite di giro Totale complessivo58 753,7

Nel tentare alcune considerazioni sui dati riportati, si sottolinea prima di tutto la notevole differenza tra le previsioni iniziali di spesa e i risultati, notevolmente più elevati. Dopo una riduzione delle spese accertate, registrata nell'esercizio 1923-24, dovuto essenzialmente ad una politica di maggiore rigore applicata a seguito della riforma finanziaria del 1923, nonché al passaggio della Direzione Generale delle Carceri al Ministero della Giustizia, l'andamento generale è in senso evolutivo. L'unica eccezione è rappresentata dal 1925-26, esercizio in cui vennero soppressi gli stanziamenti relativi ai servizi aeronautici, trasferiti al Ministero degli Affari Esteri. L'incremento delle spese è collegato ai molteplici provvedimenti adottati dal Governo Nazionale: riordino dei servizi di polizia, istituzione del podestà e del servizio ispettivo sui comuni e sulle province, estensione delle attribuzioni dei Prefetti, provvedimenti in materia di beneficenza, di sanità pubblica e di pubbliche calamità.

371 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

NOTE

1 Cfr. R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell’Interno, in “Amministrazione civile” (numero speciale dedicato a Cento anni di amministrazione italiana), 1962, p.209. 2 Fonte: Guida Monaci, 1922. 3 Cfr. Atti Parlamentari, Camera, XXVI legisl., Doc.n.1810, Delegazione di pieni poteri al Governo del Re per il riordinamento del sistema tributario e della pubblica amministrazione. 4 Così A. GIANNINI, Il riordinamento delle amministrazioni centrali dello Stato, in "Educazione fascista", 1932, pag.16. 5 Cfr. E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire dell’Amministrazione delle Carceri in Italia, Roma, Tipografia delle Mantellate, 1925. 6 Cfr. NEPPI MODONA, Carcere e Societá civile, in “Storia d'Italia“, Torino, 1973. 7 ARCHIVIO CENTRALE DELLO STATO, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Riforma della Pubblica Amministrazione (1921-24), b.2. 8 Per questa e le due tabelle successive: Fonte: Contributo allo studio sull'ordinamento del Ministero dell'Interno, a cura di A. Cicero. 9 Con il R.D. 11 novembre 1923, n. 2395, il Direttore Generale della P.S. assunse la denominazione di Intendente Generale di Polizia, sostituita con quella di Capo della Polizia, a seguito del R.D. 20 dicembre 1923, n.2908. 10 Cfr. Renzo DE FELICE, Mussolini il fascista, vol.I, La conquista del potere, Torino, Einaudi, 1966, pag.397. 11 Si pensi all'organizzazione "militare" del personale, al ridimensionamento degli organici, all'irrigi- dimento del controllo finanziario. 12 A. AQUARONE, Violenza e consenso nel fascismo italiano, in “Storia contemporanea”, 1979, n.1, p.146. 13 Da una relazione del 1945, risultò che tale Divisione funzionava già dal 1924. (Ruolo di anzianità del personale del Ministero dell’Interno). 14 Cfr. Bollettino Ufficiale del Ministero dell’Interno, Relazione di S.E. il Ministro Federzoni alla Sottocommissione Parlamentare - Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, Roma, 13 novembre 1926. 15 Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia, Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, Pubblicazioni degli Archivi di Stato, Sussidi 2, Roma, 1989. 16 De Bono era nato nel 1866 e morì fucilato a Verona nel 1944. Cfr. F. FUCCI, Emilio De Bono. Il maresciallo fucilato, Milano, Mursia, 1989. Per la biografia di De Bono, cfr. E.VALERI SCAFFEI in “Dizionario Biografico degli italiani”, Vol.XXXIII, Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1987, pp.411-419. 17 La Ceka del Viminale era la polizia segreta e illegale diretta da Mussolini che aveva il compito di informare e reprimere con la violenza gli oppositori e i dissidenti fascisti. La Ceka compì violente aggressioni e pestaggi in danno di numerosi deputati tra i quali Modigliani, Forni, Ulderico Mazzolani, Misuri e Amendola. 18 Per un più ampio profilo biografico, cfr. S. SEPE, F. Crispo Moncada, in “Dizionario Biografico degli italiani”, Vol.XXXIV (Primo supplemento A-C), Istituto della Enciclopedia Italiana, Roma, 1988, pp.796-799. 19 Nel marzo 1926 fu pubblicato un numero speciale del “Bollettino delle ricerche” dedicato agli anarchici residenti in USA, dal titolo “Anarchici italiani residenti negli Stati Uniti d’America”, in Archivio Centrale dello Stato, Ministero dell’Interno, Direzione generale della Pubblica Sicurezza, Divisione aa.gg.rr., Massime, cat.a5, b.4, fasc.4., “Anarchici 1906-1926”. 20 A titolo rappresentativo va precisato che nei venti anni tra il 1922 e il 1942, il numero delle Divisioni passò da tre a otto e quello delle Sezioni da sei a trentaquattro.

372 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

21 L’Ufficio Archivi di Stato nel 1931 diventava Ufficio Centrale degli Archivi di Stato. 22 Fonte: Bollettino Ufficiale del Ministero dell’Interno, Legislazione, 1927. 23 Così lo definisce AQUARONE, La formazione dello Stato totalitario, I, Torino, 1967, pag.73. 24 Archivio Centrale dello Stato, Presidenza del Consiglio dei Ministri. Riforma della Pubblica Amministrazione (1921-1924), b.2. 25 Esse erano: Asti, Casale Monferrato (provincia di Alessandria), Imola (Bologna), Oristano (Cagliari), Sora (Caserta), Caltagirone (Catania), Varese (Como), Pistoia (Firenze), Rimini, (Forlì), Savona, Spezia (Genova), Brindisi, Taranto (Lecce), Castellammare (Napoli), Biella, Vercelli (Novara), Terni (Perugia), Frosinone, Viterbo (Roma), Nuoro (Sassari), Aosta (Torino). 26 Malinverno, Prefetto, in “Nuovo Digesto Italiano”, X, pag.148. 27 Una richiesta di sopralluogo effettuata da De Stefani alla Presidenza del Consiglio, il 12 novembre 1928, ottenne un diniego. 28 Un estratto della Relazione è contenuta in Alberto De Stefani, Il Paese e lo Stato, Fratelli Treves Editori, Milano, 1930. 29 La frase di Mussolini è riportata in A. DE STEFANI, Una riforma al rogo, Roma, C. Volpe, 1963, p.12. 30 Per questo si parlò di "Riforma al rogo". Ciò tuttavia non avvenne, in quanto il libro giallo-aran- cione è stato ritrovato presso la Biblioteca del Ministero dell'Interno. 31 Fonte: Il Ministero del Tesoro, Ragioneria Generale dello Stato, Ispettorato Generale Servizi Speciali e meccanizzazione, I dipendenti delle Amministrazioni statali dal 1923 al 1992, Istituto Poligrafico e Zecca dello Stato, Roma. 32 I Magistrati sono quelli del Consiglio di Stato, organo amministrativamente annesso al Ministero dell’Interno. 33 Nella voce personale non vincolato è compreso il personale assunto in via temporanea od occasiona- le con carattere di precarietà, avente rapporto di lavoro con durata normalmente inferiore ad un anno. 34 Dati per i quali non è stata effettuata la distribuzione per servizio, non essendo disponibili i relativi dati di analisi. 35 Ibidem. 36 Ibidem. 37 Ibidem. 38 Con lo stesso R.D. 884 del 20 luglio 1932, il Ministero della Giustizia e degli Affari di Culto cam- biò denominazione, divenendo Ministero di Grazia e Giustizia. 39 Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia, Ministero per i Beni Culturali e Ambientali, Pubblicazioni degli Archivi di Stato, Sussidi 2, Roma, 1989. 40 Ibidem. 41 Fonte: "Guida Monaci"; G. TOSATTI (a cura di), Il Ministero dell'Interno, in G. MELIS (a cura di), “L'Amministrazione Centrale dall'Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti”, Il Mulino, Bologna, 1992. 42 Fonte: M. MISSORI, Governi, Alte Cariche dello Stato, Alti Magistrati e Prefetti del Regno d’Italia, cit. 43 Fonte: G. TOSATTI (a cura di), Il Ministero dell'Interno, cit. 44 Ibidem. 45 Il R.D. 20.07.1932 n.884 stabilì il passaggio dal Ministero di Grazia, Giustizia e Culti al Ministero dell'Interno della Direzione Generale dei Culti e della Direzione generale del Fondo per il Culto e del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma. 46 Il dato comprende 12 Segretari, 136 V. Segretari e 13 V. Segretari in prova. 47 Al numero dei Primi Ragionieri in servizio va aggiunto un idoneo agli esami. 48 Cfr. R. SPAVENTA, Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo, Fratelli Treves Editori, Milano, 1928.

373 AVVENTO E CONSOLIDAMENTO DEL FASCISMO

49 Camera dei Deputati, Legislatura XXVII, La Legislazione fascista (1922-1928), Vol.II. 50 Bilancio dello Stato 1922-23: Spese iniziali previste: 20,618,9 - Spese effettive: 24,655,4. 51 Le previsioni iniziali riportate sono quelle di De Stefani. Il suo predecessore Tangorra (primo Ministro del Tesoro del Governo Nazionale, dal 31 ottobre al 10 dicembre 1922, cessato dall'incarico perché deceduto) aveva formulato le seguenti previsioni: Spese effettive ordinarie 540,2 - Spese effettive straordinarie 208,6 - (Totale parziale 748,8) - Movimento di capitali 0,1 - Partite di giro 2,0 - (Totale complessivo 750,9): le differenti previsioni sono attribuibili al passaggio della Direzione Gen. delle Carceri al Ministero della Giustizia e alla soppressione della Guardia Regia, risparmio in parte compensato dalla inscrizione delle spese per la Milizia volontaria per la sicurezza nazionale. 52 Bilancio dello Stato 1923-24: Spese iniziali previste: 21,550,3 - Spese effettive: 24,777,6. 53 Bilancio dello Stato 1924-25: Spese iniziali previste: 19,754,5 - Spese effettive: 22,248,1. 54 Bilancio dello Stato 1925-26: Spese iniziali previste: 18,819,8 - Spese effettive: 23,014,0. 55 Bilancio dello Stato 1926-27: Spese iniziali previste: 20,563,3 - Spese effettive: 24,592,5. 56 Bilancio dello Stato 1927-28: Spese iniziali previste: 21,826,6 - Spese effettive: 29,649,4. 57 Bilancio dello Stato 1928-29: Spese previste: 18,178,1. 58 Bilancio dello Stato 1929-30: Spese previste: 19,414,4.

374 FABIO GIOMBINI

LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

1. Le funzioni. 1.1. Principali iniziative legislative inerenti le funzioni del Ministero dell’Interno nel periodo 1932-1939. 1.2. Organigramma del Ministero dell’Interno. 1.3. Le funzioni e le attribuzioni del Ministero dell’Interno negli anni 1932-1939. 1.4. Funzioni attribuite dalle leggi alle Prefetture e al Prefetto. Modifiche apportate alla disciplina giuridica dei Prefetti. 2. Gli impiegati ed i vertici dell’Amministrazione. 2.1. Numero degli impiegati assegnati al Ministero dell’Interno negli anni 1932-1939. 2.2. I vertici amministrativi negli anni 1932-1939. 3. L’attività negli anni 1932-1939. 3.1. Principi ispiratori dell’organizzazione fascista. 3.2. Modifiche organizzative del Ministero. 3.3. Tendenze centrifughe dell’amministrazione sanitaria. 3.4. Attività dei Prefetti. 3.5. Modifiche relative al ruolo ed alle qualifiche del personale. Note.

LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

PREMESSA

Sebbene il potere legislativo continui ad essere affidato al Senato di nomina regia ed alla Camera dei deputati, quest'ultima a seguito di successive modificazioni del sistema elettorale, si trasforma nel 1939 nella Camera dei Fasci e delle Corporazioni, con membri nominati direttamente dal Governo. Nelle amministrazioni locali sono aboliti gli organi elettivi ed i sindaci sono sostituiti da pode- stà, anch'essi di nomina governativa. In campo economico il liberismo degli anni precedenti è sostituito da un ag- gressivo protezionismo, che ben presto sfocia in autarchia e, rispetto all'organizzazione del lavoro, è adottato il sistema corporativo: lavoratori e datori di lavoro sono inquadrati in sindacati e confederazioni nazionali con dirigenti scelti dal Governo e gli appartenenti ad uno stesso ramo di attività economica sono riuniti in corporazioni. Modifiche intervengono anche nei rapporti con la Santa Sede che, dopo quasi sessanta anni, riconosce il Regno d’Italia. Per i primi anni la politica estera fascista, sebbene intessuta di ostili dichiarazioni verbali nei confronti dei paesi vicini e non scevra di velleità imperialistiche, appare priva di una concreta volontà aggressiva sin quando la crisi seguita al crollo della Borsa di New York non determina, o accelera, in tutto il mondo una serie di reazioni a catena, che hanno per epilogo lo scoppio del secondo conflitto mondiale con l'entrata in guerra dell'Italia a fianco delle truppe naziste di Hitler, salito al potere in Germania. Negli anni che seguono al 1923 la riforma operata dal ministro De Stefani in- contra numerose critiche che si appuntano soprattutto sulla mancanza di organi- cità delle innovazioni introdotte, sulla preminenza accordata al ministero delle Finanze e sull'ordinamento del personale, che appare immerso in una sorta di bi- zantina rigidità. Dopo poco tempo il numero dei dipendenti statali torna a lievitare e quello dei ministeri si espande nuovamente. Nel 1929, sempre sotto la guida di De Stefani, un nuovo Comitato elabora proposte di modifica all'attuale assetto della pubblica amministrazione, che se fossero state accolte avrebbero dovuto, in parte, sanare le deficienze della precedente riforma: attribuzione di precise responsabilità per ogni atto amministrativo ai singoli impiegati con conseguente cessazione del frazionamento nella trattazione delle pratiche d'ufficio, migliore selezione nel reclutamento del persona-

377 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA le e concentrazione dei controlli di legittimità in unico organo statale con estensione al sindacato di merito. Con legge del 1925, invece, si rafforza il ruolo del Presidente del Consiglio a cui fanno capo amministrazioni autonome quali l'Istituto centrale di statistica o il Consiglio nazionale delle ricerche ed organi consultivi come il Consiglio di Stato, la Corte dei Conti e l'Avvocatura dello Stato, con il risultato di unificare nella figura del Capo di Governo funzioni di direzione politica ed amministrativa. Con il proliferare di enti pubblici le funzioni, soprattutto in campo previdenziale e di intervento pubblico nell'economia, si dislocano, a pieno titolo, fuori dello Stato dando luogo al fenomeno delle "amministrazioni parallele" e definendo sempre più l'attività statale in ambiti di controllo e direzione. Nel 1938, al fine di perseguire la politica razziale ed antisemita decisa dal Go- verno, è istituita presso il ministero dell'Interno una nuova Direzione Generale, destinata ad avere vita breve, quella della Demografia e Razza. Nell'anno successivo, con provvedimento istitutivo del corpo nazionale dei vigili del fuoco, è creata la più duratura Direzione Generale dei Servizi antincendi. A livello periferico è rafforzato il ruolo del Prefetto, che assume una posizione di preminenza rispetto agli altri organi periferici dello Stato ed agli Enti locali. La riforma è operata con regio decreto del 1934: ad un generico potere di vigilanza è affiancato un potere direttivo e di coordinamento sull'andamento di tutte le amministrazioni pubbliche e sul personale ad esse assegnato ed è introdotta una forma di controllo sostitutivo sugli organi attraverso la figura del commissario ad acta.

378 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

1. Le funzioni

1.1. Principali iniziative legislative inerenti le funzioni del Ministero dell'Interno nel periodo 1932-1939 Anche se in totale questo periodo non copre un intero decennio, come detto il Ministero dell'Interno è oggetto di importanti riforme per quanto attiene alla figura del Prefetto nel campo della sanità pubblica, nonché riforme tristemente fa- mose nel settore demografico. In particolare grosso sviluppo avrà il campo della sanità pubblica. Infatti la particolare attenzione che il regime fascista pone alla sanità con l'obiettivo prioritario di assicurarsi una popolazione sana, forte e salubre, ed i risultati raggiunti dalla ricerca faranno sí che quello della sanità sarà uno dei settori del Ministero oggetto di continui modifiche ed ampliamenti1. La Direzione generale della sanità negli anni trenta si ritrova in costante evoluzione, sia con l'istituzione di uffici destinati ad occuparsi di problemi specifici, come lo studio e la cura dei tumori maligni o quello della vigilanza sugli stupefacenti, sia con la creazione di un numero crescente di unità stabili come le divisioni (in particolare dal 1934 al 1937) che conferiscono un assetto più organico alla direzione generale. Per quanto riguarda i rapporti con la Chiesa cattolica, a seguito del trattato dei Patti lateranensi del '29, si giunse ad una definitiva sistemazione dei rapporti tra lo Stato italiano e la Chiesa cattolica appunto. L'importanza che questi accordi ebbero per l'Italia furono tali che all'inizio degli anni trenta si rese necessario un passaggio di dipendenza della Direzione generale degli affari di culto e della Direzione generale del fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione nella città di Roma dall'allora dicastero competente - quello di Grazia e Giustizia - al Ministero dell'Interno. Nell'anno 1937 inoltre sull'onda delle imprese della Germania nazista, si assistette in Italia ad una delle riforme più tristi che hanno interessato il nostro paese. Infatti, nel momento in cui Mussolini decise di ispirarsi ad Hitler in materia di politica razziale fu istituita la Direzione generale per la demografia e la razza. Mascherata come un'iniziativa volta alla difesa urgente e non più procastinabile della razza da possibili inquinamenti, si attuò in realtà una caccia all'ebreo2. In realtà si deve all'amministrazione e ai suoi uomini se questa iniziativa legislativa non ebbe grossa applicazione o comunque la ebbe in modo addolcito e mitigato rispetto a quelli che erano i suoi propositi.

379 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

Ad ogni modo la riorganizzazione e l'espansione di competenze, che interes- sò il Ministero fino alla seconda guerra mondiale, non fu seguita da un corrispondente aumento delle Direzioni generali. Le nuove Direzioni generali che vennero istituite sul finire del decennio erano legate o alla situazione di guerra e comunque a problematiche del fascismo o nascevano da nuove esigenze di tutela dell'incolumità pubblica (Direzione generale dei servizi antincendi). Sostanzialmente, a cominciare dal passaggio al Ministero dell'Interno delle competenze relative ai culti, si assiste ad un aumento delle funzioni di tutela e vigilanza. Queste, che fino ad allora avevano avuto lo stesso peso nell'amministrazione dell'Interno di quelle di polizia, hanno ora un deciso aumento in riferimento ai principali aspetti della vita civile di contro ai compiti di polizia rimasti alla sola direzione generale della pubblica sicurezza.

1.2. Organigramma del Ministero dell'Interno Nel 1933, con il menzionato passaggio di competenze relative agli affari dei culti la struttura del ministero dell'Interno era la seguente3. MINISTRO SEGRETARIO DI STATO: Mussolini Benito. SOTTOSEGRETARIO DI STATO: Arpinati Leandro. GABINETTO DI S.E. IL MINISTRO: Capo di Gabinetto; Segretario particolare; Personale del Gabinetto; Segreteria di S.E. il Sottosegretario di Stato; Ufficio Stampa; Ufficio Cifra; Servizio d'Ispe- zione: Ispettori generali Amministrativi; Ispettori superiori di ragioneria; Ispettori di ragioneria; Ispettori generali di pubblica sicurezza; Ispettori generali medici; Ispettori generali veterinari; Ispettore generale batteriologico; Ispettore generale chimico; Ispettore generale degli archivi di Stato; Ufficio del personale: Divisione I: Sezione I e II; Divi- sione I bis: sezione I; Biblioteca; Economato; Cassa, Archivio. DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE: Divisione affari generali e riservati: Servizio elettorale; Ufficio centrale degli archivi di Stato; Divisione II Amministrazione dei Comuni e delle Provincie: Sezione I, Sezione II, Sezione III, Sezione IV, Sezione V, Ufficio ispettivo e toponomastica; Divi- sione servizi speciali: Servizi amministrativi, Servizi di ragioneria; Divisione III Be- neficenza: Sezione I, Sezione I bis, Sezione II, Sezione III; Archivio di Stato in Roma e archivio centrale del regno; Consiglio per gli archivi del Regno. DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA: Segreteria del Capo della Polizia; Divisione affari generali e riservati: Sezione I,

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Sezione II, Sezione III; Divisione politica: Sezione I, Ufficio speciale; Divisione polizia: Sezione I, Sezione II, Sezione III; Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti: Sezione I - Polizia dei trasporti, Sezione II - Polizia di frontiera; Divisione Forze armate di polizia: Sezione I, Sezione II; Divisione Servizi Gestione Contratti e Forniture: Sezione I, Sezione II, Sezione III; Divisione Personale: Sezione I, Sezione II; Ufficio di revisione teatrale; Ufficio centrale di revisione cinematografica: I commissione, II commissione, III commissione, IV commissione, V commissione, VI commissione, Com- missione d'appello; Ufficio centrale italiano per la repressione della tratta delle donne e dei fanciulli; Scuola superiore di polizia: insegnanti, servizio centrale d'i- dentificazione, servizio di investigazioni di polizia giudiziaria, servizio antropologico biografico; Consiglio superiore di sanità: Commissione centrale permanente per le ricompense ai benemeriti della salute pubblica. DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA: Ufficio affari generali: Sezione I, Sezione II, Sezione III, Sezione IV, Ufficio benemerenze; Divisione VI Servizio igienico generale: Sezione I , Sezione II, Sezione III; Uf- ficio d'ispezione antitubercolare: Sezione I, Sezione II; Divisione servizi amministrativi: Sezione I, Sezione II; Ufficio tecnico; Ufficio per i caduti in guerra e servizi speciali: Sezione I, Sezione II; Divisione servizio zooiatrico: Sezione I, Sezione II; Laboratorio di micrografia e Batteriologia; Laboratorio chimico della sanità pubblica; Commissione per l'esame delle proposte di ricompense al valore civile. MILIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE: Comandante Generale: Stato maggiore della milizia, Reparto stato Maggiore, reparto ordinamento operazioni, reparto personale e disciplina, reparto stampa propaganda storico, direzione centrale di sanità, reparto servizi, ispettorato premilitare, ispettorato armi, ispettorato generale M.D.I.C.A.T., comandante 3° raggruppamento, comando XXI gruppo legioni; Milizie speciali: Gruppo legioni ferroviarie, gruppo legioni portuarie, comando milizia nazionale forestale, comando milizia postelegrafonica, milizia nazionale della strada. DIREZIONE GENERALE DEI CULTI: Ufficio I, Ufficio II, Ufficio III, Ufficio IV, Ufficio V. DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFI- CENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA: Ufficio del contenzioso; Divisione I: Sezione I, Sezione II; Divisione II: Sezione I, Sezione II; Divisione III: Sezione I, Sezione II; Divisione IV: Sezione I - Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma, Sezione II; Divisione V: Sezione I, Sezione II; Di- visione VI: Sezione I, Sezione II - Cassa ed economato; Consiglio d'amministrazione del Fondo per il Culto; Consiglio d'amministrazione del Fondo di Beneficenza e

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Religione nella città di Roma.

1.3. Le funzioni e le attribuzioni del Ministero dell'Interno negli anni 1932-1939 GABINETTO4 Competenze di questo ufficio sono la trattazione degli affari politici e riservati, corrispondenza particolare, corrispondenza telegrafica, relazioni del ministero con il Parlamento, elezioni politiche, studi e preparazione di disegni di legge e regolamenti, onoreficenze cavalleresche, portafoglio del Ministro, apertura della corrispondenza ufficiale del Ministro, lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri. DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE5 Con provvedimento del 1932, non rinvenuto, l'Ufficio elettorale presso la direzione generale dell'amministrazione civile diviene un servizio della divisione I-Affari generali e riservati. Le competenze sono quelle dell'ufficio affari generali e riservati. L'Ufficio servizio ispettivo e toponomastica con provvedimento dell'anno 1935 cambia denominazione e prende quella di Ufficio servizio ispettivo, toponomastica e studi legislativi, le competenze di questo ufficio non sono specificate. Nel 1938 l'Ufficio viene soppresso e le competenze passano alla sezione VI della Divisione II. Con provvedimento del 1933 la Divisione III di questa Direzione generale viene organizzata in 4 sezioni; la precedente organizzazione era: Sezione I: studi legislativi in materia di assistenza alla maternità e infanzia e rapporti con l'Opera nazionale; servizio di assistenza degli esposti; concentramenti, raggruppamenti, fusioni; Sezione I bis: erezione in Ente morale delle istituzioni per la prima e la seconda infanzia e vigilanza sulle rispettive amministrazioni; Sezione II: studi legislativi in materia di beneficenza elemosiniera e dotalizia; approvazione e revisione degli statuti organici degli Enti elemosinieri; Sezione II bis: sussidi a favore delle opere pie di ricovero legalmente riconosciute; operazioni su titoli di rendite e trasformazione del patrimonio delle Pie istituzioni; Sezione III: studi legislativi in materia ospedaliera e manicomiale, erezione in Ente morale ed approvazione degli statuti organici degli ospedali; Sezione III bis: controversie in materia di spesa di assistenza e spedalità ospedaliera.

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Con provvedimento del 1933 la Divisione viene nuovamente denominata di Assistenza e Beneficenza pubblica. La Divisione affari Generali e Riservati viene istituita con provvedimento del 1932. Le competenze sono quelle della Divisione I. Con provvedimento del 1934 la divisione viene articolata in 2 sezioni: la prima si occupa della segreteria del direttore generale e affari riservati; la sezione II dello studio delle riforme alla legislazione in materia elettorale. Con provvedimento del 1933 alla Divisione III-Beneficenza subentra la divisione III assistenza e beneficenza pubblica. Le competenze sono quelle della Di- visione III tranne che la sezione I bis non è più competente per l'esecuzione di opere igieniche. La Divisione II bis viene istituita nel 1939. Le sue competenze sono relative ai segretari comunali e provinciali ed impiegati enti locali. DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA6 Con provvedimento del 1932 le sezioni della direzione aumentano a quattro. L'Ufficio affari generali viene trasformato in Divisione affari generali e del personale: Sezione I: affari riservati, studi relativi alla legislazione sanitaria e coordinamento, personale dell'amministrazione sanitaria assunzioni, promozioni; Sezione II: rapporti con il Ministero delle colonie, affari inerenti alla stipulazione di accordi e convenzioni internazionali di carattere sanitario, relazioni con le amministrazioni sanitarie estere; Sezione III: costituzione e funzionamento del consiglio superiore di sanità e dei consigli provinciali, biblioteca e periodici; Sezione IV: stato di previsione della spesa, registrazione e situazione degli impegni di spesa, affari contabili, gestione del materiale profilattico, acquisto movimento e magazzini di deposito; Sezione V: mobilitazione civile dei servizi sanitari, scatti periodici al personale della sanità pubblica e riconoscimenti di servizi coloniali di ex combattenti ed affini, benemerenze di carattere sanitario. Con provvedimenti del 1935, 1937 e 1938 mutano in parte le competenze della divisione. Con provvedimento del 1933 l'Ufficio di ispezione antitubercolare muta nome e competenze prendendo il nome di Ufficio speciale per la lotta contro la tubercolosi ed altre malattie sociali. Sue competenze sono l'organizzazione tecnica antitubercolare, dispensari e preventori, sanatori ed ospedali speciali, colonie cli-

383 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA matiche, scuole all'aperto, rapporti con l'istituto nazionale fascista per la prevenzione sociale. Con provvedimento del 1935 l'Ufficio viene ampliato e trasformato in Divi- sione tubercolosi ed altre malattie sociali. Nuove competenze sono la difesa contro la malaria e le malattie veneree, istituzioni profilattiche e curative difesa contro la lebbra. Con provvedimento del 1938 la divisione viene soppressa. Le materie di competenza passano alle Divisioni VI C e VI D. La Divisione VI C Epidemiologia e profilassi, pareri medico legali è divisa in 5 sezioni: Sezione I: questioni igienico sanitarie di indole generale, organizzazione dei servizi di polizia sanitaria, ufficiali sanitari, uffici di igiene e sanità, locali di di- sinfezione organizzazione dei servizi sanitari da parte delle provincie; Sezione II: organizzazione tecnica antitubercolare, costruzione ed attrezzature di dispensari e preventori, sanatori ed ospedali speciali, colonie climatiche; Sezione III: consorzi antitubercolari, ricoveri di infermi rapporti con l'INFPS, con l'ONMI e con i servizi antitubercolari, rapporti con l'opera nazionale balilla; Sezione IV: difesa contro la malaria provvedimenti igienico sanitari nei riguardi delle migrazioni interne e della bonifica integrale, istituzioni varie per la profilassi e la cura della malaria; Sezione V: affari giuridico amministrativi in rapporto al funzionamento dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi ed all'organizzazione dell'assistenza sociale. Nel 1939 la divisione viene riorganizzata in 3 sezioni. La Divisione VI D è competente in materia di propaganda igienica, collegamento tecnico sanitario con l'INFPS, con la Cassa nazionale di assicurazione e con la Cassa nazionale sugli infortuni; croce rossa italiana, questioni tecniche, igiene scolastica. Con provvedimento del 1939 la divisione viene divisa in tre sezioni con un parziale aumento delle competenze. Con provvedimento del 1935 la Divisione vigilanza sui medicinali e sugli stupefacenti subentra all'Ufficio speciale per la lotta contro la tubercolosi e le altre malattie sociali. Le competenze sono le stesse dell'Ufficio di vigilanza sui medicinali e sugli stupefacenti oltre alla vigilanza sulla produzione del commercio dei sieri vaccini prodotti ed affini; manca la competenza sulla polizia mortuaria. Con provvedimento del 1938 viene soppressa la divisione e le relative competenze passano all'Ufficio servizi speciali diviso in due sezioni. Con provvedimento del 1934 viene istituita la Divisione VII servizi ammini-

384 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA strativi che subentra alla Divisione servizi amministrativi. La Divisione è divisa in 2 sezioni: Sezione I: questioni di ordine generale riguardanti l'organizzazione dell'assistenza sanitaria e della vigilanza igienica della provincia nei comuni del Regno e controversie relative, condotte mediche comunali e consorziali; Sezione II: ufficiali sanitari, stato giuridico ed economico, controversie relative e trattazione dei ricorsi in ordine alla materia, levatrici condotte e veterinari comunali, stato giuridico ed economico, controversie relative a trattazione dei ricorsi. Con provvedimento del 1938 la divisione perde la competenza sulla repressione degli aborti illeciti che è trasferita alla Divisione VI. Con provvedimento del 1938 la Divisione viene sdoppiata nelle Divisioni VII Ae VII B. La Divisione VII A, a sua volta, è divisa in 3 sezioni: Sezione I: questioni generali di ordine amministrativo riguardanti l'organizzazione dell'assistenza sanitaria nei comuni e controversie relative; condotte mediche e comunali e consorziali, stato giuridico ed economico dei medici condotti, personale dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi; Sezione II: condotte veterinarie ed ostetriche, comunali e consorziali, servizi comunali e consorziali di vigilanza igienica e profilassi, regolamento provinciale, stato giuridico ed economico degli ufficiali sanitari; Sezione III: repressione dell'esercizio abusivo delle professioni sanitarie e delle arti ausiliarie, scuole per le arti ausiliarie delle professioni sanitarie, disciplina giuridica dell'esercizio delle arti ausiliarie. La Divisione VII B è divisa in due sezioni che hanno le stesse competenze delle sezioni I e III dell'ufficio dei servizi speciali. Con provvedimento del 1934 viene istituita la Divisione VIII servizi zooiatrici divisa in quattro sezioni: Sezione I: applicazione delle disposizioni del testo unico delle leggi sanitarie sull'assistenza e vigilanza zooiatrica, polizia veterinaria all'interno e nei rapporti con l'estero (parte amministrativa ), convenzioni internazionali regolanti l'alpeggio ed il commercio di importazione ed esportazione del bestiame, prodotti ed avanzi animali, abbattimento degli animali nei casi previsti dalla legge, contributi alle condotte veterinarie, vigilanza sanitaria sulla produzione del latte destina- to al consumo diretto, animali lattiferi e vaccherie raccolta, e trasporto latte; Sezione II: regolamento sulla vigilanza sanitaria delle carni, mattatoi pubblici

385 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA e privati spacci di carne, carni di bassa macelleria, frigoriferi, sardigne, trasporto delle carni all'interno del Regno, laboratori di carni insaccate o comunque prepa- rate, regolamenti comunali sulla vigilanza sanitaria delle carni e sui pubblici macelli, assicurazioni delle carni da macello; Sezione III: epizoozie, provvedimenti generali e speciali per combatterle, assegnazione di fondi per la profilassi delle epizoozie, profilassi immunitaria, studi e ricerche intorno alle malattie infettive del bestiame, stazioni sperimentali zooprofilattiche, esperimenti vaccinali contro la tubercolosi bovina; Sezione IV: polizia veterinaria all'interno e nei rapporti con l'estero, servizio veterinario ai confini ed ai porti, importazione ed esportazione degli animali, disinfezioni in genere ed in particolare dei ricoveri animali e dei carri ferroviari ed altri mezzi di trasporto del bestiame, pascolo vagante degli ovini. Con R.D. 11/01/1934 n.27 convertito in L. 7/06/34 n.992 viene costituito l'I- stituto Superiore della Sanità. L'Istituto è un centro di indagini e di accertamenti inerenti ai servizi della sa- nità pubblica e per la specializzazione del personale addetto ai servizi stessi del Regno. L'istituto comprende i reparti di: laboratorio di micrografia e batteriologia applicate all'igiene e alla sanità pubblica, controllo dei sieri, vaccini e prodotti affini, laboratorio di chimica applicata all'igiene ed alla sanità pubblica. Con R.D. 1/07/37 n. 1543 l'Istituto viene reso autonomo dalla Direzione generale e viene fondato l'Istituto di sanità pubblica che mantiene inalterate le competenze. Con lo stesso decreto viene prevista l'apertura dell'Ufficio segreteria del personale con competenze di corrispondenza e matricola del personale. Nel 1935 con provvedimento non rinvenuto viene aperto l'ufficio speciale per lo studio dei problemi demografici. L'ufficio si occupa di studi sui problemi della popolazione, incremento della nuzialità, provvedimenti per l'incremento delle nascite, problemi riguardanti la denatalità statistica degli aborti. Con R.D. 7/06/37 n. 1128 viene istituito l'Ufficio centrale demografico. Con provvedimento del 1938 viene istituito l'Ufficio degli affari generali e del personale diviso in 5 sezioni: Sezione I: segreteria del direttore generale, affari riservati e generali, personale dell'amministrazione della sanità, nomine, promozioni, trasferimenti, disciplina, onorificenze, sussidi e provvedimenti vari, consiglio di amministrazione per il personale tecnico e delle guardie, personale di altre amministrazioni;

386 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

Sezione II: legislazione sanitaria, concorsi per il personale dell'amministrazione della sanità, costituzione del consiglio superiore e dei consigli provinciali di sa- nità, congressi ed esposizioni nazionali ed internazionali di carattere sanitario; Sezione III: segreteria del consiglio superiore di sanità, istruttoria delle pratiche sottoposte all'esame del consiglio, redazione dei verbali delle sedute e comunicazione di pareri agli uffici, raccolta degli elementi per le relazioni dei bilanci e per la relazione annuale al Consiglio superiore; Sezione IV: stato di previsione della spesa, registrazione ed attuazione degli impegni spesa, affari generali, gestione del materiale profilattico, acquisto movimento magazzino centrale e magazzini centrali e magazzini di deposito, magazzino dei materiali chimici, per i servizi di sanità; Sezione V: pareri medici sulle domande di pensioni privilegiate, di collocamenti a riposo per infermità, riconoscimento delle malattie per cause di servizio. Con provvedimento del 1939 l'Ufficio viene articolato in sei sezioni avendo in- globato le funzioni che erano dell'Ufficio per i servizi sanitari dei porti frontiere ed aeroporti. Con provvedimento del 1935 viene istituita la Divisione servizio igienico generale. La divisione tratta questioni igienico-sanitarie, servizi di polizia mortuaria, ufficiali sanitari, laboratori provinciali di igiene e profilassi, statistica sanitaria, assistenza sanitaria degli istituti di previdenza sociale. Organizzazione dei servizi da parte delle province, corsi teorico pratici per medici, stato sanitario all'estero, difesa sanitaria ai confini di terra e di mare. Con provvedimento del 1938 le attribuzioni della divisione passano alla Divisione VI C. Sempre nel 1938 con provvedimento non rinvenuto viene istituita la divisione VI A che è suddivisa in 2 sezioni: Sezione I: questioni generali riguardanti il problema demografico, mortalità materna e provvedimenti relativi, mortalità infantile ed indagine sulle cause morbose, provvidenze della tutela della maternità e dell'infanzia e vigilanza igienico sanitaria sulle istituzioni assistenziali e profilattiche relative, vigilanza tecnica sull'ONMI, funzionamento tecnico e brefotrofi; Sezione II: questioni generali riflettenti la propaganda igienica, igiene scolastica, servizi medico scolastici e istituzioni assistenziali scolastiche, provvidenze contro l'adenoidismo e la rachitide. Con provvedimento del 1938 viene istituita la Divisione VI B Igiene del suolo e dell'abitato, bevande ed alimenti, servizi sanitari degli Enti di assistenza socia-

387 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA le, polizia mortuaria. La divisione è suddivisa in due sezioni: Sezione I: ha competenza su igiene del suolo e dell'abitato, piani regolatori e criteri di abitabilità delle case, nettezza urbana, difesa contro le mosche, acque potabili, indagini e pareri di potabilità, pareri igienici sugli acquedotti, pareri igienici sulle fognature e disposizioni relative, pareri sui piani costruttivi, rapporti dei vice Prefetti ispettori e relative disposizioni, regolamenti comunali e provinciali d'igiene, di edilizia, di polizia urbana e rurale, regolamenti nosoco- miali; Sezione II: igiene delle bevande, degli alimenti e degli oggetti di uso personale e domestico, farine, pane, burri e grassi, molluschi, vegetali freschi, frutta e conserve, alcool, liquori, vino, birra, aceti, gelati, ghiaccio. Prodotti di profume- ria, assistenza malattie comuni, polizia mortuaria, concessione di trasporto delle salme in esenzione della tassa di bollo e di concessione governativa e della tumu- lazione di salme in luoghi diversi dal cimitero; Sezione III: disciplina delle acque minerali, stabilimenti di cure fisiche, termali, idroterapiche, idropiniche, stazioni di soggiorno, vigilanza sugli stabilimenti balneari, marini, lacuali, fluviali, piscine natatorie. La Divisione VI E viene istituita con provvedimento del 1938 ed è suddivisa in due sezioni: Sezione I: uffici d'igiene comunale, servizi sanitari della provincia, coordinamento dei servizi assistenziali fatti da enti mutualistici ed assicurativi con la condotta medica e con l'assistenza ospedaliera, mutue sanitarie; Sezione II: materie riguardanti l'assistenza sanitaria, disciplina igienico sanitaria degli ospedali, organizzazione e funzionamento dell'ordinamento sanitario, regolamento generale ospedaliero, case private di cura medico-chirurgica ed ostetrica, ordinamento tecnico-sanitario dei manicomi. La Divisione ufficio dei servizi speciali viene istituita nel 1938 subentrando all'ufficio dei servizi speciali, mantenendo le stesse competenze pur se suddivisa in tre sezioni. Con successivo provvedimento le competenze passeranno alla Di- visione VII B. UFFICIO DEL PERSONALE7 Questo Ufficio, istituito con provvedimento del 1926 è oggetto di trasformazione nel 1932 a seguito di una diminuzione di competenze dell'archivio che sono: raccolta e conservazione dei Regi decreti e delle circolari di massima, registri di protocollo a numero fisso, rubrica del personale fuori servizio, giornale degli atti in arrivo ripartiti per divisione. L'Ufficio di personale matricola del persona-

388 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA le civile nel 1933 diviene di competenza della Divisione I bis. La Divisione I che ha le stesse competenze delle sezioni I e II dell'Ufficio del personale è oggetto di riorganizzazione nel 1932. La sezione II della Divisione I bis passa a questa Divisione e contemporaneamente perde la competenza sul Consiglio di Stato. Nel 1939 presso questo Ufficio viene istituita la Divisione affari generali. Sue competenze sono gli affari generali e riservati, la segreteria del capo personale, la corrispondenza in arrivo ed in partenza, revisione stampa periodica, incarichi speciali al personale, uniforme di servizio, mobilitazione civile, onorificenze, studio di provvedimenti legislativi, bandi di concorso e programmi di esame, domande di impiego in genere, danneggiati politici, erezione in ente morale di istituti non considerati come opere pie. DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO8 Con R.D. 20/07/32 n. 884 le attribuzioni sugli affari di culto passano dal Mi- nistero di Grazia e Giustizia e Culti al Ministero dell'interno; con R.D.L. 18/09/33 convertito in L. 5/02/34 n. 522 la Direzione generale diviene una direzione generale del Ministero dell'Interno. La direzione è articolata in cinque uffici, mantenendo la stessa articolazione e le stesse competenze che aveva quando dipendeva dal Ministero di Grazia e Giustizia. Con la stessa legge n. 522/34 vengono istituiti nell'ambito della direzione generale 5 Uffici: Ufficio I: questioni concernenti l'applicazione delle leggi sulla soppressione delle congregazioni religiose, riconoscimento agli effetti civili degli istituti ecclesiastici e degli enti di culto di qualsiasi natura, riconoscimento delle imposizioni sui benefici ecclesiastici, vigilanza sugli enti ecclesiastici e sugli istituti dei culti ammessi nello Stato, questioni relative all'accertamento degli scopi delle confraternite; Ufficio II: provvedimenti relativi alle nomine degli investiti di uffici e benefici ecclesiastici, giuramento dei vescovi, provvedimenti a carico degli investiti, dei benefici parrocchiali, nomina dell'ordinario militare, del vicario e degli ispettori, proposte per le nomine del clero della basilica del Pantheon di Roma, approvazione delle nomine dei ministri dei culti ammessi nello Stato, autorizzazione agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto di qualsiasi natura per accettare donazioni; Ufficio III: uffici per gli affari di culto, personale ed altro, reclami circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell'anno di godimento promiscuo, sussidi

389 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA al clero benemerito e bisognoso e sussidi a scopo di beneficenza ed istruzione statistica per la materia di competenza dell'ufficio; Ufficio IV: tutela dei benefici ecclesiastici e degli istituti dei culti diversi dalla religione cattolica per gli atti eccedenti l'ordinaria amministrazione, accertamenti di eventuali responsabilità per danni in caso di vacanze di benefici, provvedimenti relativi al sequestro delle temporalità di benefici, autorizzazioni per gli acquisti dei beni immobili a titolo oneroso degli istituti ecclesiastici e degli enti di culto di qualsiasi natura, riconoscimento e regolarizzazione degli atti compiuti dagli enti ecclesiastici o religiosi senza l'osservanza delle leggi civili, tutela sulle fabbricerie e sulle confraternite, stati patrimoniali degli enti ecclesiastici, gestione delle aziende speciali, gestione di stralcio degli economati generali dei benefici vacanti; Ufficio V: ricorsi contro le decisioni delle giunte provinciali amministrative e ricorsi al Re in via straordinaria in materia di spese di restauri degli edifici destinati al culto, statistica per le materie di competenza dell'ufficio. Con provvedimento del 1935 muta l'organizzazione della Direzione e viene organizzata in due divisioni: divisione A "politica ecclesiastica" e divisione B "affari giuridici ed amministrativi". Competenze della Divisione A: Sezione I: questioni di massima concernenti l'applicazione del concordato e del trattato con la Santa Sede, riforma della legislazione ecclesiastica, questioni relative ai santuari, costituzione delle fabbricerie, questioni relative alle confraternite e ai legati di culto, culti acattolici; Sezione II: circoscrizioni diocesane, nomina degli investiti di uffici e di benefici ecclesiastici, riconoscimento agli effetti civili degli istituti ecclesiastici e degli enti di culto, rappresentanze delle associazioni religiose legalmente riconosciute, vigilanza sugli ecclesiastici investiti di benefici, sugli enti di culto e sulle associazioni religiose legalmente riconosciute, schedario degli ecclesiastici investiti di benefici e delle associazioni legalmente riconosciute, legalizzazione delle firme sugli ordinari; Sezione III: affari relativi agli istituti ecclesiastici, agli enti di culto ed al clero dei territori annessi e delle colonie, assegni e sussidi agli istituti ecclesiastici, agli enti di culto e del clero dei territori annessi, Santa Sede di Loreto, Opera di Terra- santa, Chiese Palatine. Competenze della Divisione B: Sezione I: questioni dipendenti dall'applicazione delle leggi eversive, ricono-

390 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA scimento e regolarizzazione degli atti compiuti da istituti ecclesiastici e da Enti di culto senza l'osservanza delle leggi civili, autorizzazione agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto per accettazione di lasciti e donazioni e per l'acquisto di beni immobili a titolo oneroso, oneri degli enti locali per spese di culto e controversie relative, statistiche relative agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto; Sezione II: tutela sugli enti beneficiari sulle fabbricerie e sulle confraternite, accertamento di eventuali responsabilità per danni in caso di vacanza di benefici, provvedimenti relativi al sequestro di temporalità di benefici, gestione di stralcio degli economati generali dei benefici vacanti, gestione delle aziende speciali, reclami circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell'anno di promiscuo godimento, riconoscimento delle imposizioni di pensioni sui benefici ecclesiastici; Sezione III: contributi per spese di restauro di edifici di culto, sussidi al clero benemerito e bisognoso dell'antico territorio del Regno, sussidi di beneficenza e di istruzione, servizi contabili di competenza della direzione generale. Con R.D. 20/07/32 n. 884 le attribuzioni della Direzione generale del fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma vengono trasferite dal Ministero di Grazia e Giustizia al Ministero dell'Interno. DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFI- CENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA9 La Direzione generale è organizzata in ufficio del contenzioso alla diretta dipendenza del direttore generale e sei divisioni. Sono nella direzione i due consigli di amministrazione del fondo per il culto e del fondo di beneficenza e religione della città di Roma. Competenze dell'ufficio del contenzioso: preparazione degli elementi difensivi e rapporto con le avvocature distrettuali e con l'avvocatura generale dello Sta- to per la trattazione degli affari giudiziari esclusi quelli relativi a congrue, esame delle proposte di transazione e predicati, trattative per la liquidazione consensuale di spese e liti, esame delle sentenze in rapporto alla possibilità e alla convenienza del gravame, esame delle materie amministrative che possono dar luogo a contestazioni giudiziarie, predisposizione di schemi di disposizioni legislative e regolamentari. Con provvedimento del 1934 vengono sottratte all'ufficio del contenzioso le competenze relative all'esame delle sentenze, delle materie amministrative, alla predisposizione di schemi. Nel 1935 viene istituito l'ufficio di segreteria particolare del direttore generale e studi legislativi.

391 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

Il R.D. L. 18 -09-33 n.1281 convertito in L. 5/02/34 n. 522 prevede anche il passaggio al Ministero dell'Interno delle divisioni I, II III, IV e V della menzionata Direzione Generale per il culto e del fondo di beneficenza e religione nella città di Roma. Competenze della Divisione I: Sezione I: personale, consiglio di amministrazione, relazioni con il Parla- mento, con la commissione di vigilanza e con la Corte dei Conti, affari speciali ed affari riservati generale, sussidi ai missionari e ad altri sacerdoti all'estero, assegni per la manutenzione di Chiese e cappelle aperte al pubblico cattolico nelle colonie e all'estero, concorso e beneficio delle missioni italiane in oriente, apertura distribuzione e spedizione di tutta la corrispondenza della direzione generale, direzione dell'archivio, della biblioteca, della copisteria a mano e a macchina; Sezione II: applicazione ed esecuzione delle leggi e dei regolamenti riferibili alle tre aziende speciali del fondo beneficenza e religione della città di Roma, dei fondi di religione nelle nuove province e dei patrimoni riuniti ex comunali, gestione dei rispettivi patrimoni immobiliari e mobiliari, con i relativi oneri, erogazione delle rendite, ufficiatura e manutenzione delle Chiese nella città di Roma. Con provvedimento del 1936 competenze della sezione I sono anche: consiglio di amministrazione, affari speciali ed affari riservati al direttore generale, riconoscimento civile ed eventuale dotazione di chiese già appartenenti ad enti ecclesiastici soppressi. Competenze della Divisione II: Sezione I: gestione mobiliare, appuramento, riscossione, affrancazione, iscrizione, rinnovazione, registrazione e cancellazione di ipoteche, prenotazioni catastali dei diretti domini; Sezione II: vigilanza sull'appuramento e la riscossione delle entrate, appuramento di rendite mobiliari di iniziativa dell'amministrazione centrale, appalto e commutazione di rendite a generi, decime agricole, servizio di ispezione. Competenze della Divisione III: Sezione I: adempimento di legati pii e oneri religiosi ed assegni per spese di culto già a carico degli enti soppressi, ufficiatura di chiese, liquidazione degli assegni vitalizi agli investiti e partecipanti di enti secolari soppressi, consegna di chiese all'autorità ecclesiastica, retrocessione di locali per rettorie e chiese; Sezione II: cessione di Chiese e di fabbricati monastici, chiusura di chiese,

392 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA concentramento di religiosi, riparazione degli edifici ecclesiastici e dei fabbricati monastici, sussidi per restauri alle chiese danneggiate dal terremoto e dalla guerra. Con provvedimento del 1934 aumentano parte delle competenze delle sezioni. Competenze della Divisione IV: Sezione I: accertamento della natura e carattere degli enti di fronte alle leggi di soppressione, prese di possesso, accertamento delle dotazioni e patrimonio, godimento delle pensioni all'estero, benefici e cappellanie, rivendicazioni e svincoli, commutazioni ed affrancazioni, riversibilità, ipoteche, vendite ed affitti, sospensione, riattivazione e stralcio di rendite del debito pubblico, amministrazione dei beni, accertamento di debiti e crediti, annullamento e rinvio di articoli, rimborso di imposte, riparazioni ai fabbricati monastici, alle chiese ed altri immobili, nomina dei rettori, erogazioni del fondo beneficenza e religione nella città di Roma, consiglio di amministrazione; Sezione II: accertamento della natura e del carattere degli enti affetti dalle leggi eversive, prese di possesso e liquidazione con temporanei amministratori, benefici contemplati dalle bolle "Dum collatis" e "Religionis decus", affitti e vendite di immobili, imposte sui fondi rustici, sui fabbricati e di ricchezza mobile, imposte comunali e provinciali, servizio delle acque di Palermo esclusi gli affari del personale, devoluzione ai comuni ed ai parroci delle rendite delle chiese ex ricettizie, vertenze con i patroni aventi diritto allo svincolo dei beni di enti ecclesiastici soppressi, riversibilità dei beni degli enti medesimi a favore di terzi, concentramento di oneri e legati di beneficenza, tassa 30%, rapporti con il demanio dello stato e con i comuni nei riguardi del patrocinio di enti soppressi e vertenze relative, ufficio di stralcio e comitato liquidatore dei rapporti suddetti con il demanio e con gli enti conservati riferibilmente per questi ultimi alla conversione di beni immobili, servizio di segreteria, doti di maritaggio, svincolo, delle cauzioni prestate dai contabili demaniali. Con provvedimento del 1934 vengono aumentate le competenze delle sezioni, mentre con provvedimento del 1936 viene istituita la III sezione. Competenze della Divisione V: Sezione I: liquidazione degli assegni per supplemento di congrua, per inden- nità di decime e per spese di culto ai parroci e vicari curati, volture degli assegni stessi e di quelli già erariali a favore dei nuovi investiti, liquidazione e concessione di assegni agli economi spirituali; Sezione II: liquidazione degli assegni supplementari di congrua ai canonici

393 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA dei capitoli cattedrali ed ai vescovi ed arcivescovi, trattazione dei reclami relativi innanzi al consiglio di amministrazione, disgravio dei comuni per assegni di decime anticamente abolite, assegni al clero sardo, volture degli assegni ai nuovi investiti. Con provvedimento del 1934 mutano le competenze delle sezioni: alla sezione I vanno le competenze prima di spettanza della sezione II, mentre la sezione II è ora competente per le liquidazioni di congrua già effettuate. Competenze della Divisione VI: Sezione I: reclami amministrativi dei vescovi e dei parroci al consiglio di amministrazione e conseguenti liquidazioni di rettifica, istruttoria relativa, vertenza circa gli arretrati di quota di concorso; Sezione II: vertenze giudiziarie e transazioni relative ad affari di congrua. Con provvedimento del 1934 la divisione viene abolita. Con R.D. L. 7/06/37 n.1128 viene istituito l'Ufficio centrale demografico che sostituisce l'ufficio speciale demografico inserito nella Direzione generale della sanità pubblica. Le attribuzioni relative attengono allo studio ed all'attuazione dei provvedimenti in materia demografica, è organizzato in tre uffici, uno per gli affari generali, uno per gli affari sanitari, il terzo per la statistica demografica. DIREZIONE GENERALE DELLA DEMOGRAFIA E RAZZA10 Con R.D. 5/09/38 n. 1531 la Direzione Generale della demografia e razza subentra all'ufficio centrale demografico. Nell'ambito della direzione generale esiste anche se solo per il 1940 l'Ufficio studi per i servizi della demografia e razza istituito con l'art.1 L. n.1056/39. Competenze della Direzione generale sono le attribuzioni inerenti allo studio e all'attuazione dei provvedimenti in materia demografica e di quelli attinenti alla razza. In particolare: premi demografici, prestiti matrimoniali, statistiche demo- grafiche, natalità, nati-mortalità, mortalità infantile, incremento della nuzialità, agevolazioni alle famiglie numerose, difesa della razza, ebrei, matrimoni con stranieri, prevenzione e repressione del meticciato, vigilanza sull'unione fascista famiglie numerose, studio di tutti i provvedimenti attinenti alla demografia e alla razza, affari inerenti alle questioni di naturalità e cittadinanza, erogazione dei premi di nuzialità e natalità spettanti agli impiegati dello Stato e categorie assimilate. La Direzione è costituita dall'ufficio affari generali e dalle divisioni demografia razza e premi. Con R.D. 5/09/38 viene istituito il Consiglio superiore della demografia e

394 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA razza chiamato a dare pareri sulle questioni di carattere generale in materia. Divisione demografia con competenze inerenti a statistiche e pubblicazioni sul movimento demografico, vigilanza sull'opera nazionale famiglie numerose, opera maternità e infanzia e sulla previdenza sociale. Divisione razza è organizzata in tre sezioni: Sezione I: discriminazioni, matrimoni, domestici; Sezione II: censimento, accertamenti razza; Sezione III: ebrei stranieri e affari generali. La divisione viene assorbita nel 1940 dalla divisione affari generali. Divisione premi demografici con competenze relative ai premi demografici per i dipendenti statali. Divisione cittadinanza competente in tema di problemi di cittadinanza ordinaria. Divisione accertamento razza articolata in tre sezioni: Sezione I: accertamento razza; Sezione II: (competenze non dichiarate); Sezione III: censimento. DIREZIONE GENERALE DEI SERVIZI ANTINCENDI11 Con R.D.L. 27/02/39 n.333 viene istituita la direzione generale dei servizi antincendi. Con lo stesso provvedimento ha luogo anche il Corpo nazionale dei vigili del fuoco. La direzione generale subentra all'ispettorato nazionale dei vigili del fuoco istituito con R.D.L. 10/10/35 n.2472 competente per le direttive tecniche per la prevenzione ed estinzione incendi soccorsi tecnici in genere, studi e decisioni sulle questioni tecniche di indole generale nella mira di unificare nei limiti delle varie esigenze locali il servizio, il materiale ed il funzionamento in genere del Corpo dei Vigili del Fuoco. Competenze della Direzione generale sono: direttive generali per la prevenzione ed estinzione degli incendi e per i soccorsi tecnici in genere, impartire istruzioni di massima per l'acquisto e il collaudo dei materiali, compiere studi e decidere su questioni tecniche di carattere generale inerenti all'organizzazione dei servizi antincendi, provvedere all'esame sperimentale e tecnico dei materiali da costruzione, macchinari, apparecchi e prodotti nei riguardi della prevenzione degli incendi, sorvegliare sul corpo nazionale dei vigili del fuoco.

395 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

1.4. Funzioni attribuite dalle leggi alle Prefetture ed al Prefetto. Modifiche apportate alla disciplina giuridica dei Prefetti In piena era fascista il ruolo del Prefetto fu oggetto di notevoli interventi legislativi. Alcuni di questi intervennero negli anni venti e riguardavano in buona parte il numero dei Prefetti e la loro divisione in classi. Il R.D. 27/06/37 n. 1058 convertito nella L. 30/12/37 n. 2615 realizzò per la prima volta la parità fra le due classi prefettizie, prevedendo in organico 50 posti di Prefetto di 1a classe e 50 posti di Prefetto di 2a classe12. La legge disponeva inoltre che i posti di Prefetto previsti in organico dovessero essere coperti per almeno tre quinti da funzionari della carriera direttiva dell'amministrazione civile dell'Interno, ponendo così un limite al potere governativo di libera scelta. Come vedremo più analiticamente nella parte dedicata all'attività dell'amministrazione, il regime fascista cercò di modificare la figura del Prefetto puntando sul rafforzamento del ruolo di autorità centrale sovraordinata agli Enti locali, sulla falsariga dell'esempio francese. Alla base della riforma fu il R.D. 3 marzo 1934 n. 383. Questo fondamentale testo normativo prevedeva in ogni Provincia l'insediamento di un Prefetto, un Vice Prefetto, un Consiglio di Prefettura e una Giunta Amministrativa. In ogni Provincia doveva essere attivato un servizio ispettivo affidato a funzionari dei gruppi A e B dell'amministrazione dell'Interno alla diretta dipendenza del Prefetto, volto ad assicurare, mediante visite saltuarie e periodiche presso l'amministrazione provinciale e le amministrazioni comunali, l'ordinato funzionamento ed il regolare andamento dei pubblici servizi, nonché l'esatta osservanza delle disposizioni normative. Al Prefetto veniva riconosciuta la qualifica di più alta autorità dello Stato nella Provincia e rappresentante diretto del potere esecutivo. La vita nell'ambito della Provincia, per espressa previsione legislativa, fa capo al Prefetto il quale al suo svolgimento dà impulso, coordinazione e direttive. Competenza primaria del Prefetto è quella di assicurare le direttive generali del Governo, unità di indirizzo politico nell'esecuzione dei diversi servizi di spettanza dello Stato e degli Enti locali, coordinando e vigilando sugli uffici pubblici e sui servizi ad eccezione di quelli relativi all'amministrazione della Giusti- zia, della Guerra, della Marina, dell'Aeronautica e delle Ferrovie. Il potere di vigilanza attribuito con il T.U. del 1934 assumeva una portata più ampia e più penetrante rispetto a quella generica dell'art. 3 del T.U. del

396 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

191513: "veglia sull'andamento di tutte le pubbliche amministrazioni" in quan- to si estendeva all'attuazione delle direttive politiche ed alla condotta del personale dei vari uffici. La concisa formula del quinto comma dell'art.19: "adotta in caso di necessità o d'urgenza i provvedimenti che crede indispensabili nel pubblico interesse", non solo ampliava la già lata disposizione dell'art. 3 del precedente T.U. legittimando una prassi amministrativa da tempo seguita, ma veniva anche inserita la nuova ipotesi della necessità, eliminando ogni riferimento all'attività propria della pubblica amministrazione consentendo al Prefetto di esercitare nei diversi rami del servizio l'eccezionale potere di surrogatoria d'urgenza, conseguenziale alla funzione di vigilanza. Il potere d'intervenire nei casi d'urgenza diveniva così generale, esercitabile nei confronti di chiunque e non più collegabile alla sola funzione di vigilanza ma anche a quella di direzione. Il suo contenuto fortemente discrezionale veniva giustificato dalla necessità oltre che dall'urgenza e finalizzato al pubblico interesse. Al Prefetto è riconosciuto un potere di vigilanza sull'andamento di tutte le pubbliche amministrazioni e sul personale a queste assegnato ferme restando le norme generali sullo stato giuridico dei dipendenti dello Stato. Gli è riconosciuto il potere di ordinare le indagini che ritiene necessarie nei riguardi delle amministrazioni sottoposte alla sua vigilanza. Il Prefetto nell'esercizio dei suoi poteri può inviare appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali per compiere, in caso di ritardo od omissione da parte degli organi ordinari, atti obbligatori per legge o per reggere le stesse quando non sono in grado di funzionare. L'art. 19, 8° comma, aggiunse, quindi, alla generica competenza surrogatoria, l'ulteriore ipotesi del commissario inviato "per compiere atti obbligatori per legge" che introduceva una forma di controllo sostitutivo sugli organi, attraverso la figura del commissario ad acta14. Nell'ambito del potere di tutela dell'ordine pubblico sovrintende alla forza pubblica e può richiedere l'impiego di forze armate. Il citato R.D. riconosce allo stesso il potere di emettere ordinanze di carattere contingibile ed urgente in materia di edilità, polizia locale ed igiene per motivi di sanità o sicurezza pubblica relativi all'intera Provincia. Un'altra importante disposizione lasciava trapelare l'ampiezza del potere del Prefetto come figura subordinata solo al Governo. Il R.D. prevede infatti che il

397 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

Prefetto non può essere chiamato a rendere conto dell'esercizio delle sue funzioni se non all'autorità governativa, né sottoposto a procedimento per atti del suo ufficio senza previa autorizzazione del Re, tranne che per il caso di imputazione di reati elettorali. Importanti competenze sono riconosciute dalla legge al Consiglio di Prefettu- ra ed alla giunta provinciale amministrativa. L'amministrazione provinciale è diretta da un Preside ed un Rettorato. Il Pre- fetto per gravi ragioni di carattere amministrativo o ordine pubblico ha facoltà di sospendere il rettorato, riferendone al Ministro dell'Interno. Al Prefetto è riconosciuta competenza in merito ai segretari comunali. Il Pre- fetto infatti, con decreto non motivato ed insindacabile, può negare l'ammissione al concorso per l'avviamento alla carriera di segretario comunale.

2. Gli impiegati ed i vertici dell’Amministrazione

2.1. Numero degli impiegati assegnati al Ministero dell'Interno negli anni 1932-1939 Non è stato possibile condurre una ricerca completa sul numero degli impiegati (di ruolo e non di ruolo) dipendenti del Ministero dell'Interno negli anni che vanno dal 1932 al 1939. Tuttavia uno studio effettuato dal Ministero del tesoro, sulla base di dati in possesso di questo dicastero, ci permette di analizzare quanto meno la situazione relativa agli anni 1933 e 193815. Tale indagine è relativa al numero dei dipendenti, al loro stato giuridico ed alla relativa categoria di appartenenza.

SITUAZIONE ANNO 1933

IMPIEGATI MILITARI TOTALE CIVILI ED OPERAI 6556 18384 24940 di ruolo 6457 non di ruolo 61 non vincolati 38

398 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER AMMINISTRAZIONE, SERVIZIO E STATO GIURIDICO

DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINC.TOTALE amministrazione civile 3317 19 3336 amministrazione p.s. 2212 47 2259 fondo per il culto 195 14 8 217 archivi di stato 293 293 direz. gen. sanità pubbl. 440 11 451 TOTALE 6457 61 38 6556

MILITARI NELL’AMMINISTRAZIONE DELL’INTERNO: CATEGORIA E STATO GIURIDICO

Corpo degli agenti di pubblica sicurezza 16514 - ufficiali 1766 - sottufficiali 5864 - militi 8884 Polizia confinaria 1870 - ufficiali 120 - sottufficiali 530 - militi 1120 TOTALE 18384

SITUAZIONE ANNO 1938

IMPIEGATI MILITARI TOTALE CIVILI ED OPERAI 8654 20268 28922 di ruolo 8489 20268 28757 non di ruolo 140 140 non vincolati 25 25

399 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

IMPIEGATI CIVILI ED OPERAI PER AMMINISTRAZIONE, SERVIZIO E STATO GIURIDICO

DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINC.TOTALE amministrazione civile 3500 70 3570 amministrazione p.s. 4071 52 4123 fondo per il culto 22 22 archivi di stato 324 324 affari di culto 128 128 direz. gen. sanità pubbl. 444 18 25 487 TOTALE 8489 140 25 8654

MILITARI NELL'AMMINISTRAZIONE DELL'INTERNO, CATEGORIA E STATO GIURIDICO

Corpo degli agenti di pubblica sicurezza 17524 - ufficiali - sottufficiali 4945 - militi 12579 Polizia confinaria 2744 - ufficiali 133 - sottufficiali 925 - militi 1686 TOTALE 20268

2.2. I vertici amministrativi negli anni 1932-193916

MINISTRO SEGRETARIO DI STATO Mussolini Benito (1932, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39). SOTTOSEGRETARIO DI STATO Arpinati Leandro - deputato (1932, 33); Buffarini avv. Guido - deputato (1934, 35, 36, 37, 38, 39). GABINETTO DI S.E. IL MINISTRO Capo di Gabinetto: Iraci avv. Agostino - Prefetto del regno (1932, 33); Mormino dott. Giuseppe - Prefetto del Regno (1934, 35, 36); Bindi dott. Bindo - Viceprefetto (1937, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Direttore generale: De Ruggiero dott. Stefano - Prefetto (1932, 33); Ricci dott. Umberto - Prefetto (1934, 35, 36); Fornaciari dott. Bruno - Prefetto (1937, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA Capo della Polizia: Bocchini

400 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA dott. Arturo - Consigliere di Stato (1932, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GE- NERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA Direttore generale: Basile dott. Gaetano - Pre- fetto di II classe (1932, 33, 34, 35); Petragnani prof. Giovanni (1936, 37, 38, 39). MI- LIZIA VOLONTARIA SICUREZZA NAZIONALE Comandante generale: Mussolini Benito - Capo del Governo (1932, 33, 34, 35, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO Direttore generale: Damiano dott. Carmelo - Consigliere della Corte di Cassazione (1933); Giovara dott. Cesare - Prefetto del Regno (1934); Montecchi dott. Mario - Prefetto (1935, 36, 37, 38, 39). DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA Direttore generale: Iacuzio dott. Angelo Raffaele - Consigliere della Corte di Cassazione (1933); Ruggiero dott. Stefano - Prefetto del Regno (1934, 35, 36, 37, 38, 39).

3. L'attività negli anni 1932-1939

3.1. Principi ispiratori dell'organizzazione fascista Come evidenziato, il fascismo ai suoi esordi non manifesta un buon rapporto con il Ministero dell'Interno, in quanto espressione di una classe dirigente passata che non vuole riconoscere ed anzi si adopera per modificare17. Questo sarà uno degli elementi caratterizzanti di tutto il periodo fascista, anche se paradossalmente i ruoli e le competenze di alcune direzioni generali an- dranno aumentando. Il nuovo regime peraltro non ha bisogno per legittimarsi di un servizio, quello elettorale, che nel passato aveva posto il Ministero ed i Prefetti in una posizione particolare al centro del "mostruoso connubio tra accentramento e parlamentari- smo"18. Come già evidenziato nel corso del fascismo continua come di tradizione il cumulo delle cariche di Presidente del Consiglio e Ministro dell'Interno: dietro questa sorta di continuità si celano però importanti novità. La Presidenza del Consiglio che fino ad allora si era caratterizzata come ufficio esclusivamente politico assume sempre più un ruolo di direzione a tutto campo al quale fanno capo i servizi non inquadrabili in dicasteri di settore, ruolo di accentramento che fino ad allora era stato proprio degli Interni. A tal riguardo per esemplificare è sintomatico il trasferimento dagli interni alla Presidenza del Consiglio di materie come la consulta araldica o i servizi ammi-

401 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA nistrativi del Consiglio di Stato. Del resto che l'unione personale delle due cariche non sia più il segno della particolare preminenza degli interni o della necessità del Capo del Governo di disporre direttamente di un potente braccio operativo, si può evincere anche dal fatto che Mussolini giunge a cumulare ben sette incarichi ministeriali e ben di rado si occupa della effettiva conduzione degli affari amministrativi affidati oltre- ché al ferreo capo della Polizia Bocchini ai vari segretari che si susseguirono. A conferma della politica di svalutazione dell'Interno rileva il progetto, rimasto però inattuato, che prevedeva il sostanziale svuotamento di questa amministrazione alla quale sarebbero stati sottratti i prefetti e la polizia: "Data la speciale funzione del Prefetto di sovrintendere a tutti i servizi pubblici nella provincia è logico che i prefetti debbano passare alla dipendenza della Presidenza del Consiglio"19. Successivamente è individuata la relazione tra il declino dell'amministrazione degli interni e l'ascesa di quella finanziaria. "Il Ministero dell'Interno era un'amministrazione generale, che aveva (tendenzialmente) il potere di influire su tutte le altre amministrazioni. Successivamente a soppiantare il Ministero del- l'Interno è l'amministrazione del Tesoro. Questo ministero ha una struttura (ragionerie centrali e provinciali) che gli consente di essere presente nelle amministrazioni di settore. Mentre il primo tipo di primato si realizzava tramite una sovrapposizione di fatto del Ministero dell'Interno nei confronti degli altri ministeri, il secondo tipo si realizzava attraverso la predominanza del Tesoro nel procedimento e nell'attività amministrativa"20. In effetti il declino degli interni e l'emersio- ne del Tesoro sono l'espressione più vistosa del passaggio dallo Stato liberale ad uno stato diversamente organizzato: laddove nel primo la funzione di connessione era quella di polizia, nel senso ampio del termine, nel secondo questa è data dalla regolazione dei flussi di spesa tra funzioni di politica economica, sociale, di sviluppo, tutte ugualmente legittimate. Il controllo giuridico comincia ad essere sostituito dalla verifica procedimen- tale della compatibilità finanziaria delle azioni pubbliche. Nel momento in cui nuovi apparati contendono agli interni il ruolo di motore dello Stato, continua dall'altra parte il processo di dilatazione e rafforzamento delle amministrazioni di settore ordinate secondo schemi nuovi rispetto a quello cavouriano. Differentemente da quanto avvenne nell'età giolittiana l'espansione dell'intervento pubblico nei settori diversi della vita economica e sociale avviene attra-

402 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA verso circuiti organizzativi diversi dall'Interno. Competenze un tempo di questo Ministero ad es. opere igieniche passano ai lavori pubblici.

3.2. Modifiche organizzative del Ministero Come evidenziato, il processo di revisione funzionale organizzativo del Mini- stero iniziato nel decennio precedente continua anche in questo periodo. Alcune funzioni nuove verranno affidate agli Interni, di queste alcune avranno vita breve come quella relativa alla politica razziale e antisemita introdotta dal regime e per la quale fu creata un'apposita direzione generale, altre invece saranno destinate ad assumere nel dopoguerra un rilievo crescente (come i servizi antincendio creati nel 1939). Al rimaneggiamento delle funzioni si accompagna un'ampia revisione del- l'organizzazione degli uffici, al centro con una notevole dilatazione delle direzioni generali e delle divisioni, secondo una tendenza comune a tutta l'amministrazione pubblica. Le direzioni diventano cinque quando il Ministero ingloba le direzioni degli affari del culto e del fondo del culto. Questo numero cresce ulteriormente nel 1938 a seguito della trasformazione dell'ufficio centrale demografico in direzione generale della demografia e della razza e con l'accennata direzione generale dei servizi antincendio. Ulteriore conferma della trasformazione è la rilevante moltiplicazione delle divisioni: la direzione dell'amministrazione civile da due passa a cinque divisioni e quattordici sezioni nel 1940. La crescita più vistosa è quella della direzione di sanità: le tre divisioni e sei sezioni si moltiplicano fino a diventare ben otto divisioni e trentatré sezioni nel 1940.

3.3. Tendenze centrifughe dell'amministrazione sanitaria Nel corso del ventennio fascista matura una svolta di non trascurabile rilievo. Infatti "nella legislazione si manifesta e sempre più si estende il concorso tra il fine sanitario e quello dell'assistenza e della previdenza sociale"21. Si è affermato che "un nuovo indirizzo è stato dato alla concezione della sa- nità pubblica il cui compito non viene più ad essere prevalentemente medico, ma si amplia ed eleva al grado di medicina sociale, di medicina politica; è tramontata la concezione del medico terapista che concentra la sua azione nell'individuo e sorge la figura del medico sociale"22. Tuttavia, all'allargamento dei confini della politica sanitaria corrisponde una

403 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA chiara riduzione, in termini relativi, del ruolo esercitato dal Ministero dell'Inter- no. A ciò concorrono vari fattori: le resistenze e le tenaci incomprensioni tra la componente politico-amministrativa dell'amministrazione civile e la componente tecnica della direzione della sanità, la forza espansiva dei ministeri del settore interessati a ritagliarsi qualche fetta della politica sanitaria, il favore accordato, nella organizzazione di servizi assistenziali, a schemi - enti pubblici, casse mutue - disancorati dalla tradizionale amministrazione per ministeri o per enti autarchici locali e riflettenti la segmentazione corporativa degli interessi ad essi afferenti. L'amministrazione dell'interno, se da una parte non è in grado di attuare le funzioni di coordinamento sui servizi di igiene scolastica, ferroviaria, di lavoro, ad essa conferite dal R.D. 20/12/1923 n. 2889 qualunque sia l'amministrazione pubblica che vi debba direttamente provvedere, dall'altro non è in grado neppure di aggregare a quelli sanitari i servizi relativi alle opere pie, che continuano a dipendere dall'amministrazione civile. Petragnani, in quegli anni direttore generale della sanità, lamentava23 la "dominanza della direzione generale dell'amministrazione civile su tutte le forze politico-economiche afferenti all'amministrazione sanitaria...il fervore con cui quella direzione ha sempre combattuto per mantenere le antiche posizioni, l'opposizione al progetto di dar vita ad un sottosegretariato alla sanità". Alla staticità del Ministero corrisponde inoltre l'inadeguatezza del nuovo testo unico delle leggi sanitarie del 1934 "soprattutto per il fatto che neppure men- zionava gli enti che già da tempo nel 1934 erano stati creati ed ai quali erano stati dati importanti compiti igienico-sanitari, né menziona le molteplici attività di al- to valore sanitario svolte da altri ministeri ma che pure dovrebbe coordinare". Ad una scarsa forza della direzione di sanità ed alla sordità della direzione dell'amministrazione civile si contrappone la forza espansiva di altre amministrazioni statali: ad es. la disciplina della bonifica integrale (r.d. 13/02/33 n.215) esclude qualsiasi intervento dell'amministrazione sanitaria nella valutazione dei progetti delle opere di bonifica; nel 1938 viene creato, presso il Ministero delle colonie, un servizio sanitario del tutto distinto dalla sanità nazionale. Labili si configurano del resto i collegamenti della direzione della sanità con strutture come l'Inps (1933), l'INAIL (1933), gli enti mutualistici, le casse mutue malattia create e gestite dalle confederazioni dell'industria, agricoltura e commercio e dalla cassa nazionale del pubblico impiego. Lo stesso Petrignani definì questi come apparati che sorsero e lottarono aspramente per rimanere avulsi dall'ingeren-

404 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA za dell'amministrazione sanitaria creando un enorme peso di discussioni, di carteggio burocratico e di disguidi per essere sorti senza il parere degli organi tecnici competenti a precisare le mete da raggiungere.

3.4. Attività dei Prefetti Accanto alla perdita di terreno del Ministero si assiste contemporaneamente ad un crescente ruolo della figura del Prefetto. Il regime si impegna fortemente nel progetto di trasformare il prefetto liberale, in Prefetto fascista, attraverso il rafforzamento della sua posizione di preminenza rispetto ad altri organi periferici dello Stato, agli Enti locali, ed allo stesso apparato provinciale24. Gli schemi organizzativi attraverso cui si tenta di accrescere il ruolo del Pre- fetto sono in parte nuovi ed in parte mutuati dalla tradizione liberal-napoleonica. L'esigenza, del resto, di creare efficaci strumenti di coordinamento degli uffici statali nella provincia è uno dei temi che con quello del decentramento avevano animato il dibattito nei decenni precedenti sulla riforma dell'ordinamento amministrativo. Non avevano del resto mai avuto successo le proposte ripetutamente formulate dai vari progetti Peruzzi e Di Rudinì di stabilire un rapporto di gerarchia tra uffici locali e prefetto e di formare un organo unico tramite delle relazioni centro-periferia secondo il modello già sperimentato in Francia. Al contrario si andavano sempre più intensificando le spinte centrifughe rispetto alla Prefettura degli uffici dipendenti da ministeri diversi da quello dell'Interno25. Alla base di tutte le iniziative era dunque la constatazione dell'inadeguatezza dei poteri prefettizi di vigilanza ai fini di un efficace coordinamento, ai quali si sarebbe dovuta sostituire una chiara relazione di gerarchia. Non mancavano peraltro voci dissonanti. La pubblicistica che in età liberale analizzava la figura del Prefetto per un verso era inpegnata nel problema di ricercare e definire i limiti del potere dell'organo per l'altro deve prendere atto della sua strutturale debolezza nei confronti del potere centrale e sul complesso delle strutture periferiche. La soluzione adottata dal fascismo nel 1934 con la promulgazione del T.U.L.P.C. è un insieme di elementi innovativi e regressivi. L'estensione delle attribuzioni prefettizie non viene infatti operata attraverso l'introduzione di una posizione di sovraordinazione gerarchica, a questo punto improponibile in un sistema dell'amministrazione locale ormai complesso, ma conferendo al Prefetto un potere direttivo e di coordinamento di tutti gli uffici pubblici (salvo qualche

405 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA eccezione) da esercitarsi in conformità delle direttive generali del governo. All'antico potere di vigilanza del Prefetto viene quindi affiancato un potere di direzione: il potere eccezionale di sostituzione si trasforma in qualcosa di più ampio e diverso, una sorta di potestà normativa extra-ordinem. Mancano dati sicuri sull'effettivo esercizio del nuovo potere direttivo: si tratta del resto di una funzione che, per sua natura, non si manifesta necessariamente nella produzione di atti. La volontà o la necessità di mantenere l'esercizio su un piano di informalità può trovare conferma nella mancata inclusione delle norme della legge n. 660 che prescrivevano la convocazione di riunioni periodiche delle autorità provinciali nel nuovo T.U. com. prov. 193426. Il potere conferito al Prefetto di provvedere con provvedimenti che potevano essere adottati solo in caso d'urgenza, è consentito dal nuovo T.U. del 1934 anche nel caso di necessità, e non è più circoscritto ai vari rami del servizio su cui si esplicava l'attività di vigilanza del Prefetto. Il potere si trasforma quindi in una vera potestà normativa extra-ordinem. Come abbiamo visto se il Prefetto viene qualificato dall'art. 19 T.U. come la più alta autorità dello Stato nella Provincia ed il rappresentante diretto del potere esecutivo centrale, il segretario federale rappresentava il p.n.f. nella provincia a tutti gli effetti, controllando il conferimento ai fascisti delle cariche e degli incarichi nell'ambito della provincia, mantiene il collegamento con gli organi periferici dello Stato e con i rappresentanti degli enti pubblici locali. Risulta quindi più che evidente la situazione di diarchia determinatasi dalla direzione politica della provincia, situazione che è in palese contrasto con la stessa concezione fascista della gerarchia e della responsabilità, contraddizione che non poteva nemmeno essere giustificata con il fatto che le due autorità fossero legittimate dallo stesso potere centrale. Il settore nel quale l'allargamento del ruolo delle prefetture si realizza in modo più marcato è, come ben noto, quello degli enti locali, in particolare comuni e province. La debolezza degli enti locali era un carattere consolidato del sistema amministrativo, effetto inevitabile della scelta accentratrice operata al momento dell'unificazione del Regno. Il processo di spoliazione degli enti locali subisce nel corso del fascismo una brusca accelerazione: vengono meno o comunque si attenuano fortemente le re- more di una tradizione liberale che aveva tenuto sempre ben distinta la figura soggettiva ed il ruolo dello Stato, da una parte, e degli enti locali dall'altro. La configurazione degli enti locali come organi dello Stato, sebbene teorizzata, non

406 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA viene formalmente recepita dalla legislazione27. Come afferma Zanobini, i comuni e le province esercitano oggi tutti i poteri, adempiono a tutte le funzioni ed a tutti i servizi che erano loro propri sotto i vecchi ordinamenti: le recenti leggi non hanno portato su ciò alcuna modificazione. Tali poteri e tali funzioni vengono esercitati dai podestà e dai presidenti rispettivamente dei comuni e delle province. Il fatto che la nomina era attribuita ad un'auto- rità dello stato non trasforma in organi dello Stato gli organi così nominati. Tuttavia la mutilazione degli enti locali non è circoscritta alla soppressione del carattere elettivo degli organi, con la istituzione dell'ordinamento podestarile e rettorale, ma si estende ai controlli ed al personale. Stando così le cose il Ministero e le Prefetture divengono i padroni della vita degli enti locali, forse anche con il fine di correggere le gravi carenze di un sistema di selezione della classe dirigente locale certo non felice: non è un caso che alla fascistizzazione degli enti corrispose non una attenuazione, bensì un forte inasprimento dei controlli d'ogni genere. Inoltre è assai significativo che il tentativo di operare un forte coordinamento della vita economica della provincia, in attuazione di uno schema di programmazione amministrativa, non s'incentra nelle Prefetture ma nei consigli provinciali delle corporazioni, organismi per parte autarchici e per parte dipendenti dal Mi- nistero delle Corporazioni nati dalla trasformazione delle antiche camere di commercio. Il fatto che il presidente di diritto del consiglio era il Prefetto non è peraltro sufficiente a determinare una chiara divisione del lavoro tra gli uffici provinciali economici, strutture serventi consigli e la terza divisione delle prefetture ri- battezzata con il nome di ufficio sindacale corporativo. In ogni caso i consigli provinciali finiscono per diventare dei gusci svuotati di effettivo peso da spinte centrifughe irrefrenabili.

3.5. Modifiche relative al ruolo ed alle qualifiche del personale del Ministero dell'Interno Le grosse riforme relative all'organizzazione del personale interessarono il Ministero dell'Interno nel decennio precedente ed esattamente nell'anno 1923 con la riforma De Stefani. Tuttavia alcune disposizioni legislative introdussero delle novità anche in questo periodo. Infatti con R.D. 17/11/32 n. 1595 si volle confermare che il titolo di studio richiesto per l'ammissione alla carriera nella amministrazione di P.S. era la laurea in giurisprudenza o in scienze politiche o amministrative, conseguita presso una

407 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA delle università, o diploma di istituti superiori per chi intendeva accedere al concorso per la carriera di ufficiale di P.S., mentre era necessario il possesso della licenza media o titolo equivalente per chi intendesse essere ammesso al concorso per la carriera d'ordine. In realtà tali disposizioni non erano altro che una ripeti- zione di quanto già previsto nel R.D. 25/03/80 n.537 e R.D. 20/08/909 n.666. Con R.D. 28/09/33 n. 1281 furono confermate le previsioni delle qualifiche relative a tutto il personale dell'Amministrazione civile dell'Interno così come previste nel R.D. 19/03/31 n. 252 in occasione di alcune variazioni al numero dei posti in organico come conseguenza dell'istituzione delle due Direzioni generali del Culti e del Fondo del Culto. Il divieto fu revocato per consentire invece l'appartenenza alle associazioni dipendenti dal p.n.f. Con R.D. 2/02/33 n. 88 furono apportate modifiche di lieve portata al regolamento per la carriera degli impiegati dell'Amministrazione civile dell'Interno approvato con il R.D. 2/02/13 n. 614. Le modifiche riguardavano anche la composizione delle commissioni giudi- catrici per l'ammissione agli impieghi di gruppo A e B28. Altre modifiche furono apportate con il R.D. 20 /04/33 n. 108 e riguardavano il numero massimo dei Ministri di Stato fissato nel 1933 a non oltre 25. Con D.M. 6/06/35 furono modificate le disposizioni attinenti gli esami per le promozioni nelle carriere dell'Amministrazione civile dell'Interno. Con R.D. 25/06/37 n. 1473 fu revocato il divieto ai funzionari, impiegati ed agenti dipendenti dal Ministero dell'Interno di costituire "associazioni sindacali", divieto che prevedeva la destituzione e la rimozione dal grado e dall'impiego. Con D.M. 29/02/36, a causa della particolarità delle attribuzioni demandate al Ministero dell'Interno, alcuni dipendenti dello stesso (personale dell'amministrazione centrale e degli uffici in genere) furono dispensati dalla osservanza delle norme per l'attuazione del sabato fascista. I programmi erano relativi alle promozioni nelle seguenti carriere (grado VIII, grado IX gruppo B). Le qualifiche del personale della carriera amministrativa, della carriera di ragioneria, della carriera del personale d'ordine e del personale ausiliario dell'amministrazione civile dell'Interno subirono variazioni con R.D. 6/01/36 n. 37. In- fatti, al direttore dell'ufficio telegrafico e cifra fu attribuito il grado VIII e il grado IX al vice direttore (in luogo dei gradi VII e VIII già previsti). Altra variazione subirono nel 1937 (R.D. L. 27/06/37 n. 1058) le qualifiche del

408 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA personale della carriera amministrativa (gruppo A). Fu inoltre istituita nella carriera del personale subalterno la qualifica di "commesso capo". Le qualifiche e l'organico venivano pertanto determinati nel seguente modo:

GRADO DENOMINAZIONE NUMERO POSTI carriera amministrativa (gruppo A) II Governatore di Roma 1 IV Vice Governatore di Roma 1 IV segretario generale del Governatorato di Roma 1 III Capo della Polizia 1 III Prefetti di I classe 50 (1) IV Prefetti di II classe 50 (1) VVice Prefetti 135 VI Vice prefetti ispettori 145 VII capo ufficio studi per la demografia e la razza 1 VII consiglieri di I classe VIII consiglieri di II classe 417 IX primi segretari 179 X segretari XI vice segretari 358 carriera di ragioneria (gruppo A) V ispettori superiori di ragioneria di I classe 2 VI id. c.s. di II classe 9 VI ragionieri capi di I classe 21 VIII ragionieri capi di II classe 25 carriera di ragioneria (gruppo B) VI ispettori superiori di ragioneria di I classe 17 VII ragionieri capi di I classe 112 VIII ragionieri capi di II classe 147 IX primi ragionieri 266 X ragionieri XI vice ragionieri 293 carriera d'ordine (gruppo C) IX archivisti capi 91 X primi archivisti 217

409 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

XI archivisti 263 XII applicati 537 XIII alunno d'ordine 142

PERSONALE DELL'UFFICIO TELEGRAFICO E CIFRA E PERSONALE DELLA BIBLIOTECA (GRUPPO C)

GRADO DENOMINAZIONE NUMERO POSTI VIII Direttore dell'ufficio telegrafico e cifra 1 IX vice direttori dell'ufficio telegrafico e cifra 2 IX coadiutori della biblioteca 2 personale subalterno commesso capo 1 primi commessi 17 commessi o uscieri capi 297 uscieri 243 intervenienti 172

410 LA STABILIZZAZIONE DEL REGIME FASCISTA

NOTE

1 G. TOSATTI, L'Amministrazione centrale dall'Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti (a cura di Guido Melis), Vol. II, Il Ministero dell'Interno, Bologna, 1992, pag. 5. 2 R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero dell'Interno in "Amministrazione Civile" (numero speciale Cento anni di amministrazione italiana), 1961, pag. 211. 3 Annuario Guida Monaci, anno 1933 pag. 449. 4 Annuario Guida Monaci, anno 1932 pag. 449. 5 G. TOSATTI, op. cit., pag. 134. 6 ivi. 7 ivi. 8 ivi. 9 ivi. 10 ivi. 11 ivi. 12 M. C. MASCAMBRUNO - Il Prefetto dalle origini all'avvento delle regioni, Giuffrè, 1988, Milano. 13 ivi. 14 ivi. 15 Ministero del Tesoro: I dipendenti pubblici dal 1932 al 1992. 16 Annuari, Guida Monaci, anni dal 1932 al 1939. 16 G. SIRIANNI, Il lento declino dell'Amministrazione dell'Interno dall'età giolittiana alla regionalizzazione, in Il Foro Amministrativo, 1985 pag. 2088. 18 ibidem. 19 PRESUTTI: Istituzioni di diritto amministrativo, Napoli, 1934. 20 S. CASSESE: L'amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1974, pag. 34. 21 ZANOBINI, Corso di diritto amministrativo, V, Milano 1950. 22 LABRANCA, Sanità pubblica in N. D., XL, pag. 1040. 23 PETRAGNANI, La legislazione sanitaria e l'assistenza sanitaria viste in ordine storico; Firenze, 1957, pag.57. 24 G. SIRIANNI, op. cit. pag. 2091. 25 R. C. FRIED, Il Prefetto in Italia, Milano, 1967, pag.119. 26 ZANOBINI, L'amministrazione locale, Milano ,1936, pag. 58. 27 ivi, pagg. 156 e 157. 28 A. Cicero, Contributo allo studio del Ministero dell'Interno ed in particolare dell'amministrazione della pubblica sicurezza, Ministero dell'Interno - Direzione Generale di P.S. - Divisione affari legislativi e documentazione.

411 ROSANNA FONTANA

LA SECONDA GUERRA MONDIALE

1. Il Ministero dell'Interno: struttura, organizzazione e attribuzioni nel 1939. 1.1. Struttura, organizzazione ed attribuzioni. 1.2. Il personale. 2. L'evoluzione della struttura, dell’organizzazione e dell'attività dal 1939 al 25 luglio 1943. 2.1. L’evoluzione della struttura, dell’organizzazione e dell’attività dal 1939 al 25 luglio 1943. 2.2. La Direzione Generale dei Servizi Antincendi. 2.3. La Direzione Generale per la Demografia e la Razza. 2.4. La Direzione Generale dei Servizi di Protezione Antiae- rea. 2.5. Lo stato di emergenza e la costituzione di nuovi uffici presso il Ministero. 2.6. L’Ispettorato per i Servizi di guerra. 2.7. L’Ufficio del Personale. 2.8. Il Consi- glio Superiore di Sanità. 3. L'attività. 3.1.L’attività del Ministero dell’Interno. 3.2. L’attività del Ministero, con particolare riguardo ad alcuni settori di particolare interesse: rapporti tra centro e periferia. 3.3. La Direzione Generale di Pubblica Sicu- rezza e rapporti con il Prefetto. 3.4. Cenni sul ruolo del Prefetto nei rapporti con le autorità locali.

LA SECONDA GUERRA MONDIALE

PREMESSA

Il periodo che va dal 1938 al 1943 è caratterizzato da profondi rivolgimenti sociali e politici, sia sul piano nazionale che internazionale, determinati dallo scoppio della seconda guerra mondiale che ha causato al Paese uno sforzo notevole dal punto di vista sociale ed economico oltre che dal punto di vista istituzionale con il consolidamento del regime fascista, con l’insediamento della Camera dei fasci e delle corporazioni, in sostituzione della Camera dei deputati. In questo periodo il Ministero dell’Interno assume un ruolo particolarmente importante a causa della vastità di funzioni attribuite, della presenza nel territorio e soprattutto del ruolo di coordinamento e collegamento tra gli uffici delle altre amministrazioni, sia periferiche che centrali. È in questi anni che si accentua il divario tra le attività di polizia, finalizzate al controllo e alla neutralizzazione dell’opposizione politica, esercitate da apposite strutture di coordinamento, a loro volta collegate direttamente al centro, e il ruolo del Prefetto che assume una funzione importante di regolazione della vita sociale costretta all’emergenza a causa dei sacrifici richiesti dalla guerra e dal clima politico caratterizzato da forti contrapposizioni sociali.

415 LA SECONDA GUERRA MONDIALE

1. Il Ministero dell’Interno: struttura, organizzazione e attribuzioni nel 1939

1.1. Struttura, organizzazione ed attribuzioni MINISTRO SEGRETARIO DI STATO: Mussolini Benito. SOTTOSEGRETARIO DI STATO: Buffarini-Guidi On. Guido.

GABINETTO Capo di Gabinetto: Bindi Guido. Attribuzioni: Affari politici e riservati - Corrispondenza particolare - Corri- spondenza telegrafica - Relazioni del Ministero col Parlamento - Elezioni politiche - Studi e preparazione di disegni di legge e regolamenti - Onorificenze Ca- valleresche - Portafoglio del Ministro - Apertura della corrispondenza ufficiale del Ministero - Lettura e riassunto sommario dei giornali nazionali ed esteri.

UFFICIO CIFRA SERVIZIO D'ISPEZIONE ISPETTORI GENERALI AMMINISTRATIVI; ISPETTORI SUPERIORI DI RAGIONERIA; ISPETTORI GENERALI DI PUBBLICA SICUREZZA; ISPETTORI GENERALI MEDICI; ISPETTORI GENERALI VETERINARI; ISPETTORE GENERALE BATTERIOLOGO; ISPETTORE GENERALE CHIMICO; ISPETTORE GENERALE FARMACISTA; ISPET- TORE GENERALE DEGLI ARCHIVI DI STATO. UFFICIO DEL PERSONALE Prefetto - Capo del personale: Mugoni Michele.

DIVISIONE AFFARI GENERALI Attribuzioni: Affari Generali e riservati - Segreteria del Capo del Personale - Corrispondenza in arrivo ed in partenza - Revisione stampa periodica, incarichi speciali al personale, uniformi di servizio, mobilitazione civile, onorificenze, studio di provvedimenti legislativi, bandi di concorso e programmi di esame. Domande in genere per impiego - Danneggiati politici benemeriti politici Mille di Marsala - Superstiti di Talamone - Beni demaniali occupati per servizi governativi e alloggi gratuiti - Erezione in ente morale di istituti non considerati come opere pie.

416 LA SECONDA GUERRA MONDIALE

DIVISIONE I SEZIONE I Attribuzioni: Personale di Gruppo A - Sussidi al personale fuori servizio e alle famiglie - Riforme organiche - Ricorsi contenziosi - Personale a ferma temporanea - Affari concernenti le legislazioni - Pensioni al personale ex regime - Case impiegati. SEZIONE II Attribuzioni: Personale Gruppo B - Personale Gruppo C - Personale subalterno - Questioni di anzianità - Stato giuridico, sussidi del personale sopraindicato.

DIVISIONE I BIS SEZIONE I Attribuzioni: Compilazione di decreti di assunzione di nuovo personale e di promozione del personale dipendente (Gruppi A. B. e C.) - Aumenti periodici, aumenti anticipati per la nascita dei figli - Accertamento di servizi prestati anteriormente alla assunzione nei ruoli del Ministero e dei benefici di ex combattenti e per l’appartenenza ai Fasci di Combattimento - Foglio d'ordine mensile degli aumenti di stipendio - Prospetti statistici e situazione del personale - Spese casuali - Formazione del bilancio del Ministero per la parte concernente i servizi amministrati dall’Ufficio del Personale dell'Amministrazione Civile - Premi di operosità e rendimento e premi semestrali. Pagamento dei sussidi al personale in attività di servizio - Liquidazione delle pensioni agli impiegati collocati a riposo e delle inden- nità loro spettanti una volta tanto - Pensioni indirette e di reversibilità - Pensioni privilegiate - Indennità di buona uscita, assegni vitalizi e borse di studio a carico dell'Opera di Previdenza - Rimborsi delle ritenute a favore del Fondo Garanzia Riscatto dei servizi straordinari prestati dagli impiegati di ruolo - Segreteria della Reale Commissione per le ricompense al valore civile - Concessione delle ricompense - Sussidi ai benemeriti bisognosi - Premi di nuzialità e di natalità. SEZIONE II Attribuzioni: Aggiunta di famiglia al personale dell’amministrazione Civile - Compilazione dei decreti di assunzione e di promozione del personale subalterno - Aumenti periodici - Aumenti anticipati per la nascita dei figli, accertamento dei servizi prestati anteriormente all’assunzione dei ruoli del Ministero e dei benefici quali ex combattenti e per l'appartenenza ai Fasci di Combattimento per quanto riguarda il personale subalterno - Indennità di missione e di trasloco al personale dell'Amministrazione Civile. Spese di rappresentanza dei Prefetti del

417 LA SECONDA GUERRA MONDIALE

Regno - Spese per la propaganda d'Italianità. Spese di ufficio e di riscaldamento delle Prefetture. Spese per Telegrammi e fonogrammi di Stato - Spese per le Commissioni - Spese per la biblioteca - Preventivo di Cassa - Bollettini del personale e di legislazione - Esenzioni tributarie - Libera circolazione nazionale dei Prefetti sulle FF.SS., sulle linee di navigazione e sulle ferrovie e tranvie private - Abbonamenti ferroviari - Concorso dell'Opera di Previdenza nelle spese per cure sanitarie ed ospedaliere - Deleghe di firma. BIBLIOTECA Attribuzioni: Custodia e servizio - Supplementi annuali al catalogo generale di tutte le opere per ordine alfabetico d’autori e di materia - Schedario - Giornate d'entrata e d'uscita ed elenco delle variazioni per carico e scarico che avvengono nell'anno per la Corte dei conti - Registro di tutti i libri che, a norma del regolamento, sono posti a disposizione di tutti gli impiegati del Ministero - Elenchi quinquennali prescritti dalla legge di contabilità - Scambi delle pubblicazioni del Ministero uffici ed istituti dipendenti, con quelli di altri Ministeri, uffici ed istituti - Registro degli atti parlamentari. ECONOMATO Attribuzioni: Sorveglianza, disciplina e vestiario del personale subalterno del Ministero - Inventari, rendiconti, ordinazioni per materiale mobile - Con- tabilità per le minute spese d'ufficio - Manutenzione dei palazzi - Contratti per forniture e decolli diversi - Disposizioni per l'esecuzione di feste e funzioni, e revisione delle relative contabilità - Spedizione e ricevimento di oggetti trasportati per mezzo delle ferrovie - Richieste all'Economato Generale. Acquisti diretti, ricevimento, conservazione e distribuzione di oggetti di cancelleria e stampati - Revisione delle relative contabilità. CASSA Attribuzioni: Riscossione e versamento delle entrate del Ministero del- l'Interno per diritti araldici, per vendita di pubblicazioni, di documenti ferroviari, ecc., e per proventi diversi - Pagamento di spese per indennità di missione e di trasloco, per compenso di lavori straordinari e di copia a cottimo, per sussidi al personale e loro famiglie e di beneficenza, per diarie ai membri dei Consigli superiori e delle Commissioni di esami e simili, per il servizio di revisione cinematografica, e varie d'ufficio, casuali, ecc. - Riscossione e pagamento di stipendi e assegni - Deposito di valori, di medaglie al valore civile e per benemeriti della salute pubblica, di libretti e scontrini ferroviari, ecc. - Deposito e vendita di pubblicazioni del Ministero dell'Interno.

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ARCHIVIO Attribuzioni: Raccolta e conservazione dei Reali decreti e delle circolari di massima - Registri di protocollo a numero fisso (sistema sintetico) - Rubrica del personale fuori servizio - Id. nominativa del valore civile - Id. del personale del Ministero e dell’amministrazione provinciale - Id. dei titoli gentilizi - Id. delle decorazioni straniere e diverse - Giornale degli atti in arrivo ripartiti per divisione.

DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE Direttore generale: Prefetto Giovenco Giuseppe.

SEGRETERIA E DIVISIONE AFFARI GENERALI E RISERVATI Attribuzioni: Affari riservati e affari generali della Direzione Generale. SEZIONE I Attribuzioni: Podestà e Consulte municipali - Presidi e Rettorati provinciali. SEZIONE II Attribuzioni: Affari generali - Servizi invalidi del lavoro - Ricoveri in genere - Sussidi di beneficenza. Soccorsi alle famiglie dei militari richiamati.

DIVISIONE II - AMMINISTRAZIONE DEI COMUNI E DELLE PROVINCIE SEZIONE I Attribuzioni: Affari generali - Giunte provinciali amministrative Amministra- zioni provinciali - Loro costituzione e funzionamento - Governatorato di Roma - Amministrazioni Comunali - Regolamenti di polizia locale - Istituti dipendenti dalle Amministrazioni comunali e provinciali - Demani comunali - Affari relativi allo stato civile e al registro di popolazione - Foglio degli Annunzi Legali Affari diversi delle Amministrazioni locali. SEZIONE II Attribuzioni: Confini dello Stato - Circoscrizioni comunali e provinciali - Delimitazione territoriale, separazione patrimoniale e reparto attività e passività - Determinazione delle denominazioni dei Comuni e delle frazioni - Trasferimenti di sedi municipali - Assunzione diretta dei pubblici servizi da parte delle Provincie e dei Comuni. Affari relativi alle nuove Provincie ed esecuzione dei trattati di pace per la parte riguardante interessi comunali e Provinciali - Stazioni di cura, soggiorno, turismo.

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SEZIONE III Attribuzioni: Bilanci Comunali e provinciali. Finanze e contabilità comunali e provinciali - Commissione centrale per la Finanza locale - Verifiche di cassa, inventari, conti, servizio di riscossione e di cassa. Servizio delle cauzioni contrattuali. Diritti tasse e sovrimposte e relativi ricorsi imposte di consumo - Crediti e debiti dei Comuni e delle Provincie - Reparti spese consorziali. SEZIONE IV Attribuzioni: Controllo governativo sui comuni capoluogo di provincia. SEZIONE V Attribuzioni: Servizio ispettivo - Toponomastica - Studi legislativi.

DIVISIONE II BIS - SEGRETARI PROVINCIALI E COMUNALI ED IMPIEGATI ENTI LOCALI SEZIONE I Attribuzioni: Personale dei Segretari Provinciali e Comunali - Affari Generali. SEZIONE II Attribuzioni: Impiegati e salariati comunali e provinciali e consorziali e relativi regolamenti - Affari inerenti alla giustizia amministrativa - Ricorsi gerarchici e ricorsi straordinari al Re - Cassa di previdenza impiegati enti locali ed Istituto nazionale Fascista, Assistenza Dipendenti Enti Locali.

DIVISIONE III - ASSISTENZA E BENEFICENZA PUBBLICA SEZIONE I Attribuzioni: Studi legislativi in materia di assistenza di carattere generale - Protezione ed assistenza della maternità e dell’infanzia; rapporti con l'Opera Nazionale - Servizio di assistenza degli illegittimi - Concentramenti, raggruppamenti, fusioni, consorzi, federazioni e mutazione dei fini degli istituti per l'assistenza materna ed infantile e di quelli che non rientrano nella competenza di altre sezioni - Ricorsi contro le dette riforme - Erezione in ente morale delle istituzioni per la prima e la seconda infanzia (brefotrofi, asili per lattanti, opere di assistenza materna, asili infantili, colonie marine e montane) e vigilanza sulle rispettive amministrazioni - Riforme degli statuti delle dette istituzioni e relativi ricorsi - Controversie in materia di spese di assistenza e di spedalità - Rimpatrio di indigenti caduti a carico della pubblica beneficenza e applicazione delle relative convenzioni internazionali. SEZIONE I bis Attribuzioni: Sussidi a favore delle Opere Pie di ricovero legalmente ricono-

420 LA SECONDA GUERRA MONDIALE sciute - Operazioni su titoli di rendita e trasformazioni del patrimonio delle pie istituzioni - Anticipazioni agli Ospedali sui crediti di spedalità verso i comuni - Ufficio Stralcio servizi di competenza del soppresso Ministero delle Terre Liberate. SEZIONE II Attribuzioni: Enti comunali di assistenza - Erezione in ente morale, approvazione e revisione statuti organici degli istituti elemosinieri, dotalizi ed associazioni di pubblica assistenza. Vigilanza sugli istituiti medesimi e enti comunali di assistenza - Revisione statuti dei suddetti enti - Ricorsi in materia di concessioni di assegni continuativi e di erogazioni - Applicazione del R.D. 24 gennaio 1923, a. 64, relativo alla vigilanza delle associazioni e corporazioni mantenute con il contributo dei lavoratori - Ricorsi contro l’applicazione della Legge 7 luglio 1907 n. 436, sulla beneficenza ospedaliera siciliana - Assistenza ciechi e sordomuti. SEZIONE III Attribuzioni: Erezione in ente morale ed approvazione degli statuti organici degli ospedali e vigilanza sulle relative amministrazioni - Concentramenti, raggruppamenti, fusioni, consorzi, federazioni, mutazioni del fine e revisione degli statuti delle dette istituzioni e relativi ricorsi - Affari concernenti i manicomi - Tutela sugli Ospedali Riuniti di Roma.

DIVISIONE SERVIZI SPECIALI SERVIZI IN DIPENDENZA DEI TERREMOTI SEZIONE I Attribuzioni: Affari Generali della Divisione - Segreteria della Commissione Centrale di cui all’art. 330 della legge comunale provinciale - Opere pubbliche - Mutui Contratti e capitolati vari - Servizi di pubblica utilità - Regolamenti vari - Aumenti periodici di stipendio del personale - Fusioni, assegni di grazia ed altri trattamenti del genere - Ammissibilità nuove spese e contributi vari - Ricorsi - Esposti - Affari vari. RAGIONERIA Attribuzioni: Contabilità generale degli impegni sul fondo delle addizionali - Bilancio annuale e trimestrale di cassa - Conti consuntivi dei comuni di Messina, Reggio Calabria e delle rispettive amministrazioni provinciali - Statistiche richieste dall'Istituto Centrale di Statistica - Approvazione dei bilanci degli enti ausiliari dello Stato danneggiati dal terremoto del 28 dicembre 1908 che pareggiano col contributo del fondo addizionale - Approvazione dei bilanci dell'Amministrazio- ne Provinciale di Zara e dei Comuni della Provincia Zara - Stralcio delle pratiche

421 LA SECONDA GUERRA MONDIALE relative ai terremoti del 13.1.1915; 23.7.1930 e 26.9.1933 e alluvioni. Pagamento delle somme assegnate per pareggio bilanci per finanziamento di opere pubbliche e per altri titoli.

UFFICIO CENTRALE DEGLI ARCHIVI DI STATO Attribuzioni: Consiglio e Giunta per gli Archivi - Personale degli Archivi di Stato e degli Archivi provinciali di Stato - Insegnamento della paleografia diplomatica e delle scienze ausiliarie locali mobili e spese d'ufficio - Provvedimenti di sicurezza contro i pericoli d’incendio - Ricupero di atti e carte di Stato - Versa- menti di atti delle pubbliche amministrazioni - Doni, depositi e acquisti di documenti aventi carattere storico - Archivi dei Comuni, Corpi morali. ecc. - Scarti di atti delle varie amministrazioni - Laboratorio di restauro dei documenti logori e guasti presso l'archivio centrale del Regno - Gabinetto fotografico.

ARCHIVIO DI STATO IN ROMA E ARCHIVIO DEL REGNO

DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Capo della Polizia: Bocchini Dott. Arturo, Consigliere di Stato; Vice Direttore generale della P.S.: Senise Dott. Carmine. La Direzione era formata dai seguenti uffici: la segreteria particolare del capo della polizia; la Divisione Affari Generali e Riservati composta da tre sezioni; la Divisione Politica composta da tre sezioni; la Divisione Polizia composta da tre sezioni; la Divisione Polizia di Frontiera e dei Trasporti composta da una sezione per i trasporti ed una per la frontiera; la Divisione Forze Armate di Polizia composta da due sezioni; la Divisione Servizi di gestione contratti composta da tre sezioni; la divisione del personale composta da due sezioni; l’ Ufficio centrale italiano per la lotta della tratta delle donne e dei fanciulli; la Scuola Superiore di Polizia (Polizia Scientifica) la quale si componeva di un corpo docente stabile dipendente dal Ministero; il servizio centrale di identità; il servizio centrale di tecnica di polizia; il servizio centrale antropsicologico biografico.

DIREZIONE GENERALE DELLA SANITÀ PUBBLICA Direttore generale: Prof. Petragnani Giuseppe.

UFFICIO AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE SEZIONE I Attribuzioni: Affari riservati e generali Personale dell’Amministrazione della

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Sanità pubblica; Istituti Fisioterapici Ospedalieri e sulla Croce Rossa Italiana - Benemerenze di carattere sanitario e ricompense relative - Ricompense ai sanitari benemeriti della G.I.L. SEZIONE II Attribuzioni: Segreteria del Direttore Generale - Legislazione sanitaria. Con- corsi per il personale dell’amministrazione della Sanità Pubblica - Costituzione del Consiglio Superiore e nomina, promozioni, trasferimenti, disciplina, onorificenze, sussidi e provvedimenti vari - Consiglio di Amministrazione per il personale tecnico e delle guardie - Personale di altre Amministrazioni di Vigilanza e tutela sui RR. dei Consigli Provinciali di Sanità - Affari Amministrativi concernenti la sanità marittima - Applicazione del Regolamento 28 gennaio 1935, a. 145, sulla disciplina degli impianti di radiologia e radioterapia mobilitazione civile dei servizi sanitari - Funzionamento del RR. Stabilimento Carlo Alberto in Acqui - Ammissione alla cura. SEZIONE III Attribuzioni: Segreteria del Consiglio Superiore di Sanità, esame delle pratiche da sottoporre al C.S.S.; redazione dei verbali delle sedute: comunicazioni dei pareri agli uffici - Raccolta degli elementi per le relazioni sul bilancio per la relazione annuale al C.S.S. - Redazione del “Notiziario dell’Amministrazione Sanitaria” - Biblioteca e periodici - Recensioni delle pubblicazioni interessanti la igiene e la Sanità Pubblica - Affari inerenti alla stipulazione di accordi e convenzioni internazionali - Relazioni con gli Uffici sanitari internazionali e preparazione dei rapporti per le riunioni dell'Ufficio Internazionale di igiene di Parigi - Congressi ed esposizioni nazionali ed internazionali di carattere sanitario. SEZIONE IV Attribuzioni: Stato di previsione della spesa - Registrazione e situazione degli impegni di spesa - Gestione contabile del materiale profilattico del magazzino centrale e dei magazzini di deposito - Revisione dei rendiconti delle spese per i servizi della Sanità pubblica - Affitto di locali, telefoni, inventario dei mobili, stampanti per i servizi della sanità pubblica - Personale della sanità pubblica: aumenti periodici di stipendi, aggiunta di famiglia, indennità di trasferimento e di missione; pensioni e indennità di buona uscita; riconoscimento dei servizi di ex combattenti, coloniale, ecc., e delle benemerenze fasciste: riscatto dei servizi - Gestione contabile degli automezzi e dei natanti per i servizi sanitari - Indennità ai componenti delle Commissioni tecnico- sanitarie - Gestione contabile delle prestazioni sanitarie - Vigilanza e tutela, per la parte contabile e patrimoniale,

423 LA SECONDA GUERRA MONDIALE sulla Croce Rossa italiana e sui RR. Istituti Fisioterapici Ospedalieri - Elenco dei contributi per il collegio degli orfani dei sanitari di Perugia. SEZIONE V Attribuzioni: Difesa sanitaria ai confini di terra e di mare - Igiene e assistenza medica sulle navi - Funzionamento delle stazioni sanitarie marittime e di confine - Medici delegati di Porto - Medici di bordo - Disciplina sanitaria dei trasporti per via di aria e degli aeroporti - Protezione antiaerea - Affari inerenti alla stipulazione accordi e convenzioni internazionali, relativi alla difesa sanitaria di confini di terra, di mare e dell'aria - Stato sanitario all'estero e delle colonie - Disciplina dell'impiego dei gas tossici e protezione antigas - Soccorsi sanitari in occasione di pubbliche calamità. SEZIONE VI Attribuzioni: Pareri medici sulle domande di pensioni privilegiate, di collocamento e riposo per infermità, sul riconoscimento delle malattie per causa di servizio, sui certificati per cessione di stipendio, sulle vertenze di ospedalità - Procedura di accertamenti sanitari nel personale dipendente dallo stato.

DIVISIONE VI - A SEZIONE I Attribuzioni: Vigilanza igienico sanitaria sugli asili d’infanzia, sulle colonie e sulle collettività infantili in genere - Igiene scolastica e servizi medico scolastici - Provvidenze contro l'adenoidismo, la rachitide, il gozzismo, le deviazioni o difetti dello sviluppo, le malformazioni e le storpiature. SEZIONE II Attribuzioni: Azione e vigilanza igienico sanitaria per l'incremento demografico, sterilità, aborto, natalità, nati-mortalità, mortalità) - Mortalità materna e mortalità infantile; indagini sulle cause e provvedimenti sanitari necessari a combatterle - Vigilanza sull'O.N.M.I. e sulle istituzioni aventi in tutto o in parte finalità di tutela e di assistenza della maternità e dell'infanzia - Vigilanza sul baliatico e brefotrofi. SEZIONE III Attribuzioni: Lotta contro il tracoma, contro le malattie veneree, contro il gozzismo. SEZIONE IV Attribuzioni: Affari giuridici amministrativi riguardanti materie di competenza della Divisione.

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DIVISIONE VI - B SEZIONE I Attribuzioni: Profilassi e cura della malaria - Risaie - Bonifica integrale - Igiene suolo e abitato - Industrie insalubri - Regolamenti locali d'igiene - Rego- lamenti polizia mortuale. SEZIONE II Attribuzioni: Piani Regolatori - Edilizia popolare - Acquedotti - Potabiliz- zazione acque per bevande - Fognature - Rimozione e destinazione ultima dei rifiuti e delle spazzature - Applicazione delle leggi sulla fognatura della Città di Torino e sul risanamento di Napoli - Inconvenienti igienici. SEZIONE III Attribuzioni: Disciplina delle acque minerali e degli Stabilimenti di cure, fisiche, termali, idroterapiche e affini - Stazioni di soggiorno, cura e turismo - Vigilanza igienica sugli alberghi - Stabilimenti balneari, marini, lacuali e piscine natatorie - Affari giuridico-amministrativi attinenti alle materie di competenza della divisione.

DIVISIONE VI - C SEZIONE I Attribuzioni: Epidemiologia e profilassi - Vigilanza sulle manifestazioni di malattie infettive e diffusive - Vigilanza sulle migrazioni interne - Profilassi generale delle malattie infettive - Organizzazione del servizio delle disinfesta- zioni - Statistiche e bollettini sanitari sulla morbilibilità - Corsi per disinfettori, vaccinoprofilassi - Assistenza ai post-encefalitici - Donatori di sangue. SEZIONE II Attribuzioni: Organizzazione tecnica antitubercolare - Vigilanza sui consorzi antitubercolari e sulle altre istituzioni aventi in tutto o in parte compiti antitubercolari - Costruzione, attrezzamento e funzionamento dei dispensari, preventori, sanatori e ospedali speciali - Colonie climatiche permanenti - Organiz- zazione e vigilanza dei centri per lo studio e la lotta contro i tumori maligni - Corsi e borse studio per lo studio del cancro e della tubercolosi - Vigilanza sulle associazioni che hanno per fine la propaganda contro le malattie suddette. SEZIONE III Attribuzioni: Affari giuridico-amministrativi riguardanti materia di competenza della divisione.

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DIVISIONE VI - D SEZIONE I (Medica) Attribuzioni: Igiene alimentare - Provvidenze contro la pellagra e le avitami- nosi in genere - Problemi riguardanti la vigilanza annonaria - Mercati generali e rionali - Vigilanza sanitaria sul personale addetto alla produzione e commercio dei generi alimentari - Commercio e consumo del latte e disciplina delle centrali del latte - Acque, gassose - Gelati - Succhi di frutta - Impianti, utensili e reci- pienti destinati alla preparazione e conservazione degli alimenti e delle bevande - Lotta contro le mosche. SEZIONE II (Veterinaria) Attribuzioni: Norme igieniche concernenti la produzione e la conservazione degli alimenti di origine animale, compreso il latte da consumarsi crudo - Vigilanza sui mercati, spacci di carne e laboratori per la lavorazione delle carni - Produzione e vendita dei salumi e delle carni insaccate in genere ecc. SEZIONE III (Amministrativa) Attribuzioni: Trattazione degli affari e delle questioni sopra elencate.

DIVISIONE VI - E SEZIONE I Attribuzioni: Vigilanza sulle costruzioni ospedaliere - Applicazione delle norme per l’ordinamento dei servizi sanitari e del personale sanitario degli ospedali - Costruzione di ospedali - Vigilanza e funzionamento degli ospedali sulle Case private di cura - Affari amministrativi della divisione. SEZIONE II Attribuzioni: Vigilanza e coordinamento dei servizi assistenziali fatti da enti mutualistici ed assicurativi con la condotta periodica e con l’assistenza ospedaliera - Mutue di malattie - Ambulatori comunali dei medici condotti - Collegamento con le attività sanitarie dell'I.N.F.A.I.L., dell'I.N.F.P.S. SEZIONE III Attribuzioni: Servizi igienico-sanitari della Provincia - Costruzione e sistemazione dei laboratori di igiene e profilassi - Vigilanza sulla organizzazione, sul funzionamento e sulla attività dei laboratori - Servizi di analisi per conto dei Comuni e dei privati - Servizi di disinfestazione - Servizio accertamento diagno- stico - Servizio antirabbico - Servizio vigili sanitari provinciali - Corso per vigili sanitari e per personale.

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DIVISIONE VII - A SEZIONE I Attribuzioni: Questioni generali d'ordine amministrativo riguardanti la organizzazione della assistenza sanitaria nei comuni e controversie relative - Con- dotte mediche comunali e consorziali - Stato giuridico ed economico dei medici condotti - Personale dei laboratori provinciali d'igiene e profilassi - Stato giuridico ed economico - Disposizioni sul servizio farmaceutico e trattazione dei ricorsi relativi. SEZIONE II Attribuzioni: Condotte veterinarie ed ostetriche, comunali e consorziali - Servizi comunali e consorziali di vigilanza igienica e di profilassi - Regolamento provinciale - Stato giuridico ed economico degli Ufficiali sanitari, dei veterinari e delle ostetriche condotte, delle infermiere diplomate e delle assistenti sanitarie visitatrici - Scuole convitto professionali per infermieri e scuole specializzate di medicina, pubblica igiene e assistenza sociale per assistenti sanitarie visitatrici - Commissione centrale consultiva per le scuole convitto e per quelle specializzate per assistenti sanitarie visitatrici - Commissione centrale per i medici chirurghi, per i farmacisti e per le ostetriche - Tariffa delle prestazioni degli ufficiali sanitari e dei veterinari condotti nell’interesse privato. SEZIONE III Attribuzioni: Repressione esercizio abusivo delle professioni sanitarie e delle arti ausiliarie - Scuole per le arti ausiliarie delle professioni sanitarie - Disciplina giuridica dell'esercizio delle arti ausiliarie delle professioni sanitarie - Vigilanza sugli albi degli esercenti le professioni sanitarie - Tariffe nazionali per le prestazioni degli esercenti le professioni sanitarie - Convitto per orfani del sanitario di Perugia e controversie relative - Affari vari non trattati dalla altre sezioni.

DIVISIONE VII - B SEZIONE I Attribuzioni: Applicazione della disciplina sulla produzione e autorizzazioni al commercio delle specialità medicinali - Convenzioni internazionali. SEZIONE II Attribuzioni: Compilazione, esecuzione ed interpretazione della farmacopea Ufficiale del Regno - Compilazione e pubblicazione delle tariffe ufficiali dei medicinali - Applicazione della disciplina sulla produzione e sul commercio dei prodotti arsenobenzolici, chemioterapici, biologici, opoterapici, vitaminici, irra-

427 LA SECONDA GUERRA MONDIALE diati ed affini - Pubblicazione degli elenchi delle specialità medicinali registrate e degli Istituti autorizzati alla fabbricazione dei prodotti di cui all'art. 12 del R.D. 7 agosto 1940, n. 1732 - Repressione della propaganda illecita per lo smer- cio delle specialità medicinali - Applicazione delle norme che disciplinano il commercio dei presidi medici e chirurgici. SEZIONE III Attribuzioni: Applicazione delle convenzioni internazionali sulla fabbricazione, sul commercio e sulla distribuzione degli stupefacenti - Rapporti con il Comitato d’igiene della Società delle Nazioni a Ginevra e con l'ufficio internazionale di igiene pubblica a Parigi per la parte concernente gli stupefacenti e col comitato centrale permanente dell'oppio e delle altre droghe nocive di Ginevra. Ufficio Brevetti e marchi di fabbrica.

DIVISIONE VII - SERVIZI ZOOIATRICI SEZIONE I Attribuzioni: Applicazione delle disposizioni del T.U. delle Leggi Sanitarie sull'assistenza e vigilanza zooiatrica - Polizia veterinaria all'interno e nei rapporti coll'estero (parte amministrativa) - Convenzioni internazionali regolanti l'alpeggio ed il commercio di importazione e di esportazione del bestiame, prodotti ed avanzi animali - Abbattimento degli animali nei casi previsti dalla legge - Vigilanza sanitaria sugli animali, loro ricoveri - Operazioni riguardanti la produzione igienica del latte - Igiene dei ricoveri animali. SEZIONE II Attribuzioni: Regolamento vigilanza della carni - Lattatoi pubblici e privati - Carni di bassa macelleria - Disciplina del prelevamento dei pubblici macelli di sangue, organi ghiandolari ecc. per produzione di medicinali - Vigilanza sulla importazione del pesce fresco e dei prodotti della pesca preparati per la conservazione - Legge sulla vivisezione. SEZIONE III Attribuzioni: Assegnazione di fondi per la profilassi delle epizoozie - Profilassi immunitaria - Studi e ricerche intorno alle malattie infettive del bestiame - Stazioni sperimentati zooprofilattiche - Esperimenti vaccinali contro la tubercolosi bovina - Lotta contro la sterilità bovina - Fecondazione artificiale. SEZIONE IV Attribuzioni: Polizia veterinaria all’interno e nei rapporti con l’estero (parte tecnica) - Servizio veterinario ai confini ed ai porti - Importazione ed espor-

428 LA SECONDA GUERRA MONDIALE tazione degli animali - Disinfezioni in genere, ed in particolare dei ricoveri animali e del carri ferroviari ed altri mezzi di trasporto del bestiame - Vigi- lanza sanitaria sulle stalle di sosta, sui mercati, sulle fiere degli animali - Tra- sporto e trasferimento degli animali nell'interno del Regno - Pascoli vaganti degli ovini - Rilevamenti statistici sulle malattie infettive e sulla mortalità del bestiame. Commissione consultiva per l’istituzione e l'ordinamento delle Scuole-convitto professionali per infermiere e delle Scuole specializzate per assistenti sanitarie visitatrici.

ISTITUTO DI SANITÀ PUBBLICA Direttore generale: dott. Mugoni Domenico. Ufficio Segreteria e del personale; Laboratorio di Chimica; Laboratorio di Batteriologia; Laboratorio di Fisica; Laboratorio di Malariologia; Laboratorio di Biologia; Laboratorio di Ingegneria Sanitaria; Laboratorio di Epidemiologia; Biblioteca; Museo. COMMISSIONE PER L'ESAME DELLE PROPOSTE DI RICOM- PENSE AL VALORE CIVILE. Consiglio Superiore di Sanità. COMMISSIONE CEN- TRALE PERMANENTE PER LE RICOMPENSE AI BENEMERITI DELLA SALUTE PUBBLICA. COMMISSIONE CENTRALE PER GLI ESERCENTI LE PROFESSIONI SANITARIE.

DIREZIONE GENERALE DEI CULTI Direttore generale: Prefetto Montecchi Mario. UFFICIO DI SEGRETERIA Attribuzioni: Segreteria del Direttore Generale - Apertura della corrispondenza - Personale della Direzione Generale - Nomina e giuramento dei Vescovi - Nomina del Vicario e degli Ispettori affari riservati.

DIVISIONE A- POLITICA ECCLESIASTICA SEZIONE I Attribuzioni: Questioni di massima concernenti l'applicazione del Concorda- to e del Trattato con la S. Sede - Riforma della legislazione ecclesiastica - Questio- ni relative ai Santuari - Costituzione delle Fabbricerie - Questioni relative alle Confraternite e ai legati di culto - Culti Cattolici. SEZIONE II Attribuzioni: Circoscrizioni diocesane - Nomina degli investiti di beni e

429 LA SECONDA GUERRA MONDIALE benefici ecclesiastici - Riconoscimento, agli effetti civili, degl’istituti ecclesiastici e degli enti culto - Rappresentanze delle Associazioni religiose legalmente riconosciute - Vigilanza sugli ecclesiastici investiti di benefici, sugli enti di culto e sulle Associazioni religiose legalmente riconosciute - Schedari ecclesiastici investiti di benefici e delle Associazioni religiose legalmente riconosciute - Legalizzazione delle firme degli Ordinari. SEZIONE III Attribuzioni: Affari relativi agli Istituti ecclesiastici, agli enti di Culto ed al Clero dei territori annessi e delle Colonie - Assegni e sussidi agli istituti ecclesiastici, enti di culto ed al Clero dei territori annessi, Santa Casa di Loreto - Opera di Terrasanta Case Palatine - Basilica del Pantheon in Roma.

DIVISIONE B - AFFARI GIURIDICI E AMMINISTRATIVI SEZIONE I Attribuzioni: Questioni dipendenti dall'applicazione delle leggi eversive - Riconoscimento e regolarizzazione degli atti compiuti da istituti ecclesiastici o da enti di culto senza l'osservanza delle leggi civili - Autorizzazione istituti ecclesiastici e agli enti di culto per accettazione di lasciti e donazioni e per acquisto di immobili a titolo oneroso - Oneri degli enti locali spese di culto e controversie relative - Statistiche relative agli istituti ecclesiastici e agli enti di culto. Provvedimenti relativi al sequestro di benefici - Gestione di stralcio degli Economati Generali dei benefici vacanti delle Aziende Speciali - Reclami circa la ripartizione delle rendite beneficiarie nell’anno di promiscuo godimen- to - Riconoscimento delle imposizioni di pensioni sui benefici ecclesiastici. SEZIONE II Attribuzioni: Contributi per spese di restauro di edifici di culto - Sussidi al Clero benemerito e bisognoso dell'antico territorio del Regno - Sussidi di beneficenza e di Istruzione - Servizi contabili di competenza della Direzione Generale.

DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA Direttore generale: Prefetto La Via Lorenzo.

SEGRETERIA PARTICOLARE DEL DIRETTORE GENERALE E STUDI LEGISLATIVI UFFICIO CONTENZIOSO (alle immediate dipendenze del Direttore Generale).

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Attribuzioni: Preparazione degli elementi difensivi e rapporti con le Avvo- cature distrettuali e con l’Avvocatura Generale dello Stato per la trattazione degli affari giudiziari - Esame delle proposte di transazione e predisposizione dei relativi atti - Questioni relative alla esecuzione dei giudicati - Trattative per la liquidazione consensuale di spese di liti.

DIVISIONE I SEZIONE I Attribuzioni: Conguagli d'amministrazione - Affari speciali ed affari riservati al Direttore Generale. SEZIONE I Attribuzioni: Applicazione ed esecuzione delle leggi e dei regolamenti riferibili alle Aziende Speciali del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma; dei fondi di religione delle nuove provincie e dei Patrimoni Riuniti ex Economati - Gestione dei rispettivi patrimoni immobiliari e mobiliari, con i relativi oneri - Erogazione delle rendite.

DIVISIONE II SEZIONE I Attribuzioni: Accertamento della natura e del carattere degli enti ecclesiastici agli effetti delle leggi eversive - Prese di possesso dei beni - Affitti e vendite dei beni immobili - Imposte sui medesimi e sulle rendite immobiliari - Reversibilità di beni a favore di terzi - Svincolo a favore dei Patronati - Concentramento di oneri e legati di beneficenza. SEZIONE II Attribuzioni: Vigilanza sull’appuramento e sulla riscossione delle entrate - Pratiche di accertamento delle rendite mobiliari - Garanzie ipotecarie e catastali - Affrancazioni. Debiti di gestione dei contabili e svincolo delle loro cauzioni - Servizio d'ispezione.

DIVISIONE III SEZIONE I Attribuzioni: Adempimento di legati, oneri religiosi e assegni per spese di culto già a, carico degli enti soppressi - Ufficiatura di chiese - Assegni vitalizi ad investiti e partecipanti di enti secolari soppressi - Cessione di chiese, fabbricati monastici - Chiusura di chiese al culto - Concentramenti di religiose - Librerie -

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Oggetti d'arte - Arredi sacri. SEZIONE II Attribuzioni: Riparazioni agli edifici ecclesiastici e ai fabbricati monastici - Sussidi per restauri alle chiese danneggiate dal terremoto e dalla guerra.

DIVISIONE IV SEZIONE I Attribuzioni: Nulla osta per la creazione di nuovi benefici per atti e contratti eccedenti l’ordinaria amministrazione - Revisione delle liquidazioni iter supplementi di congrua ai parroci e vicari curati. SEZIONE II Attribuzioni: Liquidazione e concessione di assegni per supplemento di congrua a Parroci e Vicari Curati - Assegni per spese di culto.

DIVISIONE V SEZIONE I Attribuzioni. Liquidazione e concessione di supplemento di congrua a Canonici Cattedrali - Reclami - Nulla osta per la creazione di nuovi canonicati per acquisti e vendite. SEZIONE II Attribuzioni: Liquidazione e concessione di assegni supplementari di congrua ad Arcivescovi e Vescovi - Revisione delle liquidazioni - Volture ai nuovi investiti - Assegni e sussidi al Clero sardo.

DIVISIONE VI SEZIONE I Attribuzioni: Reclami dei Vescovi, parroci e vicari curati al Consiglio d'amministrazione - Relazioni al Consiglio e provvedimenti relativi. SEZIONE II Attribuzioni: Revisione delle liquidazioni di congrua già effettuate. Cassiere del Fondo per il Culto, del fondo di beneficenza e religione in Roma dei Patrimoni riuniti ex Economati. Consiglio d’Amministrazione del Fondo per il Culto Consiglio d’Amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione nella Città di Roma

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DIREZIONE GENERALE PER LA DEMOGRAFIA E LA RAZZA Direttore generale: Prefetto La Pera Antonio. Ufficio Affari generali. Divisione Demografia. Divisione Razza. Divisione Premi. Divisione Cittadinanza. Consiglio Superiore della Demografia e della Razza. (Istituito con R.D. 5 settembre 1938-XVI)

DIREZIONE GENERALE SERVIZI ANTINCENDI Direttore generale: Prefetto Giombini Alberto.

DIVISIONE AMMINISTRATIVA DIVISIONE TECNICA UFFICIO MILITARE COMMISSIONE CENTRALE PER LA FINANZA LOCALE Esercita le attribuzioni previste dal T.U. per la finanza legge 14.9.1931, n. 1175 e particolarmente l'esame e la approvazione dei bilanci dei Comuni deficitari e riferisce su tutte le questioni relative alla finanza locale che siano sottoposte al suo esame dal Ministero delle Finanze e dal Ministero dell'Interno. Commissione Centrale Per Gli Enti Locali Danneggiati da Terremoti o Soggetti a Tutela Speciale.

1.2. Il personale Si riporta una tabella del personale di gruppo A del Ministero dell’Interno relativa al 1939 divisa per posti previsti in organico, al quale si riferisce il primo numero, e posti effettivamente coperti rappresentati dal secondo numero sulla medesima linea.

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AMMINISTRAZIONE CIVILE Capo della polizia 1 1 Prefetti di I classe 50 61 Prefetti di II classe 50 53 Vice prefetti 115 116 Vice prefetti ispettori e ispettori provinciali 125 126 Consiglieri di I e II classe 358 342 Consiglieri di I classe 232 Consiglieri di II classe 110 Primi segretari 144 203 Segretari e vice segretari 287 256 Segretari 38 Vice segretari 218 Vice segretari in prova 10 Totale 930 1168

SANITÀ PUBBLICA Medici Ispettore generale capo 1 1 Ispettore generale di I classe 7 6 Ispettore generale di II classe 5 4 Medici provinciali di I classe 34 35 Medici provinciali di II classe 59 28 Medici prov. aggiunti idonei 2 Medici prov. aggiunti di I classe 27 7 Medici prov. aggiunti di II classe 19 44 Totale 185 176

Veterinari Ispettori vet. di I classe 2 2 Ispettori vet. di II classe 4 4 Ispettori provinciali di I cl. 20 20 Ispettori provinciali di II cl. 26 29 Veterinari di confine e di porto 30 26 Veterinari di confine e di porto II cl. 7 11 Veterinari di confine e di porto in prova 9

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Farmacisti 2 2 Agrario 1 1 Totale 103 109

PERSONALE PROVENIENTE DALLA CESSATA AMMINISTRAZIONE POLITICA DEI TERRITORI ANNESSI Medici 2 Veterinari Veterinari prov. di II cl. 5 Totale 7

ISTITUTO SUPERIORE DI SANITÀ PUBBLICA Direttore e capo del lab. di chimica 1 1 Laboratorio batteriologico 19 16 Laboratorio di fisica 4 4 Laboratorio di malariologia 1 1 Laboratorio ingegneria sanitaria 2 2 Laboratorio di biologia 1 1 Laboratorio di epidemiologia 1 1 Totale 38 34

ARCHIVI DI STATO Sovrintendenti ed Ispettori generali 10 8 Direttori 15 16 Capi Archivisti 16 7 Capi Archivisti al merito 1 Primi archivisti 28 27 Archivisti 27 16 Archivisti 3 Totale 38 34

AMMINISTRAZIONE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Questori ed ispettori generali di I classe 60 60 Questori ed ispettori generali di II classe 83 83 Vice Questori 81 82 Commissari Capi 143 124

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Commissari 470 429 Commissari Aggiunti 498 501 Vice Commissari 464 231 Vice Commissari Aggiunti 188 Volontari 50 Totale 1799 2098

TOTALE POSTI PREVISTI IN ORGANICO 2251 TOTALE POSTI DI ORGANICO EFFETTIVAMENTE RICOPERTI 3660

2. L' evoluzione della struttura, dell'organizzazione e dell'attività dal 1939 al 25 luglio 1943

2.1. L'evoluzione della struttura, dell'organizzazione e dell'attività Il periodo storicamente è caratterizzato dalla crisi del regime fascista e dalla II guerra mondiale, eventi che hanno generato nell'ambito dell'organizzazione, delle funzioni e delle attività del Ministero dell’Interno una serie di interventi volti da un lato a potenziare uffici già esistenti allo scopo di controllare e reprimere qualunque forma di dissenso politico che avrebbe potuto nuocere dall'interno non solo il Partito Fascista e, quindi, la sopravvivenza del regime, ma anche l'evoluzione ed il buon esito del II Conflitto Mondiale e dall'altro a creare nuovi uffici con compiti legati a fronteggiare la situazione di emergenza e le difficoltà derivanti dall'evento bellico. In tale contesto, dunque, l'attività del Ministero dell'Interno non poteva ridursi alla normale gestione dell'aspetto politico delle sue funzioni e delle sue mansioni tecniche, in quanto su di esso gravavano compiti di direzione e di coordinamento dello sforzo interno del Paese che coinvolgevano lo stato generale della popolazione. Di conseguenza il Ministero si mobilitò attuando una serie di trasformazioni di competenze e di attività che diedero vita ad una struttura elastica capace di porre in essere quegli interventi calibrati alle esigenze del momento storico che il paese stava attraversando. Per ragioni di coordinamento e di direzione furono costituiti nuovi Uffici alle dipendenze del Gabinetto e nuove Direzioni Generali la cui gestione risultò difficile e complicata, in considerazione della disorganizzazio- ne generale in cui versava l’intera pubblica amministrazione italiana, e dei problemi derivanti dalla guerra, ma che, comunque, riuscì a garantire il funziona-

436 LA SECONDA GUERRA MONDIALE mento dei servizi indispensabili dello Stato.

2.2. La Direzione Generale dei Servizi Antincendi Immediatamente prima del Conflitto Mondiale viene creata la Direzione Generale Servizi Antincendi con il Regio Decreto - Legge 27 febbraio 1939 - XVII, n. 333 il cui compito era di dare direttive generali per la prevenzione ed estinzione degli incendi e per i soccorsi tecnici in genere; impartire istruzioni di massima per l'acquisto ed il collaudo dei materiali; compiere studi e decidere su questioni tecniche di carattere generale inerenti all'organizzazione dei servizi antincendi; provvedere all'esame sperimentale e tecnico dei materiali da costruzione, dei macchinari, degli apparecchi e dei prodotti utilizzati nella prevenzione degli incendi; sorvegliare sul Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco. La Direzione, retta dal Prefetto Alberto Giombini, era inizialmente composta nel modo che segue: – Direzione Amministrativa la quale viene soppressa con un provvedimen- to non rinvenuto nel 1942; – Divisione Tecnica; –Ufficio Militare. Nel 1941 la struttura subisce alcuni potenziamenti con l'istituzione di nuovi uffici quali la Direzione Studi ed Esperienze e Comando Scuole che nel 1941 viene sostituita dal Comando scuole centrali dei servizi antincendi e nel 1943 diventa la Divisione Scuole composta da quattro Sezioni; l'Ufficio Ispettivo; l'Ufficio Affari generali e del Personale che, nel 1943, diventa Divisione Affari Generali e Personale composta di tre Sezioni; la Divisione Tecnica che nel 1941 cambia in Ufficio Tecnico e nel 1943 subisce una ulteriore riorganizzazione sotto il nome di Divisione Tecnica composta da due Sezioni; l'Ufficio Militare; l'Ispettore Sanitario ed, infine, il Consiglio di Amministrazione della Cassa Sovvenzioni per i servizi di prevenzione e di estinzione Incendi e per i soccorsi Tecnici in genere (istituita con Regio Decreto Legge del 27 febbraio 1939 - VIII, N. 333, art. 34) con la funzione di assolvere alla gestione finanziaria della Direzione Antincendi mediante la costituzione di una Cassa Sovvenzione avente personalità giuridica. La Direzione Antincendi, inoltre, durante il 1943 vede la nascita di tre nuove strutture interne che si aggiungono a quelle già esistenti: – la Divisione Ragioneria che si occupava degli affari generali, della cassa sovvenzioni dei bilanci delle opere assistenziali della contabilità e consuntivi,

437 LA SECONDA GUERRA MONDIALE della tesoreria della rivista dell'economato, dell'archivio generale e copia. Le competenze della Divisione erano distribuite a tre Sezioni; – la Divisione Prevenzione composta da una Sezione Unica esplicante funzioni relative allo studio dei problemi inerenti la prevenzione degli incendi, al controllo sugli stabilimenti industriali, alle risorse idriche, alle installazioni di prevenzioni incendi e ai locali di pubblico spettacolo; – l'Ufficio Servizi Speciali composto da 8 Uffici i quali nell'ordine si occupavano degli Affari Militari, del Servizio Antincendio nei Porti, della Statistica, delle Comunicazioni Radio e Telefoniche, del Centro Cinematografico, della stampa-propaganda ed assistenza, del vestiario e dell’equipaggiamento - registro auto e del Servizio ginnico sportivo.

2.3. La Direzione Generale per la Demografia e la Razza La necessità di controllare la massoneria, i comunisti ed i tedeschi rifugiati in Italia aveva dato luogo ad un accordo nel 1936 firmato da Himmler e Bocchini per la cooperazione tra la polizia tedesca e quella italiana. Nel 1937 si stabilì uno scambio di funzionari di polizia presso le rispettive ambasciate, e nel luglio dello stesso anno venne istituito nell'ambito della Divisione affari generali e riservati della P.S. un ufficio per i rapporti con la polizia tedesca. La rete di rapporti trovava spiegazione nella politica dell'asse e la costituzione di un ufficio deputato a compiti di collegamento con la polizia tedesca aveva l’o- biettivo di gestire in modo istituzionale la crescente pressione politica tedesca che poteva diventare incontrollata. In tale contesto si inserisce la materia della politica razziale introdotta in Italia con due leggi razziali (rr.dd.ll. 5 e 7 settembre 1938) le quali si collocavano, istituzionalmente, nel quadro della politica demografica in difesa della razza, mentre, di fatto, avevano un contenuto antie- braico, sostenuto da un vasta opera di propaganda. Fino al 1939 l'applicazione delle leggi razziali era seguita prevalentemente dalla Direzione Generale della pubblica sicurezza che si occupava di vigilanza e di misure di carattere amministrativo quali, ad esempio, la revisione e le richieste di autorizzazione e licenze di P.S. degli ebrei, attività che aveva contribuito ad avere un quadro generale relativo alle informazioni sugli ebrei, tanto che attraverso anche questi fascicoli, proprio nel periodo considerato, si effettuò la separazione dei fascicoli relativi alle informazioni sugli ebrei da quelli sugli stranieri. Con il r.d. 5 settembre 1938, n.1531 viene istituita la Direzione Generale

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Demografia e Razza in sostituzione dell'Ufficio centrale demografico sorto nel 1937, posta alle dirette dipendenze del Sottosegretario di Stato Buffarini Guidi, la quale era composta dai seguenti uffici: – Divisione demografica che effettuava statistiche, vigilanza sull'Opera nazionale famiglie numerose, sull'Opera maternità ed infanzia e sulla Previdenza sociale; – Divisione Razza composta da tre Sezioni che nell'ordine si occupavano di discriminazioni e matrimoni la prima, il censimento e gli accertamenti razza la seconda, mentre la terza degli ebrei stranieri ed affari generali; nel 1941 viene istituita la IV Sezione, con la costituzione della Divisione Affari Generali nel 1942 la Divisione Razza viene assorbita in quest'ultima; – Divisione Premi Demografici che si occupa del conferimento dei premi ai dipendenti statali; – Divisione cittadinanza; – Consiglio Superiore della Demografia e della Razza che era chiamato ad esprimere pareri sulle questioni di carattere generale inerenti la demografia e la razza. La Direzione doveva applicare in Italia le aberranti disposizioni delle dottrine razziali e specializzarsi nella caccia all'ebreo. Nella sostanza, deve essere sottolineato che i funzionari del Ministero dell'Interno, chiamati al centro e in periferia ad eseguire anche più degli altri con fedeltà le direttive del Governo, ebbero, al riguardo, un comportamento caratterizzato da posizioni che tendevano ad addolcire ed a mitigare le suddette disposizioni attraverso un'applicazione lenta della normativa e frapponendo ogni tipo di cavillo burocratico al completamento delle pratiche. Il responsabile per l'applicazione della leggi razziali era Buffarini Guidi che utilizzava al centro la Direzione Generale, mentre in periferia operava mediante i Prefetti. La politica razziale era stata intrapresa da diverso tempo attraverso la predisposizione di una serie di operazioni informative e di schedatura che dovevano preparare la elaborazione e la conseguente applicazione delle leggi razziali Il censimento degli ebrei italiani e stranieri, si colloca tra questi. Venne ordinato nel 1938 e doveva fornire i dati per stabilire che tipo di provvedimenti adottare e come farli eseguire in caso di entrata in guerra dell’Italia. Il censimen- to fu capillare e della sua esecuzione se ne occuparono i podestà sotto il coordinamento dei Prefetti, mentre i dati recuperati furono elaborati dall’Istituto

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Centrale di Statistica. La materia relativa alle questioni della razza interagiva con altri settori del Ministero che si occupavano di attività attinenti al fenomeno sovversivo e dello spionaggio e alla organizzazione della Nazione per esigenze di mobilitazione civile. In particolare la normativa riguardante la lotta contro l’attività clandestina verso lo Stato prevedeva, tra le misure da adottare nei confronti delle persone sospette o pericolose, l’internamento. La materia dell’internamento era disciplinata dal testo unico delle leggi di guerra e neutralità approvato nel 1938 che a sua volta si intersecava con le discipline della mobilitazione civile e del servizio di spionaggio e controspionaggio. I collegamenti normativi appena enunciati costituivano la linea giuridica attraverso la quale trovarono legittimazione le misure contro gli ebrei. Infatti, la politica razziale presto venne inglobata in quella di contrasto alla propaganda anti-italiana intesa come attività ritenuta pericolosa in quanto capace di arrecare danno alle forze armate e alla stabilità dello Stato (i destinatari di tale politica solitamente erano i comunisti, gli anarchici, i sovversivi) per cui i provvedimenti adottati per motivi politici nei confronti dei sovversivi vennero estesi nel 1940 anche agli italiani di razza ebraica proprio perché, come si evince da una circolare telegrafica del 14 gennaio 1941 inviata da Buffarini Guidi a tutti i Prefetti, risultava che non pochi ebrei dimostravano riluttanza e incomprensio- ne di fronte agli eventi politici del Paese dichiarandosi, con tali comportamenti, costituzionalmente avversi ad ogni sentimento nazionale. L’entrata in guerra dell’Italia aveva, dunque, consentito di inasprire l’attuazione della politica razziale che fino a quel momento si era concretizzata solo in una attività di vigilanza e controllo sugli ebrei. In sostanza, il provvedimento di internamento colpi- va tutti gli ebrei stranieri e solo quelli italiani che erano considerati pericolosi a seguito di indagini che verificavano la loro capacità di svolgere attività di spionaggio o propaganda disfattista. Le fasi operative attraverso le quali si giunge all’applicazione anche per gli ebrei dell’internamento partono con il già citato censimento e prosegue, nel settembre 1939, con la distinzione tra ariani ed ebrei ai fini dell'internamento, mentre il primo riferimento al desiderio del Duce di preparare i campi di concentramento in Italia, anche per gli ebrei durante il conflitto, si ha in una nota che il Sottosegretario Buffarini invia al Capo della Polizia il 26 maggio 1940. Da quanto esposto si evince che l’attività del Ministero nella politica della

440 LA SECONDA GUERRA MONDIALE razza coinvolgeva oltre la Direzione Generale Demografia e Razza anche la Direzione Generale di pubblica sicurezza. La disciplina dell’internamento costituisce il punto di contatto tra le due direzioni generali le cui competenze si intrecciavano a loro volta con competenze di altri organismi. La normativa sull’internamento, infatti, derivava da una serie di disposizioni emanate dai ministeri della guerra e della marina e dal Ministero dell’Interno ed, inoltre si collegava al piano generale dell’organizzazione della Nazione per la guerra approvato nel 1925 il quale prevedeva quale organo di coordinamento la Commissione suprema di difesa che comprendeva anche il Comitato per la mobilitazione civile il quale assolveva a compiti consultivi. Con la legge del 21 maggio 1940, n. 415 sulla organizzazione della nazione per la guerra, che abroga la legge del 1925, l’intreccio di competenze tra gli uffici che si occupavano di mobilitazione civile, la direzione generale di pubblica sicurezza e quella di demografia e razza permangono probabilmente perché i settori erano strettamente connessi e si riflettevano su interessi strategicamente rilevanti che, durante la guerra, necessitavano di un coordinamento e di una politica comune. È interessante ricordare che durante gli anni trenta i ministeri militari e quello dell’Interno avevano disciplinato la materia della mobilitazione e delle misure da adottare in caso di spionaggio e propaganda antinazionale. Queste ultime potevano consistere nell’arresto, nell’espulsione (applicabile solo agli stranieri) e nel- l’internamento. La misura dell’internamento, a sua volta, si distingueva a seconda che fosse applicato agli italiani pericolosi oppure ai sudditi nemici ed ai sospettati di spionaggio italiani e stranieri. Nell’ottobre 1935, il servizio informativo militare aveva predisposto definitivamente i provvedimenti riguardanti l’internamento fra i quali si prevedeva l’i- stituzione di uno schedario generale composto e diviso in schede di colore diverso che contenevano informazioni relative a stranieri ed a italiani sospetti e gli eventuali provvedimenti da adottare nei loro riguardi in caso di mobilitazione. Le misure erano, come si è già detto, l’arresto, l’espulsione o l’internamento applicabili in ragione del grado di pericolosità della persona sospettata. Nel medesimo periodo la direzione generale di pubblica sicurezza si accin- geva ad organizzarsi per la predisposizione dei campi di concentramento e per la compilazione delle liste delle persone sospette da internare al momento dello scoppio della guerra.

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Da questo periodo si susseguono una serie di circolari e di provvedimenti del Ministero volte a disciplinare l’attività e le competenze del medesimo all’atto della mobilitazione, le quali furono riassunte nella famosa circolare telegrafica inviata a tutti i Prefetti del 1°giugno 1940 che disponeva, appena dichiarato lo stato di guerra, l’arresto e la traduzione in carcere delle persone pericolosissime di nazionalità italiana o straniera, di qualsiasi razza, le quali potevano turbare l’ordine pubblico o commettere sabotaggi o attentati, nonché delle persone segnalate dai centri di controspionaggio per provvedere, successivamente , al loro internamento. Per gestire la materia in argomento, era stato istituito presso la Direzione generale della pubblica sicurezza l’Ufficio Internati civili o Internandi la cui competenza era quella di adottare i provvedimenti di internamento, assegnare la località di internamento, tenere i fascicoli e vigilare sugli internati. Tale Ufficio era diviso in due sezioni: una per gli internati civili pericolosi italiani, l’altra per gli stranieri. L’ufficio dipendeva dalla Divisione affari generali e riservati della Direzione generale della pubblica sicurezza, e aveva il compito di mantenere continui contatti con il Servizio Informativo Militare. La gestione delle informazioni e il lavoro di schedatura delle persone pericolose era, dunque, della direzione generale di pubblica sicurezza, presso la quale confluivano le informazioni e le notizie acquisite dai servizi di controspionaggio militari, dalla divisione polizia politica che operava capillarmente attraverso informatori inseriti in vari ambienti e dall’OVRA. La rete informativa, così organizzata, forniva il materiale per verificare e applicare la politica della razza la cui gestione politica rimaneva di competenza della Direzione generale demografia e razza.

2.4. La Direzione Generale dei Servizi di Protezione Antiaerea Con R.D. 5 maggio 1941, n. 410, al fine di fronteggiare l'offensiva aerea nemica che aveva assunto forme violente e aveva gettato nel panico la popolazione, viene costituita la Direzione generale dei servizi per la protezione aerea. La Direzione aveva il compito di organizzare il funzionamento della protezione antiaerea nel territorio del Regno, per la durata della guerra, ed era organizzata in tre divisioni, un Ispettorato tecnico e amministrativo ed un Comitato Interministeriale di Protezione Antiaerea: – la Divisione I che curava gli affari generali e riservati nonché la segreteria degli organi consultivi; la legislazione in materia di protezione antiaerea; i comi-

442 LA SECONDA GUERRA MONDIALE tati per la protezione antiaerea, gli affari generali e personale; l'unione nazionale di protezione antiaerea, affari generali, personale e mobilitazione; il finanziamen- to degli apprestamenti per la protezione antiaerea; indennità di missione e spese di ufficio e di personale e la segreteria particolare del direttore generale; – la Divisione II assolveva compiti inerenti ai ricoveri antiaerei pubblici e privati ed altri apprestamenti di protezione antiaerea; alle squadre di primo intervento; all'organizzazione della protezione antiaerea; ai rapporti con la Croce Rossa Italiana; alle maschere antigas e loro forniture; alle sirene di allarme e loro forniture; al finanziamento degli apprestamenti antiaerei e dei servizi di diramazione dell'allarme ed all'archivio generale; – la Divisione III provvedeva ai mezzi per la diramazione dell'allarme; all'oscuramento; ad elaborare studi e progetti e dati tecnici per la costruzione degli apprestamenti antiaerei; alla dissimulazione degli obiettivi; alla protezione antincendi attraverso studi sugli effetti dell'offesa incendiaria nemica; alla protezione degli stabilimenti industriali; alla protezione del patrimonio artistico e culturale; ai materiali per la protezione antiaerea; alla protezione dell'agricoltura; redigeva, inoltre, relazioni sulle incursioni nemiche e relazioni sulle proprie competenze; – l’Ispettorato tecnico amministrativo svolgeva compiti di supporto alle divisioni; – il Comitato Centrale Interministeriale per la Protezione Antiaerea traverso il quale si adottavano le politiche di coordinamento del settore riguardanti anche le attività di uffici di altri ministeri che concorrevano al servizio.

2.5. Lo stato di emergenza ed istituzione di nuovi uffici presso il Ministero La necessità di approntare misure volte ad affrontare lo stato di emergenza e di coordinare le competenze affidate ad altri Ministeri, che concorrevano all’as- solvimento delle esigenze derivanti dalla guerra, evitando inutili duplicazioni che avrebbero creato disordine ed inefficienza, impose la istituzione di nuovi uffici con il compito di svolgere un ruolo di comunicazione e di contatto continuo con i ministeri militari, la Commissione Suprema di difesa, il Ministero del- l'agricoltura e foreste, delle corporazioni, delle comunicazioni, dell'Africa italiana, degli Affari Esteri e con il Sottosegretariato alle fabbricazioni di guerra. Nel difficile compito di gestione del coordinamento dell’attività di emergenza, con nota dell'Ufficio di Gabinetto del Ministro dell'Interno del 7 giugno 1940, n. 120, Z. 35, relativa allo "Stato di Emergenza" vennero istituiti tre nuovi Uffici alle

443 LA SECONDA GUERRA MONDIALE dipendenze del Gabinetto affidati a tre Prefetti di carriera: – l’Ufficio I con il compito di provvedere allo sfollamento, allo sgombero ed alla sistemazione delle popolazioni civili, ai profughi, agli automezzi, all'oscuramento; doveva mantenere costanti contatti con i Ministeri militari e la Com- missione Suprema di Difesa e redigere relazioni sullo stato della situazione nelle materie di propria competenza. L'Ufficio era diretto dal Prefetto Ferdinando Natoli; – l’Ufficio II che provvedeva alle questioni relative all'alimentazione, all'approvvigionamento delle materie prime ed assicurava contatti con i Ministeri dell'Agricoltura e Foreste, delle Corporazioni, delle Comunicazioni e con il Sotto- segretario per le fabbricazioni di guerra. Anche in tal caso venivano elaborate relazioni sullo stato della situazione nelle materie sopra elencate e le determina- zioni assunte. L’Ufficio era diretto dal Prefetto Roberto Monticelli; – l’Ufficio III che si occupava dei problemi politici, della assistenza a tutti i rimpatriati ed ai profughi delle popolazioni dei territori rivendicati e provvedeva a mantenere contatti con il Ministero dell'Africa italiana e il Ministero degli Affari Esteri. L'Ufficio provvedeva inoltre ad informare della propria attività l’Ufficio di Gabinetto mediante relazioni. La direzione dell'Ufficio era affidata al Prefetto Francesco Turbacco. Nella medesima nota, inoltre, la Direzione Generale della Sanità veniva incaricata di tenere rapporti con la Croce Rossa Italiana e la Sanità Militare. La comunicazione ed il contatto che si tenta di attuare con l'istituzione dei sopra descritti uffici offre la misura dell'impegno e dello sforzo da parte del Ministero di garantire informazioni al Governo di tutte le più importanti atti- vità poste in essere per l'emergenza e di provvedere all'applicazione coordinata delle direttive decise da quest'ultimo nei vari settori.

2.6. L’Ispettorato per i Servizi di Guerra Con il R.D. del 5 maggio 1941, n. 410 si procede alla istituzione dell’Ispettorato per i servizi di guerra le cui funzioni consistevano nel provvedere ai servizi per la mobilitazione civile di pertinenza del Ministero dell'Interno, all'eventuale sfollamento o sgombero di popolazioni dai territori del Regno, all'assistenza straordinaria a favore dei danneggiati dalle azioni belliche, dei profughi, degli sfollati e dei rimpatriati, garantire servizi relativi alla raccolta di notizie per le famiglie dei richiamati, nel disciplinare la circolazione degli autoveicoli in tempo di guerra per quanto atteneva alla competenza del Ministero dell'interno.

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L'Ispettorato era articolato nei seguenti uffici: – l'Ufficio di segreteria; – l'Ufficio di mobilitazione che rientrava nella normativa prevista dalla Legge 21 maggio 1940, n. 415 sulla organizzazione della Nazione per la guerra e precisamente nell'art. 12 che prevedeva l'istituzione di tali uffici con la funzione di predisporre, disciplinare e coordinare tutti i provvedimenti per il pronto ed ordinato passaggio dai compiti, funzioni ed organizzazioni di pace, ai compiti, funzioni ed organizzazione previsti per la guerra, per preparare e tenere aggiornati i progetti per la mobilitazione (piani, istruzioni, regolamenti) ed, inoltre, per dirigere e coordinare le operazioni di mobilitazione dei dipendenti organi ed uffici. La sua creazione, quindi, non fu altro che l'attuazione della legge sopra citata; – l’Ufficio di circolazione automezzi; – l’Ufficio centrale per le notizie alle famiglie dei chiamati alle armi che aveva il compito di sorvegliare il funzionamento degli uffici provinciali e comunali; impartire ad essi le disposizioni necessarie e le direttive ai fini del perfezionamento del servizio; raccogliere e trasmettere ai comandi militari le richieste di notizie; comunicare agli uffici provinciali interessati le notizie rice- vute; mantenere contatti e rapporti costanti con gli uffici notizie istituite eventualmente da altri ministeri, dal Partito Nazionale fascista e dalla Croce Rossa Italiana; provvedere alla compilazione ed edizione degli "Albi d'oro dei caduti nelle guerre della rivoluzione fascista"; formare e tenere aggiornato uno schedario delle notizie raccolte sui militari; – l’Ufficio assistenza ai danneggiati da azioni belliche, ai profughi, agli sfollati ed alle famiglie dei connazionali internati in campi di concentramento. Nel 1943 all'Ispettorato, con R.D. 25 gennaio 1943 n. 4, si aggiunge l'Inten- denza Generale per i Servizi di Guerra, e con R.D.l del 9 giugno dello stesso anno n.588 veniva elevato a Direzione generale per i servizi di guerra che conservava le competenze dell’Ispettorato relative alla organizzazione ed al coordinamento di tutti i servizi destinati a prevenire e ad affrontare le conseguenze delle offese nemiche sulla vita civile della Nazione in guerra, alle questioni riguardanti le forniture e l'approvvigionamento dei mezzi e degli strumenti necessari per assicurare il regolare funzionamento di tutti i servizi civili di guerra dipendenti dal Ministero. Il Ministero gestiva i servizi di guerra, in via principale attraverso la Direzio- ne generale per i servizi di guerra e, secondariamente, anche con la Direzione

445 LA SECONDA GUERRA MONDIALE generale della protezione antiaerea, l’Unione Nazionale Protezione Antiaerea, la Croce Rossa Italiana (limitatamente alle attività attinenti allo stato di protezione antiaerea), la Direzione generale per i servizi antincendi e il Corpo dei Vigili del Fuoco (limitatamente alle attività attinenti allo stato di guerra) e la Direzione generale di pubblica sicurezza (limitatamente alle attività connesse allo stato di guerra).

2.7. L’Ufficio del Personale Con R.D. del 15 aprile 1940 n. 452 la Divisione affari generali diventa Direzione generale degli affari generali e del personale la quale conserva le competenze della Divisione. Con il medesimo provvedimento, viene inoltre istituito l'Ufficio matricola che si occupa della tenuta e dell'aggiornamento della matricola relativa al personale del Ministero e del registro dell'Archivio riservato. Le modifiche apportate dal Regio Decreto del 1940 alla organizzazione dell'Ufficio del personale non subiscono fino al 1943 ulteriori cambiamenti, anche in considerazione dell'attenzione che gli organi politici ed amministrativi rivolgevano alla guerra.

2.8. Il Consiglio Superiore di Sanità Il settore della sanità pubblica, in ragione delle competenze e delle materie di cui si occupava, era caratterizzato dalla flessibilità della sua organizzazione la quale aveva quell’attitudine a modificarsi in considerazione delle particolari esigenze che si presentavano, proprio attraverso la costituzione di uffici speciali. Il modello organizzativo dell’emergenza non era nuovo a questa struttura. Come è noto, la legge 21 maggio 1940 XVIII, n. 415 sulla organizzazione della nazione per la guerra aveva conferito pieni poteri al governo in materia di gestione dell’emergenza, fra i quali, anche quello di costituire uffici speciali che assolvessero a funzioni di coordinamento. Sembra dover ricondursi a tale normativa anche l’istituzione del Consiglio Superiore di Sanità Pubblica avvenuta con R.D. dell’11 marzo 1940 XIX che, oltre a stabilirne la composizione, le attribuzioni e l’organizzazione, prevedeva che la struttura rimanesse in funzione fino al 1943, periodo che corrispondeva esattamente a quello della guerra. È evidente la natura speciale dell’organismo, caratteristica che si evince anche dalle attribuzioni delle quattro sezioni di cui era composto. È interessante notare che tali attribuzioni sintetizzano le competenze della Direzione generale della Sanità pubblica, per cui si può dedurre che

446 LA SECONDA GUERRA MONDIALE la struttura avesse funzione di coordinamento e di consulenza nei confronti delle specifiche attività della direzione di sanità. Tale ruolo emerge anche dalla sua composizione che vede la partecipazione del direttore generale della sanità pubblica, del direttore generale dell’amministrazione civile, del commissario per le migrazioni e la colonizzazione interna, del direttore generale designato dal Ministro dell’Africa italiana, del tenente generale medico capo del corpo sanitario militare, del Colonnello capo del corpo veterinario militare, del primo presidente della corte di appello di Roma, del direttore generale della bonifica e della colonizzazione, del direttore generale dell’ordine universitario, del direttore generale degli italiani all’estero, del capo dell’ufficio della regia aeronautica, del direttore generale della marina mercantile, del presidente dell’ISTAT, del tenente generale della sanità militare marittima, del direttore generale del ministero delle corporazioni, del direttore generale della produzione agricola, del capo sanitario delle acque e degli impianti elettrici, dei rappresentanti sindacali degli ordini dei medici, dei farmacisti, dei veterinari, degli ingegneri e dei chimici. Dalla elencazione dei componenti si desume che l’attività del Consiglio Supe- riore di sanità rientrava nell’ambito di quella più generale affidata al Ministero dell’Interno volta a massimizzare e migliorare l’utilizzazione delle risorse e delle strutture della nazione per affrontare le esigenze derivanti dalla guerra, che si sostanzia in una attività di controllo, di direzione e di coordinamento la quale coinvolgeva non solo i propri uffici ma anche organismi esterni. La struttura della Sanità pubblica non subisce ulteriori trasformazioni salvo per l’Istituto di Sanità Pubblica che con il R.D. del 17 ottobre 1941 XIX, n.1265 assume la nuova denominazione di Istituto Superiore di Sanità conservando attribuzioni, funzioni ed organizzazione del vecchio Istituto.

3. L’attività

3.1. L’attività del Ministero dell’Interno Dalle pagine che precedono emerge il ruolo portante che il Ministero assume durante il periodo considerato che, come si è già avuto modo di dire, è la conseguenza della vastità delle funzioni ad esso attribuite che corrisponde all’incremento della sua attività. Il punto interessante consiste nel tentare di stabilire quali erano i margini di

447 LA SECONDA GUERRA MONDIALE azione del funzionario del Ministero dell’Interno rispetto alle direttive del governo. Al riguardo è necessario ricordare che la normativa sugli impiegati civili dello Stato aveva dato vita ad una struttura fortemente gerarchizzata, che era stata ulteriormente appesantita da quelle disposizioni che consentivano al governo di dispensare l’impiegato che non adempiva ai suoi doveri, o che si poneva in contrasto con le direttive del governo. Tali elementi evidenziano la esistenza di una autonomia di azione dei funzionari molto limitata. Di conseguenza l’attività del Ministero era fortemente condizionata, anche se un certo margine di autonomia deve essere rilevato nell’atteggiamento dei suoi funzionari che sono stati capaci di mantenere un comportamento singolare. Infatti il corpo prefettizio riuscì ad interpretare le sue funzioni, e ad impron- tare l’attività del Ministero, secondo quel credo e quei valori giuridico formali che si fondavano nella convinzione di servire lo Stato e non il regime, convinzione che aveva costituito ed aveva assicurato sempre una linea di continuità dell’attività del Ministero anche dopo il 25 luglio del 1943. Giova premettere che, durante il periodo considerato, l’attività del Ministero era copiosa e fortemente collegata a quella di altri ministeri, per cui si è scelto di estrapolare da alcune relazioni dei Prefetti dell’epoca e da alcune circolari, i settori ai quali il Ministero prestava maggiore attenzione cercando di individuare il collegamento tra strutture centrali e strutture periferiche e quali erano gli indirizzi adottati dal Ministero nei confronti delle direttive del governo. In tale indirizzo sono state considerate alcune attività di maggiore rilievo che offrono la misura della complessità del ruolo del Ministero e del Prefetto durante il periodo considerato, tentando di ricostruire la storia delle trasformazioni delle funzioni ad essi attribuite.

3.2. L’attività del Ministero riguardante alcuni settori di particolare interesse: rapporti tra strutture centrali e periferiche Le esigenze poste dalla guerra avevano condizionato in modo particolare l’organizzazione e la finalizzazione del Ministero soprattutto nei settori strategici la cui gestione politico-amministrativa si ripercuoteva in modo sensibile sull’andamento della guerra e soprattutto sullo spirito pubblico del Paese. Le questioni più interessanti sotto il profilo appena enunciato sono quelle relative alla censura della corrispondenza dei parroci con i soldati al fronte, all’internamento degli ebrei, di cui già si è parlato a proposito della Direzione

448 LA SECONDA GUERRA MONDIALE generale per la demografia e la razza, alla repressione dei reati annonari ed, infine, alla vigilanza sui licenziamenti. Il servizio di censura della corrispondenza era diviso tra il Ministero dell’In- terno, il quale si occupava della censura civile, ed i ministeri militari che si occupavano di quella militare. Nel 1940, il Ministero dell’Interno, assume l’intero servizio che viene affida- to alla Direzione generale di pubblica sicurezza per quanto concerne il coordinamento generale del settore e le questioni più rilevanti mentre, in periferia, per la gestione del servizio, viene costituita la Commissione Provinciale di Censura presieduta dal Prefetto e composta dai rappresentanti del Ministero, dei Carabinieri, della milizia e di organismi militari presenti a livello provinciale. La Commissione aveva il compito di censurare le missive a contenuto pacifistico, o che comunque presentavano argomenti e contenuti idonei a minare il morale dei militari e la “sana“ propaganda patriottica, mentre quelle a contenuto meramente informativo dovevano essere inviate al Ministero forse per acquisire notizie sullo spirito pubblico. Il controllo generale sul prelievo della corrispondenza era di competenza dei questori e degli Ispettori dell’OVRA che effettuavano la c.d. pesca saltuaria e trasmettevano le missive alla Commissione. Al riguardo è interessante segnalare il diverso atteggiamento del Sottose- gretario di Stato rispetto a quello del Capo della polizia rilevabili dalle circolari con le quali impartivano le direttive del settore: infatti mentre il primo propen- deva per un inasprimento della censura, soprattutto verso quella tra i parroci ed i soldati al fronte, il secondo manteneva un atteggiamento morbido, giustificato dall’esame delle relazioni che gli pervenivano dalle provincie e dai servizi investigativi, dalle quali emergeva che la Chiesa Cattolica e l’Azione Cattolica non svolgevano attività pericolose e che il loro atteggiamento non era tale da imporre la censura di tutta la corrispondenza da e verso il fronte. La linea più intransigente prevalse, anche se per un periodo corrispondente alla sostituzione di Senise, capo della polizia, quando si adottò quella più severa in ragione di alcune valutazioni contenute in una relazione di Buffarini-Guidi nella quale emergeva che l’attività della Chiesa era da qualificarsi come sovversiva. In tema di lotta contro gli accaparratori di merci e di ogni genere di specula- tori, il Ministero aveva provveduto nel 1940, mediante la Direzione Generale della pubblica sicurezza, la quale era competente per materia, ad impartire alcune direttive volte a far desistere chiunque dal commettere tali reati, preve-

449 LA SECONDA GUERRA MONDIALE dendo sanzioni penali e misure di polizia da applicare in modo esemplare. Le direttive del 1940, nel luglio del 1941, subirono una interpretazione diversa, in quanto il Sottosegretario di Stato con una circolare ai Prefetti stabilì che l’inosservanza della normativa sui prezzi e sul divieto di accaparramento dei generi alimentari era di competenza della autorità giudiziaria in quanto reato, mentre solo in ipotesi particolarmente gravi, dovevano applicarsi le misure di polizia, previa autorizzazione del Prefetto. Il fenomeno, che aveva assunto caratteri allarmanti, era oggetto di continue e periodiche relazioni da parte dei Prefetti e dei Questori le cui competenze si incrociavano al punto tale che il Capo della polizia inviò una circolare ai Questori dove si ordinava di applicare nuovamente con severità le misure di polizia senza consultare il Prefetto. Al riguardo è interessante notare come l’azione cambia in virtù della interpretazione più o meno restrittiva delle disposizioni provenienti dai vertici del Ministero dai quali dipendevano il Prefetto e il Questore. In materia di politica annonaria statale e di alimentazione presso il Ministero nel 1940 era stato costituito un ufficio speciale di collegamento tra il servizio degli approvvigionamenti per l’alimentazione del Ministero dell’agricoltura e delle Foreste e il servizio della distribuzione dei generi alimentari e del controllo sugli stabilimenti dell’industria alimentare del Ministero delle Corporazioni. Tale ufficio (nota del Gabinetto del Ministro dell’Interno del 7 giugno 1940 - XVIII n.120, Z. 35 relativa allo “ Stato di emergenza “) in periferia si avvaleva di un Comitato coordinatore per le questioni inerenti all’alimentazione ed alla politica annonaria, il quale era gestito da un Consiglio direttivo presieduto dal Prefetto e composto dai rappresentanti del Comando della difesa territoriale, dell’Ispettorato provinciale dell’agricoltura, dell’ufficio delle corporazioni, del servizio per gli approvvigionamenti nazionali, delle unioni fasciste degli industriali, degli agricoltori e dei commercianti, dal rappresentante dell’Ente nazionale fascista per la cooperazione tra produttori dell’agricoltura, dal direttore di ragioneria dell’Intendenza di finanza, dal medico e dal veterinario provinciali. Il sistema del controllo sulle questioni annonarie era talmente complesso e macchinoso che aveva generato inefficienze ed abusi che indussero il Ministero a far intervenire l’OVRA, la quale inasprì la vigilanza e le indagini nei confronti degli accaparratori, dei commerci illeciti e dei funzionari corrotti. Anche in materia di vigilanza sull’andamento dei licenziamenti il Ministero svolgeva un’azione di coordinamento poiché il settore coinvolgeva questioni relative alla distribuzione delle materie prime, alla situazione economica, alle

450 LA SECONDA GUERRA MONDIALE imprese e al controllo, all’interno delle fabbriche, delle associazioni sindacali, del dopolavoro, tutte questioni che riflettevano la presenza di interessi differenziati, la cui analisi era importante sotto molteplici punti di vista, soprattutto sul morale e sulla qualità di vita della popolazione. In ambito locale il Prefetto coordinava tutti gli interventi necessari a garantire l’attività lavorativa nelle industrie occupandosi anche di smistare gli operai licenziati verso altre fabbriche. Sull’argomento, inoltre, inviava relazioni periodiche al Ministero concernenti la situazione economico-occupazionale della provincia.

3.3. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza e rapporti con il Prefetto La complessità dell’organizzazione, delle attribuzioni e dell’attività della Direzione generale della pubblica sicurezza impone un’analisi particolare, in quanto durante il regime fascista l’apparato preventivo e repressivo volto alla neutralizzazione dell’opposizione politica subisce degli interventi che gradualmente costruiscono una rete informativa e di controspionaggio che, immediatamente prima e durante la guerra, raggiunge un livello di organizzazione e di azione di alto livello specialmente nei settori strategici. La polizia in questo periodo assume compiti di vigilanza sui reati valutari, annonari, sui commerci illeciti di beni di prima necessità. Il cui controllo era talmente importante che, dal 1940, furono interessate anche le zone OVRA. Queste ultime erano nate per vigilare e reprimere l’antifascismo in generale, il comunismo ed il movimento di Giustizia e Libertà , ma durante la guerra le loro competenze ed il loro potere di controllo e di indagine vengono incrementate in settori diversi. Il testo unico delle leggi di pubblica sicurezza e la legge istitutiva del Tribu- nale Speciale della Difesa dello Stato avevano dato vita ad un insieme di norme che conferivano amplissimi poteri di intervento sulla limitazione della libertà individuale con conseguenti poteri discrezionali da parte delle autorità di pubblica sicurezza di incidere sui comportamenti anche se non specificatamente politici. La Direzione generale coordinava l’attività di controllo e di investigazione che veniva esercitata capillarmente su tutto il territorio del Regno, impartiva le direttive riguardanti i settori di propria competenza e soprattutto raccoglieva e confrontava le relazioni, i rapporti ed ogni altro documento informativo dal quale reperiva, attraverso controlli incrociati, tutte quelle notizie necessarie per poter aggiornare il Capo del Governo sulla situazione del paese. A livello locale, le funzioni di pubblica sicurezza erano attribuite al Prefetto

451 LA SECONDA GUERRA MONDIALE il quale faceva riferimento direttamente al Capo della polizia. Al riguardo è interessante notare che dal 1927 si assiste ad un graduale potenziamento dell’autonomia dei funzionari di polizia rispetto al Prefetto. Al- cuni interventi sono significativi di tale processo, come ad esempio l’istituzione delle zone OVRA le quali dipendevano direttamente dalla Divisione affari generali e riservati della Direzione generale di pubblica sicurezza ed erano dirette da Ispettori generali di pubblica sicurezza. Il servizio investigativo operava su base interregionale e interprovinciale, e non aveva collegamenti con i Prefetti e con i Questori, probabilmente per la sua funzione di ispezione che interessava anche le attività delle Prefetture e delle Questure. La superiorità della struttura risulta evidente se si considera che l’OVRA poteva agire in modo autonomo e addirittura bloccare le indagini condotte dai Carabinieri e dalla Questura quando queste ultime potessero vanificare le complesse indagini dell’OVRA. Il servizio ispettivo nel 1941 viene ulteriormente potenziato attraverso l’istituzione di 11 zone interprovinciali, dirette da Ispettori generali di pubblica sicurezza dipendenti sempre dalla Direzione generale di pubblica sicurezza, le quali esplicavano funzioni di vigilanza e di coordinamento sulle attività delle Questure. Una nota della Divisione del personale di pubblica sicurezza del 17 agosto 1941 individua 10 zone OVRA alle quali si affiancavano le 11 zone interprovinciali del servizio di vigilanza sulle Questure. La medesima nota stabiliva la totale autonomia di queste zone dai Prefetti e dai Questori. Le funzioni di pubblica sicurezza si riducono fortemente per il Prefetto, tanto che molte volte non viene portato a conoscenza delle indagini svolte dai due servizi informativi che, invece, possono agire autonomamente. La rete informativa creata era, dunque, articolata su vari livelli in modo da consentire al Capo della polizia di seguire attentamente l’attività sovversiva. Infatti, presso la Direzione generale di pubblica sicurezza pervenivano le relazioni ed i rapporti dai Prefetti, dai Questori, dagli Ispettori dell’OVRA e dagli Ispettori delle zone interprovinciali con cadenza anche settimanale, le quali dovevano contenere notizie e considerazioni riguardanti lo spirito pubblico della popolazione in dipendenza degli eventi bellici ed, in genere, il quadro riassuntivo delle situazioni locali coinvolgenti aspetti molteplici, quali il rischio presente nelle città industriali derivante dal peggioramento delle condizioni di vita influente sul fenomeno della propaganda sovversiva, la limitata utilità della censura della corrispondenza dal momento che tutti sapevano dell’esistenza dei controlli, l’effetto sulla opinione pubblica delle misure adottate con-

452 LA SECONDA GUERRA MONDIALE tro coloro che avevano fatto scorte alimentari e l’auspicio della popolazione di vedere applicate severe misure contro i commercianti che vendevano i beni a prezzi ultramaggiorati. A livello centrale il Capo della polizia aveva il compito di utilizzare tali notizie per coordinare il servizio di pubblica sicurezza e per stendere una relazione generale da inviare al Capo del Governo sull’andamento dello spirito pubblico del Paese e dei settori strategici che meritavano un’attenzione particolare. Doveva altresì elaborare politiche di intervento volte ad arginare fenomeni di malcontento e di disfattismo che avrebbero potuto incidere negativamente sul- l’andamento della guerra. Una considerazione interessante riguarda le cause della proliferazione dei rapporti e delle relazioni, che in precedenza provenivano solo dai Prefetti e che durante il periodo considerato competono anche ai funzionari di polizia. Infatti se la ragione immediata era quella del controllo incrociato delle informazioni sulle situazioni viste da angoli diversi, sembra che la ragione sottostante e principale debba essere ricercata nel fatto che il Capo della polizia non si fidava dei Prefetti, specie di quelli di nomina politica, i quali per eccessivo ossequio nei confronti del regime erano avvezzi a rappresentare la situazione della provincia con toni di ottimismo che spesso non corrispondevano alla realtà. Il fenomeno della proliferazione delle relazioni, intensificatosi durante il 1941, e cioè quando era importante conoscere l’effettivo stato del paese che stava attraversando sacrifici notevoli, giustifica anche la graduale limitazione dei poteri dei prefetti a favore dei Questori ad opera del Capo della polizia, il quale preferiva mantenere contatti diretti con i funzionari di pubblica sicurezza. Il processo di progressiva erosione dei poteri del Prefetto a favore della polizia termina nel 1940 quando sulla Gazzetta Ufficiale del 26 giugno 1940 n. 149 viene pubblicato il nuovo regolamento per la esecuzione delle leggi di pubblica sicurezza in sostituzione di quello approvato con il R.D. del 21 gennaio 1929 n. 62. Il nuovo regolamento codifica tutta la situazione dei rapporti tra Prefetto e Questore che si era formata nel tempo attraverso le circolari e gli interventi sopra descritti, per cui vennero chiarite le nuove attribuzioni del questore il quale assumeva la direzione tecnica dei servizi di polizia e di ordine pubblico nelle province, mentre al Prefetto rimaneva la direzione politica degli affari di polizia; l’art. 4, del medesimo regolamento, inoltre stabiliva che anche il Questore, sia pure senza l’assenso del Prefetto, poteva inviare funzionari di pubblica sicurezza nei comuni per assumere la direzione dei servizi di polizia.

453 LA SECONDA GUERRA MONDIALE

3.4. Cenni sul ruolo del Prefetto nei rapporti con le autorità locali Durante il Governo Mussolini il Prefetto aveva un ruolo di primarietà nel- l’ambito della provincia in quanto esercitava il coordinamento politico sull’atti- vità degli uffici periferici dello Stato, i quali, comunque, sotto l’aspetto tecnico amministrativo, continuavano a dipendere dai ministeri di appartenenza. Tale ruolo, riconosciuto anche nei confronti del segretario federale, in sostanza non corrispondeva ad un effettivo potere in quanto la situazione in provincia era caratterizzata da un complesso intreccio di interessi locali tra uffici dello stato territoriali e non ed organismi di partito. Infatti, per effetto dell’intervento dello Stato nella maggioranza dei settori della vita pubblica e privata del paese si era verificato il fenomeno della proliferazione degli Enti pubblici, le cui funzioni erano spesso concorrenti a quelle dello Stato. La complessa articolazione delle nuove strutture create per attuare il disegno totalitario del fascismo e l’altrettanto complessa distribuzione delle funzioni si risolveva in una inefficienza dell’azione amministrativa che durante la guerra si fece sentire in modo particolare, in quanto non si riusciva a fare fronte alle esigenze della popolazione. In tale contesto il Prefetto giocava una funzione di mediazione politica la cui delicatezza dipendeva da una serie di fattori quali la sua provenienza dalla carriera prefettizia o dalla nomina politica, dalle quali dipendeva la collaborazione del segretario federale ed il complesso degli equilibri locali. Un ruolo difficile che lo sottoponeva a molteplici pressioni le quali derivavano non solo dai rapporti istituzionali, ma anche da quelli che provenivano dall’esterno che erano esercitati da gruppi di potere rappresentativi di interessi disparati e talvolta in contrasto tra loro, i quali assumevano un’importanza particolare nella vita della provincia e che quindi non potevano essere sottovalutati.

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DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

1. Dalla caduta del regime fascista alla “liberazione”. 1.1. La fine del fascismo ed i primi provvedimenti del Governo Badoglio. 1.2. I tentativi di “defascistizzare” l'amministrazione dell'Interno. 1.3. Soppressione di alcune direzioni e attribuzione di nuove funzioni. La riforma della polizia. 1.4. La struttura del Ministero dell'Interno al termine dell'occupazione tedesca. 2. Gli anni della Costituente. 2.1. La soppressione della Direzione Generale della Sanità Pubblica. 2.2. Gli orientamenti emersi nella Commissione “Forti II” sul ruolo dell'amministrazione dell'Interno in periferia. 2.3. L'istituzione della Direzione Generale per l'Assistenza post-bellica. 2.4. La struttura del Ministero dell'Interno all'entrata in vigore della costituzione repubblicana. 3. I primi anni della Repubblica. 3.1. La Direzione Generale dell'Assistenza Pubblica. 3.2. Nuova organizzazione della Direzione Generale dell'Amministrazione Civile. 3.3. Il decentramento amministrativo. 3.4. La struttura del Ministero dell'Interno nel 1953. 4. Il personale. 4.1. La nuova pianta organica. 4.2. Il personale in servizio. 4.3. Il nuovo regolamento del personale. 4.4. I direttori generali del Ministero dell'Interno in servizio dal 1943 al 1953.

DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

PREMESSA

Il 25 luglio del 1943 il re Vittorio Emanuele III riceve le dimissioni di Benito Mussolini dalla carica di Capo del Governo e affida l’incarico al maresciallo Badoglio. Questa data che rappresenta una svolta storica per il Paese formalizza l’av- vio di una fase di trasformazione che vede il ripensamento delle strutture organizzative in funzione del nuovo sistema sociale e istituzionale conseguente alla caduta del fascismo. L’organizzazione amministrativa, in particolare, si trova costretta a fronteggiare un nuovo scenario di emergenze, prima orientate a sostenere l’impegno bellico, ora ad affrontare l’opera di ricostruzione e gestione delle conseguenze della guerra e soprattutto vengono abbandonate le politiche razziali e intraprese finalità di integrazione.

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1. Dalla caduta del regime fascista alla “Liberazione”

1.1. La fine del fascismo ed i primi provvedimenti del Governo Badoglio La caduta del regime fascista avvenuta ufficialmente nella notte del 25 luglio 1943 non fece altro che sanzionare uno stato di fatto già esistente da tempo. Gli scioperi in alcune città dell’alta Italia degli operai dell’industria nel precedente mese di marzo, i primi verificatisi da quando il regime aveva soppresso le libertà sindacali, misero chiaramente in evidenza come fosse ormai profondo il solco creatosi tra il governo fascista e gran parte del popolo italiano. Uno tra i primi a rendersi conto del vento nuovo che cominciava a spirare nel paese fu il Capo della Polizia Carmine Senise il quale, proprio per evitare inutili spargimenti di sangue, diede disposizioni ai prefetti e ai questori affinché non autorizzassero la polizia a disperdere le manifestazioni attraverso l’uso di armi da fuoco ma al più facendo ricorso a spruzzi d’acqua con pompe antincendio. Le polemiche insorte successivamente in ambienti di governo nei confronti del Ca- po della Polizia, accusato di essere stato incapace di prevedere e sedare i disordi- ni, portarono al suo collocamento a disposizione ad opera di Mussolini. Tuttavia il suo allontanamento dalla funzione non durò a lungo; infatti uno dei primi atti del governo Badoglio, proprio il 25 luglio del ’43, fu la nomina di Carmine Senise a nuovo Capo della Polizia. Tale carica non venne ricoperta a lungo da Senise, anche se la sua permanenza ai vertici della Pubblica Sicurezza coincise con uno dei momenti più drammatici per la storia d’Italia, e il suo secondo incarico ebbe termine all’indomani della firma dell’armistizio dell’8 settembre 1943 quando il giorno 23 seguente venne arrestato dai tedeschi. Molteplici furono le esigenze che stettero alla base dei numerosi provvedimenti adottati dal governo relativi alle strutture e al personale del Ministero del- l’Interno dopo la caduta del fascismo. Vi era intanto la necessità di superare la precedente negativa fase storico-politica attraverso la sostituzione di tutti quegli elementi che erano risultati maggiormente compromessi con il precedente regime nonché di modificare o eliminare quelle strutture organizzative che avevano rappresentato lo strumento con il quale il governo fascista agiva ed imponeva la sua ideologia (emblematica, sotto questo profilo, era stata l’istituzione della Direzione Generale Demografia e Razza). Tale necessità, altresì, andava conciliata con l’opportunità di evitare processi sommari, facilmente celebrabili visto il clima del periodo, recuperando quelle

458 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA forze sane che avrebbero dovuto consentire prima di uscire dalla tragica fase bellica e di occupazione tedesca ed alleata e poi di ricostruire la nazione negli anni successivi. Infatti, il Ministero dell’Interno negli anni della dittatura, così come altre amministrazioni statali, aveva cercato di garantirsi un minimo di autonomia - e gli episodi che videro coinvolto Senise ne danno prova - cercando di svolgere, per quanto possibile, le sue funzioni in maniera asettica ed imparziale quale organo tecnico. Peraltro, durante il ventennio, una buona parte delle mansioni del Ministero finirono di fatto per essere svolte dal Partito Nazionale Fascista nell’ambito di quella che era la tendenza alla partitizzazione dello Stato. In questo clima, i provvedimenti inizialmente adottati dal primo governo Ba- doglio videro quale destinataria l’amministrazione di P.S. Nominato Senise a Ca- po della Polizia subito dopo venne dato dal Governo l’ordine alle forze di polizia di stroncare qualunque turbamento dell’ordine pubblico con ogni mezzo, anche aprendo il fuoco a distanza con mortai e artiglierie e senza preavviso: ancora una volta, per fortuna, Senise non tenne conto dell’ordine impartitogli quando la mat- tina dell’8 settembre numerosi romani scesero armati per la strada. Appena qualche giorno dopo, il 31 luglio 1943, con R.D.L. n° 687, convertito successivamente nella legge 5 maggio 1949 n°178, venne stabilito che il Corpo degli Agenti di Pubblica Sicurezza, pur continuando a dipendere dal Ministero dell’Interno, entrava a far parte delle Forze Armate dello Stato e di quelle in servizio di pubblica sicurezza insieme all’Arma dei Carabinieri. Tale provvedimen- to, voluto in particolare dal monarca, voleva essere in quel momento lo strumen- to attraverso il quale vincolare maggiormente la polizia alla corona pretenden- done l’assoluta fedeltà in una fase tra le più difficili per la vita del Paese. In quei giorni si svolse anche la prima, e unica durante i c.d. “ quarantacinque giorni”, operazione di epurazione nei confronti della burocrazia, la quale vide come vittime alcuni prefetti. Tale operazione venne portata avanti da due prefetti di carriera, il Fornaciari e il Ricci, che si trovarono in quei quarantacinque giorni a succedersi nel ruolo di Ministro dell’Interno. Il primo (in carica fino al 9/8/43), tra la fine di luglio ed i primi di agosto, collocò a riposo 20 prefetti, ne trasferì 5, ne nominò 11 e ne ri- chiamò in servizio altri 5. Il secondo (in carica dal 9/8/43 all’11/2/44) mise a riposo altri 24 prefetti, ne trasferì 42, 6 furono quelli messi a disposizione, 6 le nuove nomine e 2 quelli richiamati in servizio. Questa manovra, al di là del fatto che probabilmente consentì l’esclusione di alcuni personaggi irrimediabilmente

459 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA compromessi con il regime fascista, si rivelò secondo alcuni (Claudio Pavone) anche un’abile mossa politica: infatti, consentì da un lato di offrire all’opinione pubblica alcuni comodi capri espiatori e dall’altro risultò gradita alla stessa “carriera prefettizia” la quale potè presentarsi in tal modo ripulita e garantirsi al contempo nuovi posti in organico. La fine del regime dittatoriale e gli eventi bellici comportarono delle modifiche anche per le strutture e le funzioni del Ministero dell’Interno. Il provvedimento che decretò la soppressione del partito fascista (R.D.L. 2/8/43 n°704) stabilì il passaggio alle dipendenze dell’amministrazione dell’In- terno dell’Associazione Nazionale Famiglie dei Caduti, Mutilati ed Invalidi Civi- li per bombardamenti nemici con il relativo personale. Ad alcune Direzioni Generali del Ministero dell’Interno, in particolare quella per i servizi di protezione antiaerea, per i servizi di guerra, per i servizi antincendi e della pubblica sicurezza, vennero attribuiti i servizi di guerra limitatamente alle attività che avevano diretta attinenza con gli eventi bellici. Tale provvedimento consentiva di equiparare il Ministero dell’Interno alle amministrazioni militari per tutto quanto necessario, quali forniture ed altri apprestamenti, ad assicurare il funzionamento dei servizi di guerra ad esso affidati, per fronteggiare le conseguenze della offesa nemica sulla vita civile della nazione nonché per tut- to quanto relativo all’esecuzione dei trasporti.

1.2. I tentativi di “defascistizzare” l’amministrazione dell’Interno Intanto, a seguito della firma dell’armistizio da parte del generale Badoglio, il governo fu costretto a riparare a Brindisi per sfuggire alle rappresaglie dei tedeschi da dove riuscì solo dopo alcuni mesi, grazie ai successi dell’esercito alleato, a risalire prima a Salerno per fare definitivamente ritorno a Roma ufficialmente il 15 agosto 1944 dopo che gli Alleati ai primi di giugno avevano fatto il loro ingresso nella capitale. Nel frattempo il 22 aprile 1944 ebbe fine il primo governo Badoglio (da segnalare che alla direzione del Ministero dell’Interno ad Umberto Ricci l’11 febbraio 1944 era subentrato Vito Reale il quale, dopo una breve esperienza, lasciò il posto il 24 febbraio 1944 a Pietro Capasso) al quale ne seguì un altro di breve durata (ebbe termine il 18 giugno 1944, con ben tre ministri dell’Interno nell’ordine: Sal- vatore Aldisio, Nicola Salerno e Filippo Caracciolo) che lasciò il posto al primo governo di Ivanoe Bonomi a cui andò, ad interim, rinnovando una prassi tipica degli esecutivi precedenti, anche il Ministero dell’Interno.

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Tuttavia, nonostante le difficoltà oggettive derivanti per il governo dalla guerra che ormai si combatteva su tutto il territorio nazionale e da una sovranità limitata sia territorialmente (in quanto circoscritta al solo sud Italia) sia dal fatto che sulle stesse zone insisteva anche l’autorità ed il controllo del Governo militare alleato, iniziò la fase della “defascistizzazione” delle amministrazioni dello Stato. A tal fine furono emanati il Regio Decreto Legge 28 dicembre 1943 n°29/B, successivamente integrato dal R.D.L. 12 aprile 1944 n°101, concernenti la “defascistizzazione” delle Amministrazioni dello Stato, degli Enti Locali e parastatali, degli Enti comunque sottoposti a vigilanza o tutela dello Stato e delle Aziende private esercenti servizi pubblici o di interesse nazionale e sulla riammissione in servizio degli appartenenti a dette Amministrazioni, Enti ed Aziende già licenziati per motivi politici. Seguirono altre disposizioni in materia tra cui il R.D.L. 13 aprile 1944 istitutivo dell’Alto Commissariato per la epurazione nazionale dal fascismo e il Decreto Legislativo Luogotenenziale 27 luglio 1944 n° 159 che rimase il testo base dell’e- purazione fino alla sua conclusione nel dicembre 1945, a seguito del decreto 8 febbraio 1946, n°22. Non è certamente questa la sede per soffermarsi a lungo sul lavoro delle Commissioni per l’epurazione. Tuttavia, ai fini della ricerca che ci occupa, va sottolineato che tale operazione che all’epoca suscitò vivaci discussioni e polemiche, tenendo il Paese in stato di tensione per un lungo periodo, si risolse in un fallimento pressoché totale. Diverse ne furono le ragioni: per alcuni i tentativi di epurazione vennero infi- ciati dalla farraginosità e ambiguità della normativa che ne favorì un’applicazione parziale e reticente, oltre al fatto che non poche furono le resistenze opposte da parte dell’amministrazione e dello stesso schieramento antifascista. In definitiva ben pochi furono i procedimenti che giunsero a conclusione e, ancora meno, quelli che si conclusero con una condanna, per lo più nei confronti di personaggi di secondo piano. Per quanto concerne i giudizi svoltisi davanti alla Commissione per l’Ammi- nistrazione civile dell’Interno e per il personale di P.S., una di quelle amministrazioni che vennero sottoposte ai giudizi più severi per la natura delle funzioni svolte, i loro esiti non fecero altro che rispecchiare la generale mancanza di vo- lontà politica di dar luogo ad una effettiva “defascistizzazione” dello Stato. L’Alto Commissariato, in una relazione al Ministro dell’Interno, affermava

461 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA che l’apposita Commissione ministeriale negava l’esistenza di reali situazioni di fatto, quali l’appartenenza a specifiche qualifiche fasciste, anche quando ciò risultava in maniera inconfutabile. Per rispondere alle sollecitazioni dell’Alto Commissariato, il Ministro dell’Interno affermò che una completa epurazione del Viminale avrebbe comportato la sospensione di circa i 2/3 dei funzionari con la conseguente paralisi dell’amministrazione. In definitiva, anche per l’amministrazione dell’Interno, come per le altre, il processo epurativo andò pian piano affievolendosi senza lasciare tracce di rilevanti sconvolgimenti sui ruoli del personale, se non in riferimento a figure se- condarie.

1.3. Soppressione di alcune direzioni e attribuzione di nuove funzioni. La riforma della polizia Nel frattempo proseguiva l’opera tesa alla soppressione di quelle strutture del Ministero dell’Interno ormai non più rispondenti alle nuove esigenze e alla costruzione di altre nuove che avrebbero dovuto guidare l’Italia nella difficile fase dell’uscita dal conflitto mondiale e della successiva ricostruzione. Vanno in tal senso ricordati il R.D.L. 28 dicembre 1943 n°28/B con il quale venne conferito al sottosegretario di Stato per l’Interno l’esercizio dei poteri già appartenenti al Ministero per la Cultura Popolare. Successivamente, nell’ambi- to delle discussioni relative alla soppressione del Minculpop, alla seduta del 4 maggio 1944 del Consiglio dei ministri tenutasi a Salerno, venne presentato uno schema di provvedimento che non ebbe seguito in quanto non esaminato. Il progetto di R.D. prevedeva oltre alla soppressione del Minculpop la devoluzione al Ministero dell’Interno delle attribuzioni già conferite al Ministero della Cultura Popolare in materia di stampa italiana ed estera. Gli organi, gli uffici, ed il personale del soppresso ministero sarebbero dovuti passare, relativamente ai servizi trasferiti, al Ministero dell’Interno. Sarebbe, altresì, risultata trasferita, sempre sulla base del progetto, la vigilanza sulla Società Italiana degli Autori ed Editori. Altro provvedimento di particolare rilievo fu il Decreto Luogotenenziale 10 agosto 1944 n°208 che stabilì l’attribuzione al Ministero dell’Interno del “Servi- zio Speciale Riservato”, fino ad allora istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, e lo assegnò alla Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. Il suo compito consisteva nello svolgere, in collaborazione con il Civil Censorship Group Telephon Subsection (CCG) istituito dal governo alleato, un servizio di

462 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA intercettazione telefonica riferendo sulle notizie raccolte all’Alto Commissariato per le sanzioni contro il fascismo, alla Direzione Generale di P.S., alle questure e ad altre autorità italiane. Qualche mese dopo il governo Bonomi si fece carico della riforma della polizia che sarebbe dovuta diventare il cardine della sicurezza del nuovo Stato. Fu così che il Decreto Legislativo Luogotenenziale 2 novembre 1944 n°365 istituì, alle dipendenze del Ministero dell’Interno, il nuovo Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza. Il decreto racchiudeva in due punti i compiti del nuovo Corpo degli agenti di polizia: a) vegliare al mantenimento dell’ordine pubblico, alla sicurezza delle persone, alla loro incolumità e al rispetto della proprietà, di prevenire i reati, di raccogliere le prove dei medesimi e di assicurare alla giustizia i responsabili; b) far osservare le leggi e i regolamenti generali e speciali dello Stato, delle Provincie e dei Comuni, le ordinanze delle pubbliche autorità e di prestare soccorso in caso di pubblici e privati infortuni. Tutti gli appartenenti al Corpo si dovevano considerare in servizio permanente, anche quando non comandati, e nessuno di essi poteva essere impiegato in servizi diversi da quelli inerenti alle sue funzioni. Una volta decretati i compiti della P.S. altri provvedimenti, come si vedrà in seguito, avrebbero interessato il nuovo Corpo di polizia sempre nell’ottica di garantirne un miglior funzionamento al servizio delle nascenti istituzioni democratiche. Fu questo lo spirito che ispirò il governo, alla vigilia dell’insurrezione nazionale, a decretare il divieto per il personale civile e militare della P.S. di appartenere a partiti politici e ad associazioni sindacali anche se a carattere apoliti- co (D. l. lgt. 24 aprile 1945 n° 205). Alla fine del 1944, il 12 dicembre, terminava l’esperienza del primo governo Bonomi il quale rinnovò l’esecutivo dando vita ad un secondo governo, assicu- randosi anche questa volta il dicastero degli interni, che durerà sino al 21 giugno 1945. Tra i provvedimenti più importanti adottati aventi riflessi sull’organizzazione del Ministero dell’Interno merita di essere ricordato il Decreto legislativo luogotenenziale 22 marzo 1945 n° 136 istitutivo della Commissione Consultiva Cen- trale di Sanità. L’art. 1 stabiliva che fino ad un anno dalla cessazione dello stato di guerra a tale Commissione sarebbero state devolute tutte le attribuzioni che leggi e regolamenti vigenti attribuivano al Consiglio Superiore di Sanità. Inoltre era nella facoltà del ministro dividere la Commissione in sezioni, nominare il presidente ed il vicepresidente, intervenire alle adunanze assumendone la presi-

463 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA denza, aggregare alla Commissione o alle sue sezioni persone di sua fiducia con voto deliberativo limitato alla trattazione della materia di loro competenza. L’importanza del provvedimento risulta dalla circostanza che lo stesso rappresenta l’ultimo che riconosce un ruolo centrale al Ministero dell’Interno in materia di sanità pubblica considerato che poco tempo dopo, come si vedrà meglio in seguito, tale competenza verrà trasferita in altra sede. Di fondamentale rilievo risultò il decreto luogotenenziale 31 maggio 1945 n° 418 con il quale vennero soppresse alcune Direzioni Generali del Ministero del- l’Interno ormai costituenti un residuato del vecchio regime e della fase bellica finalmente terminata. Si tratta in particolare della Direzione Generale per la demografia e la razza, della Direzione Generale per i servizi di guerra e della Direzione Generale per il servizio di protezione antiaerea (anche se continuò per un certo periodo ad operare una divisione di protezione antiaerea all’interno della Direzione per i servizi antincendi). Venivano demandate ad un successivo decreto ministeriale le moda- lità di riassorbimento, da parte delle altre direzioni generali, di quei servizi d’istituto che fino ad allora erano stati attribuiti alle soppresse direzioni. Un decreto interministeriale, invece, da emanarsi di concerto con il Ministro del Tesoro, avrebbe attuato ogni altra variazione dipendente dall’ulteriore assetto che poteva essere conferito ai servizi di pertinenza dell’amministrazione dell’Interno. Uno degli ultimi atti del governo Bonomi, pochi giorni prima di dimettersi, sarà l’emanazione del Decreto legislativo luogotenenziale 14 giugno 1945 n° 388, con il quale venivano restituiti al Ministero dell’Interno i poteri di vigilanza e di tutela sull’Associazione italiana della Croce Rossa in base alle disposizioni vigenti prima dell’emanazione del R. decreto legge 9 maggio 1944 n°132 con il quale tali poteri gli erano stati sottratti a favore della Presidenza del Consiglio dei Ministri.

1.4. La struttura del Ministero dell’Interno al termine dell’occupazione tedesca In definitiva, a conclusione della seconda guerra mondiale in virtù di tutti gli avvenimenti testè esposti il volto del Ministero dell’Interno risultò significativamente modificato rispetto a quello presentato alla caduta del fascismo. Sotto la direzione di Benito Mussolini il Ministero risultava composto di ben dieci direzioni generali, ossia: Direzione Generale degli Affari Generali e del Personale, Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, Direzione Generale di Pubblica Sicurezza, Direzio-

464 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA ne Generale della Sanità Pubblica, Direzione Generale dei Culti, Dir. Gen. del Fondo per il Culto e del Fondo di Beneficenza e religione nella città di Roma, Di- rezione Generale per la Demografia e la Razza, Direzione Generale Servizi An- tincendi, Direzione Generale dei Servizi per la Protezione Antiaerea, Direzione Generale per i Servizi di Guerra Al di là delle vicende relative alle direzioni generali del Ministero dell’Inter- no, alle quali si è fatto riferimento in precedenza, non poche furono le modifiche che coinvolsero quegli uffici che in misura maggiore riflettevano l’impronta del regime fascista. È il caso dell’ufficio confino politico e della divisione polizia politica, appartenenti alla Direzione Generale di P.S., soppresse nel ’44 e le cui funzioni furono svolte in un primo periodo dalla sezione IV della divisione affari generali e riservati della Direzione di P.S. Altre modifiche riguardarono la Direzio- ne generale Affari Generali e del Personale dove dal 1944 gli affari del personale furono trattati assieme a quelli generali da un’unica divisione affari generali e del personale che in seguito, come si avrà modo di constatare, si scinderà nuovamente in due distinte divisioni. Un provvedimento di soppressione colpì anche il Consiglio Superiore per gli Archivi, materia di competenza della Direzione Ge- nerale dell’Amministrazione Civile, il quale con D.l.lgt. 21 settembre 1944 n° 236 fu sciolto e sostituito in via temporanea da un commissario straordinario. In sostanza al termine delle ostilità, alla caduta del secondo governo Bonomi, il Ministero dell’Interno risultava articolato nella seguente maniera: MINISTRO SEGRETARIO DI STATO Sottosegretario di Stato Gabinetto e segreteria del Ministro Ufficio Cifra Servizio di Ispezione, Ispettori generali amministrativi, Ispettori superiori di ragioneria, Ispettori superiori di pubblica sicurezza, medici, veterinari, chimici, farmacisti e Archivi di Stato, DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE , Divisione affari generali e personale, Servizi speciali: Econo- mato - Cassa - Biblioteca - Ufficio assistenza - Ufficio corrispondenza, Divisione I - Cittadinanza, Divisione I bis, Contabilità e finanza, Fondazione Carnegie per atti di eroismo, Commissione per atti al valor civile, DIREZIONE GENERALE DEL- L’AMMINISTRAZIONE CIVILE, Segreteria e divisione affari generali e riservati, Divisione II - Amministrazione dei comuni e province e servizio elettorale, Divi- sione II A - Segretari comunali e provinciali, Divisione II B - Impiegati e salariati enti ausiliari, Divisione III - Assistenza e beneficenza pubblica, Commissione

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Centrale per la Finanza Locale, Comm. Centrale per gli enti locali danneggiati da terremoti o soggetti a tutela speciale, R. Soprintendenza Archivistica per il Lazio, l’Umbria e le Marche, Archivio di Stato in Roma e Archivio del Regno, DIREZIO- NE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA, Divisione Affari Generali e Riservati, Divisione Personale di Pubblica Sicurezza, Divisione Polizia, Divisione gestione contratti e forniture, Divisione Forze Armate di Polizia, Scuola Superiore di Poli- zia (Polizia scientifica), Commissione di appello per i provvedimenti di Polizia, Commissione Consultiva per le Sostanze Esplosive ed Infiammabili, DIREZIONE GENERALE DELLA SANITA’ PUBBLICA, Divisione Affari Generali e del Personale, Divisione VI a, Malattie sociali, Divisione VI b, Igiene - Abitato ed alimentare, Di- visione VI c, Malattie infettive e diffusive, Divisione VI d, Demografia - Igiene - Ospedali e laboratori, Divisione VII a, Questioni di carattere amministrativo e legislativo, Divisione VII b, Disinfettanti e medicinali, Divisione VIII, Veterinaria, Comm. centrale per i medici chirurghi, per i veterinari, per i farmacisti e per le ostetriche, Istituto Superiore di Sanità, Ufficio Affari Generali e Personale, Labo- ratorio di Batteriologia, Laboratorio di Biologia, Laboratorio di Chimica, Labora- torio di Epidemiologia, Laboratorio di Fisica, Laboratorio di Ingegneria Sanita- ria, Laboratorio di Malariologia, Biblioteca - Segreteria didattica - Museo, DIRE- ZIONE GENERALE DEI CULTI, Ufficio di segreteria, Divisione A - Politica Eccle- siastica, Divisione B - Affari Giuridici e Amministrativi, Divisione Affari Genera- li, DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFI- CENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ DI ROMA, Ufficio Contenzioso, Divisione I, Affari Generali e del personale, Divisione II, Gestione patrimonio del Fondo per il Culto, Divisione III, Restauri e cessione di chiese e fabbricati monastici, Divi- sione IV, Liquidazione supplementi di congrua ai parroci e vicari-curati, Divisio- ne V, Liquidazione supplementi di congrua ai Vescovi ed ai canonici dei capitoli cattedrali - Volture, Divisione VI, Reclami del clero congruato - Revisioni liquidazioni supplemento di congrua, Consiglio di amministrazione del Fondo per il Culto, Consiglio di amministrazione del Fondo di Beneficenza, e Religione nella città di Roma, DIREZIONE GENERALE SERVIZI ANTINCENDI E PROTEZIONE AN- TIAEREA, Divisione I, Personale, Divisione II, Affari amministrativi e generali, Divisione III, Servizi di ragioneria, Divisione IV, Materiali e porti, Divisione V, Organizzazione servizi, Divisione VI, Servizi speciali, Divisione VII, Protezione antiaerea, Servizi speciali, Consiglio di amministrazione, della Cassa sovvenzioni e antincendi.

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2. Gli anni della Costituente

2.1. La soppressione della Direzione Generale della Sanità Pubblica Terminata l’esperienza dei governi Bonomi la guida del governo andò a Fer- ruccio Parri. Questi divenne capo dell’esecutivo dal 21 giugno 1945 al 10 dicembre 1945, data in cui lasciò il posto a De Gasperi. Inizialmente anche Parri, come il suo predecessore, assunse anche il comando del Dicastero degli interni. Successivamen- te lasciò il posto a Giuseppe Spataro, inizialmente sottosegretario agli interni. Tuttavia, nei sei mesi a guida Parri furono adottati alcuni importanti provvedimenti concernenti l’organizzazione e le funzioni del Ministero dell’Interno. In particolare fu rivoluzionata l’organizzazione della sanità pubblica, conferendosi ad un unico organismo tutte le attribuzioni fino ad allora spettanti al Mi- nistero dell’Interno in materia di igiene e di sanità pubblica. Con Decreto luogotenenziale 12 luglio 1945 n° 417 venne istituito l’Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica rinviandosi ad un successivo provvedimento per quanto relativo all’ordinamento e alle attribuzioni dello stesso. Tale provvedimento fu emanato dopo qualche giorno quando, con Decreto legislativo luogotenenziale 31 luglio 1945 n° 446, si stabilì che all’Alto Commissa- rio spettavano la tutela della sanità pubblica, il coordinamento e la vigilanza tecnica sulle organizzazioni sanitarie e sugli enti aventi per scopo di prevenire e combattere le malattie sociali. L’art. 1 del suddetto decreto stabiliva, altresì, la dipendenza dell’Alto Commissario dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri. La spoliazione del Ministero dell’Interno dalle sue precedenti competenze veniva ribadita dall’art. 2 dove si affermava che l’Alto Commissario per l’igiene e la sanità pubblica avrebbe esercitato tutte le attribuzioni spettanti al Ministero dell’Interno in materia di igiene e sanità pubblica ai sensi del testo unico sulle leggi sanitarie. Tuttavia, restavano ferme tutte le attribuzioni spettanti ai prefetti in materia di igiene e sanità pubblica, i quali, nella materia di competenza del- l’Alto Commissario, avrebbero riferito direttamente a quello e ne eseguivano le disposizioni. Rimanevano salvi, altresì, i poteri di vigilanza e di tutela sugli enti di assistenza ospedaliera di competenza del Ministro per l’Interno e dei prefetti. L’art. 6 decretava espressamente, ad abundantiam, la soppressione della Dire- zione Generale della Sanità Pubblica del Ministero dell’Interno, mentre l’art. 7 stabiliva il passaggio dell’Istituto Superiore di Sanità alle dipendenze dell’Alto Commissariato.

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Il Ministero dell’Interno perdeva, inoltre, i poteri di vigilanza e tutela sull’As- sociazione italiana della Croce Rossa - appena riaffidatigli, poco più di un mese prima, dal governo Bonomi - e sull’Opera nazionale per la protezione della ma- ternità e dell’infanzia. Per quanto riguardava i ruoli organici ed il personale dell’Amministrazione della sanità pubblica e dell’Istituto Superiore di Sanità, questi passavano all’Alto Commissariato per l’Igiene e la Sanità. Agli stanziamenti necessari al funzionamento del nuovo organismo si sarebbe provveduto tramite lo storno dei fondi iscritti nello stato di previsione della spesa del Ministero dell’Interno per l’esercizio 1945 relativi ai servizi passati alle dipendenze dell’Alto Commissariato. Per la prima attuazione, invece, del provvedimento istitutivo i finanziamenti erano disposti sugli stanziamenti di fondi esistenti nel bilancio del Ministero dell’Interno. In sostanza, il 31 luglio 1945 al Ministero dell’Interno veniva sottratto uno tra i servizi più rilevanti e qualificanti tra quelli fino ad allora svolti con la contemporanea perdita di un’altra direzione generale. Una magra consolazione poteva risiedere nella circostanza che proprio nello stesso giorno ad un nuovo ministero venivano assegnate tutta una serie di competenze che non molto tempo dopo sarebbero transitate all’amministrazione dell’Interno andando a costituire una nuova direzione generale (infatti il 21 giugno 1945, con Decreto Luogotenenziale n° 380, veniva istituito il Ministero dell’Assistenza post-bellica, per il quale, proprio il 31 luglio con D.lgs.lgt. n° 425, venivano stabilite attribuzioni e competenze).

2.2. Gli orientamenti emersi nella Commissione “Forti II” sul ruolo dell’amministrazione dell’Interno in periferia Al termine del semestre di governo di Ferruccio Parri cominciò il 10 dicembre del ‘45 la fase degli esecutivi a guida De Gasperi. Il primo incarico di Ministro per l’Interno venne conferito a Giuseppe Romita al quale subentrò, dopo qualche tempo, Giuseppe Spataro che già aveva ricoperto lo stesso incarico nel governo Parri. Con i governi De Gasperi (furono sette in tutto e coprirono un arco di tempo che va dal 10 dicembre ’45 al 16 luglio ’53) entra nella sua fase più importante la stagione costituente che avrebbe portato a scrivere le regole di organizzazione e di civile convivenza del nuovo Stato. In realtà, già dal 31 luglio 1945, sotto il governo Parri era stato istituito il Mini-

468 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA stero per la Costituente che avrebbe dovuto guidare e agevolare i lavori diretti alla futura stesura della Carta Costituzionale. Nei dibattiti dell’epoca non occupava certo un posto di secondo piano quello relativo alla riorganizzazione della P.A. Infatti, nel quadro di queste esigenze di riforma già nel ’44 (l’11 di ottobre), il governo Bonomi, aveva istituito una commissione per la riforma dell’amministrazione, sotto la presidenza del prof. Forti, la quale si articolò in sette sottocom- missioni che furono incaricate di occuparsi di decentramento amministrativo, amministrazione locale, regioni, burocrazia, sindacalismo nella P.A., giustizia amministrativa e legge generale sulla pubblica amministrazione. Nel ’45, invece, venne costituita una commissione per la riduzione delle spese la quale, presieduta dal sen. Persico, formulò numerose proposte per una più economica organizzazione della P.A. Tuttavia, i lavori più importanti furono quelli svolti dalla Commissione per la riorganizzazione dello Stato istituita il 21 novembre del ’45 presso il Ministero per la Costituente, anche questa sotto la presidenza del prof. Forti, la quale concluse i suoi lavori il 30 giugno del ‘46 predisponendo una relazione che servì poi da base per i lavori dell’Assemblea Costituente. In particolare la sottocommissione che studiò i problemi concernenti “l’organizzazione dello Stato”, pur non occupandosi direttamente dell’amministrazione centrale dell’In- terno, dedicò una parte della propria relazione alle possibili forme di rappresentanza del governo in periferia, quindi alla figura del prefetto, sulla quale può essere interessante soffermarsi brevemente al fine di verificare quali furono le proposte avanzate in ordine alla riorganizzazione dell’istituto prefettizio le quali inevitabilmente si sarebbero riverberate a livello centrale in quanto organo periferico dell’amministrazione dell’Interno. L’attenzione della sottocommissione si concentrò, in particolare, sulla eventuale necessità dell’esistenza di una rappresentanza del governo nelle circoscrizioni territoriali, con quali attribuzioni e come dovesse essere costituita: in sostanza se il prefetto dovesse conservare la figura che lo aveva contraddistinto fino ad allora, con la sua larga ingerenza nel campo politico oppure dovesse essere sostituito da un organo elettivo che ricevesse la fiducia della popolazione amministrata o da un funzionario non appartenente stabilmente ai quadri dell’Amministrazione. In Commissione la tesi più avversa all’istituto prefettizio fu quella sostenuta dal prof. Jemolo, il quale espresse l’avviso che in provincia, al posto del prefetto, vi sarebbe dovuto essere un funzionario governativo, con alcune ben limitate e definite attribuzioni amministrative tutte contenute nella sfera di competenza del Ministero dell’Interno: queste si sarebbero esaurite nel controllo sui comuni e

469 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA sulle opere pie e nella tutela della pubblica igiene. Al contrario, un organo elettivo, fornito di poteri più complessi di natura prevalentemente politica, doveva essere istituito a capo di ogni regione o gruppo di province: a costui doveva essere principalmente affidata la tutela dell’ordine pubblico e la direzione della pubblica sicurezza. Questa proposta, tuttavia, non incontrò il favore della maggioranza dei membri all’interno della sottocommissione la quale, al termine dei suoi lavori, si pro- nunciò in tal modo: – “le attribuzioni di natura politica del prefetto, ove non possano essere separate da quelle propriamente amministrative, siano notevolmente ridotte, quanto alla materia e quanto all’estensione, limitandosi alla materia cioè dell’ordine pubblico, dell’igiene e della sanità, sempre che ricorra il presupposto del- l’urgenza e il prefetto debba agire in tali situazioni che non comportino l’intervento tempestivo del governo centrale; – le attribuzioni amministrative del prefetto siano parimenti ridotte, trasfe- rendosi di regola, quelle che rientrano nella competenza istituzionale di ministeri diversi da quello dell’Interno e uffici periferici, che hanno nelle rispettive materie compiti tecnici o amministrativi specializzati e che perciò possano agire con maggior senso di responsabilità o liberi da preoccupazioni di ordine politico; – quanto al coordinamento delle attività degli organi amministrativi locali, questa esigenza può essere soddisfatta, mediante la creazione di organi collegiali composti dai rappresentanti delle singole amministrazioni interessate e con l’e- ventuale partecipazione di cittadini esperti nelle singole materie”. Non è questa la sede per soffermarsi a lungo sulla successiva evoluzione del- l’istituto prefettizio, tuttavia è utile rimarcare come le successive scelte del legislatore corrisposero a quanto contenuto nella riportata relazione della Commis- sione “Forti II”. Qualche anno dopo, infatti, la legge 8 marzo 1949 n° 277, sostituiva l’art. 19 del T.U. della legge comunale e provinciale ridisegnando il ruolo e i compiti del prefetto nel seguente modo: “Il prefetto rappresenta il potere esecutivo nella provincia. Esercita le attribuzioni a lui demandate dalle leggi e dai regolamenti e promuove, ove occorra, il regolamento di attribuzioni tra l’autorità amministrativa e l’autorità giudiziaria. Vigila sull’andamento di tutte le pubbliche amministrazioni e adotta, in caso di urgente necessità, i provvedimenti indispensabili nel pubblico interesse nei

470 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA diversi rami di servizio. Ordina le indagini necessarie nei riguardi delle amministrazioni locali sottoposte alla sua vigilanza. Invia appositi commissari presso le amministrazioni degli enti locali territoriali e istituzionali, per compiere, in caso di ritardo o di omissione da parte degli organi ordinari, previamente e tempestivamente invitati a provvedere, atti obbligatori per legge o per reggerle, per il periodo di tempo strettamente necessario, qualora non possano per qualsiasi ragione funzionare. Tutela l’ordine pubblico e sovrintende alla pubblica sicurezza, dispone della forza pubblica e può richiedere l’impiego di altre forze armate. Presiede gli organi consultivi, di controllo e giurisdizionali sedenti presso la prefettura”. In sostanza, vennero meno i poteri direttivi e di coordinamento del prefetto per lasciare il posto a generiche funzioni di vigilanza sulle pubbliche amministrazioni.

2.3. L’istituzione della Direzione Generale per l’Assistenza post-bellica Per quanto concerne l’evoluzione delle strutture del Ministero dell’Interno va rilevato che il D.Lgs.P. 28 giugno 1946 n° 17 sopprimeva il Servizio Speciale Ri- servato lasciando il suo personale inquadrato nei ruoli organici di appartenenza, che venivano conservati come ruoli transitori separati del personale di P.S., fino ad eliminazione dello stesso che sarebbe stato gradualmente destinato ai servizi dell’amministrazione di P.S. e a quelli dell’amministrazione civile dell’interno. Si concludeva in tal modo l’esperienza quasi biennale presso la Direzione Generale di P.S. di un servizio che non mancò mai di suscitare polemiche per l’attività svolta in quegli anni difficili. Nel 1947 si assiste alla istituzione presso il Ministero dell’Interno di una nuova direzione generale. Si è in precedenza fatto riferimento al fatto che nel 1945 era stato costituito un nuovo ministero denominato dell’Assistenza post-bellica. A questo era stato attribuito, in particolare, il compito di provvedere, promuovere, dirigere e coordinare l’assistenza morale e materiale dei partigiani, dei reduci di guerra, dei prigionieri di guerra, dei militari internati e delle loro famiglie, dei profughi e delle altre vittime civili della guerra, dei rimpatriati dall’estero, provvedendo all’assistenza sia direttamente sia avvalendosi di altri uffici dello Stato e di enti pubblici, nonché di associazioni, fondazioni e comitati aventi scopi assistenziali.

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Il Decreto legislativo del Capo provvisorio dello Stato 14 febbraio 1947 n° 27 dispose la soppressione del Ministero dell’Assistenza post-bellica ripartendo le sue attribuzioni tra vari ministeri. Al Ministero dell’Interno venne attribuito, essenzialmente, il compito dell’assistenza delle famiglie dei caduti in guerra e nella lotta di liberazione, nonché delle famiglie dei caduti civili di guerra e, ferme restando le attribuzioni del Ministero del Lavoro, dell’assistenza dei connazionali rimpatriati dall’estero. Gli uffici provinciali del soppresso ministero nonché le sezioni staccate dello stesso passavano alle dipendenze del Ministero dell’Inter- no, mentre al Ministro per l’Interno sarebbero spettati gli stessi poteri attribuiti al titolare del soppresso Dicastero. Successivamente, il D.C.P.S. 22 luglio 1947 n° 808 istituì la Direzione Generale dell’Assistenza post-bellica presso il Ministero dell’Interno. In realtà il decreto, all’art. 1, parlava di istituzione provvisoria, sottolineando in tal modo la preca- rietà delle esigenze per le quali sorgeva la nuova direzione, lasciando in tal modo intravedere ulteriori modifiche nel giro di poco tempo. Alla nuova direzione generale veniva preposto un prefetto scelto tra quelli a disposizione. Un successivo decreto ministeriale avrebbe poi stabilito l’ordinamento interno della nuova Direzione Generale.

2.4. La struttura del Ministero dell’Interno all’entrata in vigore della Costituzione repubblicana Frattanto, in carica il quarto governo De Gasperi (infatti, conclusa la prima esperienza il 10 luglio 1946, lo statista democristiano era succeduto a se stesso altre tre volte, il 13/7/46, il 2/2/47 e il 31/5/47) il primo gennaio 1948 entrava in vigore la Costituzione repubblicana che, con le elezioni del successivo 18 aprile (alle quali, il 23 maggio, avrebbe fatto seguito il quinto governo De Gasperi), sarebbe stata destinata a dare ulteriore certezza e stabilità alla rinnovata organizzazione statale. Anche la struttura del Ministero dell’Interno andava assumendo una sempre minore instabilità e, soprattutto, come vedremo meglio in seguito, andava sempre più spogliandosi di quegli uffici che ormai erano un residuato del tragico periodo appena superato. Per quanto concerne gli uffici va segnalata una ordinanza del gennaio ’48 con la quale venne istituita, in seno alla Direzione Generale di P.S., la Divisione servizi tecnici. In essa confluirono il personale e gli uffici del Servizio Speciale Riser- vato soppresso nel 1946 e i servizi tecnici della Divisione gestione contratti e for-

472 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA niture (sempre della Direzione di P.S.). Presso la Direzione Generale AA.GG., nel frattempo, venivano nuovamente trattati separatamente da due divisioni gli affari generali e quelli del personale. Pertanto nel ’48 il Ministero dell’Interno, sotto la guida dell’on. Mario Scelba, risultava articolato nelle seguenti Direzioni Generali: MINISTRO SEGRETARIO DI STATO, Sottosegretario di Stato, Gabinetto e Segreteria del Ministro, Segreteria del sottosegretario, Ufficio Legislativo, Servizio di Ispezione, Ispettori generali amministrativi, Ispettori superiori di ragioneria, Ispettori superiori di pubblica sicurezza, Archivi di Stato, DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE, Divisione affari generali, 1 sezione, Divisione personale, 1 sezione, ufficio di segreteria e archivio, Divisione I bis, 4 sezioni, ufficio matricola, Divisione cittadinanza, 1 ufficio archivio, Divisione opzioni, 1 sezione, ufficio archivio, Ufficio cassa, Economato, Archivio, magazzino e officina elettricisti, idraulici e falegnami, Ufficio beni patrimoniali, Fondazione Carnegie, Biblioteca, Cooperativa di consumo, Ufficio postale, Ufficio spedizione corrispondenza, DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE, Divisione affari riservati e segreteria, 2 sezioni, ufficio di segreteria, ufficio archivi, sussidi e soccorsi militari, Divisione affari generali, 2 sezioni, ufficio ricoveri, Divisione II - Comuni, 1 sezione affari generali più altre 6 sezioni, archivio, Divisione II A - Segretari comunali, 5 sezioni e l’ufficio archivio, Divisione II B - Personale comuni e province, 1 sezione affari generali e altre 3 sezioni, Divisione II C - Comune Roma - Riforme organiche personale enti locali, 1 sezione, Divisione III - Istituzioni di assistenza e beneficenza, 1 sezione affari generali e altre 4 sezioni, ragioneria e archivi, Ufficio centrale archivi di Stato, Commissione centrale per la finanza locale, Commissione centrale per gli enti locali danneggiati, da terremoti o soggetti a tutela speciale, Soprintendenza archivistica per il Lazio, l’Umbria e le Marche, Consiglio superiore degli Archivi di Stato, Archivio di Stato in Roma e Archivio centrale dello Stato, DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA, Divisione affari generali e riservati, 3 sezioni con archivi, archivi generali, ufficio schedario e spedizioni, Divisione S.I.S., 3 sezioni con archivi, archivi del casellario politico centrale e archivio confinati, Divisione personale di P.S., 3 sezioni oltre agli uffici concorsi, matricola, libretti e archivio, Divisione Polizia, 5 sezioni con relativi archivi, con alle dipendenze il servizio bollettino delle ricerche, costituito dagli uffici di segreteria, autografia, composizione, fotoincisione e legatoria, Scuola superiore di Polizia, Divisione gestione contratti e forniture, 5 sezioni con archivi, autocentro, magazzino vestiario e

473 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA magazzino biciclette, Divisione Forze Armate di Polizia, 5 sezioni con archivi, uffici matricola, libretti, tessere e concorsi della sezione ufficiali, uffici pensioni, arruolamenti e rafferme, arruolamento ordinario e straordinario, matricola e tessere, avanzamento, movimento, disciplina e affari generali degli altri dipendenti del Corpo delle Guardie di P.S. e dell’ufficio dell’ispettore sanitario, Divisione frontiera e trasporti, 3 sezioni, 1 sezione di ragioneria con archivi, Divisione servizi tecnici, 3 sezioni con archivi, ufficio traduzioni, direzioni tecniche dei servizi elettrici - costituita dagli uffici di segreteria, contabilità telegrafica, esperimenti, apparecchiatori e guardafili, da tre officine e l’ufficio permutatori - Servizi radio - costituiti dagli uffici di segreteria e schedario personale e dal radio laboratorio - Deposito materiali elettrici - costituito dall’ufficio del consegnatario, Ufficio legislativo, Commissione di appello per i provvedimenti di polizia, Commissione Consultiva per le Sostanze Esplosive ed Infiammabili, DIREZIONE GENERALE DEI CULTI, Segreteria del Direttore Generale, Divisione affari generali, 2 sezioni, Divisione A - Politica ecclesiastica, 3 sezioni, Divisione B - Affari giuridici e amministrativi, 4 sezioni, ufficio di segreteria e ufficio archivio, DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELI- GIONE PER LA CITTÀ DI ROMA, Segreteria della Direzione Generale, Divisione I, Affari Generali ed aziende speciali, Divisione II, Gestione patrimoniale del Fondo per il Culto, Divisione III, Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma e ufficiatura e manutenzione, delle chiese già appartenenti ad enti soppressi, Divisione IV, Trattamento economico dei parroci e Vicari-curati - Nuove concessioni, Divisione V, Volture di congrue e trattamento economico dei vescovi, Arcivescovi e capitoli cattedrali, Divisione VI, Reclami del clero congruato e revisioni di precedenti liquidazioni, Consiglio di Amministrazione del Fondo per il Culto, Consiglio di Amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma, DIREZIONE GENERALE SERVIZI ANTINCENDI, Servizio Ispettivo, Divisione I - Affari generali e riservati, 3 sezioni con i dipendenti archivi, Divisione II - Personale, 2 sezioni con i dipendenti archivi, Divisione III - Servizi di ragioneria, 2 sezioni: contabilità corpi vigili del fuoco e contabilità cassa, oltre all’ufficio sovvenzioni antincendi, Divisione IV - Servizi tecnici e materiali, 2 sezioni: una servizi e materiali tecnici e l’altra vestiario ed equipaggiamento, un ufficio cabina sirene, Servizi speciali, Consiglio di amministrazione della Cassa sovvenzioni e antincendi, Magazzino centrale vestiario ed equipaggiamento del Corpo Nazionale Vigili del Fuoco, DIREZIONE GENERALE DELL’ASSISTENZA POST-BELLICA, Divisione I - Affari Generali, 3 sezioni, archivio e ufficio corri-

474 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA spondenza, Divisione II - Personale, Divisione III - Approvvigionamenti, 2 sezioni, Divisione IV - Trasporti, 3 sezioni, Divisione V - Assistenza reduci, partigiani e vittime civili, Divisione VI - Assistenza sanitaria - Minori, Divisione VII - Campi, Ufficio speciale di ragioneria, 3 sezioni e ufficio dell’economo consegnatario.

3. I primi anni della Repubblica

3.1. La Direzione Generale dell’Assistenza Pubblica Entrata in vigore la nuova carta costituzionale ebbero luogo, come ricordato in precedenza, le prime libere elezioni politiche che portarono per la quinta volta Al- cide De Gasperi a capo del governo, carica che ricoprirà fino al 16 luglio ’53, nonostante avesse per due volte rassegnato le dimissioni tuttavia formando due nuovi esecutivi il 27 gennaio ’50 ed il 26 luglio ’51. Durante quegli anni il Ministero del- l’Interno era rimasto saldamente nelle mani di Mario Scelba e sotto la sua guida non pochi furono i provvedimenti legislativi che influirono sull’organizzazione, le attribuzioni ed il personale dell’amministrazione dell’Interno. Sotto il profilo dell’organizzazione ministeriale di rilevante importanza fu il Decreto del Ministro dell’Interno del primo giugno 1949 con il quale si stabilì di unificare i servizi attinenti all’assistenza e alla beneficenza pubblica di sua competenza, al fine di garantirne un più organico e proficuo coordinamento, isti- tuendo una nuova Direzione Generale. Detti servizi, espletati fino ad allora dalla Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, furono trasferiti alla Direzione Generale dell’Assistenza post-bellica la quale assunse, al contempo, la nuova denominazione di Direzione Generale dell’Assistenza Pubblica. Le cessate esigenze derivanti dalle conseguenze della guerra, che erano state alla base della creazione della soppressa direzione generale sorta - come si ricorderà - in via provvisoria, portarono ad una riorganizzazione degli uffici competenti in materia di assistenza. La nuova Direzione - come si vedrà meglio in seguito - si articolò in sette divisioni più un ufficio speciale di ragioneria.

3.2. Nuova organizzazione della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile Importanti modificazioni strutturali subì anche la Direzione Generale del- l’Amministrazione Civile. Con Decreto del Ministero dell’Interno del 24 marzo 1951 venne stabilito che detta Direzione Generale si articolasse in una segreteria e nove divisioni, cui andavano attribuiti i seguenti affari:

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– Segreteria - Coordinamento dei servizi della direzione generale; personale (orari e turni di lavoro, disciplina, assegnazione trasferimenti nell’ambito della direzione generale, ecc.); rapporti con il pubblico e con le altre direzioni generali; rapporti telefonici con le prefetture; direzione e coordinamento dei servizi copia della direzione generale; Ufficio ragioneria: coordinamento ed elaborazione dei dati per le previsioni e le variazioni di bilancio delle voci di pertinenza della direzione generale; trattamento economico del personale ad essa addetto (presenza, lavoro straordinario, competenze varie); sussidi e provvidenze di carattere eccezionale; – Divisione Affari Generali e Riservati - Affari di carattere generale; risoluzione di quesiti di carattere generale; raccolta di provvedimenti di massima e delle circolari delle diverse divisioni; amministratori dei comuni (nomina, revo- ca, procedimenti penali, indennità di carica, ecc.); sospensione e scioglimento dei consigli comunali; – Divisione amministrazioni comunali e provinciali - Affari generali interessanti le amministrazioni provinciali e comunali; circoscrizione e denominazione dei comuni e delle province; toponomastica; regolamenti di polizia locale; lavori pubblici; revisioni prezzi contrattuali opere pubbliche; affari relativi alla municipalizzazione dei pubblici servizi; trasporti; servizi relativi alla nettezza urbana ed alla utilizzazione dei rifiuti solidi e liquidi; aziende di cura, soggiorno e turismo; case da gioco; Foglio annunzi legali; – Divisione segretari comunali e provinciali - Tutti gli affari riflettenti comunque il trattamento giuridico ed economico dei segretari comunali e provinciali; – Divisione del personale enti locali - Provvedimenti legislativi; circolari e quesiti; ricorsi e contenziosi, straordinari e gerarchici; controllo I.N.A.D.E.L.; collocamento dipendenti enti locali profughi di zone di confine; ricorsi non formali; controllo sui comuni deficitari per quanto riguarda il personale; ricorsi speciali in materia di epurazione; – Divisione per gli organici degli enti locali e gli affari del comune di Roma - Provvedimenti dell’amministrazione comunale di Roma comunque soggetti ad approvazione ministeriale e relativi ricorsi; esame delle deliberazioni concernenti modifiche ai regolamenti e alle piante organiche del personale; enti comunali di consumo; – Divisione finanza locale - Tutti gli affari concernenti comunque la finanza locale;

476 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

– Divisione servizi elettorali - Legislazione elettorale e attività normativa; organizzazione tecnica delle consultazioni elettorali; servizi tecnici e legislazione comparata; raccolta ed elaborazione dei risultati delle elezioni; archivio storico statistico e catasto elettorale; affari concernenti la revisione annuale e dinamica delle liste elettorali; vigilanza sulla preparazione e svolgimento dei comizi elettorali; contenzioso elettorale; impianto e tenuta dello schedario elettorale; – Divisione amministrazioni regionali - Affari regionali; esame delle leggi regionali e norme di attuazione; interpretazioni delle disposizioni statutarie e delle norme di attuazione; –Ufficio centrale Archivi di Stato - Affari generali; legislazione e amministrazione del personale di ruolo, avventizio e incaricato degli Archivi di Stato.

3.3. Il decentramento amministrativo A conclusione del periodo che ci si è riproposti di analizzare vanno presi in considerazione i provvedimenti legislativi intervenuti all’inizio del 1953 estremamente importanti per i riflessi che avranno negli anni seguenti sull’organizzazione e le funzioni del Ministero dell’Interno. Ci si riferisce, in particolare, alla legge del 10 febbraio 1953 n° 62 (c.d. legge Scelba) relativa alla costituzione e funzionamento degli organi regionali. Tale legge non fu tanto importante per i riflessi immediati quanto perché, stabilendo le regole per il funzionamento ed il controllo sugli atti delle regioni e degli altri enti locali, aprì la lunga stagione che porterà negli anni settanta al trasferimento alle stesse delle materie di loro competenza a scapito dell’amministrazione statale ed in particolare di quella degli Interni. In realtà con la legge Scelba si conso- lidò quella che è stata definita (Stefano Sepe) la “tecnica del rinvio” che voleva le forze politiche all’epoca prevalenti, dopo essersi mostrate in favore della regionalizzazione durante gli anni della Costituente, impegnate a procrastinare il più lontano nel tempo l’attuazione del dettato costituzionale relativamente alla parte concernente le regioni. Per cui sia pur prevedendo tale legge il passaggio alle regioni dei compiti di controllo fino ad allora di competenza dell’amministrazione periferica del Ministero dell’Interno, continuò a conservare, grazie al disposto dell’art. 72, in capo ai prefetti ancora a lungo le funzioni di controllo sugli atti degli enti locali. Riflessi immediati sull’amministrazione civile dell’Interno ebbe, invece, la legge 11 marzo 1953 n° 150 con la quale venne delegato al governo il potere, da esercitarsi entro un anno, di attuare il decentramento amministrativo attraverso

477 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA l’attribuzione di funzioni statali d’interesse esclusivamente locale alle Province, ai Comuni e ad altri Enti locali. L’autorizzazione data al governo riguardava le seguenti materie: assistenza, igiene e sanità, amministrazione degli istituti di istruzione post-elementare e di istruzione artigiana e professionale, istituzioni culturali provinciali e comunali, antichità, belle arti e tutela del paesaggio, agricoltura, bonifica e colonizzazione, economia montana, usi civici, consorterie, promiscuità per condomini agrari e forestali, industria, commercio, artigianato, turismo, disciplina dei prezzi dei generi alimentari, caccia e pesca, lavori pubblici, utilizzazione delle acque pubbliche e del demanio marittimo, trasporti su strada, filovie e funivie. La legge medesima precisava che le norme delegate dovevano tendere a decentrare le funzioni statali di interesse esclusivamente locale delle quali non si ritenesse essenziale l’esplicazione diretta da parte dello Stato, e per le quali l’attribuzione ad organi degli enti locali avesse permesso una più appropriata valutazione degli interessi pubblici ed un più sollecito loro soddisfacimento, consentendo l’eliminazione di non necessarie formalità procedurali ed agevolando i contatti tra l’amministrazione ed i privati interessati. Tali norme potevano fissare direttive di carattere generale per l’esercizio delle funzioni delegate e, al contempo, stabilire che ulteriori direttive obbligatorie di carattere generale potessero essere impartite, con determinate modalità, da parte del governo. Ai fini dell’attuazione della legge venne costituita una Commissione interpar- lamentare consultiva, che venne presieduta dall’on. Tosato, composta da sei deputati e sei senatori designati dai Presidenti delle rispettive Camere, due membri designati dalla Presidenza del Consiglio, uno dal Ministro per l’Interno, uno dal Ministro del Tesoro, uno dal Ministro delle Finanze, uno dal Presidente del Consi- glio di Stato, uno dal Presidente della Corte dei Conti, due designati dall’associazione dei comuni, due dall’unione delle province, uno dall’Associazione nazionale Enti Assistenziali e uno dall’Unione delle Camere di Commercio. Alla Commissione veniva aggregato, di volta in volta, un membro designato dal Ministero nella cui competenza rientrava la materia sottoposta all’esame della Commissione. Il compito di tale consesso era quello di esprimere il suo parere sugli schemi di decreti legislativi che gli venivano sottoposti dal Presidente del Consiglio, intesi i ministeri interessati. Le norme delegate dovevano essere emanate con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio, di concerto con il ministe-

478 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA ro interessato e previa deliberazione del Consiglio dei ministri. Con le stesse modalità appena descritte poteva essere disposto il decentramento, ad organi periferici regionali, provinciali, distrettuali o con minore circoscrizione, di attribuzioni che, secondo le leggi vigenti, spettavano ad organi centrali delle Amministrazioni dello Stato, conferendosi carattere definitivo a provvedimenti emessi dagli organi periferici e sostituendosi i pareri ed i controlli di organi locali ai pareri e ai controlli da parte degli organi centrali previsti da leggi allora in vigore. In ossequio a quanto stabilito dalla legge n° 150 del ’53, il 10 agosto 1954 venne emanato il D.P.R. n° 968 recante norme sul decentramento dei servizi del Mi- nistero dell’Interno.

3.4. La struttura del Ministero dell’Interno nel 1953 Pertanto, a conclusione del periodo che ci siamo riproposti di studiare, la struttura del ministero dell’Interno può riassumersi come appresso: MINISTRO SEGRETARIO DI STATO, Sottosegretario di Stato, Gabinetto e segreteria del Ministro, Segreteria del Sottosegretario, Ufficio legislativo e Regioni, Servizio di ispezione, Ispettori generali amministrativi, Ispettori superiori di ragioneria, Ispettori superiori di pubblica sicurezza, Archivi di Stato, DIREZIONE GENERA- LE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE, Divisione affari generali, Divi- sione personale, Divisione cittadinanza, Divisione opzioni, Divisione assistenza, Divisione spese fisse e assegni fissi e variabili, Divisione ispezioni contabili - Contabilità e bilancio, Divisione amministrazione immobili e servizi economato, Biblioteca, Fondazione Carnegie per atti di eroismo, Commissione per atti al valore civile, DIREZIONE GENERALE DELLA AMMINISTRAZIONE CIVILE, Divisione affari generali e riservati, Divisione amministrazioni regionali, Divisione amministrazioni comunali e provinciali, Divisione segretari comunali e provinciali, Divisione personale degli enti locali, Divisione per gli organici degli enti locali e gli affari del comune di Roma, Divisione dei servizi elettorali, Divisione finanza locale, Ufficio centrale archivi di Stato, Commissione Centrale per la Finanza Lo- cale, Consiglio Superiore degli Archivi di Stato, Archivio di Stato in Roma e Ar- chivio Centrale dello Stato, Soprintendenza archivistica per il Lazio, l’Umbria e le Marche, DIREZIONE GENERALE DI PUBBLICA SICUREZZA, Divisione affari generali, Divisione personale di pubblica sicurezza, Divisione Polizia, Divisione gestione contratti e forniture, Divisione A.R., Divisione Forze Armate di Polizia, Divisione frontiera e trasporti, Divisione servizi tecnici, Scuola Superiore di Poli-

479 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA zia ( Polizia Scientifica), Commissione di appello per i provvedimenti di Polizia, Commissione Consultiva per le Sostanze Esplosive ed Infiammabili, DIREZIONE GENERALE DEI CULTI, Divisione affari riservati e segreteria, Divisione affari generali, Divisione A, Divisione B, DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CUL- TO E DEL FONDO DI BENEFICENZA E RELIGIONE NELLA CITTÀ’ DI ROMA, Segre- teria della Direzione Generale, Divisione affari generali e riservati, Divisione I, Aziende speciali - Sussidi personali e di ufficiatura al clero, Divisione II, Gestio- ne patrimoniale del Fondo per il Culto, Divisione III, Fondo di beneficenza e religione nella città di Roma e manutenzione delle chiese già appartenenti ad enti soppressi, Divisione III bis, Retrocessione di chiese e locali ex-conventuali - Co- struzione di nuove chiese parrocchiali ed annessi, Divisione IV, Trattamento economico dei parroci e vicari-curati - Nuove concessioni, Divisione V, Volture di congrua e trattamento economico dei vescovi, arcivescovi e capitoli cattedrali, Divisione VI, Reclami del clero congruato e revisioni di precedenti liquidazioni, Consiglio di amministrazione del Fondo per il Culto, Consiglio di amministrazione del Fondo di Beneficenza e Religione nella città di Roma, DIREZIONE GE- NERALE SERVIZI ANTINCENDI, Servizio Ispettivo, Divisione I - Affari generali e riservati, Divisione II - Personale, Divisione III - Ragioneria, Divisione IV - Servi- zi e materiali tecnici, Divisione V - Prevenzione e statistica, Consiglio di amministrazione della Cassa sovvenzioni antincendi, Comando Scuole Centrali Antin- cendi, DIREZIONE GENERALE DELL’ASSISTENZA PUBBLICA, Segreteria particolare, Divisione I - Affari generali e riservati, Divisione II - Personale, Divisione III - Opere Pie, Divisione IV, Divisione V - Approvvigionamenti e trasporti, Divisione VI - Assistenza, Divisione VII - Campi, Ufficio speciale di ragioneria, Servizio Ispettivo, Ufficio economato e cassa.

4. Il personale

4.1. La nuova pianta organica Per quanto concerne il personale, un provvedimento di notevole interesse nel periodo considerato è il Decreto Legislativo 3 maggio 1948, n° 455 (in seguito ratificato, con modificazioni, dalla L. 21 agosto 1950 n° 699) con il quale vennero apportate modificazioni alla legge 16 giugno 1940 n° 721 sul riordinamento dei ruoli organici del personale dell’amministrazione civile dell’Interno. In particolare, per quanto riguarda la carriera amministrativa, a seguito della soppressione

480 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA del Governatorato di Roma, furono soppressi i posti in ruolo di Governatore di Roma, dei due Vice-Governatori e del Segretario generale. Furono istituiti, invece, posti in ruolo per il personale di gruppo C relativi al Direttore e Vice-direttore dell’ufficio crittografico e di esperto bibliografico. Pertanto, i gradi e le denominazioni del personale dell’amministrazione civile dell’Interno a far data dal 3 maggio ’48 vennero modificati secondo quanto riportato nelle seguenti tabelle.

CARRIERA AMMINISTRATIVA (GRUPPO A)

GRADO DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 2° Governatore di Roma 1 / 3° Capo della Polizia 1 1 3° Prefetto di I^ classe 55 58 4° Vice Gov. di Roma 2 / 4° Seg. Gentile Gov. Roma 1 / 4° Prefetto di II^ classe 55 64 5° Vice Prefetto 135 170 6° Vice Pref. Ispettore 145 175 7° e 8° Consigliere I^ e II^ cl. 417 440 9° Primo segretario 179 195 10° e 11° Segretario e vice seg. 358 385 TOTALE 1349 1488

CARRIERA DI RAGIONERIA (GRUPPO A)

GRADO DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 5° Isp. Sup. Rag. I^ cl. 2 4 6° Isp. Sup. Rag. II^ cl. 9 14 7° Ragioniere capo I^ cl. 21 27 8° Ragioniere capo II^ cl. 25 40 TOTALE 57 85

481 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

CARRIERA AMMINISTRATIVA (GRUPPO B)

GRADO DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 6° Isp. Sup. Rag. II^ cl. 17 28 7° Ragioniere capo I^ cl. 112 125 8° Ragioniere capo II^ cl. 147 180 9° Primo ragioniere 266 300 10° e 11° Ragioniere e Vice rag. 293 320 TOTALE 835 953

CARRIERA D’ORDINE (GRUPPO C)

GRADO DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 9° Archivista capo 91 100 10° Primo archivista 217 270 11°Archivista 263 360 12° Applicato 537 600 13° Alunno d’ordine 142 200 TOTALE 1250 1530

PERSONALE DELL’UFFICIO TELEGRAFICO E CIFRA PERSONALE DELLA BIBLIOTECA (GRUPPO C)

GRADO DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 8° Dir. Uff. Teleg. e Cifra 1 1 9° Vicedir. Uff. Tel. Cifra 2 2 9° Coad. di biblioteca 2 1 8° Dir. Uff. Crittografico / 1 9° Vicedir. Uff. Crittogr. / 2 8° Esperto bibliografico / 1 10° Coad. Agg. Biblioteca 2 2 TOTALE 710

482 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

PERSONALE SUBALTERNO

DENOMINAZIONE N° POSTI L. 721/40 N° POSTI L. 455/48 Commesso capo 1 1 Primo commesso 17 25 Commesso e Usciere capo 297 305 Usciere 243 310 Inserviente 172 179 TOTALE 730 820

In sostanza, a seguito delle modifiche introdotte dal D. lgs. n° 455/48, la pianta organica dell’amministrazione civile dell’Interno passò a comprendere dalle precedenti 4228 unità alle 4886 unità. Va segnalato, inoltre, che fra i prefetti di prima e seconda classe non sono compresi quelli collocati a disposizione il cui numero è stabilito da altra norma, mentre il numero dei prefetti incaricati di funzioni ispettive venne stabilito, con D.P.R. 17 gennaio 1951 n° 40, non potesse superare i diciotto. Numerosi furono pure i provvedimenti concernenti l’ordinamento del personale. In particolare diversi riguardarono il personale appartenente all’amministrazione di P.S. al quale, negli anni successivi alla conclusione della guerra, vennero riconosciute promozioni, avanzamenti in carriera, provvidenze varie, in- dennità, ecc. Molti di questi provvedimenti vennero successivamente ratificati dalla legge 22 aprile 1953 n° 342.

4.2. Il personale in servizio Per quanto concerne il personale in servizio di ruolo presso il Ministero del- l’Interno, vi furono dei consistenti incrementi nel periodo considerato come si può ricavare dalla tabella a pagina seguente. Dall’analisi complessiva dei dati emerge che vi fu un forte incremento di personale nel decennio considerato, grazie soprattutto a nuove immissioni di personale militare nell’amministrazione di P.S. il quale venne più che raddoppiato. Il personale civile, invece, subì un incremento meno vistoso anche se, dai dati del 1948, si rileva una lieve diminuzione rispetto al numero iniziale dovuta, probabilmente, a diversi fattori tra cui la perdita, in quella fase, di diverse competenze da parte del Ministero con l’attribuzione di funzioni in via temporanea, delle quali si è parlato nella precedente esposizione. Se si tiene conto, oltre che del personale civile di ruolo, anche di quello non di

483 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA

IMPIEGATI CIVILI E OPERAI, MILITARI, IN SERVIZIO DI RUOLO NEL 1943 - 1948 - 1953

1943 1948 1953 civili militari Totale civili militari Totale civili militari Totale Amm. Civile 3846 / 3846 3807 / 3807 5677 / 5677 Amm. P.S. 4104 30523 34627 4174 68378 72552 4102 77380 81482 Serv. Antinc. 102 / 102 156 / 156 154 / 154 Archivi Stato 358 / 358 367 / 367 395 / 395 Affari di culto 128 / 128 77 / 77 42 / 42 Sanità Pubbl. 467 / 467 ////// Ist. Sup. San. 58 / 58 ////// Fondo Culto / / /9/94/4 Serv. Sp. Ris. / / / 397 / 397 341 / 341 TOTALE 9063 30523 39586 8987 68378 77365 10715 77380 88095 ruolo e non vincolato, si può notare che nel 1943 il numero di dipendenti in tale posizione giuridica era pari a 3004 unità, facendo salire il conto complessivo dei dipendenti civili a 12067 unità. Nel 1948, e ciò forse spiega il dato riportato in precedenza, il personale civile fuori ruolo è pari a 6173 unità (di cui ben 4450 appartenenti alla Direzione Gene- rale per l’Assistenza post-bellica) facendo salire il numero complessivo a 15160. Anche nel 1953 la quota di dipendenti fuori ruolo è ancora alta, essendo pari a 3155 unità (2379 delle quali appartenenti alla Direzione Generale per l’Assisten- za Pubblica), tuttavia il numero complessivo dei civili subisce una flessione rispetto a cinque anni prima, nonostante un incremento del personale di ruolo, as- sestandosi sulle 13870 unità. Il personale dell’amministrazione civile, infine, se nel ’43 risultava inferiore rispetto a quanto previsto dalla pianta organica (3846 dipendenti contro i 4228 previsti), dieci anni dopo è in soprannumero in quanto vi sono 5677 iscritti a ruolo rispetto ai 4886 previsti. Per quanto concerne più specificamente il personale della carriera amministrativa, gruppo A, è stato possibile, dall’analisi dei ruoli del personale relativi all’arco di tempo oggetto di studio nel presente lavoro, ricostruire il numero dei funzionari in servizio. Va segnalato che non è stato possibile acquisire i dati del 1944 in quanto man-

484 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA cante il volume relativo a tale anno nella biblioteca del Ministero dell’Interno, probabilmente mai redatto o andato distrutto a seguito degli eventi bellici. I dati, invece, relativi al ’45 e ’46 vanno accolti con beneficio d’inventario in quanto, ve- rosimilmente a causa della confusione conseguente agli avvenimenti di quegli anni, quali la guerra e l’epurazione, sono stati più volte, come è stato possibile verificare dall’esame dei relativi volumi, oggetto di numerose correzioni dovute a cancellazioni di nomi, nuove iscrizioni e successive cancellazioni, ecc.

FUNZIONARI DELLA CARRIERA AMMINISTRATIVA (GRUPPO A) IN SERVIZIO DAL ’43 AL ’53

1943 1945 1946 1947 1948 1949 1950 1951 1952 1953 Capo P.S. 1111111111 Prefetti 1^ 75 65 68 72 73 63 62 62 63 62 Prefetti 2^ 62 72 74 61 60 73 63 57 60 70 Vicepref. 106 83 93 122 129 168 160 173 144 159 V.Pref. Isp. 143 135 140 145 142 176 181 175 175 173 Consigl. 1^ 314 336 326 255 214 217 166 207 245 279 Consigl. 2^ 119 179 190 167 213 200 209 262 234 161

4.3. Il nuovo regolamento del personale Per quanto attiene, invece, al personale dell’amministrazione civile dell’Inter- no di notevole importanza fu il D.P.R. 8 febbraio 1949 n° 29 recante le modificazioni al regolamento del personale approvato con regio decreto 4 aprile 1938 n° 417. Le innovazioni introdotte riguardavano specificamente i programmi di esame di vari concorsi. L’esame di concorso per Vice segretario veniva stabilito in tre prove scritte (prima erano quattro) venendo eliminata quella di diritto corporativo. Il programma dell’esame di concorso per merito distinto per la promozione al grado 8° del gruppo A perdeva, rispetto al ’38, la prova di diritto corporativo riducendosi a cinque prove scritte vertenti su: diritto civile, commerciale e procedura civile; diritto amministrativo e costituzionale; diritto penale e procedura penale; economia politica e scienza delle finanze; leggi e regolamenti amministrativi (prova pratica). La prova orale, al contempo, verteva oltre che sulle materie degli scritti sul diritto internazionale pubblico e privato, sul diritto ecclesiastico, sul diritto del lavoro e sulle nozioni di statistica. Il programma per l’esame di idoneità per la

485 DALLA RESISTENZA ALLA REPUBBLICA promozione al grado 8° del gruppo A rimaneva uguale per quanto riguardava gli scritti (tre prove su diritto civile, economia politica e scienza delle finanze, leggi e regolamenti amministrativi per la prova pratica) mentre agli orali perdeva la prova di diritto corporativo sostituita da diritto del lavoro. Relativamente al programma d’esame per il concorso di Vice ragioniere in prova, gruppo B, questo rimaneva identico a quello del ’38 con il solo inserimento della prova di diritto del lavoro in luogo di quella di diritto corporativo. Altrettanto accadeva per l’esame di concorso per merito distinto e per l’esame di idoneità al grado 9° del gruppo B. Per quanto riguardava, infine, il programma d’esame di concorso per alunno d’ordine in prova (gruppo C) vi erano delle modifiche rispetto al ’38 in quanto, sia agli scritti che agli orali, venivano richieste delle nozioni circa lo stabilimento e l’uso degli archivi amministrativi, passando così da due a tre le prove di concorso.

4.4. I direttori generali del Ministero dell’interno in servizio dal 1943 al 1953 Per quanto concerne i Direttori Generali dal 1943 al 1953 tale carica fu rive- stita da: – Capo di Gabinetto: Corrado Catenacci; Guido Broise; Giovanni Palamara; – Direzione Generale degli Affari Generali e del Personale: Mario Micali; Corrado Catenacci; Francesco Tedeschi; – Direzione Generale dell’Amministrazione Civile: Francesco Vicedomini; Salvatore Cossu; Corrado Catenacci; – Direzione Generale della Pubblica Sicurezza: Carmine Senise (25/7/43 - 23/9/43); Giuseppe Solimena (15/4/44 - 1/8/44); Luigi Ferrari (1/8/44 - 12/9/48), Procuratore Generale della Repubblica; Giovanni D’Antoni (12/9/48 - 20/11/52); Tommaso Pavone (20/11/52 - 11/3/54); – Direzione Generale dei Culti: Cesare Cardamone; – Direzione Generale Fondo per il Culto: Salvatore Cossu; Giovanni Augu- sto Vitelli; Gregorio Notarianni; – Direzione Generale Sanità Pubblica: Giuseppe Solimena; – Direzione Generale per i Servizi Antincendio: Angelo De Feo; Roberto Monticelli; Giuseppe Pièche; Giovanni D’Antoni; – Direzione Generale Assistenza post-bellica: Ugo Severini; – Direzione Generale Assistenza Pubblica: Ugo Severini; – Direzione Generale Servizi Protezione Antiaerea: Ferdinando Natoli. Quasi tutti i direttori generali erano prefetti ad eccezione di un Capo della Po- lizia, Luigi Ferrari, che svolgeva funzioni di magistrato.

486 MICHELE PARISI

LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

1. Le funzioni. 1.1. L’Amministrazione centrale. 1.2. Il decentramento. 1.3. Le deleghe. 1.4. Le Prefetture. 2. La struttura. 2.1. Le innovazioni. 2.2. L’Organigramma delle singole Direzioni Generali. 2.3. Gli organi collegiali. 2.4. Le Prefetture. 3. Il personale. 3.1. I ruoli organici. 3.2. I Direttori Generali. 4. Prospettive di riforma.

LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

PREMESSA

Gli anni dal 1953 al 1968 sono passati alla storia come il periodo del “miracolo economico”. Il Paese assiste ad un risveglio generale nelle diverse componenti sociali impegnate nell’opera di consolidamento di una nazione in cui non si era ancora cancellato il ricordo delle vicende belliche e degli effetti del regime fascista. Anche le istituzioni vivono un periodo di dinamismo e si accendono propositi di riorganizzazione del sistema amministrativo nel rispetto dei principi della ancora giovane e non del tutto attuata carta costituzionale, anche a causa degli effetti della guerra fredda, tanto da coniare l’espressione “disgelo costituzionale”. Il cambiamento sociale viene favorito dal processo di scolarizzazione generato anche dalla riforma dell’ordinamento scolastico che ha avuto benefici effetti sul pubblico impiego e certamente ha contribuito ad accompagnare l’espansione dei servizi pubblici. Lo Stato è più presente nella vita dei cittadini, tanto da delineare gli albori delle prime forme di welfare state che se ha consentito la presenza delle istituzioni in ampi spazi della vita del Paese, ha portato al raddoppio della spesa pubblica che nel 1963 arrivava a un terzo del prodotto interno lordo. Uno Stato così presente, pur se gradito per le forme di intervento nei settori sociali, alimentava le richieste di decentramento e di maggiore autonomia degli enti locali, il cui ruolo si trasforma gradatamente per avvicinarsi sempre più al disegno costituzionale. Dal potere locale, infatti, utilizzato in funzione dello Stato, si passa pian piano a una richiesta di partecipazione diretta delle periferie alla programmazione nazionale, pur se di funzioni esercitate dal governo centrale, e si giunge, con la legislazione dei primi anni 60, al riconoscimento di un maggiore spazio di intervento all’interno di criteri e regole procedurali fissate a livello centrale. Le istituzioni centrali vivono questo periodo cercando di adeguare le proprie strutture alle mutate esigenze sociali. È in questi anni che, per la prima volta, si parla di programmazione degli interventi di sviluppo e si assiste alla rifondazione del Ministero del Bilancio e alla istituzione del Comitato interministeriale per la programmazione economica che divenne il baricentro degli organi di concertazione delle “politiche di settore”.

489 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Nascono le commissioni parlamentari con il compito di indagare su temi specifici, anche di carattere istituzionale. Una di esse, la commissione Medici, denuncia il caratteres antiquato delle strutture burocratiche e indica nel decentramento la via da seguire. Viene comunque riconosciuta la necessità di una crescita della pubblica amministrazione e dopo 5 anni dalla istituzione formale inizia, nel 1963, l’atti- vità della Scuola superiore della pubblica amministrazione che contribuirà attraverso la formazione a promuovere una nuova cultura nei vertici del sistema amministrativo italiano.

490 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

1. Le funzioni

1.1. L’Amministrazione centrale Nel periodo 1953-68 il Ministero dell’Interno a livello di Amministrazione centrale incrementa, per taluni versi, le proprie competenze. Ci si riferisce agli interventi normativi che riordinano la materia degli Archivi di Stato, che predi- spongono la riforma dell’ordinamento dei servizi antincendi e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché trasferiscono presso l’Amministrazione dell’In- terno l’Amministrazione per le attività assistenziali italiane e internazionali (A.A.I.). Il primo intervento normativo da esaminare riguarda la legge 13 marzo 1958 n. 296 istitutiva del Ministero della Sanità. Con questa novella il Ministero del- l’Interno viene ad essere privato di tutta quanta la competenza in materia sanitaria. Già con D.Lg. Lt. n. 417 del 1945, che istituiva l’Alto commissariato per l’igiene e la sanità pubblica, il Ministero perdeva buona parte delle sue competenze in materia. Residuava soltanto la diretta sorveglianza sulle opere pie, ospedali, istituzioni di assistenza e beneficenza. A livello periferico permanevano le competenze prefettizie in materia di igiene e sanità pubblica nel rispetto delle direttive dell’Alto Commissariato cui il Prefetto avrebbe dovuto comunque riferire. Va ricordato, altresì, che l’autorità prefettizia veniva considerata organo periferico dello Stato in materia sanitaria per il settore farmaceutico. La novella del 1958 ri- disegna la portata delle competenze prefettizie riconoscendo alle stesse un ruolo meramente residuale. Infatti, sebbene il Prefetto continua a presiedere il consiglio provinciale di sanità e a conservare la potestà di emanare i provvedimenti di urgenza, viene soppiantato in pieno, a livello periferico, dal medico provinciale e dal veterinario provinciale. Il primo, pur rimanendo per certi aspetti un consigliere tecnico del prefetto (v. ordinanze di necessità) assume la configurazione di funzionario titolare di ufficio del Ministero della Sanità. Alle competenze del Prefetto rimane solo l’emanazione di provvedimenti contingibili ed urgenti per ragioni di sanità pubblica ai sensi dell’art. 20 del T.U. sanitario. Un altro intervento normativo che ha inciso in modo considerevole sulle funzioni di competenza del Ministero dell’Interno è costituito dalla legge 13 maggio 1961 n. 469 che ha previsto la organizzazione su base nazionale dei servizi antincendi e di soccorso tecnico. L’ordinamento precedente, stabilito con la L. 27 dicembre 1941 n. 1570, prevedeva la costituzione del Corpo nazionale dei vigili del

491 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO fuoco alla diretta dipendenza del Ministero dell’Interno. Per l’effetto l’art. 3 istituiva a livello centrale la Direzione generale dei servizi antincendi per cui erano previsti appositi ruoli di personale statale. La struttura squisitamente operativa, però, continuava a basarsi sulla dimensione provinciale poiché il Corpo nazionale si componeva di tanti Corpi, articolati a livello provinciale, che assumevano in via esclusiva le attività loro attribuite. La relativa gestione finanziaria veniva realizzata per il tramite di una Cassa sovvenzioni antincendi, costituita presso il Mi- nistero dell’Interno, dotata di personalità giuridica, le cui entrate erano date per la gran parte da contributi dei comuni e delle società di assicurazioni contro gli incendi (art. 39) (Voce “Vigili del fuoco” in Enciclopedia del diritto - Giuffrè 1993). Per l’effetto l’Amministrazione dell’Interno, nella sua articolazione della Di- rezione generale dei servizi antincendi, istituita in luogo dell’ispettorato Centra- le con r.d.l. 27 febbraio 1939 n. 333, esercitava le seguenti competenze. Si occupava dell’organizzazione, il coordinamento e il potenziamento dei servizi antincendio; di impartire le direttive generali per la prevenzione ed estinzione degli incendi; del mantenimento dei rapporti con altre amministrazioni dello Stato e con organizzazioni estere limitatamente alla lotta contro il fuoco e la difesa della popolazione in caso di calamità; di provvedere all’amministrazione e al reclutamento del personale delle carriere tecniche ed esecutive; di vigilare sul funzionamento dei corpi provinciali; di controllare le spese esaminando ed approvando i relativi bilanci e conti consuntivi (G. Giordano - Servizi antincendi e protezione civile, dispense per il 2° corso di formazione per consiglieri di III classe in prova presso la Scuola di perfezionamento in scienze amministrative dell’Università di Bologna - 1960). Con la novella del 1961 si giunge ad una completa “statizzazione” dei vigili del fuoco, che riporta nell’ambito del Ministero dell’Interno sia i servizi tecnici finalizzati alla tutela della incolumità personale, sia l’organizzazione centrale e periferica dei servizi di prevenzione ed estinzione degli incendi. In dettaglio l’art. 1 gli attribuisce: a) i servizi di prevenzione e di estinzione degli incendi e, in genere, i servizi tecnici per la tutela dell’incolumità delle persone e la preserva- zione dei beni anche dai pericoli derivanti dall’impiego dell’energia nucleare; b) il servizio antincendi nei porti, di cui alla L. n. 690/40; c) i servizi relativi all’addestramento ed all’impiego delle unità preposte alla protezione civile, sia in caso di calamità sia in caso di eventi bellici; d) il concorso nella preparazione di unità antincendi delle Forze Armate; e) il servizio antincendi per il traffico aereo nei

492 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO più importanti aeroporti civili e militari. L’art. 2 inoltre gli attribuisce ancora il compito di provvedere: a) all’organizzazione centrale e periferica dei servizi suddetti; b) agli studi e agli esami sperimentali e tecnici nelle materie ad essi relative; c) alla determinazione degli stabilimenti industriali, depositi e simili tenuti ad istituire un proprio servizio antincendi, specificandone la dotazione minima di personale e materiale, e le relative caratteristiche tecniche. Con la soppressione della Cassa sovvenzione antincendi il Ministero dell’In- terno assume in carico le spese dei servizi in questione. Si tratta, così come è facilmente desumibile dalla lettura delle norme sopra riportate, di una riforma di grande portata perché attribuisce al Ministero la tota- lità della materia attraverso il conferimento di funzioni più pregnanti invece di un ruolo in un certo qual modo secondario, di supporto e controllo. È solo il caso di accennare al fatto che ciò ha comportato inevitabilmente una rivisitazione della struttura della Direzione generale che si struttura secondo l’organigramma che si vedrà nel capitolo II. Come già anticipato, si ritiene importante fare riferimento, in relazione al quadro delle competenze del Ministero, alla L. 12 agosto 1962 n. 1340. Questa ha operato il trasferimento al Ministero dell’Interno dell’Amministrazione per le at- tività assistenziali ed internazionali (A.A.I.), con l’attuale ordinamento e le attuali attribuzioni (art. 1). Le competenze che caratterizzano l’amministrazione in esame sono delineate dal D. Lgs. C.P.S. 19 settembre 1947 n. 1006. Questo, dopo aver stabilito all’art. 1, così come modificato dal D. Lgs. 9 aprile 1953 n. 296, che la Delegazione del Governo Italiano per i rapporti con l’U.N.R.R.A. (United Na- tions Relief and Rehabilitation Administration - Amministrazione delle Nazioni Unite per l’assistenza e la riabilitazione) assumeva la denominazione di Ammi- nistrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali, le attribuiva il compito di: a) controllare l’attuazione dell’Accordo relativo agli aiuti dagli Stati Uniti d’America del 4 luglio 1947, nonché curare e gestire il relativo fondo; b) curare e gestire la formazione e la gestione del fondo lire U.N.R.R.A., concludendo con questa gli accordi necessari; c) curare lo sviluppo delle attività assistenziali e la promozione dell’applicazione in esse delle direttive in linea con le moderne dottrine. Si tratta di un’innovazione, si ritiene, di un certo rilievo che probabilmente si reputa giustificata dalla esigenza di porre sotto il controllo del Ministero dell’In- terno, stante il suo indubbio peso politico, tutte le iniziative in materia che, come è intuibile, rivestono una indiscutibile pregnanza.

493 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Un importante intervento del Legislatore in materia di Archivi di Stato (D.P.R. 30 settembre 1963 n. 1409) ridetermina, riordinandola, la competenza del Ministero dell’Interno. In virtù dell’art. 1 della L. 22 dicembre 1939 n. 2006 il Mi- nistero dell’Interno provvedeva: “a) a conservare gli atti e le scritture di pertinenza dello Stato...; b) ad esercitare la vigilanza sugli archivi degli enti parastatali, degli enti ausiliari dello Stato e delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza; sugli archivi degli istituti di credito di diritto pubblico e delle associazioni sindacali, sugli archivi privati”. I predetti compiti erano esercitati dall’ufficio centrale Archivi di Stato. Il D.P.R. sopra menzionato interviene sia sulle competenze che sulla struttura dell’articolazione del Ministero competente. Sotto il primo punto di aspetto l’art. 1 prevede che è compito dell’Amministrazione degli Archivi di Stato: “a) conservare: 1) gli archivi degli Stati italiani preunitari; 2) i documenti degli organi giudiziari ed amministrativi dello Stato non più occorrenti alle necessità ordinarie del servizio; 3) tutti gli altri archivi e singoli documenti che lo Stato abbia in proprietà o in deposito per disposizione di legge o per altro titolo; b) esercitare la vigilanza: 1) sugli archivi degli enti pubblici; 2) sugli archivi di notevole interesse storico di cui siano proprietari i possessori o detentori a qualsiasi titolo i privati”. Il secondo aspetto attiene alla creazione della Direzione generale degli archivi di Stato. La volontà del Legislatore è chiara: si persegue l’obiettivo di dare una più precisa e puntuale determinazione dei compiti dell’amministrazione archivistica, specificandoli per un verso e riducendoli dall’altro. A questo ultimo riguardo basti pensare che vengono limitati i poteri di vigilanza sugli archivi privati ai soli casi in cui sia riscontrabile un “notevole interesse storico”. L’intento ulteriore è stato quello di riorganizzare l’intera struttura amministrativa centrale e periferica, nonché di adeguare gli organici del personale alle esigenze di servizio. Tra le competenze di minor rilievo attribuite al Ministero dell’Interno anno- veriamo quelle contenute nella Legge 22 aprile 1953 n. 352 che ha ratificato una serie di decreti legislativi. Tra le principali si ricordano quelle relative a: promozione per merito straordinario dei funzionari o ufficiali di P.S. (r.d. 28.6.1946 n. 14); imposte comunali di consumo (r.d. 27.6.1946 n. 104); avanzamento del personale del corpo delle guardie di p.s. (r.d. 13.12.1946 n. 482); compensi per i componenti dei consigli, commissioni, comitati e collegi istituiti presso le Amministra- zioni dello Stato (r.d. 7.12.1946 n. 623); pagamento da parte dello Stato delle pensioni gravanti sugli enti locali e spettanti a cittadini italiani profughi dei territori

494 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO di confine occupati (r.d. 18.1.1947 n. 119); conferimento del grado di Capitano al Maestro direttore della banda musicale del Corpo delle guardie di P.S. Si ricorda altresì la competenza: alla concessione di contributi assistenziali su richiesta a dipendenti di P.S. (A. 8 L. 249/68); al conferimento della Medaglia Mauriziana al merito di dieci lustri di carriera militare al personale del Corpo delle guardie di P.S. (L. 8.1.1956 n. 1327); all’attribuzione della Medaglia Militare al merito di lungo comando e della Croce per anzianità di servizio al personale delle Guardie di P.S. (L. 14.7.1965 n. 938); al riconoscimento dello status di apoli- de (Conv. di New York del 28.9.1954); all’autorizzazione alla rinuncia alla cittadinanza italiana per il cittadino residente all’estero (Conv. di Strasburgo del 6.5.1963); al conferimento di onorificenze al Valore e Merito Civile (L. 2.1.1958 n. 13); al conferimento di onorificenze ai segretari comunali (L. 73/1951); alla variazione di classificazione dei comuni per modificazione della circoscrizione territoriale, alla elevazione della classe di comuni, al finanziamento dei corsi di aggiornamento dei segretari comunali, all’assegnazione di borse di studio ai segretari comunali (L. 604/1962).

1.2. Il decentramento Con i D.P.R. 19.8.1954 n. 968 e 20.1.1955 n. 289 viene attuato un vasto decentramento dei servizi del Ministero. La “ratio” cui si ispirano i provvedimenti è quella di realizzare un reale snellimento e un organico riassetto delle competenze centrali e periferiche dell’Amministrazione dell’Interno. Il criterio è quello di demandare agli organi centrali preminentemente le funzioni di direzione, coordinamento e vigilanza e, conseguentemente, attribuire a quelli periferici il disimpegno dell’attività amministrativa diretta che non richieda la valutazione di organi centrali. Sono oggetto di decentramento i servizi della finanza locale; dei segretari comunali, delle imposte di soggiorno e di cura; delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza; della corresponsione delle rette di spedalità; dei contributi a favore degli E.C.A.; dell’organizzazione periferica della pubblica assistenza; delle autorizzazioni agli acquisti, eredità e donazioni a favore degli enti di culto, cattolici e acattolici e delle relative attribuzioni di tutela; servizi vari in materia di contabilità e spese. In materia di finanza locale il decentramento si realizza operando il trasferimento di funzioni, dalla Commissione centrale per la finanza locale alle Giunte provinciali amministrative, relative alla approvazione dei bilanci degli Enti loca-

495 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO li deficitari, alle deliberazioni degli stessi aventi ad oggetto assunzione di mutui, sovrimposizioni, alle riforme organiche. A quest’ultimo riguardo va rilevato che scompaiono le omologazioni dei Ministeri dell’Interno e del Tesoro. La competenza dell’organo centrale per l’approvazione del bilancio e delle deliberazioni rimane soltanto per quei comuni e per quelle province il cui elevato grado di de- ficitarietà lo rende necessario (vedasi gli artt. 332, 326 del T.U. C.P. e, conseguentemente, gli artt. 150, 299, 306, 320 e 333 del medesimo T.U.). Un significativo decentramento avviene anche attribuendo ai prefetti ampie competenze sulle imposte di soggiorno e cura, istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, rette di spedalità e contributi E.C.A. Per ciò che attiene ai servizi relativi all’assistenza, il decentramento si realizza attraverso l’elevazione del limite del valore delle entrate ordinarie per la suddivisione delle istituzioni nelle due classi tradizionali, di guisa da limitare considerevolmen- te la prima per la quale è previsto l’intervento ministeriale. Così come per gli enti locali, si è stabilita la soppressione del controllo ministeriale sulle deliberazioni delle istituzioni in esame in materia di riforme organiche. Per quanto riguarda i servizi di spedalità è stato trasferito ai prefetti il compito di operare le anticipazioni agli enti ospedalieri e si è prevista a favore degli stessi prefetti la ripartizione dei quattro quinti dei fondi annualmente stanziati in bilancio. Analogo criterio ha ispirato l’attribuzione ai prefetti - previa suddivisione fra le province dei quattro quinti dei relativi fondi del Ministero - delle competenze relative alla concessione di contributi ai comuni, mentre permane in capo al Mi- nistero la competenza ad intervenire per eventuali esigenze impreviste di carattere eccezionale. In materia di contabilità delle Autorità di Polizia si registra il passaggio ai prefetti delle competenze relative ai provvedimenti di ricovero degli inabili a proficuo lavoro; delle spese ed assegni di carattere fisso concernenti i servizi di P.S., la rafferma delle guardie di P.S.; la liquidazione e il pagamento di spese e oneri in tema di telecomunicazioni di P.S.; l’intera materia dell’accasermamento; l’indennità di alloggio al personale di P.S. Di ampia portata è anche il decentramento relativo ai culti. Questo si realizza attraverso l’elevazione dei limiti di valore per la delimitazione delle relative competenze, sia relative all’autorizzazione agli acquisti, eredità, donazioni degli Enti di Culto, sia relativi alla tutela dei relativi atti eccedenti l’ordinaria amministrazione.

496 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

1.3. Le deleghe AI SEGRETARI DI STATO. Nel periodo in esame si riscontrano due importanti provvedimenti di delega, il primo con d.m. 12.7.1955, il secondo con d.m. 28.5.1957. Il decreto del 1955 delegava ai due sottosegretari la trattazione di tutti gli affari relativi ai servizi del Ministero, nonché la firma di provvedimenti, autorizzazioni di spesa e relativi mandati di pagamento. Pertanto, al Ministro residuava la sola competenza per tutti quegli atti che per legge non potevano essere delegati e che riteneva, a seconda dei casi, di avocare. Nell’ambito della delega veniva stabilito che ad uno dei sottosegretari era conferita la competenza relativamente ai servizi antincendi, nonché alle questioni inerenti: il personale di gruppo B e C, il personale subalterno, quello dei ruoli speciali transitori, degli avventizi e dei salariati amministrativi dalle Direzioni generali degli Affari generali e del Personale e della Pubblica Sicurezza; il personale del gruppo A della P.S. e degli ufficiali del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza; la concessione di sussidi al personale, fino ad un ammontare di Lit. 50.000. Per ciò che atteneva ai servizi della Direzione generale della P.S. rimanevano riservati al Ministro oltre gli atti demandatigli per legge e che riteneva di avocare a sé, i provvedimenti di carattere generale. Ad ogni modo lo svolgimento delle attribuzioni oggetto della delega rimaneva subordinato all’osservanza delle direttive che egli poteva impartire. In seguito, la riforma relativa allo statuto degli impiegati civili dello Stato e l’ordinamento delle carriere degli stessi, ha comportato una nuova ripartizione delle deleghe ai due sottosegretari. In particolare ad uno era delegata la trattazione degli affari relativi ai servizi delle Direzioni generali dell’Assistenza pubblica e degli Affari di Culto, nonché quelli relativi agli Archivi di Stato. Veniva delegata, inoltre, la trattazione delle questioni concernenti: il personale della carriera direttiva dell’Amministrazione Civile dell’Interno e della Pub- blica Sicurezza; il personale delle carriere di concetto, esecutiva e ausiliaria, dei ruoli speciali e transitori; il personale avventizio e salariato amministrativo delle Direzioni generali degli Affari generali e del Personale e della Pubblica Sicurez- za, nonché la trattazione degli affari interessanti le Forze Armate di Polizia, limitatamente agli ufficiali sino al grado di Tenente Colonnello. All’altro sottosegretario erano attribuiti gli affari riguardanti i servizi delle Direzioni Generali dell’amministrazione civile (esclusi gli archivi di Stato), del fondo del Culto e dei Servizi Antincendi.

497 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Per effetto della delega in esame restano attribuite alla diretta trattazione e firma del Ministro i seguenti atti: i provvedimenti di carattere generale, quelli normativi inerenti ai servizi elettorali, le questioni riguardanti l’applicazione del Concordato con la S. Sede. A queste vanno aggiunte le autorizzazioni di spese concernenti i seguenti servizi: contributi e sovvenzioni a favore di Comuni e Province per eventi eccezionali, per importi eccedenti Lit. 500.000; l’amministrazione dei fondi di Campione d’Italia; i sussidi di beneficenza e contributi a favore di istituzioni pubbliche e private di beneficenza per importi eccedenti il milione di lire; le spese per l’assistenza estiva ed invernale ai minori bisognosi; la ripartizione di fondi a favore degli Enti comunali di assistenza; i sussidi a favore del clero bisognoso eccedenti Lit. 100.000; il contributo per le officinature delle chiese e per l’acquisto e la manutenzione di arredi sacri eccedenti le Lit. 200.000; i concorsi e i sussidi per restauri di chiese e di edifici annessi per restauri e costruzione di edifici ecclesiastici, anche non dipendenti dal Fondo per il Culto per preferenza nei luoghi danneggiati da eventi sismici o bellici, per importi eccedenti Lit. 1.000.000. Permaneva la previsione che i servizi delegati fossero esercitati in ossequio alle direttive impartite dal Ministro. Un ultimo intervento di riordino della materia si registra con il d.m. 24.7.1957. AI DIRETTORI GENERALI. Con il varo dello Statuto degli impiegati civili dello Stato (D.P.R. 10 gennaio 1957 n. 3) la figura del Direttore generale e del Capo Uf- ficio Centrale, equiparato alla Direzione Generale, assumono una nuova fisionomia. Infatti, con il riordino del pubblico impiego viene ad accrescersi il loro ruolo. L’art. 155 riconosce agli stessi la possibilità di esercitare funzioni delegate dal Ministro, un ruolo di coadiuzione e propositivo limitatamente all’adozione di provvedimenti di carattere generale relativi alle proprie direzioni. Questa disposizione è alla base di una serie di provvedimenti di delega che, così come si avrà modo di valutare, conferiscono indubbiamente un nuovo vigore ai Direttori Generali. Fondamentale è la menzione dei decreti ministeriali 30 novembre 1961 e 11 maggio 1964. Il primo di essi dispone la possibilità di delega della competenza ad assumere una serie di impegni di spesa, alla disposizione di aperture di credito e ad ordinare spese a carico del bilancio dello Stato. Si stabilisce, però, anche l’impossibilità di delega per altri casi. Tra questi il decreto indica i sussidi e i concorsi facoltativi in favore del personale oppure, negli altri casi, per importi superiori alle Lit. 100.000; le spese casuali; le autorizza-

498 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO zioni al personale ad effettuare missioni che eccedano la durata di 20 giorni o missioni all’estero. Va ricordata, altresì, la possibilità di delega, ai Direttori Generali, all’approvazione dei contratti stipulati con il sistema della trattativa privata invece che con quello della licitazione privata o dell’asta pubblica. Il secondo decreto ministeriale interviene a modificare il precedente escludendo la delegabilità relativamente alla concessione di sussidi a favore del personale del Ministero per importi superiori a Lit. 30.000; per l’erogazione di sussidi e concorsi facoltativi per importi superiori alle Lit. 300.000, quando siano a favore di enti, e per importi superiori a Lit. 100.000, negli altri casi. Sono altresì esclusi da ogni delega gli impegni di spese la cui ordinazione è riservata espressamente dalla legge al Ministro in persona. Sulla base di questi decreti sono state emanate una serie di disposizioni, anch’esse adottate nella forma di decreto ministeriale, che hanno operato il sistema delle deleghe. Si menziona il D.M. 10.3.1967 di delega al Direttore dell’Ufficio legislativo ed ai Direttori degli uffici da esso dipendenti; il D.M. 11.1.1965 di delega al Direttore Generale ed ai Direttori di Divisione della Direzione Generale degli Affa- ri Generali e del Personale; i DD.MM. 28.4.1962 e 14.3.1967 di delega al Capo della Polizia, al Vice Capo della Polizia - Direttore del Centro nazionale di coordinamen- to delle operazioni di polizia criminale ed ai Direttori di Divisione della Direzione generale della Pubblica Sicurezza; i DD.MM. 15.5.1964, 1.3.1967 e 26.6.1967, di delega al Direttore Generale, al Capo del Servizio elettorale, al Capo del Servizio affari finanziari ed economici dei comuni e delle province ed ai Direttori di Divisione della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile; il D.M. 22.7.1964 di delega al Direttore Generale ed ai Direttori di Divisione della Direzione Generale degli Af- fari di Culto; il D.M. 28.8.1964 di delega al Direttore Generale, al Dirigente del Gruppo servizi ed ai Direttori di Divisione della Direzione Generale del Fondo per il Culto; il D.M. 11.10.1966 di delega al Direttore Generale ed ai Direttori di Divisio- ne della Direzione Generale dell’Assistenza Pubblica; il D.M. 28.4.1962 di delega al Direttore Generale, ai Direttori di Divisione ed ai Capi degli Ispettorati della Dire- zione Generale della Protezione Civile e dei Servizi Antincendi.

1.4. Le Prefetture In merito alle modificazioni in tema di competenze delle Prefetture è da considerare che il processo di decentramento, cui si è fatto primo riferimento, ha comportato un notevole passaggio di attribuzioni in periferia. Avendo già illu-

499 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO strato la portata del fenomeno nel precedente paragrafo non si ritiene opportuno riprendere i concetti già esposti. È il caso invece di soffermarsi brevemente sulle altre competenze che vengono attribuite alle Prefetture. Con D.P.R. 19.3.1956 n. 302 è attribuita la competenza a rilasciare l’autorizzazione all’esercizio dell’attività di fuochino; alla corresponsione di stipendi, indennità e compensi ai segretari comunali e provinciali con L. 8.2.1962 n. 604; al rilascio della concessione per gli impianti e l’esercizio di depositi di oli minerali di capacità non superiore ai 50 metri cubi ex L. 21.3.1958; al rilascio dell’autorizzazione all’impiego di sostanze radioattive per ricerche scientifiche e industriali ex D.P.R. 13.12.1964 n. 185; allo svincolo dalla cauzione esattoriale ex art. 50 D.P.R. 15.5.1963 n. 858. In ordine al concreto esercizio delle funzioni, si ritiene opportuno rappresentare una questione relativa alla delimitazione dei poteri del Viceprefetto Vicario. Con le circolari del 4 ottobre 1963 e del 15 dicembre 1964 la Direzione affari generali e del Personale chiariva una volta per tutte la problematica riportando il parere espresso dal Consiglio di Stato. In particolare veniva ammessa la facoltà di delega, da parte del Vicario del Prefetto, ad alti funzionari. L’Alto Consesso, osservando che il Vicario è un organo secondario precosti- tuito per legge a surrogare l’organo primario (il Prefetto), ha escluso l’applicabi- lità al caso in questione del brocardo “delegatus delegare non potest”.

2. La struttura

2.1. Le innovazioni Alla data del 1953 i servizi dell’amministrazione centrale dell’Interno risultavano ripartiti in sette direzioni generali: quella della Pubblica Sicurezza, quella dell’Amministrazione Civile, degli Affari Generali e del Personale, degli Affari di Culto, del Fondo per il Culto, dei Servizi Antincendi (R.D. 15.4.1940 n. 452 e L. 27.12.1941 n. 1570 limitatamente all’ultima ripartizione organica), quella dell’As- sistenza Pubblica (D.M. 1.6.1949). La prima significativa innovazione in ordine di tempo si segnala nel 1954. Con D.P.R. del 4 dicembre n. 1407 (pubblicato nella G.U. del 5 marzo 1955 n. 53) veniva decretata la soppressione della Ragioneria centrale per i servizi della Di- rezione Generale dell’assistenza pubblica. Successivamente, con D.M. 25 agosto 1955 si operava la riorganizzazione del-

500 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO l’Ufficio di segreteria del Direttore generale della Direzione Generale degli affari generali e del personale. Per l’effetto del provvedimento, al predetto ufficio venivano attribuiti i seguenti compiti: affari riservati; affari di carattere generale e particolare che pur di competenza delle divisioni il Direttore generale ritenesse di attribuire alla segreteria; revisione della stampa periodica; proposte di onorificenze per il personale; ordinanza di servizio alle divisioni della direzione generale; personale ad essa addetto (orario, turno di lavoro, assegnazioni, trasferimenti nell’ambito della direzione generale, sussidi e provvidenze di carattere eccezionale); apertura e smistamento della corrispondenza postale e telegrafica e dei fonogrammi in arrivo; raccolta delle firme; vigilanza sull’ufficio corrispondenza del Ministero. Con decreto del Ministro per il Tesoro 5 dicembre 1957 si provvedeva al riordinamento dei servizi della Direzione generale del Fondo per il Culto. La nuova struttura della direzione, che verrà descritta in dettaglio nel paragrafo successivo, consta pertanto dal 1° gennaio 1958 di una segreteria, di un servizio studi ed ispezioni e di sei divisioni. Lo scopo dell’iniziativa, così come è dato di leggere nel preambolo del decreto, è da riscontrarsi nella opportunità di “istituire (...) un servizio ispettivo che consenta di provvedere sistematicamente alla ricognizione ed alla tutela del patrimonio delle atre Aziende gestite dal Fondo per il culto, nonché all’incremento dei relativi redditi”. L’ulteriore obiettivo è stato quello di istituire una Divisione di Ra- gioneria per espletare i servizi contabili della Direzione Generale, l’esame dei bilanci, l’emissione dei mandati di pagamento ed i servizi di economato e di cassa. Nell’ottobre del 1958 si disponeva l’istituzione di un Ufficio informazioni. L’i- niziativa si concretizzava con la circolare della Direzione Generale Affari Gene- rali e del Personale (Div. AA.GG.) del 20.10.1958. Questa, nello stabilire la costituzione del predetto ufficio al quale era assegnato un impiegato del Gabinetto del Ministro e di ogni Direzione Generale, precisava che al suo funzionamento dovesse sovrintendere la Divisione AA.GG. della Direzione Generale AA.GG. e del Personale. Lo scopo dell’iniziativa, secondo quanto emerge dalla circolare della Presi- denza del Consiglio dei Ministri del 2 ottobre 1958, allegata a quella citata, è duplice. In primo luogo realizzare un diretto contatto tra Amministrazione e cittadino non soltanto indirizzandolo all’ufficio competente ma indicandogli la procedura più idonea ad ottenere quanto richiesto. A tal fine si evidenzia come fosse anche allora vivamente avvertita l’esigenza di assegnare all’ufficio informazioni

501 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO non solo personale della carriera esecutiva, ma anche direttiva. Tutto questo allo scopo di testimoniare concretamente che la Pubblica Amministrazione è davvero al servizio del cittadino. A quest’ultimo riguardo è singolare che venga suggerito che ai predetti uffici “siano destinati funzionari naturalmente dotati di garbo e di sensibilità che si rendano conto della delicatezza della funzione ad essi affidata”. La seconda finalità è dichiaratamente quella di alleggerire il lavoro degli uffici attivi, spesso turbato da un non regolato afflusso del pubblico. Con decreto del Ministro dell’Interno del 31 dicembre 1958 si realizzava un nuovo intervento nell’organigramma della Direzione Generale del Fondo per il culto, ridisegnando la struttura delle divisioni Congrue, Contenzioso, Contabi- lità - Bilanci - Economato e Cassa. Col dichiarato intendimento di pervenire ad una più efficiente funzionalità dei servizi si provvedeva ad una ridistribuzione delle attribuzioni della Divisio- ne Congrue riducendo le sue sezioni da tre a due; ad istituire una seconda sezione della Divisione contenzioso per favorire una più organica ripartizione della materia fino a prima trattata da un’unica sezione; alla creazione di una terza sezione presso la Divisione Contabilità, Bilanci, Economato e Cassa, per il servizio, di nuova istituzione, di liquidazione dell’assegno vitalizio ai titolari dei Be- nefici congruati. Nel paragrafo successivo si rappresenterà dettagliatamente l’organigramma della Direzione generale del Fondo per il Culto così come determinato a seguito degli interventi operati con DD.MM. 5 dicembre 1957 e 31 dicembre 1958. La legge di riforma n. 469 del 1961, recante l’ ”Ordinamento dei servizi antincendi e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco e stato giuridico e trattamento economico del personale dei sottufficiali, vigili scelti e vigili del Corpo nazionale dei vigili del fuoco”, ha comportato anch’essa un riassetto della struttura della Direzione Generale per i Servizi Antincendi. Una notevole modificazione nella struttura dell’Amministrazione centrale si ha con la L. 12.8.1962. Questa, così come si è già avuto modo di rilevare nel capitolo precedente, ha trasferito al Ministero dell’Interno l’Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali cui è stata data la struttura di direzione generale. Significative sono le innovazioni che si verificano in ordine ai servizi relativi alla gestione degli Archivi di Stato. Un primo intervento si ha nel 1962 con il decreto del Ministro dell’Interno del

502 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

25 novembre con cui si riordinano i servizi dell’Ufficio Centrale degli Archivi di Stato che era inserito nella struttura della Direzione Generale dell’Amministra- zione Civile. Con decorrenza dal 1° gennaio 1963 l’ordinamento dei servizi veniva così ripartito. – Capo dell’Ufficio centrale degli Archivi di Stato; – Ispettorato Generale Archivistico: servizio ispettivo in genere - Studi speciali e coordinamento dei servizi tecnico-archivistici; – DIVISIONE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE: Sezione degli Affari Generali: Carriere in arrivo - Incarichi speciali al personale - Proposte di onorificenze - Studio di provvedimenti legislativi e di riforme organiche - Contenzioso - Ricorsi amministrativi e giurisdizionali - Istruttori giudizi di responsabilità - Bandi di concorso - Programmi di esame e istruttoria dei concorsi - Invalidi di guerra, invalidi civili per fatti di guerra ed invalidi per il servizio: applicazioni norme relative - Segreteria del Consiglio superiore degli Archi- vi - Segreteria dell’Ufficio centrale - Archivio e protocollo; Sezione del personale: Personale di ruolo e dei ruoli aggiunti della carriera direttiva, di concetto, personale ausiliario, salariati: nomine, inquadramento, promozioni, trasferimenti, collocamenti a riposo - Provvedimenti disciplinari - Rap- porti informativi - Riconoscimento dei servizi prestati presso altre amministrazioni e con altre qualifiche - Pubblicazioni del personale - Benefici militari - Ri- scatti - Matricola - Bollettino - Ruolo - Scadenzario - Statistiche - Situazioni parti- tarie e ruoli di spesa fissa per il personale - Aumenti biennali di stipendio ed assegni personali - Attribuzione aggiunta di famiglia al personale - Documenti di viaggio e tessere di riconoscimento - Computo servizi per aspettativa e pensioni - Riscatto servizi straordinari - Liquidazioni assegni di attività rimasti insoluti agli eredi di dipendenti deceduti - Rimborso da parte INPS contributi assicurativi per servizi non di ruolo riscattati - Liquidazione indennità in luogo di pensione - Accertamento debiti verso l’Erario del personale collocato a riposo - Liqui- dazione preliminare indennità buonuscita ENPAS - Pensioni dirette ed indirette provvisorie e definitive del personale - Pensioni privilegiate - Pensioni miste con cumulo servizi resi Enti locali e Stato. Sezione di Ragioneria: Trattazione di affari riguardanti il bilancio di previsione del Ministero per quanto concerne l’amministrazione archivistica - Accredita- menti e rendiconti - Contratti e forniture - Liquidazione di indennità di missione e di trasferimento - Ispezioni amministrative contabili - Gettoni di presenza ai

503 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO componenti dei consigli, delle commissioni, dei Comitati - Compenso agli insegnanti di Paleografia - Compensi in deroga - Impegni di spesa - Pagamenti con mandato - Spese per pulizia, manutenzione, illuminazione e riscaldamento dei locali - Spese per l’azione antitermitica - Spese per il funzionamento della commissione per la pubblicazione del carteggio cavouriano; – DIVISIONE DEI SERVIZI TECNICI ARCHIVISTICI: Sezione prima: Convenzioni, accordi culturali e scambi culturali - Rapporti con archivi esteri - Ordinamenti degli archivi e lavori archivistici - Relazioni annuali - Statistiche - Scarti - Versamenti - Trasferimenti e scambi di fondi archivistici e di documenti - Istituzione di sezioni di Archivi di Stato - Archivi notarili comunali - Segreteria del servizio ispettivo - Segreteria del Consiglio superiore e della giunta del Consiglio Superiore per gli affari tecnici; Sezione seconda: Scuole di paleografia, diplomatica e dottrina archivistica - Pubblicazioni archivistiche: coordinamento, approvazione, stampa, vendita, omaggi, scambi - Biblioteche dell’Ufficio centrale delle Soprintendenze archivistiche e degli Archivi di Stato: acquisto di pubblicazioni, abbonamenti a riviste, riscontro amministrativo dei fondi erogati - Redazione della “Rassegna degli Ar- chivi di Stato” - Attività culturali: rapporti con Enti ed Istituti culturali; mostre ed esposizioni; convegni, congressi, conferenze - Sale di studio e rapporti con studiosi - Servizio pubblico - Servizio interno - Diritti di archivio. Sezione terza: Soprintendenze archivistiche - Vigilanza sugli archivi privati e sul commercio delle scritture e sulle cartiere - Depositi, donazioni, acquisti, rivendite, recuperi, espropriazioni, rinvenimenti di documenti - Contenzioso attinente all’azione di vigilanza - vigilanza sugli archivi dei Comuni e delle Province - Archivi delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza - Archivi di Enti parastatali - Archivi di Istituti di credito - Archivi sindacali - Statistiche relative alla vigilanza e schedario; – DIVISIONE DELLA GESTIONE DEGLI IMMOBILI, CONTRATTI E ATTREZZATURE: Sezione prima: Approvazione dei progetti di costruzione di nuove sedi e dei lavori di adattamento e di trasformazione - Forniture in genere di locali - Contratti di locazione - Disciplina degli alloggi di servizio - Manutenzione, illuminazione, riscaldamento dei locali; Sezione seconda: Selezione, normalizzazione e fornitura di scaffalature, mobili e suppellettili - Fauna archivistica - Servizio di disinfestazione - Lotta anti- tarmica - Inventari dei materiali mobili e variazioni semestrali - Sopralluoghi tecnici - Norme di servizio relative alla tenuta dei locali, delle attrezzature e dei

504 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO mobili; – DIVISIONE FOTODOCUMENTAZIONE E RESTAURO: Sezione prima: Norme di esercizio dei laboratori - Normalizzazione dei sistemi di duplicazione - Studio di provvedimenti legislativi in materia di duplicazione di atti - Approvazione dei piani di fotoriproduzione e relazioni annuali - Fotori- produzione di integrazione - Fotoriproduzioni e restauro di materiale documentario non degli Archivi di Stato - Acquisto e prestito di microfilm - Documenta- zione amministrativa tecnica e cinematografica - Biblioteca scientifica; Sezione seconda: Organizzazione, impianto, funzionamento, coordinamento delle sezioni microfotografiche e dei laboratori di restauro e degli impianti mobili - Selezione, normalizzazione e fornitura di attrezzature, macchine e materiali - Meccanizzazione in genere - Protezione del materiale documentario e archivio di sicurezza - Corsi di qualificazione e di perfezionamento professionale per il personale di tutte le carriere addetto ai servizi tecnici - Controllo tecnico delle forniture avvenute mediante ordini di accreditamento. Nel 1963, con D.P.R. n. 1409 del 30 settembre venivano dettate le norme relative all’ordinamento ed al personale degli Archivi di Stato. Il notevole rilievo attribuito alla materia a seguito della novella comportò, come logica conseguenza, la creazione di una articolazione “ad hoc” del Ministero avente la struttura di direzione generale. L’intendimento della legge di delega (art. 2 n. 8 della L. 17 dicembre 1962 n. 1863) veniva recepito nel citato D.P.R. all’art. 2 che dispone: “Per l’attuazione dei compiti stabiliti dal precedente articolo è istituita presso il Ministero dell’Interno la Direzione Generale degli Archivi di Stato”. Con decre- to del Ministro dell’Interno del 15 novembre 1963 veniva decretata la nascita della Direzione generale degli Archivi di Stato e la contestuale scomparsa del- l’ufficio centrale, con il conseguente passaggio delle competenze dalla Direzio- ne generale dell’Amministrazione Civile alla neonata articolazione del Ministe- ro. La struttura della nuova direzione generale sarà illustrata nel prossimo paragrafo; la presentazione dell’organigramma del soppresso Ufficio è stata delineata sopra al precipuo scopo di evidenziare le differenze e gli aspetti di continuità tra questo e quella. L’ultima modifica della struttura dell’amministrazione centrale nel periodo in esame si realizza con la disposizione ministeriale del 3 marzo 1966. Questa opera il trasferimento di una serie di uffici dal Gabinetto del Mini- stro. L’Ufficio Legislativo, l’Ufficio Stampa, l’Ufficio Studi, Documentazione e Organizzazione, l’Ufficio Relazioni per lo sviluppo economico e la programmazione, l’Ufficio per le relazioni pubbliche sono trasferiti alla Direzione Generale

505 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO degli affari generali e del Personale. L’Ufficio Regioni e problemi di frontiera è trasferito nell’ambito della Direzione generale dell’Amministrazione Civile.

2.2. L’organigramma delle singole Direzioni Generali Si procede ora all’illustrazione dell’organigramma delle direzioni generali avendo cura di precisare che ci si soffermerà molto più analiticamente su quelle che sono state oggetto di riordino significativo o di integrazione e costituzione nel periodo 1953-68: quella del Fondo per il Culto, quella per gli Archivi di Stato e l’Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali.

GABINETTO DEL MINISTRO Ufficio di Gabinetto Ufficio 1° - Affari politici ed economici - Enti locali - Relazioni dei Prefetti - Rapporti con le Direzioni Generali dell’Amministrazione Civile e Archivi di Sta- to e con i Ministeri del Bilancio, Tesoro, Finanze, Lavoro e Previdenza Sociale, Partecipazioni Statali, Industria e Commercio, commercio con l’Estero, Agricol- tura e Foreste. Ufficio 2° - Affari Generali - Rapporti con le Direzioni Generali degli Affari Ge- nerali e del Personale, Assistenza Pubblica, Affari di Culto, Fondo per il Culto e con i Ministeri della Sanità e della Pubblica Istruzione. Ufficio 3° - Ordine e sicurezza pubblica - Affari regionali e problemi di Fron- tiera - rapporti con le Direzioni Generali della Pubblica Sicurezza e della Prote- zione Civile e dei Servizi Antincendi, con la Presidenza del Consiglio dei Mini- stri e con i Ministeri di Grazia e Giustizia, Lavori Pubblici, Trasporti e Aviazione Civile, Poste e Telecomunicazioni, Marina Mercantile. Ufficio 4° - Cerimonie, onorificenze - Rapporti con i Ministeri degli Affari Esteri, della Difesa, del Turismo e Spettacolo e con gli Enti internazionali Perma- nenti (ONU - MEC - OECE - NATO - ecc.). Servizio di Ragioneria. Ufficio cifra e crittografico. Servizio ispettivo centrale.

DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE UFFICI AUTONOMI Ufficio Legislativo Ufficio 1° - Affari Generali e coordinamento dei servizi - Affari Costituzionali - Ordinamenti amministrativi in generale ed organizzazione dello Stato e degli Enti pubblici parastatali - Ordinamento degli uffici centrali e periferici del Mini-

506 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO stero dell’Interno - Persone giuridiche di diritto privato - Legge del bilancio - Or- dinamento della giustizia amministrativa - Legislazione in materia di pubblico impiego in generale - (...) Predisposizione degli atti per i provvedimenti all’esame del Consiglio dei Ministri e degli Organi parlamentari - Adempimenti per la presentazione dei disegni di legge e per la firma dei decreti. Ufficio 2° - Affari relativi all’assistenza pubblica in generale - Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza - (...) - Lavori pubblici, industria e commercio - Agricoltura e foreste - Pubblica istruzione; poste e telecomunicazioni - Marina mercantile - Turismo e spettacolo. Ufficio 3° - Ordinamenti, istituzione e legislazione regionale - Ordinamento territoriale e amministrativo dei comuni e delle province - Elettorato politico, regionale e amministrativo - Contenzioso elettorale - Legislazione in materia di finanza locale - Ordinamento dell’anagrafe e dello stato civile - Cittadinanza. Ufficio 4° - Problemi e relazioni internazionali in generale - Trattati e convenzioni internazionali e loro applicazione nell’ordinamento interno - Rapporti con Enti ed organismi internazionali (ONU, NATO, OXE, Consiglio d’Europa, UEO, ecc.) - Esame progetti di direttive e regolamenti elaborati dalle Comunità Europee. Ufficio 5° - Rapporti con gli organi parlamentari - Istruttoria e predisposizione di risposte ad interrogazioni, interpellanze e mozioni - Informazioni circa l’atti- vità parlamentare e le convocazioni e ordini del giorno di seduta delle Assem- blee e delle Commissioni del Senato e della Camera dei Deputati - Predisposizio- ne di interventi vari dei Rappresentanti del Governo per il Ministero dell’Interno presso gli Organi parlamentari per gli affari suindicati. Ufficio Stampa. Ufficio Studi, Documentazione e Organizzazione. Ufficio Relazioni per lo sviluppo economico e la Programmazione. Ufficio per le Relazioni Pubbliche.

UFFICI DELLA DIREZIONE GENERALE Segreteria. DIVISIONE AFFARI RISERVATI E COORDINAMENTO Sezione 1ª - Disposizione di massima, circolari ed ordinanze di servizio alle Di- visioni ed Uffici della Direzione Generale - Affari riservati riguardanti i servizi della Direzione Generale - Coordinamento degli Uffici e dei Servizi della Direzio- ne Generale - Affari riguardanti i Prefetti - Nomine e designazione del personale per incarichi speciali - Rapporti con i Gabinetti degli On.li Ministri e le Segreterie Particolari degli On.li Ministri e Sottosegretari di Stato degli altri Dicasteri. Sezione 2ª - Servizio microfilm e di riproduzione grafica.

507 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

DIVISIONE AFFARI GENERALI Servizio I - Studi, Documentazione, Organizzazione e Metodi Sezione 1ª - Studi e Documentazione - Studio e predisposizione di provvedimenti legislativi ed esame di proposte di legge interessanti i servizi della Direzione Generale; delle Prefetture - Affari contenziosi e pareri nelle materie di cui al punto precedente - Questioni concernenti i trattati e le convenzioni internazionali. Sezione 2ª - Organizzazione e Metodi - Studi e proposte per l’adeguamento del- l’Amministrazione alle moderne tecniche organizzative per aumentare l’efficienza e la produttività dei servizi e per la semplificazione e razionalizzazione delle procedure - (...). Servizio II - Affari Generali del Ministero e delle Prefetture Sezione 1ª - Affari amministrativi - Persone giuridiche di diritto privato - Valor civile e Merito civile - Questioni che esulano la competenza degli altri Uffici del Ministero - Vigilanza sul funzionamento della GG.PP.AA., dei CC.PP.AA.BB.PP., dei Consigli di Prefettura e delle Commissioni consultive in materia di spedalità e compensi ai relativi componenti - Vigilanza sugli uffici esecutivi delle Prefetture. Sezione 2ª - Affari contabili. Servizio III - Affari Generali del Personale Sezione 1ª - Affari legislativi, contenzioso e disciplina - Studio e predisposizione di provvedimenti legislativi ed esame di proposte di legge riguardanti questioni di personale - Contenzioso e pareri in materia di personale - Giudizi di re- sponsabilità a carico del medesimo personale - Commissione di disciplina del personale. Sezione 2ª - Reclutamento, esami, istruzione professionale e varie. DIVISIONE PERSONALE Servizio I Amministrazione del personale delle carriere direttiva e di concetto amministrative: matricola e servizio meccanografico. Sezione 1ª - Personale della carriera direttiva amministrativa. Sezione 2ª - Personale della carriera di concetto amministrativa. Sezione 3ª - Matricola e servizio meccanografico - Albo dipendenti civili dello Stato - Ruoli di anzianità - Tenuta degli stati matricolari - Rapporti informativi annuali. Servizio II Amministrazione del personale delle carriere: speciale di ragioneria, esecutiva e ausiliaria - Personale non di ruolo, dei ruoli speciali e salariato.

508 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Sezione 1ª - Affari generali del servizio. Sezione 2ª - Personale della carriera speciale di Ragioneria. Sezione 3ª - Personale della carriera esecutiva. Sezione 4ª - Amministrazione del personale: ausiliario, non di ruolo, iscritto nei ruoli speciali, salariato. Ufficio Pensioni, Riscatti e Riconoscimenti vari. Trattamento di quiescenza e di buonuscita per il personale dell’Amministra- zione Civile dell’Interno - Riscatti ai fini di pensione - Riconoscimento servizi vari - Attribuzione benefici militari. È ripartito in due sezioni. DIVISIONE CITTADINANZA Sezione 1ª - Affari generali - Studi e legislazione in materia di cittadinanza italiana. Sezione 2ª - Richieste di concessione della cittadinanza italiana. Sezione 3ª - Revisione delle opzioni degli altoatesini, prevista dal decreto legislativo 2 febbraio 1948, n. 23 - Opzioni per la cittadinanza italiana da parte di persone residenti dal giugno 1940 nei territori ceduti alla Jugoslavia, Francia, Grecia. DIVISIONE ASSISTENZA Sezione 1ª - Assistenza intesa al miglioramento materiale, morale e culturale del personale. Sezione 2ª - Contabilità relative alle erogazioni di sussidi. DIVISIONE AMMINISTRATIVAIMMOBILI (Ripartita in due sezioni). ISPETTORATO DEL BILANCIO E DEI SERVIZI DI RAGIONERIA Ufficio: Bilancio e Ispezioni Contabili Sezione 1ª - Affari riguardanti lo stato di previsione della spesa del Ministero e i bilanci delle Aziende di Culto - Affari generali e di massima relativi ai servizi di ragioneria ed alle contabilità speciali delle Prefetture. Sezione 2ª - Servizio ispettivo e verifiche alle contabilità speciali e ai servizi di ragioneria delle Prefetture. Ufficio Spese ed Assegni Fissi e Variabili Sezione 3ª - (tra le altre competenze) Stipendi, retribuzioni ed altri assegni fissi al personale impiegatizio e salariato di ruolo, dei ruoli aggiunti e non di ruolo. Sezione 4ª - (tra le altre competenze) Indennità e rimborso spese di trasporto per mansioni del personale dell’Amministrazione civile in servizio al Ministero e nelle Prefetture.

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Ufficio Spese per l’Amministrazione Generale Sezione 5ª - Compenso per lavoro straordinario al personale impiegatizio e salariato dell’Amministrazione civile in servizio al Ministero e nelle Prefetture. Sezione 6ª - (tra le altre competenze) Assegni per spese di rappresentanza ai Prefetti. Ufficio del Cassiere del Ministero Ripartito in tre sezioni. Ufficio del Consegnatario del Ministero Ripartito in due sezioni.

DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA SEGRETERIA DIVISIONE AFFARI RISERVATI DIVISIONE AFFARI GENERALI Sezione 1ª - Associazioni in genere e loro attività - Convegni e congressi a carattere nazionale ed internazionale - Organizzazioni sindacali - Attività sindacali e conflitti di lavoro. Sezione 2ª - Ordine pubblico ed organizzazione dei relativi servizi di polizia - Istituzione e soppressione di uffici e comandi di polizia - autorizzazioni ad auto- rità ed enti a rivolgersi agli organi di polizia per informazioni. Sezione 3ª - Servizi di sicurezza contro attività terroristiche e dinamitarde - Coordinamento servizi di sicurezza in Alto Adige. Servizio degli Affari amministrativi e rapporti con l’estero Ripartito in due sezioni. DIVISIONE AFFARI LEGISLATIVI E DOCUMENTAZIONE Sezione 1ª - Affari generali e coordinamento - Questioni di carattere generale e problemi giuridici ed amministrativi di particolare rilievo. Sezione 2ª - Affari legislativi - Predisposizione di provvedimenti legislativi a carattere generale - Questioni di legittimità costituzionale. Sezione 3ª - Studi e Documentazione. Sezione 4ª - Accordi e convenzioni internazionali. Ufficio Traduttori e Interpreti. DIVISIONE PERSONALE DI PUBBLICA SICUREZZA Sezione 1ª - Affari generali e legislativi - Contenzioso e disciplina - Concorsi. Servizio del Personale Direttivo di Pubblica Sicurezza Affari relativi al personale della Divisione - Onorificenze al personale di

510 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Pubblica Sicurezza - Sovraintendenza Matricola e Archivio. È ripartito in cinque sezioni. DIVISIONE FORZE ARMATE DI POLIZIA Servizio Ufficiali e Ordinamento (Ripartito in tre sezioni). Servizio Sottufficiali e Guardie (Ripartito in tre sezioni). Servizio Movimento (Ripartito in tre sezioni). Ufficio Medico Centrale DIVISIONE SCUOLE DI POLIZIA (Ripartito in cinque sezioni) Ufficio Studi e Sinossi Centro Psicotecnico DIVISIONE POLIZIA AMMINISTRATIVA (Ripartito in quattro sezioni) Ufficio Esplosivi CENTRO NAZIONALE DI COORDINAMENTO DELLE OPERAZIONI DI POLIZIA CRIMINALE - CRIMINALPOL (Ripartito in otto sezioni) Ufficio Prevenzione del Crimine (mostra permanente di apparecchiature contro il crimine). DIVISIONE POLIZIA DI FRONTIERA E DEI TRASPORTI Ufficio Studi ed Affari Generali Affari generali concernenti la Divisione - Affari concernenti il personale - Stu- di sui problemi del traffico e della circolazione stradale. Sezione 1ª - Polizia ferroviaria e postale - Polizia Postale. Sezione 2ª - Polizia di Frontiera. Servizio di Polizia Stradale (Ripartito in quattro sezioni). Servizio Ispettivo dei reparti di Polizia Stradale Ispezioni - Consulenza relativa all’organizzazione dei reparti, all’impiego del personale e alle attrezzature. DIVISIONE GESTIONE CONTRATTI E FORNITURE (Ripartita in sei sezioni) DIVISIONE ACCASERMAMENTO FORZE DI POLIZIA Servizio Affari Generali e Coordinamento (ripartito in cinque sezioni). DIVISIONE SERVIZI TECNICI E TELECOMUNICAZIONI (Ripartita in quattro sezioni) Servizio Meccanizzazione (Ripartito in due sezioni). DIVISIONE MOTORIZZAZIONE Servizio Affari Generali e Personale di Motorizzazione - Ufficio Unotama (Ufficio Nomenclatura e Tariffazione Materiali) (Ripartito in cinque sezioni). DIVISIONE ASSISTENZA SOCIALE (Ripartita in quattro sezioni)

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ISPETTORATO DI RAGIONERIA ISPETTORATO DEL CORPO DELLE GUARDIE DI PUBBLICA SICUREZZA (Ripar- tito in cinque sezioni) ISTITUTO SUPERIORE DI ISTRUZIONE Scuola Superiore di Polizia - Accademia del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza.

DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE UFFICIO REGIONI E PROBLEMI DI FRONTIERA (decreto ministeriale 3 marzo 1966) DIVISIONE AFFARI RISERVATI E COORDINAMENTO Sezione 1ª - Affari riservati riguardanti i servizi della Direzione Generale - Coordinamento di detti servizi - Ricorsi straordinari, giurisdizionali e relative statistiche. Sezione 2ª - Contributi a favore dei comuni e delle Province dell’Italia centrale e meridionale per eventi eccezionali (art. 1181/1 del bilancio) - Erogazione di contributi per provvidenze contingenti e assistenziali a Province, Comuni ed Enti vari. DIVISIONE AFFARI GENERALI Sezione 1ª - Affari di carattere generale della Direzione Generale e quelli attinenti alla costituzione, al funzionamento e alle attribuzioni degli organi dei Co- muni, delle Province e degli enti assimilati. Sezione 2ª - Amministratori comunali e provinciali e provvedimenti nei loro confronti. DIVISIONE AFFARI REGIONALI E STUDI SPECIALI (Ripartita in quattro sezioni) DIVISIONE AFFARI PROVINCIALI (Ripartita in due sezioni) DIVISIONE AFFARI COMUNALI Sezione 1ª - Vigilanza sull’attività in genere dei Comuni e dei Consorzi - Tenu- ta dei registri anagrafici e soluzione delle vertenze anagrafiche - Censimenti della popolazione, albi professionali, opere pubbliche, classificazione di strade e viabilità minore, urbanistica, scuole ed edilizia scolastica (...). Sezione 2ª - Variazione delle circoscrizioni territoriali dei Comuni - Erezione in comuni autonomi delle frazioni con popolazione superiore ai tremila abitanti (...). Sezione 3ª - Assunzione e gestione diretta dei pubblici servizi da parte dei Co- muni - Farmacie municipalizzate, centrale del latte, questioni riguardanti l’energia elettrica, rapporti dei comuni, Consorzi e Aziende Municipalizzate con l’E- NEL (...).

512 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Sezione 4ª - Regolamenti e tariffe della tassa di raccolta, trasporto e smalti- mento dei rifiuti solidi urbani, regolamenti di polizia urbana, regolamenti di polizia rurale - Regolamenti locali. DIVISIONE AFFARI DEL COMUNE DI ROMA (Ripartita in due sezioni) DIVISIONE SEGRETARI COMUNALI E PROVINCIALI Sezione 1ª - Affari Generali - Ricorsi amministrativi e giurisdizionali - Quesiti - Assegnazione ai Comuni e alle Province di segretari di qualifica immediatamente superiore. Sezione 2ª - Segretari provinciali e comunali del ruolo nazionale - Nomine a seguito di espletamento concorsi posti Segretario capo 1° classe, Segretario generale 1° e 2° classe. Sezione 3ª - Segretari comunali dei ruoli provinciali. Sezione 4ª - Trattamento economico dei segretari comunali e provinciali del ruolo nazionale e controllo degli analoghi provvedimenti prefettizi relativi ai segretari dei ruoli provinciali. Sezione 5ª - Adempimenti relativi alla indizione ed all’espletamento di tutti i concorsi a posti di segretario comunale e provinciale. Ufficio Matricola - Conservazione e aggiornamento degli atti matricolari. DIVISIONE PERSONALE ENTI LOCALI (Ripartita in otto sezioni) SERVIZIO ELETTORALE DIVISIONE I Sezione 1ª - Attività normativa sull’elettorato attivo - Tenuta e revisione delle liste elettorali e degli schedari elettorali comunali - Attività di vigilanza. Sezione 2ª - Attività legislativa inerente all’elettorato attivo, alle elezioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica, nonché alle elezioni regionali, provinciali e comunali. Sezione 3ª - Affari generali del Servizio Elettorale. Biblioteca del Servizio. Archivio. Reparto Copia e Audit-Telebanda. Divisione II Sezione 1ª - Organizzazione tecnica delle consultazioni politiche, regionali ed amministrative e relative attività normative. Sezione 2ª - Contatti con il Centro meccanografico elettorale. Sezione 3ª - Rilevazioni statistiche riguardanti le elezioni della Camera dei De- putati e le elezioni comunali - Pubblicazione dei risultati delle anzidette elezioni.

513 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Sezione 4ª - Rilevazioni statistiche, riguardanti le elezioni del Senato della Re- pubblica, regionali e provinciali - Pubblicazione dei risultati delle anzidette elezioni - Formazione dei collegi elettorali uninominali. Sezione 5ª Centro Meccanografico Elettorale (Costituito da tre reparti). DIVISIONE SERVIZI DI RAGIONERIA (Ripartita in due sezioni)

DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO SEGRETERIA DIVISIONE AFFARI GENERALI E RISERVATI Sezione 1ª - Questioni di massima concernenti l’applicazione del Concordato e del Trattato con la Santa Sede - Riforma della legislazione ecclesiastica - Studio dei provvedimenti legislativi in genere - Nomina e giuramento dei Vescovi. Sezione 2ª - Concessione di sussidi al clero benemerito e bisognoso e per scopi di beneficenza e di istruzione. Sezione 3ª - Concessione di contributi per restauri ad edifici di culto. DIVISIONE RICONOSCIMENTI GIURIDICI Sezione 1ª - Riconoscimento agli effetti civili di parrocchie, vicarie curate, uffici coadiutorali - Modifiche circoscrizioni parrocchiali, cambiamenti sede e denominazione. Sezione 2ª - Riconoscimento della personalità giuridica di fondazioni di culto e di religione e di associazioni religiose e laicali - Autorizzazioni, connesse con i riconoscimenti, per l’accertamento di lasciti e donazioni e per l’acquisto di beni immobili a titolo oneroso. Sezione 3ª - Riconoscimento personalità giuridica di Chiese. DIVISIONE AUTORIZZAZIONI E TUTELA (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE CULTI ACATTOLICI Sezione unica a) Legislazione sui culti acattolici - Riconoscimento personalità giuridica di istituti di culti acattolici - Vigilanza sulle attività delle chiese ed organizzazioni religiose. b) Autorizzazioni agli istituti forniti di personalità giuridica ad acquistare beni immobili a titolo oneroso o gratuito sugli atti eccedenti l’ordinaria amministrazione. DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO DIVISIONE AFFARI RISERVATI E COORDINAMENTO

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Sezione Unica - Affari riservati riguardanti i servizi della Direzione Generale - Coordinamento di detti servizi - Revisione stampa e pubblicazioni scientifiche e specializzate - Rapporti con i Gabinetti dei Ministri e con le Segreterie dei Mini- stri e dei Sottosegretari di Stato - Ordinanze di servizio alle Divisioni - Personale in servizio presso la Direzione - Incarichi speciali al personale - Sussidi al personale in servizio, a quello cessato dal servizio e alle relative famiglie - Erogazione di sussidi sul fondo di beneficenza - Affari non attinenti alla competenza delle altre Divisioni; o, comunque, attribuiti dal Direttore Generale alla Divisione - Spe- dizione della corrispondenza - Automezzi in servizio presso la Direzione Gene- rale - Segreteria dei Consigli di Amministrazione del Fondo per il Culto e del Fondo di Beneficenza e di Religione della città di Roma - Segreteria Particolare del Direttore Generale. Ufficio Spedizione e Corrispondenza GRUPPO SERVIZI Studi e Ispezioni Studio preliminare dei provvedimenti legislativi - Studi di speciali problemi giuridici ed amministrativi - Servizio ispettivo. Ufficio Contenzioso Trattazione di tutti gli affari giudiziari e di contenzioso amministrativo interessanti le tre istituzioni amministrative dalla Direzione Generale. Ufficio Meccanografico Compilazione meccanografica dei provvedimenti adottati dalla Direzione Generale - Raccolta ed elaborazione di dati statistici. Ufficio Chiese Nuove Pareri sulla costruzione di nuovi complessi parrocchiali ai sensi della legge 18 aprile 1962, n. 168 - (...). DIVISIONE AFFARI GENERALI Sezione 1ª - Affari Generali - Sussidi personali al clero e per ufficiatura. Sezione 2ª - Contributi ai Seminari Diocesani - Sussidi alle Comunità religiose - Contributi per restauri e per costruzione di edifici ecclesiastici nazionali all’estero. DIVISIONE RESTAURI ED ARREDI SACRI Sezione 1ª - Contributi per restauri di edifici religiosi e per l’acquisto e manutenzione di arredi sacri a favore di titolari di enti compresi nella circoscrizione territoriale delle seguenti Regioni: Piemonte, Valle d’Aosta, Lombardia, Trentino Alto Adige, Veneto e Friuli-Venezia Giulia. Sezione 2ª - Contributi per restauri di edifici religiosi e per l’acquisto e manu-

515 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO tenzione di arredi sacri a favore di titolari di enti compresi nella circoscrizione territoriale delle seguenti Regioni: Liguria, Emilia e Romagna, Toscana, Umbria e Marche. Sezione 3ª - Contributi per restauri di edifici religiosi e per l’acquisto e manutenzione di arredi sacri a favore di titolari di enti compresi nella circoscrizione territoriale delle seguenti Regioni: Lazio, Abruzzo e Molise, Campania e Puglia. Sezione 4ª - Contributi per restauri di edifici religiosi e per l’acquisto e manutenzione di arredi sacri a favore di titolari di enti compresi nella circoscrizione territoriale delle seguenti Regioni: Basilicata, Calabria, Sicilia, Sardegna. DIVISIONE PATRIMONIO Sezione 1ª - Gestione del patrimonio immobiliare del Fondo per il Culto e dei Patrimoni Riuniti ex Economali. Sezione 2ª - Gestione del patrimonio immobiliare del Fondo di Beneficenza e di Religione per la città di Roma - Cessione di chiese e fabbricati monastici - Pare- ri circa riconoscimenti di nuove parrocchie. Sezione 3ª - Gestione del patrimonio mobiliare di pertinenza del Fondo per il Culto, del Fondo di Beneficenza e di Religione per la città di Roma, nonché dei Patrimoni Riuniti ex Economali - Devoluzione ai Comuni delle rendite delle chiese ex ricettizie. DIVISIONE CONGRUE Sezione 1ª - Affari Generali - Pareri in merito alle richieste di riconoscimento civile delle parrocchie - Invio ai Prefetti di copie o di estratti dei decreti di liquidazione dell’assegno supplementare di congrua e di quello per le spese di culto. Sezione 2ª - Liquidazione dell’assegno supplementare di congrua, limitatamente ai benefici parrocchiali coperti da titolare nell’anno 1920 - Revisione delle liquidazioni stesse - Liquidazione dell’assegno in compenso delle spese di culto. Sezione 3ª - Liquidazione dell’assegno supplementare di congrua, limitatamente ai benefici non coperti da titolare nell’anno 1920 ed appartenenti alle province, in ordine alfabetico, da Alessandria a Modena - Esame dei ricorsi proposti al Consiglio di Amministrazione del Fondo per il Culto, avverso le liquidazioni dell’assegno di congrua e di quello per spese di culto, dai titolari di tutte le parrocchie appartenenti alle citate province - Revisione delle liquidazioni medesime. Sezione 4ª - Liquidazione dell’assegno supplementare di congrua, limitatamente ai benefici non coperti da titolari nell’anno 1920 ed appartenenti alle province, in ordine alfabetico, da Napoli a Viterbo - Esame dei ricorsi proposti al

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Consiglio di Amministrazione del Fondo per il Culto, avverso le liquidazioni del- l’assegno di congrua e di quello per spese di culto, dai titolari di tutte le parrocchie appartenenti alle citate province - Revisione delle liquidazioni medesime. DIVISIONE CONTABILITÀ - BILANCIO - ECONOMATO E CASSA (Ripartita in quattro sezioni) Ufficio di Economato e Cassa. DIREZIONE GENERALE DELL’ASSISTENZA PUBBLICA DIVISIONE AFFARI RISERVATI (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE COORDINAMENTO E AFFARI GENERALI Sezione 1ª - Coordinamento dei servizi espletati da tutte le Divisioni della Di- rezione Generale - Affari relativi al personale in servizio presso la Direzione Ge- nerale - Affari non attinenti alla specifica competenza delle altre Divisioni e quelli comunque attribuiti dal Direttore Generale. Sezione 2ª - Istruttoria e predisposizione degli elementi di risposta in materia di interrogazioni, interpellanze e mozioni parlamentari vertenti su questioni che comunque interessino la Direzione Generale. Sezione 3ª - Rapporti con il Gabinetto dell’On.le Ministro, con le altre Direzio- ni Generali nonché con l’Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane e Internazionali (A.A.I.). Sezione 4ª DIVISIONE STUDI E LEGISLAZIONE (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE VIGILANZA ENTI ASSISTENZIALI NAZIONALI E CON PARTICOLA- RE DISCIPLINA (Ripartita in tre sezioni). DIVISIONE VIGILANZA SULLE ISTITUZIONI PUBBLICHE DI ASSISTENZA E BE- NEFICENZA Sezione 1ª - Alta Vigilanza sulle Istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, esclusi gli Enti comunali di assistenza. Sezione 2ª - Riconoscimenti giuridici, riforme e modifiche statutarie delle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. Sezione 3ª - Ricorsi gerarchici, ricorsi straordinari al Presidente della Repub- blica e ricorsi giurisdizionali al Consiglio di Stato sulle materie riguardanti le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. DIVISIONE E.C.A. E ASSISTENZA GENERICA (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE CONTRIBUTI ASSISTENZIALI (Ripartita in cinque sezioni) DIVISIONE ASSISTENZA IN NATURA (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE ASSISTENZA MINORI E INABILI (Ripartita in quattro sezioni)

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DIVISIONE ASSISTENZA SANITARIA (Ripartita in tre sezioni) DIVISIONE ASSISTENZA PROFUGHI (Ripartita in tre sezioni) ISPETTORATO DI RAGIONERIA (Ripartito in due sezioni)

DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE E DEI SERVIZI ANTIN- CENDI SEGRETERIA DIVISIONE AFFARI GENERALI Sezione 1ª - (tra le altre competenze) Scuole Centrali Antincendi: ordinamento ed affari generali - Centro studi ed esperienze. Sezione 2ª - Contenzioso inerente ai servizi antincendi della Direzione Gene- rale ed organi ed uffici dipendenti e delle Prefetture - Infortunistica, responsabi- lità civile e inerente assicurazione. Ufficio Affari Legislativi Ufficio Documentazione e Stampa DIVISIONE PERSONALE (Ripartita in sei sezioni con una serie di competenze in materia di vigili del fuoco). DIVISIONE PROTEZIONE CIVILE (Ripartita in quattro sezioni). Ufficio Speciale Procura della Repubblica e Piani Civili di Emergenza. In particolare, cura i rapporti con la NATO e con le altre Amministrazioni nel campo della pianificazione civile di emergenza. DIVISIONE CONTRATTI E FORNITURE (Ripartita in quattro sezioni) DIVISIONE SCUOLE E ALLOGGIAMENTI VIGILI DEL FUOCO (Ripartita in due sezioni) DIVISIONE ASSISTENZA (Ripartita in due sezioni) Ufficio Corsi Professionali e Specializzazioni ISPETTORATO TECNICO (Ripartito in sette uffici) ISPETTORATO DI RAGIONERIA (Ripartito in undici sezioni) Ufficio I.C.B.

DIREZIONE GENERALE DEGLI ARCHIVI DI STATO SEGRETERIA DIVISIONE AFFARI GENERALI E COORDINAMENTO Sezione 1ª - (tra le altre competenze) Disposizioni di massima, circolari ed ordinanze di servizio alle Divisioni ed Uffici della Direzione Generale - Coordina- mento degli Uffici dei Servizi della Direzione Generale - Nomina del Consiglio Superiore degli Archivi e della Giunta del Consiglio Superiore.

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Sezione 2ª - (tra le varie competenze) Contenzioso e ricorsi amministrativi e giurisdizionali. Sezione Ragioneria - (in particolare) Previsione e variazioni di bilancio per capitoli di competenza della Direzione Generale - Coordinamento contabile delle gestioni dei capitoli amministrativi delle singole Divisioni - Redazione dei titoli di spesa. DIVISIONE PERSONALE Sezione 1ª - (in particolare) Affari Generali della Divisione - Personale della carriera direttiva e delle carriere di concetto - Personale volontario, bandi di concorsi, nomine, promozioni, trasferimenti, congedi. Sezione 2ª - (in particolare) Personale delle carriere esecutive e della carriera ausiliaria - Personale del Ruolo Speciale Esaurimento. Sezione 3ª - (in particolare) Situazioni paritarie e ruoli di spesa fissa per il personale - Aumenti di stipendio ed assegni personali. Ufficio Matricola Ufficio Concorsi Concorsi di ammissione alle carriere: direttiva, di concetto, esecutive ed ausiliaria - Concorsi ed esami di promozione. DIVISIONE AFFARI TECNICI ARCHIVISTICI Sezione 1ª - (in particolare) Affari generale e riservati - Archivio, protocollo e copia - Archivio Centrale dello Stato, Archivi di Stato e Sezioni di Archivio di Stato - Trasferimenti e scambi di documenti - Biblioteca dell’Archivio di Stato - Autorizza- zione alla consultazione di documenti riservati conservati negli Archivi di Stato. Ufficio per i rapporti con l’estero Convenzioni ed accordi culturali con l’estero - Scambi archivistici con l’estero. Sezione 2ª - (in particolare) Scuole di archivistica, paleografia e diplomatica - Corsi per il personale - Attività culturali; rapporti con l’Università, col CNR, con centri ed istituti culturali - Sale di studio. Sezione 3ª - (in particolare) Commissioni di sorveglianza: conservazione e tenuta degli Archivi, scarti, versamenti, massimari. DIVISIONE VIGILANZA ARCHIVISTICA Sezione 1ª - (in particolare) Affari Generali - Sovrintendenze archivistiche, vigilanza sugli Archivi degli Enti pubblici e loro utilizzazione ai fini della ricerca scientifica - Tutela dei documenti degli Enti pubblici - Questioni relative allo scarto degli atti degli Enti pubblici. Sezione 2ª - (in particolare) Vigilanza sugli Archivi privati di notevole interes-

519 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO se storico e loro utilizzazione ai fini della ricerca scientifica - Interventi per la protezione del materiale documentario conservato presso i privati - Vigilanza sul mercato bibliografico e documentario - Autorizzazioni alla consultazione di documenti conservati presso i privati - Questioni relative all’esportazione di documenti e di archivi. Sezione 3ª - (in particolare) Schedario Nazionale degli Archivi degli Enti pubblici e degli Archivi privati - Schedario degli Archivi e Documenti privati dichiarati di notevole interesse storico - Redazione dei bollettini di informazione. DIVISIONE GESTIONE IMMOBILI, CONTRATTI E ATTREZZATURE Si divide in tre sezioni con una serie di competenze in materia di registrazione, classificazione, archiviazione, sopralluoghi tecnici, esame ed approvazione dei progetti di nuove sedi e dei lavori di adattamento e di trasformazione, selezione e normalizzazione delle attrezzature di arredamento dei depositi e degli uffici, impegni di spesa e autorizzazioni di pagamento per i capitoli di bilancio amministrati dalla Divisione. DIVISIONE FOTODOCUMENTAZIONE E RESTAURO (È ripartita in tre sezioni) Segreteria della Commissione per la fotoriproduzione dei documenti. Servizio fotoautografico della Direzione Generale. UFFICIO STUDI E PUBBLICAZIONI Sezione 1ª - (in particolare) Studi archivistici: Questioni di dottrina relative agli Archivi e ai documenti - Elaborazione dei provvedimenti legislativi e regolamentari in materia archivistica. Sezione 2ª - (in particolare) Pubblicazioni e programmazione delle pubblicazioni ed elaborazione delle norme redazionali. Segreteria del Comitato per le pubblicazioni del Consiglio Superiore degli Archivi ISPETTORATO GENERALE ARCHIVISTICO Servizio Ispettivo. Segreteria del Consiglio Superiore degli Archivi e della Giunta del Consiglio Superio- re degli Archivi

AMMINISTRAZIONE PER LE ATTIVITA’ ASSISTENZIALI ITALIANE E INTERNA- ZIONALI Servizio per gli Affari della Presidenza del Comitato. Ufficio di segreteria della Presidenza del Comitato. Ufficio affari economici e finanziari. Ufficio stampa e relazioni pubbliche. Ufficio relazioni umane. Ufficio di collega-

520 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO mento con l’UNICEF. Servizio Affari Legali e Ordinamenti. Ripartizione affari civili. Ripartizione affari amministrativi. Ripartizione tributi e infortunistica. Ufficio di Segreteria del Direttore Generale. Ufficio Organizzazione e Metodi. Centro Elettronico. ISPETTORATO GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE Divisione I - Affari Generali Sezione 1ª - (in particolare) Questioni non riferibili alla competenza di altri Uf- fici dell’Amministrazione - Circolari e comunicati di interesse generale - Istitu- zione di organismi in esecuzione di norme legislative o di disposizioni interne. Sezione 2ª - (in particolare) Spese di funzionamento degli Uffici. Ufficio Cassa Divisione II - Personale È ripartita in quattro sezioni con competenze in materia di: organizzazione e disciplina del personale; orari di servizio; nomine, promozioni, cessazione dal servizio; conferimento di incarichi ad esperti; spese ed assegni fissi e variabili per il personale del ruolo organico avventizio e salariato. Ufficio Matricola Ufficio Tecnico Ufficio Sanitario ISPETTORATO GENERALE PER GLI STUDI E L’ASSISTENZA TECNICA Divisione III - Studi È ripartita in tre sezioni con competenze in materia di: pubblicazioni di carattere tecnico-assistenziale; studi inerenti allo sviluppo dell’attività assistenziale e sociale; ricerca sistematica dei campi di intervento sociale per il conseguimento dei fini istituzionali dell’Amministrazione; rilevazioni statistiche sui fenomeni sociali e sulle attività dell’Amministrazione. Ufficio Studi Programmi A.A.I. Divisione IV - Assistenza Tecnica È ripartita in quattro sezioni con competenze in materia di: preparazione del personale operante in organismi assistenziali; assistenza tecnica agli Enti pubblici locali per lo sviluppo dei servizi sociali; assistenza tecnica internazionale; assistenza tecnica alle Scuole di servizio sociale. Ufficio Educazione Sanitaria ISPETTORATO GENERALE PER LE ATTIVITA’ ASSISTENZIALI Divisione V - Assistenza Alimentare Sezione 1ª - (in particolare) Predisposizione del programma di assistenza ali-

521 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO mentare sulla base delle disponibilità finanziarie - Determinazione del fabbiso- gno per categorie, per prodotti e ripartizione provinciale. Sezione 2ª - (in particolare) Aggiornamento dello schedario fornitori - Prepa- razione dei capitolati di gara per l’acquisto viveri. Sezione 3ª - (in particolare) Aggiornamento dello schedario prodotti - Esame dei piani provinciali di intervento. Divisione VI - Centri Assistenziali per l’infanzia Sezione 1ª - Attività di miglioramento delle Scuole Materne ed erogazione di contributi alle Scuole istituite dall’Amministrazione e successivamente trasferite agli Enti locali. Sezione 2ª - Programma di centri ricreativi-educativi-scolastici e Centri tipo di refezione. Sezione 3ª - Realizzazione dei soggiorni di vacanza e di campeggi a gestione diretta o in collaborazione. Divisione VII - Assistenza ai Profughi Stranieri È ripartita in quattro sezioni con competenze in materia di assistenza ai profughi. ISPETTORATO GENERALE DI RAGIONERIA E CONTROLLO Divisione VIII - Ragioneria È ripartita in due sezioni con competenze in materia di bilancio, scritture contabili. Divisione IX - Controllo È ripartita in due sezioni con competenze in materia di controllo sulle spese, approvazione dei bilanci, revisione dei rendiconti. RAGIONERIA CENTRALE È composta da una Segreteria e otto Divisioni a loro volta ripartiti in sezioni.

2.3. Gli organi collegiali Prima di procedere all’elencazione degli organi collegiali si ritiene premettere che ci si soffermerà esclusivamente su quelli che sono stati costituiti negli anni 1953-68. Si tralascia, così, di occuparsi della Commissione consultiva per le sostanze esplosive ed infiammabili (art. 84 r.d. 635/1940) e della Commissione centrale per la finanza locale (r.d. 383/1934). Si intende, per ognuno di essi, indicare la composizione, le funzioni e la collocazione all’interno di questa o quella direzione generale. Gli organi collegiali sono i seguenti.

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CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE (Art. 146 DPR 10 gennaio 1957, n. 3, modificato dall’art. 7 legge 18 marzo 1968, n. 249) Presso ciascun Ministero è costituito un Consiglio di amministrazione, presieduto dal Ministro o, per delega, da un Sottosegretario di Stato oppure dall’impiegato con qualifica più elevata. Il Consiglio è composto da: a) i Direttori Generali e gli impiegati con qualifica superiore che hanno l’effettiva direzione di un servizio centrale; b) gli Ispettori Generali preposti a servizi centrali dell’amministrazione orga- nicamente dipendenti dal Ministro; c) il Presidente del Consiglio superiore (solo eventuale); d) i rappresentanti del personale (...) da nominare all’inizio di ogni biennio, con decreto del Ministro. I rappresentanti sono designati, su richiesta del Mini- stro, dalle organizzazioni sindacali a carattere nazionale maggiormente rappresentative che, a tale scopo, indicheranno ciascuna tre nominativi di dipendenti dell’amministrazione; alla scelta degli stessi, nell’ambito della terna, il Ministro procede previa consultazione dell’organizzazione sindacale che ha proposto la terna. I membri di cui alla lettera a) e b), nei casi di assenza o di legittimo impedimento o di vacanza dei relativi posti, sono sostituiti da coloro che secondo i rispettivi ordinamenti ne fanno le veci. (...) Le funzioni di segretario sono disimpegnate da un impiegato dell’ufficio del personale con qualifica non inferiore a direttore di sezione. Il Consiglio di amministrazione esercita le attribuzioni stabilite dalla legge in materia di personale ed esprime il proprio avviso sul coordinamento del- l’attività dei vari uffici, sulle misure idonee ad evitare interferenze o duplicazioni e ad ottenere l’efficacia, la tempestività e la semplificazione dell’azione amministrativa, nonché su tutte le altre questioni sulle quali il Ministro ritenga di sentirlo. Quando il Consiglio si è pronunciato, il suo parere è unito alle proposte dei Capi degli uffici negli affari per i quali occorre la decisione del Ministro. Nelle amministrazioni civili il consiglio viene altresì sentito con la partecipazione del Direttore della Ragioneria Centrale competente, sulle proposte annuali relative allo stato di previsione della spesa: (...) Il Consiglio di amministrazione esercita le attribuzioni stabilite dalla legge in

523 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO materia di personale anche per quanto riguarda quello ausiliario e quello operaio. (Art. 8 legge 8 marzo 1968, n. 249) Il Consiglio di amministrazione, oltre ad esercitare le attribuzioni previste dall’art. 146 dello statuto degli impiegati civili dello Stato, approvato con decreto del Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3, esprime parere: a) in materia di ordinamento dell’amministrazione centrale e degli organi periferici; b) sui conflitti di attribuzione insorti tra le Direzioni Generali; c) sulle disposizioni di carattere generale riguardanti l’amministrazione del personale, nonché sui criteri per l’erogazione di interventi assistenziali a favore del personale. COMMISSIONE DI DISCIPLINA (Art. 148 DPR 10 gennaio 1957, n. 3) All’inizio di ogni biennio è costituita, con decreto del Ministro, una Commis- sione di disciplina presso ciascun Ministero. La Commissione è presieduta da un Direttore Generale ed è composta da due impiegati con qualifica di Ispettore Generale. Non possono essere nominati membri della Commissione impiegati che sono tra loro parenti o affini di primo o secondo grado. (...) Le funzioni di segretario sono esercitate da un impiegato della carriera direttiva con qualifica non inferiore a Direttore di Sezione. Per la validità delle riunioni è necessaria la presenza di tutti i componenti. Per ciascuno dei due membri della commissione e per il Segretario è nomina- to un supplente con qualifica corrispondente a quella del titolare. In caso di assenza o legittimo impedimento del Presidente, ne fa le veci il membro più anziano il quale è, a sua volta, sostituito da uno dei membri supplenti. (...) Nessuno può far parte della commissione per più di quattro anni conse- cutivi, salvo che la sostituzione non sia possibile. COMMISSIONE PER L’ESAME DELLE PROPOSTE DI RICOMPENSE AL VALORE E AL MERITO CIVILE (Art. 7 legge 2 gennaio 1958, n. 13, contenente norme per la concessione di ricompense al valore civile, e art. 4 legge 29 giugno 1956, n. 658, relativa alla istituzione di una ricompensa al merito civile) Una Commissione, nominata con decreto Presidenziale, su proposta del Mi- nistro per l’Interno, esamina il merito dell’azione compiuta ed esprime il suo parere sulla ricompensa da concedere.

524 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Tale Commissione è composta da: a) un Prefetto della Repubblica in servizio al Ministero dell’Interno, che la presiede; b) un senatore e un deputato da designarsi all’inizio di ogni legislatura dei Presidenti delle rispettive Assemblee; c) due membri designati dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri, di cui uno scelto fra persone particolarmente qualificate per l’attività svolta nel campo sociale ed assistenziale e l’altro fra persone particolarmente qualificate per l’atti- vità svolta nel campo della pubblica informazione; d) un ufficiale generale o superiore appartenente all’Arma dei Carabinieri, designato dal Ministro per la Difesa; e) un componente il Consiglio di Amministrazione della Fondazione Carne- gie per gli atti di eroismo, designato dal presidente della Fondazione medesima. Esercita le funzioni di segretario della Commissione un consigliere dell’Am- ministrazione civile dell’Interno. I componenti della Commissione durano in carica quattro anni e possono essere riconfermati per una sola volta. Ha sede presso la Direzione Generale degli Affari Generali e del Personale. COMMISSIONE DI AVANZAMENTO DEGLI UFFICIALI DEL RUOLO ORDINARIO DEL CORPO DELLE GUARDIE DI PUBBLICA SICUREZZA (Art. 8 legge 13 dicembre 1965, n. 1366, sull’avanzamento degli Ufficiali del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza) I giudizi sull’avanzamento sono pronunciati dalla Commissione di avanzamento, che ha una composizione che varia a seconda del grado di promozione. Sono comunque sempre presenti il Ministro dell’Interno, il Capo della Polizia, il Vice Capo della Polizia. Ha sede presso la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. COMMISSIONE DI AVANZAMENTO DEGLI UFFICIALI DEL RUOLO SANITARIO DEL CORPO DELLE GUARDIE DI PUBBLICA SICUREZZA (Art. 2 legge 7 febbraio 1968, n. 75, sul riordinamento del ruolo sanitario degli Uffi- ciali medici di Polizia del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza) I giudizi sull’avanzamento sono pronunciati dalla Commissione di avanzamento che presenta una composizione che varia a seconda del grado di promozione. Sono comunque sempre presenti il Ministro dell’Interno, il Capo della Po- lizia, il Vice Capo della Polizia. Ha sede presso la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza.

525 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

COMMISSIONE DI AVANZAMENTO PER I MILITARI DI TRUPPA DEL CORPO DELLE GUARDIE DI PUBBLICA SICUREZZA (Art. 55 legge 26 luglio 1961, n. 709, sullo stato giuridico e avanzamento dei militari di truppa del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza) La Commissione di avanzamento per i militari di truppa del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza è nominata con decreto del Ministro per l’Interno all’inizio di ogni anno ed è costituita da: 1) il Direttore della Divisione delle Forze armate di Polizia che la presiede; 2) due Ufficiali superiori del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza in servizio al Ministero, di grado non inferiore a Tenente colonnello; 3) un funzionario dell’Amministrazione civile dell’Interno con qualifica di Direttore di Sezione; 4) un funzionario dell’Amministrazione di Pubblica Sicurezza con qualifica di Commissario Capo. (...) Per la validità di giudizi della Commissione è necessaria la presenza di almeno tre membri tra cui il Presidente. Ha sede presso la Direzione Generale di Pubblica Sicurezza. CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE DEL PERSONALE DEI SEGRETARI COMU- NALI (Art. 5 legge 9 agosto 1954, n. 748, contenente modifiche alla legge 27 giugno 1942, n. 851, sullo stato giuridico dei Segretari comunali e provinciali) Il Consiglio centrale di amministrazione per il personale dei Segretari comunali iscritti nel ruolo nazionale ha sede presso il Ministero dell’Interno ed è costituito da: a) il Direttore Generale dell’Amministrazione Civile che lo presiede; b) il Capo del personale dei Segretari comunali e provinciali; c) il Capo della Divisione cui è affidato il servizio relativo agli affari comunali e provinciali presso la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile; d) il Sindaco di comune cui sia stato assegnato un Segretario generale; e) un Segretario generale comunale di 1ª o 2ª classe. Ha sede presso la Direzione Generale dell’Amministrazione Civile. COMMISSIONE CONSULTIVA E COMMISSIONE UNICA DI DISCIPLINA PER IL PERSONALE MUNICIPALE EX COLONIALE ISCRITTO NEI QUADRI SPECIALI (Art. 9 DPR 30 novembre 1954, n. 1451, concernente l’esodo volontario e sistemazione del personale anche sanitario degli Enti dipendenti dai cessati governi dei territori già di sovranità italiana in Africa)

526 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Presso il Ministero dell’Interno è istituita una speciale commissione consultiva incaricata di dare parere, nei confronti del personale iscritto nei quadri speciali sulle materie indicate nel 2° comma dell’art. 220 del T.U. della legge comunale e provinciale (marzo 1934, n. 383) e su ogni altro caso riflettente il personale predetto, in cui il Ministro lo riterrà opportuno. La Commissione è composta da: a) il Capo della Divisione cui è affidato il servizio relativo agli affari del personale comunale e provinciale presso la Direzione Generale dell’Amministrazio- ne Civile del Ministero dell’Interno, che la presiede; b) un funzionario di gruppo A del predetto Ministero di grado non inferiore al 7°; c) un Segretario comunale di grado non inferiore al 3°; d) due impiegati, uno di ruolo e uno non di ruolo, iscritti nei quadri speciali. Presso il Ministero dell’Interno è, altresì, istituita una speciale Commissione unica di disciplina per il personale iscritto nei quadri speciali, composta da: a) un Magistrato del Consiglio di Stato di grado non inferiore al Primo refe- rendario, designato dal Presidente del Consiglio di Stato, che la presiede; b) un funzionario di gruppo A del predetto Ministero di grado non inferiore al 7°; c) un Segretario comunale di grado non inferiore al 3°; d) due impiegati, uno di ruolo ed uno non di ruolo, iscritti nei quadri speciali. Le due Commissioni sono nominate con decreto del Ministro dell’Interno e hanno sede presso la Direzione Generale dell’Amministrazione civile. COMMISSIONE DI AVANZAMENTO PER IL PERSONALE DEI SOTTUFFICIALI, VIGILI SCELTI E VIGILI DEL CORPO NAZIONALE DEI VIGILI DEL FUOCO (Art. 44 legge 13 maggio 1961, n. 469, concernente l’ordinamento dei servizi antincendi e del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco e stato giuridico e trattamento economico del personale dei Sottufficiali, Vigili scelti e Vigili del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco) La Commissione di avanzamento per le promozioni, per anzianità con- giunta al merito, al grado di Vigile scelto, a Brigadiere, a Maresciallo di 1ª classe, è nominata annualmente con decreto del Ministro dell’Interno e composta da: 1) un Viceprefetto in servizio presso il Ministero dell’Interno, Direzione Ge- nerale dei servizi antincendi, che la presiede; 2) due funzionari della carriera direttiva del personale tecnico dei servizi an-

527 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO tincendi con qualifica non inferiore a Ispettore superiore; 3) due funzionari della carriera direttiva del personale amministrativo del Ministero dell’Interno con qualifica non inferiore a consigliere di 2ª classe in servizio presso la Direzione Generale dei servizi antincendi, che svolge le funzioni di segretario. Ha sede presso la Direzione Generale della Protezione Civile e dei Servizi An- tincendi. CONSIGLIO SUPERIORE DEGLI ARCHIVI (Titolo I, Capo III, DPR 30 settembre 1963, n. 1409, concernente norme relative al- l’ordinamento ed al personale degli Archivi di Stato) In base all’art. 5 presso il Ministero dell’Interno, è istituito il Consiglio superiore degli Archivi, composto da: 1) il Ministro dell’Interno, che lo presiede, il quale può delegare un Sottose- gretario di Stato per l’Interno; 2) quattro componenti scelti tra persone particolarmente competenti in discipline archivistiche, storiche o amministrative; 3) un componente designato dall’accademia dei Lincei, uno designato dalla giunta centrale degli studi storici, e quattro professori di ruolo di discipline storiche o di discipline ausiliarie della storia presso le università degli studi e nelle fa- coltà di lettere e filosofia, o di giurisprudenza, o di scienze politiche, o di economia e commercio, o di magistero delle università degli studi, designati dal Mini- stro della Pubblica Istruzione; 4) quattro impiegati della carriera direttiva dell’amministrazione degli Ar- chivi di Stato che rivestano qualifica non inferiore a quella di direttore, designati mediante elezione dagli impiegati della medesima carriera. Essi durano in carica tre anni e possono essere confermati. Per quanto concerne le competenze del Consiglio superiore degli Archivi, l’art. 6 dispone che esso è chiamato a dare parere su tutte le questioni di carattere generale attinenti all’organizzazione e al funzionamento degli archivi di Stato, delle sovrintendenze archivistiche, degli archivi delle amministrazioni statali e degli enti pubblici. In particolare dà pareri sui progetti di legge e di regolamenti in materia di funzionamento e organizzazione degli Archivi di Stato, sui programmi delle scuole e dei corsi di perfezionamento per il personale dell’amministrazione degli Archivi di Stato, su nomina del sovrintendente all’Archivio Centrale dello Stato. Nell’ambito del Consiglio (art. 8) è costituita una giunta composta dal Mini-

528 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO stro, che la presiede, da due vice presidenti, dai componenti di diritto di cui al- l’art. 53, da tre consiglieri (uno per ciascuna delle categorie indicate nelle lettere b), c) e d) dell’art. 52, designati dal consiglio. La giunta ha una serie di competenze indicate nell’art. 9. Inoltre, in seno al Consiglio è costituito un Comitato per le pubblicazioni composto da (art. 11): a) i due vice presidenti, il più anziano dei quali presiede; b) i componenti di diritto di cui all’art. 53; c) tre consiglieri designati dal Consiglio. Del Comitato fa altresì parte il Capo dell’Ufficio Studi e Pubblicazioni della Direzione Generale degli Archivi di Stato, che esercita le funzioni di segretario. Il Comitato ha il compito di dare pareri sulle pubblicazioni edite a cura del- l’Amministrazione degli Archivi di Stato e si riunisce almeno una volta ogni quattro anni. Infine, nell’ambito del Consiglio è costituita una commissione per la fotoriproduzione dei documenti che ha sede presso la Direzione Generale degli Archi- vi di Stato (art. 12) composta da: a) i due vice presidenti, il più anziano dei quali presiede; b) i componenti di diritto di cui all’art. 53; c) tre consiglieri designati dal Consiglio. Della Commissione fa altresì parte il direttore della Divisione della fotoriproduzione, legatoria e restauro della Direzione Generale degli Archivi di Stato, che esercita le funzioni di segretario. La commissione ha il compito tra l’altro di fissare i criteri generali per la fotoriproduzione dei documenti dell’Archivio di Stato e degli Enti pubblici e dare parere su tutte le questioni che riguardano la fotoriproduzione. Si riunisce almeno ogni sei mesi e ha sede presso la Direzione Generale degli Archivi di Stato. CONSIGLIO DI AMMINISTRAZIONE DELLA AMMINISTRAZIONE PER LE ATTI- VITA’ ASSISTENZIALI ITALIANE E INTERNAZIONALI (Art. 146, commi 8° e 10° DPR 10 gennaio 1957, n. 3) Qualora la situazione dei ruoli dei personali dipendenti non consenta la costituzione del Consiglio di Amministrazione secondo le norme di cui al 1° comma, questo è composto dai quattro impiegati della carriera direttiva di qualifica più elevata comunque in servizio presso l’amministrazione interessata.

529 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Questo consiglio è presieduto dal Presidente dell’Amministrazione medesima ed ha sede presso l’amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali.

2.4. Le Prefetture Al fine di poter meglio apprezzare le innovazioni intervenute nella struttura delle prefetture si ritiene indispensabile, prima di procedere alla loro illustrazione, indicare l’articolazione degli uffici. A) Struttura secondo l’allegato 1 del r.d. 12 febbraio 1911 n. 297. Gabinetto - Affari riservati - Personale della Prefettura e degli altri Uffici governativi - Sindaci - Associazioni -Avvenimenti politici - Emigrazione - Rapporti con le autorità politiche e militari - Stampa - Affari diversi. Divisione I - Incanti e contratti nell’interesse dello Stato - Cauzioni - Rilascio di copie di atti - Legalizzazione di firme - Naturalità e cittadinanza - Imposte di consumo - Tasse e demanio - Esattorie - Ricevitoria provinciale - Culto e Fondo Culto - Affari non attribuiti ad altre divisioni - Protocollo generale - Archivio - Bi- blioteca - Copia - Spedizione. Divisione II - Affari comunali e provinciali - Circoscrizioni - Liste elettorali politiche e amministrative - Elezioni - Demani comunali. Divisione III - Igiene e sanità pubblica - Leva e servizi militari - Tiro a segno nazionale - Miniere e cave - Pesi e misure - Fiere e mercati - Affari diversi di agricoltura, industria e commercio. Divisione IV - Lavori pubblici - Viabilità - Ferrovie, tramvie, automobili - Espropriazioni - Bonifiche - Poste, telegrafi e telefoni - Affari diversi relativi al- l’amministrazione dei lavori pubblici. Ragioneria - Contabilità dello Stato - Servizio di cassa delle Prefetture - Conto corrente con la tesoreria provinciale e conti correnti per ciascun servizio. Conta- bilità dei Comuni, della Provincia e di altri corpi morali sottoposti a tutela e vigilanza governativa. B) Innovazioni. La prima modifica alla struttura sopra delineata avviene nel 1954 con l’art. 18 del D.P.R. 19 agosto n. 968. Questo intervento normativo porta alla costituzione della Divisione V - Assistenza pubblica - cui vengono demandati i servizi inerenti alle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza di pertinenza della Divisione II, Sezione II, nonché quelli concernenti l’assistenza post- bellica.

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Con circolare del Ministro dell’Interno del 1° marzo 1967 viene operata una nuova correzione all’organigramma. Prendendo atto della notevole rilevanza che assumono i problemi relativi alla viabilità e alla circolazione stradale, nonché del fatto che detti problemi coinvolgono varie amministrazioni statali (Interno, Trasporti, Lavori Pubblici, Sanità, Turismo) e altri Enti pubblici (C.R.I., A.C.I., Province, Comuni, ...), viene manifestata l’esigenza di realizzare un efficace coordinamento. A tal fine nell’intento di riorganizzare i servizi delle Prefetture attraverso “l’accentramento della trattazione di detti problemi in un unico Ufficio, che si occupi istituzionalmente ed in maniera organica e sistematica dell’intera materia”, si è disposto che “ogni competenza prefettizia concernente trasporti, comunicazioni, viabilità e circolazione stradale venga demandata alla IV Divi- sione della Prefettura, che dovrà assumere perciò la denominazione “Divisione Lavori Pubblici, Trasporti e Traffico” e continuare, contemporaneamente, a trattare la materia dei lavori pubblici, delle espropriazioni, delle occupazioni di urgenza e delle requisizioni”. Tutte le altre competenze sono attribuite alla Divisione III. Con circolare n. 64 del 16 settembre 1967 il Ministro, in considerazione della legge n. 317 del 1967 che attribuiva ai Prefetti la competenza alla irrogazione di talune sanzioni in materia di circolazione stradale e violazione di regolamenti comunali e provinciali, consigliava di delegare alla Divisione di cui sopra le attribuzioni in parola. C) Organi collegiali. Si elencano di seguito solo gli organi collegiali delle prefetture istituiti nel periodo 1953-68. Si tralasciano, pertanto, la giunta provinciale amministrativa e il Comitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica. Ci si sofferma, dunque, sul solo Consiglio provinciale di sanità, istituito con D.P.R. 11 febbraio 1961 n. 257 (artt. 10-13). Secondo la disposizione contenuta nell’art. 10 il Consiglio provinciale di sa- nità: 1) prende in esame tutti i fatti riguardanti l’igiene e la pubblica salute della provincia; 2) propone le indagini, le ricerche ed i provvedimenti che ritiene opportuni; 3) designa il componente della Commissione provinciale per la licenza ad esercizi pubblici; 4) provvede alla compilazione dell’elenco per la nomina dei sanitari che debbono far parte delle Commissioni compartimentali arbitrali per l’assicurazione

531 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO obbligatoria contro infortuni sul lavoro in agricoltura; 5) propone la regolamentazione relativa alla medicina scolastica, all’assicurazione fisica, alla medicina sportiva e delle opere scolastiche nel quadro delle attività provinciali; 6) propone il regolamento per la lotta insetticida, per la difesa dagli inquinamenti atmosferici e, in particolare, dalle radiazioni ionizzanti, nonché l’organizzazione e il regolamento dei servizi trasfusionali; 7) propone il piano regolatore delle opere di risanamento igienico connesse con quelle di provvista di acqua da affidare in progettazione, esecuzione e gestione agli enti regionali per gli acquedotti, ai consorzi ed ai Comuni, e il piano regolatore delle opere di provvista di acqua alle abitazioni rurali. Il Consiglio provinciale di sanità deve esprimere il proprio voto obbligatoria- mente (art. 11): 1) sui regolamenti locali di igiene e sanità; 2) sui regolamenti riguardanti l’edilizia pubblica e privata, urbana e rurale, sull’edilizia popolare e sulle opere di risanamento in genere del suolo e degli abitati; 3) sui regolamenti speciali per la macerazione delle piante tessili; 4) sul regolamento comunale del servizio veterinario; 5) sul regolamento per l’assistenza sanitaria nei Comuni; 6) sui regolamenti di servizio dei laboratori provinciali di igiene e profilassi; 7) sulla costituzione coattiva e volontaria dei consorzi per la provvista di acqua potabile e sulla esecuzione dell’ufficio di opere di tale natura; 8) sui problemi di reclutamento, sull’apprendistato degli alloggi, sull’alimentazione e sull’assistenza ai lavoratori impegnati in lavori agricoli stagio- nali; 9) sulle piante organiche delle farmacie; 10) sui contratti di concessione dei servizi di nettezza urbana; 11) su ogni altro regolamento a scopo igienico; 12) sulla conferma e la dimissione del personale sanitario dei consorzi provinciali antitracomatosi e di altri enti a carattere provinciale e comunale e sui provvedimenti disciplinari relativi al personale stesso che eccedano la sospensione per il periodo di un mese; 13) in tutti i casi nei quali ne è fatto obbligo per disposizione di legge o di regolamento generale. In tutti i casi in cui lo ritengano opportuno, il Prefetto, il medico provinciale

532 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO o il veterinario provinciale possono richiedere parere al Consiglio provinciale di sanità. Per quanto riguarda la composizione, in base all’art. 12 questo è presieduto dal Prefetto e composto da: a) il medico provinciale; b) il veterinario provinciale; c) il presidente del tribunale nella cui circoscrizione è compreso il Comune capoluogo di provincia; d) l’ingegnere capo del Genio Civile; e) il capo dell’Ispettorato Provinciale dell’agricoltura; f) il capo dell’Ispettorato del Lavoro; g) l’ufficiale medico militare in attività di servizio più elevato in grado, residente nel capoluogo di provincia; h) l’ufficiale sanitario del Comune capoluogo di provincia; i) un medico condotto; l) i direttori delle sezioni medico-micrografiche e chimiche del laboratorio provinciale di igiene e profilassi; m) un presidente di amministrazione ospedaliera; n) un sovrintendente e un direttore sanitario di ospedale aventi sede nel capoluogo di provincia; o) un primario medico e un primario chirurgo ospedaliero; p) tre dottori in medicina e chirurgia di cui uno particolarmente competente in pediatria; q) una persona esperta nelle materie amministrative; r) due ingegneri esperti in ingegneria sanitaria, urbanistica e in edilizia ospedaliera; s) un rappresentante per ciascuno degli ordini e Collegi sanitari; t) un rappresentante dell’Istituto nazionale per la previdenza sociale; u) un rappresentante dell’Istituto nazionale per gli infortuni sul lavoro; v) un rappresentante dell’Istituto nazionale per l’assicurazione contro le malattie. I componenti non di diritto, nominati con decreto del Prefetto, sentito il medico provinciale, durano in carica tre anni e possono essere riconfermati. Infine, l’art. 13 dispone che il presidente può, di propria iniziativa o su proposta del medico o veterinario provinciale, far intervenire alle sedute persone particolarmente competenti in materie speciali, senza diritto di voto.

533 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

3. Il personale

3.1. I ruoli organici In seguito ai DPR n. 16/56, 19/56, 3/57, 362/57 e alla L. 98/58, i ruoli organici del Ministero risultavano così ripartiti: Carriera direttiva: Carriera Amministrativa 1448, Servizi Antincendi Personale Tecnico 176, Personale Sanitario 1, Archivi di Stato 163, Amministrazione della P.S. 2086, Affari di Culto 64, Fondo per il Culto 39, Servizio speciale riservato 16 - Carriera di concetto: Amministrazione Pubblica Sicurezza 700, Archivi di Stato 30, Affari di Culto 48, Servizi Antincendi 16, Servizio speciale riservato 458 - Carriera esecutiva: Amministrazione Civile 1540, Servizi Antincendi 16, Archivi di Stato 144, Amministrazione Pubblica Sicurezza 1410, Affari di Culto 48, Servizio speciale riservato 81 - Carriera ausiliaria: Amministrazione Civile 820, Archivi di Sta- to 129, Amministrazione Pubblica Sicurezza 542, Affari di Culto 18, Servizio speciale riservato 28 - Carriera di ragioneria delle Prefetture: carriera direttiva 333, carriera di concetto 620. Con la legge 241 del 1963 si è stabilito che il ruolo organico del personale degli uffici copia della carriera esecutiva dell’Amministrazione Ci- vile dell’Interno constasse in 1200 unità e quello del personale di Archivio della medesima carriera di 1450. Con legge 1338/65 si è modificato il ruolo organico della carriera speciale di ragioneria delle Prefetture così come segue: carriera direttiva 393, carriera di concetto 892.

3.2. I Direttori Generali Direzione Generale Affari Generali e Personale: 1953 Tedeschi Francesco, 1954 Strano Paolo, 1955 Vincenti Angelo, 1956 Vincenti Angelo, dal 1957 al 1960 Mem- mo Adolfo, 1961 Liutti Alberto, dal 1962 al 1965 Giura Prospero, dal 1966 al 1968 Spasiano Sergio - Direzione Generale Amministrazione Civile: 1953 Catenacci Corra- do, 1954 Catenacci Corrado, dal 1955 al 1961 Strano Paolo, 1962 Liutti Alberto, dal 1963 al 1968 Pianese Luigi - Direzione Generale Pubblica Sicurezza: 1953 Pavone Tommaso, dal 1954 al 1959 Carcaterra Giovanni, dal 1960 al 1968 Vicari Angelo - Direzione Generale Culti: 1953 Cardamone Cesare, 1954 Facchi Giuseppe, 1955 Gambardella Domenico, 1956 Gambardella Domenico, 1957 Pavone Tommaso, dal 1958 al 1960 Rissa Giulio Cesare, dal 1961 al 1963 Pavone Tommaso, dal 1964 al 1968 Varino Alessandro - Direzione Generale Fondo per il Culto: 1953 Notarianni Gregorio, 1954 Notarianni Gregorio, 1955 Aria Francesco, 1956 Aria Francesco, 1957 Mascalo Antonio, 1958 Marfisa Gaetano, 1959 Mazza Libero, dal 1960 al 1963

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Marfisa Gaetano, dal 1964 al 1968 Camera Salvatore - Direzione Generale Servizi Antincendi: 1953 D’Antoni Giovanni, 1954 Perusso Vincenzo, dal 1955 al 1957 Pia- nese Luigi, dal 1958 al 1960 Pavone Tommaso, 1961 Gaipa Aurelio, 1962 Gaipa Aurelio, dal 1963 al 1968 Migliore Giuseppe - Direzione Generale Assistenza Pubbli- ca: 1953 Severini Ugo, 1954 Saporiti Rodolfo, 1955 Saporiti Rodolfo, dal 1956 al 1960 Diana Francesco, dal 1961 al 1968 Bellisario Paolo.

4. Le prospettive di riforma

A questo riguardo non si può non fare menzione degli scenari che apre all’o- rizzonte la legge n. 249 del 1968, recante la delega al Governo per il riordinamen- to dell’Amministrazione dello Stato, per il decentramento delle funzioni e per il riassetto delle carriere e delle retribuzioni dei dipendenti. In primo luogo si deve osservare che obiettivo della stessa è la revisione del- l’ordinamento dei servizi centrali dei Ministeri (art. 1). I criteri cui il Governo si deve ispirare sono molteplici: l’attribuzione di competenze, ai singoli rami del- l’amministrazione costituiti in direzioni generali e uffici ad esse assimilabili, per materie omogenee; la riduzione delle predette articolazioni ad un numero “strettamente indispensabile”; la riconfigurazione dei servizi ispettivi non più solo in chiave di mero controllo, ma anche e soprattutto di miglioramento dell’azione amministrativa e perfezionamento del coordinamento. L’esigenza di coordinamento ispira anche il dettato dell’art. 2. Questo, dopo aver ribadito che le direzioni generali sono ordinate in divisioni e sezioni, e che il numero e le competenze delle prime è stabilito con Decreto del Presidente della Repubblica, sottolinea l’esigenza che siano previsti, per esigenze funzionali, servizi con finalità di coordinamento fra più divisioni. Si tratta di enunciazioni che segnano una svolta epocale nell’ambito della storia dell’amministrazione. Poco alla volta si afferma il modulo organizzativo del coordinamento che, concettualmente contrapposto a quello gerarchico sino ad allora incontrastatamente dominante, si affianca a questo per limitarne gli aspetti negativi in chiave di funzionalità dell’azione amministrativa. Si tratta, come è facilmente intuibile, di affermazioni di grande peso che negli anni a venire in- fluenzeranno i provvedimenti incidenti sulla struttura e le competenze dei ministeri, non solo a livello centrale ma anche in relazione alle articolazioni periferiche (art. 2, co. 4).

535 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO

Un altro aspetto rilevante è costituito dalla delega per il riordino degli uffici periferici in base ad un criterio di ampio decentramento. I principi ispiratori sono costituiti dal fatto che agli stessi devono essere attribuite funzioni la cui esplicazione non è necessaria da parte degli organi centrali; che devono essere conferiti ampi poteri decisionali agli organi periferici; che deve essere attribuito il cri- sma della definitività agli atti vincolati rientranti nella competenza dei predetti organi. Infine, si attribuisce alla competenza dei direttori generali e dei direttori di divisione tutti gli atti vincolati rientranti nella competenza delle amministrazioni centrali. Dalla delineazione di questi brevi tratti relativi alla legge di delega ci si rende immediatamente conto della portata innovativa della stessa. Si tratta, invero, di uno dei primi interventi normativi finalizzati allo snellimento dell’Amministra- zione centrale in vista della finalità di una maggiore funzionalità dell’azione pubblica. Con questa prospettiva di radicale riforma si chiude il periodo in esame. Per concludere non si può non far riferimento alle proposte di riforma inerenti la struttura della Prefettura. Con circolare n. 17/6406 del 1968 si è proprio comu- nicata questa esigenza. Si sottolinea nella stessa che la ristrutturazione si dovrebbe realizzare attorno ai seguenti punti fermi: al Viceprefetto Vicario, oltre la sostituzione del Prefetto in caso di sua assenza, spetta la sovraintendenza su tutti gli uffici della Prefettura, escluso il Gabinetto; la direzione di tutti gli uffici amministrativi ed affari economico-sociali deve essere di regola affidata ad un funzionario con la qualifica di Viceprefetto e di Viceprefetto Ispettore; nelle sedi più grandi il Prefetto può disporre una diversa e più articolata distribuzione dei servizi. Per l’effetto di questo progetto l’ufficio della Prefettura dovrebbe assumere la seguente impostazione. Gabinetto del Prefetto - Rapporti con le altre cariche dello Stato - Rapporti con stati esteri ed organizzazioni internazionali - Ordine pubblico e pubblica sicurezza - Partiti ed organizzazioni politiche - Cerimoniale - Stampa ed informazioni - Onorificenze e ricompense - Personale della Prefettura - Affari di particolare delicatezza e riservatezza che il Prefetto ritenga di avocare - Segreteria particolare del Prefetto. Ufficio del Viceprefetto Ispettore - Ispezioni ordinarie e straordinarie agli Enti controllati - Servizio elettorale - Censimenti ed anagrafe. Ufficio Affari Economico-sociali - Divisione Studi, Documentazione e Program-

536 LA RICOSTRUZIONE: IL MIRACOLO ECONOMICO ITALIANO mazione - Documentazione e studio dell’andamento demografico, fenomeni mi- gratori, istruzione e occupazione - Documentazione relativa alla consistenza e allo sviluppo delle aziende agricole, commerciali e industriali e studio della relativa dinamica evolutiva - Documentazione e studio dei bisogni in materia edilizia, lavori pubblici e comunicazioni - Documentazione della situazione assistenziale e sanitaria e studio delle possibilità di adeguamento in relazione alle necessità - Raccolta, elaborazione ed aggiornamento della documentazione relativa alle situazioni dei singoli comuni della provincia - Studio e predisposizione dei piani di intervento in occasione di pubbliche calamità, per prevenirne e limitarne i danni - Studio dei piani di intervento statale per migliorare le condizioni economico-sociali della provincia. Divisione Interventi e Coordinamento - Propulsione e coordinamento dell’azione dei vari uffici statali per l’attuazione dei piani statali di miglioramento delle condizioni economico-sociali della provincia - Interventi in occasione di pubbliche calamità e relativo coordinamento - Espropriazioni, occupazioni d’urgenza e requisizioni - Interventi di competenza della Prefettura in materia di lavori pubblici, agricoltura, industria e commercio; turismo; lavoro e previdenza sociale; trasporti e comunicazioni; viabilità e circolazione stradale. Ufficio Affari Amministrativi - Divisione Affari - Affari relativi alla polizia amministrativa - Servizio Antincendi - Archivi di Stato - Caserme per le Forze di Polizia e i Vigili del Fuoco - Locali della Prefettura e alloggio prefettizio - Contratti nell’interesse dello Stato - Foglio annunzi legali - Legalizzazioni - Cittadinanza - Lotterie - Organizzazione degli Uffici - Analisi e miglioramento dei procedimenti di lavoro e delle procedure amministrative - Vigilanza e coordinamento degli archivi e degli uffici copia - Affari che non rientrano nella competenza degli altri uffici. Divisione Enti locali ed assistenza sociale - Affari comunali, provinciali e regionali - Segretari comunali - Bilanci e conti dei Comuni e delle Province - Tasse e imposte comunali e provinciali - Esattorie, Tesorerie e Ricevitoria Provinciale - Giunta Provinciale Amministrativa e Consiglio di Prefettura - Affari amministrativi e contabili relativi alle Istituzioni di assistenza e beneficenza pubblica - Co- mitato provinciale di assistenza e beneficenza pubblica - Interventi assistenziali - Affari di culto e del Fondo del Culto - Sanità e Consiglio provinciale di sanità - Aziende autonome di cura, soggiorno e turismo - Enti morali di diritto privato. Ufficio di Ragioneria Contabilità erariali. Consulenza tecnica in materia contabile e finanziaria - Revisore contabile dei bilanci e dei conti degli enti controllati.

537 FRANCA FICO

LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

1. Struttura e attribuzioni (1968-1977). 1.1. L’organizzazione e le attribuzioni. 2. L’evoluzione (1970-1977). 2.1. Prima regionalizzazione. 2.2. Le nuove competenze in materia di protezione civile. 2.3. Gli effetti del D.P.R. 748/72. 2.4. Gli aspetti salienti della riorganizzazione. 2.5. L’abolizione della Direzione Generale degli archivi di stato. 2.6. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. 2.7. La seconda regionalizzazione. 3. L’attività. 3.1. L’assistenza pubblica. 3.2. Le diffi- coltà. 3.3. L’attività di carattere promozionale e di sperimentazione. 3.4. La nuova Direzione dei Servizi Civili. 3.5. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. 4. L’organizzazione e le attribuzioni delle Prefetture. 4.1. Le attribuzioni del Prefetto. 4.2. La struttura degli uffici. 4.3. L’evoluzione delle funzioni prefettizie. 4.4. Gli anni ‘70. 4.5. Le prospettive di riforma. Appendice 1. Dati relativi agli impiegati. Appendice 2. Dati relativi a Ministri, Capi di Gabinetto e Direttori Generali.

LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

1. Struttura ed attribuzioni (1968-1977)

1.1. L’organizzazione e le attribuzioni Nell'anno 1968 la struttura del Ministero dell'Interno si presenta così articolata: –Ufficio di gabinetto – Direzioni Generali con a capo un prefetto di prima classe: Direzione Gene- rale per gli affari generali e personale; Direzione Generale dell'Amministrazione civile; Direzione Generale degli archivi di Stato; Direzione Generale della Pubbli- ca Sicurezza; Direzione Generale degli Affari di culto; Direzione Generale del Fondo per il culto; Direzione Generale Protezione civile; Direzione Generale del- l'Assistenza Pubblica. Il numero delle prefetture è ottantanove. Alla fine degli anni sessanta, il dibattito sul tema della riforma amministrativa è più che mai acceso. Da un lato emerge la necessità di diversificare i modelli amministrativi centrali, attraverso nuove strutture, più snelle (sull'esempio dell'amministrazione azienda o agenzia), dall'altro di riordinare gli apparati delle amministrazioni centrali, nell'ottica del ridimensionamento. Ridimensionamento che sembra ine- luttabile vista la spinta alla creazione delle regioni, alle quali, secondo le prospettive di riforma, confluiranno molte competenze legislative e di amministrazione attiva, lasciando alle strutture centrali attività per lo più di coordinamento, indirizzo e programmazione. L'apparato organizzativo del Ministero dell'Interno, invece, durante il periodo in esame, se si esclude l'ultimo anno e cioè il 1977, viene lambito sia dai tentativi di riforma degli apparati, sia dalle due leggi di delega che provvedono a trasferire competenze alle regioni a statuto ordinario. In quegli anni, prima la legge n.281 del 16.5.1970, e successivamente la legge del luglio 1975 n.382, contribuiscono a far avanzare un processo di settorializza- zione delle competenze dell'Interno, già iniziato con la fine dello Stato liberale. In effetti sin da quell'epoca, con la proliferazione delle amministrazioni di settore, il Ministero dell'Interno vede svilita la sua funzione di "amministrazione generale" ed incomincia a perdere competenze in ambiti che tradizionalmente gli avevano conferito prestigio. Durante il periodo che interessa, il fenomeno della dispersione continua ad avere i suoi effetti con la perdita degli archivi di stato in favore del Ministero dei beni culturali, ma prende forma una amministrazione che specializza le proprie

541 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE competenze e vede al proprio interno crescere degli apparati nuovi, come avviene a seguito delle attribuzioni nuove in materia di protezione civile per la relativa Direzione Generale e poi con le funzioni che residuano dopo il trasferimento agli enti locali, per la Direzione Generale dei Servizi Civili. Tuttavia ciò che preme sottolineare è che a questi processi non seguono significativi mutamenti, specie con riguardo alla struttura del Dicastero dell'Interno, fino all'anno 1977. In realtà il terreno per queste modifiche strutturali, avrebbe dovuto essere preparato dalle leggi di delega n.249 del 18.8.68 e n.775 del 28.10.70. Esse avrebbero dovuto agire sulle articolazioni interne, come si diceva, provocandone un consistente "dimagrimento", in vista della creazione delle regioni. In effetti, quando sono state emanate, hanno tradito le dichiarazioni di intenti che le avevano precedute, non si sono soffermate sulla diversificazione dei modelli amministrativi, né sul tema del ridimensionamento, bensì sul riordino delle carriere e sul riassetto retributivo degli statali, mantenendo unico il modello organizzativo della pubblica Amministrazione: il ministero. Esse hanno posto l'attenzione sulla struttura ed individuato, quale "unità organizzativa" la direzione generale, articolata in divisioni, anche se, accanto ad essa, si concede al Ministro competente la possibilità di utilizzare uno strumento più duttile come l'Ufficio centrale, che sostanzialmente è assimilabile alla direzione generale. Le suddette disposizioni legislative precisano che a queste unità organizzative debbono essere attribuite competenze per distinti rami di attività e che si rende necessario eliminare le duplicazioni di uffici allo scopo di innescare il processo di riduzione del personale. Le leggi di delega, che sostanzialmente rimangono prive di attuazione, in realtà si collocano all'origine di una riorganizzazione dei servizi dell'Interno, prima per effetto di due decreti ministeriali e poi, in lieve misura, per effetto della disciplina sulla dirigenza, processi che si intersecheranno con la regionalizzazione. Ai sensi e per gli effetti dei due decreti ministeriali, del 25 giugno 1969 e del successivo 12 luglio 1969 l'organizzazione del ministero è la seguente. Al vertice c'è il MINISTRO, cui fa capo una segreteria particolare e l'ufficio di gabinetto. Esso si serve per l'espletamento delle proprie funzioni istituzionali di sei servizi tra cui l'ufficio di ragioneria ed il servizio stampa. A quattro sottosegretari, uno in più rispetto all'organizzazione precedente, si affiancano altrettante segreterie particolari.

542 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

In organigramma il numero delle direzioni generali è otto e ad esse si affiancano per la prima volta due uffici centrali: – l'Ufficio Centrale per gli Affari Legislativi e le Relazioni Internazionali; – l'Ufficio Centrale per i Problemi delle Zone di Confine. Inoltre è presente una funzione centralizzata denominata Amministrazione per le Attività Assistenziali Italiane ed Internazionali.. All'Ufficio di Gabinetto, ai sensi della legge del 10 luglio 1924 n.100, sono attribuite funzioni dirette ad assicurare l'attuazione degli indirizzi generali dati dal Ministro, ed il coordinamento con l'attività dell'amministrazione. Il Capo di Gabinetto è scelto tra i prefetti di prima classe o tra magistrati amministrativi, mentre appartiene all'Amministrazione Civile dell'Interno il personale addetto all'ufficio, sia con qualifica di prefetto che di vice prefetto ispettore. Il gabinetto, per i propri compiti di istituto, si avvale di quattro servizi e due uffici: 1) Servizio I - affari generali e riservati; 2) Servizio II - affari economici e degli enti locali; 3) Servizio affari attinenti alle Regioni ed alla sicurezza e protezione civile; 4) Servizio cerimoniali e relazioni pubbliche; 5) Ufficio di Ragioneria che si occupa della contabilità attinente ai servizi di Gabinetto; 6) Ufficio Stampa. Le direzioni generali e gli uffici ad esse assimilabili, sui cui si articola la struttura del Ministero, a seguito del riordino effettuato dai due decreti ministeriali dal 1969, sono le seguenti: Direzione generale della Pubblica Sicurezza, Direzio- ne generale della Protezione Civile, Direzione Generale dell'Amministrazione civile, Direzione Generale Affari di Culto, Direzione Generale dell'Amministrazio- ne generale e degli affari generali e del personale, Direzione generale del fondo per il culto, Direzione generale per l'assistenza pubblica, Direzione generale per gli archivi di stato, Ufficio Centrale Affari legislativi e Relazioni Internazionali, Ufficio Centrale Problemi delle Zone di confine, e l'Amministrazione aiuti internazionali. DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA con al vertice il Capo della Polizia e Vice capi della polizia. La direzione sovrintende alla pubblica sicurezza, attende all'organizzazione generale dei relativi servizi, coordina sul piano nazionale ed internazionale le operazioni di polizia criminale e cura la polizia dei minori e dei costumi. Natu- ralmente provvede all'ordinamento ed all'impiego del personale sia civile che militare, curandone l'addestramento e la fornitura degli immobili. Attua, inoltre, studi di statistica e di documentazione. Sul piano organizzativo, oltre alla figura del Capo della polizia, ci sono uno o

543 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE più vice capi della polizia. La direzione viene articolata in un Ispettorato del corpo delle guardie di pubblica sicurezza, e quattordici servizi: Servizio Affari Ge- nerali e Coordinamento; Servizio Affari Legislativi; Servizio Informazioni generali e ordine pubblico; Servizio Polizia Amministrativa e Polizia Femminile; Ser- vizio Traffico e Polizia Stradale, Ferroviaria e di Frontiera; Servizio di Polizia Cri- minale; Servizio personale Civile della Pubblica Sicurezza; Servizio Forze Arma- te e di polizia; Servizio Arruolamento e Scuole di Polizia; Servizio di Assistenza Sociale per il Personale di Pubblica Sicurezza; Servizio Equipaggiamento e Ca- sermaggio; Servizio di Accasermamento; Servizio Impianti Tecnici e Telecomuni- cazioni; Servizio di Ragioneria. Nell'organigramma della Direzione vi sono poi due scuole: la Scuola Superio- re di Polizia e l'Accademia del Corpo delle Guardie di Pubblica Sicurezza. Il primo dei due istituti si occupa della formazione, della qualificazione e dell'aggiornamento del personale civile, l'altro dei corsi di istruzione per allievi ufficiali e sottotenenti allievi del Corpo delle guardie di pubblica sicurezza. La DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE è retta da un Direttore Generale. Tradizionalmente a questa direzione competono tutte le questioni relative al- l'organizzazione ed all'ordinamento del personale del ministero, alle procedure ed i metodi di lavoro. Essa assicura, inoltre, il funzionamento dei servizi generali del ministero non- ché la provvista dei materiali e delle attrezzature destinate agli immobili del Mi- nistero e delle prefetture. Tratta gli affari relativi alla cittadinanza ed allo stato delle persone ed alle ricompense al valore ed al merito civile. Provvede inoltre alla raccolta ed alla pubblicazione di documentazione giuridico-amministrativa e statistica ed attende ad ogni altro problema generale che non rientri nella competenza di altra ripartizione ministeriale. La divisione Affari Riservati e Coordinamento organizza il funzionamento degli uffici della direzione e del personale e le questioni dei Prefetti. Sono di competenza di questo ufficio anche l'assegnazione di incarichi a richiesta di altre amministrazioni per il personale dell'Amministrazione civile ed i rapporti con il servizio ispettivo. Sono, inoltre, assegnati a questa unità gli affari riservati che il Direttore ritenga di affidare a tale servizio. La struttura della Direzione si compone poi di cinque servizi, che sostanzialmente si occupano dei compiti prima devoluti ad altrettante divisioni ed un uffi-

544 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE cio Cassa. Nel nuovo organigramma ritroviamo: – il Servizio degli affari Generali che si compone di tre divisioni: Divisione I Affari generali del Ministero e delle Prefetture; Divisione II Studi, organizzazione e contenzioso; Divisione III Affari generali del personale. Servizio del Perso- nale che è distinto in quattro divisioni: Divisione I Personale delle carriere direttiva e di concetto amministrative; Divisione II Personale delle carriere speciali di ragioneria ed esecutive; Divisione III Personale della carriera ausiliaria, operaio, non di ruolo e dei ruoli speciali; Divisione IV Personale in quiescenza; – il Servizio cittadinanza che si compone di due divisioni: Divisione I Affari generali in materia di cittadinanza e contenzioso; Divisione II Acquisto, perdita e riacquisto della cittadinanza; – il Servizio assistenza e attività sociali, suddiviso in due divisioni: Divisio- ne I Assistenza a favore del personale; Divisione II Assistenza a favore dei familiari del personale e degli ex dipendenti; – il Servizio amministrazione immobili che si occupa della manutenzione ordinaria e straordinaria degli immobili degli uffici centrali e della custodia degli oggetti di arte, attraverso due divisioni: Divisione I Lavori; Divisione II Arreda- mento e gestione; – il Servizio per gli affari contabili e del bilancio che si compone di tre divisioni e due uffici: Divisione I Bilancio ed ispezioni contabili; Divisione II Spese ed assegni fissi variabili; Divisione III Spese per l'Amministrazione generale; Uf- ficio cassa del Ministero; Ufficio del Consegnatario. La DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE è retta da un Di- rettore generale. Compito tradizionale della suddetta direzione è quello di sovrintendere al- l'organizzazione delle elezioni politiche, referendarie e amministrative; essa, inoltre, vigila sull'applicazione delle norme sull'elettorato attivo. Si occupa di affari in genere attinenti gli enti locali, anche con interventi finanziari, e dell'ordinamento e dell'amministrazione dei ruoli dei segretari comunali. Le appartengono dieci servizi, in sostituzione dei due precedenti, elettorale ed affari finanziari, ed otto divisioni. Tale la ripartizione per effetto dei decreti del 1969. – Servizio degli affari riservati con tre divisioni: Divisione segreteria; Divi- sione affari riservati; Divisione affari generali. – Servizio elettorale che è organizzato in tre divisioni: Divisione affari legi-

545 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE slativi in materia elettorale; Divisione organizzazione tecnica delle elezioni; Di- visione servizi meccanografici. – Servizio affari regionali e studi speciali cui sono attribuite tre divisioni: Di- visione regioni a statuto speciale; Divisione regioni a statuto ordinario; Divisione studi speciali. – Servizio affari comunali e provinciali cui sono devolute due divisioni: Di- visione affari provinciali; Divisione affari comunali. – Servizio affari della capitale che consta delle seguenti unità: Divisione legislazione speciale; Divisione affari amministrativi e finanziari del comune di Roma. – Servizio Segretari Comunali e Provinciali con le seguenti divisioni: Divi- sione segretari comunali e provinciali del Ruolo nazionale; Divisione segretari comunali dei Ruoli provinciali; Divisione ragioneria. – Servizio Personale ed organici degli enti locali cui si riferiscono la: Divisio- ne personale delle province dei comuni e delle aziende provincializzate e municipalizzate; Divisione organici degli enti locali e segreteria della commissione centrale per la finanza locale. – Servizio Contenzioso Giurisprudenziale e amministrativo con: Divisione ricorsi gerarchici; Divisione ricorsi straordinari; Divisione ricorsi giurisprudenziali. – Servizio Affari Finanziari delle Province e dei Comuni che si occupa, attraverso cinque divisioni, delle seguenti materie: Divisione I con compiti attinenti la finanza locale; Divisione II che si occupa dei comuni con 20.000 abitanti; Divisio- ne III che si occupa dei comuni minori; Divisione IV con compiti attinenti le province; Divisione attività economica delle province e dei comuni in relazione alla programmazione economica nazionale. – Servizio di Ragioneria. La DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO è retta da un Direttore generale. A questa direzione è affidata la trattazione delle questioni relative al culto, l'applicazione delle norme di esecuzione del Concordato e delle norme che rego- lano i rapporti con la chiesa cattolica, e le altre confessioni religiose. Oltre a queste tradizionali attività svolge funzioni di rilevazione ed attività di documentazione e diffusione delle confessioni religiose. A seguito della riorganizzazione questa direzione assume una configurazione più corposa rispetto alla precedente che contava solo cinque divisioni. Essa si articola in: – Servizio affari riservati e coordinamento con due divisioni: Divisione affari riservati; Divisione coordinamento;

546 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

– Servizio Affari Generali così organizzato: Divisione affari generali; Divi- sione interventi assistenziali; Divisione servizi di ragioneria; – Servizio riconoscimento enti ecclesiastici con Divisione Enti beneficiari; Divisione Enti non beneficiari; – Servizio patrimonio enti ecclesiastici: Divisione tutela Enti beneficiari; Di- visione Autorizzazioni; – Servizio culti acattolici: Divisione riconoscimenti Culti acattolici; Divisio- ne vigilanza e tutela Culti acattolici; La DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO è retta da un Direttore generale. Essa si compone della divisione affari generali e di quattro servizi al posto delle precedenti sei divisioni, del servizio studi ed ispezioni e dei due consigli di amministrazione, quello per il Fondo per il Culto ed il Fondo beneficenza della Città di Roma. L'organigramma è il seguente: – Servizio congrue con due divisioni: Divisione liquidazione assegni di congrua; Divisione revisione liquidazione di congrua e contenzioso; – Servizio affari patrimoniali: Divisione patrimonio; Divisione studi, contenzioso e gestioni particolari; – Servizio sovvenzioni per il culto: Divisione restauri ed arredi sacri; Divi- sione interventi per l'esercito; – Servizio affari finanziari e bilanci che si occupa in particolare dei bilanci preventivi e consuntivi delle tre aziende amministrate e del controllo contabile sugli assegni del clero, così suddiviso: Divisione bilanci e consuntivi; Divisione spese fisse e servizi statistici; –Ufficio del cassiere del vice consegnatario con compiti di spesa e custodia di titoli mobiliari. La DIREZIONE GENERALE DELL'ASSISTENZA PUBBLICA è retta da un Diretto- re generale. Questa direzione svolge compiti assistenziali di carattere statale, che si con- cretizzano in interventi sui singoli e sugli enti oltre che in ipotesi di catastrofi naturali. Fino al 1969 essa si componeva di undici divisioni ed un ispettorato ed in- corporava in sé l'Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali. Dopo la riorganizzazione essa è composta da: – Servizio affari generali con le seguenti divisioni: Divisione affari riservati con tre sezioni; Divisione assistenza sanitaria in favore di particolari categorie;

547 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

– Servizio di coordinamento Legislazione e affari generali con tre divisioni: Divisione coordinamento; Divisione studi, legislazione e documentazione; Divi- sione affari generali; – Servizio assistenza ai minorati e vigilanza enti assistenziali nazionali con funzioni di vigilanza sugli enti assistenziali e due divisioni: Divisione vigilanza enti assistenziali; Divisione vigilanza per l'assistenza economica ai minorati; – Servizio di vigilanza sugli enti assistenziali pubblici e privati in particolare così suddiviso: Divisione vigilanza sulle II.PP. AA.BB.; Divisione riconoscimento giuridico delle II.PP.AA.BB.; Divisione contenzioso per gli enti assistenziali Pubblici e Privati; – Servizio enti comunali di assistenza con la funzione di assegnare fondi per il risanamento dei bilanci degli EE.CC. con due divisioni: Divisione integrazione finanziaria; Divisione vigilanza; – Servizio contributi ad enti assistenziali pubblici e privati che eroga contributi su scala regionale e statale con due divisioni: Divisione contributi assistenziali; Divisione contributi finanziari; – Servizio assistenza in natura e trasporti: Divisione assistenza in natura; Divisione forniture e trasporti; – Servizio assistenza minori ed inabili: con due divisioni: Divisione assistenza minori; Divisione assistenza inabili ed anziani; – Servizio assistenza profughi e rimpatriati che consta della: Divisione centri di raccolta profughi e rimpatriati; Divisione assistenza profughi e rimpatriati; – Servizio di ragioneria. La DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE è retta da un Direttore generale. Secondo l'organigramma anteriore ai decreti, essa si componeva di una segreteria, di un ufficio speciale per i piani civili di emergenza e di sei divisioni più due ispettorati, uno tecnico ed uno di ragioneria. Il nuovo organigramma prevede: – Divisione affari riservati; – Ispettorato del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco; – Servizio Affari generali e di coordinamento con: Divisione affari generali; Divisione affari legislativi e contenzioso; Ufficio ginnico; – Servizio del personale con attribuzioni sull'ordinamento giuridico ed economico di tutti i ruoli degli appartenenti al corpo dei Vigili del Fuoco, cui appartengono: Divisione personale dei ruoli tecnici antincendi; Divisione personale

548 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE del Corpo nazionale dei VV.Fuoco; Divisione assegni fissi e variabili; – Servizio attività assistenziali, il quale con tre divisioni presta assistenza al personale dei servizi antincendi di tipo sanitaria, morale, ricreativa. Divisione at- tività assistenziali istituzionali; Divisione attività assistenziali dell'Opera Nazio- nale di Assistenza; Divisione corsi professionali; – Servizio della protezione civile con una prima importante attribuzione: quella di tenere rapporti con le altre amministrazioni nel campo della pianificazione e della elaborazione del piano nazionale di protezione civile. Ad esso appartengono le seguenti divisioni: Divisione piani civili di emergenza; Divisione unità di soccorso; Divisione rapporti internazionali; Divisione protezione radiologica; Ufficio documentazione; – Servizio contratti e forniture con affari di massima attinenti il casermaggio e l'equipaggiamento: Divisione vestiario; Divisione materiali; Divisione programmazione acquisti; – Servizio casermaggio con: Divisione casermaggio in stabili di proprietà; Divisione casermaggio in stabili in proprietà terzi; – Servizio tecnico centrale con compiti di organizzazione generale dei servizi e dei soccorsi di fornitura di materiali ed impianti e di prevenzione antincendi: Divisione organizzazione tecnica logistica; Divisione progettazione e attrezzature; Divisione prevenzione e statistica; – Servizio affari economici finanziari e contabili: Divisione bilancio e ispezioni contabili; Divisione amministrazione economica del personale e dei beni. La DIREZIONE GENERALE DEGLI ARCHIVI DI STATO è retta da un Direttore Generale. Essa si occupa di una delle attività tradizionalmente afferenti all'amministrazione dell'Interno. Precedentemente erano di pertinenza di questa direzione sei divisioni ognuna con un numero variabile da due a tre sezioni di affari da trattare. Completavano l'organizzazione un ufficio studi e pubblicazioni ed un ispettorato archivistico. Attualmente sei sono i servizi così ripartiti: – Servizio affari generali e coordinamento con: Divisione affari generali e coordinamento; Ufficio di Ragioneria; – Servizio del personale con attribuzioni attinenti il relativo trattamento giuridico ed economico, con due divisioni; – Servizio affari tecnici ed archivistici: Divisione affari culturali ed archivistici; Divisione archivi moderni;

549 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

– Servizio della vigilanza archivistica con vigilanza sugli archivi storici e sul funzionamento di quelli moderni attraverso la predisposizione delle regole di funzionamento di quelli moderni: Divisione archivi storici; Divisione archivi moderni e documentazione; – Servizio gestione immobili, contratti e attrezzature che si occupa della gestione dei locali che ospitano gli archivi, della fornitura delle suppellettili e quant'altro di necessità: Divisione gestione immobili e contratti; Divisione gestione forniture, ragioneria e contabilità; – Servizio riproduzione, legatoria e restauro: Divisione tecniche riprografi- che; Divisione conservazione e restauro. Si compone inoltre di: –Ufficio studi e pubblicazioni; – Ispettorato generale archivistico; – quattro segreterie particolari. UFFICIO CENTRALE PER GLI AFFARI LEGISLATIVI E LE RELAZIONI INTERNA- ZIONALI. Esso si occupa di affari costituzionali e legislativi in genere, della programmazione e dei problemi delle riforme amministrativa e tributaria. Cura i rapporti con gli organi parlamentari, istruendo interpellanze e mozioni e predisponendo gli interventi dei rappresentanti del governo per il Ministro dell'Inter- no presso gli organi parlamentari. L'organizzazione prevede, al vertice, un Direttore dell'Ufficio. L'organigramma del tutto nuovo è composto da quattro servizi: – Servizio affari generali ordinamento della P.A. e relazioni parlamentari: Divisione affari generali; Divisione ordinamenti generali della P.A.; Divisione relazioni parlamentari; – Servizio affari regionali e degli enti autonomi territoriali: Divisione regioni ed enti autonomi territoriali; Divisione studi speciali e documentazione; – Servizio affari sociali economici e di sicurezza: Divisione affari sociali e di sicurezza; Divisione affari sociali ed economici degli altri ministeri; – Servizio affari europei e relazioni internazionali: Divisione affari europei; Divisione relazioni internazionali. UFFICIO CENTRALE PER I PROBLEMI DELLE ZONE DI CONFINE. Appartiene a questo ufficio la trattazione di affari costituzionali ed amministrativi concernenti le minoranze linguistiche slovene, valdostane, ecc. La composizione degli uffici comprende, oltre a un Direttore dell'ufficio e un Vice direttore dell'ufficio, la Divisione affari generali e segreteria; la Divisione I -

550 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Affari costituzionali concernenti le minoranze di lingua tedesca-ladina ed i problemi dell'Alto Adige; la Divisione II - Affari costituzionali concernenti le minoranze linguistiche slovene ed i problemi della Valle d'Aosta. AMMINISTRAZIONE PER LE ATTIVITÀ ASSISTENZIALI ITALIANE ED INTER- NAZIONALI. Questa Amministrazione dalla incerta configurazione, tra la direzione generale e l'ufficio centrale, si occupa di studiare lo sviluppo delle attività assistenziali e sociali. Le appartiene anche la trattazione del contenzioso, dei contratti e delle convenzioni in genere. Attraverso il servizio di attività assistenziali si occupa di programmare l'assistenza alimentare per particolari categorie di assistiti, di realizzare piani di intervento per i minori anche disadattati, e di preparare gli operatori sociali addetti ai servizi di assistenza. Essa è retta da un Direttore Generale. I servizi sono i seguenti: – Servizio di Segreteria ed affari patrimoniali: Divisione Segreteria; Divisio- ne affari patrimoniali; Ufficio organizzazione e metodo; Ufficio per il servizio ispettivo; Centro elettronico; – Servizio attività assistenziali: Divisione assistenza alimentare; Divisione assistenza tecnica; Divisione preparazione del personale; – Servizio studi: Divisione studi; Divisione affari giudiziari; Divisione affari generali; Divisione personale; Divisione lavori; Ispettorato generale di ragioneria; Divisione ragioneria; Divisione controllo.

2. L’evoluzione (dal 1970 al 1977)

2.1. Prima regionalizzazione Per effetto della normativa costituzionale (art.117 e 118) il Parlamento, con l'art.17 della legge del 16 maggio 1970 n.281 (recante provvedimenti finanziari per l'attuazione delle regioni a statuto ordinario) ha conferito una prima delega al Go- verno perché regolasse il passaggio di funzioni e di personale statale alle Regioni a Statuto Ordinario. I criteri, cui il Governo si deve attenere, sono: 1) riserva allo Stato delle funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività delle Regioni; 2) organicità nel trasferimento delle funzioni; 3) trasferimento contestuale degli uffici e del personale.

551 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Per ciò che interessa il Ministero dell'Interno è stato emanato il D.P.R. 15.5.1972 n. 9, afferente alla materia della beneficenza pubblica, il cui decentramento di funzioni, più che ogni altra materia, investe le competenze del Ministe- ro dell'Interno. In particolare gli artt. 1, 3, 4 e 6 trasferiscono alle Regioni le funzioni relative agli interventi diretti in materia di istituzioni pubbliche, di assistenza e beneficenza, di enti comunali di assistenza e dell'assistenza in natura, estiva ed invernale. Rimangono di competenza statale la materia di rapporti internazionali, gli interventi di carattere straordinario, gli assegni in favore dei ciechi, dei sordomuti ed invalidi civili. Si stabilisce inoltre all'art.4, che restino immutate le attribuzioni statali nei confronti degli Enti Pubblici e Privati nazionali e pluriregionali. Si riserva allo Stato la funzione di coordinamento demandandola al Consiglio dei Ministri. Nella sostanza, questo iniziale decentramento ha un effetto limitato. Questa affermazione trova conferma nella portata degli "interventi di carattere straordinario od urgenti" ove è rimessa alla discrezionalità dell'Amministrazione ogni valutazione sulla effettività dell'urgenza e sulla necessità di intervento. Nella pratica infatti si è assistito ad interventi statali anche in caso di avver- sità atmosferiche (oltre che di calamità naturali) o in ipotesi di crisi occupaziona- li, che a rigore avrebbero dovuto interessare le Regioni. Le ragioni di questo decentramento mancato possono ricondursi a due ordini di cause: 1) non paralizzare, con un massiccio trasferimento di funzioni, enti di nuova istituzione, privi ancora delle necessarie strutture; 2) una chiara tendenza degli apparati amministrativi centrali alla propria conservazione attraverso il ritaglio di competenze. Al di là di queste considerazioni a questo primo decentramento, va riconosciuto il merito di avere in parte snellito le procedure amministrative centrali e di aver trasferito alle Regioni, una buona parte delle prestazioni che necessitavano di una valutazione più ravvicinata e che, per la loro disparità, frammentavano l'azione ministeriale. Ne è seguita una diversa connotazione della funzione amministrativa centrale che non si sostanzia più in una miriade di interventi incontrollabili e non ri- scontrabili, ma che, in virtù del numero ridotto di procedimenti, comincia a diventare più efficace e meno dispersiva. Si tenga presente che le funzioni residuate afferiscono ancora alla gran parte

552 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE delle prestazioni assistenziali, quantunque cominciano a canalizzarsi in maniera più ordinata. Questo trasferimento di funzioni attuato nel 1972, non ha in alcun modo inciso sulle strutture del Ministero dell'Interno. In effetti completamente inattuato è rimasto il dettato dell'art.17 punto B sul trasferimento degli uffici. Infatti il Ministero dell'Interno, contrariamente ad altre Amministrazioni Centrali non è stato interessato da mutamenti degli organi centrali, né nel 1972 sono state disposte modifiche ad organi periferici, atteso che le Prefetture, quali organi dello Stato a competenze generali, nell'ambito provinciale hanno ceduto ben poche attribuzioni rispetto alle precedenti. Né sono ricadute, come altri uffici periferici dello Stato, nella "riduzione" di organico prevista dall'art.17 della legge 281/1970. In concreto, pertanto, a differenza di quanto avvenuto nel 1977, l'unica modifica che indirettamente attiene alle strutture del Ministero dell'Interno è stato il trasferimento, ai sensi dell'art.10 del D.P.R. n.9/72 di un contingente di 225 dipendenti. Quest'ultimo articolo ha previsto il 31 dicembre dell'anno 1972 quale data finale per l'inquadramento di tali unità nei ruoli delle Regioni. Ciò è decisivo per fare un raffronto sulla portata reale delle affermazioni svolte. Nel 1973 dopo il passaggio del personale oltre che delle funzioni, la Direzione Generale dell'Assistenza addirittura conta un numero superiore di servizi rispet- to alla organizzazione seguita ai decreti del 1969.

ANNO 1969 ANNO 1973 Divisione affari riservati Divisione affari riservati Divisione assistenza sanitaria Servizio coordinamento Servizio coordinamento legislativo Servizio vigilanza Enti Servizio assistenza minori Servizio assistenza generale Servizio vigilanza Enti Servizio assistenza ciechi e invalidi Servizio Enti Comunali Servizio contributi ECA Servizio contributi ECA Servizio assistenza in natura Servizio Enti Assistenziali Servizio assistenti Enti Servizio assistenza in natura Servizio assistenza profughi Servizio assistenza minori Servizio ragioneria Divisione assistenza stranieri

553 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

2.2. Le nuove competenze in materia di protezione civile La legge del 18.12.1970 n.966, che attribuisce al Ministero dell'Interno nuove competenze in materia di protezione civile, risente nel suo impianto del dibattito avvenuto in seno alle forze politiche sull'ordinamento regionale. Soprattutto della mancanza di una visione chiara del funzionamento di questi enti, ma anche della resistenza degli apparati centrali a trasferire competenze. Elementi questi che determinano soluzioni parziali dei problemi ed incertezza nell'individuazione delle competenze. Questa legge da un lato riconosce allo Stato la titolarità di una serie di funzioni per affrontare le pubbliche calamità ed il coordinamento delle varie forze impegnate in tali ipotesi, dall'altro non nega poteri di intervento alle Regioni, peraltro, senza precisare le competenze a livello provinciale. Le ragioni che hanno condotto alla scelta del Ministero dell'Interno quale organo centrale competente sono però prevalentemente tecniche. Esse risiedono nella sua presenza capillare sul territorio, attraverso le prefetture, che sono in grado di mobilitare eventualmente le forze armate, ma soprattutto nella crescita all'interno del Ministero di un apparato settoriale quale quello dei servizi antincendi. È questa una delle trasformazioni più interessanti del periodo, che mostra la capacità di questo apparato di attrarre su di sé nuove competenze, in un periodo storico in cui si prepara a cederne diverse. Prima della legge 13.5.61, n.469, il Di- castero ha solo attribuzioni di coordinamento del Corpo nazionale dei VV. del Fuoco, successivamente ne assume la gestione diretta. È giocoforza ritenere che, dovendo essere questi ultimi a gestire materialmen- te le emergenze, secondo il legislatore del '70, sia l'Interno ad attrarre su di sé questa funzione. Si assiste così nel corso del decennio ad un mutamento della Direzione, la quale perde l'Ufficio speciale per i piani civili di emergenza, per effetto delle competenze nuove delineate in materia, ma acquista nuovi servizi mano a mano che il Corpo si specializza in varie attività (es. Servizio sommozzatori, Nucleo elicotteri, ecc.). Inoltre la direzione assume il controllo dei seguenti organismi: 1) Centro studi ed esperienze 2) Laboratorio di scienza delle costruzioni 3) Laboratorio di scienza idraulica 4) Laboratorio di chimica applicata

554 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Contemporaneamente nell'organigramma dei primi anni '70 non ritroviamo più gli Ispettorati di zona bensì gli Ispettorati regionali ed interregionali del Cor- po Nazionale dei VV. del Fuoco.

2.3. Gli effetti del D.P.R. 748/72 Il 30.6.1972 viene emanato il D.P.R. n.748 che apparentemente non sembra destinato ad incidere sulla composizione interna degli uffici del Ministero dell'In- terno. Come è noto esso affronta il problema della dirigenza statale separando l'indirizzo amministrativo da quello politico, attinente le funzioni del Ministro, creando una frattura nella carriera direttiva con l'attribuzione ad una elites ristretta di funzionari di ampi poteri decisori in grado di impegnare l'ente all'esterno. Questa normativa, che è il portato della legge delega del 775/70, invece, determina delle modifiche agli apparati centrali, inserendosi anche essa in questi anni tra quelle destinate a riorganizzare, anche se in modo non incisivo, il Dica- stero dell'Interno. Con il problema dell'attribuzione dei nuovi compiti ai dirigenti, è necessariamente connesso il problema dell'individuazione delle articolazioni ministeriali cui essi sono preposti. Con Decreto Ministeriale del 2.8.1973, il Ministero dell'Interno ha proceduto ad una ricognizione delle strutture ministeriali allo scopo di armonizzarle con le competenze attribuite ai dirigenti dal suddetto D.P.R. 748/72. Va segnalato che, come accaduto nel 1969, anche nel 1973, si provvede a riorganizzare le strutture ministeriali rideterminando il numero delle divisioni con un decreto ministeriale che è un atto amministrativo. In entrambi i casi, ciò è stato possibile a causa della mancata attivazione della delega contenuta nella legge 249/68 poi modificata dalla legge 28.10.1970 n.775. Entrambe le leggi di delega infatti, recependo l'art.97 della Costituzione, ri- tengono che ciò sia possibile solo con legge o decreto delegato. Ritornando al contenuto del D.M. del 2.8.1973, va evidenziato che esso non ha avuto carattere meramente ricognitivo delle funzioni dirigenziali ma ha dovuto procedere a modifiche relative alla competenza e alla struttura di alcuni uffici. Dopo l'entrata in vigore del D.P.R. sulla dirigenza il termine "Divisione" non è più attribuibile a qualsiasi apparato amministrativo. Esso ora ha un contenuto specifico: è quell'articolazione della direzione generale di cui si avvale un primo dirigente.

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Lo stesso Decreto Ministeriale ha soppresso i cosiddetti "Servizi", uffici inter- medi tra divisioni e direzioni generali presenti fino al 1972 in tutti i ministeri, ma anche articolazioni esterne istituite nel passato con semplice atto amministrativo, in alcuni casi riordinandole. Infatti ai due uffici centrali "affari legislativi e relazioni internazionali" ed "affari relativi alle zone di confine", che compaiono per la prima volta nell'organigramma del 1969, è data una nuova organizzazione in osservanza dell'art.34 del D.P.R. 748/72 e sono definite più compiutamente le attribuzioni. Sono poi istituiti uffici a mera rilevanza interna (come gli "uffici studi" e gli "ispettorati di amministrazione") i quali sono considerati, dal punto di vista dell'at- tività interna dei dirigenti, essenziali ai fini dell'espletamento della propria attti- vità di studio di ricerca ed ispettiva, conferita loro dalla normativa sulla dirigenza.

2.4. Gli aspetti salienti della riorganizzazione UFFICI CENTRALI L'UFFICIO CENTRALE PER GLI AFFARI LEGISLATIVI E RELAZIONI INTERNA- ZIONALI è alle dirette dipendenze del Ministro e procede: 1) ad elaborare schemi di norme legislative e regolamentari; 2) ad esaminare ed esprimere pareri sui provvedimenti normativi predisposti da altre amministrazioni; 3) ad esaminare provvedimenti da sottoporre al Consiglio dei Ministri; 4) a predisporre elementi per le risposte alle interpellanze; 5) a mantenere rapporti con la Presidenza del Consiglio dei Ministri per le questioni concernenti la costituzionalità delle leggi; 6) a predisporre la documentazione sull'attività parlamentare di interesse dell'Amministrazione dell'Interno; 7) ad assicurare rapporti con gli organismi internazionali. Ad esso sono assegnati 4 Vice Prefetti e 2 Vice Prefetti Ispettori. L'UFFICIO CENTRALE PER I PROBLEMI DELLE ZONE DI CONFINE è alle dirette dipendenze del Ministro e provvede: 1) all'ordinamento degli studi giuridico-storico-geografici, socio-culturali ed economici concernenti le zone di confine e le minoranze etniche; 2) al coordinamento degli affari politico-amministrativi concernenti le zone di confine e le minoranze etniche; 3) allo studio dei problemi giuridico-amministrativi concernente la cooperazione ed i rapporti interfrontalieri, nonché di quelli interessanti i lavoratori delle

556 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE zone di confine. Ad esso sono assegnati 2 Vice Prefetti. L'ISPETTORATO GENERALE DI AMMINISTRAZIONE è alle dirette dipendenze del Ministro e provvede: 1) ad ispezioni periodiche e straordinarie presso gli uffici dell'amministrazione dell'Interno, nonché gli istituti dipendenti o vigilati dall'amministrazione stessa; 2) a proporre opportuni provvedimenti per il perfezionamento e il coordinamento dell'azione amministrativa; 3) a sovrintendere ai servizi ispettivi delle Prefetture e ne coordina l'attività; 4) ad eseguire inchieste ed altri eventuali incarichi disposti di volta in volta dal Ministro. Può essere anche incaricato ad eseguire ispezioni o inchieste amministrative presso gli uffici di altri ministeri od istituti ed Enti Pubblici da essi vigilati. All'Ispettorato sono assegnati Prefetti e Vice Prefetti con compiti di ispettore generale nel numero massimo di 10. Presso gli UFFICI STUDI sono a disposizione dei rispettivi Direttori Generali, dirigenti con compiti di consigliere ministeriale, ai quali sono demandati compiti attinenti esigenze di studio e di ricerca in materia di programmazione, organizzazione dei servizi e realizzazione delle procedure nonché per le ricerche in materia giuridica, tecnica ed economica. Ad essi sono inoltre conferiti compiti di elaborazione di schemi normativi, per esigenze di contenzioso delle singole Di- rezioni Generali, del servizio elettorale e dei centri elettronici del Ministero. DIREZIONI GENERALI Con l'abolizione della struttura intermedia del "Servizio", le otto direzioni generali che non vedono per effetto del Decreto Ministeriale in esame modificate dall'interno le proprie competenze, risultano strutturate come segue. DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA Divisione affari generali e coordinamento; Divisione relazioni pubbliche, documentazioni e statistica; Divisione informatica, organizzazione e metodi; Uffici Studi e legislazione; Divisione informazioni generali; Divisione sicurezza interna; Divisione ordine pubblico; Divisione stranieri; Divisione polizia amministrativa; Divisione armi ed esplosivi; Divisione polizia stradale; Divisione polizia di frontiera, ferroviaria e postale; Divisione affari generali e Criminalpol; Divisione prevenzione e repressione reati; Divisione stupefacenti; Divisione Interpol; Divi- sione polizia scientifica; Divisione affari generali del personale civile; Divisione amministrazione del personale civile; Divisione ordinamento del personale militare di P.S.; Divisione ufficiali del corpo di P.S.; Divisione sottufficiali e guardie

557 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE del corpo di P.S.; Divisione scuole di polizia; Divisione assistenza individuale; Divisione assistenza collettiva; Divisione equipaggiamento; Divisione casermaggio; Divisione accasermamento P.S.; Divisione accasermamento Carabinieri; Di- visione telecomunicazioni e impianti tecnici; Divisione motorizzazione; Divisio- ne gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALE E PERSONALE Divisione affari speciali e coordinamento; Divisione studi, legislazione e contenzioso; Divisione affari generali; Divisione cittadinanza e riconoscimento; Di- visione persone giuridiche; Divisione espropriazioni; Divisione personale direttivo; Divisione personale esecutivo e ausiliario; Divisione attività sociali; Divi- sione gestione patrimoniale; Divisione trattamento economico personale; Divi- sione gestioni contabili; Ispettorato generale del bilancio e servizi di ragioneria. DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE Divisione affari speciali e coordinamento servizi elettorali; Divisione legislazione; Divisione organizzazione consultazioni elettorali; Divisione informatica e servizi meccanografici; Divisione ordinamento regionale; Divisione enti locali; Divisione personale enti locali; Divisione stato giuridico segretari comunali; Di- visione trattamento giuridico segretari comunali; Divisione finanza locale; Divi- sione gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO Divisione affari riservati e generali; Divisione enti ecclesiastici; Divisione culti acattolici. DIREZIONE GENERALE FONDO PER IL CULTO Divisione affari particolari e generali; Divisione affari patrimoniali; Divisione affari riservati; Divisione congrue; Divisione interventi per costruzioni restauro edifici; Divisione sovvenzioni a favore del clero; Divisione gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE ASSISTENZA PUBBLICA Divisione affari riservati e generali; Ufficio studi e legislazione; Divisione affari assistenziali e regionali; Divisione vigilanza; Divisione centro assistenza di pronto intervento; Divisione assistenza sociale invalidi; Divisione assegni pensioni ed indennità; Divisione assistenza sociale ai profughi; Divisione contributi assistenziali; Divisione gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE PROTEZIONE CIVILE Divisione affari riservati e generali; Ufficio studi legislazione e contenzioso; Divisione concorsi; Divisione personale; Divisione protezione civile; Divisione contratti e forniture; Divisione accasermamento Vigili del Fuoco; Divisione atti-

558 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE vità assistenziali; Divisione gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE DEGLI ARCHIVI DI STATO Divisione affari riservati e generali; Divisione personale; Divisione affari archivistici statali; Divisione affari archivistici non statali; Divisione studi e pubblicazioni; Divisione gestione immobili e contratti; Divisione tecnologia e archivistica; Divisione segreteria e affari patrimoniali; Divisione affari generali; Divisio- ne studi e formazione personale.

2.5. L'abolizione della Direzione Generale degli Archivi di Stato (1975) Le attribuzioni in materia archivistica subiscono, invece, nel periodo in esame, una effettiva riduzione con la legge n.5 del 29.1.1975, che trasferisce al neonato Ministero dei Beni Culturali gli Archivi di Stato, lasciando all'Amministra- zione dell'Interno la individuazione e la vigilanza dei documenti esclusi dalla consultabilità. La conservazione degli Archivi di Stato al Ministero dell'Interno, fino a questa data, era giustificata dal fatto che si continuava a ritenere prevalente la funzione "politica" della conservazione dei documenti, rispetto a quella culturale e scientifica, rappresentando l'Italia, per questa via, una anomalia rispetto alla ge- neralità dei paesi europei. Le premesse del distacco degli Archivi dall'Interno erano già state poste dalla legge di riforma del 1963, la quale stabiliva che negli stessi andassero versati i documenti relativi ad affari di oltre 40 anni, documenti che ormai risultavano privi di qualsiasi interesse politico attuale. Al Ministero dell'Interno, dopo la legge del 1975, è, quindi, rimasto solo il compito di tutelare la segretezza dei documenti. In sostanza la legge n.5/75, istitutiva del Ministero dei Beni Culturali, sottrae attribuzioni al Ministero degli Esteri, a quello della Pubblica Istruzione e all'In- terno, riorganizza alcuni degli organi periferici, tra cui gli archivi, in una nuova direzione generale, producendo l'effetto della soppressione, tra le altre, della Di- rezione Generale degli archivi di Stato del Ministero dell'Interno. Stabilisce, inoltre, che è trasferito negli organici del nuovo ministero il personale dei ruoli degli Archivi di Stato. Per effetto della legge in argomento, è emanato il D.P.R. 285 del 30.12.1975, che ridefinisce le competenze del Ministero dell'Interno come segue: 1) vigilanza sugli archivi, al fine di assicurare l'integrità dei documenti che non possono essere consultati;

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2) autorizzazioni, nei casi previsti, alla consultazione degli atti coperti da riservatezza. Lo stesso Decreto Presidenziale istituisce, nell'ambito della Direzione Gene- rale degli Affari Generali e del Personale, un Ispettorato Centrale cui è preposto un Prefetto Ispettore Generale di Amministrazione, rinviando ad un decreto ministeriale il funzionamento e l'articolazione del suddetto Ispettorato. È, inoltre, attribuita al Ministro la facoltà di avvalersi di funzionari della carriera direttiva amministrativa al fine di disporre ispezioni presso l'Archivio Cen- trale dello Stato. La configurazione dell'Ispettorato viene determinata dal decreto ministeriale dell'11.5.76. Ad esso è preposto un prefetto Ispettore generale di amministrazione, come già indicato nel decreto presidenziale e sono addetti esclusivamente dirigenti con funzioni ispettive, dell'amministrazione civile dell'Interno, con qualifica di dirigente superiore in numero di 3. Per l'espletamento dei compiti di istituto, l'Ispettorato si avvale dei servizi di archivio e di copia della direzione generale degli affari generali e del personale. Per effetto di ciò la direzione in cui è incorporato il nuovo ufficio, con lo stesso decreto ministeriale, subisce il seguente aumento di organico: 1) carriera di concetto 30 unità; 2) carriera esecutiva ruolo archivio 15 unità; 3) carriera esecutiva ruolo copia 25 unità.

2.6. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza: una eccezione rispetto alle linee di tendenza Parallelamente alla lenta frammentazione delle competenze dell'amministrazione civile, che risulterà però più evidente dopo il completamento della regionalizzazione, si assiste in questa epoca ad un ampliamento della struttura e delle competenze della Direzione Generale della Pubblica Sicurezza, che verrà poi potenziata e riordinata nella legge di riforma del decennio successivo. La legge n.685 del 22.12.75, avente ad oggetto la disciplina delle sostanze stupefacenti e psicotrope, attribuisce nuove competenze alla polizia in materia di prevenzione e repressione del traffico illecito di stupefacenti. Con decreto ministeriale del 7.1.76, si costituisce e si disciplina l'ordinamento dell'ufficio centrale antidroga. Le attribuzioni sono le seguenti: emanare direttive e disposizioni nei confronti di organi centrali e periferici dell'Amministrazione della Pubblica Sicurezza,

560 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE ma anche nei confronti dell'Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza, in materia di prevenzione e repressione del traffico di stupefacenti, assumendo, pertanto tale ufficio, funzioni di coordinamento di tutte le forze cui sono attribuiti sul territorio compiti di lotta contro questo crescente fenomeno de- linquenziale che è il traffico della droga. La struttura del suddetto ufficio è la seguente: – Ripartizione I - Affari generali, problemi organizzativi delle azioni di polizia, corsi di programmazione e formazione del personale; – Ripartizione II - Rapporti con il Ministero della Sanità; – Ripartizione III - Rapporti con la Criminalpol; – Ripartizione IV - Rapporti con i Comandi della Guardia di Finanza; – Ripartizione V - Rapporti con l'Arma dei Carabinieri; – Ripartizione VI - Rapporti con altri enti. Figure apicali: – Dirigente superiore di P.S.; –Ufficiale superiore dell'Arma dei Carabinieri; –Vice questore; –Ufficiale Superiore della Guardia di Finanza; –Ufficiale Superiore dell'Arma dei Carabinieri; – Dirigente o direttivo del Ministero della Sanità.

2.7. La seconda regionalizzazione In attuazione della legge delega del 1975, n.382, il 24.7.1977, sono emanati i DD.PP.RR. nn.616 e 617, concernenti il completamento del trasferimento di funzioni (n.616) e la soppressione di uffici periferici (n.617) dello Stato. Al decreto n.616 viene attribuito l'effetto di aver effettivamente ridotto, per ciò che concerne il Ministero dell'Interno, alcune competenze d'istituto, come nel caso più evidente: l'assistenza pubblica. Fino a questa "seconda regionalizzazione", l'Amministrazione dell'Interno, come detto, nel campo dell'assistenza poteva annoverarsi tra quelle che ancora espletavano una notevole e complessa "attività di intervento". Già si è accennato alle modifiche apportate nel campo dal D.P.R. n.9/72, ora bisogna aggiungere che per effetto di questa nuova ondata, le sovvenzioni individuali diminuiscono ancor più vistosamente (se si escludono quelle ad alcune categorie di invalidi, ciechi, sordomuti, ecc.). Così, forse in misura ancor più rilevante, è da dirsi per gli interventi indiretti,

561 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE a causa oltre che dell'ulteriore conferimento di competenza agli enti locali, anche della soppressione o del mutamento giuridico di molti di essi. Così all'Interno, per effetto dell'art.24 del D.P.R. n.616/77, residuano: – interventi in occasione di catastrofi o calamità naturali di particolare gravità; – interventi in favore di profughi e rimpatriati; – rapporti internazionali in materia di assistenza; – pensioni ed assegni in favore di particolari categorie di assistibili; – assistenza ai profughi ed ai rifugiati; – riconoscimento della qualifica di profugo e rifugiato. Queste residue competenze in materia di assistenza, specie con riferimento agli interventi assistenziali straordinari di cui al primo punto, lasciano, ancora una volta, una porta aperta alla dilatazione delle competenze residue, perché grazie all'elasticità del concetto di "straordinarietà", lo stato continua ad intervenire in un numero considerevole di ipotesi. Quello che preme sottolineare e che non lascia adito a dubbi sulla natura com- promissoria dell'articolo che contempla i suddetti interventi, è che nella enuncia- zione delle competenze della nuova Direzione Generale dei servizi civili, contenuta nell'art.2 del D.P.R. 617/77, alla quale confluisce questa materia, non è fatta parola degli interventi straordinari, né la norma rinvia, per una più puntuale elencazione delle competenze ad altro articolo dei decreti contestualmente emanati. L'art.2 del D.P.R. n.617 ha invece avuto una notevole portata in materia di modificazioni alle strutture ministeriali. Il suddetto articolo ha infatti disposto: – la soppressione della Direzione Generale dell'Assistenza pubblica; – la soppressione dell'Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali; – il trasferimento di funzioni relative ai centri assistenziali di pronto intervento, in caso di calamità, dalla soppressa direzione a quella della protezione civile e dei servizi antincendi (in concreto il trasferimento della divisione C.A.P.I.) ossia centri assistenziali di primo intervento); – l'istituzione della Direzione Generale dei servizi civili, per le residuate funzioni di assistenza; – la fusione delle Direzioni Generali degli Affari di culto e della Direzione Ge- nerale del Fondo per il culto in una sola Direzione Generale degli affari di culto. Preme ricordare che, mentre le modifiche strutturali disposte dal decreto hanno prodotto effetti nell'immediato, le funzioni passate agli enti locali sono state

562 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE comunque esercitate dal Ministero fino al 1.1.78, anno dal quale la stessa disciplina ha fatto decorrere il termine sia per l'esercizio delle funzioni da parte delle regioni, sia per il passaggio del personale. Per l'anno 1978, così si può riassuntivamente schematizzare l'organigramma del ministero a seguito delle modifiche. GABINETTO DELL'ON. SIG. MINISTRO Al Gabinetto del ministro sono assegnati, per le esigenze di studio, n.1 Prefet- to con compiti di Consigliere Ministeriale, 5 Vice Prefetti con compiti di Vice Consigliere Ministeriale aggiunto e 3 Vice Prefetti Ispettori con compiti di Vice Consigliere Ministeriale, nonché n.1 Ispettore ministeriale di Ragioneria. DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA 1 Ufficio studi e legislazione; 1 ufficio centrale per le investigazioni generali e le operazioni speciali, 34 divisioni (21 amministrative e 13 tecniche). DIVISIONI AMMINISTRATIVE. Affari Generali e coordinamento, Relazioni pubbliche, documentazione e statistica, Polizia Amministrativa, Polizia Stradale, Affari Generali Criminalpol, Affari Generali del personale civile, Amministra- zione del Personale Civile, Ordinamento del personale militare P.S., Ufficiali del Corpo di P.S. Sottufficiali e Guardie del Corpo di P.S., Arruolamento Scuole di polizia, Assistenza individuale, Assistenza collettiva, Equipaggiamento, Caser- maggio, Accasermamento P.S., Accasermamento Carabineri, Telecomunicazio- ni, Motorizzazione, Gestioni contabili. DIVISIONI TECNICHE.Ordine pubblico, Stranieri, Armi ed esplosivi, Polizia di frontiera, ferroviaria e postale, Prevenzione e repressione reati, Stupefacenti, In- terpol, Polizia scientifica, Informatica, Organizzazione e metodi, Investigazioni generali, Operazioni speciali, I Antiterrorismo, II Antiterrorismo. DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE 1 Ispettorato centrale per i servizi archivistici, 1 Ufficio studi speciali, legislazione e contenzioso, 1 Servizio di documentazione generale, 10 Divisioni, 1 Ispettorato del Bilancio dei servizi di Ragioneria. DIVISIONI. Coordinamento e affari speciali, Affari generali, Cittadinanza e riconoscimento persone giuridiche, Espropriazioni, Personale direttivo e di concetto, Personale esecutivo, ausiliario ed operaio, Assistenza attività sociali, Ge- stione patrimoniale, Trattamento economico del personale in servizio, Bilancio, Gestione contabili, Consegnatario del Ministero, Cassiere del Ministero. DIREZIONE GENERALE DELL'AMMINISTRAZIONE CIVILE 8 DIVISIONI.Affari generali e amministrazione enti locali, Ordinamento regiona-

563 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE le, Enti locali, Personale enti locali, Stato giuridico Segretari comunali, Trattamento economico dei Segretari comunali e provinciali, Finanza locale, Gestioni contabili. Nella Direzione è inquadrato il SERVIZIO ELETTORALE, diretto da un Prefetto alle dipendenze del direttore generale, articolato in tre divisioni: Divisione legislazione e ordinamento elettorale, Organizzazione delle consultazioni elettorali, Informatica e servizi meccanografici. DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DEI CULTI Viene indicato l'ordinamento dei servizi quale risulta dallo schema del decre- to interministeriale. 1 UFFICIO STUDI LEGISLAZIONE E CONTENZIOSO 9 DIVISIONI. Affari speciali, segreteria e coordinamento, Affari patrimoniali, Congrue, Interventi per costruzione e restauro degli edifici di culto, Sovvenzioni a favore del clero bisognoso, Riconoscimenti giuridici e vigilanza, Affari patrimoniali enti ecclesiastici, Culti acattolici, Gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE DEI SERVIZI CIVILI (DI NUOVAISTITUZIONE) L'ordinamento degli affari della Direzione è stato adottato con decreto interministeriale 11 febbraio 1978 e prevede 3 uffici e 5 Divisioni. UFFICI (n. 3). Ufficio per l'Indirizzo e il coordinamento, Ufficio per i rapporti e la cooperazione internazionale, Ufficio studi e ricerche, documentazione e legislazione. DIVISIONI (n. 5). Affari speciali, segreteria e coordinamento interno, Interventi assistenziali straordinari, Assistenza profughi, Pensioni ed assegni a carattere continuativo, Gestioni contabili. DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE E DEI SERVIZI ANTIN- CENDIO I Ufficio studi, Legislazione e contenzioso, 9 divisioni, 1 servizio tecnico centrale, suddiviso in 3 ispettorati, 1 servizio sanitario e 1 servizio ginnico sportivo. DIVISIONI (n. 9). Affari generali e coordinamento, Protezione civile, Centri assistenza Pronto Intervento, Corsi - Concorsi, Personale, Attività assistenziali, Contratti forniture, Accasermamento Vigili del Fuoco, Gestioni Contabili; ISPETTORATI (n. 3). Ispettorato per l'organizzazione tecnica logistica, Ispettora- to per le progettazioni e le attrezzature tecniche, Ispettorato per la prevenzione incendi. UFFICIO CENTRALE PER GLI AFFARI LEGISLATIVI E PER LE RELAZIONI INTER- NAZIONALI Sono assegnati 4 vice prefetti con compiti di vice Consigliere Ministeriale ag-

564 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE giunto, 2 Vice Prefetti Ispettori con compiti di Vice Consigliere Ministeriale. UFFICIO CENTRALE PER I PROBLEMI DELLE ZONE DI CONFINE E DELLE MI- NORANZE ETNICHE. Sono assegnati un Prefetto e due Vice Prefetti, nonchè 2 Vice Prefetti con compiti di Consigliere Ministeriale aggiunto. ISPETTORATO GENERALE DI AMMINISTRAZIONE All'Ispettorato sono assegnati Prefetti e Vice Prefetti con compiti di Ispettore Generale nel numero massimo di 10. DIREZIONE CENTRALE ANTIDROGA Questa direzione, che ha competenze di direzione e coordinamento dell'atti- vità di polizia volta alla prevenzione, repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope, è articolata, anziché in 6, in 3 ripartizioni e due uffici.

3. L’attività

3.1. L’assistenza pubblica Specie dopo la seconda regionalizzazione, diversa connotazione avrebbe potuto assumere l'attività in materia di assistenza. L'Interno ormai non è più titolare di una miriade di interventi che ne polve- rizzano l'azione. Sostanzialmente, però, la nuova Direzione dei servizi civili è ancora gravata da una vasta attività di assistenza. Il mancato decentramento della parte del settore dell'assistenza in materia di interventi individuali ad alcune categorie di assistibili ancora intralcia ed appesantisce comunque l'azione della Direzione dei Servizi Civili e delle Prefetture. L'effetto è quello di distogliere molti dipendenti di quegli uffici da nuove e più qualificanti attività quali quella del "coordinamento" dell'attività degli enti locali, alla quale i DD.PP.RR. del 1977 avrebbero voluto impegnate le strutture centrali. Per quanto attiene al settore degli invalidi, nonostante molti sforzi di mecca- nizzare le procedure, la lunghezza delle varie fasi del procedimento di concessione dell'assegno, appesantisce il lavoro. Proprio alla fine degli anni '70 si assiste ad un continuo lievitare del numero degli assistiti (e dell'onere per l'Erario), dovuto alla periodica elevazione dei limiti di reddito previsto per la concessione dei benefici. Ciò determina una notevole mole di lavoro, oltre a provocare ritardi nelle erogazioni.

565 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Come si può notare anche nel settore in cui svolta vi è stata, essa sostanzialmente non centra l'obiettivo di riqualificazione delle strutture e dell'attività cui erano mirate sia le leggi di riordino, di cui si parlava in premessa, sia il decentramento agli enti locali degli anni settanta.

3.2. Le difficoltà Dalla relazione del Ministro dell'Interno al Parlamento dell'anno 1977, rivolta a riassumere l'attività dell'anno precedente, si legge oltre alla necessità di nuovo personale, ed ai problemi creati dal fenomeno dell'assenteismo del personale non direttivo, la "disaffezione all'esercizio di certe funzioni" da parte del personale direttivo. Nonostante il decentramento notevoli sono ancora i problemi legati al numero ed ai tempi delle varie procedure; dalle relazione infatti emerge ancora la ne- cessità di decentrare ad esempio: – il pagamento delle spese di giudizio in relazione ai provvedimenti in materia di depenalizzazione; – le competenze in materia di certificazioni alla conduzione dei mezzi di polizia. Insomma la realtà è quella di un'amministrazione in crisi su cui le riforme sembrano passare senza sortire gli effetti positivi sperati.

3.3. L’attività di carattere promozionale e di sperimentazione Legata alle funzioni residuali in materia di assistenza, è questa nuova attività che timidamente si affaccia con l'entrata in vigore dell'art.2 del D.P.R. 617/77. È una funzione molto complessa, che va ricompresa in quella di indirizzo e coordinamento, ma che è connotata da aspetti di tipo servente rispetto a quella. In realtà, attraverso la promozione della ricerca e della sperimentazione, si consente di divulgare le conoscenze più attuali nel settore dell'assistenza, favorendo il coordinamento delle attività locali, che spetta all'amministrazione dell'Interno. Questa azione è soprattutto rivolta alla sensibilizzazione degli operatori del settore, alla preparazione professionale dei quadri degli organi regionali, avvalendosi della partecipazione del personale dell'Interno. A ciò l'Amministrazione provvede quasi da subito tra il finire dell'anno 1977 e l'inizio del 1978. Ferve infatti l'attività di organizzazione di dibattiti, conferenze, incontri, mostre, studi, nonché collaborazione ad iniziative di sviluppo sociale promosse da organismi internazionali (si pensi alla partecipazione ai pro-

566 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE grammi della CEE, come quello per la lotta alla povertà, del Consiglio d'Europa, o a quelli realizzati dall'ONU). Il Ministero, in questo periodo, provvede anche all'elaborazione di articolate documentazioni sulla situazione sociale italiana, a scambi culturali con operatori sociali italiani e stranieri rivolti ad approfondire sul posto la conoscenza delle esperienze di altri paesi, delle risorse internazionali per la soluzione dei problemi dell'emarginazione sociale ed a consentire la ricerca di orientamenti comuni nello sviluppo dei servizi sociali. Il fine è quello di consentire interventi assistenziali più solleciti ed aderenti alle realtà locali. L'effetto, almeno nell'immediato, è quello di riqualificare l'attività stanca di certe categorie di operatori del Ministero, di farne un complesso di funzionari con alta preparazione professionale, conoscitori delle situazioni sociali, in modo da alleviare quel malessere latente di cui accennava il Ministro nella sua relazione.

3.4. La nuova Direzione dei Servizi Civili Notevoli problemi sono sorti per la Direzione Generale dell’Assistenza pubblica a causa dell'entrata in vigore dei due decreti legislativi. Sostanzialmente essa ha continuato la propria attività fino al 31.6.77. Poi è stata proseguita dalla istituita Direzione Generale dei Servizi Civili. In sostanza l'attività da quel momento è stata connotata da maggiore "tecnicismo" nell'assistenza, non più limitata a semplici erogazioni. In particolare questa direzione ha intrapreso iniziative di studio e di esperimento, dirette allo sviluppo qualificato dei servizi sociali e le attività concernenti i rapporti di coordinamento con organismi stranieri. Tra le attività intraprese dalla direzione si ricorda il completamento degli adempimenti relativi al ripristino dei servizi sociali nelle comunità della Regione Friuli - Venezia Giulia, colpita dal sisma del 1976 e di 570 profughi stranieri assistiti direttamente nei campi di Padriciano (Trieste) e di Latina, oltre ai 369 assistiti al di fuori di detti centri. Infine questa Direzione ha adottato il sistema informativo, già in uso alla Cro- ce Rossa, con particolare riguardo alla raccolta di dati relativi ai donatori di sangue, con ricerca automatizzata in tempo reale dei gruppi.

3.5. La Direzione Generale della Pubblica Sicurezza Per effetto del decreto n.616/77, l'Amministrazione della Pubblica Sicurezza

567 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE ha visto passare ai Comuni alcune funzioni autorizzatorie contemplate nel Testo Unico delle Leggi di Pubblica Sicurezza, ad esempio in materia di fiere e mercati, di licenze in materia di esercizi di rivendita ecc. Sull'entità dei nuovi impegni, derivanti dalla necessità di formulare direttive ai Sindaci, nonché sulle attribuzioni dei Prefetti per attività vincolanti e di stimolo alla revisione di atti emessi dai comuni, si può affermare che nel periodo si registra un’intensa attività preparatoria e di studio perché, come è noto, l'esercizio delle relative funzioni da parte dei comuni era fissato all'1.1.1978. Si registra nel 1977 un incremento dell'attività anche per gli uffici centrali che si sono occupati delle prime direttive ai Sindaci per l'attività di P.S., mentre gli uffici periferici della P.S. hanno subito un aggravio di lavoro, definito dallo stesso Dicastero "atipico" in conseguenza degli intrapresi contatti con i Sindaci.

4. L’Organizzazione e le attribuzioni delle Prefetture

4.1. Le attribuzioni del Prefetto Non si registrano mutamenti sostanziali, prima dell'avvento delle regioni, per ciò che concerne le attribuzioni dell'istituto prefettizio rispetto a quelle dise- gnate dal legislatore della metà del secolo. Il Prefetto è organo di amministrazione generale dello stato e rappresenta il Governo nell'ambito della Provincia, dipende direttamente dal Ministro e, funzionalmente, anche dal presidente del Consiglio dei Ministri e dagli altri ministri. Il Prefetto ha le seguenti funzioni: 1) sovrintende agli uffici periferici dell'Amministrazione dell'Interno e coordina, in conformità alle direttive del Governo, l'attività delle Pubbliche amministrazioni nella Provincia; 2) promuove la risoluzione dei conflitti di attribuzione tra giudice ordinario e Pubblica Amministrazione; 3) propone ai competenti organi centrali, i provvedimenti necessari a dirime- re i conflitti di competenza tra gli organi provinciali dell'Amministrazione centrale ed adotta, in via provvisoria, i provvedimenti che si rendano necessari sentiti i dirigenti degli uffici interessati; 4) vigila sull'esercizio delle funzioni statali svolte dagli enti locali ed esercita, nei confronti degli stessi, i controlli che gli sono demandati dalle leggi; 5) tutela l'ordine pubblico e sovrintende alla pubblica sicurezza nella provin-

568 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE cia, disponendo della forza pubblica; 6) adotta in caso di urgente necessità, nel rispetto della Costituzione, con ordinanze motivate, i provvedimenti temporanei ed indispensabili di pubblico interesse; 7) sovrintende ai servizi di protezione civile nella provincia, promuove l'atti- vità di prevenzione e svolge i compiti a lui demandati nei casi di calamità naturali od altre catastrofi; 8) adotta, nel pubblico interesse, i provvedimenti dispositivi della proprietà privata previsti dalla legge.

4.2. La struttura degli uffici La struttura delle prefetture nell'anno 1968 si articola come di seguito, tenuto conto delle modifiche apportate dall'art.18 del D.P.R. n.968 del 18.8.1968. UFFICIO DI GABINETTO Esso si occupa dei rapporti con le alte cariche dello stato, con le autorità politiche, religiose, giudiziarie, militari ed amministrative locali. Intrattiene relazioni con rappresentanti degli stati esteri ed organizzazioni internazionali, partiti ed organizzazioni politiche e sindacali, ordini professionali ed associazioni d'arma. Si occupa del cerimoniale, dell'ordine pubblico e della pubblica sicurezza. In- terviene in occasioni di vertenze collettive di lavoro, in occasione di pubbliche calamità. Provvede ad assicurare, in caso di necessità il funzionamento dei servizi pubblici essenziali. Intrattiene rapporti con i principali organi di stampa ed informazione. Si occupa di istruire le pratiche inerenti il conferimento di onorificenze. Tra le competenze attribuite dalla legge ritroviamo il Personale, ed il coordinamento degli uffici della Prefettura. È attribuita a questo ufficio la trattazione degli affari riservati e quelli della segreteria particolare del Prefetto. DIVISIONE I che si occupa di incanti, contratti nell'interesse dello Stato, cauzioni, rilascio copie di atti, legalizzazione delle firme, naturalità e cittadinanza, imposte di consumo, tasse e demanio, esattorie, ricevitorie, culto e fondo per il culto. DIVISIONE II cui è affidata la trattazione della materia attinente agli enti locali, alle liste elettorali, alle elezioni politiche ed amministrative ed al demanio. DIVISIONE III in cui si effettua la trattazione dei problemi attinenti all'igiene ed

569 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE alla sanità, oltre che alla leva ed al servizio militare. È inoltre affidata a questa divisione la competenza in materia di tiro a segno, alle miniere ed alla cave alle fiere e mercati. DIVISIONE IV ad essa, per effetto delle modifiche apportate alla organizzazione dei servizi della prefettura dal D.P.R. 968/68, è affidata in toto la materia della viabilità (ferroviaria e tranviaria) e del traffico urbano. Rimangono di sua pertinenza la materia delle espropriazioni e dei lavori pubblici. DIVISIONE V ove si svolge la trattazione della materia dell'assistenza pubblica ed i servizi inerenti le istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza. RAGIONERIA cui è attribuita la contabilità erariale, la consulenza tecnica in materia finanziaria e contabile, la revisione contabile atti e rendiconti vari, l'esame dei bilanci ed altri adempimenti contabili, Cassa, previdenza ed assistenza per il personale degli enti locali, rapporti con gli uffici provinciali del Tesoro. Contabi- lità degli enti morali vigilati, Conto corrente con la Tesoreria provinciale e conti correnti per ciascun servizio, Contabilità del Corpo delle Guardie di P.S., Conta- bilità riguardanti il personale, i beni e i servizi degli Ispettorati di zona dei Co- mandi provinciali dei Vigili del Fuoco, Amministrazione Foglio Annunzi Legali.

4.3. L'evoluzione delle funzioni prefettizie Le attribuzioni del Prefetto, in questi anni in cui si procede alla realizzazione dell'ordinamento regionale, risente della valutazione negativa che l'Assemblea costituente espresse sulla permanenza del Prefetto e sulla dimensione provinciale del governo locale. L'istituzione prefettizia, infatti, non è neanche menzionata nella nostra carta costituzionale. Dimensione diversa è data alle autonomie locali che vengono consacrate nell'art.5. Tuttavia la scelta di non abolire la figura del Prefetto si spiega con la difficoltà tecnica di non avere già pronto un nuovo modello di Stato effettivamente decen- trato e, pertanto, con la necessità di mantenere, fino a che il legislatore non se ne fosse occupato, il perno di questa centralità. Tuttavia il depotenziamento dell'istituto prefettizio, così come consegnato dalla storia agli anni '70, è già in nuce nei profili con cui viene disegnato il concet- to di autonomia degli enti locali. Soprattutto nella limitazione dei controlli da parte dei soggetti estranei agli stessi. Tanto nei profili soggettivi, perché passano alla Regione e non sono più dello Stato, quanto sotto il profilo oggettivo nel senso di limitarlo alla sola legitti-

570 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE mità, e non ultimo nel disporre la piena autonomia finanziaria di province e comuni. Vi è da aggiungere che il Prefetto degli anni '70 risente, per altro verso, anche dello svuotamento delle sue funzioni rappresentative del Governo, soprattutto perché negli anni successivi alla costituzione dello stato repubblicano, si crea, per effetto della nascita di nuovi ministeri, una rete di uffici periferici che erodo- no la sua competenza generale a livello locale, così come era avvenuto per la struttura centrale del ministero. Basti pensare che nel 1967 nasce nel Ministero dell'Interno il Centro di coordinamento delle operazioni di polizia criminale, che con le sue diramazioni nei centri di coordinamento interprovinciale, sottrae al Prefetto il coordinamento delle forze di polizia operanti nel settore giudiziario.

4.4. Gli anni '70 Con l'avvento delle regioni a statuto ordinario, in special modo dopo l'elezione degli organi regionali, vengono "di fatto" meno tutti i più importanti strumenti attraverso cui i Prefetti davano concreta attuazione alla loro funzione di controllo. La nascita dei primi Comitati Regionali di controllo sugli atti degli enti locali, che l'art.72 della legge Scelba del 1953 aveva conservato temporaneamente ai prefetti ed alle G.P.A., fa venir meno uno dei pilastri su cui si fondava il potere del Prefetto nella provincia. Con la creazione dei Tribunali amministrativi regionali, cadono poi anche le giurisdizioni speciali delle Giunte Provinciali amministrative e dei Consigli di prefettura. In particolare, per effetto della creazione del CO.RE.CO e del T.A.R., vengono meno: – il controllo di merito sulle delibere comunali e provinciali; – le attribuzioni giurisdizionali delle G.P.A.; –il contenzioso è poi l'elenco delle attribuzioni prefettizie rientranti nei campi più disparati dall'economia, all'assistenza, alla politica del territorio, che vengono ricondotte nella sfera di attribuzioni degli enti locali a causa del trasferimento dei compiti di polizia amministrativa o dell'espropriazione per pubblica utilità. Tra le funzioni che residuano, a seguito del completamento dell'ordinamento regionale ricordiamo: –i controlli sugli organi degli enti locali;

571 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

– la elevazione del conflitto di attribuzione tra autorità amministrativa e giudiziaria; – la emanazione delle ordinanze necessarie per la organizzazione delle elezioni; – le attribuzioni in materia di pubblica sicurezza.

4.5. Le prospettive di riforma La situazione complessiva del sistema italiano è ben sintetizzata da Sabino Cassese in una relazione sull'amministrazione statale e periferica italiana, letta in un convegno dell'A.N.F.A.C.I. a Torino, agli inizi degli anni ottanta. Egli sostiene che l'Italia si trova "in una situazione di passaggio in cui non c'è né una forma di Stato centralizzato, né regionale, né autonomistico e la realtà è caratterizzata dal disordine nella distribuzione di funzioni". Il nuovo assetto, a seguito dei trasferimenti alle regioni, è caratterizzato dal "sezionalismo" dell'attribuzione delle competenze. Al fine di uscire dall'empasse, con riferimento al Dicastero dell'Interno, si prospetta un riaccorpamento di funzioni, nell'ottica di riqualificarlo come amministrazione di servizi. Si auspica che ad esso vengano attribuiti nuovi gruppi di competenze (alloggi, turismo, ecc.) che sono rimaste disorganicamente incorporate in altri ministeri. Anche se questa "manovra" sembra agli occhi di tutti un ritorno all'antico, essa manifesta apertamente le difficoltà in cui è incorso il decentramento di funzioni, ed ancor di più la difficoltà a ristabilire i collegamenti necessari con gli enti locali. Il Ministero dell'Interno è non solo la scelta più scontata, ma date le tradizioni, obbligata. In sede periferica ferve, ora come allora, il dibattito sul mantenimento della istituzione prefettizia. Da più parti se ne auspica l'abolizione per la sua colleganza alla provincia che sembrava ineluttabilmente destinata a scomparire. Tuttavia la necessità di continuare il rapporto collaborativo con il mondo delle autonomie, impone che vi sia la presenza sul territorio, di un rappresentante dello Stato. Le ragioni che determinano la sopravvivenza dell'istituzione a quel travagliato periodo, risiedono in parte a livello centrale. Il Governo ha bisogno di un filtro imparziale, non politicizzato, per le informazioni che deve acquisire dai livelli periferici, al fine di condurre un'attività amministrativa imparziale, secondo i canoni dell'art.97 Cost.

572 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Ma non si può escludere che la ragione principale del mantenimento dei prefetti risieda nella volontà degli stessi enti locali. Nello stesso convegno di cui si parlava, a spezzare una lancia a favore dell'i- stituto sono proprio i sindaci, che testimoniano l'impegno di questi funzionari statali, a fianco delle istituzioni locali, nella vita di tutti i giorni e nelle questioni più difficili. Il Prefetto non ha ancora un sostituto.

573 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Appendice 1

DATI RELATIVI AGLI IMPIEGATI NEGLI ANNI 1968 - 1973 - 1977

Negli anni 1968, 1973, 1977, i dati relativi al personale civile possono così sche- matizzarsi: (Fonte: Ruoli di Anzianità del Ministero dell’Interno e “Ministero del Tesoro, dipendenti delle amministrazioni statali dal 1923 al 1992”)

DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINCOLATO TOTALE Amm. Civ. 10.167 78 0 10.245 Amm. P.S. 2.570 187 2.757 Gabinetto 5 5 Antincendi 306 2.514 2.820 Amm. Assist. 1.022 16 168 1.206 Archivi 866 866 Totale 17.899

DATI RELATIVI ALLE CARRIERE

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Capo Polizia 1 - - Pref. I classe 58 57 6 Prefetti 64 63 8 Prefetti a disposizione 9 9 Totale 132 129 14

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Vicepref. 173 174 48 Vicepref. Isp. 185 184 36 Dir. Sez. 484 433 8 Cons. I Cons. II Cons. III 626 407 Totale 1.468 1.198 92

574 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

PERSONALE DELLA CARRIERA SPECIALE DI RAGIONERIA

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Ispett. Gen.li 20 17 2 Dir. Rag. I 75 78 5 Dir. Rag. II 137 137 2 Vice Dir. Rag. 179 174 5 Ragionieri Ragionieri Agg. Vice Ragionieri 527 448 0 Totale 938 854 14

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Segretari Capi 30 25 - Segret. Princ. 100 101 - Primi Segr. 120 85 - Segretari Segret. Aggiun. Vice Segretari 400 343 - Totale 650 554

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Archivisti Sup. 75 72 6 Archivisti capi 195 193 3 Primi Archiv. 400 331 4 Archivisti Applicati Applicati Agg. 780 669 5 Totale 1.450 1.265 18

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI Personale copia 1.200 1.065 Commessi 1.130 1.102

575 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

Nell’anno 1973 i dati relativi al personale civile ed operai possono così sche- matizzarsi:

DI RUOLO NON DI RUOLO NON VINCOLATO TOTALE Amm. Civ. 8.901 146 2 9.049 Amm. P.S. 2.694 0 200 2.894 Gabinetto 5 5 Antincendi 400 4 1.155 1.559 Assistenza 858 45 0 903 Archivi 1.027 1.027 Totale 13.880 195 1.362 15.437

Il totale generale per il 1973 è di 105.494.

Nell’anno 1977 i dati relativi al personale civile ed operai possono così sche- matizzarsi:

DATI RELATIVI ALLE CARRIERE

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Capo Polizia 1 - - Pref. I classe 48 50 6 Dir. Gen. 75 70 14 Prefetti 1^ cl. a disposiz. 9 8 Totale 133 128 20

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Dir. Sup. 188 156 44 Prim. Dir. 198 197 25 Vicepr. Isp. 256 190 5 Car. Dir. 688 239 9 Totale 1.330 782 83

576 LA RIDEFINIZIONE DEL RAPPORTO CENTRO E PERIFERIA: LA REGIONALIZZAZIONE

CARRIERA DIRETTIVA DI RAGIONERIA

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Dir. Sup. 16 11 4 1^ Dir. 49 45 4 Dir. Agg. 119 51 1 Dir. Sez. - C. Rag. 328 592 16 Totale 512 699 25

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Segretari Capi 108 105 9 Segret. Princ. 483 338 18 Segret. 481 131 - Totale 1.072 574 27

POSTI D’ORGANICO POSTI COPERTI FUORI RUOLO Coadiutori 1.991 1.642 59 Pers. Copia 1.213 1.040 24 Pers. Meccan. 152 124 Carr. ausil. 1.092 820 28

Il totale generale è di 106.049 unità.

577 578 Appendice 2

ELENCO NOMINATIVO RELATIVO AI MINISTRI, CAPI DI GABINETTO, DIRETTORI GENERALI CHE SI SONO SUSSEGUITI NEL PERIODO REGIONALIZZAZIONE RAPPORTO CENTROEPERIFERIA:LA RIDEFINIZIONE DEL LA 1968 - 1978

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 MINISTRO TAVIANI RESTIVO RESTIVO RESTIVO RUMOR RUMOR TAVIANI GUI GUI COSSIGA ROGNONI Capo di Gabinetto MARFISA STRANO STRANO STRANO STRANO STRANO MENICHINI SCOLA SQUILLANTE CORONAS Direttore Generale Aff.Gen. e Personale SPASIANO SPASIANO SPASIANO SPASIANO SPASIANO ZAFARANA ZAFARANA ZAFARANA ZAFARANA BUONCRI.NO BUONCRI.NO Direttore Generale Ammin. Civile PIANESE PIANESE PIANESE CASO MENICHINI PETRICCIONE CORONAS CORONAS CORONAS CORONAS CORONAS Direttore Generale Archivi di Stato RUSSO RUSSO RUSSO RUSSO RUSSO FRANZE' FRANZE' Direttore Generale P.S. (Capo Polizia) VICARI VICARI VICARI VICARI VICARI ZANDA LOI ZANDA LOI MENICHINI MENICHINI PARLATO PARLATO Direttore Generale Affari di Culto VARINO VARINO CASTELLUCCI CASTELLUCCI SCHIAVO MOSCATO CONTE CONTE CONTE CONTE Direttore Generale Fondo per il Culto CAMERA CAMERA CAMERA CAMERA CAMERA MARCHIONI MARCHIONI MARCHIONI MARCHIONI MARCHIONI Direttore Generale della Protezione Civile MIGLIORE MIGLIORE MIGLIORE MIGLIORE CIMECA RENATO RENATO RENATO MARONGIU LATTARI LATTARI Direttore Generale Assistenza Pubblica BELLISARIO BELLISARIO BELLISARIO BELLISARIO BELLISARIO BELLISARIO BELLAZZI BELLAZZI BELLAZZI BELLAZZI Ufficio Centrale Affari Legisl. e Rel. Int. RENATO RENATO DI FRANCO DI FRANCO DI FRANCO DI FRANCO Ufficio Centrale Probl. confine e minoranze GIOVENCO MARROSU MARROSU MARROSU RIZZO A.A.I. SAVINI MICCI SAVINI MICCI SAVINI MICCI MONTINI MONTINI MONTINI SAN JUST SAN JUST Direttore Generale Servizi Civili SAN JUST Direttore Generale Affari dei Culti MARCHIONI GABRIELLA MOSTI

I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

1. L’organigramma del Ministero dell’Interno nel 1977. 2. Gli anni tra il 1977 e il 1980. 2.1. Funzioni e organizzazione. La seconda fase della regionalizzazione e le modifiche avvenute tra la fine del 1977 e il 1980. 2.2. La struttura organizzativa della nuova Direzione Generale dei Servizi civili. 2.3. Le altre novità del d.p.r. 617/77. 2.4. Il biennio che precede la riforma dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza. 3. Gli anni tra il 1981 e il 1985. 3.1. La struttura e le funzioni del Ministero dell’Interno nel periodo 1981-1985. 3.2. Come nasce il Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Cenni storici. 3.3. L’organizzazione e le funzioni del Dipartimento. 3.4. Il personale dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza dopo la riforma. 3.5. In particolare, la cultura della formazione. 3.6. Il primo passo di attuazione della legge di riforma. 3.7. La “pausa” del 1983 prepara alle nuove riforme dell’Amministrazione dell’Interno. 3.8. Come viene riorganizzato il Dipartimento. 4. Uno sguardo alle funzioni del Ministero dell’Interno nel periodo 1977-1984. 5. La riforma del 1985. 6. Le riforme che accompagnano al 1990. 6.1. Il potenziamento delle strutture. 6.2. Le nuove strutture. 6.3. Relazioni esterne e la riforma del 1988. 7. L’organigramma del Ministero dell’Interno nel 1990. Le strutture principali. 8. L’attività: il Dipartimento della Pubblica Sicurezza e la Direzione Centrale per la documentazione. 8.1. Attività svolte dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza nel periodo 1981-1990. 8.2. L’attività della Direzione Centrale per la Documentazione. Appendice 1. I dipendenti del Ministero dell’Interno (tabella). Appendice 2. I vertici del Ministero dell’Interno nel periodo 1977-90.

I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

1. L’organigramma del Ministero dell’Interno nel 1977

Per il Ministero dell’Interno, l’aspetto che immediatamente emerge è il drastico ridimensionamento del settore dell’assistenza pubblica per il quale, con il passaggio di competenze agli enti territoriali, viene meno lo svolgimento dell’atti- vità operativa di intervento in senso proprio, mediante i trasferimenti diretti e indiretti di consistenti contributi a favore di singoli cittadini o sodalizi. Con l’assottigliamento delle incombenze connesse ad un’attività assistenziale frammentaria e dispersiva, l’amministrazione dell’interno, sostanzialmente dal 1979 ha potuto dedicarsi a compiti di più ampio respiro, cui si farà riferimento nel corso della trattazione specificamente dedicata alla descrizione della Direzio- ne Generale dei Servizi Civili. All’inizio del periodo considerato il Ministero dell’Interno è strutturato in 7 Direzioni Generali, 2 Uffici Centrali e l’Amministrazione per le attività assistenziali italiane e internazionali.(A.A.I.). DIREZIONE GENERALE DELLA PUBBLICA SICUREZZA. Alla stessa è preposto il Capo della Polizia, e l’organizzazione interna prevede il Centro Nazionale di Coordinamento delle operazioni di polizia criminale, il Corpo delle Guardie di pubblica sicurezza, un Ufficio Studi e Legislazione, il Servizio di sicurezza e 13 gruppi di divisioni, quali erano: divisioni Affari Generali e Coordinamento - Relazioni Pubbliche, Documentazione e Statistica, cui è preposto un dirigente superiore di pubblica sicurezza; divisioni Ordine pubblico e Stranieri, coordinate da un dirigente generale di pubblica sicurezza, ispettore generale capo; divisione Polizia Ammini- strativa e Sociale - Armi ed esplosivi, con a capo un dirigente superiore, vice prefetto; divisioni Polizia Stradale, Ferroviaria, di Frontiera e Postale, coordinate da un dirigente superiore di P.S., vice prefetto; divisioni affari generali e amministrazione del personale civile di P.S., coordinate da un dirigente superiore di P.S.; divisioni ordinamento del personale militare di P.S. - Ufficiali, sottufficiali e Guardie di P.S., coordinate da un dirigente superiore; divisioni arruolamento - Scuole di polizia, cui è preposto un dirigente superiore, vice prefetto; divisioni Assistenza individuale - Assistenza collettiva del personale della P.S., coordinate da un dirigente superiore, vice prefetto; divisione Equipaggiamento e Casermaggio, cui pure è preposto un dirigente superiore; divisioni Telecomunicazioni e Impianti Tecnici - Informatica, Organizzazione e metodi; divisioni Accasermamento - Pubblica sicurezza e Carabinieri; divisione Motorizzazione, cui è preposto un primo dirigente, vice prefetto ispettore; divisione Gestioni contabili. Nell’ambito della Direzione Generale della Pubblica Sicurezza operano anche

581 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA la Commissione consultiva centrale per il controllo delle armi (Presidente e 14 membri) e la Commissione consultiva per le sostanze esplosive ed infiammabili (Presidente e 12 membri). Nel 1977, a livello periferico vi sono 95 Questure, 16 Ispettorati di Zona (Guardie di P.S.), 19 Compartimenti di Polizia Stradale. La DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI GENERALI E DEL PERSONALE è organizzata in 10 Divisioni, 1 Ufficio Studi Speciali, legislazione e contenzioso e l’Ufficio Cassa del Ministero. In particolare le Divisioni sono le seguenti: divisione Coordinamento e Affari Speciali; divisione Affari Generali; divisione Cittadinanza e riconoscimento persone giuridiche; divisione Espropriazioni; divisione Personale direttivo e di concetto; divisione Personale esecutivo, ausiliario ed operaio; divisione Assistenza e attività sociali; divisione Gestioni patrimoniali. A tutte le divisioni menzionate è preposto un primo dirigente, vice prefetto ispettore. Divisione Trattamento economico del personale in servizio ed in quiescenza, coadiuvata da un primo dirigente di ragioneria; divisione Bilancio, Gestioni contabili e As- segni variabili, anch’essa coadiuvata da un vice dirigente di ragioneria. Nel corso del 1977, con D.M. del 2 maggio è stato istituito il Servizio Docu- mentazione generale, prototipo della futura Direzione Centrale per la Docu- mentazione. A livello centrale nell’ambito della Direzione Generale in esame, opera la Commissione per l’esame delle proposte di ricompense al valore e al merito civile (Presi- dente, 6 membri e il Segretario). A livello periferico operano 92 Prefetture. La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE è strutturata in 8 Servizi: Servizio Coordinamento, Affari Riservati e Generali; Servizio Affari Regionali; Servizio Affari provinciali e comunali; Servizio Elettorale; Servizio segretari comunali e provinciali; Servizio personale e organici degli enti locali. A tutti gli Uffici sopra citati è preposto un vice prefetto. Servizio Affari finanziari dei Comuni e delle Province, coordinato da un direttore di divisione aggiunto di ragioneria; Servizio di ragioneria, cui è preposto un primo dirigente di divisione di ragioneria. A livello centrale operano altresì, nell’ambito della medesima Direzione, la Commissione Centrale per la finanza locale, presieduta dal Ministro dell’Interno che è affiancato dal Direttore generale dell’Amministrazione Civile, come vice presi-

582 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA dente e composta da 17 membri e 2 segretari, uno per il Ministero delle Finanze ed uno per il Ministero dell’Interno e la Commissione consultiva per il personale municipale ex coloniale iscritta nei quadri speciali. La stessa è composta dal presidente, 4 membri effettivi, 4 membri supplenti e da un segretario. La DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE E SERVIZI ANTINCEN- DIO si struttura in un nucleo centrale, che prevede la Divisione Affari generali e Coordinamento, l’Ufficio studi, legislazione e contenzioso, la Divisione Protezio- ne civile, ed in 5 servizi. I servizi del personale comprendono 3 divisioni: divisione concorsi e corsi; divisione del personale; divisione attività assistenziali. I servizi forniture e accasermamento sono organizzati in 3 divisioni: divisione contratti e forniture; divisione accasermamento; divisione gestioni contabili. Il servizio tecnico generale è coordina- to da un dirigente superiore ed è organizzato in 3 ispettorati: organizzazione tecnica e logistica; progettazioni e attrezzature tecniche; prevenzione incendi. Il servizio sanitario, cui è preposto un Ispettore sanitario. Il servizio ginnico sportivo, cui è preposto un Ispettore ginnico. Sempre a livello centrale, nell’ambito di questa Direzione generale, rientrano la Commissione interministeriale tecnica, per il soccorso e l’assistenza alle popolazioni colpite da calamità, e l’Opera Nazionale di assistenza per il personale dei Servizi antincendio e della Protezione civile. Dalla Direzione generale in esame dipendono altresì 15 Ispettorati regionali ed interregionali dei Vigili del Fuoco e della Protezione civile nonché, nella stessa struttura del Ministero, un Centro studi ed esperienze la cui attività si coordina con 6 laboratori di ricerca (scienza delle costruzioni - idraulica applicata - studi nucleari - chimica applicata alle tecnologie antincendi - elettronica applicata e telecomunicazioni - macchine e termotecnica). La DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DI CULTO è articolata in 4 Divisioni ed 1 Ufficio di Coordinamento. Divisione Affari riservati e coordinamento; Divisione affari patrimoniali degli enti ecclesiastici; Divisione Culti acattolici. Alle stesse è preposto un vice prefetto ispettore. Divisione Riconoscimenti giuridici e vigilanza coordinata da un vice prefetto ispettore aggiunto. DIREZIONE GENERALE DEL FONDO PER IL CULTO. Al Direttore Generale, prefetto di I classe, sono affiancati due dirigenti superiori con funzioni ispettive e di coordinamento. È strutturata in 6 divisioni, alle quali tutte è preposto un vice prefetto ispettore, fatta eccezione per l’ultima cui è assegnato anche un primo dirigente di ragio-

583 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA neria: Divisione affari generali e coordinamento; Divisione affari patrimoniali; Divisio- ne congrue; Divisione interventi, costruzione e restauro edifici di culto; Divisione sovvenzione clero bisognoso e officiatura chiese; Divisione gestioni contabili. Alla Direzione Generale, sempre a livello centrale, è affiancato il Consiglio di amministrazione del Fondo per il Culto, composto dal presidente, da 9 membri e 1 segretario, e il Consiglio di amministrazione del Fondo di beneficenza e di religione per la Città di Roma, avente la medesima composizione. La DIREZIONE GENERALE DELL’ASSISTENZA PUBBLICA è organizzata in 1 Ufficio studi e legislazione e da 9 divisioni: Divisione affari generali e coordinamen- to; Divisione affari assistenziali regionali e contenzioso; Divisione vigilanza; Divisione interventi assistenziali straordinari; Divisione centri assistenziali di pronto intervento - assistenza straordinaria in natura; Divisione assistenza sociale invalidi civili, ciechi civili e sordomuti; Divisione assistenza sociale profughi, rimpatriati e stranieri; Divisione contributi enti assistenziali. L’UFFICIO CENTRALE PER GLI AFFARI LEGISLATIVI E LE RELAZIONI INTER- NAZIONALI rimane disciplinato dall’art. 34, 3 co., D.P.R. n. 748/72 e art. 3 del D.M. del 2.8.73. L’UFFICIO CENTRALE PER I PROBLEMI DELLE ZONE DI CONFINE E DELLE MI- NORANZE ETNICHE rimane organizzato dall’art. 4 del D.M. 2.8.73. AMMINISTRAZIONE PER LE ATTIVITÀ ASSISTENZIALI ITALIANE E INTERNA- ZIONALI. Al vertice della stessa vi sono, il Presidente, il Sottosegretario di Stato per l’Interno, il Direttore Generale, il vice direttore generale, un dirigente superiore e 2 Ispettori generali. Per il resto è strutturata in 5 divisioni e un Ispettorato di ragioneria e controllo, alle quali tutte è preposto un primo dirigente: la Divisione segreteria e affari patrimoniali cura la gestione delle entrate e l’amministrazione dei beni mobili e immobili; la Divisione affari generali e del personale cura la gestione degli affari generali, affari giuridici, i concorsi, le pensioni, il servizio matricola, l’economato, i trasporti, il centro elettronico e i servizi di cassa; la Divisione studi, formazione del personale e rapporti internazionali è preposta alla formazione degli operatori sociali, pubblicazioni, documentazione, biblioteca, alla cura dei rapporti con organismi internazionali e dei collegamenti con l’UNICEF; la Divisione promozione e sperimentazione si occupa della progettazione, di ricerche operative, dei servizi per gli anziani e per i minori, ed altresì degli interventi perequativi e di emergenza; la Divisione assistenza rifugiati e interventi straordinari è preposta all’organizzazione e alla gestione delle operazioni di assistenza ai rifugiati e degli interventi per l’emigrazione.

584 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

L’Ispettorato Ragioneria e controllo, infine, svolge funzioni ispettive, ed è preposto alla formulazione del bilancio e del conto consuntivo, alla tenuta delle scritture e delle situazioni periodiche. Allo stesso fa altresì capo la revisione dei rendiconti degli uffici periferici e dei titoli di spesa degli uffici centrali.

2. Gli anni tra il 1977 e il 1980

2.1. Funzioni e organizzazione. La seconda fase della regionalizzazione e le modifiche avvenute tra la fine del 1977 e il 1980 La struttura e le funzioni svolte dagli Uffici Centrali del Ministero dell’In- terno subiscono rilevanti cambiamenti con il d.p.r. n. 617 del 24 luglio 1977, che peraltro prescrive che al riordinamento interno dei servizi relativi alle funzioni non trasferite alle regioni, si provveda con decreto del Ministro dell’Interno di concerto con il Ministro del Tesoro (art. 2, co. 2). Al decentramento delle funzioni sembra corrispondere una diminuzione del numero delle Direzioni Generali, non tanto nel senso di una loro irrimediabile soppressione, quanto piuttosto di un loro accorpamento. L’art. 2 del decreto premesso prevede la soppressione della Direzione Genera- le dell’Assistenza Pubblica, ed il trasferimento delle funzioni relative ai centri assistenziali di pronto intervento in caso di calamità alla Direzione Generale della Protezione civile. Il medesimo articolo dispone anche la soppressione dell’Amministrazione per le attività assistenziali italiane ed internazionali a decorrere dal 1 settembre 1977, così determinando l’istituzione della Direzione Generale dei Servizi Civili che tiene luogo dei due citati apparati. In generale, prima di esaminare la struttura della nuova Direzione, occorre notare che, sotto il profilo delle funzioni, il decentramento non ha prodotto effetti sulle attribuzioni statali in materia di assistenza pubblica alle categorie protette, che comunque in qualche modo “intralciano” l’azione della neo istituita Dire- zione e degli uffici periferici, sia per il consistente numero di assistiti - alla fine del 1979 ammontavano a circa 368.000 unità, per un onere a carico dell’erario pari a oltre 430 miliardi -, sia per la complessa procedura adottata per la concessione dei benefici. Si tratta di un’attività tipicamente operativa che comprende il complesso delle procedure volte ad assicurare, anche attraverso l’impiego di apparecchiature elettroniche, l’erogazione bimestrale degli assegni e delle pensioni

585 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA spettanti agli assistiti. Dopo l’accertamento dell’invalidità da parte di apposite Commissioni sanitarie esistenti presso i Comuni, competente a decidere sulle domande di concessione è il Comitato Provinciale di assistenza e beneficenza pubblica costituito presso ogni Prefettura che a sua volta provvede allo svolgimento dell’istruttoria delle singole istanze (art.24, n.6, d.p.r. 616/77). Alla Direzione Generale dei Servizi Civili vengono assegnati principalmente tre nuovi gruppi di attribuzioni : – la funzione di indirizzo e coordinamento, concerne la formulazione di proposte al Consiglio dei Ministri d’intesa col Presidente del Consiglio, per il coordinamento delle attività tra le Regioni, e tra Regioni e Stato. La stessa concerne la salvaguardia degli interessi generali del paese anche con riferimento agli obblighi internazionali. In tale ambito la Direzione propone al Consiglio dei Ministri le direttive per le Regioni, da impartire tramite il Commissario del Governo, per l’esercizio delle funzioni amministrative delegate in materia di vigilanza sulle istituzioni assistenziali private; – la funzione relativa alla cura dei rapporti internazionali in materia di assistenza riguarda principalmente gli accordi attuativi della Convenzione di New York del 20.6.56, ratificata con legge 338/58, per il riconoscimento all’estero degli obblighi alimentari. La Direzione Generale svolge il duplice ruolo di “autorità speditrice”, per la corresponsione di alimenti a favore degli aventi diritto residenti in Italia da parte degli obbligati residenti all’estero e viceversa, e di “istituzione intermediaria”, per l’adempimento delle obbligazioni a favore dei creditori residenti all’estero da parte dei debitori residenti in Italia. In attuazione della Convenzione Europea di assistenza sociale e medica (Pari- gi, 11.12.53) ratificata con legge 385/58 e della Carta sociale europea del 18.10.61 ratificata con legge 929/65, effettua prestazioni di carattere economico per gli stranieri indigenti, non qualificati come rifugiati, presenti in Italia, compreso il pagamento di spese di degenza o ricovero presso strutture sanitarie o assistenziali. L’attività svolta per i rapporti internazionali è volta a favorire l’acquisizione di conoscenze sullo sviluppo dei servizi sociali negli altri paesi e la divulgazione all’estero delle più significative esperienze compiute in Italia; assumono rilievo i rapporti e i collegamenti tenuti con le organizzazioni internazionali per attuare programmi di cooperazione e scambi, nonché la raccolta di documentazione e la partecipazione a convegni in materia di servizi sociali; – vi è infine la funzione di carattere promozionale e di sperimentazione attuata

586 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA principalmente mediante l’organizzazione di convegni, la predisposizione di ricerche, studi e pubblicazioni. Si tratta di una funzione assolutamente nuova, rivolta alla sensibilizzazione dell’opinione pubblica, oltre che degli operatori ai problemi dell’assistenza sociale, alla indicazione agli organi regionali competenti dei criteri e parametri di intervento. La stessa è attuata avvalendosi della collaborazione degli organismi specializzati del settore per l’approfondimento di tematiche e ricerche, nonché per la sperimentazione dei risultati degli studi svolti dagli organi ministeriali competenti. Lo svolgimento dell’attività in oggetto ha mutato la fisionomia dell’intera amministrazione statale nel settore dell’assistenza, che non appare più un organismo accentratore incaricato esclusivamente di erogare sussidi in denaro, ma come complesso di funzionari altamente professionali e conoscitori delle situazioni sociali, in grado di indicare i criteri di azione per risolvere i problemi del settore attraverso una continua opera di sensibilizzazione e di formazione degli operatori. È propria di quegli anni (1978-1979) la realizzazione di dibattiti, conferenze, incontri, nonché la collaborazione ad iniziative di sviluppo sociale promosse da organismi internazionali, quali la partecipazione ai programmi CEE (“lotta alla po- vertà” del consiglio d’Europa, o “l’anno internazionale del bambino” dell’ONU). Per il resto al Ministero dell’Interno fanno capo le funzioni residuali in materia di assistenza e di profughi stranieri. Le iniziative relative all’assistenza sono finalizzate a soddisfare le esigenze particolari previste dalla legge per la beneficenza pubblica, consistenti principalmente in interventi straordinari e nell’intervento ove le necessità di assistenza oltrepassino le capacità economiche degli enti locali, quali per esempio l’erogazione di contributi finanziari alle popolazioni colpite da catastrofi o da calamità naturali di particolare gravità (art.24 n.1 d.p.r. 616/77), o la corresponsione di una speciale elargizione alle vittime civili del terrorismo, ai sensi dell’art.5 della legge 13.8.80 n.466. Per quanto riguarda invece i profughi stranieri le funzioni concernono innanzitutto il riconoscimento della relativa qualifica ai sensi della convenzione di Gi- nevra del 28.7.51 ratificata con legge 24.7.54 n.722 applicabile solo ai profughi provenienti dai paesi europei. Inoltre il Ministero provvede alla completa assistenza degli stessi nei centri di Latina e di Capua, sia che abbiano ottenuto o meno il riconoscimento della relativa qualifica, limitatamente al periodo di tempo strettamente necessario alle operazioni di identificazione e per il tempo di attesa per il loro trasferimento nei paesi di definitiva sistemazione. L’assistenza per coloro che dimorano fuori dai suddetti centri è prestata solo per quelli residenti

587 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA nelle Regioni a statuto speciale, mente per gli altri la competenza è stata trasferita alle Regioni e agli Enti locali.

2.2. La struttura organizzativa della nuova Direzione Generale dei Servizi civili Al riordinamento interno dei servizi della Direzione Generale in analisi si è provveduto con i decreti ministeriali 11.2.78, concernente l’ordinamento della neo direzione ed istitutivo delle divisioni e degli uffici della stessa e 3.11.78, che ha ad oggetto “l’ulteriore specificazione delle funzioni attribuite alla Direzione Generale dei servizi civili”. La stessa si articola in 5 divisioni e 3 uffici . Le divisioni vengono disciplinate dal D.M. 3.11.78 che istituisce al loro interno le sezioni prima inesistenti. Divisione Affari Speciali, segreteria e coordinamento interno La Sezione I svolge il coordinamento dei servizi della Direzione Generale, adotta le ordinanze di servizio e i provvedimenti per l’Amministrazione del personale; ad essa fanno anche capo le funzioni di segreteria dell’intera direzione. La Sezione II è preposta alla cura degli Affari Speciali. La Sezione III svolge funzioni di vigilanza previste da specifiche disposizioni di legge e le attività non attribuite ad altri uffici. L’Ufficio per l’indirizzo e il coordinamento svolge funzioni di indirizzo e coordinamento delle attività delle regioni a statuto ordinario, in riferimento agli obiettivi della programmazione economica nazionale in materia di assistenza e agli impegni derivanti dagli obblighi internazionali e comunitari. Il D.M. 3.11.78 ne prescrive la preposizione agli affari giuridici, legislativi e parlamentari e alla cura dei rapporti con gli altri organismi della P.A. inerenti alle funzioni di coordinamento. L’Ufficio per i rapporti e la cooperazione internazionale nasce per la gestione dei rapporti con gli organismi assistenziali internazionali e per lo svolgimento delle attività dipendenti dall’adempimento degli accordi internazionali. Svolge anche l’attività preparatoria per l’organizzazione e la partecipazione ai convegni internazionali. Ufficio Studi, ricerche, documentazione e legislazione. Il D.M. 3.11.78 amplifica le competenze proprie dell’Ufficio, preponendolo anche all’attività di pubblicazione e di adozione di altri strumenti per la diffusione dell’informazione concernente il settore. Rimangono immutate le funzioni di studio e ricerca nei settori dell’ordinamento e dei servizi socio-assistenziali, nonché di cura del contenzioso nelle materie diverse da quelle per le quali la competenza è attribuita alle singole divisioni.

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La Divisione per gli interventi assistenziali e straordinari viene articolata in 4 nuove sezioni. La Sezione I organizza gli interventi di primo soccorso in caso di catastrofe o calamità di particolare gravità, nonché gli interventi di carattere straordinario cui si è fatto cenno in precedenza. La Sezione II predispone gli interventi di prima assistenza in favore dei profughi e dei rimpatriati in conseguenza di eventi eccezionali. Le Sezioni III e IV curano rispettivamente il contenzioso e gli affari contabili del settore. La Divisione per l’assistenza ai profughi stranieri viene organizzata in 3 sezioni, con un ampliamento delle relative funzioni, come si è visto prima limitate all’assistenza degli stessi fino al riconoscimento della qualifica ed alla gestione dei centri di raccolta, funzione quest’ultima svolta ora dalla sezione II. La I sezione invece cura i programmi di emigrazione da elaborare ed attuare in collaborazione con gli organismi italiani ed internazionali. La sezione III, di nuova istituzione, come nelle altre divisioni si occupa degli affari contabili. Le funzioni della Divisione per le pensioni ed assegni di carattere continuativo relative all’erogazione delle pensioni ed assegni previsti dalla legge in attuazione dell’art. 38 Cost., già previste dal D.M. 11.2.78, vengono specificate nel senso che vengono istituite due specifiche e distinte sezioni per l’attribuzione dei suddetti benefici rispettivamente agli invalidi civili e ai ciechi civili e sordomuti. Sono poi anche qui previste le sezioni III e IV per la gestione del contenzioso e degli affari contabili del settore. Nella neo Divisione per le gestioni contabili sono istituite 4 sezioni, di cui la III e la IV con carattere di provvisorietà, l’una fino all’esaurimento delle residue atti- vità prima svolte dagli apparati centrali soppressi, e l’altra nelle more della definizione della destinazione della Riserva Fondo Lire UNRRA. Alla I sezione è attribuita la funzione di previsione e variazione del bilancio, mentre alla II quella di gestione delle spese non amministrate da altre divisioni, nonché gli adempimenti contabili connessi alle funzioni esercitate dagli uffici della Direzione generale e dalla I divisione.

2.3. Le altre novità del d.p.r. 617/77 Sempre l’art. 2, al comma 3, ha previsto, a decorrere dall’1.10.77, la fusione della Direzione Generale degli Affari di Culto con la Direzione Generale del Fon- do per il Culto, in un’unica Direzione Generale che assume la denominazione di

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Direzione Generale degli Affari dei Culti, alla cui organizzazione interna si provve- derà formalmente solo con D.M. 16.2.81, di cui si tratta ora per chiarezza espositiva, pur se in anticipo rispetto alla cronologia d’analisi adottata. In sostanza, a seguito della suddetta fusione, sono state apportate alcune modifiche alla ripartizione delle competenze e alla determinazione dei servizi attribuiti alle preesistenti divisioni (come detto, 4 per la Direzione Generale degli Af- fari di culto e 6 per quella del Fondo per il Culto), pur rimanendo immutato il numero complessivo delle divisioni stesse. L’Ufficio Coordinamento e la divisione affari riservati e coordinamento della ex Direzione Generale Affari di Culto, e la divisione Affari generali e coordinamento della ex Direzione Generale del Fondo per il Culto, vengono meno per essere accorpate nella nuova divisione affari speciali segreteria e coordinamento, preposta principalmente alla cura di: – questioni concernenti l’applicazione del Concordato e del Trattato con la S. Sede e adozione di misure a tutela della sovranità dello Stato Città del Vaticano; – questioni connesse con l’assistenza spirituale delle Forze Armate dello Stato; –problemi riguardanti il clero; – rapporti con il Ministero degli Esteri e con la Nunziatura Apostolica; – coordinamento dei Servizi della Direzione Generale e provvedimenti relativi al personale. Viene inoltre istituito l’Ufficio Studi, legislazione e contenzioso, che svolge studi e ricerche nelle materie di competenza delle Direzione Generale, cura gli affari costituzionali e gli elementi di risposta alle interrogazioni ed interpellanze parlamentari. Tiene e cura i rapporti con l’Ufficio Centrale per gli affari legislativi e le relazioni internazionali. Per il resto la nuova Direzione Generale mantiene la medesima struttura organizzativa e funzionale. In quel periodo, di continua evoluzione e transizione delle funzioni e delle strutture, nell’ambito della Direzione Generale degli Affari e del personale nasce il primo Servizio di documentazione generale, che rappresenta un’assoluta novità per il nostro Ministero (D.M. 2.5.77). L’idea di questa nuova funzione deriva dall’obiettivo di assemblare funzionari ed impiegati idonei a raccogliere ed acquisire un sostanzioso nucleo di informazioni utili che potessero essere di supporto per le scelte decisionali del Mini- stero dell’Interno. Il neo Servizio nel tempo svolgerà un’attività estremamente

590 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA utile, tesa a far luce su tutte le patologie sociali, attraverso un attento monitoraggio delle fonti di informazione già esistenti e l’omogeneizzazione dei dati provenienti dalle Prefetture. Altro momento di sicura innovazione, ma emblematico dei tempi, è rappresentato dalla istituzione del Servizio per le informazioni e la sicurezza democratica, con legge 801 del 24.10.77, proprio al fine di assolvere a tutti i compiti informativi e di sicurezza dello Stato democratico e delle istituzioni contro chiunque vi attenti e contro ogni forma di eversione. È alle dirette dipendenze del Ministro, ma ha una collocazione autonoma, al di fuori dell’apparato ministeriale, che comunque ne stabilisce l’ordinamento. Prima di proseguire, è utile notare come questi ed i successivi anni di storia del nostro Ministero sono accomunati dalla emanazione di continui decreti di riordinamento interno delle Direzioni Generali, che però rimangono invariate nel numero. Ciò è il sintomo oltre che di una tensione all’evoluzione, di una certa instabilità strutturale e sicuramente funzionale degli Uffici che cambiano volto, denominazione e solo raramente le proprie attribuzioni. Successivamente, infatti, con il D.M. 17.7.79 viene modificato l’ordinamento della Direzione Generale della Protezione Civile e dei Servizi Antincendio precedentemente disciplinata dai DD.MM. 2.8.73 e 16.5.74. La prima novità è la Divisione Centri Assistenziali di pronto intervento, istituita per lo svolgimento delle funzioni della ex Direzione Generale dell’Assistenza Pubblica. Le vengono quindi assegnati i compiti di approvvigionamento, custodia, manutenzione, trasporto e recupero di unità alloggiative provvisorie, di materiali e attrezzature destinati all’assistenza delle popolazioni colpite da catastrofi e calamità naturali. Per il resto la struttura organizzativa, già descritta per l’anno 1977, rimane invariata. Qualche modifica subiscono invece le funzioni: – la divisione affari generali e coordinamento non ha più competenze in materia di onorificenze, attribuzione che non compare più nella riformata tabella “ G “, allegata al decreto; – alla divisione del personale è attribuita la funzione di cura delle onorificenze al personale del Corpo; – per quanto concerne la divisione concorsi e corsi, la funzione di formazione, aggiornamento e specializzazione viene specificata per il personale permanente, ed estesa a quello ausiliario di leva;

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–alla divisione contratti e forniture sono assegnati anche i compiti relativi alla fornitura di “attrezzature e stoviglie per le cucine e le mense” e alla cura del- l’igiene del personale; – alla divisione accasermamento non fa più capo la funzione relativa alle utenze telefoniche in genere ed è attribuita quella concernente “gli abbonamenti telefonici e le spese per le conversazioni telefoniche interurbane”. Nell’Ispettorato per le progettazioni e attrezzature tecniche viene estesa la funzione di progettazione, direzione lavori, contabilità e collaudi di caserme, edifici ed impianti, agli impianti telefonici, radio e radiotelefonici, stazioni ripeti- trici e impianti elettronici.

2.4. Il biennio che precede la riforma dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza L’istituzione dell’Ufficio per il coordinamento delle forze di polizia, previsto dal d.l. 15/12/79 n.626, convertito in L.23 del 14/2/80 rappresenta una sicura anticipazione della riforma in erba presso la Direzione Generale della Pubblica Sicurezza. La stessa vive nel 1979-80 un biennio preparatorio che preannuncia l’affermazione del principio di coordinamento delle strutture preposte alla cura dell’ordine pubblico. Lo stesso svolge le funzioni tassativamente tipizzate dall’art.3 del cita- to d.l. ed è volto all’attuazione delle direttive e degli ordini impartiti dal Ministro nell’esercizio della direzione unitaria in materia di ordine e sicurezza pubblica. Oltre che le funzioni di ricerca, studio e documentazione, nonché quelle relative al mantenimento e sviluppo delle relazioni internazionali, al predetto Uffi- cio vengono attribuiti nuovi compiti di pianificazione sia dei servizi di sicurezza pubblica, che di quelli logistici e amministrativi comuni alle Forze di polizia. Il decreto citato istituisce altresì presso il Ministero il Comitato Nazionale del- l’ordine e della sicurezza pubblica, “quale organo ausiliario di consulenza del Ministro per l’esercizio delle sue attribuzioni di alta direzione e di coordinamen- to in materia di sicurezza pubblica “ (art. 1, co.1). Il Comitato è presieduto dal Ministro dell’Interno ed è composto da un Sotto- segretario di Stato per l’Interno, dal Capo della Polizia, dai Comandanti generali dell’Arma dei Carabinieri e del Corpo della Guardia di Finanza. Detto organo ha competenza consultiva di carattere generale circa l’esame di ogni questione relativa alla sicurezza e all’ordinamento ed organizzazione delle forze di polizia che gli venga sottoposta dal Ministro. Altro momento rilevante è rappresentato dall’istituzione della Scuola Superiore dell’Amministrazione dell’Interno, nell’ambito della Direzione Generale degli Affa-

592 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA ri Generali e del Personale, in quanto anch’essa, precorrendo uno dei maggiori aspetti della riforma, rappresenta l’affermazione e la valorizzazione della formazione del personale come fase fondamentale ed ineliminabile dell’esercizio delle funzioni pubbliche. La stessa nasce in considerazione della peculiarità delle funzioni e delle atti- vità svolte dal personale dell’Amministrazione dell’Interno e dell’opportunità di assicurare l’unicità di indirizzo nel settore concernente la preparazione, la formazione, la qualificazione professionale e l’aggiornamento del personale. In particolare la Scuola nasce per realizzare anche corsi di formazione per l’aggiornamento didattico per il personale di altre Amministrazioni statali ed enti pubblici, e per l’organizzazione di incontri e convegni di studio concernenti le funzioni dell’Amministrazione dell’Interno. L’attività della Scuola è presieduta da un Direttore, scelto tra i dirigenti generali, prefetti, e nominato con decreto del Ministro dell’Interno. Lo stesso è preposto alla direzione degli uffici e dei servizi della Scuola, ne sovrintende l’attività, predispone il programma annuale e provvede alla verifica dell’esecuzione delle deliberazioni del Comitato direttivo. Quest’ultimo è presieduto dal Direttore e composto dal Direttore Generale degli Affari del personale, da tre funzionari del- l’Amministrazione civile dell’Interno di grado non inferiore a primo dirigente, da due esponenti della politica, cultura od economia, esperti nei problemi della Pubblica Amministrazione. Il Comitato delibera il programma sottopostogli dal Direttore, ed ogni iniziativa da promuovere o realizzare nell’ambito delle attività formative. Formula altresì proposte al Ministro dell’Interno per il conferimento degli incarichi di insegnamento ed esprime pareri sulle questioni che il Direttore ritiene di dovergli sottoporre. Sono queste in sostanza le principali modifiche subite dal Ministero dell’In- terno tra il 1977 e il 1980, che quindi si presentava in quest’ultimo anno con la Di- rezione Generale della Pubblica Sicurezza e altre 5 Direzioni Generali, 2 Uffici centrali, e la Ragioneria Centrale organizzati, come si è visto principalmente, in divisioni.

3. Gli anni tra il 1981 e il 1985

3.1. La struttura e le funzioni del Ministero dell’Interno nel periodo 1981-1985 La più importante fase di evoluzione per il Ministero si compie nel 1981 e

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1982, che segnano rispettivamente il compimento della riforma della Pubblica sicurezza e la nuova disciplina dell’ordinamento del personale e dell’organizzazione degli Uffici dell’Amministrazione civile dell’Interno. All’inizio del periodo ora considerato, l’organigramma ministeriale risulta articolato diversamente e rinnovato in modo determinante per la presenza del neo Dipartimento della Pubblica Sicurezza, cui si affiancano come appena visto altre 5 Direzioni Generali e 2 Uffici Centrali. Si segnala inoltre che, come del resto anche negli altri Ministeri, a seguito dei lavori della Commissione Giannini, nell’ambito della Direzione Generale degli Affari Generali e del personale nasce un Ufficio di Organizzazione, preposto al coordinamento delle attività e delle funzioni della Direzione e alla cura degli affari generali della stessa. Altra importante novità è rappresentata dall’istituzione, nella Direzione Ge- nerale dell’Amministrazione Civile, del Servizio per la Finanza Locale, che unifica in un’unica unità strutturale le funzioni prima svolte dai due distinti Servizi di Ragioneria e degli Affari finanziari di Comuni e Province. Il D.M. 20.7.81. articola il nuovo servizio in un Ufficio studi per la finanza locale e in una divisione per il finanziamento degli enti locali, la sola con compiti operativi per l’erogazione dei trasferimenti ordinari e straordinari per enti locali stessi, in quanto il primo Ufficio nasce esclusivamente per l’elaborazione di studi sulla finanza comunale e provinciale e di documentazione sulle linee dottrinarie in materia. Lo stesso effettua inoltre ricerche sulla situazione economico finanziaria e sul livello dei servizi negli enti locali anche al fine di realizzare un sistema informativo centralizzato sulla finanza a livello regionale. Per il resto, prima di considerare più da vicino gli effetti prodotti dalla riforma della pubblica sicurezza, può certamente dirsi che a parte il riordinamento interno della Direzione generale degli Affari dei Culti, per il 1981 il Ministero mantiene la struttura indicata in partenza.

3.2. Come nasce il Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Cenni storici I primi progetti di riforma vennero presentati nel corso della quarta legislatura e concernevano esclusivamente il problema della “sindacalizzazione del personale del corpo delle guardie di P.S.”, ma il Parlamento all’epoca non esaminò alcun progetto. Lo stesso avvenne nel corso della sesta legislatura, benché i disegni di riforma

594 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA cominciassero a riguardare un più ampio quadro di riforma istituzionale del- l’Amministrazione. Nella settima legislatura vennero proposte ben 17 iniziative presso la Camera dei Deputati ed una presso il Senato, da cui emergeva ormai chiaramente che il progetto coinvolgeva tutta l’Amministrazione di P.S., nel cui ambito dovevano risultare sottolineati i caratteri di servizio civile dell’attività svolta dalla Polizia di Stato, e di coordinamento con le altre Forze di Polizia. L’esame delle proposte di legge ebbe inizio il 6 aprile 1977 presso la Commis- sione Affari interni della Camera dei Deputati, ma la fine anticipata della legislatura interruppe i lavori, che invece ripresero nel 1979 (VIII legislatura). Nel frattempo veniva convertito in legge n.23 del 14.2.80, come si è visto, il D.L. n.626 del 15.12.79, che in sostanza ha anticipato ed attuato le prime forme di coordinamento delle Forze di polizia. È così che si giunge all’approvazione del progetto di riforma, promulgato come noto con legge n.121 del primo aprile 1981, che codifica il riordinamento strutturale della Polizia e ne rilegittima le funzioni stesse. Pur senza pretendere in questa sede di poter elaborare un commento puntuale alla legge, ai fini della nostra analisi storica verranno segnalati i profili maggiormente conferenti e pertinenti l’organizzazione e le funzioni, cercando di evidenziare le principali modifiche del precedente assetto. Innanzitutto il MINISTRO DELL’INTERNO, responsabile dell’ordine e della sicurezza pubblica, assume formalmente la figura giuridica di Autorità Nazionale di Pubblica Sicurezza, mentre la precedente legislazione prevedeva solo Autorità Provinciali e locali. Al Ministro spetta l’alta direzione dei servizi di ordine e sicurezza pubblica e il coordinamento dei compiti e delle attività delle Forze di Polizia (art. 1), nonché la presidenza del Comitato Nazionale per l’ordine e la sicurezza pubblica. Per l’espletamento delle proprie attribuzioni si avvale dell’Amministrazione di P.S. (art.2), che è civile ed ha un ordinamento speciale. Nel suo ambito, come già si è accennato, è istituito il Dipartimento della P.S., precipuamente preposto a : – attuazione della politica dell’ordine e della sicurezza pubblica – coordinamento tecnico operativo delle Forze di Polizia – direzione e amministrazione della Polizia di Stato – direzione e gestione dei supporti tecnici, anche per le esigenze generali del Mini- stero dell’Interno. L’istituzione del Dipartimento è il primo fondamentale mutamento da regi-

595 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA strare, che non è solo di carattere organizzativo, ma rappresenta un nuovo modulo organizzatorio, con una complessità strutturale maggiore rispetto alla precedente Direzione Generale di P.S. Il Dipartimento, come si legge nella relazione del Governo al disegno di legge, costituisce “la base strumentale“ per consentire al Ministro dell’Interno l’e- sercizio delle attribuzioni di alta direzione e coordinamento, e per fornire altresì allo stesso il materiale informativo e valutativo necessario per l’elaborazione delle direttive per il mantenimento dell’ordine e la sicurezza pubblica.

3.3. L’organizzazione e le funzioni del Dipartimento Il Dipartimento è formalmente istituito con il D.M. 25.4.1981, mentre la sua articolazione e struttura vengono definite con i DD.MM. 1.9.82 e 19.9.82. Lo stesso viene articolato in Uffici e Direzioni Centrali, innovando quindi profondamente il precedente assetto della ex Direzione Generale, composta sino a tutto il 1980 da 14 divisioni ed 1 Ufficio studi e legislazione. L’Ufficio per il coordinamento e la pianificazione è specificamente individuato dall’art. 6 che codifica nuovamente le attribuzioni per il coordinamento e la direzione unitaria delle forze di polizia, in materia di ordine e sicurezza pubblica. Nell’art. 6 sono quindi elencate le stesse funzioni già attribuite all’Ufficio dal- l’art. 3 del più volte citato decreto istitutivo dell’Ufficio. Nel suo ambito è prevista la collocazione del Centro Elaborazione Dati (art. 8) che, mediante archivi elettronico-magnetici, raccoglie, elabora, classifica e conserva dati e informazioni in materia di prevenzione e repressione della criminalità, finalizzati alla tutela del- l’ordine pubblico. Le norme tecniche ed i criteri per l’espletamento delle suddette operazioni e per il controllo sulle stesse sono fissati da una Commissione tecnica, nominata dal Ministro dell’Interno. L’accesso ai dati raccolti ed il loro uso, i controlli, le procedure e le relative sanzioni sono oggetto di specifica e dettagliata disciplina da parte degli artt. 7-12 della legge n. 121 e del relativo regolamento; d.p.r. n. 378 del 3.5.82. Sempre nell’ambito dell’Ufficio in esame, si colloca la Scuola di perfezionamento delle Forze di Polizia, deputata alla “formazione ed aggiornamento dei funzionari e ufficiali delle forze di polizia per un’adeguata e qualificata preparazione nelle materie attinenti ai compiti istituzionali”. All’Uffi- cio per il coordinamento e pianificazione è assegnato sia il personale dei ruoli della polizia di Stato e dell’Amministrazione civile dell’Interno, sia il personale di altre Forze di polizia e delle altre Amministrazioni dello Stato. Un’importante novità è rappresentata dall’Ufficio Centrale ispettivo, che istitu-

596 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA zionalizza l’esercizio delle funzioni ispettive e rappresenta il mezzo col quale il Ministro e il Direttore Generale della P.S. vigilano sull’operato degli uffici e degli organi periferici dell’Amministrazione di P.S. L’attività ispettiva, ai sensi dell’art. 5, co. sesto della legge n. 121, si sviluppa lungo tre direttrici: la prima comprende le ispezioni ordinarie e straordinarie, per verificare l’esecuzione degli ordini e delle direttive, l’efficienza dei servizi e la corretta gestione patrimoniale e contabile; la seconda comprende inchieste amministrative e disciplinari, accertamenti volti alla verifica di fatti e condotte anomale; la terza, infine, consiste in indagini conoscitive finalizzate ad approfondire problematiche settoriali determinate, in vista dei provvedimenti che il Dipartimento dovrà adottare. Anche se nella funzione ispettiva è connaturata la vigilanza sugli uffici sottordinati, la stessa mira a stabilire un continuo collegamento tra gli organi centrali e periferici, in modo tale che i processi decisionali possano essere sempre più il risultato di opportuna e proficua collaborazione intersoggettiva. Con l’esercizio della funzione, da un lato, vengono impartite le direttive ed i chiarimenti necessari ad assicurare conformità di indirizzo e di gestione e maggiore efficienza, dall’altro consente di far pervenire agli organi centrali, con la diretta visione dell’attività degli uffici, anche i suggerimenti di quanti operano quotidianamente a livello locale. La Direzione Centrale della Polizia Criminale, istituita dall’art. 35 della legge 121, assorbe ed assume i compiti e le attribuzioni già conferiti all’Ufficio Centrale antidroga di cui all’art. 7 della legge 22.12.75, n. 685, che viene soppresso dal co. 1 dello stesso art. 35, mentre è istituito dallo stesso articolo il Servizio centrale antidroga. L’istituzionalizzazione dei servizi di polizia criminale in una Direzione a livello centrale nasce per la continua e pressante necessità di arginare, prevenire e reprimere il crimine comune in tutte le sue molteplici e dannose manifestazioni, e la contestuale esigenza di contribuire concretamente al mantenimento delle condizioni della generale sicurezza. La Direzione Centrale per gli Affari Generali svolge un’attività non collocabile in specifici settori, con una struttura sicuramente non omogenea. Direzione Centrale della Polizia di prevenzione. La sua istituzione, prevista dal D.M. 31.1.78, determina la sostituzione della precedente organizzazione, basata sull’Ufficio centrale per le investigazioni generali e operazioni speciali (UCI- GOS), e ne eredita le attribuzioni che possono essere ricondotte a: – raccolta di informazioni ai fini delle esigenze operative ed istituzionali degli organi centrali e periferici del Ministero dell’Interno, nonché per la preven-

597 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA zione ed il ristabilimento dell’ordine pubblico; – investigazioni per la prevenzione e repressione dei reati di natura politica e del terrorismo; – compimento di atti di polizia di sicurezza e giudiziaria; – rapporti di collaborazione con i servizi di sicurezza (SISMI e SISDE). La sua costituzione in quegli anni appare necessaria ed è infatti emblematica di un periodo in cui l’attenzione deve essere imprescindibilmente focalizzata sulla prevenzione e repressione degli atti di terrorismo e di qualsiasi attività volta a mettere in pericolo la sicurezza interna. La Direzione Centrale per la Polizia stradale, ferroviaria, di frontiera e postale sostituisce la Divisione che aveva la medesima denominazione e, ai sensi dell’art. 34, i suoi uffici provvedono alla “direzione e coordinamento operativo dei rispettivi servizi in cui si articolano”. I dirigenti devono riferire al Questore relativamente alle questioni concernenti l’ordine e la sicurezza pubblica. La Direzione Centrale del personale ha unificato le precedenti divisioni per l’amministrazione del personale civile di P.S., per l’ordinamento militare di P.S. e la divisione sottufficiali e guardie di P.S. Infatti a seguito dello scioglimento del Corpo delle Guardie di P.S. e del Cor- po di Polizia femminile, gli appartenenti ai relativi ruoli, insieme a quelli dei ruoli del personale civile della carriera direttiva della Pubblica Sicurezza, sono entrati a far parte dei ruoli del personale della Polizia di Stato. È stato perciò necessario affidare ad un’unica struttura la trattazione di tutti gli affari concernenti il suddetto personale, che è ora accomunato dal medesimo ordinamento. Dato il proliferare degli istituti e delle scuole di formazione, la legge di riforma ha previsto altresì l’istituzione di una Direzione Centrale per gli istituti di istruzione che viene a sostituire la ex Divisione Scuole di Polizia. La sua attività è finalizzata alla formazione del personale della Polizia di Stato e alla gestione degli istituti di istruzione specificamente individuati dall’art.60 della legge 121: – Scuole per agenti di polizia – Istituti per sovrintendenti di polizia – Istituto di perfezionamento per ispettori di polizia – Istituto Superiore di polizia – Centri e scuole di specializzazione, addestramento e aggiornamento. È inoltre istituita la Direzione Centrale per i servizi tecnico-logistici e della gestione patrimoniale e contabile, denominazione che verrà successivamente modificata dall’art.5 della legge 12/8/82 n.569, che elimina dalla stessa la parola “gestione”.

598 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

La Direzione, come si può intuire, viene preposta allo svolgimento di attività finalizzata a dare supporto logistico all’apparato, realizzando altresì l’unificazione dei relativi servizi. In ultimo nasce la Direzione Centrale per i servizi di ragioneria, solo successivamente ai sensi dell’art.5 della citata legge 569 e non contestualmente alle altre Di- rezioni centrali. La stessa cura gli affari di bilancio e la gestione contabile. La riforma incide sulle strutture e sulle funzioni del Ministero dell’Interno, nonché sul riaffermato ruolo del Prefetto, sia quale Autorità provinciale di P.S. con responsabilità generale dell’ordine e della sicurezza pubblica nella Provincia, sia per l’istituzione del Comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica presso la Prefettura, quale organo ausiliario e di consulenza del Prefetto per l’esercizio delle sue attribuzioni. La riforma conferma l’Amministrazione di P.S., l’unica area di attività per la quale il ruolo centrale del Ministero dell’Interno non è in discussione, e ne costituisce la parte preponderante sotto il profilo strutturale ed operativo.

3.4. Il personale dell’Amministrazione della Pubblica Sicurezza dopo la riforma Il principale obiettivo della legge di riforma è stato quello di uniformare lo stato giuridico, le funzioni ed il trattamento economico del personale. Il legislatore all’art.36 conferisce al Governo la delega ad emanare entro 12 mesi i decreti di attuazione del nuovo ordinamento del personale, fissando i principi e i criteri direttivi, articolati in 11 punti che a loro volta sono distinti e subspecificati. A tal fine vennero istituiti 24 gruppi di lavoro, ai quali parteciparono circa 250 unità tra funzionari dell’Amministrazione civile dell’Interno e della Pubblica sicurezza, ufficiali di ogni qualifica e grado in servizio presso il Ministero dell’In- terno e negli Uffici periferici. Al di fuori dei provvedimenti delegati rimanevano quelle norme che peraltro ebbero immediata attuazione, relative alla gerarchia, giurisdizione e diritti sindacali. A decorrere dal 25.4.81 vennero disciolti il Corpo di Polizia Femminile e il corpo delle Guardie di P.S. - e conseguente smilitarizzazione - per cui gli appartenenti ai disciolti ruoli, nonché gli appartenenti ai ruoli del personale civile della carriera direttiva della Pubblica sicurezza, entrarono a far parte dei ruoli del- l’Amministrazione di Pubblica sicurezza, assumendo la denominazione dei ruoli del personale della Polizia di Stato (art. 23, legge n. 121). La riforma ha altresì previsto l’istituzione di tre ruoli: – ruolo del personale che esplica funzioni di polizia, suddiviso nei ruoli di agenti,

599 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA assistenti, sovrintendenti, ispettori, commissari e dirigenti; – ruolo del personale che svolge attività tecnico-scientifica o tecnica, anche di carattere esecutivo, attinente ai servizi della Polizia di Stato (D.P.R. n. 337 del 24.4.82); – ruolo del personale che espleta mansioni di carattere professionale, attinente al servizio di Polizia per il cui esercizio è richiesta l’iscrizione negli albi professionali. In particolare il D.P.R. n. 338 del 24.4.82 ha attuato le previsioni di legge, con l’istituzione dei ruoli sanitari, distinti in ruoli dei direttivi medici e ruoli dei dirigenti medici, con la previsione dell’articolazione in qualifiche, delle modalità di accesso ad esse e lo sviluppo della carriera. Come già si è potuto notare copioso è stato il numero dei decreti attuativi della legge 121, che infatti non ha prodotto effetti contestuali e immediati. Le procedure per l’inquadramento dei ruoli della Polizia di Stato, che espleta funzioni di polizia, e l’individuazione delle qualifiche in cui si articola ciascun ruolo, sono state dettate dai decreti n. 335 e 336 del 24.4.82, mentre tutti i provvedimenti delegati sono entrati in vigore il 25.6.82, data in cui sono iniziate le procedure per l’attuazione del nuovo ordinamento della Polizia di Stato. Il primo provvedimento ad essere attuato è stato il citato d.p.r. n 336 che dava disposizioni per l’inquadramento del personale in vari ruoli. Per la complessità delle procedure, gli inquadramenti di coloro che espletano funzioni di polizia sono stati completati nell’arco di tempo compreso tra il 25.6.82 e il 17.1.85. In particolare le difficoltà attuative hanno riguardato il personale immesso nei ruoli dei commissari, posto che la differente regolamentazione degli stati giuridici ha reso necessaria la previa ricostruzione della carriera degli ufficiali del ruolo ordinario del disciolto corpo delle Guardie di P.S., fino al grado di tenente colonnello, così da rendere possibile la comparazione delle posizioni con quelle dei funzionari civili di P.S. Per l’inquadramento nei ruoli degli ispettori e dei sovrintendenti si è dovuto attendere l’esito delle procedure dei concorsi previsti dalla legge per la formazione dei relativi ruoli e per consentire la conseguente progressione in carriera. Altra novità da segnalare è che, come effetto della smilitarizzazione, l’accesso ai ruoli del personale che espleta funzioni di polizia non avviene più con l’arruolamento, ma attraverso concorso pubblico, come per gli impiegati civili dello Sta- to (d.p.r. n.903 del 23.12.83). Per i commissari la legge 121 prevede sia il concorso che l’accesso previa frequenza di un corso quadriennale presso l’Istituto Superiore di Polizia, cui si ac-

600 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA cede col diploma della scuola media superiore. La previsione dei ruoli evidenzia il chiaro intento del legislatore di distinguere l’operatore di polizia in senso stretto da quello che svolge attività professionale o tecnico-scientifica, fermo restando che tutte sono indispensabili per lo svolgimento globale delle funzioni dell’Amministrazione di P.S., tanto che investe tutto il personale l’obiettivo di garantire allo stesso la più alta preparazione professionale, tale da promuovere il senso di responsabilità e la capacità di iniziativa. Numerosi sono i corsi previsti dalla legge 121, presso gli istituti di istruzione, cui già si è fatto cenno, e tra cui merita rilievo l’Istituto Superiore di Polizia, cui è specificamente affidata la formazione del personale dirigente e direttivo della Polizia di Stato. Quanto detto trae spunto dall’esigenza di proporre una qualificazione civile dei compiti di polizia, anche per far fronte ad una sempre più pressante esigenza di portare avanti un’attività di prevenzione e di polizia investigativa. La diretta conseguenza della crescita dell’Amministrazione della Pubblica sicurezza, è proprio l’analizzata trasformazione della preesistente Direzione Gene- rale in Dipartimento della sicurezza pubblica, quindi in una sorta di “super-direzione”, con la conseguente promozione di livello delle precedenti articolazioni interne, infatti i 2 Uffici e le 5 Direzioni centrali sono retti da dirigenti generali. Del resto già nel corso degli anni settanta la Direzione generale della Pubblica sicurezza aveva subito una vistosa dilatazione, considerando che le divisioni erano passate da 14 a ben 34. In questa ottica, la carriera della pubblica sicurezza non solo viene “premiata” con un notevole allargamento della dirigenza - si passa da 505 a 780 unità, (quadro “C” tab. vol. II, d.p.r. 30.6.72 n. 748: 20 dirigenti generali, 135 dirigenti superiori e 350 primi dirigenti; d.p.r. n.335/82, tab. “A”: 10 dirigenti generali, 170 dirigenti superiori e 600 primi dirigenti), - ma riceve la garanzia dell’accesso al ruolo prefettizio. La previsione di legge, secondo cui i dirigenti generali dell’Amministrazione civile nel limite di 17 posti della dotazione organica vengano nominati tra i dirigenti della pubblica sicurezza, rappresenta da un lato un ribaltamento della posizione di soggezione in cui era tenuta la carriera di polizia, dall’altro porta a configurare una sorta di ” ruolo unico “ (anche se in parte incompleto), dei direttori generali del Ministero, coincidente con quello dei prefetti. Si assiste ad un’apertura del ruolo prefettizio alla carriera di polizia, che dal suo canto tende quasi a “chiudersi” in sé nel nome della professionalità e della capacità tecnica: i dirigenti generali di pubblica sicurezza sono nominati tra i di-

601 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA rigenti superiori di P.S. (art. 42, co. 2); i vertici del Dipartimento sono riservati ai dirigenti generali (art.5 u.c.). È altresì sintomatica la scelta di agganciare gli stipendi e la progressione della carriera direttiva (art. 17 d.p.r. 340), nonché la disciplina relativa al conferimento delle funzioni dirigenziali (art. 18 d.p.r. 340), alle previsioni relative ai funzionari della Polizia di Stato, ormai carriera guida all’interno del Ministero.

3.5. In particolare, la cultura della formazione Le predette finalità sono state perseguite, come si è già avuto modo di dire, dalla Direzione centrale degli istituti di istruzione, che sin dalla sua istituzione si è proposta un programma di realizzazioni ed iniziative che ha sottolineato l’i- dentità civile e democratica degli operatori, incentivandone le capacità tecniche e professionali. Dopo l’entrata in vigore della legge 121 si è proceduto alla creazione di nuove scuole e alla trasformazione di precedenti strutture, secondo moduli di convivenza mista e di tipo residenziale. Nel 1981 vi erano complessivamente 22 scuole, divenute poi 34 nel 1990/91, con una capacità ricettiva globale di 5400 posti nel 1981 e di ben 8000 nel 1990/91, con un incremento pari al 48%. Le scuole nel corso del decennio sono state progressivamente dotate di aule per l’informatica e di prodotti multimediali utilizzabili sui personal computer. La Direzione centrale ha curato sia l’organizzazione dei corsi di formazione per il personale di nuova immissione, sia il settore della specializzazione, addestramento, qualificazione e aggiornamento con lo svolgimento di corsi e seminari. Nel 1981 sono transitati nelle scuole per i corsi di formazione 5174 allievi e 3429 per corsi di specializzazione, per un totale di 8603 frequentatori. Le donne frequentatrici sono state, sino al 1990/91, 6838 per i corsi di allievi agenti, 663 per i corsi di allievi ispettori e 407 per quelli di vice commissari, per un totale di 7908 unità. Si noti che la componente femminile ha cominciato a frequentare i corsi di formazione per allievi agenti solo a decorrere dal 1985, e per allievi vice ispettori dal 1983, e che il dato complessivo, per l’ultimo anno considerato, rappresenta l’8,5% delle presenze nella Polizia di stato, che ammontano a circa 93000 unità. Con gli anni si è pervenuti ad una configurazione didattica interdisciplinare caratterizzata da un indirizzo sempre più pratico, integrata sotto l’aspetto meto- dologico, da moduli formativi articolati normalmente in cicli di conferenze, se-

602 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA minari, e convegni. Inoltre il nuovo profilo dell’operatore di polizia delineato dalla legge 121, proprio in quanto richiede un’adeguata preparazione professionale non solo generica, ha comportato il ridisegno dei programmi destinati ai corsi, con l’approfondimento di alcuni contenuti addestrativi di base e con la previsione di un’apposita area didattica spiccatamente specialistica.

3.6. Il primo passo di attuazione della legge di riforma Uno dei primi e più importanti provvedimenti attuativi è il d.p.r. n. 340 del 24.4.82, che disciplina l’ordinamento del personale e l’organizzazione degli uffici dell’Amministrazione civile dell’Interno, in ossequio alla delega conferita al Go- verno nell’art. 40 della legge 121. Il suddetto decreto, ai sensi dell’art.2, muta la denominazione della Direzione Generale degli Affari generali e del personale, in Direzione Generale per l’amministrazione generale e per gli affari del personale, e nell’ambito della stessa istituisce la Direzione Centrale per la documentazione, ex Servizio per la documentazione generale previsto dal D.M. 2.5.77. L’attività di questo ufficio diviene sempre più importante, tanto da portare alla codificazione del potenziamento delle sue funzioni, al fine di promuovere, raccogliere ed elaborare le informazioni per la sistematica e aggiornata rappresentazione della realtà civile e socio-economica del Paese. La raccolta delle informazioni viene effettuata tramite le Prefetture, mentre i dati acquisiti sono elaborati in sede centrale con l’ausilio dei sistemi elettronici. La disciplina del personale, in particolare, è ricostruibile attraverso due chia- vi di lettura: l’una, la determinazione delle nuove qualifiche, l’altra le modalità di accesso alla carriera. Per il primo aspetto, il riferimento del legislatore è stato sia l’ordinamento preesistente, sia la nuova struttura per qualifiche funzionali introdotta dalla legge n.312 del 1980. Non è estraneo, poi, alla nuova elaborazione il tentativo di stabilire un parallelismo istituzionale e funzionale con la struttura della Pubblica sicurezza. Per ogni qualifica sono previsti, in una tabella allegata alla legge, compiti, funzioni e inquadramento. I punti chiave della normativa sono: – i sistemi di accesso sono gradualmente più selettivi e rigorosi man mano che si procede verso le qualifiche più elevate; – il reclutamento diversificato attraverso l’accesso dall’esterno e dall’interno, secondo che le posizioni funzionali siano proiezione di professionalità sottostanti o siano auto-

603 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA nomamente configurate; – i corsi di formazione e riqualificazione hanno carattere selettivo; – i criteri e i sistemi di accesso alla dirigenza e di ulteriore progressione per i funzionari sono rigidamente selettivi. Il sopraggiungere del nuovo ordinamento ha fatto sì che entro un termine estremamente ristretto fosse necessario espletare numerosissimi concorsi, per un duplice obiettivo di fondo: dare concreta attuazione alla riforma della Polizia, fornendo il personale di supporto agli uffici del Dipartimento, e consentendo co- sì di realizzare quell’importante obiettivo della legge 121, che consisteva nel restituire tutto il personale di Polizia, variamente impiegato negli uffici, ai propri compiti istituzionali; introdurre nell’Amministrazione civile nuove figure professionali, avviando concretamente quel processo di modernizzazione che è una delle aspirazioni maggiormente qualificanti della riforma. Notevoli sforzi sono stati fatti dagli operatori per adeguarsi a quel fenomeno, registratosi già agli inizi degli anni ottanta, dell’elevatissimo numero dei partecipanti ai concorsi. Gli ultimi due concorsi banditi prima del d.p.r. 340/82, già regi- stravano un numero eccezionale di domande, che non aveva precedenti su base nazionale (120000 domande per un concorso a 600 posti di dattilografo; circa 160000 domande per un concorso a 550 posti di archivista). L’automazione e il decentramento di alcune fasi o operazioni hanno però consentito al Ministero dell’Interno di essere il più veloce nell’espletamento delle procedure concorsuali. Infatti con l’ausilio dell’efficiente rete periferica e del decentramento alle Prefetture di importanti attività, i tempi di definizione dei concorsi si aggiravano tra i 16 e i 23 mesi. Tutto ciò ha consentito all’amministrazione di far fronte a pressanti esigenze di personale, tanto che nel periodo 1977-1983 ci fu un incremento occupazionale, relativo al solo Ministero dell’Interno, del 35% rispetto alla media globale del 14%. Nell’ambito della Direzione Generale dell’Amministrazione civile, il Servizio elettorale assume la denominazione di Direzione Centrale per i servizi elettorali. Il decreto n.340 prevede anche la riorganizzazione delle Prefetture in senso sicuramente innovativo rispetto al precedente assetto previsto dal R.D. 12.2.1911 n.297, integrato dall’art.18 del d.p.r. n.968 del 19.8.54. Infatti in luogo dell’Ufficio di ragioneria e delle 5 divisioni sono previsti in linea di massima 3 settori e l’ufficio di Gabinetto del prefetto, ai quali sono assegnate attribuzioni specifiche. Ivi operano altresì gli uffici antimafia previsti dai DD.MM. 7.9.82, 1.11.83, 1.4.85, in attuazione della delega di cui all’art.1 del d.l. 692 del 6.9.82 (l. 726/82),

604 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA appositamente istituiti presso la segreteria del comitato provinciale dell’ordine e sicurezza pubblica. Svolgono attività di supporto conoscitivo dei fenomeni delinquenziali di carattere mafioso, attività intesa a contrastare infiltrazioni mafio- se nella P.a., a mezzo delle certificazioni e comunicazioni previste dalla legge 936 del 23.12.82, artt.2 e 3. Solo pochi mesi dopo, un’altra importante riforma colpisce il nostro Ministe- ro, ed in particolare la Direzione generale della Protezione civile e dei Servizi An- tincendio. Il D.M. del 17.7.82 ha infatti conferito una nuova struttura organizzativa agli uffici della stessa. La Direzione Generale in linea di massima mantiene l’assetto conferitole dal precedente decreto del 17.7.79 limitatamente alla divisione affari generali e coordinamento, l’ufficio studi, legislazione e contenzioso e i servizi di protezione civile, del personale, forniture e accasermamento, che rimangono rispettivamente composti da 2, 3 e 3 divisioni. Viene invece completamente riorganizzato il Servizio tecnico centrale, in 9 ispettorati, in sostituzione dei precedenti 3 che non compaiono più nella loro denominazione originaria. L’aumento del numero degli ispettorati ha chiaramente frazionato e fram- mentato le funzioni prima concentrate in 3 unità, alle quali si aggiungono profili di funzioni e competenze maggiormente specificati. L’Ispettorato per l’organizzazione centrale e periferica studia la pianificazione e la programmazione delle linee di sviluppo del Corpo nazionale dei VV.FF.; tratta ogni questione relativa al supporto tecnico e amministrativo ed i servizi generali. Svolge altresì attività di documentazione e informazione di supporto per la Dire- zione Generale. L’Ispettorato per la formazione professionale studia la predisposizione di tecniche di intervento nelle operazioni di spegnimento e di soccorso tecnico, e a tal fine elabora piani di addestramento anche per il personale volontario. L’Ispettorato per l’emergenza, oltre ad attività di studio e ricerche, è preposto al- l’organizzazione del soccorso tecnico nelle situazioni di emergenza per calamità naturali, di natura tecnologica e nucleare, attraverso l’elaborazione di piani di emergenza. Allo stesso fa capo quindi la sala operativa e la gestione delle colonne mobili, sommozzatori ed elicotteri. L’Ispettorato per gli aeroporti e porti, oltre alle funzioni di cui alla legge 930 del 23.12.80, partecipa alla formulazione dei programmi di addestramento ed acqui-

605 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA sto di macchinari e materiali tecnici del settore. L’Ispettorato per le sedi di servizio e infrastrutture è preposto alla progettazione e direzione dei lavori e dei relativi collaudi. Cura la gestione del patrimonio immobiliare e degli impianti tecnologici, svolgendo contestualmente attività di studio e relazione con le altre Amministrazioni. L’Ispettorato per il macchinario e materiali è preposto alla programmazione di studi e ricerche di mercato, nonché alla cura dei capitolati tecnici e degli acquisti. L’Ispettorato per gli impianti di telecomunicazioni, reti ionimetriche, statistica ed automazione svolge attività di programmazione, studio e ricerche di mercato, cura anch’esso la stesura dei capitolati tecnici e gestisce il centro radio della Direzio- ne. Ad esso fanno anche capo le funzioni di statistica ed automazione. L’Ispettorato per gli insediamenti civili, commerciali, artigianali e industriali, essenzialmente, predispone le norme di previsione degli incendi negli insediamenti di cui in denominazione e nel settore nucleare. Esamina i progetti di installazione ed i piani di competenza ministeriale e ad esso fa capo l’organizzazione generale e il coordinamento dell’attività di prevenzione degli incendi e quella di cura dei rapporti con gli altri organi del corpo e con gli organi collegiali. L’Ispettorato per le attività e le normative speciali di prevenzione incendi coordina gli interventi da espletare nel settore del Servizio Sanitario Nazionale. Formula pareri e proposte per gli impianti ad alto rischio, e infine organizza l’aggiornamento delle attività di documentazione e informazione. In particolare, sotto il profilo delle funzioni, si può notare che quelle precedentemente svolte dall’ex Ispettorato per l’organizzazione tecnica e logistica sono ora attribuite ai primi tre Ispettorati istituiti dal decreto in esame; e così le atti- vità svolte dall’ex Ispettorato progettazioni e attrezzature tecniche vengono distribuite tra gli Ispettorati per gli aeroporti e porti, per sedi di servizio e infrastrutture e quello per il macchinario e materiali. In ultimo, secondo la stessa logica, gli altri tre Ispettorati istituiti curano per lo più le funzioni prima svolte dall’I- spettorato per la prevenzione degli incendi. Il D.M. 17.7.82 ha anche innovato la struttura organizzativa delle Scuole centrali antincendio, per le quali prevede in generale 2 ripartizioni. La prima è denominata Servizio didattico per la formazione del personale e la sua attività si affianca a quella svolta dal Servizio centrale tecnico. Svolge verifiche didattiche dei corsi dello stesso servizio, predisposti per l’aggiornamento del personale. Cura l’attività di studio, ricerca ed aggiornamento delle metodologie didattiche, la documentazione e la registrazione audiovisiva delle lezioni, conve-

606 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA gni ed eventi calamitosi di particolare rilievo ai fini didattici. Elabora dispense ed allestisce il materiale per le scuole e i Comandi provinciali. La seconda ripartizione, quale Servizio per gli Affari generali e la gestione, è preposta alla gestione del personale e delle attività amministrativo-contabili e al contestuale controllo degli uffici incaricati delle attività ad essa connesse. Pro- gramma i lavori e gli acquisti per le scuole centrali antincendio, disciplina e coordina i servizi di supporto che operano nelle scuole centrali. Svolge inoltre controllo sulla conduzione ed esercizio degli impianti tecnici. Il decreto apporta inoltre modifiche ai laboratori applicativi dipendenti dal “Centro studi ed esperienze“ della Direzione Generale della Protezione civile e servizi antincendio, che nella precedente riforma del 1979 non erano stati coinvolti. Il Laboratorio di chimica applicata alle tecnologie antincendio acquisisce la denominazione semplice di Laboratorio di chimica. Lo stesso svolge studi ricerche e sperimentazioni chimico-fisiche e tecnologiche su tutti i fenomeni che possano interessare i problemi della sicurezza in caso di esplosioni, incendi o azioni tossi- che; in particolare cura lo studio delle reazioni al fuoco dei materiali da costruzione, delle sostanze combustibili o infiammabili (anche ai fini di una loro classificazione). È preposto anche ad accertamenti tecnici, prove e controlli sulle sostanze citate. Il Laboratorio di difesa atomica è di nuova istituzione ed è preposto a svolgere ricerche e sperimentazione essenzialmente rivolta a tre settori: a) criteri, mezzi e materiali che servono a prevenire e ridurre i rischi per la popolazione e per lo stesso personale del Corpo Nazionale dei VV.FF., in relazione all’impiego che l’istituto fa dell’energia nucleare, nei limiti dei propri compiti; b) misurazione delle concentrazioni radioattive anche ai fini degli interventi di emergenza; c) rete nazionale di rilevamento della ricaduta radioattiva e per l’allarme. Svolge poi gli accertamenti tecnici, le prove e i controlli sulle stesse materie e apparecchiature di sopra, che costituiscono oggetto di studio e analisi da parte del Laboratorio. Il Laboratorio di idraulica mantiene la medesima denominazione e svolge studi e ricerche sull’utilizzazione delle risorse idriche ai fini dello spegnimento degli incendi e sugli eventi alluvionali. L’attività di sperimentazione è finalizzata al- l’esame delle caratteristiche dei getti fluidi nell’atmosfera e nelle tubazioni rigide e flessibili, con osservazione sulle resistenze nelle condizioni d’uso e sull’efficacia negli incendi.

607 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Non muta denominazione anche il Laboratorio di macchine e termotecnica, preposto allo studio dei motori industriali e per autoveicoli ed aeromobili, di macchine pneumatiche e veicoli speciali. Esamina anche gli aspetti teorici e pratici della combustione e dei fenomeni interessanti la sicurezza e la prevenzione incendi nei processi di sfruttamento delle fonti energetiche primarie, negli stabilimenti di deposito e produzione di combustibili e carburanti, in particolare gas naturali, petrolio e carburanti. Il Laboratorio di elettrotecnica applicata e telecomunicazioni acquisisce la denominazione più breve di Laboratorio di elettrotecnica, che svolge studi sui fenomeni di elettricità statica, in relazione ai pericoli di incendio e di esplosione, non- ché sui criteri di riduzione dei rischi sia di natura elettrica per gli stessi operatori, che in caso di incendi ed esplosioni. Immutato, infine rimane il Laboratorio di scienze delle costruzioni che svolge studi per accertare la resistenza delle strutture e materiali in caso di incendi e le caratteristiche di stabilità delle attrezzature e dei mezzi di soccorso.

3.7. La “pausa“ del 1983 prepara alle nuove riforme dell’Amministrazione dell’Interno Sulla scia dell’intenso biennio di riforme nel Ministero dell’Interno, si verifica nel successivo anno 1983 l’istituzione, nell’ambito della Direzione Generale del- l’Amministrazione Civile, della Direzione Centrale per la finanza locale e per i servizi finanziari, ai sensi del d.l. 28.2.83 n.55 convertito in legge 26.4.83 n.131. La stessa provvede ad assicurare i mezzi finanziari agli enti locali attraverso linee di trasferimento da tre fondi particolari: a) il fondo ordinario o per il finanziamento delle spese correnti; b) il fondo perequativo; c) il fondo per l’attivazione degli investimenti. La stessa attua un programma di ricerca finalizzato alla rilevazione del livello di prestazione dei pubblici servizi locali per consentire una adeguata ripartizione degli enti locali secondo criteri e parametri obiettivi. Il biennio che segue segna profondamente la struttura e le funzioni del Mini- stero che infatti vive con il D.I. 16/10/84 ed il DPCM 5/9/85 due momenti rior- ganizzativi particolarmente significativi. Prima però si pone l’istituzione, nell’ambito della direzione centrale per la documentazione dell’Osservatorio permanente sul fenomeno droga con D.L.144 del 22/4/84 (poi convertito in L.297 del 21/6/84). Il Ministero si affaccia quindi al 1986 con un assetto organigrammatico rinno-

608 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA vato, che ci si propone di ripercorrere evidenziando laddove vi siano modifiche. In attuazione dell’art.5 della L.121 il D.I. del 16/10/84 ha provveduto alla determinazione del numero e delle competenze dei servizi e divisioni in cui si articolano gli uffici del Dipartimento di P.S. Per ora e per il prosieguo l’attenzione sembra di nuovo concentrarsi sull’amministrazione della P.S. ove in sostanza si assiste ad una ramificazione degli uffici e ad un fenomeno di sottostrutturazione degli stessi: le divisioni sono accorpate in servizi e a loro volta articolate in altri uffici. In primo luogo si è proceduto alla riorganizzazione degli uffici di segreteria del direttore generale della P.S. Sono infatti previsti 3 distinti uffici: a) la segreteria del Capo della Polizia si articola in 2 uffici, l’uno per la cura degli affari generali e per l’organizzazione degli uffici del dipartimento, l’altro cura le relazioni pubbliche, il centro operativo, le pubblicazioni ed il cerimoniale; b) la segreteria del Vice Capo della Polizia con funzioni vicarie; c) la segreteria del Vice Capo della Polizia preposto all’attività di coordinamento e pianificazione delle Forze di Polizia.

3.8. Come viene riorganizzato il Dipartimento a) L’ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle Forze di Polizia viene articolato in 4 uffici: –l’ufficio per il coordinamento e la pianificazione generale dei servizi di ordine e sicurezza pubblica, cui è attribuito il compito della elaborazione della pianificazione generale dei servizi di ordine e sicurezza pubblica, nonché della pianificazione generale e coordinamento delle pianificazioni operative della dislocazione delle Forze di Polizia e relativi servizi tecnici. Si tratta dei compiti di cui all’art.6 lettera e) della L.121, compiti previsti dall’art.6 lettera d) ed f) della L.121, consistenti nella pianificazione generale e coordinamento delle pianificazioni operative dei servizi logistici di carattere comune alle Forze di Polizia, e altresì nell’elaborazione del coordinamento delle pianificazioni finanziarie delle singole Forze di Polizia; – all’ufficio per la pianificazione dei servizi logistici, amministrativi e finanziari sono assegnati i compiti previsti dall’art. 6 lett. d) ed f) della legge 121, consistenti nella pianificazione generale e nel coordinamento delle pianificazioni operative dei servizi logistici ed amministrativi di carattere comune alle Forze di Polizia, ed altresì nella elaborazione generale e nel coordinamento delle pianificazioni finanziarie relative alle singole Forze di polizia; –l’ufficio per il sistema informativo e l’applicazione dell’informatica assume per

609 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA lo più le funzioni di cui alla lett. a) dello stesso art. 6. È pertanto preposto alla raccolta, elaborazione, classificazione e diramazione delle informazioni e dei dati in materia di ordine e sicurezza pubblica e nel campo delle gestioni amministrative, patrimoniali e contabili. Cura l’acquisizione delle informazioni sulla situazione dell’ordine pubblico, preponendosi altresì alla gestione dei rapporti con la Poli- zia di altri Paesi per lo scambio dei dati; –l’ufficio per le relazioni internazionali viene invece preposto allo svolgimento delle attività di cui alla lett. g) dell’art.6, consistenti nel mantenimento e sviluppo delle relazioni internazionali e comunitarie. b) Nell’ambito dell’ufficio centrale ispettivo non è stata prevista alcuna articolazione interna. c) La Direzione centrale della polizia criminale viene organizzata in 2 divisioni e 4 servizi, a loro volta ripartiti in divisioni: – la divisione servizi, a competenza generale, segue principalmente gli affari concernenti il personale della Direzione centrale e delle questure addetto alla polizia giudiziaria. Cura gli affari generali e sovrintende all’attività del complesso tipografico; – anche la divisione ragioneria ha competenza generale ed è preposta alle atti- vità contabili dei servizi di economato e di cassa. Entrambe le divisioni dipendono direttamente dalla direzione centrale; – il Servizio anticrimine, si articola in 4 divisioni; è preposto al ruolo primario concernente l’organizzazione dei servizi per la lotta alla criminalità organizzata e violenta, oltre che ad assicurare la condizione della sicurezza pubblica nel Paese. In particolare è la I divisione ad occuparsi della trattazione dei fenomeni di crimi- nalità organizzata e delle più gravi manifestazioni delinquenziali, quali i sequestri di persona. Alla II divisione sono demandate le competenze relative al vasto settore dei reati contro la persona e il patrimonio, concernenti quindi la gestione degli affari relativi ai furti di autoveicoli, automezzi pesanti e relativi accertamenti (traffico illecito di auto rubate, riciclaggio delle stesse). In particolare per i reati contro la persona, si occupa dei reati di omicidio in tutte le loro molteplici motivazioni e le connesse statistiche settoriali. La III divisione segue le condizioni generali della pubblica sicurezza sul territorio nazionale, anche sulla scorta delle relazioni e segnalazioni che provengono periodicamente dalle Prefetture, Questure, comandi dell’Arma dei Carabinieri e della Guardia di Finanza. Esamina i dati relativi a modus operandi criminali emergenti, onde delineare adeguate metodologie preventive e repressive. Raccoglie e valuta dati sui reati in materia di gioco

610 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA d’azzardo e scommesse clandestine, formula pareri su revoche o sospensioni delle patenti di guida, ed infine elabora relazioni a carattere generale sulle condizioni della sicurezza pubblica a livello provinciale, regionale e nazionale. La IV divisione poi si occupa del trattamento automatico delle informazioni relative alla crimi- nalità, organizzando e controllando il flusso delle informazioni prodotte o a conoscenza dei settori operativi della Direzione centrale; – il Servizio Antidroga viene strutturato in 5 divisioni preposte alla gestione dei servizi di criminalità organizzata operante nel traffico della droga a livello nazionale (II divisione) e internazionale (III div.). Cura l’attività informativa, di analisi e programmatica (IV div.), supportata da quella di studio e ricerca svolta dalla I divisione. La V divisione si occupa invece della gestione dei servizi tecnico-logistici; – l’istituzione di un Servizio Interpol nell’ambito della Direzione Centrale risponde al fenomeno della internazionalizzazione della delinquenza che si manifesta a volte nella creazione di vere e proprie “multinazionali” del crimine. È articolata in 3 divisioni che curano l’organizzazione dei servizi per la gestione del fenomeno terroristico in campo europeo (I div.), extraeuropeo, in particolare nei paesi di lingua francese, spagnola ed araba (II div.), ed extraeuropeo per i paesi di lingua inglese e per quelli non inclusi in altre divisioni. La I divisione si occupa anche dei rapporti con il segretario generale dell’organizzazione internazionale di polizia criminale, degli affari di massima e delle relazioni collaborative con i paesi aderenti alla stessa, in ordine ai delitti di eversione, terrorismo, pirate- ria aerea e traffici di armi; – in ultimo il Servizio polizia scientifica che rappresenta il punto di riferimen- to per l’investigazione giudiziaria. Ha una struttura centrale che si compone di 4 divisioni ed una struttura periferica articolata in Gabinetti specializzati, regionali e provinciali. Le principali attribuzioni sono riconducibili all’attività di programmazione e organizzazione generale e principalmente a quelle di indagini tecniche, medico-legali, chimiche e merceologiche. d) Direzione Centrale per gli affari generali. Si articola in 1 Ufficio e 6 servizi, a loro volta organizzati in divisioni ed accorpa buona parte delle funzioni svolte precedentemente dalle divisioni della Direzione Generale della Pubblica sicurezza. –Vi è quindi un Ufficio studi e legislazione che mantiene peraltro la medesima denominazione, preposto alla cura degli affari costituzionali legislativi e parlamentari, e studi concernenti il personale e i servizi centrali e periferici della P.S. È altresì preposto alla trattazione dei temi di diritto internazionale e legislazione

611 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA comparata attinenti alle attività di P.S. – La ex divisione affari generali e coordinamento viene soppressa e le sue funzioni vengono assunte dal Servizio affari generali, composto da 2 divisioni, che cura i rapporti con l’Ufficio Ispettivo e i rilievi emersi in sede ispettiva. Ha acqui- sito le competenze precedentemente svolte dall’Ispettorato del Corpo delle Guardie di P.S., e ad esso fanno capo i reparti mobili, cinofili e artificieri ed altre- sì gli ispettorati e gli uffici speciali di P.S. privi di competenza territoriale. – Le precedenti divisioni di ordine pubblico e stranieri, prima funzionalmente collegate e coordinate da un unico dirigente generale di P.S. (ispettore generale capo), sono diventati 2 distinti Servizi, uno per l’ordine pubblico, a sua volta composto da due divisioni, ed uno per gli stranieri, composto invece da tre divisioni. In particolare all’interno di quest’ultimo una divisione, la II, svolge gli affari riguardanti gli stranieri delle aree europee, americane, oceaniche; la III invece quelli relativi alle aree africane e asiatiche. – Sempre nell’ambito della Direzione centrale in commento, è ricompreso il Servizio di polizia amministrativa, prima svolto dalla divisione polizia amministrativa e sociale - armi ed esplosivi. Si compone di 3 divisioni, preposte allo svolgimento di attività relative alle autorizzazioni di polizia (di competenza degli organi provinciali e locali di P.S.), istituti di vigilanza e guardie giurate (divisione I). Cura e affianca le funzioni espletate dalla Commissione consultiva centrale delle armi e da quella per le sostanze infiammabili ed esplosive e tutte le funzioni proprie della materia, quali le autorizzazioni per armi da guerra e comuni, e per gli esplosivi. Alla divisione III fanno capo compiti di carattere sociale, più generali, relativi alla stampa e spettacoli immorali, disadattamento e sfruttamento dei minori, tossicodipendenti, prostituzione e alcoolismo. –È poi istituito un Servizio assistenza, in luogo delle precedenti divisioni di assistenza individuale e di assistenza collettiva del personale della P.S. Ha due divisioni preposte alla cura dei servizi per l’assistenza dei dipendenti, ex dipendenti e familiari, alle vedove, e orfani degli stessi dipendenti. Ad esso è demandata l’elargizione di contributi ed anche la gestione di centri balneari, di riposo, colonie ed alloggi, centri di attività sociale per il personale. –Vi è poi un Servizio aereo e marino, organizzato in due divisioni cui fanno capo gli omonimi reparti. e) La Direzione Centrale per la polizia di prevenzione istituita dalla legge 121 viene articolata in 2 Servizi, uno per le investigazioni generali ed uno antiterrorismo e operazioni speciali. L’istituzione della Direzione centrale prima ed il potenziamen-

612 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA to degli uffici ora sono la naturale conseguenza del periodo storico e politico del tempo. Gli efferati delitti di terrorismo e la spietata attività delle Brigate Rosse determinò l’Amministrazione della P.S. al rafforzamento delle strutture e delle attribuzioni che prima peraltro non comparivano nell’ambito della Direzione Generale della P.S. in strutture formalmente istituite. Il D.M. 16.10.84 all’art.9 istituisce nell’ambito del Servizio investigativo 4 divisioni, preponendole alla cura delle informazioni generali utili per le esigenze operative ed istituzionali degli organi del Ministero, centrali e periferici, e delle informazioni preventive in materia di ordine pubblico. In particolare è la II divisione a gestire i servizi di terrorismo internazionale e rapporti operativi con le Polizie straniere e l’Interpol. È anche svolta un’azione di controllo per gli stranieri sospetti e sul fenomeno dell’emigrazione. La IV divisione invece cura gli affari generali e l’amministrazione del personale. Il Servizio antiterrorismo e operazioni speciali svolge la più delicata funzione di compimento degli atti di polizia di sicurezza e giudiziaria, anche in collaborazione col servizio per le informazioni e la sicurezza democratica (SISDE) e servizio per le informazioni e la sicurezza militare (SISMI). Oltre alla IV divisione, preposta al Nucleo operativo centrale di sicurezza, alle divisioni II e III sono rispettivamente demandate la gestione dei fatti del terrorismo di destra e del terrorismo di sinistra, entrambe con le annesse investigazioni per la prevenzione e repressione dei relativi reati. f) La Direzione Centrale per la Polizia stradale, Ferroviaria di Frontiera e Postale, ex divisione con la medesima denominazione, si compone di una Divisione ragioneria, per l’attività contabile, di economato e di cassa, e di 2 Servizi. Vi è un Servi- zio per la Polizia stradale con due divisioni preposte all’espletamento della relativa attività, una delle quali creata per lo studio e la ricerca in materia di circolazione e traffico. L’altro è il Servizio per la polizia ferroviaria, di frontiera e postale, ove per ognuna è creata una distinta divisione specificamente competente (vigilanza, prevenzione e repressione dei reati per ciascun servizio). g) La Direzione Centrale del personale si compone di 8 servizi a loro volta ulteriormente articolati in divisioni, tutti volti allo svolgimento delle funzioni prima attribuite alle due distinte divisioni di “amministrazione del personale civile di P.S.” e di “ordinamento del personale militare di P.S. - ufficiali, sottufficiali e guardie di P.S.”. Sono istituiti: 1) Servizio ordinamento e contenzioso (2 divisioni)

613 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

2) Servizio concorsi, con 3 divisioni distintamente competenti per i concorsi di commissari, ispettori, agenti, per quelli del personale tecnico e sanitario, e per la gestione del centro psicotecnico ove è accertata l’idoneità psicoattitudinale del personale 3) Servizio dirigenti direttivi e ispettori (2 divisioni) 4) Servizio sovrintendenti assistenti e agenti 5) Servizio del personale tecnico-scientifico e professionale (2 divisioni) 6) Servizio sanitario, con 3 divisioni preposte ad attività di medicina preventiva e di studio e ricerche in materia sanitaria, con ruolo di coordinamento delle strutture sanitarie della Polizia di Stato. La III divisione coadiuva il Centro dia- gnostico preposto all’accertamento delle attitudini psicofisiche 7) Servizio trattamento economico del personale e spese varie (2 divisioni) 8) Servizio trattamento di pensione di previdenza (3 divisioni) preposte ai collocamenti a riposo e trattamento di quiescenza per il personale che espleta funzioni di polizia e dei ruoli tecnico-scientifici e professionali, mentre la III divisione cura il riconoscimento delle infermità per cause di servizio e dei relativi rimborsi per spese di cura. h) Alla Direzione Centrale per gli istituti di istruzione vengono attribuite funzioni che non trovano una precisa corrispondenza nel precedente organigramma della Direzione Generale di P.S., costituendo una sicura innovazione anche sotto il profilo strutturale. Viene articolata in 2 Servizi, entrambi organizzati in 2 divisioni, ed 1 Ufficio Studi e programmi. Vi è un Servizio Scuole, per la sovrintendenza su istituti, scuole e centri di polizia, ed un Servizio corsi preposto alla organizzazione dei corsi di formazione di specializzazione e aggiornamento. i) Nella Direzione centrale dei servizi tecnico-logistici e della gestione patrimoniale sono istituiti 4 servizi interni, cui vengono attribuiti i compiti precedentemente svolti da 4 divisioni: – l’ex divisione accasermamento pubblica sicurezza e carabinieri assume la denominazione di Servizio accasermamento forze di polizia composto da 4 divisioni, cui è demandata l’attività di costruzione e acquisto di immobili, e lavori di manutenzione per sedi di Questure, caserme dell’Arma dei Carabinieri o altre scuole (div. I e II). Altra divisione, la III, è invece preposta ad attività di studio, di progettazione e sopralluoghi tecnici, mentre l’ultima gestisce l’amministrazione contabile ed i servizi di ragioneria; – non cambia la denominazione per il Servizio equipaggiamento e casermaggio, che viene articolato in 4 divisioni per lo svolgimento delle relative attività, con la

614 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA destinazione di un ufficio a funzioni di studio, progettazioni, sperimentazioni ed esami merceologici; – le precedenti divisioni Telecomunicazioni e impianti tecnici - Informatica, organizzazione e metodi, vengono accorpate nel Servizio impianti tecnici e telecomunicazioni organizzato in 3 divisioni preposte alle funzioni amministrative concernenti l’approvvigionamento, il noleggio e la manutenzione degli impianti elettronici, anche per il funzionamento del C.E.D. delle forze di polizia; – al Servizio Motorizzazione, che peraltro mantiene la stessa denominazione, vengono assegnate 4 divisioni per l’organizzazione degli approvvigionamenti, per l’assegnazione di veicoli, natanti e aeromobili della P.S., per la relativa manutenzione, e quindi per la gestione delle officine, autocentri e magazzini. Una divisione svolge l’attività di studio, con prove ed esperienze pratiche, e quella di formazione del personale tecnico. l) La Direzione Centrale dei servizi di ragioneria, come si è visto istituita successivamente alla legge 121, dall’art.5 della l. 569 del 12.8.82, viene ora articolata in un Ufficio di programmazione e bilancio, per il coordinamento delle previsioni di spesa e delle proposte di variazione del bilancio dell’Amministrazione di P.S. e per il coordinamento dei servizi contabili meccanizzati; ed un Servizio gestioni contabili, che corrisponde alla precedente omonima divisione, preposto alla gestione delle spese dell’ufficio, per i servizi di pulizia e di mensa, riscaldamento, illuminazione ed altre. Gestisce i capitoli di bilancio non amministrati da altri del Dipartimento. Si compone di 3 divisioni. La struttura ordinamentale del Ministero per il resto non registra cambiamenti. Rimane infatti invariata l’organizzazione interna delle Direzioni Generali esistenti: agli inizi del 1985 oltre al Dipartimento della P.S. vi sono 5 Direzioni Generali e 2 Uffici Centrali. Per chiarezza espositiva e prima di procedere all’analisi delle modifiche suc- cedutesi nel corso dello stesso anno 1985, si procede ad un breve riepilogo. La DIREZIONE GENERALE PER L’AMMINISTRAZIONE GENERALE E PER GLI AFFARI DEL PERSONALE, oltre all’acquisita Direzione Centrale per la documentazione, è articolata in 2 Ispettorati, quello centrale per i servizi archivistici e quello generale del bilancio e servizi di ragioneria, 10 divisioni e 2 uffici (ufficio cassa e ufficio del consegnatario). La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE si presenta, come si è visto, con due nuove Direzioni centrali, quella per i Servizi elettorali e quella per la Finanza locale e i servizi finanziari, cui si affiancano 5 servizi. A li-

615 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA vello centrale, si pone anche la Commissione centrale per la finanza locale che svolge attività che sono state ridefinite dall’art.18 della legge 131 del 1983, nel senso di “studiare e verificare il livello di prestazione dei servizi locali”, la sperequazione delle risorse degli enti locali, l’efficacia e l’utilità dei parametri adottati per la distribuzione delle risorse formulando proposte per il loro miglioramento e facendo obbligo agli enti locali di fornire i dati richiesti. La DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE DEI SERVIZI ANTIN- CENDIO, all’esito dei due momenti incisivi di riforma, si articola in una Divi- sione affari generali e coordinamento, 1 ufficio studi legislazione e contenzioso ed in 6 Servizi centrali a loro volta articolati in divisioni, fatta eccezione per il servizio tecnico centrale che si compone di ben 9 ispettorati. La DIREZIONE GENERALE DEGLI AFFARI DEI CULTI è organizzata in 9 divisioni e 1 ufficio studi legislazione e contenzioso. Ad essa sono funzionalmente collegati il Consiglio di Amministrazione del Fondo per il Culto e del Fondo di beneficenza e di religione per la città di Roma. La DIREZIONE GENERALE DEI SERVIZI CIVILI è composta da 3 uffici e 5 divisioni. Al vertice, accanto al Direttore generale cooperano 5 dirigenti superiori con incarichi speciali. Anche i due uffici centrali, prima della riforma del 1985, non subiscono modifica alcuna, mantenendo la struttura e le funzioni loro conferite dall’art. 34 del d.p.r. 748/72 e dagli artt. 3 e 4 del richiamato D.M. 2.8.73.

4. Uno sguardo alle funzioni del Ministero dell’Interno nel periodo 1977-1984

Il Ministero dell’Interno, nel periodo di tempo considerato, inizia a vivere i caratteri tipici delle riforme istituzionali: soppressione di Direzioni Generali e decentramento delle funzioni. Il periodo è estremamente delicato per l’indebolimento funzionale del Dica- stero, che si esterna con continui cicli di riordinamento strutturale delle singole Direzioni Generali. Nel momento in cui viene spezzato il tradizionale equilibrio tra il settore della Pubblica sicurezza e quello dell’Amministrazione civile, progressivamente il Ministero viene ad assumere il ruolo di Amministrazione della Pubblica sicurezza, più per effetto di una caratterizzazione residuale che di una espressa e positiva collocazione o scelta politica. C’è chi in quel tempo scrive che “la polizia diviene

616 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA la sola padrona di casa via via che questo si svuota”. Il contestuale “declino storico” dell’Amministrazione civile e le rapide trasformazioni sociali impongono da un lato un notevole sforzo di riorganizzazione delle Forze di Polizia ed una riformulazione della politica dell’ordine e della sicurezza pubblica, dall’altro l’esigenza di ridisegnare il rapporto tra Ammini- strazione civile ed autonomie locali. La riforma della Polizia affida tali obiettivi al Ministro dell’Interno, di cui rafforza gli strumenti di direzione e di coordinamento su tutte le Forze di Polizia. A livello periferico i questori sono liberati dalla dipendenza gerarchica dei Prefetti, assumendo entrambi la veste di Autorità provinciale di P.S., con ruoli distinti, rispettivamente di direzione tecnico-operativa dei servizi, e di responsabi- lità generale dell’ordine e della sicurezza, con sorveglianza sull’attuazione delle direttive del Ministro. Accanto ad un importante e cospicuo apparato relativo alle funzioni di pubblica sicurezza, rimangono spezzoni di compiti e servizi di amministrazione civile che non caratterizzano più in modo pregnante la natura e le funzioni del Mi- nistero. Occorre quindi sottolineare il minore rilievo che vengono via via a rivestire le altre funzioni ministeriali: – le funzioni relative ai servizi elettorali ed agli affari di culto vengono ad assumere progressivamente una valenza tecnica e non più politica come un tempo; – delle attribuzioni in campo assistenziale, a seguito della soppressione della Direzione generale dell’Assistenza pubblica e dell’A.A.I., si è già detto in altra sede e comunque si può parlare di uno “sgonfiamento quantitativo“ delle stesse e nello stesso tempo di un affinamento del ruolo sotto il profilo della qualità; – in materia archivistica, dopo il trasferimento della relativa direzione generale al Ministero dei beni culturali, avvenuto nel 1975, al Ministero dell’Interno resta la sola individuazione e vigilanza sui documenti esclusi alla consultabilità. Per quanto riguarda le funzioni in materia di protezione civile occorre sicuramente mettere in evidenza che benché in attuazione della legge 996/70 sia stato emanato il relativo regolamento n.66/81, il regime ordinario non ha mai ricevuto attuazione in quanto travolto da una legislazione dettata dall’emergenza che ha finito per stabilizzare la figura del Ministro senza Portafoglio per la protezione civile, che ha praticamente estromesso l’apparato centrale dell’Interno. Ciò anche a seguito dell’istituzione di un Dipartimento per la protezione civile, presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri con o.d.s. del 29.4.82 poi ratifi-

617 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA cato con d.l. del 10.7.82 n.428, convertito in legge 547 del 12.8.82. Quanto esposto è stato possibile nonostante che il citato regolamento abbia istituzionalizzato forme organizzative, procedure e strutture operative già speri- mentate con risultati positivi. Ha affidato compiti di organizzazione della protezione civile, in tempi di normalità, al Ministro dell’Interno, che vi provvede di intesa con le amministrazioni interessate. Allo stesso Ministro è inoltre demandata l’attuazione e la direzione del coordinamento, al momento dell’evento calamitoso, di tutte le attività svolte nella circostanza dalle amministrazioni dello stato, dalle regioni e dagli enti pubblici territoriali e istituzionali. Ma durante il governo Spadolini, anche sull’onda emo- tiva di quanto accaduto in occasione del terremoto dell’Irpinia, si ravvisò la ne- cessità di nominare un Ministro per il coordinamento della protezione civile, nella persona dell’On.le Zamberletti, cui furono formalmente attribuiti i poteri con legge del 23.12.82 n.829. Il comunicato della Presidenza del Consiglio precisò che l’incarico conferito- gli consisteva nella “predisposizione degli strumenti amministrativi e normativi necessari ad attuare il coordinamento, quale Alto Commissario presso il Ministe- ro dell’Interno, dei servizi concernenti la protezione civile”. Successivamente al Dipartimento Nazionale della protezione civile vennero assegnati i compiti di raccogliere informazioni e dati in materia di previsione e prevenzione delle emergenze, di predisporre i piani nazionali e territoriali, di organizzare il coordinamento e la direzione dei servizi di soccorso e di protezione, di promuovere le iniziative del volontariato e coordinare la pianificazione nei casi di emergenza, ai fini della difesa civile. L’emanazione di altri decreti ha accelerato il disimpegno del Ministero dell’In- terno dalle funzioni in esame; si pensi al d.l 12.11.82 n.829 convertito in legge 938 del 23.12.82, che conferisce al Ministro per la Protezione Civile il potere di provvedere agli interventi per far fronte alle emergenze e alla riattazione degli immobili e delle opere danneggiate da calamità naturali, e al d.l. 428 del 10.7.82 convertito in legge 547 del 12.8.82 con cui è stato costituito il “fondo della protezione civile”. Ed ancora con il d.p.c.m. 14.9.84 per la ridefinizione organica della struttura del Dipartimento della protezione civile, vengono istituiti dei centri operativi quali il C.O.A.U. (centro operativo aereo unificato), il PROCIVILMA- RE e il PROCIVILARIA. A livello periferico l’art. 14 del d.p.r. 66 del 6.2.81 individua nel Prefetto l’organo ordinario di protezione civile, conferendogli funzioni in materia di predi-

618 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA sposizione del piano provinciale di protezione civile, di direzione dei servizi di soccorso e assistenza alle popolazioni colpite da calamità naturali o catastrofi. Per quanto riguarda il Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco, esso è costituito a livello periferico secondo uno schema ordinamentale che - ferma l’esistenza nell’ambito di ciascuna provincia del relativo Comando avente diretta responsa- bilità nell’organizzazione dei servizi antincendio, dei servizi tecnici e della funzione di vigilanza sui locali adibiti a pubblici spettacoli o a depositi o industrie pericolose - attribuisce agli ispettori regionali ed interregionali il coordinamento delle attività dei comandi provinciali agli effetti dei servizi antincendio nonché il comando della colonna mobile di soccorso di cui essi curano l’organizzazione e l’impiego, esercitando altresì il controllo sulle attività dei servizi di prevenzione espletate dai comandi provinciali. Per quanto concerne le attribuzioni del Ministero dell’Interno in materia di enti locali va segnalato che le relative riforme hanno reso estremamente difficile le forme di collegamento istituzionale con detta area. La circostanza che regioni, comuni e province, malgrado il d.p.r. 616/77, si muovano in un intreccio ancora mobile di norme, competenze e controlli, ha fatto sì che sull’amministrazione civile dell’interno si riverberassero i conseguenti problemi con incidenze e tensioni anche per la distribuzione dei mezzi finanziari. La presenza nel settore enti locali si manifesta in modo particolare nello studio dei temi che riguardano l’ordinamento e la gestione dei relativi servizi, non man- cando forme di collaborazione al risolvimento delle questioni che incontrano gli amministratori locali nei comuni di piccole dimensioni. A tal fine la Direzione Ge- nerale mira a potenziare il ruolo dei Prefetti nel senso che a livello locale rappresentano per detti amministratori un punto di riferimento stabile e per gli organi centrali, una fonte di consulenza giuridica, di informazione e sollecitazione. In ulteriore analisi si considera che le attribuzioni in punto di ordinamento regionale non sono ad esclusivo appannaggio del Ministero dell’Interno. Nel- l’ambito della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile opera una divisione ordinamento regionale, il cui compito è quello di esprimere il parere sulle leggi regionali, nonché di prestare collaborazione istruttoria nella trattazione degli affari relativi alle attività delle regioni. Ma in questi anni si sviluppano e si affermano altri due apparati a competenza generale per la trattazione della suddetta materia, uno in seno all’Ufficio del Ministro per le regioni, l’altro in seno alla Presidenza del Consiglio. Il primo provvede ai compiti inerenti lo studio delle iniziative legislative statali in mate-

619 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA ria regionale, il rapporto con gli organismi della programmazione economica, l’elaborazione dei dati relativi alla gestione finanziaria e amministrativa e gli atti di organizzazione nei commissariati di governo. All’ufficio presso la Presidenza del Consiglio, formato da dipendenti di vari Ministeri, sono demandati i compiti di trattazione degli affari legislativi e amministrativi, i rapporti con i ministeri, l’esame della legislazione regionale e la risoluzione dei quesiti e conflitti di attribuzione.

5. La riforma del 1985

La storia del Ministero dell’Interno vive un momento incisivo con l’emanazione del d.p.c.m. 5.9.85 con il quale in attuazione dell’art. 3 del d.p.r. 340/82 si procede alla riorganizzazione degli uffici centrali dell’Amministrazione civile dell’interno, nel senso di accorpare competenze concernenti materie e compiti omogenei e di realizzare nei confronti di titolari di funzioni di pari livello una sostanziale parità qualitativa di attribuzione di compiti e responsabilità. Dalla riforma, che coinvolge tutti gli uffici centrali, sono esclusi il servizio tecnico centrale, le scuole centrali antincendio ed il centro studi ed esperienze della Direzione Generale della protezione civile e dei servizi antincendio. La DIREZIONE GENERALE PER L’AMMINISTRAZIONE GENERALE E PER GLI AFFARI DEL PERSONALE era in precedenza, come si è visto, articolata in 10 divisioni, 2 uffici, 2 ispettorati cui successivamente si è aggiunta la Direzione centrale per la documentazione. Fatta eccezione per l’ispettorato centrale per i servizi archivistici, che non subisce modifica alcuna, l’assetto strutturale interno della Direzione Generale cambia totalmente. A seguito della riforma si presenta infatti con 3 uffici, 3 direzioni centrali e un servizio articolato in 3 divisioni. È istituito un Ufficio coordinamento e affari generali, in cui si fondono le due precedenti divisioni degli affari generali e coordinamento e degli affari speciali con il conseguente accorpamento delle funzioni. Svolge attività di coordinamento degli uffici dell’intera direzione generale, e allo stesso fa capo il servizio di segreteria. Cura gli affari relativi ai prefetti e al personale, organizza convegni e congressi, raccoglie e distribuisce materiale informativo e documenti. Cambia la denominazione dell’Ufficio studi speciali legislazione e contenzioso, in Ufficio Studi per l’amministrazione generale e per gli affari legislativi, del quale è ulteriormente potenziata l’attività di studio e consulenza sull’ordinamento e servizi del Ministero e delle Prefetture, e di consulenza in materia di contenzioso

620 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA della Direzione Generale. Continua invece ad essere preposto agli affari costituzionali e parlamentari, con lo svolgimento di studi e consulenze su atti normativi, con relativa predisposizione degli schemi. Per l’Ufficio di Organizzazione, che mantiene lo stesso nome, si assiste ad un potenziamento delle attribuzioni in senso quantitativo e qualitativo. Oltre all’at- tività di organizzazione degli uffici centrali e periferici del Ministero, svolge ora funzioni di studio delle strutture e delle procedure, con relativa analisi dei costi e della produttività, previe rilevazioni sull’andamento dei servizi. Studia i problemi attinenti ai rapporti con il pubblico, alle modalità di accesso agli uffici, ai rapporti con gli uffici ispettivi e le organizzazioni sindacali. La Direzione Centrale per la documentazione viene articolata in tre settori: 1. settore informazione sul territorio, è deputato allo svolgimento di un servizio di informazione sui problemi strutturali ed ambientali del territorio con particolare riferimento al problema della casa e allo studio dell’assetto urbanistico ed edilizio; 2. settore problemi e servizi sociali, è preposto allo studio sull’andamento della tossicodipendenza, con un osservatorio permanente sul fenomeno della droga e della devianza giovanile. Segue la situazione della sanità, dell’assistenza sociale e della condizione degli anziani; 3. settore informazione economica, appositamente istituito per la cura delle atti- vità di supporto agli interventi del Prefetto nel settore socio-economico; segue il mercato del lavoro e i rapporti con organismi economici pubblici e privati per la rilevazione della realtà economica in sede provinciale. Le due precedenti Divisioni del Personale Direttivo e di concetto e del Perso- nale Esecutivo, Ausiliario ed Operaio vengono soppresse ed è istituita una Dire- zione Centrale del Personale, al cui interno si articolano 2 servizi: 1. Servizio Amministrazione del Personale composto da 3 Divisioni rispettivamente preposte alle funzioni relative al personale dirigente e direttivo, alle qualifiche funzionali dall’ottava alla sesta, e dalla quinta alla seconda; 2. Servizio Affari Generali del Personale, Reclutamento e Interventi Assistenziali, composto da 3 divisioni cui sono demandate le attività di elezione dei rappresentanti del personale nel consiglio di Amministrazione e le questioni attinenti ai permessi sindacali e l’esenzione dal servizio militare. Cura i concorsi e le assunzioni per chiamata diretta o altre forme di reclutamento. Svolge l’attività preordi- nata al funzionamento della Scuola Superiore Amministrazione Interno e cura i rapporti con la Scuola Superiore della Pubblica Amministrazione.

621 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Altra importante novità è la disciplina organizzativa data alla Direzione Cen- trale per il Bilancio e i Servizi Generali di Ragioneria, già istituita con d.p.c.m. 19.4.85, che viene articolata in 4 servizi in luogo delle precedenti divisioni di bilancio, Gestioni Contabili e Assegni variabili e Divisione trattamento economico del personale in servizio e in quiescenza. Non appare in questa riordinata struttura un servizio od ufficio corrispondente alla Divisione Gestioni Patrimoniali, che non sussiste più come ufficio a sé stante e le cui funzioni sono state assorbite dalla Divisione Affari Patrimoniali che viene spostata nel nuovo servizio cittadinanza, affari speciali e patrimoniali di cui si dirà. I quattro servizi sono rispettivamente: 1. Servizio del bilancio, con 2 divisioni interne preposte rispettivamente alla pianificazione (rilevazioni statistiche in materia di bilancio) e programmazione (relazione previsionale e programmatica, previsione trimestrale di cassa, indirizzo e coordinamento sulla contabilità speciale delle Prefetture) da un lato e dal- l’altro alla cura del bilancio annuale e pluriennale del Ministero degli Interni; 2. Servizio trattamento economico del personale in servizio e quiescenza (2 divisioni); 3. Servizio gestioni contabili e assegni variabili con 2 divisioni per la gestione dei capitali di spesa della Direzione Generale, piano di ripartizione dei fondi tra le prefetture per i capitoli amministrativi, e per la gestione della erogazione per compensi di lavoro straordinario, indennità e rimborso spese per missioni o trasferimenti; 4. Servizio ispettivo di ragioneria, rappresenta una struttura nuova cui sono attribuite le funzioni di vigilanza generale, anche a fini di coordinamento sugli uffici regionali di riscontro amministrativo di cui all’art.8 DPR 340/82, e sugli uffici di ragioneria delle Prefetture. È istituito il Servizio cittadinanza, affari speciali e patrimoniali che accorpa la Di- visione cittadinanza e riconoscimento persone giuridiche e la Divisione espropriazioni. Viene organizzato in 3 divisioni. In particolare la seconda divisione Affari Speciali cura gli affari relativi alle persone giuridiche di diritto privato, le questioni attinenti alle espropriazioni, e provvedimenti ablatori in genere. Svolge un’attività di consulenza sulle suddette materie e vigila sugli archivi delle Dire- zioni Generali e delle Prefetture. La Divisione Affari Patrimoniali è preposta invece alle procedure contrattuali sugli immobili, alle progettazioni, stime e perizie dei lavori. Cura la segreteria della commissione per le forniture dei beni e servizi dell’Amministrazione Civile dell’Interno.

622 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE. Il DPCM 9.5.85 completa il riordinamento interno della Direzione Generale attraverso l’istituzione di altre 3 Direzioni Centrali che si vengono ad affiancare alle già esistenti Direzioni Cen- trali per i servizi elettorali e Direzione Centrale per la finanza locale e per i servizi finanziari. Viene altresì istituito un ufficio coordinamento e Affari Generali, prima inesistente nella Direzione Generale neanche sotto altra denominazione. Lo stesso è preposto al coordinamento delle attività degli uffici di tutta la Direzione Generale: collabora a tal fine col Direttore Generale, organizza convegni e congressi, raccoglie ed elabora informazioni e dati sull’attività della Direzione Generale. È istituita la Direzione Centrale delle Autonomie organizzata in 2 uffici e 1 servizio. a) L’ufficio studi e affari regionali, sostitutivo del servizio ordinamento regionale, è preposto a studi e ricerche in materia, alla redazione di pareri sulle leggi regionali, cura le problematiche regionali anche a livello internazionale e comunitario. b) L’ufficio rapporti con gli amministratori degli enti locali, ex servizio affari generali e amministratori enti locali, cura gli affari concernenti gli organi di regioni province e comuni e cura le questioni sull’esercizio del controllo sugli organi degli enti locali e tutte quelle concernenti gli organi degli stessi. c) Il servizio enti locali viene distinto in 2 divisioni preposte l’una specificamente agli enti locali, sotto il profilo organizzativo, funzionale e contrattualisti- co, e l’altra ai servizi locali di interessi statale servizi attribuiti ai comuni. Nell’ambito della già esistente Direzione centrale per i servizi elettorali vengono previsti 2 servizi e un ufficio preposto esclusivamente all’ordinamento elettorale e quindi all’esame della legislazione concernente le consultazioni elettorali e l’a- nalisi del loro andamento. Impartisce direttive in materia di elettorato attivo e cura il contenzioso del settore. È poi previsto un servizio ispettivo elettorale ed un servizio consultazioni elettorali a sua volta distinto in due divisioni, una per l’organizzazione delle consultazioni, l’altra preposta alle forniture per le stesse anche a livello periferico. In ultimo è altresì istituito il Servizio informatica, cui fa capo una divisione per l’analisi e la progettazione delle procedure e una divisione per l’elaborazione di dati, svolgendo anche l’analisi dei sistemi di teletrasmissione degli stessi. La Direzione centrale dei segretari comunali e provinciali e del personale degli enti locali, con la sua istituzione, viene ad accorpare tutti i servizi e divisioni precedenti. Nel suo ambito sono previsti 2 servizi, che si ripartiscono le due competenze e vengono organizzati rispettivamente in 3 e 2 divisioni. La già esistente Direzione centrale per la finanza locale e per i servizi finanziari viene

623 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA articolata in un ufficio studi per la finanza locale, volto all’acquisizione ed elaborazione dei dati ed all’analisi della situazione finanziaria degli enti locali. Svolge ricerche sui livelli di prestazione dei servizi pubblici degli enti locali, ed intensa attività di studio anche finalizzata alla perequazione delle risorse locali. Vengono anche istituiti 2 servizi, uno per la finanza locale e uno per gli affari finanziari. Il primo viene organizzato in una divisione che cura il finanziamento degli enti locali e una divisione per i finanziamenti speciali. Il servizio affari finanziari, ove una divisione effettua le previsioni e le variazioni di bilancio per i servizi della Direzione generale, finanzia le consultazioni elettorali, dà disposizioni finanziarie agli organi periferici. Emette altresì gli ordinativi di pagamento per i servizi dell’intera Direzione Generale, svolgendo anche il riscontro amministrativo-contabile delle spese concernenti i capitoli non decentrati. Ad altra divisione è invece demandata la competenza sui contratti e le attività amministrative relative al F.A.L. DIREZIONE GENERALE AFFARI DEI CULTI. In luogo della divisione è istituito un ufficio coordinamento e affari generali, che mantiene le competenze svolte dalla precedente unità. Simile la denominazione dell’istituito ufficio studi e affari legislativi rispetto all’ex ufficio studi legislazione e contenzioso. Di nuova istituzione è il servizio affari dei culti, cui vengono assegnate 2 divisioni, una per la cura degli affari del culto cattolico, prima inesistente, l’altra per i culti diversi da quello cattolico, prima presente nella veste di divisione culti acattolici. La prima divisione citata assorbe le funzioni prima svolte dalla divisione sovvenzione clero bisognoso e ufficiatura chiese e dalla divisione riconoscimenti giuridici e vigilanza. È poi istituito un servizio affari patrimoniali, cui fanno capo la divisione amministrazione del patrimonio, che svolge ed assorbe le funzioni prima espletate dalla ex divisione Affari patrimoniali e divisione Affari patrimoniali degli enti ecclesiastici, e una divisione Conservazione e restauro edifici di culto che invece assume le competenze della divisione interventi, costruzione e restauri che viene quindi soppressa. Le funzioni della divisione gestioni contabili sono assorbite dal servizio gestioni finanziarie e contabili, organizzato in 2 divisioni. DIREZIONE GENERALE DEI SERVIZI CIVILI. L’ufficio indirizzo e coordinamen- to e la divisione affari speciali, segreteria e coordinamento interno vengono sostituite da un Ufficio coordinamento interno e affari generali, che assume le relative funzioni.

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Come si è visto per la precedente D.G., l’ufficio studi, ricerche, documentazione e legislazione acquista la denominazione di Ufficio studi e affari legislativi, con l’assorbimento delle relative competenze. Lo stesso avviene per l’ex ufficio rapporti e cooperazione internazionale che diventa ufficio studi e cooperazione internazionale, anche con competenza di studio e analisi sulle questioni di assistenza beneficenza e sui servizi sociali, sia di carattere nazionale che internazionale. È poi istituito un servizio assistenza economica alle categorie protette, che comprende una divisione interventi assistenziali a carattere continuativo, sostitutiva della div. Pensioni e assegni a carattere continuativo, ed una divisione affari contabili nata per la gestione dei capitoli di bilancio ma anche per le rilevazioni statistiche sui risultati della gestione. Altra unità strutturale di nuova istituzione è il Servizio Interventi di Assistenza Sociale, comprensivo di 3 Divisioni che, oltre a quella preposta alla applicazione degli accordi internazionali prima inesistente, vengono a sostituire ed assorbire le funzioni precedentemente svolte dalla Divisione Interventi assistenziali straordinari e di carattere alimentare, e dalla Divisione Assistenza ai profughi stranieri, ora Divisione Assistenza ai profughi. È poi istituito un Servizio Gestioni contabili che tiene luogo della omonima Divi- sione, ma che si articola in 2 ulteriori divisioni, prima strutturalmente inesistenti: – Divisione Bilancio – Divisione Fuori bilancio per l’amministrazione dei mezzi finanziari e dei beni immobili della riserva del Fondo lire UNRRA più adempimenti residui delle gestioni ex Assistenza Pubblica ed Amministrazione Aiuti Internazionali. DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE E DEI SERVIZI ANTIN- CENDIO. Come si è avuto modo di vedere per le altre Direzioni Generali, anche in questo caso vengono istituiti un Ufficio Coordinamento e Affari Generali e un Uf- ficio Studi Affari Legislativi che qui ha anche attribuzioni in materia infortunistica posto che si occupa altresì delle vertenze conseguenti a danni arrecati a terzi in occasione di interventi o concernenti la circolazione di autoveicoli o velivoli del Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco. I servizi della protezione civile e forniture e accasermamento già esistenti vengono accorpati nella Direzione Centrale Protezione Civile e Servizi Logistici con un’organizzazione potenziata, per quanto concerne la protezione civile, dalla introduzione della Divisione Difesa Civile che si affianca alle già presenti Divisioni di Protezione Civile e dei Centri Assistenziali di pronto intervento.

625 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Le funzioni della neo Divisione sono riconducibili alla preparazione civile a situazioni di emergenza connesse a periodi di crisi internazionale, predisposizione di piani civili di emergenza, esercitazioni, protezione radiologica, ricoveri e sistemi di allarme. Nell’ambito del servizio Affari Logistici le unità strutturali si riducono a 2, viene abolita infatti la Divisione Gestioni Contabili, le cui funzioni vengono assorbite rispettivamente dalle neo Divisioni di Forniture e Accasermamento, ciascuna delle quali gestisce la contabilità delle spese per capitoli di propria competenza. La seconda Direzione Centrale introdotta, è quella relativa al personale che acquista un’organizzazione più complessa. Nel suo ambito operano ben 4 servizi ognuno ulteriormente articolato in 2 Divisioni. In particolare il servizio trattamen- to economico del personale e quello delle gestioni contabili non trovano nel precedente assetto analoghi uffici cui poter essere comparati. Il Servizio del Personale, invece, tiene esattamente luogo della omonima ex Divisione ed il Servizio Recluta- mento, Formazione professionale ed interventi assistenziali svolge ed accorpa le funzioni delle due precedenti divisioni, Corsi e Concorsi, e Attività Assistenziali. Per inciso è forse utile notare come il provvedimento in esame abbia influito quasi unicamente sulla struttura interna delle Direzioni Generali senza modificare di molto l’assetto funzionale delle stesse. Infatti sotto questo profilo il d.p.c.m. 5.9.85 ha procedu- to ad accorpare le attribuzioni nelle Direzioni Centrali, che peraltro costituiscono la vera novità della riforma, anche di quelle Divisioni che sono state soppresse. In sostanza al venire meno di una divisione non corrisponde quasi mai il venir meno della relativa funzione. Ufficio centrale per gli affari legislativi e le relazioni internazionali. L’assetto strutturale e funzionale dell’Ufficio Centrale per gli Affari Legislativi e le relazioni internazionali non subisce modifiche rilevanti. Viene organizzato in 8 uffici che mantengono pressoché la stessa denominazione: 1. Ufficio coordinamento e affari generali (ex Servizio affari generali), cui è assegnato un potenziato ruolo di collaborazione coi direttori generali dell’Ufficio centrale nel coordinamento delle attività degli altri uffici 2. Ufficio relazioni parlamentari, ex servizio relazioni parlamentari 3. Ufficio ordinamento della Pubblica Amministrazione, ex servizio ordinamento della P.A. 4. Ufficio affari regionali ed enti autonomi territoriali, ex servizio affari regionali e degli enti locali

626 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

5. Ufficio Affari della pubblica sicurezza e della protezione civile, ex servizio con la medesima denominazione 6. Ufficio Affari economici e sociali, ex servizio affari sociali e dei culti. L’ufficio al di là del mutamento del nome continua ad espletare anche le funzioni concernenti gli affari dei culti 7. Ufficio Studi Speciali (ex Servizio Studi Speciali) 8. Ufficio Relazioni Internazionali, ex Servizio Affari Europei e Relazioni Inter- nazionali. Anche in questo caso si tratta solo di un cambiamento del nome del- l’ufficio, posto che lo stesso continua a curare anche gli affari relativi alla Comu- nità Europea. In sostanza non è stato riformato il numero delle unità strutturali e ben 4 uffici hanno mantenuto la denominazione di origine; anche sotto il profilo funzionale, può ben dirsi che ogni unità ha mantenuto le proprie attribuzioni. Ufficio Centrale per i problemi delle zone di confine. In base alla tabella “G”, l’Uffi- cio centrale è articolato in 4 uffici, ciascuno competente negli affari indicati dalla rispettiva denominazione: 1. Ufficio Coordinamento e Affari Generali 2. Ufficio Zone di Confine 3. Ufficio Minoranze linguistiche e Gruppi di antico insediamento 4. Ufficio Cooperazione Interfrontaliera.

6. Le riforme che accompagnano al 1990

6.1. Il potenziamento delle strutture Gli anni che seguono non sono segnati da “riforme storiche” ma piuttosto può dirsi che sono accomunati dalla particolare attenzione che torna a gravitare intorno all’Amministrazione della Pubblica Sicurezza, sebbene fosse sentita l’esigenza di “riscoprire l’amministrazione civile ed evitare il radicarsi di un sezionalismo organizzativo”. In effetti i DD.II. 1.12.86 e 5.2.87 hanno apportato modifiche all’organizzazione del Dipartimento di Pubblica Sicurezza così come prevista dal precedente D.M. 16.10.84, ed ancora i successivi anni hanno apportato al Dipartimento nuovi uffici di notevole rilievo con effetti di potenziamento di tutte le strutture cui va ricondotta la proficua attività svolta, di cui si farà cenno. Gli aspetti di maggior rilievo che la riforma del 1986 ha apportato sono nume-

627 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA rosi; ad ogni buon conto ai nostri fini espositivi può segnalarsi quanto segue. Nell’ambito dell’Ufficio per il coordinamento e la pianificazione delle forze di polizia, si ha un potenziamento ed ampliamento delle attribuzioni dell’Ufficio per il sistema informativo e per l’applicazione dell’informatica interforze. Nell’ambito del Servizio Anticrimine della Direzione Centrale della Polizia Criminale, è istituita la Divisione V in cui è posto un Nucleo Centrale Anticrimine preordinato alle investigazioni ed operazioni speciali anticrimine d’iniziativa o su richiesta e al compimento dei relativi atti di polizia giudiziaria. Sempre nella medesima Direzione Centrale, viene inserito il Servizio Centrale Antidroga, organismo con peculiare collocamento e connotazione interforze riorganizzato con D.I. 14.2.85. Lo stesso assicurò la direzione unitaria ed il coordinamento delle attività di polizia, volte alla prevenzione e repressione del traffico illecito di sostanze stupefacenti e psicotrope. Nell’ambito del Servizio Affari Generali della Direzione Centrale degli affari generali, è istituito un ufficio per il coordinamento dell’attività dei gruppi sportivi della Polizia di Stato (ex art.77 DPR del 28.10.1985 n.782), cui sono assegnate funzioni di cura dell’attività sportiva in campo nazionale ed internazionale, dei rapporti con il Coni, le Federazioni e le altre organizzazioni sportive. È altresì preposto al- l’organizzazione dei corsi con finalità sportive e alla consulenza tecnica in materia di equipaggiamento della Polizia di Stato. Potenziamento e ampliamento delle funzioni dell’Ufficio studi e legislazione. Il servizio aereo e marittimo viene collocato nella Direzione Centrale per la polizia stradale alla quale è assegnata la Divisione III nel Servizio di polizia stradale per lo svolgimento dell’attività contabile di economato e cassa. Generale potenziamento delle attribuzioni dei servizi della Direzione Centra- le del personale della P.S. Nell’ambito del Servizio Impianti tecnici e telecomunicazioni della Direzione Centrale dei Servizi Tecnico-Logistici e della gestione patrimoniale, è istituita la Divisione IV per l’amministrazione contabile e servizi di ragioneria.

6.2. Le nuove strutture In linea col progetto di potenziamento e valorizzazione delle funzioni facenti capo al Dipartimento della Pubblica Sicurezza, non può tacersi il D.I. 23.2.87 che ha costituito presso la segreteria del Capo della Polizia due nuovi organismi: –l’Ufficio per l’organizzazione tecnica degli uffici centrali e periferici della Polizia

628 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA di Stato, la cui sovraintendenza è assegnata al Vice Capo Vicario. L’attività del- l’ufficio è volta alla riorganizzazione delle questure, commissariati e delle spe- cialità di polizia stradale, ferroviaria, di frontiera e postale, rimodellate secondo schemi più funzionali e successivamente attuati con DD.MM. del 16.3.1989; –l’Ufficio per la riforma e le relazioni con le organizzazioni sindacali del personale della polizia di Stato, guidato dal Vice Capo preposto all’attività di coordinamento e pianificazione delle forze di polizia.

6.3. Relazioni esterne e la riforma del 1988 Con D.M. 19.8.1988 è istituito un ufficio per le relazioni esterne, proprio per l’esigenza di formalizzare una serie di funzioni che negli anni, a poco a poco, erano state di fatto svolte dall’ufficio stampa del Capo della Polizia. Tale ufficio, che aveva inizialmente solo la funzione di curare i rapporti con i “mass media”, ha successivamente ampliato l’attività nella gestione dell’immagine dell’Istituzione sia all’interno che all’esterno. Di qui la volontà di far conoscere la nuova identità che la Polizia di Stato aveva acquistato dopo la riforma: civile, attiva, democratica, professionalmente preparata e con la presenza operativa delle donne. Si intensificano quindi i rapporti con l’informazione e la partecipazione a mostre ed iniziative sociali. In questo contesto si inserisce anche la crescita del giornale “Polizia Moder- na” (che nel ’90 è giunto a 50.000 abbonamenti contro i 23.000 di 10 anni prima) che col tempo è divenuto veicolo di immagine qualificato per l’Amministrazione e strumento di formazione per lo stesso operatore attento ai problemi emergenti della moderna società. La riforma dell’Ufficio per il coordinamento e pianificazione delle forze di polizia testimonia l’attenzione e l’importanza che ha l’istanza del coordinamento, quale esigenza tipica e permanente di tutta l’attività dell’Amministrazione della Pub- blica Sicurezza, tanto a livello centrale quanto periferico. I compiti attribuiti al- l’Ufficio per il coordinamento individuano nel complesso 4 grandi settori di atti- vità, ad ognuno dei quali corrisponde uno dei quattro servizi in cui viene articolato l’ufficio stesso. Il primo servizio attiene al coordinamento e alla pianificazione generale dei servizi di ordine e sicurezza pubblica, nonché alla pianificazione relativa alla dislocazione territoriale dei presidi di polizia e dei relativi servizi tecnici. Infatti il servizio per la pianificazione generale dei servizi di ordine e sicurez-

629 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA za pubblica viene articolato in 2 Divisioni con un potenziamento delle attribuzioni, che oltre alla cura degli affari generali sono estese alla specifica pianificazione del controllo del territorio e alla gestione dei rapporti con le Autorità di P.S. Il secondo servizio è di nuova istituzione e si riferisce ai compiti di pianificazione in materia di servizi logistici amministrativi e finanziari di carattere comune alle For- ze di Polizia. Viene organizzato in due divisioni, una specificamente preposta ai servizi logistici, l’altra con compiti di pianificazione, programmazione e bilancio. Il terzo e il quarto servizio, invece, riflettono una sfera di competenza di carattere più specialistico in quanto, come già detto, concernono rispettivamente la materia dell’informatica interforze e quella delle relazioni internazionali. La struttura del primo viene riformata in 2 Divisioni, di cui la seconda, il Cen- tro Situazione, di nuova istituzione. Allo stesso è demandata attività di ricezione, smistamento e coordinamento delle informazioni e di collegamento con le polizie di altri paesi e soprattutto l’acquisizione degli elementi indispensabili in situazioni di emergenza per le quali si richieda il pronto impiego delle Forze di polizia. Anche l’ufficio delle relazioni internazionali vede potenziare le proprie attribuzioni e strutture, con l’istituzione di 2 divisioni. Parimenti l’Ufficio Centrale ispettivo acquista 2 nuove articolazioni, per la cura degli Affari Generali e per lo svolgimento d’attività di studi, analisi e proposte, prima inesistenti. Per effetto di quanto sopra, vengono modificate anche le attribuzioni della Divisione II del Servizio Affari Generali della Direzione Centrale per gli Affari Generali, cui sono infatti sottratte le funzioni di cura dei rapporti con l’Ufficio Centrale ispettivo e di analisi delle risultanze delle ispezioni, ora di competenza dell’Ufficio Affari Generali di cui si è detto. Altra importante novità è, nell’ambito della Direzione Centrale del Personale, la riforma del Servizio Sanitario che vede venire meno la III Divisione, con assor- bimenti delle relative funzioni nella I Divisione, ma soprattutto l’istituzione di 3 Centri di pari livello divisionale: – Centro di Psicologia Medica applicata – Centro di Analisi e Ricerche – Centro di Medicina preventiva e Medicina del lavoro L’ultimo biennio è connotato dall’ulteriore potenziamento della Direzione Centrale della Polizia Criminale, nel cui ambito sono istituiti il servizio per il contrasto della grande criminalità e il servizio centrale operativo della Polizia di Stato (D.I.

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22.11.1989 e D.M. 12.6.1990). Il primo è preposto allo studio ed analisi delle specifiche realtà ricadenti nel settore della grande criminalità con l’intento di fornire indicazioni sulle metodologie di contrasto e di elaborare programmi di politica criminale. I compiti vengono attribuiti a due Divisioni che progressivamente vengono ad assorbire quelle che erano le competenze della Divisione I del Servizio Anticrimine, che agli inizi degli anni ‘80 aveva cominciato ad operare nel solco dei nuovi indirizzi programmatici, con riferimento all’evolversi della criminalità organizzata ed alle coordinate di un sistema giuridico rivolto alla utilizzazione di appropriate misure antimafia. Sin dalla sua costituzione il servizio ha iniziato un processo di aggiornamen- to delle linee programmatiche della segnalata strategia anticrimine, nella prospettiva di dover operare sempre più in termini razionali e sincronizzati, a livello nazionale ed internazionale. In tal modo è potuto addivenire, già nel biennio seguente la sua istituzione, alla ricognizione delle strutture delinquenziali di tipo mafioso nelle regioni cosiddette a rischio, svolgendo un lavoro di analisi per focalizzare e definire progetti investigativi di particolare rilievo. Al Servizio Centrale Operativo invece è stato attribuito il compito di svolgere una diretta attività investigativa ed operativa in merito ad indagini di vasto respiro, da coordinare sul territorio nazionale e all’estero. È articolato in due divisioni, la prima denominata Nucleo Centrale Anticrimine che prosegue l’attività svolta dall’omonima divisione dal 1985, la seconda denominata Nucleo Centrale per la criminalità economica ed informatica che cura le investigazioni sul crimine organizzato sotto il profilo della contaminazione dei settori dell’economia e della finanza. Nell’ultimo periodo di tempo considerato, si è già notata una concentrazione delle riforme sul Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Di fatto le altre Direzio- ni Generali mantengono intatta la loro organizzazione interna e non emerge alcun provvedimento che incida sulle stesse. Ma quasi con andamento altalenante e sinusoidale, se si dovesse rappresentarlo graficamente, subito, all’inizio del 1991 è di nuovo il tempo di venti di riforme che, a seguito delle novità legislative intervenute nel corso del precedente anno (la L.142/90 in particolare), colpiscono 3 Direzioni Generali. La Direzione per l’Amministrazione Generale e per gli Affari del personale, la Direzione dell’Am- ministrazione Civile e quella dei Servizi Civili. Si assiste ad un ampliamento del-

631 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA le strutture ed in particolare si segnala che, nell’ambito della Direzione Centrale delle autonomie della Direzione Generale dell’Amministrazione Civile, è istitui- to l’Ufficio per l’attuazione della riforma delle autonomie locali.

7. L’organigramma del Ministero dell’Interno nel 1990. Le strutture principali

Per chiarezza espositiva e completezza d’analisi è utile considerare la struttura organigrammatica del Ministero alla fine del periodo considerato. Il Dipartimento della Pubblica Sicurezza risulta composto da 2 uffici e 8 Direzio- ni Centrali. A livello periferico operano 95 Questure, il cui numero dal 1977 è rimasto invariato. La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE GENERA- LE E DEGLI AFFARI DEL PERSONALE è organizzata in 3 uffici e 3 Direzioni Cen- trali: Direzione Centrale per la Documentazione (3 settori); Direzione Centrale del Personale (2 servizi); Direzione Centrale per il Bilancio ed i Servizi generali di ragioneria (5 servizi). A livello periferico vi sono 95 Prefetture, 3 in più rispet- to al 1977, data la presenza delle nuove Province di Aosta, Bolzano e Trento. La DIREZIONE GENERALE DELL’AMMINISTRAZIONE CIVILE è composta da 1 Uffi- cio Coordinamento e Affari Generali e da 4 Direzioni Centrali: Direzione Cen- trale delle Autonomie; Direzione Centrale per i Servizi Elettorali; Direzione Centrale dei Segretari comunali e provinciali e del personale degli enti locali; Direzione Centrale per la Finanza locale ed i Servizi finanziari. La DIREZIONE GENERALE DELLA PROTEZIONE CIVILE E DEI SERVIZI ANTINCENDIO risulta composta da 2 Uffici, dalla Direzione Centrale della Protezione civile e dei servizi logistici, a sua volta articolata in 2 servizi e da altri 7 distinti Servizi, quali: S. del personale; S. reclutamento, formazione professionale ed interventi assistenziali; S. trattamento economico del personale; S. gestioni contabili; S. tecnico centrale (9 Ispettorati); S. sanitario; S. ginnico sportivo. Rispetto al 1977 la struttura si presenta più articolata sia per la presenza di una Direzione Centrale prima inesistente, sia per l’aumentato numero di servizi (5 nel 1977, 9 nel 1990, di cui 4 mantengono la medesima denominazione). LA DIREZIONE GENERALE DE- GLI AFFARI DEI CULTI è organizzata in 2 Uffici e 3 Servizi, che cambiano il volto della direzione prima articolata esclusivamente in divisioni. L’Ufficio Centrale per gli Affari legislativi e le Relazioni Internazionali è articolato in 8 Servizi, mentre nel 1977 aveva 1 Servizio e 5 Gruppi di studio. L’Ufficio centrale per i Problemi delle Zone di Confine e delle Minoranze Etniche si articola in 4 Uffici.

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8. L’attività. Il dipartimento della Pubblica Sicurezza e la Direzione Centrale per la documentazione

Nell’ambito delle attività complessivamente svolte dal Ministero dell’Interno nel periodo di tempo considerato, particolare rilievo di novità assumono quelle del Dipartimento della P.S. e della Direzione centrale per la documentazione. Si passa alla trattazione degli aspetti maggiormente qualificativi e significativi delle stesse, al fine di fornire una visione d’insieme, con la convinzione di non poterne esaurire i contenuti data la loro particolare vastità.

8.1. Attività svolte dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza nel periodo 1981-1990 ORDINE PUBBLICO. L’applicazione della legge 121/81 nelle sue molteplici articolazioni e attraverso i decreti attuativi ha consentito il raggiungimento di significativi risultati sotto l’aspetto pratico e formale migliorando le varie e complesse attività del Dipartimento della Pubblica Sicurezza. Tra le varie attività, dispiegate dal Dipartimento della Pubblica Sicurezza, merita particolare attenzione, a mio avviso, quella svolta dal Servizio Ordine Pubblico, inserito nella Direzione Centrale Affari Generali. L’importanza del citato servizio appare di tutta evidenza, allorché si conside- ri la sua diretta dipendenza dal Capo della Polizia. In effetti solo formalmente è collocato nella suddetta Direzione Centrale. Si potrebbe pensare ad una gestione anomala nel settore di interesse, in verità il diretto contatto anche quotidiano del Direttore del Servizio con il Capo della Poli- zia trova ampia giustificazione nella delicatezza e immediatezza di talune problematiche che, se non gestite con valutazioni di ordine pubblico generale, po- trebbero produrre effetti negativi sul normale svolgimento della vita sociale nelle sue varie e molteplici componenti. Nell’ambito della tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica hanno acquistato, come noto, particolare rilievo il Comitato Nazionale e i Comitati Provincia- li per l’ordine e la sicurezza pubblica, quali organi consultivi rispettivamente del Ministro dell’Interno e dei Prefetti. Proprio dal 1981 si verifica che le situazioni più delicate, nonché le attività di prevenzione e di contrasto della criminalità vengano valutate in seno ai comitati, sovente allargati ai responsabili di altre amministrazioni dello stato e degli enti locali interessati, o a componenti dell’ordine giudiziario. L’attività svolta dal servizio ordine pubblico si è sviluppata principalmente in

633 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA conformità alle seguenti direttive: – analisi informata dei fenomeni per i quali sia ipotizzabile il rischio di turbativa per l’ordine pubblico – elaborazione di direttive di coordinamento operativo e tecnico dei servizi – pianificazione dei servizi per gli eventi che interessino l’intero territorio nazionale o di portata straordinaria sotto il profilo politico – invio di rinforzi di personale e mezzi nelle Provincie per eventi a fronte dei quali non siano sufficienti le disponibilità locali. In generale si è venuta a determinare una più dinamica e informata gestione a livello centrale, in particolare sotto l’ultimo profilo accennato. Da ciò la necessità di accrescere sempre più la mobilità delle varie unità operative, con la creazione di Reparti Mobili costituiti specificamente per le emergenze. LOTTA ALLA CRIMINALITÀ. Particolarmente proficua è stata l’attività svolta per la lotta alla criminalità che, già proficua alle soglie degli anni ’80, si è sviluppata con progressivi aggiustamenti di ordine strutturale e funzionale. Primo momento innovativo è rappresentato proprio dall’istituzione della Di- rezione Centrale della Polizia Criminale, che ha comportato la redistribuzione dei compiti istituzionali modificando l’assetto del Centro Nazionale delle Opera- zioni di Polizia Criminale (D.I. 16.10.1984). Sotto il profilo operativo la complessa attività investigativa si è dispiegata in un contrasto multiforme caratterizzato dall’affermarsi di alcune fattispecie delit- tuose rivelatesi minacciose ed in graduale aumento. Detta attività ha interessato i 14 centri interprovinciali Criminalpol a più riprese potenziati con organi e mezzi. Speciale cura è stata dedicata alla ricerca e cattura dei latitanti, nonché al grave problema dei sequestri di persona, che ha portato nel 1989 alla costituzione di un Nucleo Antisequestri della Polizia di Stato, con sede a Siderno (RC). Si segnala altresì che tra il 1988 e 1991 sono stati costituiti 7 nuclei di prevenzione crimine nelle aree meridionali e insulari più colpite dalla criminalità organizzata, proprio al fine di potenziare l’attività preventiva della Polizia di Stato. Nel periodo di tempo considerato la Polizia è pervenuta alla soluzione di 2.050 casi di omicidio, 4.583 tentati omicidi, 2.090 violenze carnali, 21.774 rapine, 3.765 estorsioni. Le persone denunciate per associazione di tipo mafioso sono state 9.480. Notevole contributo si è avuto con l’istituzione nell’agosto 1990 del Servizio Centrale Operativo della Polizia di Stato, nel cui ambito il “Nucleo Centrale per

634 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA la criminalità economica ed informatica” cura le investigazioni sul crimine nei settori di economia e finanza e sui c.d. “computer crimes”. Per quanto riguarda l’attività investigativa a livello internazionale il Servizio Interpol ha notevolmente ampliato la propria attività e attuando un intenso collegamento tra organismi italiani ed esteri ha permesso la cattura e l’estradizione di molti ricercati, tra cui pericolosi esponenti del crimine organizzato e del terrorismo. Grande rilievo ha anche l’attività svolta dalla Direzione Centrale della Polizia di prevenzione, data dall’elevato numero di arresti effettuati e dei numerosi covi terroristici scoperti. In particolare per gli arresti si pensi a 1131 appartenenti a gruppi terroristici eversivi di sinistra, 714 dei gruppi eversivi di destra, 90 appartenenti ai gruppi terroristici internazionali. I covi scoperti sono stati complessivamente 122 di cui ben 106 di organizzazioni terroristiche ed eversive di sinistra. Notevole è stata altresì l’opera svolta dal Servizio della Polizia Scientifica. In ambito periferico, oltre al normale potenziamento degli uffici già esistenti, (14 Gabinetti regionali, 81 Gabinetti provinciali, 91 posti di segnalamento e documentazione), dopo l’entrata in vigore della Legge di riforma, sono stati attivati ben 53 nuovi posti di segnalamento, presso altrettanti commissariati distaccati. Da ciò è derivato un sensibile aumento degli organici del personale e un potenziamento dei mezzi di dotazione. Si è passati dalle cineprese ed attrezzature fotografiche di vecchia concezione, all’impiego di moderne telecamere e apparati per il segnalamento foto-dattiloscopico e per i laboratori fotografici. Ne è derivato che nel settore dei rilievi tecnici si è passati da 14.472 sopralluoghi per il 1981 ai 20.151 del 1990/91. Sono stati avviati studi con la partecipazione di enti di ricerca (C.N.R., ENEA, Università) per acquisire un automatico e comune sistema di classificazione, ricerca e confronto delle impronte digitali. Nell’ambito delle indagini fisiche si è passati da una fase di sperimentazione tecnica, negli anni 1985-86, all’adozione della metodologia dei tamponi analizzati col microscopio a scansione (dai 362 tamponi analizzati nel 1987 sino ai 1.063 nel 1990). POLIZIA AMMINISTRATIVA. Nell’ambito delle attività ricomprese nelle competenze della polizia amministrativa ha assunto sempre più importanza la considerazione delle problematiche a carattere sociale, stante il particolare rilevo che sono andati assumendo gli interventi a carattere preventivo ed operativo della neo

635 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA istituita Divisione di Polizia Sociale (D.M. 16.10.1984). I settori che hanno ricevuto maggior impulso ed attenzione, in considerazione della gravità di manifestazione del fenomeno, sono stati i seguenti: – devianze e situazioni di abbandono dei minori, per le quali è stata sviluppata una organica ed approfondita conoscenza della materia attraverso contatti con altri operatori del settore, quali la magistratura e i servizi sociali, mentre è stata prestata particolare attenzione all’esame di segnalazioni, quesiti ed istanze provenienti dagli uffici periferici, provvedendo alla diramazione di istruzioni e circolari esplicative; – tossicodipendenza e malattie mentali, per le quali si è prestata una costante collaborazione per la predisposizione di risposte ad interrogazioni ed interpellanze parlamentari; –i fenomeni dell’accattonaggio e del nomadismo hanno assunto aspetti sempre più preoccupanti, specie per l’enorme afflusso di stranieri nomadi, per lo più Jugoslavi, che nel decennio in esame sono entrati nel territorio nazionale in- sediandosi nelle periferie delle grandi metropoli e creando peraltro una reazione di rigetto da parte della popolazione stanziale; – in materia di stampa e spettacoli, gli interventi sovrintendono alla osservanza della normativa concernente le pubblicazioni giornalistiche, così da effettuare un controllo costante per la tutela della moralità pubblica. Altra nota interessante è l’adozione di numerosi provvedimenti di sequestro di pellicole cinematografiche non conformi al nulla osta ministeriale, nonché sequestri di pubblicazioni oscene e di materiale vietato su ordine dell’A.G. Sull’attività svolta dal Dipartimento nel decennio considerato incide notevolmente la fase di apprestamento, acquisizione e realizzazione dei mezzi e delle strutture necessarie per l'attuazione stessa della legge di riforma, che sicuramente hanno contribuito all’aumento delle spese che il Dipartimento ha affrontato sin dalla prima applicazione della stessa. Ad esempio notevole è stato l’impegno prestato per adeguare le strutture al- l’accoglimento delle donne in Polizia, il cui ingresso è stato previsto proprio dal nuovo ordinamento: il loro ingresso nei reparti e caserme ha reso necessaria la trasformazione degli ambienti di lavoro e degli alloggi collettivi. Sono stati effettuati interventi, inoltre, per il miglioramento delle mense e per la creazione di impianti sportivi. Anche per l’armamento poi, sono state acquistate armi con caratteristiche adeguate a fronteggiare il sempre crescente fenomeno terroristico e la delinquen-

636 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA za organizzata. Sono state fornite attrezzature per 21 poligoni di tiro, per una spesa complessiva di circa 3 miliardi. Nel settore delle telecomunicazioni si noti poi l’ampliamento della rete di trasmissione dei dati, con l’installazione nelle Questure di personal computer impiegati come video terminali e collegati al CED del Dipartimento mediante una nuova rete di trasmissione dei dati tale da consentire di effettuare in tempo reale l’attività di invio messaggi e di interrogazione della banca dati. In generale può notarsi che le funzioni ed attività svolte ai sensi della L.121 sono conformemente preordinate al comune principio del coordinamento quale modello generale di pianificazione dei servizi ordinari per il controllo del territorio, con particolare riguardo al controllo delle grandi aree metropolitane. Il relativo studio, elaborato con l’apporto determinante della componente interforze, prefigura la risposta più efficace alla crescente domanda di sicurezza dei cittadini. L’obiettivo è quello di realizzare una capillare e penetrante azione di vigilanza, attraverso l’effetto moltiplicatore indotto dalla pianificazione degli interventi delle singolo Forze di polizia, sia pure con apparati differenziati. È stato quindi via via svolto un intenso lavoro di analisi e valutazione delle esigenze organizzative e di generale potenziamento che vengono segnalate dalle Autorità Provinciali di P.S. Al fine di realizzare le suddette finalità, l’Amministrazione si è profusa in molti sforzi operativi ed ha adottato iniziative per diffondere ed utilizzare al massimo gli apparati preposti all’interconnessione delle sale operative delle For- ze di Polizia; ciò sempre al fine di realizzare il più efficace coordinamento operativo a livello periferico, e per attuare e gestire, attraverso un organismo interforze, la rete integrata di telecomunicazioni delle Forze di Polizia. Uno degli strumenti più qualificanti per l’attuazione del coordinamento è sicuramente il Centro Elaborazione Dati, in quanto unico organismo di supporto informatico per l’attività di tutte le Forze di Polizia. Al riguardo si noti che, dopo la L.121, l’Amministrazione di P.S. ha dedicato sempre maggiore spazio ad attività di sperimentazione ed applicazione delle op- portunità offerte dall’informatica e quindi ha provveduto ad un progressivo aumento delle dotazioni strumentali. Nel 1990/91 i terminali ammontano a 4000 e complesse reti telematiche sono state attivate per i collegamenti di terminali abilitati anche con le banche dati di vari enti o amministrazioni. In ultimo è interessante considerare come particolare attenzione sia stata data

637 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA alla preparazione ed all’aggiornamento professionale del personale da impiega- re nel campo del teletrattamento delle informazioni; dal 1986, data iniziale, sino al 1991 sono stati espletati 378 corsi, cui hanno partecipato oltre 113.400 tra funzionari, ufficiali ed agenti della Polizia di Stato, Arma dei Carabinieri e Guardia di Finanza. ATTIVITÀ ISPETTIVA. L’Ufficio Centrale ispettivo, istituito presso il Dipartimento dalla legge 121, nel corso di circa un decennio dalla sua istituzione ha svolto, oltre che l’attività ispettiva di carattere generale, anche analisi ispettiva di settore per avere una valutazione, la più approfondita possibile, dei servizi verificati. Da qui le visite ispettive di carattere sanitario, di natura amministrativo-contabile, per i settori della motorizzazione e telecomunicazioni, nonché ampie indagini di carattere conoscitivo sulla strutturazione dei servizi per la ricerca dei latitanti, sulla Polizia Amministrativa e Ufficio stranieri. Con le risultanze di tali indagini, si è potuto fornire agli organi centrali le informazioni e dati indispensabili per rimuovere le disfunzioni e rendere più operativi gli interventi per il dimensionamento dei servizi. Importante contributo è stato ottenuto con l’istituzione dei 4 uffici Ispettivi periferici, dislocati a Milano, Roma, Napoli e Palermo ai sensi del D.I. 3.5.1988. Dall’istituzione delI‘U.C.I. sono state effettuate complessivamente 3167 visite ispettive ordinarie, 342 accertamenti e inchieste, 20 inchieste disciplinari, 407 indagini conoscitive nei settori di Polizia Amministrativa, ufficio stranieri e ricerca latitanti.

8.2. L’attività della Direzione Centrale per la documentazione Nell’ambito delle attività svolte dal Ministero dell’Interno, particolare interesse presenta la posizione operativa della Direzione Centrale per la documentazione, di cui si è già riferito sotto il profilo strutturale. È comunque utile ribadire come la crescente labilità e le rapide trasformazioni degli assetti sociali, compiutamente manifestatesi nel periodo di nostra competenza, hanno fatto percepire l’importanza di acquisizione dati e informazioni utili a conoscere e divulgare poi all’esterno il patrimonio informativo. In tale ottica è fondamentale che la ricerca di informazioni venga condotta direttamente da una struttura decisionale che sia in grado di valutare, con una visione politica globale, la rilevanza di determinati fattori nella prospettiva delle scelte alternative da adottare. La normativa ha inteso mettere a disposizione dei pubblici poteri una struttu-

638 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA ra in grado di individuare e cogliere la patologia delle situazioni sociali e di rilevare i motivi di disagio o di tensione suscettibili di alterare l’ordinato svolgersi della vita civile. Dopo una prima fase di definizione dei campi di indagine e di sperimentazione, nel concreto si è pervenuti alla individuazione di specifici settori di ricerca, nell’ambito dei quali sono stati posti sotto osservazione alcuni tra i problemi che hanno via via assunto particolare rilievo. La struttura è costituita dalla Direzione Centrale e da punti di riferimento operativi presso ciascuna Prefettura i quali attivano rapporti e collegamenti che consentono al Prefetto di fornire una rappresentazione attenta delle realtà locali. L’attività della Direzione si è organizzata secondo i seguenti momenti fondamentali: – individuazione dell’argomento di indagine – ricerca preliminare delle possibili fonti conoscitive – predisposizione di una scheda di rilevazione – acquisizione di informazioni a cura delle Prefetture – raccolta di notizie in sede centrale ed elaborazione elettronica – divulgazione degli elaborati e ritorno delle informazioni agli organismi che le hanno fornite. L’elaborazione dei dati, a qualsiasi livello, avviene con sistemi informatici uti- lizzando la struttura dei CED della Direzione Generale per l’Amministrazione Generale e per gli Affari del Personale e della Direzione Centrale per i Servizi Elettorali, con i quali è stato predisposto un collegamento a mezzo di terminali e stampanti. Cenni sull’attivita’ della direzione centrale nei primi anni dalla sua istituzione Per quanto concerne l’attività del I settore di informazione sul territorio, occorre segnalare l’attenzione prestata agli sfratti. L’esigenza di dare una dimensione quantitativa e localizzata al problema “casa”, che riveste notevole interesse per l’amministrazione dell’Interno sotto il più generale aspetto dell’ordine pubblico e degli interventi sociali, ha determinato la costituzione di un Osservatorio permanente in grado di appurare in particolare: – il numero dei provvedimenti esecutivi di rilascio di immobili ad uso abitativo emessi; – il numero delle richieste di esecuzione presentate all’Ufficiale Giudiziario; – il numero degli sfratti eseguiti con l’intervento dell’Ufficiale Giudiziario. Tutte le informazioni dedotte, oltre a consentire di formulare un quadro di

639 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA raffronto delle singole realtà provinciali, si sono dimostrate idonei elementi di giudizio necessari per la definizione degli strumenti normativi in materia di locazione e per l’adozione di interventi di edilizia abitativa volti a stemperare la tensione ove il problema alloggiativo si è mostrato più grave. Dagli studi è risultata una progressiva lievitazione degli sfratti pronunciati per lo più per finita locazione che ha toccato punte massime tra la fine del 1983 (139.228) ed i primi mesi del 1984 (145.788). Ciò a seguito delle scadenze dei contratti di locazione predisposte dalla disciplina transitoria della legge sull’equo canone. La situazione nell’arco dell’anno successivo è poi rientrata nei limiti fi- siologici di 81.835 sfratti eseguiti. Circa l’attività del secondo settore della Direzione Centrale occorre far cenno innanzitutto alla istituzione dell’Osservatorio permanente sul fenomeno droga, (disegno di legge 18.10.1984, art. 24), che ha realizzato un piano di intervento informativo finalizzato, attraverso una sistematica e periodica rilevazione, allo studio del fenomeno nelle sue principali manifestazioni ed alla individuazione degli aspetti e momenti sui quali concentrare l’azione dei pubblici poteri. I dati rilevati riguardano i tossicodipendenti in trattamento presso le strutture sanitarie e presso le comunità terapeutiche, e le rilevazioni delle correnti di traffico illecito degli stupefacenti e delle azioni adottate per la sua repressione. Si rilevò che 22.000 era la media dei tossicodipendenti in cura nel triennio 84-86. Gli esiti dell’operatività dell’Osservatorio sono stati risaltati dalla stampa a livello nazionale. Sempre il II settore ha poi dedicato l’attenzione anche ai problemi degli anziani. Rilevò che nel 1985 gli italiani che avevano superato il 65.mo anno di età erano 7.200.000, contro i 4.822.966 del 1961. Da una statistica effettuata su un campione di 4.864 persone risultò che, tra le iniziative per favorire la presenza degli anziani nella vita lavorativa realizzate dagli enti locali, la più diffusa fu quella di vigilanza all’uscita della scuola e quella con minor seguito fu quella relativa alle pubbliche affissioni. Per il settore III infine si segnala l’attività profusa nella ricognizione dell’en- tità dei lavori pubblici appaltati, particolarmente nei campi che hanno immedia- to riflesso sulla qualità dei servizi resi alla collettività, e nella rilevazione di informazioni sui problemi strutturali del territorio e sullo stato dei servizi essenziali. Quest’ultima iniziativa è stata progettata sia per consentire all’Amministrazione dell’Interno di acquisire ed utilizzare una conoscenza diffusa e particolareggiata della realtà, sia per fornire agli enti locali uno strumento informativo sul piano

640 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA della collaborazione e integrazione reciproche. In linea generale, nell’arco di un decennio si assiste ad un considerevole aumento del personale, pari a più di 23.000 unità. Ciò si giustifica alla luce delle continue riorganizzazioni dell’ordinamento delle singole Direzioni Generali, consistenti, come si è visto, nella istituzione graduale delle Direzioni Centrali e nel potenziamento delle singole divisioni od uffici, il cui ricorrente accorpamento ha potenziato le strutture determinando la nascita di nuovi Servizi. In particolare, con riferimento agli impiegati civili ed operai, l’aumento è sta- to in pressoché costante crescita di circa 3.000 unità ogni 5 anni. Il dato è ancor più significativo se si pensa che, sommato al personale non di ruolo e non vincolato, registra un aumento di circa 5.000 unità ogni 5 anni. Si può inoltre notare che il consistente potenziamento del personale ha riguardato principalmente l’Amministrazione Civile, che nel 1978, prima delle riforme, contava 6.919 addetti, divenuti ben 11.377 nel 1983 e 16.930 nel 1988, e quindi rispettivamente dopo le riorganizzazioni del 1982 e 1985. Al potenziamento degli Uffici corrisponde quello del personale. Come risulta dalla tabella, lo stesso non avviene per l’Amministrazione della P.S., che invece vede addirittura diminuire il proprio personale (la nascita delle Direzioni Centrali ha significato la soppressione di molte divisioni).

641 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Appendice 1

DIPENDENTI DEL MINISTERO DELL’INTERNO

1978 1983 1988 Impiegati Civili ed Operai 15.085 20.458 125.188 di ruolo 9.600 12.377 16.919 amministrazione civile 6.846 9.756 16.919 amministrazione della P.S. 2.299 2.058 – gabinetto e segreterie part. ––– Corpo naz. dei Vigili del Fuoco 466 537 – Ex A.A.I. 59 26 – non di ruolo 74 17 11 amministrazione civile 73 17 11 amministrazione della P.S. ––– gabinetto e segreterie part. ––– Corpo naz. dei Vigili del Fuoco 1–– Ex A.A.I. ––– non vincolato 5.411 8.064 8.258 amministrazione civile – 1.604 – amministrazione della P.S. 146 156 469 gabinetto e segreterie part. 557 Corpo naz. dei Vigili del Fuoco 5.260 6.299 7.782 Ex A.A.I. ––– Militari 75.468 72.809 – di ruolo 72.527 70.304 – non di ruolo ––– non vincolato 2.941 2.505 – Ordinamento particolare 15.661 16.887 104.381 di ruolo 15.661 16.887 104.381 non di ruolo ––– non vincolato ––– Totale dipendenti 106.214 110.154 129.569

642 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Appendice 2

I VERTICI DEL MINISTERO DELL’INTERNO NEL PERIODO 1977-90

Nell’ambito dell’Ufficio di Gabinetto del Ministro dell’Interno si sono succeduti 5 Capi di Gabinetto: Squillante Dott. Arnaldo, Consigliere di Stato, è rimasto in carica sicuramente sino a tutto il 1977; Gasparri Prof. Dott. Ugo, Prefetto di I classe, 1979-1982; Lattarulo Dott. Antonio, 1983-1986; Ricci Dott. Rolando, 1987; Lat- tarulo Dott. Antonio, Prefetto di I classe, 1988-1990. Direzione Generale della Pub- blica Sicurezza nel periodo 1977-1980 (1978 e 1980 fonti mancanti); Dipartimento della P.S. nel periodo 1981-1990: Parlato Dott. Giuseppe, Prefetto, è stato Capo della Polizia sicuramente sino a tutto il 1977; Coronas Dott. Giovanni Rinaldo, Prefetto di I classe, 1979-1983; Porpora Dott. Giuseppe, Prefetto di I classe, 1984-1986; Parisi Dott. Vincenzo, Prefetto di I classe, 1987-1990. Direzione Generale degli Affari Ge- nerali e del Personale (1977-1981). Direzione Generale per l’Amministrazione Generale e per gli Affari del Personale (1982-1990): Buoncristiano Dott. Aldo, Pre- fetto di I classe, 1977-1983; Di Giovanni Dott. Girolamo, Prefetto di I classe, 1984- 1987; Lattarulo Dott. Antonio, Prefetto di I classe, 1988-1990. Nell’ambito della Di- rezione Generale della Amministrazione Civile si sono succeduti 4 Direttori Ge- nerali (1978 e 1980 fonti mancanti): Coronas Dott. Giovanni Rinaldo, Prefetto di I classe, rimase in carica sicuramente sino a tutto il 1977; Conti Dott. Giuseppe, Pre- fetto di I classe, in carica sicuramente sino a tutto il 1979; Lattarulo Dott. Antonio, Prefetto di I classe, 1981-1987; La Commare Dott. Pietro, Prefetto di I classe, 1988- 1990. Direzione Generale della Protezione Civile e dei Servizi Antincendio: Latta- ri Dott. Francesco, Prefetto di I classe, 1977-1979 (1980 fonti mancanti); Gomez Y Paloma Dott. Alvaro, Prefetto di I classe, 1981-1987; Carleo Dott. Giovanni, Prefetto di I classe, 1988-1990. Direzione Generale degli Affari di Culto: Conte Dott. Ciro, Prefetto di I classe, 1977. Direzione Generale del Fondo per il Culto: Marchioni Dott. Felice, Prefetto di I classe, 1977 (1978 fonti mancanti). Direzione Generale degli Affari dei Culti: Gasparri Dott. Ugo, in carica sicuramente sino a tutto il 1979 (1978 e 1980 fonti mancanti); Di Giovanni Dott. Girolamo, 1981-1983; De Filippo Dott. Aldo, Prefetto, 1984-1989; Camporota Dott. Aldo, Prefetto di I classe, 1990. Di- rezione Generale dell’Assistenza Pubblica: Bellazzi Monza Dott. Luigi, Prefetto di I classe, 1977. Direzione Generale dei Servizi Civili: Sanjust Di Teulada Dott. Fran- cesco, 1979-1981; Voci Dott. Alessandro, Prefetto di I classe, 1982-1987; Barbato Dott.

643 I PIÙ RECENTI SVILUPPI DELLA SITUAZIONE ITALIANA

Angelo, Prefetto di I classe, 1988-1990. Ufficio Centrale per gli Affari Legislativi e le Relazioni Internazionali: Di Franco Dott. Mario, Prefetto, 1977; Abbate Dott. Raf- faele, Prefetto, 1979; Rizzo Dott. Fernando, Prefetto di I classe, 1981-1983; Caruso Dott. Carmelo, Prefetto, 1984-1987; Scibilia Dott. Giuseppe, Prefetto, 1988-1989; Ma- linconico Dott. Sabato, Prefetto, 1990. Ufficio Centrale per i Problemi delle Zone di Confine e delle Minoranze Etniche: Rizzo Dott. Fernando, Prefetto di I classe, 1977-1979; Sessa Dott. Emanuele, Prefetto, 1981-1987; Panetta Dott. Eugenio, Prefet- to di I classe, 1988-1990.

644 LAURA MAZZONE

ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

1. Fonti. 2. Bibliografie e repertori. 3. Storia d’Italia. 4. Storia della pubblica amministrazione. 5. Opere generali sull’ordinamento costituzionale ed amministrativo italiano. 6. Il dibattito sulla questione amministrativa (accentramento, decentramento e regioni). 7. Sviluppo storico del sistema amministrativo centrale. 7.1. L’unificazione. 7.2. L’Italia liberale. 7.3. Il primo dopoguerra. 7.4. Il fascismo. 7.5. Il secondo dopoguerra. 8. Il ministero dell’Interno. 9. I prefetti. Scheda.

ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

Questo itinerario di ricerca si propone di tratteggiare, per grandi linee e senza la pretesa di una esposizione “ragionata”, un possibile percorso per quanti, interessati alle vicende che hanno caratterizzato l’evoluzione del ministero dell’Interno, intendano intraprendere lo studio delle fonti e del materiale bibliografico relativo a questa amministrazione. L’indagine sulla storia del ministero dell’Interno ha natura trasversale comprendendo, oltre allo studio della storia della pubblica amministrazione centrale e periferica, quello delle vicende politiche, delle istituzioni, del diritto pubblico, costituzionale ed amministrativo, dei fattori economici e sociali che hanno caratterizzato le varie epoche in cui hanno vissuto e vivono gli apparati pubblici. Con due raccomandazioni: non rinunciare ad una rigorosa individuazione delle dinamiche peculiari delle vicende amministrative nell’ambito di avvenimenti politici maggiormente noti e non sovrapporre la storia giuridica a quella della pubblica amministrazione, con un’operazione, che oltre ad essere scorretta metodologicamente, conduce ad un’interpretazione riduttiva della pubblica amministrazione come mera esecutrice di norme “confezionate” altrove. Disomogenee per estensione, le sezioni bibliografiche appresso illustrate rispecchiano l’andamento degli studi condotti nei vari ambiti di indagine. L’attenzione degli storici nel campo delle istituzioni politiche ed amministrative si è maggiormente concentrata sul problema dell’accentramento e del decentramento e, pertanto, gli studi sullo sviluppo del sistema amministrativo hanno risentito di questo orientamento. Tuttavia, specie nell’ultimo decennio, nuovi input per la ricerca in campo storico-amministrativo provengono da lavori come quello di Raffaele Roma- nelli sui segretari comunali, in cui emergono temi inusuali di storia sociale, quali il livello culturale della piccola borghesia di provincia, l’affluenza ai pubblici concorsi, la preoccupazione di una classe impiegatizia incerta tra il “pubblico” rappresentato dalle istituzioni e dalle leggi dello Stato ed il “privato” legato all’andamento del mercato intellettuale ed allo sviluppo delle associazioni ed assicurazioni, oppure di Mariuccia Salvati sugli impiegati nel ventennio fascista, ove è introdotta una nuova metodologia di indagine, per cui la storia politico-istituzionale risulta arricchita di nuove categorie spazio-temporali, che coniugano lo studio demografico-statistico sulla pubblica amministrazione con la specificità culturale di quanti, di quella storia, sono stati protagonisti

647 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA attraverso le istituzioni. Sebbene le ricostruzioni di insieme sulla storia dell’amministrazione italiana inizino ad avere una maggiore diffusione, carenti permangono gli studi sui singoli ministeri, sui grandi corpi consultivi e di controllo dello Stato, che, pur oggetto di indagine da parte di giuristi, proprio per questo motivo mostrano, come a suo tempo rilevato da Alberto Aquarone, una insufficiente attenzione per il rapporto tra istituzioni e società civile. Per quanto riguarda, in particolare, il ministero dell’Interno non esiste, a tutt’oggi, una storia organica del suo apparato. Di conseguenza, si è ritenuto utile rinviare, oltre che alle poche opere di analisi storica, ai singoli studi attinenti a specifici aspetti dell’attività svolta nell’ambito dei compiti istituzionali di volta in volta attribuiti al ministero, privilegiando l’amministrazione della sicurezza pubblica, delle carceri, dell’assistenza pubblica e della previdenza sociale. Un differente sviluppo, invece, hanno avuto gli studi sull’istituto prefettizio nella realtà politica ed amministrativa dell’Italia postunitaria. Funzioni, limiti, contraddizioni e possibili margini di autonomia decisionale sono stati indagati, senza trascurare, in taluni casi, la formazione culturale e personale dei singoli prefetti. La partizione del materiale che segue vede nove sezioni, secondo un criterio che partendo dal generale conduce al particolare: 1. Fonti, 2. Bibliografie e repertori, 3. Storia d’Italia, 4. Storia della pubblica amministrazione, 5. Opere generali sull’ordinamento costituzionale ed amministrativo, 6. Il dibattito sulla questione amministrativa (accentramento, decentramento e regioni), 7. Sviluppo storico del sistema amministrativo centrale (unificazione, Italia liberale, primo dopoguerra, fascismo, secondo dopoguerra), 8. Il ministero dell’Inter- no, 9. I prefetti. L’articolazione, all’interno di ciascuna sezione, segue, se possibile, un criterio cronologico, secondo la data di edizione. Al termine delle indicazioni bibliografiche è riportata, a livello esemplificativo, una scheda informativa relativa al funzionamento, alle modalità di accesso, all’ambito disciplinare della biblioteca del ministero dell’Interno, che è tratta dal volume Le biblioteche dell’amministrazione centrale dello stato italiano a cura di M. Crasta, S. Bulgarelli e P. Valentini, Roma, 1990 in cui si segnalano, tra l’altro, i saggi di G. MELIS Organizzazione del sapere e cultura dell’amministrazione: le biblioteche dei ministeri e S. BULGARELLI Documentazione e biblioteche nei processi decisionali dell’amministrazione centrale dello Stato.

648 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

1. Fonti

Fonti a stampa di basilare importanza per lo studio della storia delle istituzioni pubbliche sono la Raccolta Ufficiale delle leggi e dei decreti del Regno di Italia, la Gazzetta Ufficiale del Regno di Italia, che contiene notizie interne dei ministeri, specialmente riguardo a circolari e disposizioni varie e gli Atti del Parlamento italiano (Camera e Senato) nella tripartizione: Discussioni, Disegni di legge e relazioni, Documenti. Utile strumento di lavoro è rappresentato dallo studio Le fonti archivistiche della Camera dei Deputati per la storia delle istituzioni. Convegno organizzato dall’Archivio storico della Camera dei Deputati, Roma, 20 giugno 1995, Roma, Camera dei Deputati, Ricerche e Convegni, 1996. Si segnalano l’introduzione di B. CARTOCCI L’Archivio storico della Camera dei deputati nel panorama delle fonti parlamentari, le relazioni di G. MELIS Fonti parlamentari e ricerca storica. Il punto di vista degli storici delle istituzioni, e R. ROMANELLI Carte di archivio e centralità del Parlamento nell’Italia liberale. Per una dettagliata descrizione dei provvedimenti legislativi relativi all’ordinamento del ministero dell’Interno si rimanda alla Guida Generale degli Archivi di Stato, vol. I, Roma, 1981, pp. 137-165, nonché al Bollettino Ufficiale del Ministero dell’Interno 1892- 1943 ed alla Raccolta delle Leggi, Decreti e Circolari, relative alle attribuzioni svolte dalle varie direzioni generali a partire dal periodo successivo all’unificazione. Di particolare interesse le indicazioni archivistiche contenute nel volume di G. TOSATTI, Il Ministero dell’Interno, in L’amministrazione centrale dall’Unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti, a cura di G. Melis, Bologna, 1992.

2. Bibliografie e repertori

Indispensabili strumenti di consultazione sono rappresentati dal Calendario Generale del Regno 1860-1922 (dal 1892 al 1897 fuso con l’Annuario Generale di Italia) e dalla Guida Monaci, Annuario Amministrativo Italiano. La più autorevole bibliografia sulla storia delle istituzioni rimane ancora, sebbene risenta della data di pubblicazione, Le istituzioni, in Bibliografia dell’età del Risorgimento, in onore di A. M. GHISALBERTI, Firenze 1972, vol. II di A. AQUA- RONE. Dopo una pregevole nota introduttiva dell’autore, lo studio è ripartito in

649 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA capitoli dedicati all’amministrazione centrale, alla questione burocratica, al momento della scelta accentratrice, offrendo indicazioni che spaziano nei primi cento anni di vita unitaria. Nel secondo volume dell’Archivio dell’istituto per la scienza dell’amministrazione pubblica (I.S.A.P.) 1962, 2 voll., Milano, 1962 è contenuta una Bibliografia internazionale di scienza dell’amministrazione, che illustra le pubblicazioni edite tra il 1958 ed il 1960. Analoghe sezioni compaiono per gli anni 1961-1963 e 1964-1966 nel volume 6° dell’Archivio I.S.A.P. 1965 e nel volume 7° dell’Archivio I.S.A.P. 1968. Si vedano, inoltre, A. MALATESTA, Ministri, deputati e senatori di Italia dal 1848 al 1922, 3 voll., in “Enciclopedia Biografica e Bibliografica italiana”, Roma, 1940-1941; M. MISSORI, Governi, alte cariche dello Stato e prefetti del Regno di Italia, Roma, 1989, 3° ed.; F. VENTURINI, Gli scritti sulla storia dell’amministrazione, in “Storia della società italiana dall’Unità ad oggi. L’amministrazione centrale” a cura di S. Cassese, vol. X, Torino, 1984. Un utile repertorio sull’avvicendarsi dei prefetti, oltre al volume di Missori, già citato, è rappresentato da I prefetti della repubblica (1946-1956), a cura di A. Cifelli, pubblicazione del ministero dell’Interno - Direzione Generale per l’amministrazione generale e gli affari del personale, Roma, 1990, ed ancora, E. GUSTAPANE, Le fonti per la storiografia dei prefetti, in “Storia, Amministrazione e Costituzione” (annuale dell’I.S.A.P.), n. 1, 1993, pp. 245-279. Si segnala inoltre P. SARACENO - F. VENTURINI, Strumenti per la Storia delle Istituzioni: Bibliografie e Guide Archivistiche (1848-1948), supplemento a “Le Carte e la Storia”, anno I, n. 1, 1995. Il saggio, dedicato alle fonti per la storia dell’amministrazione, riproduce l’ultimo capitolo del volume Le fonti per lo studio dell’amministrazione pubblica italiana. Guida bibliografica (1848-1992), a cura di F. Venturini, Bologna, 1994. Articolato in due sezioni, contiene una serie di schede sull’Italia liberale, fascista, del dopoguerra e della Costituente. Nella parte bibliografica sono esaminati, in un’ottica che privilegia la storiografia delle istituzioni, repertori bibliografici già conosciuti per la ricerca storica, con particolare riferimento a: bibliografie generali, aspetti specifici, bibliografie sulla storia del Risorgimento e dell’Italia unita, opere a carattere generale, opere relative a singoli periodi, strumenti di aggiornamento, bibliografie di opere giuridiche, bibliografie di pubblicazioni ufficiali. Nella sezione sulle guide e gli inventari archivistici sono compresi, attraverso una ricognizione che abbraccia il secondo dopoguerra e gli anni ad esso successivi, indicazioni relative a: guide generali, guide particolari ed inventari, archivi di amministrazioni statali esentate dal versamento, archivi di Stato,

650 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA archivi comunali, altri archivi, guide tematiche, opere di archivistica. Di facile consultazione la Cronologia della pubblica amministrazione italiana (1861-1992), a cura di G. Melis e F. Merloni, Bologna, 1995, Collana del “Proget- to finalizzato sull’organizzazione ed il funzionamento della pubblica amministrazione”. La cronologia, che per il momento abbraccia soltanto l’amministrazione centrale ed i grandi enti pubblici nazionali, illustra gli eventi politico- costituzionali più significativi, i principali eventi normativi, specie quelli maggiormente rilevanti per l’organizzazione interna della amministrazione e per l’evoluzione delle sue funzioni, nonché le sentenze che hanno contraddistinto il percorso della storia amministrativa italiana. Ai fini di una ricerca di carattere storico-istituzionale non è da sottovalutare l’apporto delle bibliografie in calce alle voci dei singoli ministri, prefetti, segretari di Stato e giuristi presenti nel Dizionario biografico degli Italiani.

3. Storia d’Italia

G. CANDELORO, Storia dell’Italia moderna, Milano, 1956-1986, in undici volumi così ripartiti: 1°, Le origini del Risorgimento; 2°, Dalla Restaurazione alla rivoluzione nazionale; 3°, La rivoluzione nazionale; 4°, Dalla rivoluzione nazionale all’Unità; 5°, La costruzione dello Stato unitario; 6°, Lo sviluppo del capitalismo e del movimento operaio; 7°, La crisi di fine secolo e l’età giolittiana; 8°, La prima guerra mondiale, il dopoguerra, l’avvento del fascismo; 9°, Il fascismo e le sue guerre; 10°, La seconda guerra mondiale, il crollo del fascismo, la Resistenza; 11°, La fondazione della Repubblica e la ricostruzione. Considerazioni finali. Per ricostruzioni complessive, oltre alla Storia d’Italia dal 1871 al 1915 di B. CROCE, Bari, 1927 (più volte ristampata), si ricorda G. CAROCCI, Storia d’Italia dall’Unità ad oggi, Milano, 1975. Si veda ancora G. NEGRI, Storia politica italiana dall’Unità alla Repubblica: le istituzioni e la società nell’analisi dei fatti e dei documenti, Milano, 1994, in cui sono individuati i principali nodi della storia dell’Italia contemporanea con particolare attenzione ai fatti istituzionali. Per un quadro di riferimento non solo delle norme adottate e delle politiche svolte, ma anche dei modi concreti con cui gli istituti hanno funzionato, si richiama la collettanea Storia dello Stato italiano: dall’Unità a oggi, a cura di R. Romanelli, Roma, 1995.

651 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

4. Storia della pubblica amministrazione

Sulle vicende generali degli apparati si rimanda ai lavori di A. SPREAFICO - P. UNGARI, Profilo storico della pubblica amministrazione nell’Italia moderna, Firenze, 1960; di P. CALANDRA, Storia dell’amministrazione pubblica, Bologna, 1972, che offre in appendice a ciascun capitolo un’ampia bibliografia e di A. TARADEL, Sviluppo storico dell’amministrazione italiana dal 1853 al 1972, in Scienza dell’amministrazione e politiche pubbliche, a cura di G. Freddi, Roma, 1989. Per un inquadramento delle tematiche principali inerenti lo studio della storia della pubblica amministrazione di particolare interesse e ricco di spunti è il volume L’amministrazione centrale a cura di S. Cassese, vol. IX, in “Storia della società italiana dall’Unità ad oggi” diretta da N. Tranfaglia, Torino, 1984. Nel libro sono compresi i saggi: I grandi periodi della storia amministrativa di S. Cassese, I compiti dell’amministrazione di P. CALANDRA, Il personale e le strutture amministrative di C. MOZZARELLI e S. NESPOR, La cultura ed il mondo degli impiegati di G. MELIS, La spesa pubblica di E. LUZZATI e R. PORTESI, Le fonti archivistiche per la storia dell’amministrazione di E. GUSTAPANE ed il lavoro, già citato, di F. VENTURINI, Gli scritti sulla storia dell’amministrazione. Di recente pubblicazione ed assai stimolante per il taglio interpretativo che evidenzia le contraddizioni attuali il volume di S. SEPE, Amministrazione e storia. Problemi della evoluzione degli apparati statali dall’Unità ai nostri giorni, Rimini, 1995, che rappresenta una sintesi dei principali problemi della storia amministrativa italiana articolandosi in quattro sezioni riguardanti le funzioni, l’organizzazione per ministeri, il personale e l’attività. Dello stesso autore, per una rapida consultazione del primo secolo unitario di vita amministrativa, si rinvia al volume Profilo storico dell‘amministrazione dello Stato in Italia (1861-1979), Roma, 1988. Risultato di una vasta indagine archivistica, il volume di G. MELIS, Storia del- l’amministrazione italiana. 1861-1993, Bologna, 1996, propone un’immagine del- l’amministrazione italiana, che, prescindendo dalle rare riforme amministrative, ha cambiato, nel corso di centotrenta anni, i propri assetti burocratici. Le vicende amministrative, quindi, appaiono ruotare attorno a tendenze di lungo periodo, quali, ad esempio, la diatriba tra le due culture presenti in seno alla pubblica amministrazione: quella del “controllo” e quella dell”’efficienza”. Infine, si segnala il lavoro di M. G. MAIORINI, Storia dell’amministrazione pubblica, Torino, 1997, 2° ed..

652 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

5. Opere generali sull’ordinamento costituzionale ed amministrativo italiano

R. PORRINI, I ministeri, in V.E. Orlando, Primo Trattato completo di diritto amminstrativo, Milano, 1900; E. CHELI, Ministeri e ministri, in “Enciclopedia forense”, IV, 1959; E. GATTA, Ministeri e ministri, in “Novissimo Digesto italiano”, X, 1964; L. CARLASSARE (diritto costituzionale) e O. SEPE (diritto amministrativo) Ministeri voce, in “Enciclopedia del diritto”, vol. XXVI, Milano, 1976. C. ASTENGO, Manuale degli amministratori dei comuni, delle provincie e delle opere pie, Torino, 1862; ARANGIO-RUIZ, Storia costituzionale del Regno di Italia (1848-1898), Firenze, 1898; C. MORTATI, Dallo Statuto Albertino alla Costituzione della Repubblica, in Cento anni di amministrazione italiana Roma, 1962; L. ELIA, Problemi costituzionali dell’Amministrazione centrale, Milano, 1966; G. MARANINI, Storia del potere in Italia (1848-1967), Firenze, 1967; C. GHISALBERTI, Storia costituzionale d’Italia 1848-1948, Bari, 1977, in particolare, il cap. III: “L’unificazione e la costruzione dell’apparato statale”; ed inoltre, E. ROTELLI, Costituzione e amministrazione nell’Italia unita, Bologna, 1981; D. SORACE, Ipotesi sull’ordinamento dei ministeri, in “Quaderni costituzionali”, 1982, anno II, n. 1, pp. 53-79; S. CASSESE, Il sistema amministrativo italiano, Bologna, 1983; G. D’AURIA, L’organizzazione dei Ministeri. Raccolta degli atti normativi, con una nota sui decreti organizzativi dei ministeri, Roma, 1985, vol. II, pp. 43-95.

6. Il dibattito sulla questione amministrativa (accentramento, decentramento e regioni)

C. CATTANEO, La circolare del ministro Farini sul riordinamento amministrativo in “Il Politecnico”, IX, 1860, pp. 281-285; F. SANSEVERINO, Del riordinamento amministrativo del Regno; pensieri, Milano, 1860; C. BUSI, L’Unità politica e le autonomie amministrative, Firenze, 1861; L. CARBONIERI, Delle Regioni in Italia, Modena, 1861 in cui traspaiono accenti di municipalismo antiregionalista; C. CRISCI, La situazione politica in Italia (questioni di governo e di organizzazione: 16 febbraio 1861), Napoli, 1861; G.B. GIORGINI, La centralizzazione, i decreti di ottobre e le leggi amministrative, Firenze, 1861, che rispecchia, con dovizia di particolari, la svolta operata da Ricasoli. G. MONTANELLI, Dell’ordinamento nazionale. Trattato, Firenze, 1862; F. PEREZ,

653 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

La centralizzazione e la libertà, Palermo, 1862; M. FORMENTINI, Sulla organizzazione politica ed amministrativa del Regno di Italia. Pensieri, Milano, 1863; G.E. GAREL- LI, Del discentramento dell’amministrazione nell’amministrazione pubblica, in “Rivista contemporanea nazionale italiana”, 1865, pp. 3-16; S. BUSCEMI, Sul riordinamento dello Stato. Studi, Messina, 1867; C. CADORNA, Le seicento delegazioni governative. Osservazioni sul disegno di legge della Commissione della Camera dei Deputati intorno al riordinamento dell’Amministrazione centrale e provinciale dello Stato, Firenze, 1869; E. MORPURGO, L’Italia e la riforma amministrativa, Torino, 1877; G. MACAGGI, Decentramento politico e amministrativo, Roma, 1914; A. GHI- SLERI, Lo Stato italiano e il problema del decentramento, Roma, 1944. MINISTERO PER LA COSTITUENTE - COMMISSIONE PER STUDI ATTINENTI ALLA RIORGANIZZAZIONE DELLO STATO, Relazione all’Assemblea Costituente, II: Autonomie locali. Problema della Regione. Amministrazione locale, Roma, 1946; E. PASSERIN D’ENTREVES, I problemi dell’unificazione italiana (1860-65), in “Quaderni di cultura e storia sociale”, 1953, n. 5, p. 172 ss; A. CARACCIOLO, Stato e società civile. Problemi dell’unificazione italiana, Torino, 1960 (ed. aggiornata al 1968). Lo studio offre interessanti spunti di riflessione a proposito della “piemontesizzazione” presente nel processo di unificazione nazionale. M.S. GIANNINI, Problemi dell’amministrazione delle regioni insufficientemente sviluppate, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, a. XII, 1962, pp. 552-578; G. MIGLIO, L’unificazione amministrativa, in AA.VV., La formazione dello Stato unitario, Milano, 1963; C. PAVONE, Amministrazione centrale e amministrazione periferica. Da Rattazzi a Ricasoli (1859-1866), Milano, 1964. Lo studio è particolarmente utile anche per la ricchissima documentazione contenuta. A. CARACCIOLO, La pubblica amministrazione dopo l’unità italiana, in “Cultura e Scuola”, V, 1965, n. 15, pp. 94-98; I. ZANNI ROSIELLO, Sull’unificazione amministrativa: a proposito di alcuni studi recenti in “Rassegna degli Archivi di Stato”, 1965, pp. 83-106; E. RAGIONIERI, Politica e Amministrazione nella storia dell’Italia unita, Bari, 1967, di cui si segnalano, in particolare, due saggi: Politica ed amministrazione nello stato unitario ed Accentramento e autonomie nella storia dell’Italia unita. Le tesi sostenute da Ragionieri sono state analizzate ed affrontate da A. AQUARONE, Accentramento e prefetti nei primi anni dell’Unità, ora in Alla ricerca dell’Italia liberale, Napoli, 1972. Si vedano ancora S. JACINI, La riforma dello stato e il problema regionale, a cura di F. Traniello, Brescia, 1968 e L’unificazione amministrativa ed i suoi protagonisti, a cura di F. BENVENUTI e G. MIGLIO, in Atti del congresso celebrativo del centenario

654 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA delle leggi amministrative di unificazione, Vicenza, 1969. R. RUFFILLI, La questione regionale dall’unificazione alla dittatura (1862-1942), Milano, 1971. L’indagine verte sulla scelta accentramento-decentramento origi- nata dal rifiuto della proposta regionalistica di Minghetti. Sempre incentrato su un’analisi dei progetti Minghetti è lo studio di G. VOLPE, Autonomia locale e garantismo, Milano, 1972; F. MAZZONIS, La questione amministrativa nella recente storiografia italiana sul Risorgimento, in Atti dell’VIII convegno di studi umbri, Perugia, 1973; C. PAVONE, La scelta dello stato accentrato, in Gli apparati statali dall’Unità al fascismo, a cura di I. Zanni Rosiello, Bologna, 1975. Si segnalano poi P. CALANDRA, Storia dell’amministrazione pubblica in Italia, cit., specialmente i primi due capitoli Amministrazione centrale ed autonomie dalla concessione dello Statuto alla sconfitta del regionalismo minghettiano e La stretta accentratrice; S. RAIMONDI, La questione amministrativa nell’Italia repubblicana (La riforma della pubblica amministrazione: progetti-realizzazioni-prospettive), Palermo, 1979; G. SANTANIELLO, L’amministrazione statale decentrata: prospettive di riordinamento, in “Rivista amministrativa della Repubblica italiana”, 1983, pp. 201 ss.; R. ROMANELLI, Il problema del potere locale dopo il 1865: autogoverno, finanze comunali, borghesie, in Istituzioni e borghesie locali nell’Italia liberale, a cura di M.P. Bigaran, Milano, 1986; S. CASSESE, Centro e periferia in Italia. I grandi tornanti della loro storia, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1986, 2, pp. 549 ss.; R. RUFFILLI, Istituzioni, società, Stato, I, Il Ruolo delle istituzioni amministrative nella formazione dello Stato in Italia, Bologna, 1989; P. VOCI, Il decentramento amministrativo e le autonomie locali, in L’amministrazione pubblica in Italia. Un profilo, a cura di S. Cassese e C. Franchini, Bologna, 1994; M. DE NICOLÒ, Accentramento e decentramento nella storia d’Italia: un conflitto storico-politico, in “L’uso pubblico della storia”, a cura di N. Gallerano, Milano, 1995. R. ROMANELLI, Centralismo ed autonomie, in AA.VV. Storia dello Stato italiano dall’Unità a oggi, a cura di R. Romanelli, cit.: il volume, che offre una ricca ricostruzione di molti aspetti della vita istituzionale italiana con in appendice una vasta bibliografia, raccoglie i saggi di S. MERLINI Il governo costituzionale, P. POMBENI La rappresentanza politica, G. MELIS L’amministrazione, M. DE CECCO e A. PEDONE Le istituzioni dell’economia, S. RODOTÀ Le libertà e i diritti, C. GUARNIERI L’ordine pubblico e la giustizia penale e M. FIORAVANTI Le dottrine dello Stato e la costituzione. Infine, G. MELIS, L’amministrazione tra centro e periferia, in “Italia contemporanea”, 1997, n. 206, pp. 5-12.

655 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

7. Sviluppo storico del sistema amministrativo

7.1. L’unificazione A. MAGLIANI, L’amministrazione centrale, in “Nuova Antologia”, 1867, vol. 6, pp. 763-786; L. PALMA, La soppressione dei ministeri nel Governo costituzionale italiano, in “Annuario di scienze giuridiche sociali e politiche”, 1880, pp. 65-95; R. BONGHI, Il numero dei ministeri ed il Consiglio del Tesoro, in “Nuova Antologia”, 1884, vol. 74, pp. 683-710; L. CATTANEO, L’ordinamento dei Ministeri, Roma, 1886; L.M. GIRIODI, I pubblici uffici e la gerarchia amministrativa, in “Primo trattato completo di diritto amministrativo”, cit.; F. VICARIO, Le amministrazioni centrali dello Stato, Torino, 1914; M. LA TORRE, Cento anni di vita politica ed amministrativa italiana, 1848-1948, 3 voll., Firenze, 1952-1954; N. PICELLA, L’organizzazione dell’amministrazione centrale, in “Amministrazione civile”, luglio-agosto 1961, pp. 1952-1954; G. DE CESARE, Il problema amministrativo nel momento unitario (1860-61), in “Problemi della pubblica ammistrazione”, II, 1961, n. 1, pp. 69-77 e n. 2, pp. 27-42; L. SALVATORELLI, Studi recentissimi sulla formazione dell’Unità e sul primo decennio del Regno d’Italia, in “Rivista storica italiana”, LXXIV, 1962, pp. 286-312; G. MIGLIO, Gli aspetti amministrativi dell’unificazione italiana, in “Archivio I.S.A.P.”, vol. I, 1962, pp. 1217-1238; R. RUFFILLI, Governo, Parlamento e correnti politiche nella genesi della legge 20 marzo 1865, in “Atti del congresso celebrativo del centenario delle leggi amministrative e di unificazione” , Firenze, 1965, vol. I, pp. 223-267; G. ASTUTI, L’unificazione amministrativa del Regno d’Italia, Napoli, 1966; R. NIERI, Amministrazione e politica nell’età della Destra storica, Milano, 1971; S. CASSESE, L’amministrazione pubblica in Italia, Bologna, 1974. Dello stesso autore Amministrazione centrale, in “Storia d’Italia”, a cura di F. Levi, U. Levra, N. Tranfaglia, vol. I, Firenze, 1978. Si ricorda ancora Dagli stati preunitari d’antico regime all’unificazione, a cura di N. Raponi, Bologna, 1981; S. RUDATIS, L’organizzazione dei ministeri dopo lo Statuto albertino: dal Primo Ufficiale al segretario generale (1848-1954), in “Bollettino storico-bibliografico subalpino”, 1980, LXXVIII, pp. 473 ss. e, sempre dello stesso autore, I segretari generali dei ministeri: amministrazione e politica (1848-1888), Milano, 1986. R. ROMEO, Stato e società prima e dopo l’unificazione, in Id., L’Italia liberale: sviluppo e contraddizioni, Milano, 1987.

7.2. L’Italia liberale P.S. LEICHT, L’opera di Francesco Crispi per la riforma della pubblica amministra-

656 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA zione, in “Scritti vari di storia del diritto italiano”, vol. I, Milano,1943; G. CAROCCI, Giolitti e l’età giolittiana, Torino, 1961; R. GIUFFRIDA, Francesco Crispi e i problemi della riforma delle strutture amministrative dello Stato italiano, in “Rassegna storica del Risorgimento”, LIII, 1966, pp. 277-284; F. BRANCATO, L’unificazione amministrativa nel pensiero di Francesco Crispi, in “Nuovi quaderni del Meridione”, 1967, pp. 19-37; R. ROMANELLI, Francesco Crispi e la riforma dello Stato nella svolta del 1887, in “Quaderni storici”, VI, 1971, pp. 763-834; R. RUFFIL- LI, Problemi dell’organizzazione amministrativa nell’Italia liberale, ivi, pp. 699-730; I. ZANNI ROSIELLO, Studi recenti di storia dell’amministrazione nell’Italia post-unitaria, ivi, pp. 663-698; A. CARACCIOLO - S. CASSESE, Ipotesi sul ruolo degli apparati burocratici nell’Italia liberale, in “Quaderni storici”, XVIII, 1971, pp. 601-608; G. MOSCA, Il tramonto dello Stato liberale, a cura di A. Lombardo, Catania, 1971, contenente numerosi articoli sul pubblico impiego. Altri riferimenti utili sono A. AQUARONE, Alla ricerca dell’Italia liberale, cit.; A.M. MILONE, Appunti sull’amministrazione crispina, in “Clio”, X, 1974, pp. 501- 517; G. MELIS, Istituzioni liberali e sistema giolittiano, in “Studi storici”, XX, 1978, pp. 131-174; A.A. MOLA, Giovanni Giolitti. Grandezza e decadenza dello Stato liberale, Cuneo, 1978; U. LEVRA, Età crispina e crisi di fine secolo, in “Storia d’Italia. Il mondo contemporaneo”, a cura di F. Levi, U. Levra, N. Tranfaglia, Vol. I, Firenze, 1978; R. ROMANELLI, L’Italia liberale (1861-1900), Bologna, 1979; E. ROTELLI, Governo e amministrazione nell’età giolitiana, in A.A. MOLA, Istituzioni e metodi politici dell’età giolittiana, Torino, 1979; S. CASSESE, Giolittismo e burocrazia nella “cultura delle riviste”, in “Storia d’Italia. Annali 4, Intellettuali e potere”, a cura di C. Vivanti, Torino, 1981; A. AQUARONE, L’Italia giolittiana (1896-1915). Le premesse economiche e politiche, Bologna, 1981; Id., L’età giolittiana, Bologna, 1988; R. ROMANELLI, Sulle carte interminate. Un ceto di impiegati tra privato e pubblico: i segretari comunali in Italia. 1860-1915, Bologna, 1989, particolarmente alle pp. 32- 66; Archivio I.S.A.P., n.s. 6, Le riforme crispine, vol. I, Amministrazione statale, Milano, 1990.

7.3. Il primo dopoguerra Per il dibattito sulla riforma della pubblica amministrazione ed i problemi del periodo post-bellico si ricordano A. ABIGNENTE, La riforma della pubblica amministrazione in Italia, Bari, 1916 e E. LOLINI, La riforma della burocrazia, Roma, 1919. Interessante, nella sua concisione, l’articolo di F. DE GAETANO, Direttori generali, segretario generale e ministro, in “L’Unità”, 20 luglio 1918 (con una postil-

657 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA la di G. Salvemini). P. GOBETTI, La riforma dell’amministrazione, in “Energie Nuove”, 5 maggio 1919; A. MONTI, Note sulla burocrazia e l’utopia di pochi e ben pagati, in “Rivoluzione liberale”, 9 aprile 1922, 30; A. PORRO, Le inchieste parlamentari e governative sul problema della burocrazia nel primo dopoguerra italiano, Milano, 1968; G. MELIS, La cultura dell’efficienza nell’amministrazione italiana dopo la prima guerra mondiale, in “Alberto Beneduce e i problemi dell’economia italiana del suo tempo”. Atti della giornata di studio del 50° anniversario dell’istituzione dell’I.R.I., Caserta 11 novembre 1983, Roma, 1985.

7.4. Il fascismo In particolare, sui problemi dell’amministrazione negli anni successivi alla riforma del 1923, si ricordano R. SPAVENTA, Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo, Roma, 1928; L. GANGEMI, Burocrazia, ordinamenti amministrativi e fascismo, in “Vita Italiana”, 1928, XVI, I, pp. 146-158; G. DE SANCTIS, I ministeri. L’ordinamento dell’Amministrazione centrale nell’Italia fascista, Roma, 1939, nonché l’artefice stesso della riforma del 1923, A. DE STEFANI, Una riforma al rogo, Roma, 1963. Opere di ampio respiro, datate, ma ancora di fondamentale importanza sul fascismo rimangono A. AQUARONE, L’organizzazione dello Stato totalitario, Torino, 1965 e R. DE FELICE, Mussolini, il fascista, II, “L’organizzazione dello stato fascista 1925-1929”, Torino, 1968. Inoltre, P. UNGARI, Ideologie giuridiche e strategie istituzionali del fascismo, ora, in Il regime fascista, a cura di A. Aquarone e M. Vernassa, Bologna, 1974; Gli appararati statali dall’Unità al fascismo, a cura di I. Zanni Rosiello, Bologna, 1976, che comprende tre sezioni: politica e amministrazione, istituzioni statali e sviluppo economico, istituzioni statali e società civile. Per un’interpretazione delle implicazioni storico-politiche del periodo di uti- lissima lettura risultano gli articoli pubblicati in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, XIX, 1975 di F. PIODI, La riforma burocratica (1920-1923), pp. 609 ss, P. CALANDRA, I pieni poteri per la riforma amministrativa (1922-24), pp. 1349 ss e R. RUFFILLI, La riforma amministrativa del 1922-1924 e la crisi del liberalismo amministrativo, pp. 1527 ss. Sull’indagine delle soluzioni opposte dall’amministrazione fascista alla crisi del modello borghese dello Stato ottocentesco nell’ambito della polemica tra professionalità tecniche e giuridiche, si rimanda, in particolare, agli studi di G.

658 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

MELIS, Due modelli di amministrazione tra liberalismo e fascismo. Burocrazie tradizionali e nuovi apparati, Roma, 1988 e di M. SALVATI, Il regime e gli impiegati. La nazionalizzazione piccolo-borghese nel ventennio fascista, Bari, 1992. N. TRANFAGLIA, La prima guerra mondiale e il fascismo, Torino, Utet, Storia di Italia diretta da G. Galasso, vol. XXII, 1995, ove, nel capitolo finale, nel fare il punto del dibattito storiografico sul periodo esaminato, è contestata la tesi sostenuta da R. De Felice nel volume sopra citato. Il regime fascista, a cura di A. Del Boca, M. Legnani, M. G. Rossi, Roma-Bari, 1995. Il volume raccoglie le relazioni del Convegno promosso a Bologna nel 1993 dall’Istituto nazionale per la storia della Resistenza. Si segnalano i contributi di E. COLLOTTI, Il fascismo nella storiografia. La dimensione europea, N. TRANFAGLIA La modernizzazione contraddittoria negli anni della stabilizzazione del regime, F. MALGERI Chiesa cattolica e regime fascista, G. MELIS La burocrazia e M. SALVATI Sistema di potere fascista, blocco dominante, alleanze sociali.

7.5. Il secondo dopoguerra E. ROTELLI, L’avvento della regione in Italia. Dalla caduta del regime fascista alla costituzione repubblicana (1943-1947), Milano, 1967, contenente anche una nota critica sulle fonti; Id., La Presidenza del Consiglio dei Ministri. Il problema del coordinamento dell’amministrazione centrale in Italia (1848-1948), Milano, 1972; P. CALANDRA, Il dibattito sull’amministrazione pubblica nel secondo dopoguerra, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, 1975, pp. l728 ss. La riorganizzazione dei ministeri nel quadro della riforma dell’amministrazione. Atti del convegno di studi svoltosi a Catania nei giorni 29-30 giugno 1974, Padova, 1975; R. ROMANELLI, Apparati statali, ceti burocratici e modo di governo, in “L’Italia contemporanea 1945-1975”, a cura di V. Castronovo, Torino, 1976; D. SERRANI, L’organizzazione per ministeri. L’amministrazione centrale dello Stato nel periodo repubblicano, Roma, 1979; S. RAIMONDI, La questione amministrativa nell’Italia repubblicana (la riforma della pubblica amministrazione: progetti-realizzazioni-prospettive), Palermo, 1979; S. TARROW, Between Center and Periphery. Grassroots Politicians in Italy and France, New Haven-London, 1977 (Traduzione italiana: Tra centro e periferia. Il ruolo degli amministratori locali in Italia e in Francia, Bologna, 1979); R. RUFFILLI, Le trasformazioni della democrazia: dalla Costituente alla progettazione delle riforme istituzionali, in Istituzioni, Società, Stato, vol. III, Bologna, 1989; C. PAVONE, La continuità dello Stato. Istituzioni e uomini, in AA.VV. Italia 1945-48. Le origini della Repubblica, Torino, 1974 ora in Id., Alle ori-

659 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA gini della Repubblica. Scritti su fascismo, antifascismo e continuità dello Stato, Torino, 1995; G. NEPPI MODONA, Cinquant’anni di Repubblica italiana, Torino, 1996-XXI.

8. Il ministero dell’Interno

Sulla definizione del ministero dell’Interno nelle epoche che si sono succe- dute si veda: R. PORRINI, I ministeri, cit.; I. SANTANGELO SPOTO, Ministero e ministri, in “Digesto italiano”, XV, parte II, 1904-1911; O. SEPE, Ministero dell’interno, in “Archivio I.S.A.P.”, I, Milano, 1962, pp. 111 ss. Per quanto riguarda un profilo storico del ministero e del suo apparato si rinvia a: R. GUEZE, Lineamenti storici del Ministero degli Interni, in “Amministrazione civile” (numero speciale: Cento anni di amministrazione italiana), 1961, pp. 195- 218; P. D’ANGIOLINI, Ministero dell’Interno. Biografie (1861-1869), Roma, 1964; S. CASSESE, Il sistema amministrativo, cit.; G. SIRIANNI, Il lento declino dell’amministrazione dell’interno: dall’età giolittiana alla regionalizzazione, in “Foro amministrativo”, 1985, pp. 2087-2104 e 2385-2401; G. TOSATTI, Il Ministero dell‘Interno, in “L’Amministrazione centrale dall’unità alla Repubblica. Le strutture e i dirigenti”, a cura di G. Melis, cit.; A. PALOSCIA, I segreti del Viminale. La prima storia non ufficiale del ministero più inviolabile, Roma, 1994. Sull’organizzazione e sulle attività in generale: C. CAVIGLI, Progetto di riforma del Ministero deIl’Interno e dell’Amministrazione provinciale del Regno di Italia, Volterra, 1864; G. GRANDVILLE, Dell’amministrazione pubblica in Italia. Considerazioni particolari sui diversi rami dipendenti dal Ministero dell’interno, s.c., 1867; E. ALESSIO, Il servizio di ispezione nell’amministrazione dell’interno, in “La Riforma sociale”, 1900, n. 12, pp. 1150 ss.; L. LA VIA, L’amministrazione dell’Interno nei suoi rapporti con la vita economica, sindacale e corporativa, Tivoli, 1936; A. FANFANI, Le funzioni del ministero dell’interno, Roma, 1953; A. ALBERTI- NI, Il decentramento del servizio del ministero dell’Interno, in “L’Amministrazione Locale”, 1955, pp. 127 ss.; G. LA TORRE, Il decentramento dei servizi del Ministero dell’interno, in “L’Amministrazione Italiana”, 1955, X, I, pp. 47-49; S. CASSESE, Ministeri da riformare: il Ministero dell’interno, in “Burocrazia ed economia pubblica. Cronoche degli anni ‘70”, Bologna, 1978; D. SERANNI, L’organizzazione per ministeri. L’Amministrazione centrale dello Stato nel periodo repubblicano, Roma, 1979; E. STERNOTTI - P. TAGLIACOZZO, La biblioteca del Ministero dell’interno, in “Rivista di diritto pubblico”, 1980, pp. 695 ss; D. DI GIOIA, Per una nuova centra-

660 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA lità dell’amministrazione dell’Interno, in “Nuova Rassegna di Dottrina, Legislazione e Giurisprudenza”, 1980, pp. 1607 ss.; R. SQUITIERI, Decentramento di funzioni amministrative dal ministero dell’Interno alle Regioni a statuto ordinario. Nuova commutazione delle residue competenze statali. Modifica delle strutture ministeriali in conseguenza dell’intervenuto trasferimento di funzioni, pubblicazioni a cura del Ministero dell’Interno, Roma, 1980; V. STELO, Il nuovo ordinamento del- l’amministrazione dell’Interno, in ”Nuova Rassegna di Dottrina, Legislazione e Giurisprudenza”, 1982, pp. 1352 ss; A. BUONCRISTIANO, L’attività della direzione centrale per la documentazione generale del ministero dell’Interno, in “Rassegna trimestrale di diritto pubblico”, XXXIII, I, 1983, pp. 729-732; P. GALLERANI MONACI, Il centro elaborazioni dati presso il Ministero dell’interno. Problemi e prospettive, in “Rassegna trimestrale di diritto e procedura civile”, 1984, pp. 540 ss.; A. BUONCRISTIANO, Territorio e autonomie, in “Foro amministrativo”, 1984, pp. 545 ss.; E. GIZZI, Valutazioni e proposte intorno alla riforma del Ministero dell’Interno, in AA.VV., Costituzione e struttura del Governo. La riforma dei Ministe- ri, Padova, 1984; Roma Capitale 1870-1911. I ministeri di Roma Capitale. L’insediamento degli uffici e la costruzione delle nuove sedi, pubblicazione a cura dell’Archivio Centrale di Stato, Roma, 1985; C. MEOLI, Il ministero dell’Interno. Ordinamento e attribuzioni, Roma, 1986. Si segnalano, inoltre, in I.S.A.P., Archivio n.s. 6, Le riforme crispine, vol. I, Amministrazione statale, cit., tre saggi relativi al funzionamento di questa amministrazione: M. CACIOLI, Il Ministero degli interni: i funzionari, pp. 327-413; L. MONTEVECCHI, Il Ministero degli interni: gli archivi e le informazioni, pp. 415-446 e G. TOSATTI, Il Ministero degli interni: le origini del Casellario politico centrale, pp. 447-485. In particolare, sull’amministrazione della pubblica sicurezza e delle carceri: F. AGNETTA, La legge e l’arbitrio. Osservazioni sui provvedimenti di pubblica sicurezza, Roma, 1875; G. ALONGI, Polizia e delinquenza in Italia, Roma, 1887; G. CODRONCHI, Sul riordinamento della pubblica sicurezza in Italia, in “Nuova antologia”, 1895, vol. 143, pp. 215 ss.; G. SENSALES, L’anagrafe di polizia, in “Nuova Antologia”, XXXVI, 1901, vol. 706, pp. 218-249; E. SARACINI, I crespuscoli della polizia. Compendio storico della genesi e delle vicende della amministrazione di Pubblica Amministrazione, Napoli, 1922; E. QUERCI-SERIACOPI, Il passato, il presente e l’avvenire dell’amministrazione delle carceri in Italia, estr. dalla “Rivista di discipline carcerarie e correttive”, fasc. 7, 12, 1925; G. RENATO, Gli ordinamenti della pubblica sicurezza, in “Amministrazione civile”, 1961, pp. 31-370.

661 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

Atti del Congresso celebrativo del Centenario delle leggi amministrative di unificazione. La pubblica sicurezza, a cura di Paolo Barile, Venezia, 1967; P. CARUCCI, L’organizzazione dei servizi di polizia dopo l’approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza del 1926, in “Rassegna degli Archivi di Stato”, XXXVI, 1, 1976, pp. 82-114; G. CORSO, L’ordine pubblico, Bologna, 1979; AA.VV., Il palazzo del Viminale, Roma, 1983; C. MOSCA, Profili istituzionali del nuovo ordinamento della polizia italiana, Latina, 1981; C. MOSCA, Pubblica Sicurezza (Ordinamento dell’Amministrazione della), in “Novissimo Digesto”, app. VI, Torino 1986, pp. 133 e seguenti; Servizi di informazione e sicurezza, in “Novissimo Digesto”, app. VI, Torino, 1986, pp. 133 e seguenti; Servizi di informazione e sicurezza, in “Novissimo Digesto”, app. VII, Torino, 1987 pp. 156 e seguenti; R. MARINO, Il nuovo ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza, Padova, 1984; G. TOSATTI, Gli internati civili in Italia nella documentazione dell’archivio centrale dello Stato, in “Istituto storico della resistenza in Piemonte”, Una storia per tutti, Milano, 1989, pp. 37-50; Id., La repressione del dissenso politico tra l’età liberale e il fascismo. L’organizzazione della polizia, in “Studi storici”, 1997, n. 1, pp. 217-255. Contributi allo studio sugli ordinamenti del Ministero dell’Interno ed in particolare dell’amministrazione della pubblica sicurezza, a cura di A. Cicero, dattiloscritto, s.d., pubblicazione a cura del Ministero dell’Interno, Direzione generale di pubblica sicurezza, Divisione affari legislativi e documentazione. In appendice sono contenute le Biografie dei direttori generali di p.s. succedutisi nell’incarico di reggere la direzione generale di p.s. dal 1878. Sul personale si rimanda agli studi di M. VALENTINI, Reclutamento del personale nel pubblico impiego - Pubblici concorsi: analisi delle procedure, motivi di crisi, prospettive, evoluzione normativa. L’ordinamento speciale del Ministero dell’Interno, in “Nuova Rassegna di Legislazione, Dottrina e Giurisprudenza”, n. 23-24, 1987; E. GUSTAPA- NE, L’introduzione nell’ordinamento amministrativo italiano del principio del merito per l’accesso agli impieghi pubblici: il caso del Ministero dell’Interno, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, II, 1987, pp. 449 ss.; N. RANDERAAD, Gli alti funzionari del Ministero dell’interno durante il periodo 1870-1899, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, I, 1989, pp. 202-265; M. CACIOLI, Il Ministero degli interni: i funzionari, in Archivio I.S.A.P., n.s. 6, Le riforme crispine, vol I, Amministrazione statale, cit. Relativamente all’assistenza pubblica ed alla previdenza sociale: F. S. NITTI, L’assistenza pubblica in Italia, estr. da “Rassegna pugliese di scienze, lettere ed arti”, n. 9-10, 1892, pp. 127 ss.; R LASCHI, Il bilancio dell’interno e le opere pie, in “Rivista della beneficenza pubblica”, 1901, pp. 745 ss.; Ministero dell’Interno,

662 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

Direzione generale dell’amministrazione civile, Istruzioni sul servizio della pubblica beneficenza, Roma, 1903; Id., Rilevamento statistico-amministrativo circa le condizioni dell’assistenza all’infanzia e agli indigenti inabili al lavoro e della beneficenza elemosiniera, Roma, 1905; E. CARAVAGGIO, beneficenza pubblica, di Stato o legale o privata, in “Cinquanta anni di Storia Italia”, a cura della R. Accademia dei Lincei, Milano, 1911, vol. I, pp. 68 ss. ed ancora, Ministero dell’interno, Direzione generale della Sanità pubblica, L’organizzazione per la tutela dell’igiene e della Sanità pubblica nel Regno d’ltalia, Roma, 1928. Sull’argomento si rinvia inoltre, a G. PALUMBO CARDELLA, L’istituto di sanità pubblica da Crispi a Mussolini, estr. da “Le forze sanitarie”, n. 21 del 30 luglio 1934; G. PETRAGNANI, La legislazione sanitaria e l’amministrazione sanitaria viste in ordine storico, in “Amministrazione della sanità pubblica” (1° corso di aggiornamento e perfezionamento sull’amministrazione sanitaria promosso dall’Università di Bologna dal 7 maggio al 5 giugno 1955), Firenze, 1957. Rassegna bibliografica delle pubblicazioni contenenti indagini storiche sulle origini e sull’evoluzione della previdenza sociale in Italia, in “Previdenza sociale”, 1961, pp. 2174-2177; G. GEREMIA, La previdenza sociale in Italia nell’ultimo secolo, in “L’economia italiana dal 1861 al 1961”, Milano, 1961; A. CHERUBINI, Per una storia dell’assistenza pubblica, in “Previdenza sociale”, 1963, nn. 3 e 4, pp. 729 ss., e 1011 ss.; 1964, nn. 4 e 5, pp. 549 ss. e 1203 ss. Per un’indagine approfondita sulle istituzioni di beneficenza ed il rapporto tra “opere pie” e Stato si rimanda agli studi di S. SEPE, Stato e Opere per la beneficenza pubblica da Minghetti a Depretis (1873-1878), in “Quaderni sardi di storia” n. 4, luglio 1983 - giugno 1984, pp. 179-205; Amministrazione statale e assistenza: il controllo sulle “opere pie” nel periodo giolittiano, in “Rivista trimestrale di scienza dell’amministrazione”, XXXI, (1984), 1, pp. 3-32; Amministrazione e mediazione degli interessi: il controllo sugli istituti di pubblica assistenza e beneficenza, in Archivio I.S.A.P., n.s. 3, L’amministrazione nella storia moderna, vol. II, Milano, 1985, pp. 1707-1790. Sulle origini della direzione generale della sanità, si rinvia all’articolo di G.B. SCARANO, La prima legge organica di tutela della sanità in Italia, in “Rivista di studi politici”, a. III, n. l, gennaio-marzo 1991, pp. 13-20.

9. I prefetti

Fonti interessanti, per lo studio dell’istituto prefettizio, sono le memorie ed i

663 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA documenti dei personaggi politici che, specialmente durante periodo liberale, assolsero a questo incarico. Per un inquadramento giuridico si rinvia a: L. FREZZINI, voce Prefetto e sottoprefetto, in “Digesto italiano”, vol. XIX, parte I, Torino, 1909-1912; R. MALINVER- NO, Prefetto, voce in “Novissimo Digesto Italiano”, XIII, Torino, 1968; E. GIZZI, Prefetto, in “Novissimo Digesto italiano”, Appendice, V, 1984; V. MAZZARELLI, Prefetto e prefettura, (diritto vigente), voce in “Enciclopedia del Diritto”, XXXIV, Milano, 1985. Testimonianza accorata contro le ingerenze della politica e degli interessi economici nello svolgimento dell’attività prefettizia è quella di A. NASALLI ROCCA, I prefetti in Italia ... fino a ieri, Città di Castello, 1916. Si segnala A. CIRMENI, Il problema dei prefetti, in “Il corriere amministrativo”, 1945, pp. 9 ss.; A. LENTINI, Burocrazia, prefetti e prefetture. Abolizione dei prefetti, ibidem, 1946, pp. 985 ss. ibidem, 1947, pp. 960 ss. e ibidem, 1948, pp. 1020 ss.; L. GIOVENCO, Il prefetto organo del Governo della Provincia, in “Cento anni di amministrazione italiana”, Roma, 1962, pp. 219-238. Il primo studio d’insieme sull’istituto prefettizio è rappresentato dal lavoro di R. FRIED, The Italian Prefects: a study in administrative politics, New Haven, 1963 (traduzione italiana: Il prefetto in Italia, Milano, 1967). Successivamente, si segnalano A. PELLICANI, Il prefetto nell’Italia unita, in “Studi storici”, IX, 1968, pp. 431-437; C. PAVONE, Amministrazione centrale e amministrazione periferica da Rattazzi a Ricasoli (1859-1966), cit.; C. DE SIMONE, Sulla funzione burocratico-poliziesca dell’istituto prefettizio, in “Critica marxista”, VIII, 1970, n. 3, pp. 168-177; A. M. RIZZOLI, Prefetti no, Prefetti sì, Napoli, 1971, in cui sono raccolte le opinioni contrarie e favorevoli ai prefetti dall’Unità al 1970. A. PORRO, Il prefetto e l’amministrazione periferica in Italia. Dall’intendente subalpino al prefetto italiano (1842-1948), Milano, 1972; P. CASULA, Iprefetti nell’ordinamento italiano. Aspetti storici e tipologici, Milano, 1972; A. AQUARONE, Accentramento e prefetti nei primi anni dell’Unità, ora in Alla ricerca dell’età liberale, cit.; P. BORZOMATI, La Calabria dal 1882 al 1892 nei rapporti dei prefetti, Reggio Calabria, 1974; G. DE CESARE, L’ordinamento comunale provinciale in Italia dal 1862 al 1942, Milano, 1977; I. DE CURTIS, Costituente e Costituzione: la figura del prefetto, in “Civitas”, nn. 2-3, 1978, pp. 15-42; E. ROTELLI, L’alternativa delle autonomie, Milano, 1978. Sull’attività dei prefetti in occasione dell elezioni cfr. G. MOSCA, Teoria dei governi e governo parlamentate, in “Scritti politici di Gaetano Mosca”, a

664 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA cura di G. Sola, Torino, 1982; C.L. ANTONELLI, Iprefetti dell’Italia napoleonica, Bologna 1983; P. CASULA, Prefetto e commissario del governo, in “Annuario 1984 delle autonomie locali”, Roma, 1983; A. POLSI, Le amministrazioni locali post-unitarie fra accentramento e autonomia: il caso del Comune di Pisa (1860-1885), in “Società e storia”, VI, 1983, pp. 829 ss.; S. CASSESE, Il prefetto nella storia amministrativa, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, IV, 1983, pp. 1449-1457; P. BORZOMATI, Utilità e limiti delle relazioni dei prefetti, in AA.VV., Economia e società nella storia dell’Italia contemporanea. Fonti e metodi di ricerca, a cura di A. Lazzarini, Roma, 1983; MEOLI, Il prefetto nell’ordinamento italiano. Profili storico istituzionali, Firenze, 1984, rist. agg.; R. RICCI, Il prefetto nello Stato delle autonomie, in “Tribunali amministrativi regionali”, 1984, II; E. GUSTAPANE, I prefetti dell’unificazione amministrativa nelle biografie dell’archivio di Francesco Crispi, in “Rivista trimestrale di diritto pubblico”, XXIV, 1984, pp. 1034-1101; C. MEOLI, Prefetto e commissario del governo, in “Annuario 1986 delle autonomie locali”, Roma, 1985. P. AIMO, Stato e autonomie locali: il ruolo dei prefetti in età liberale, in “Passato e presente”, n. 1415, 1987, pp. 211 ss.; M.C. MASCAMBRUNO, Il prefetto, Milano, 1988; A. CIFELLI, I prefetti della Repubblica (1946- 1956), cit.; S. CASSESE, L’evoluzione dell’istituto prefettizio, in “Il Consiglio di Stato”, n. 3, marzo 1990, pp. 555-560. Per un’analisi delle prefetture di Milano, Brescia, Mantova, Roma, Catania e Siracusa a fine secolo, cfr. Archivio I.S.A.P., Le riforme crispine, I, Amministrazione statale, cit., pp. 625 - 937. AA.VV., Il ruolo deI prefetto nella società in evoluzione. Atti del V Convegno di studio dell’Associazione nazionale dei funzionari dell’amministrazione civile dell’Interno, 1991; V. G. PACIFICI, Funzione e ruolo dei prefetti nell’Italia unita, in “Cultura e Scuola”, 1991, n. 117, pp. 108-120; F. CUOCOLO, Il prefetto nello “Stato delle autonomie”, in “Quaderni regionali”, n. 3, 1991, pp. 529-544; M.C. MASCAM- BRUNO, Il prefetto, vol. II, Funzioni di rappresentanza, di coordinamento e poteri di polizia, Milano, 1992. G. BALSAMO - R. LAURO, Il prefetto della Repubblica, Rimini, 1992; M. S. GIAN- NINI, Legge 142/1990: una mezza riforma, in “Rivista trimestrale di scienza del- l’amministrazione”, 1992, 39, pp. 41-47, in cui è chiaramente delineata la doppia natura del prefetto, quella di “tecnico” e quella di “politico” rispetto alle amministrazioni comunali. Le nuove competenze attribuite al prefetto a partire dal 1970 sono state illustrate e commentate da S. CASSESE, Il prefetto come autorità amministrativa generale, in “Le regioni”, XX, n. 2, l 992, pp. 332-337.

665 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

Sui prefetti “politici” nominati dai Comitati di Liberazione Nazionale si veda C. GALANTE GARRONE, Vita e opinioni di Alessandro Prefetti, Milano, 1992. N. RANDERAAD, Authority in search of liberty. The prefects in liberal Italy, Amsterdam, 1993 (traduzione italiana: Autorità in cerca di autonomia. I prefetti nell’Italia liberale, pubblicazione del Ministero per i beni culturali e ambientali, Ufficio centrale per i beni archivistici, serie “Pubblicazioni degli Archivi di Stato”, Roma, 1997): è un’indagine basata prevalentamente su fonti archivistiche e riguarda il funzionamento di tre prefetture campione (Venezia, Bologna e Reggio Calabria) negli anni successivi all’unificazione. È analizzato il periodo compreso tra il 1861 ed il 1895, con particolare riguardo ad alcuni settori, come quello significativo del controllo sugli enti locali, per giungere alla conclusione che la funzione prefettizia si è adattata, di volta in volta, alle diverse condizioni ambientali e culturali in cui il prefetto si è trovato ad operare ed interagire. E. GIZZI, Il prefetto nell’età liberale, in “Civitas”, XLIV, aprile-giugno, 1993, pp. 5 ss.. Nello stesso numero, intitolato “Il volto dello Stato. Il prefetto” compaiono saggi di I. DE CURTIS, A. BUONCRISTIANO, C. CARUSO e P. BERNARD; E. GUSTAPANE, Le fonti per la storiografia dei prefetti, in “Storia, Amministrazione e Costituzione”, cit.; Id., Sulla storia del prefetto, in “Le carte e la storia”, n. 1, 1995, pp. 18-27, in cui è tracciato un breve, ma significativo profilo dell’iter giuridico di questo istituto; V.G. PACIFICI, La provincia nel regno d’Italia, Roma, 1995; R. ROMANELLI, Tra autonomia e ingerenza. Un’indagine del 1869, in “Il comando impossibile. Stato e società nell’Italia liberale”, Bologna, 1995. Per il ruolo svolto dai prefetti durante l’affermazione del regime fascista si ricorda L. PONZIANI, Il fascismo dei prefetti. Amministrazione e politica nell’Italia meridionale. 1922- 1926, Catanzaro, 1995. Si rinvia, infine, al lavoro di P. LUCCHETTI, La formazione delle élites amministrative: riflessioni sulla carriera prefettizia, in “Instrumenta. Rivista di cultura professionale”, periodico quadrimestrale della Scuola Superiore dell’Amministra- zione dell’Interno, a. I, n. 1, gennaio-aprile 1997. Per quanto riguarda gli studi incentrati sulla figura di singoli prefetti, se ne segnalano alcuni tra i più significativi: A. NASALLI ROCCA, Memorie di un prefetto, a cura di C. Trionfi, Roma, 1946; F. CORDOVA, Alcuni ricordi inediti d’un prefetto dell’età liberale, in “Storia contemporanea”, V, 1974, pp. 329 ss.; L. DEL PIANO, Domenico Bardari prefetto a Cagliari (1880-1883), in Id., Politici, prefetti e giornalisti tra Ottocento e Novecento in Sardegna, Cagliari, 1975; B. MONTA- LE, Filippo Antonio Gualterio prefetto di Genova, in “Miscellanea storica ligure”,

666 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

1977, pp. 85-173; G. PADULO, Un prefetto conservatore (1909-1925): Angelo Pesce, in “ Annali dell’Istituto italiano per gli studi storici”, VI, 1979-1980, pp. 299- 315; L. GAMBI, Le “statistiche” di un prefetto del Regno, in “Quaderni storici”, n. 45, 1980, pp. 823-866; E. GUSTAPANE, Iprefetti dell’unificazione nelle biografie del- l’archivio di Francesco Crispi, cit.; M. SAIJA, Un prefetto nittiano di fronte al fascismo. Achille De Martino a Brescia nel 1922, in “Italia contemporanea”, n. 159, 1985, pp. 5 ss. A. BUONCRISTIANO, Un prefetto testimonia. Problemi delle autonomie e della sicurezza, Firenze, 1995. Le memorie di Aldo Buoncristiano, prefetto a Matera, Potenza e Firenze, commissario di governo prima in Basilicata e poi in Toscana, nonché dirigente dell’Amministrazione degli affari del personale al ministero dell’Interno, costituiscono una delle poche testimonianze sull’istituto prefettizio in epoca repubblicana, in particolare, per il periodo della riforma regionale. M. CASELLA, Prefetti nell’ltalia liberale. Andrea Calenda di Tavani, Giannetto Casavola, Alessandro Guiccioli, Napoli, 1996. Attraverso il profilo di tre prefetti, scelti per la loro emblematicità, si delinea la funzione del prefetto nella realtà politica ed amministrativa di quel periodo, mettendo a fuoco la possibile autonomia nell’ambito del circuito decisionale centro-periferia. Infine, La prefettura di Roma (1871-1946), a cura di M. DE NICOLÒ, Bologna, 1998, in cui è svolta un’accurata indagine storica che ritrae, nell’arco del periodo compreso tra l’Unità e la Repubblica, le modificazioni intervenute nel rapporto tra centro e periferia e, quindi, all’interno dell’istituto prefettizio. In tale contesto la prefettura di Roma, sede della capitale, del governo e dello stesso ministero dell’Interno, assume particolare rilievo attraverso l’avvicendarsi di prefetti, che, trait-d’union tra politica ed amministrazione, si rendono artefici, ciascuno nella propria individualità e contingenza storica, di stabilità e conti- nuità dell’azione amministrativa. Dopo la presentazione del prefetto CARLO MOSCA, il volume raccoglie i saggi di M. DE NICOLÒ, L’istituto prefettizio nella storiografia; Diplomazia e fermez- za: il primo prefetto di Roma, Giuseppe Gadda; Un diplomatico nei salotti della nobiltà romana: Camillo Caracciolo di Bella, prefetto di Nicotera; M. GUERCIO, Lo stato e la qualità delle fonti archivistiche; Il decennio di Luigi Gravina (1880-1890). Un prefetto tra Depretis e Crispi; P. SALVATORI, Un prefetto a fine carriera: Pericle Mazzoleni; L. PICCIONI, Il decennio di Luigi Gravina (1880-1890). Alla ricerca di improbabili equilibri: la città, il territorio; P. CARUCCI, Tra governo e comune: l’azione del prefetto

667 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

Andrea Calenda di Tavani; Tra Nathan e Giolitti: Angelo Annaratone; M. CACIOLI, I prefetti di fine secolo (1893-1900); P. GHIONE, Un prefetto nella grande guerra: Faustino Aphel; M. GIANNETTO, I prefetti di Roma negli anni 1919-1929; L. GIUVA, Gli anni Trenta e la guerra e M. VARRECCHIONE, Il demolaburista Carlo Bassano tra difficoltà oggettive e scelte impopolari.

668 ITINERARIO PER UNA RICERCA BIBLIOGRAFICA

SCHEDA INFORMATIVA DELLA BIBLIOTECA DEL MINISTERO DELL’INTERNO

Ministero dell’Interno Direzione generale per l’amministrazione generale e per gli affari del personale. Ufficio studi per l’amministrazione generale e per gli affari legislativi. Piazza del Viminale 00184 Roma tel: 06/46676689 Orario: dal lun. al ven.: 9,30-13,30 / 15,30-19,30; sab. :9,30-13,30 Accesso: limitato ai dipendenti o su presentazione Prestito: in sede; servizio di reference telefonico o postale 100.000 volumi; 250 periodici di cui l00 correnti; 5000 libri antichi Ambiti disciplinari: diritto, economia, storia, geografia, sociologia Cataloghi: alfabetico (RICA); per soggetto; dei periodici

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