EDITORIAL EARTH

Lic. José Ruperto Arce (Coordinador)

Russo, Ricardo O. Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica [Documento electrónico] / Ricardo O Russo y Eliécer Ureña… 1º ed.- Guácimo, CR: Editorial EARTH, 2006. 24 p. : il. Serie Documentos Técnicos, No. 4.

ISBN

1. MITIGACIÓN DE LA POBREZA. 2. POBREZA. 3. MERCADO DEL TRABAJO. 4. EMPLEO. 5. REGIÓN HUETAR ATLÁNTICA. EARTH. I. Russo, Ricardo O. II. Ureña, Eliécer.

Universidad EARTH Agosto, 2006. Las Mercedes de Guácimo, Limón Apartado Postal 4442-1000 San José, Costa Rica Teléfono 506 - 713 0000 • Fax 506 - 713 0184

Universidad de Costa Rica Universidad EARTH TABLA DE CONTENIDO

1. INTRODUCCIÓN………………………………………………………1

2. EL ESTUDIO DE LA POBREZA EN COSTA RICA ……………….1

3. LA POBREZA EN LA RHA…………………………………..………7

3.1. El ingreso y el empleo.………………………………………...7 3.2. Los servicios………….………………………………..….…..10 3.3. La oferta institucional….……………………………………...14

4. CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES …………… …….18 4.1. Conclusiones………………………………………….……….18 4.2. Recomendaciones………………………………………..…….19 4.3. Bibliografía……………………………………………..……...23

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica

Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña

1. Introducción

Este análisis de la pobreza en la Región Huetar Atlántica (RHA) y sus alternativas de reducirla y mitigarla es parte de un estudio sobre el empleo, el ingreso y el bienestar de la población realizada por los autores como apoyo regional auspiciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Se basa en parte en los informes sobre el mercado laboral, la capacidad y potencial de la economía regional, y los proyectos y propuestas presentado por instituciones, programas y organizaciones en la RHA durante la elaboración del estudio. Por consiguiente, se consideró esencial hacer una revisión de la literatura sobre las tendencias, políticas y programas de orden nacional relacionados con la reducción de la pobreza por sus implicaciones a nivel regional y local y se hace un uso intensivo de los estudios más pertinentes sobre el tema con el fin de mostrar la disponibilidad y profundidad del conocimiento sobre la pobreza en el país y al mismo tiempo indicar la necesidad de referir u orientar dicha disponibilidad de conocimiento a nivel local y operativo.

2. El estudio de la pobreza en Costa Rica

La literatura sobre la pobreza es extensa. En el ámbito internacional, la cantidad de estadísticas, indicadores y estudios sobre la pobreza es abundante y – con muy pocas excepciones – contrasta con las acciones exitosas para reducirla. Una de esas excepciones es Costa Rica, como lo señala la siguiente cita de un estudio publicado por el PNUD (Seligson, et al., 1996): “La combinación de cifras sobre crecimiento económico, distribución del ingreso y pobreza, indica que Costa Rica ha logrado reducir las desigualdades y aminorar la pobreza, al mismo tiempo que ha experimentado un crecimiento económico sustancial. En ninguna otra parte de América Central ha sido posible obtener crecimiento con un grado de equidad comparable y, en general, la tendencia en el Tercer Mundo ha sido crecimiento con desigualdad y pobreza”.

Hasta 1994, esta era una conclusión bien sustentada. En efecto, el estudio Seligson, et al., (1996), referido al período 1970-1994, pretende demostrar, primero, que Costa Rica ha tenido éxito en la reducción de la pobreza a pesar de sus limitaciones económicas. Segundo, que la disminución de la pobreza debe atribuirse sólo parcialmente al crecimiento económico; parte importante del éxito está directamente vinculado a políticas públicas destinadas a mejorar las condiciones sanitarias y educacionales de la población, especialmente de los sectores más pobres. Sin embargo, en un articulo reciente, el Periódico La Nación (Leitón, 2006) destaca que la brecha social en Costa Rica aumentó en los últimos 16 años, de acuerdo a lo reflejado por la Encuesta nacional de ingresos y gastos elaborada por el Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC), dado que el ingreso de los más ricos se duplicó (En 1988, el ingreso por persona en los hogares más adinerados era 11 veces mayor que en los de menos recursos, pero en el 2004 esa brecha se amplió a 20 veces), mientras el de los pobres se mantuvo y señala que las diferencias en educación contribuyeron a ensanchar dicha brecha.

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Estos resultados son pertinentes para la RHA porque: (i) indican que hay un contexto de políticas nacionales y macroeconómicas que afecta a todas las regiones del país positiva y negativamente, lo cual condiciona las acciones a nivel regional y local, es decir, la reducción de la pobreza en las regiones está condicionada – positiva y negativamente – por las políticas sociales y macroeconómicas del país, por lo cual las medidas a nivel local deben estar adecuadamente relacionadas con el contexto nacional; (ii) relaciona los dos tipos de instrumentos convencionales o soluciones generales para reducir la pobreza: el crecimiento económico, como generador de ingreso y empleo; y, los servicios que el Estado suministra a las familias pobres para aliviar o mitigar las condiciones de pobreza y, que a nivel regional, requieren focalización, precisamente para integrar a la población pobre no solo a las “redes universales de servicios” sino a los numerosos programas públicos de apoyo a dicha población (Banco Mundial, 2003).

Otro estudio del PNUD, institución que ha publicado extensamente sobre pobreza en la última década, con referencia al mismo período, argumenta que,

... este crecimiento económico no ha afectado de manera significativa la distribución del ingreso, sugiriendo inclusive algún mejoramiento en la misma: la variación acumulada en términos reales en el período 1987-1996 para las familias del primer quintil es mayor que la del último quintil, lo cual indica, para el período en su conjunto, una reducción de la desigualdad, o sea, un impacto redistributivo positivo.

... el mercado de trabajo costarricense es un mercado de trabajo bastante desarrollado, en el que más del 70% de los ocupados labora como asalariado, situación que inclusive se repite entre los pobres. Así, el comportamiento de la pobreza medida por la vía de los salarios está directamente relacionado con el comportamiento de los salarios reales. En el caso de los salarios promedio, muestran para el período 1987-1996 una relativa estabilidad, con un incremento en los últimos años, tanto en el sector público como en el privado. El incremento promedio anual para todo el período fue de 1,0%, aunque con importantes diferencias por sectores, pues alcanzó un 2,3% en el público respecto a 0,8% en el privado. (Sauma y Garnier, 1998)

Según este estudio, el salario real creció durante el período de análisis, la pobreza se redujo y mejoró la distribución del ingreso o por lo menos no aumentó la desigualdad. Sin embargo, en la RHA, el sector informal ha crecido y la estructura del mercado laboral ha cambiado, dando lugar a una tendencia ascendente de subutilización de la fuerza de trabajo. En efecto, en los últimos 10 años se ha observado una tendencia de reducción del empleo en la industria bananera, principal fuente de empleo en la región, pero el sector público, como segundo empleador, ha contribuido a mantener la estabilidad laboral. Esto indica la importancia del enfoque regional y local en la dinámica de la pobreza y en las medidas para reducirla.

En el estudio de Sauma y Sánchez, 2004, sobre el impacto del “énfasis exportador” de la economía costarricense en la pobreza, referido al período 1990-2001, se argumenta que

“la liberalización comercial tiende a ser la causa de la creciente desigualdad del ingreso, dado el efecto combinado de ingresos laborales significativamente mayores en los sectores económicos más dinámicos, particularmente de los trabajadores más calificados y una reducción de los ingresos laborales en la agricultura.

..... la liberalización comercial parece haber generado efectos positivos, aunque pequeños, de reducción de la pobreza .... pero también una mayor desigualdad de los ingresos laborales. .... no todos los sectores económicos terminan estando mejor tras la integración comercial, en particular, la agricultura, que sería perjudicada por una reducción del empleo y de los ingresos.

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En la RHA, según en censo del año 2000, 47% de la población ocupada estaba en la agricultura y aunque estadísticas de julio de 2005 asignan 38% al sector, es alto comparado con menos del 15% en el país. Como en la RHA no hay sectores que demanden mano de obra calificada en forma significativa, a diferencia de otras regiones como la Central y Chorotega, según se observa en el estudio de Baldares (2002), no se está creando empleo calificado.

Otros estudios observan el “estancamiento” de la pobreza entre 1994 y 2000 y la explican como causado en parte por el “menor dinamismo económico en sectores pro pobres y menor capital humano.” (Trejos, 2001). La primera parte de esta explicación es aplicable a la RHA, pero no estrictamente la segunda. Ciertamente, la tendencia descendiente del empleo en el sector bananero (Russo y Ureña , 2005) ha tenido un serio impacto, pero el bajo logro educacional está concentrado en la población indígena y en la población inmigrante (Trejos, 2002) que afecta los promedios; el empleo es escaso para la población con mejores niveles de educación (OTSCORP, 2004).

Por otra parte, en la publicación anual de Control Ciudadano 2002, se observa que

“el modelo económico y productivo actual no corresponde a la estructura productiva nacional y excluye a la mayoría de las unidades productivas del país..... La apuesta por una economía exclusivamente anclada en la exportación, beneficia a un pequeño grupo de empresas exportadoras.... el consumo interno de bienes y servicios no es prioridad, lo cual se refleja en un decrecimiento sostenido del consumo ...... así, mientras que el consumo privado representaba un 46.7% de la demanda global en 1985, en 1999 solamente llega al 33.2%.” (Torres, et al., 2002)

Es decir, se sugiere reconocer – para empezar – el sesgo del crecimiento dinamizado por las exportaciones con relación a un crecimiento impulsado por la demanda interna y también la importancia de acciones “compensatorias o equilibradoras” del modelo de “exportación con desigualdad”, especialmente con atención a la micro y pequeña empresa orientada al consumo interno. Esta sugerencia debe ser interpretada en el contexto de las oportunidades que se presentan en la RHA, porque efectivamente el modelo agroexportador puede mejorar las condiciones de pobreza solo si participan los pequeños agricultores, en cuyo caso no es un “sesgo exportador” sino un elemento “equilibrador”. Por esto los modelos en desarrollo en la RHA que “encadenan” a los pequeños agricultores con las grandes comercializadoras constituyen un “sesgo” positivo para mejorar los ingresos de un sector con mayor impacto sobre la demanda interna.

En 2002, el Proyecto Información para la Participación de la Asociación Programa Centroamericano para la Sostenibilidad Democrática (PROCESOS) publicó un análisis sobre la desigualdad en el período 1997-2002 y reporta que:

El crecimiento y la estabilidad que se observaron en el lustro pasado no fueron acompañados por una mejoría del bienestar económico de la población, como lo sugieren el comportamiento de los salarios, del consumo por habitante y de los cuatro quintiles más bajos de la distribución del ingreso, que vieron disminuir su ingreso en el periodo.....El crecimiento económico no se tradujo en un mejoramiento de las condiciones de vida de la población.

.... la distribución del ingreso se deterioró. Los cuatro quintiles más bajos de la distribución muestran un deterioro de su participación. Es decir, el quintil más alto de la distribución, y sólo ese, muestra un aumento de su participación en la distribución del ingreso. El deterioro de la

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distribución del ingreso se observa también en un aumento del Coeficiente de Gini en estos años ..... el nivel de pobreza se mantuvo estable, alrededor de 20%, durante todo el periodo. (PROCESOS, 2002)

No se pudo obtener la información para calcular los indicadores de la distribución de ingresos en la RHA y compararlos con los del resto del país. Sin embargo, el aumento en el empleo a salarios mayores que el mínimo, es prioritario ya que la posición de la caída de los salarios relativos con respecto al resto del país empeoró entre 1990 y 2002 (Cuadro 1; Baldares, 2002).

Cuadro 1 – Cambio en los salarios relativos entre las regiones Salarios Regiones relativos 1990-2002 Central 2% Chorotega 12% Pacífico Central -9% Brunca -2% Huetar Atlántica -16% Huetar Norte -4% Fuente: Cuadro 12 de Baldares, 2002

Uno de los pocos estudios con resultados a nivel regional, Baldares, 2002, indica que en el período 1990-2002 hubo una “evidente tendencia hacia el incremento de la desigualdad en salarios entre los trabajadores costarricenses.” La RHA tuvo un cambio de -16%, el más alto, en los salarios relativos (Cuadro 1). El autor explica “la precaria situación salarial” en esta región por “la alta incidencia de sub y sobre empleo y de trabajadores por cuenta propia, y al relativamente bajo nivel educativo de su mano de obra”, lo cual requiere una explicación adicional, como se observa más adelante. Esto implica que en el caso de la RHA, el objetivo no debe ser la igualdad per se sino el mejoramiento de la estructura salarial y más precisamente de la estructura de la demanda de trabajo.

En resumen, como lo indica el Gráfico 1, si bien no hay una relación simple entre la tasa de crecimiento económico y el porcentaje de familias pobres, la evidencia indica que el mejoramiento de los salarios y el empleo sí afectan la pobreza, pero deben estar dirigidos a los sectores y mercados pertinentes, es decir, a los sectores “pro pobres”. Es decir, el crecimiento de la economía puede no tener mayor impacto en la reducción de la pobreza si no se focaliza en los mercados accesibles a la oferta de trabajo de la población pobre. Este es un aspecto fundamental para la estrategia de desarrollo sostenible de la RHA.

En la RHA, la tendencia de la pobreza extrema indudablemente está relacionada con la subutilización de la mano de obra y por consiguiente con el ingreso de las familias, la situación podría ser peor de lo que las estadísticas indican si no se incluyen los servicios y transferencias que reciben estas familias del sector público.

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Gráfico 1

Costa Rica, porcentaje de familias pobres y tasa de crecimiento del PIB real, 1987 - 2003 35

30

25

20

15

Porcentaje 10

5

0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003

% de familias pobres 29.0 28.4 28.3 27.1 31.9 29.4 23.2 20.0 20.4 21.6 20.7 19.7 20.6 20.6 20.3 20.6 18.5 Tasa de crecimiento del PIB 6.9 3.8 5.1 4.2 3.3 9.2 7.4 4.7 3.9 0.9 5.6 8.4 8.2 1.8 1.0 2.9 5.6

Fuentes: INEC y BCCR

Los estudios anteriores están dirigidos a la “pobreza de ingreso” y su relación con el empleo y el crecimiento económico, por lo cual no consideran el segundo conjunto de soluciones, o los servicios del Estado, cuyo costo es reembolsado por los beneficiarios solo para algunos servicios, los demás son transferencias. En el caso de Costa Rica estos servicios son particularmente importantes; generalmente no se valoran adecuadamente como ingresos reales o consumo real para las familias pobres. La salud, la educación, la asistencia social equivalen a un ingreso real significativo para estas familias.

Por esto, es pertinente citar el estudio del Banco Mundial, 2003, con referencia al período previo a 2000, el cual concluye que,

Los pobres han avanzado menos en los últimos cinco años que los grupos de más ingresos. Por este motivo, además de los esfuerzos recién descritos para mejorar la cobertura y la calidad, el Ministerio de Educación debe mejorar la focalización y la equidad de programas como los comedores escolares, el transporte y las becas.

Las prioridades de gasto en la asistencia social requieren un cambio urgente. Las medidas prioritarias se encuentran en tres frentes: (i) introducir cambios legislativos a la ley de FODESAF, para que el gobierno pueda cambiar las prioridades de gasto de acuerdo con las necesidades y dirigir más recursos a los grupos vulnerables prioritarios, y así poder responder en tiempos de crisis, (ii) consolidar los esfuerzos para mejorar la coordinación de los programas y eliminar las duplicaciones, (iii) mejorar la focalización, la cobertura y el diseño de los programas de asistencia social, como el CEN-CINAI, y (iv) completar la cobertura de los pobres mediante programas de pensiones asistenciales no contributivos.(subrayado agregado)

El costo de ampliar los programas de educación preescolar para niños pobres y las pensiones no contributivas para los ancianos pobres también es relativamente bajo y parece ser posible de sufragar dentro del actual presupuesto de asistencia social. Se ha estimado que ampliar la cobertura de la educación preescolar a todos los niños en un esquema combinado de atención en

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centros y atención dada por parte de los padres y la comunidad costaría alrededor de US$26 millones al año. (Banco Mundial, 2003)

Aparentemente, es cada vez más difícil reducir los niveles de pobreza a través de los servicios debido a factores de eficiencia institucional.1 Costa Rica, entre 1990 y 2000 descendió del puesto 28 al 48 con respecto al Índice de Desarrollo Humano que incluye variables de ingreso y de servicios, con mayor ponderación para éstas últimas, a pesar de mantener la tendencia del gasto público social. El informe del Banco Mundial y la siguiente cita indican que el factor institucional requiere atención precisamente porque en el pasado, con escasos recursos, se habría avanzado considerablemente en la reducción de la pobreza.

Desde el punto de vista institucional, el informe de la CEPAL (Montero y Barahona, 2003) destaca:

El ímpetu inicial de entidades como el IMAS y FODESAF con las que el país pretendió erradicar la pobreza extrema en los setenta se perdió, y el sector social ha entrado en una espiral de rutinización de programas y acciones, que se trasluce en la monotonía de los rígidos presupuestos institucionales que año a año se repiten con los cambios cronológicos consecuentes y los ajustes de contenido apenas necesarios.

Los mismos diagnósticos corren el riesgo de la rutina al subrayar reiteradamente como problemas centrales de los programas sociales el desgaste de la institucionalidad que les da soporte, la falta de coordinación entre las instituciones del sector social, las dificultades para impulsar acciones descentralizadas y la escasa participación social en programas y proyectos. Lo reiterado del diagnóstico trasluce la acumulación en el tiempo de los problemas, con el agravante de que tal acumulación dificulta la remoción de obstáculos. (Montero y Barahona, 2003)

El Gobierno de Costa Rica está respondiendo a estos problemas mediante acciones de reestructuración de programas y fortalecimiento del FODESAP, como se reporta en MIDEPLAN, 2004 (ver: nota 1). El IMAS cuenta con el Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) y el Sistema de Administración de Beneficiarios (SAB) que pueden mejorar sustancialmente la eficiencia del gasto social en la reducción de la pobreza. El tamaño y la cobertura de estas instituciones son factores que no pueden ser ignorados a nivel regional.

Cada uno de los estudios revisados aporta lecciones pertinentes para la RHA y se incluyeron por su relevancia para la región, su pertinencia para el diseño de medidas y proyectos a nivel local, y porque sustentan técnicamente una estrategia de crecimiento económico “sesgado” a favor de reducir la pobreza.

La mayoría de los estudios analíticos disponibles sobre pobreza en Costa Rica son de tipo macroeconómico; estudian la relación entre crecimiento, pobreza, desigualdad, gasto social, políticas macroeconómicas y otros agregados para el país. Hay muy pocas investigaciones sobre la dinámica de cómo una familia pobre puede o no salir de la pobreza y cuáles son los instrumentos más efectivos del Estado o de la sociedad civil para ayudarla. Sin embargo, el país cuenta con instrumentos efectivos que permiten acercarse al beneficiario final, como se muestra a continuación.

1 El informe MIDEPLAN, "Evaluación Plan de Desarrollo Social y Empleo," (San José: MIDEPLAN, 2004) reporta la implementación que se inició en 2003 del “Proyecto de Evaluación y Mejoramiento de los Programas Sociales y Fortalecimiento Institucional de FODESAP” como respuesta a estas deficiencias.

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3. La pobreza en la RHA

3.1. El ingreso y el empleo

Contrario al estancamiento de la tendencia de reducción de los niveles de pobreza que se había observado para el país hasta 2002, analizada en la sección anterior (ver Gráfico 1), en la RHA se presentaba una tendencia de empeoramiento. Esta situación cambió en 2003, el porcentaje de la población pobre se redujo significativamente, de 20.6% a 18.5% en el país, y mucho más – relativamente – en la RHA, de 23.6% a 19.4% (Cuadro 2).

Cuadro 2 − Porcentaje de la población en condiciones de pobreza y pobreza extrema para el país y la RHA 1999-2003 Costa Rica Región Huetar Atlàntica Año Extrema Extrema Pobreza a Pobreza a Pobrezab Pobrezab 1999 20.6 6.7 21.5 6.9 2000 20.6 6.1 22.7 6.3 2001 20.3 5.9 23.4 5.7 2002 20.6 5.7 23.6 6.1 2003 18.5 5.1 19.4 7.0 Fuente: Encuesta Anual de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC) a Población en hogares cuyo ingreso per capita está por debajo de la línea de pobreza. b Población en hogares cuyo ingreso per capita es menor que el costo de la canasta básica de alimentos.

Sin embargo, la pobreza extrema se ha comportado en forma diferente. No se puede decir que ha habido un estancamiento; para el país, se redujo continuamente entre 1999 y 2003; para la región, que seguía la misma tendencia hasta 2001, llegando a 5.7%, la pobreza extrema ha tenido un ascenso significativo: en 2003 llegó a 7%, un nivel mayor que el alcanzado en 1999 (Cuadro 2), lo cual representa un aumento de más de 1,000 familias.

Cuadro 3 − RHA, porcentaje de la fuerza de trabajo desempleada y subutilizada, 1999-2003 Tasa de Tasa de subutilización de Año desempleo la fuerza de trabajo 1999 7.5 16.4 2000 7.7 16.5 2001 7.4 17.9 2002 6.6 17.1 2003 7.9 18.3 Fuente: Encuesta Anual de Hogares del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INEC)

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Los indicadores presentados en el Cuadro 2 se refieren a la “pobreza de ingreso”, no incluyen los servicios. Si, como se argumenta en la sección anterior, el empleo y especialmente la calidad del empleo es un importante determinante de la pobreza de ingreso, entonces la situación laboral en la RHA (Cuadro 3) debe estar causando serios impactos en las condiciones de pobreza.

El Cuadro 3 presenta los indicadores de desempleo y subutilización de la fuerza de trabajo en la región. Claramente se observa una tendencia preocupante de subutilización de la mano de obra, y es precisamente el grupo de familias que no obtienen un ingreso suficiente para financiar la canasta básica de alimentos (pobreza extrema), que están subempleados porque solo consiguen empleo temporal o tienen que aceptar salarios por debajo del mínimo, como se observó en el informe sobre el mercado laboral (OTSCORP, 2004). En el período 1999-2003, la subutilización de la fuerza de trabajo aumentó cada año desde el 16.4% hasta el 18.3%, mientras que la tasa de desempleo que tiende a reflejar el mercado formal no mostró una tendencia definida, aunque su nivel es el mayor (7.9%) en el período considerado.

Estas condiciones están en gran parte asociadas a procesos de transformación de los mercados de trabajo en la RHA, como: el del sector bananero que ha sustituido parte del empleo permanente por temporal, con alta participación de mano de obra inmigrante; el aumento del sector informal; y la reducción de la mano de obra sindicalizada en los servicios portuarios.

Cuadro 4 − Pobreza y sus características en la RHA, 2003

Pobres Principales características Total No Pobres No Satisfacen de los Hogares y de las personas Extrema TOTAL Necesidades Pobreza Básicas Características de los hogares Total de personas * 342 909 249 689 93 220 70 009 23 211 Total de hogares * 86 462 66 222 20 240 15 335 4 905 Miembros por hogar 4,0 3,8 4,6 4,6 4,7 Fuerza de trabajo por hogar 1,5 1,6 1,1 1,2 1,0 Ocupados por hogar 1,4 1,5 1,0 1,0 0,8 Hogares con jefatura femenina % 20,6 16,6 33,6 31,0 42,0

Características de la población Tasa de dependencia demográfica1/ 0,7 0,6 1,1 1,0 1,3 Tasa de dependencia económica2/ 1,7 1,4 3,0 2,9 3,6 Horas semanales trabajadas en la ocupación principal 47,0 48,4 39,6 42,6 27,7 Escolaridad promedio personas de 15 años y más 6,2 6,5 5,0 5,0 5,1 Tasa de desempleo abierto 6,8 5,1 14,6 13,1 20,1 Tasa neta de participación 53,4 57,3 40,9 42,5 36,0 Fuente: INEC (Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples 2003). Reproducido de OTSCORP, 2004. * Estos datos son aproximados debido a los parámetros utilizados para expandir los datos del Censo de 2000, según el cual la población de la RHA es de 339,295 personas; el INEC proyecta la población para enero de 2004 en 372,954 personas. Estos dos últimos datos son los más confiables. 1/ Se refiere a la relación entre personas menores de 15 y mayores de 64 años, con respecto a la población total. 2/ Se refiere a la relación entre la población inactiva y la fuerza de trabajo.

El Cuadro 4 presenta las características que hace especialmente vulnerable a la población pobre: falta de suficiente mano de obra para intercambiar en el mercado, el número de dependientes, el

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica - Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña nivel de escolaridad y la proporción de hogares pobres con mujeres como jefas de hogar. Según el análisis del mercado laboral, “... las familias más pobres no solo tienen más dependientes sino que tienen menos mano de obra, su único activo como medio para obtener ingresos, y menos oportunidades para venderla. En Limón hay más de 20,000 hogares pobres, de los cuales más de 5,000 están en condiciones de extrema pobreza2 (Cuadro 4). Para muchos de estos hogares, un empleo al salario mínimo no es necesariamente una solución para salir de la pobreza porque: (i) no tienen la fuerza de trabajo disponible para ofrecer en el mercado, (ii) el salario mínimo escasamente cubre el costo de la canasta básica de alimentos para una familia de 4 personas, y (iii) el número de dependientes es alto.” (OTSCORP, 2004) 3

En el Cuadro 5 se comparan los salarios y los requerimientos de las familias pobres y no-pobres. Estas cifras indican que si las familias no pobres ganaran el salario mínimo, podrían cubrir sin problema el costo de la canasta básica porque tienen suficiente disponibilidad de mano de obra y pocos dependientes; sin embargo, las familias pobres, tendrían un pequeño déficit y las familias en extrema pobreza requerirían un ingreso adicional de 25% para cubrir el costo de la canasta básica debido conjuntamente a su escasa disponibilidad de mano de obra y a su mayor número de dependientes.

Cuadro 5 − El salario mínimo y los requerimientos mínimos para las familias no pobres, pobres y en extrema pobreza, 2004 Necesidades y capacidad No pobres Pobres Extrema pobreza Necesidades Costo de la canasta básica por persona 14,809.53 14,809.53 14,809.53 Línea de pobreza (per capita mensual) 27,000.00 27,000.00 27,000.00 Número de personas 4.0 4.6 4.7 Costo de la CBA por familia 59,238 68,124 69,605 Ingreso familiar mínimo requerido * 108,000 124,200 126,900

Capacidad Salario mínimo 103,140 103,140 103,140 Fuerza de trabajo disponible 1.6 1.2 1.0 Ingreso familiar a salario mínimo 165,024 123,768 103,140

Diferencia 57,024 -432 -23,760 Fuente: Estimaciones con base en los datos de la Encuesta de Hogares 2003. Reproducido de OTSCORP, 2004. * Para cubrir el costo de la canasta básica de alimentos.

Esto implica que el empleo a salario mínimo no es suficiente como solución en términos de ingreso para una familia en condiciones de extrema pobreza. Como se mencionó, esta familia requiere un empleo a salario mínimo, más 25% de asistencia de otras fuentes, o un empleo a un salario 25% mayor que el mínimo, lo cual se puede dificultar por sus condiciones de escolaridad.

2 Utilizando las proyecciones del INEC para 2004, las familias en condiciones de extrema pobreza son más de 6,000. 3 Estas observaciones se habían hecho previamente a nivel nacional: “Los hogares y familias con mayor riesgo de vulnerabilidad ante la pobreza, se hallaron entre aquellos con mayor cantidad de miembros dependientes menores de edad y jefeados por mujeres.” Jorge Barquero y Juan Diego Trejos S., "Tipos de hogar, ciclo de vida familiar y pobreza en Costa Rica, 1987-2002," Población y Salud en Mesoamérica (ccp.ucr.ac.cr), julio - diciembre 2004.

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Tampoco el empleo a salario mínimo es solución para mejorar el bienestar de la familia pobre, la cual estaría en el grupo de extrema pobreza si ganara el salario mínimo, como se muestra en el Cuadro 5.

Estos resultados coinciden con la percepción de los líderes y la población local que ven la necesidad de mejorar el empleo pero a niveles aceptables de remuneración o promover el “desarrollo empresarial” como una medida más efectiva.

3.2. Los servicios

Los servicios que presta el sector público son esenciales para reducir y mitigar la pobreza. Estos servicios pueden ser suministrados en forma gratuita o con algún subsidio (diferencia entre el costo y la tarifa que el usuario paga por el servicio). En Costa Rica, los servicios básicos (salud, educación, agua potable, electricidad, telecomunicaciones) son operados por el Estado, por lo cual su costo para los usuarios es relativamente bajo y consecuentemente accesible para los grupos de bajos ingresos. Además como se menciona en la sección 3.3, el Estado tienen una amplia red de servicios que presta especialmente a la población pobre. Indudablemente este esquema ha contribuido al mejoramiento de las condiciones de pobreza, aunque no se reflejan en los indicadores de “pobreza de ingreso” analizados en la sección anterior.

Para esto, MIDEPLAN elaboró el IDS (Índice de Desarrollo Social) que pretende medir las brechas sociales entre las diferentes áreas geográficas del país (cantones y distritos), está compuesto por las siguientes variables: infraestructura educativa; acceso a programas educativos especiales; mortalidad infantil; defunciones de la población menor de cinco años respecto a la mortalidad general; retardo en la talla de la población de primer grado de escuela; consumo promedio de electricidad residencial; y, nacimiento de niños(as) de madres solas. Este es un indicador parcial pero estratégico del componente de servicios.

Cuadro 6 – RHA, Indicadores de desarrollo social según cantón, 1999 Índice de Índice de Rezago Cantón Desarrollo Social (IRS) Social (IDS) Limón 48.0 7.38 Pococí 43.8 7.88 36.4 7.13 0.0 10.00 22.6 8.13 Guácimo 47.8 6.50 Fuente: MIDEPLAN, 2001

El Cuadro 6 presenta los valores del IDS para los cantones de la Provincia de Limón. Para efectos de comparación, los cuatro valores más altos son los de los cantones Flóres (100), Belén (94.9), Montes de Oca (85.0) y San Isidro (78.5). La mediana, de los 81 cantones del país, corresponde al cantón Santa Ana (55.8) en la provincia de San José. Dos de los seis cantones de Limón están entre los cinco cantones con los índices más bajos: Talamanca (0.0), Los Chiles (8.9), La Cruz

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(16.4), Upala (17.4), Buenos Aires (22.2) y Matina (22.6%). Limón, el cantón con mayor IDS de la región, se encuentra en el puesto 56.

Según MIDEPLAN, 2001, entre 1984 y 1999, los cantones Limón y Siquirres se encuentran entre los 21 cantones que descendieron de nivel con respecto al IDS, ninguno de los cantones de la provincia se encuentra entre los 15 cantones que ascendieron de nivel.

Por otra parte, el Índice de Rezago Social (IRS), “Tiene como objetivo identificar las zonas o áreas geográficas socialmente más rezagadas. Se construye con información del Censo de Población y Vivienda del 2000 y otras fuentes y está definido en términos de carencias. Los valores oscilan entre 1 y 10 por lo que entre más alto el valor indica que un distrito o cantón tiene un nivel más alto de rezago o sea altos porcentajes de hogares con necesidades básicas insatisfechas.” (MIDEPLAN, 2003). Las carencias a que se refiere el indicador son: consumo, personas con rezago en la educación regular, escolaridad, agua potable, alumbrado, tipo de sistema de disposición de excreta, hacinamiento, condiciones de la vivienda, y carencia de ingresos. (ver Cuadro 7 y Mapa 1)

Los valores de este indicador (Cuadro 6) son en general consistentes con los del IDS. El IRS confirma la precariedad extrema del cantón Talamanca, aunque este cantón predominantemente indígena, puede requerir indicadores diferentes en la medida en que sus patrones de consumo y producción colectiva no corresponden a los conceptos y metodología aplicada a las comunidades no indígenas. Matina es el segundo cantón más pobre y Limón junto con Pococí, los menos pobres, según ambos indicadores.

Esta información se presenta en los Mapas de Carencias (elaborado por MIDEPLAN), a nivel de distrito, con el fin de precisar la ubicación de las familias con mayores necesidades. El Cuadro 7 clasifica los distritos con los peores indicadores según las variables del mapa de carencias. Los distritos con más carencias son:

• , en Talamanca, predominantemente indígena; • Valle de la Estrella, una de las áreas bananeras más ricas de la región; y • Colorado, que alberga el principal centro turístico de la RHA.

Nueve distritos más completan esta lista: Río Blanco, Florida, , , Matina, , , La Rita, Germania y Cairo. Cada cantón tiene por lo menos un distrito en esta categoría.

El Mapa 1, uno de los “mapas de carencias”, presenta, a manera de ilustración, los distritos con porcentajes de hogares que tienen por lo menos una carencia clasificados en cinco categorías. Se puede observar que Bratsi, Valle de la Estrella, Río Blanco y Colorado son los distritos donde el 70% y más de los hogares presenta al menos una carencia.

La cobertura de servicios públicos (agua potable, electricidad, telecomunicaciones) es relativamente alta en la región pero baja en las áreas rurales pobres. En los asentamientos campesinos la cobertura de agua potable es baja, la gran mayoría no cuenta con servicio de agua potable y saneamiento, aunque utilizan fuentes subterráneas, la mayoría de buena calidad, pero algunas con problemas de contaminación por agroquímicos, según algunos pobladores.

También es importante observar que según las cifras de la CCSS, en 2000, los trabajadores asegurados en la RHA eran 73,075 de los 102,378 ocupados, lo que indicaría que el 28.6% de las

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica - Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña personas ocupadas no están cubiertas por el servicio de la CCSS, y el Censo de 2000 reporta el 20% de las personas ocupadas en Limón como “no aseguradas”; el 36% de los “ocupados por cuenta propia” en Limón no están afiliados a ningún sistema de seguro.

Cuadro 7 – RHA, Distritos con las mayores carencias

Variable de carencia Valor Cantón Distritos Limón Matama Consumo. Familias sin preceptores de ingresos o con 7% Pococí La Rita uno solo y con tres o más dependientes y más Siquirres Florida, Germania y Cairo Rezago. Personas entre 7 y 17 años con un rezago 9% Limón Valle de la Estrella mayor a 2 años en la educación regular y más Educación. Personas de 7 a 17 años que no asisten a la 27% Talamanca Bratsi educación regular y más Pococí Colorado Excreta. Viviendas en área urbana que usan pozo negro 8% Guacimo Pocora u otro sistema, en área rural no tienen o usan otros y más Limón Valle Estrella sistemas Talamanca Bratsi y Sixaola 40% Limón Río Blanco y Valle de la Estrella Agua. Familias que consumen agua de pozo o de lluvia y más Talamanca Cahuita y Bratsi Pococí Colorado Alumbrado. No se cuenta con electricidad para 16% Limón Valle de la Estrella alumbrado y más Talamanca Bratsi 10% Limón Valle de la Estrella Hacinamiento. Dos o más personas por dormitorio y más Talamanca Bratsi y Sixaola Pococí Colorado Vivienda. Viviendas eventuales o tugurios o con 24% Limón Valle de la Estrella materiales en mal estado y más Talamanca Bratsi Otros bienes y servicios. Hogares con limitación 24% Limón Valle de la Estrella básica de ingresos y más Talamanca Bratsi Conocimiento. Uno o más miembros de 7 a 17 años Talamanca Bratsi 30% que no asisten a la educación formal o con rezago de 2 o y más más años Pococí Colorado Albergue. Viviendas en mal estado, hacinamiento o sin 30% Matina Matina electricidad y más Limón Matama y Valle de la Estrella Talamanca Bratsi Vida Saludable. Elimnación de excretas o disposición 45% Limón Río Blanco y Valle de la Estrella de agua para consumo humano y más Talamanca Bratsi Pococí Colorado Con 3 carencias. Se presentan tres carencias: albergue, 12% Limón Valle de la Estrella vida saludable y conocimiento y más Talamanca Bratsi Con 2 carencias. Se presentan dos carencias: albergue, 25% Pococí Colorado vida saludable o conocimiento y más Talamanca Bratsi Con 1 carencia. Se presenta una carencia ya sea 36% Siquirres Florida albergue, vida saludable o conocimiento y más Limón Río Blanco Pococí Colorado Con carencias. Se presenta al menos una carencia: 70% Limón Río Blanco y Valle de la Estrella albergue, vida saludable o conocimiento o más Talamanca Bratsi Fuente: MIDEPLAN

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Mapa 1, RHA, Mapa de Carencias, distritos con familias que presentan al menos una carencia

CON CARENCIAS Se presenta almenos una carencia: Albergue, Vida saludable o conocimiento

COLORADO

LA RITA

CARIARIROXANA

DUCARI

RIO JIMENEZ SIQUIRRES GUACIMO CAIRO GUAPILES Z S E E N D GERMANIA E E A BATAN IM C R J R O O ALEGRIA T E C I M O R P A U CARRANDI C FLORIDA A P RIO BLANCO LIMON

MATINA

MATAMA

VALLE DE LA ESTRELLA

CAHUITA

SIXAOLA

BRATSI

CON CARENCIA

MENOS DE 40 % 40% A MENOS DE 50% 50% A MENOS DE 60% 60% A MENOS DE 70% 70% Y MAS

Fuente: MIDEPLAN.

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3.3. La oferta institucional

Evidentemente, el Estado costarricense está bien dotado de instituciones y programas para la lucha contra la pobreza. Según el estudio de Montero y Barahona, 2003,

“ Estos programas se fortalecieron a mediados del decenio de los setenta, cuando se aprueba la ley de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (ley 5662 de diciembre de 1974) que crea el Fondo de Desarrollo Social y Asignaciones Familiares (FODESAF). Este fondo moviliza entre 1.5 y 2% del producto interno bruto y canaliza sus recursos hacia instituciones estatales ejecutoras de programas sociales. Financia los programas de atención primaria de salud, programas de alimentación complementaria, acueductos rurales, pensiones no contributivas para indigentes y, más recientemente, subsidios directos para vivienda. Con un total aproximado de 1.400 millones de dólares, movilizados entre 1975 y 1994, el FODESAF permitió al país financiar los programas de salud rural y comunitaria y fortalecer los programas de alimentación y nutrición preescolar y escolar en la década de los setenta. Estos programas explican, en buena parte, el mejoramiento alcanzado en los indicadores de salud durante ese período. Fueron diseñados para complementar las llamadas políticas universales e incorporar en ellas a los pobres. Los programas de salud primaria se convirtieron en el primer nivel de atención a los pobres y en la vía de acceso a servicios de salud más sofisticados ofrecidos por la Caja Costarricense de Seguridad Social. Los programas de alimentación complementaria mejoraron las condiciones de aprendizaje de los niños pobres y los incentivaron para que se mantengan dentro del sistema educativo formal.

El FODESAF ha mostrado ser un instrumento poderoso para financiar programas sociales selectivos. Ha contribuido a la sustentabilidad de las políticas de programación [promoción] y asistencia social y representa una experiencia que puede reproducirse en otros países. No obstante, problemas como la vulnerabilidad presupuestaria, la inflexibilidad creciente en la asignación de recursos y la ausencia de sistemas adecuados de control, evidencian la necesidad de realizar ajustes y modificaciones.4

En el estudio de Montero y Barahona, 2003, se reportan más de 25 programas especiales, administrados por el IMAS, con objetivos de mejorar las condiciones de pobreza; entre ellos:

• Alternativas de atención a la infancia y la juventud o Hogares comunitarios o Hogares de medio tiempo o Centros de Desarrollo Infantil o Programa de la Mano (Formación, capacitación y orientación a padres) o Alternativas de desarrollo juvenil o Incentivo para estudios (Becas) o Superémonos (Cupón solidario)

• Fortalecimiento del grupo familiar o Apoyo familias en desventaja social o Emergencias

• Atención integral para el desarrollo de la mujer o Atención a mujeres adultas o Madres adolescentes y jóvenes

• Fortalecimiento a servicios de bienestar social o IBS que atienden adultos y Comités Cruz Roja

4 Ver nota 1

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• Mejoramiento del hábitat o Mejoramiento de vivienda o Infraestructura comunal o Infraestructura comunal IMAS – Triángulo o Compensación social o Fortalecimiento gestión comunal

• Titulación de Tierras o Titulación o Lotes y servicios o Condonación de deudas

• Creación de oportunidades económico laborales o Ideas productivas o Subsidio temporal para desempleados o Oportunidades de capacitación

El IMAS opera un Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO), para “coadyuvar en los esfuerzos que realiza el país en pro de la disminución de la pobreza, apoyando una mejor focalización y calificación de los pobres y brindarles accesos más rápidos y eficientes a los beneficios a que puedan tener derecho diferentes beneficiarios en todo el territorio nacional.” (Montero y Barahona, 2003)

Por otra parte, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS) administra más de 15 programas relacionados con la generación de empleo para la población subempleada o desempleada, como se reporta en la evaluación del Plan Nacional de Desarrollo para 2003 (MIDEPLAN, 2004), y las instituciones sectoriales (agricultura, industria) tienen sus propios programas de apoyo a grupos en condiciones de pobreza. Prácticamente todas las instituciones involucradas en actividades de reducción y mitigación de la pobreza tienen alguna presencia en la RHA.

Sin embargo, cada una tiene un presupuesto pequeño que disperso en todo el país no le permite tener un impacto significativo. Por ejemplo, entre los programas más importantes, el PRONAE (Programa Nacional de Empleo), que financia pequeños proyectos de apoyo a las familias de desempleados, gastó aproximadamente $400,000 de su presupuesto de $500,000 en todo el país en 2003; el IDA con fondos de FODESAP tuvo un gasto similar en proyectos productivos para familias pobres; el Programa Ideas Productivas, que administra el IMAS, financió pequeños proyectos por casi $1.0 millón.

Esto implica que (i) ya existen y están operando los mecanismos institucionales para canalizar recursos a grupos específicos; y (ii) se requiere focalizar estos mecanismos en la RHA, asignando recursos financieros adicionales orientados a dichos grupos.

Por esto es importante considerar el contexto en que se implementan las medidas de reducción o mitigación de la pobreza, ya que hay una cantidad de instrumentos muy efectivos operando a nivel nacional, pero con restricciones de presupuesto.

Los asentamientos campesinos. Uno de los programas más importantes en el ámbito rural, que responde directamente al problema de desempleo rural es el de los asentamientos campesinos. El Instituto de Desarrollo Agrario (IDA), creado en el año 1982, continuó los procesos creados desde 1960 para dotar al campesino sin tierra de pequeñas parcelas para su desarrollo como

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica - Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña productor agropecuario. La principal función de la institución es la parcelación individual en asentamientos creados mediante la compra de fincas y la distribución de parcelas a los demandantes, principalmente organizados en grupos. (Zúñiga Salas, 2002)

Cuadro 8 – RHA, Asentamientos Campesinos Número de Clasificación/Asentamiento Distrito Área (Ha) familias beneficiarias Prioritarios La Manudita Guácimo 16 57 La orquídea Río Jiménez 13 43 Bananito Norta Matama 740 381 Dpndonia Matama 1,255 142 Waghope Matama 1,500 97 Júpiter 280 50 Sector Buenos Aires (Estrella del Caribe) Valle La Estrella 6,233 38 Sector Caño Negro (Estrella del Caribe) Valle La Estrella 1,100 315 Sector San Carlos (Estrella del Caribe) Valle La Estrella 1,446 62 Liberia Valle La Estrella 115 50 Vesta Suruy Valle La Estrella 907 160 Sara Batán 968 96 Coopeocho Carrandi 324 28 El Peje Carrandi 471 96 Camuro 397 65 El Maná Cariari 304 66 El Paraíso Cariari 96 19 Jhodema Cariari 141 35 Colorado Colorado 170 27 Línea Vieja Colorado 122 21 Agriportica Rita 280 62 Caño Seco Rita 1,040 205 Aguas Frias Roxana 290 183 El Millón Roxana 223 109 Nasareth Roxana 173 104 Río Esperanza Roxana 140 54 San Jorge Roxana 185 51 Epifanio Porras Cairo 75 24 Grano de Oro Florida 12 90 La Esmeralda Florida 84 82 Lomas Florida 193 Manú Florida 9 38 Dorayi Siquirres 521 52 Imperio Siquirres 1,670 187 Maryland Siquirres 2,529 275 San Pancracio Siquirres 105 42 Sector Carbón 2 (Julio Cesar) Cahuita 2,400 360 Sector San R. de Borbón (Julio Cesar) Cahuita 2,137 350 Paraíso Sixaola 1,689 212 Vegas - Las Palmas Sixaola 447 160 Subtotal 30,800 4,488 “No prioritarios” 5 88,537 17,480 TOTAL 119,337 21,968 Fuente: IDA

Más de 150 asentamientos se han establecido desde la década de 1960, con 120,000 hectáreas distribuidas, beneficiando a 22,000 familias, cerca de 100,000 personas, casi un tercio de la población de la región. El área promedio por familia se ha reducido de 12 a 2 hectáreas reflejando

5 Según el IDA, los asentamientos “no prioritarios” son los que ya han sido atendidos.

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica - Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña la creciente dificultad para distribuir un recurso limitado y cada vez más costoso a un número creciente de familias pobres.

El Cuadro 8 presenta una lista de 40 asentamientos campesinos que el IDA tiene en sus planes de desarrollo, lo cuales benefician a 4,500 familias mediante la asignación de 30,000 hectáreas y su adecuación para convertirlas en unidades productivas sostenibles y asistencia técnica, con servicios esenciales para las familias.

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4. Conclusiones y recomendaciones

4.1. Conclusiones

El análisis anterior permite derivar las siguientes conclusiones con respecto a las acciones para reducir y mitigar la pobreza en la RHA:

i. La RHA tiene características particulares relacionadas con la naturaleza y estructura de su economía que requieren acciones diferentes o adicionales a las soluciones de orden nacional para reducir la pobreza. Estas características tienen que ver con la importancia del sector agrícola en la región y la evolución de los mercados laborales, principalmente.

ii. Existe una tendencia de aumento de la población en condiciones de extrema pobreza así como en la subutilización de la fuerza de trabajo, tendencias que muy probablemente están relacionadas, según la evidencia de varios estudios a nivel nacional y regional.

iii. Se ha identificado un patrón regional de pobreza donde los mismos distritos tienen consistentemente los indicadores más desfavorables: Bratsi, en Talamanca, predominantemente indígena; Valle de la Estrella, una de las áreas bananeras más ricas de la región; y Colorado, que alberga el principal centro turístico de la RHA. Los servicios tienen buena cobertura regionalmente pero ésta es baja en los asentamientos campesinos y otras comunidades pobres..

iv. El crecimiento económico intensivo en mano de obra calificada no tiene mayor impacto en la reducción de la pobreza y no ha tenido impacto en la RHA, aunque la emigración de la fuerza de trabajo más calificada de la provincia puede estar relacionada con mayor demanda fuera de la RHA y estancamiento de la demanda dentro de la región.

v. El crecimiento económico intensivo en mano de obra no calificada, al salario mínimo, tiene poco impacto sobre la reducción de la pobreza por insuficiencia del salario mínimo para la población pobre. Además el aumento en la demanda de mano de obra a este salario genera una oferta adicional de mano de obra inmigrante.

vi. Las soluciones regionales están relacionadas con (i) un aumento de la demanda regional de mano de obra que genere aumentos eficientes en los salarios de mercado; (ii) la generación de empleo a salarios superiores al mínimo, accesibles a la población pobre; (iii) la generación de ingresos complementarios, producto de iniciativas socioproductivas que constituyen una fuente adicional de recursos para las familias pobres; (iv) la generación de empleo en los segmentos del mercado laboral con mayores niveles de educación; (v) la generación de rentas o rendimientos a factores adicionales a la mano de obra (como la tierra en los asentamientos campesinos y otros activos).

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vii. El Estado tiene un conjunto de instrumentos en sus instituciones y programas para reducir la pobreza pero requiere recursos para operarlos.

4.2. Recomendaciones

Con base en estas conclusiones que resumen el análisis presentado en este documento, se recomienda:

i. Crecimiento con sesgo hacia el empleo para la población pobre. El análisis del mercado laboral, de los sectores de la actividad económica en la RHA y de la literatura sobre el tema, presentados en este documento y resumidos en la sección anterior, indican que la reducción de la pobreza mediante la generación de empleo requiere que los salarios correspondientes sean superiores al mínimo o que se generen oportunidades para mejorar los ingresos, que representen no solo la remuneración a la mano de obra, sino algunas rentas o rendimientos a otros factores como la tierra (por ejemplo, en los asentamientos); o capital físico, como las plantaciones forestales u otros proyecto no agropecuarios; o capital social y humano, como en los proyectos de formalización del sector informal. Una de estas soluciones son las inversiones productivas que permiten a los pequeños productores (con mano de otra y tierra pero con poco capital) mejorar sus ingresos mediante esquemas de encadenamiento con operaciones comerciales.

Cuadro 9 − RHA, características de los grupos de familias pobres y soluciones según su disponibilidad de activos y mano de obra 6 Disponibilidad Disponibilidad de activos de mano de obra Sin activos Con activos Grupos vulnerables. Jefas de hogar con Grupos en condiciones de pobreza extrema dependientes (niños, ancianos, o pobreza, dependiendo de productividad de discapacitados). Requieren apoyo los activos. Grupos vulnerables. Requieren Sin mano de asistencial. Apoyo a programas del IMAS. protección de sus activos (vivienda, tierra). obra IMAS tiene programas específicos para estos grupos. Posibilidad de mejorar la productividad de los activos. Familias con muchos dependientes. Grupos en condiciones de pobreza extrema Requieren mejorar su capital humano a corto o pobreza, dependiendo de productividad de plazo para mejorar oportunidades de empleo los activos. Posibilidades de mejorar Con insuficiente a mejores salarios. Requieren ingreso productividad de activos. Desarrollo mano de obra suplementario mediante transferencias o empresarial. activos. Proyectos “socio-productivos.”

Con mano de Pobreza extrema. Capacitación Posibilidades de desarrollo empresarial. obra Capacitación. Adjudicación de activos, subutilizada capitalización de mano de obra.

ii. Focalización de los servicios y proyecto. Las áreas más pobres según indicadores como el IDS, IRS y el mapa de carencias así como los asentamientos campesinos deben ser objeto de un aumento en la cobertura de los servicios públicos como el agua potable y el saneamiento básico, además de los proyectos con fines sociales y

6 Incluye: vivienda, tierra, herramientas, vehículo de trabajo, etc.

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productivos. Estas áreas están claramente identificadas a un orden de magnitud que permite localizar las comunidades y familias. El SIPO (Sistema de Identificación de Poblaciones Objetivo) puede ser aplicado en este proceso. En general, se requiere que los proyectos a ser financiados por el programa propuesto respondan a las necesidades de los grupos específicos dentro de la población pobre como se indica en el Cuadro 9.

iii. Utilizar los mecanismos existentes. Las instituciones y programas vigentes dirigidos a reducir o mitigar la pobreza en el país son abundantes. No se requieren nuevos instrumentos sino mejor utilización de los existentes. Las instituciones y programas generalmente tienen personal calificado, instalaciones y equipamiento pero tienen capacidad subutilizada debido a los escasos presupuestos operativos. El IMAS y el FOSADES manejan numerosos programas en una gran diversidad de áreas de apoyo a la población pobre. El programa propuesto puede utilizar esta capacidad subutilizada como coejecutora del apoyo a los grupos objetivo.

iv. Los asentamientos campesinos como soluciones eficientes. Los asentamientos campesinos constituyen actualmente una solución directa al problema de desempleo rural, especialmente el generado por la reestructuración del mercado laboral en el sector bananero que todavía emplea al 30% de la población ocupada de toda la región. Este modelo le agrega por lo menos un activo a la familia rural pobre y desempleada: una parcela que soluciona un problema de vivienda, un problema de alimentación, y suministra una oportunidad de ingreso. Esta solución es además eficiente: tiene un costo económico de unos $3,000 por familia, teniendo en cuenta que el costo de oportunidad de las tierras ocupadas es muy bajo.

Cuadro 10 – Prioridades de infraestructura en los asentamientos campesinos, 2004

Infraestructura requerida Centros de Asentamiento Caminos Acueductos Atención Salones Drenajes Aulas Comedores (Km) (Km) Medica Multiusos (Km) Escolares Escolares (EBAISs)

Agriportica 2.0 7.0 1 1 8.0 2 1 Aguas Frias 3.0 7.0 1 1 Camuro 9.0 10.0 1 1 20.0 2 1 Caño Seco 3.5 10.0 2 2 1.0 3 2 Colorado 1.5 Gaviotas 0.5 1 La Lidia 2.0 1 1 1 Linea Vieja 1 2 Mana 12.0 14.0 1 1 24.0 3 1 Millon 4.0 7.0 1 --- 1 Monterrey 2.0 4.0 1 1 10.0 2 1 Nazareth 1.0 7.0 1 Nuevo Amanecer 2.0 3.0 1 1 7.0 2 1 Paraíso 2.0 1 1 1.0 2 1 Rescate 2.5 3.0 7.0 Rio Esperanza 6.0 1 San Jorge 6.0 1 1 Zota 12.0 12.0 1 1 24 3 1 TOTAL 54.5 100.5 13 15 102 23 10 Costo en miles de US$ 726 2 000 145 180 204 207 110 Fuente: IDA, Oficina Subregional de Pococí, 2004.

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El Cuadro 10 presenta los requerimientos de infraestructura de adecuación de una muestra de asentamientos campesinos, con un costo total de $3.5 millones, que benefician a 1,200 familias. El IDA tiene la responsabilidad y la experiencia en el desarrollo de los asentamiento campesinos, pero no cuenta con los recursos para atender sino una fracción de los requerimientos, por lo cual se recomienda apoyar la ampliación de estas actividades con recursos del programa propuesto.

v. Formalizar parte del sector informal. El mercado laboral más accesible a la población pobre está en el sector informal. Este mercado cumple una función esencial para suministrar algún ingreso de subsistencia a la población desempleada o subempleada, o que no califica para un empleo formal. Sin embargo este mercado ofrece oportunidades de mejorar los ingresos de la fuerza de trabajo en condiciones de pobreza mediante su “formalización”. Para esto se requiere apoyar a ciertas actividades informales a formalizarse o modernizarse, generando beneficios públicos y privados. Muchas actividades turísticas locales operan en el sector informal y pueden aprovechar su competitividad locativa mejorando sus ingresos mediante su consolidación como pequeñas empresas colectivas o individuales, lo cual además mejora los aspectos de seguridad para operadores y turistas y calidad de los productos turísticos. La industria y el comercio ofrecen oportunidades similares. Se han identificado varias iniciativas y propuestas de pequeños proyectos productivos. (ver informe “Muestra de Proyectos”)

vi. Una estrategia especial para Talamanca. La población indígena es objeto de un lento proceso de transformación de su modelo económico tradicional con base en actividades colectivas (producción, consumo, vivienda) a un modelo de “campesinado de subsistencia en extrema pobreza”. Los diagnósticos generalmente tratan de medir las condiciones de las comunidades indígenas con indicadores apropiados para la población no indígena, lo cual dificulta el diseño de soluciones apropiadas y efectivas. Por ejemplo, en los mapas de carencias, los distritos de Talamanca, consistentemente con los peores indicadores, presentan los mejores indicadores con respecto a la variable “hogares sin preceptores de ingresos o con uno solo y con tres o más dependientes”. Esto precisamente refleja la condición colectiva de las actividades tradicionales en estas comunidades a pesar de que sus modestos ingresos monetarios son obtenidos fuera de la economía tradicional. La viabilidad del modelo tradicional indígena ha sido afectada adversamente por la intervención de pobladores e instituciones no indígenas, pero su modelo tradicional no ha sido eliminado. El apoyo a las comunidades indígenas debe tener en cuenta este proceso. Se requiere formular, con las mismas comunidades, una estrategia para fomentar la transformación racional de su economía, lo cual puede incluir el fortalecimiento del modelo tradicional que, con suficientes recursos naturales, tiene más sostenibilidad que el modelo campesino de subsistencia.

vii. Protección para la fuerza laboral inmigrante. Uno de los factores de competitividad de los productos costarricenses, frente a otros países, es el conjunto de mejores condiciones laborales, ambientales y sociales en que se realizan las actividades productivas. Sin embargo, la fuerza de trabajo inmigrante puede estar al borde de estas condiciones, por lo menos en la RHA. El Gobierno de Costa Rica ha tomado la iniciativa para mejorar dichas condiciones para la población inmigrante, como se reporta en el informe de MIDEPLAN, 2004: “el MTSS suscribió acuerdos

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binacionales presidenciales sobre población migrante, a los cuales se les ha dado respuesta en coordinación con otras instituciones. Entre los avances logrados destaca el trabajo realizado por la comisión interinstitucional para plantear un procedimiento de intercambio migratorio, a partir del acuerdo para la regularización de los flujos migratorios entre Costa Rica y Nicaragua; así como, la coordinación con la Dirección General de Migración y Extranjería para documentar a los indígenas panameños que laboran en las zonas de Sixaola.” Estos procesos deben ser apoyados, garantizando unas condiciones laborales aceptables para la población inmigrante, teniendo en cuenta su importancia en la producción y en la competitividad de la agricultura en la RHA. Algunas iniciativas de la regional del MTSS en Limón relacionadas con los procesos mencionados deben ser apoyadas con recursos adicionales.

viii. Acciones inmediatas. Los esfuerzos inmediatos del programa propuesto deben orientarse a la identificación, formulación y preparación de proyectos específicos en las comunidades bajo los lineamientos contenidos en estas recomendaciones y la coordinación con los programas pertinentes, como estrategia operativa para reducir la pobreza en la RHA.

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Reducción y mitigación de la pobreza en la Región Huetar Atlántica - Ricardo O. Russo y Eliécer Ureña

Bibliografía

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