La Strategia Dell'unione Europea Per La Regione Adriatico- Ionica
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La Strategia dell’Unione Europea per la regione adriatico- ionica: le fatiche della costruzione di un processo Dicembre 2015 1 Sommario Executive summary e policy recommendations ................................................................................................ 4 Il quadro di riferimento per EUSAIR, la politica di allargamento dell’Unione europea e il processo di Berlino ......................................................................................................................................................................... 11 La politica di allargamento dell’Unione europea ........................................................................................ 11 Il Processo di Berlino ................................................................................................................................... 16 La sfida della governance ................................................................................................................................ 21 L’analisi della Commissione Europea sulla governance delle macro-regioni .............................................. 21 Come si è attrezzato il Baltico per la governance: ruoli e compiti, partecipazione e allineamento delle risorse .......................................................................................................................................................... 23 I problemi della governance nella EUSAIR .................................................................................................. 30 La governance nel caso del tema energetico tra connessioni e ambiente ................................................. 38 Il dibattito pubblico sulla macroregione nei media in Croazia ........................................................................ 49 Le sfide di EUSAIR e il coinvolgimento della sfera pubblica ........................................................................ 50 Metodologia ................................................................................................................................................ 54 Elementi di contesto dell’analisi .................................................................................................................. 56 Analisi quantitativa: copertura tematica e distribuzione nel tempo .......................................................... 58 EUSAIR e le infrastrutture viarie: l’autostrada adriatico-ionica .................................................................. 63 EUSAIR e le infrastrutture energetiche: il gasdotto adriatico-ionico .......................................................... 69 EUSAIR e l’accesso a fondi europei ............................................................................................................. 71 Questioni bilaterali ...................................................................................................................................... 73 La governance multi-livello ......................................................................................................................... 75 I media locali come spazio per la promozione di un approccio translocale ................................................ 76 Conclusioni e policy recommendations ....................................................................................................... 77 Quotidiani consultati ................................................................................................................................... 80 Riferimenti ................................................................................................................................................... 80 2 L’analisi relativa ai capitoli 1 e 2 sulle sfide della governance di EUSAIR è stata condotta da Almona Tani e Andrea Stocchiero di CeSPI, mentre la terza parte sul dibattito pubblico nei media della Croazia da Marzia Bona di Osservatorio Balcani e Caucaso, con la supervisione scientifica di Luisa Chiodi e il contributo di Caterina Ghobert. Il coordinamento del progetto di studio è stato svolto da Andrea Stocchiero. L’analisi è stata realizzata nell’ambito del progetto di studio “L’avvio della macro regione adriatico ionica: un percorso ad ostacoli L’avvio della Strategia regionale Adriatico-Ionica nelle prospettive della politica estera italiana e dell’integrazione europea dei Balcani occidentali”, sostenuto dall’Ufficio analisi e programmazione del Ministero affari esteri e della cooperazione internazionale. Si ringraziano le diverse persone intervistate per le informazioni e le opinioni offerte. La responsabilità di quanto scritto è degli autori. Questa ricerca è stata realizzata grazie ad un cofinanziamento dell’Unità Analisi, Programmazione e Documentazione Storico Diplomatica (UAP) del Ministero Affari Esteri (MAE) nel quadro della Legge 948/82, ex Art. 2. 3 Executive summary e policy recommendations Nell’Ottobre del 2014 si è avviata la Strategia macro-regionale dell’Unione europea (UE) per l’area adriatico ionica, conosciuta come EUSAIR: European Union Strategy for the Adriatic-Ionian Region, con l’adozione del Piano di Azione proposto dalla Commissione europea sulla base di una consultazione che ha coinvolto i diversi paesi e stakeholder dell’area1. La Strategia è parte della cassetta degli attrezzi dell’Unione per favorire la coesione territoriale di aree vaste, coinvolgendo anche i paesi in via di adesione verso l’integrazione europea. E’ uno strumento che presenta quindi sia una dimensione interna che esterna. Per questo essa rappresenta anche uno strumento utile per la politica estera italiana. Dopo le strategie per il Baltico e per il Danubio, anche l’area adriatico-ionica ha adottato la macro-regionalizzazione che può essere definita come un “processo che ha un approccio di carattere strategico […] mirante alla costruzione di spazi funzionali e transnazionali tra (stati, ndr) regioni (amministrative) e municipalità a livello subnazionale di paesi membri dell’UE e partner che condividono un numero sufficiente di questioni in comune”2. Rispetto ad altri strumenti rivolti alla coesione territoriale, quello della macro-regionalizzazione appare come più comprensivo e “può essere concepito come un prototipo di differenziazione territoriale nell’integrazione europea”3. Inoltre può essere considerato come una nuova forma di governance perché è “un nuovo livello complementare di integrazione in Europa […] che non è un fenomeno isolato ma indica un processo generale di ristrutturazione territoriale o di riconfigurazione spaziale che essenzialmente modifica l’esistente geografia Europea”4. D’altra parte le strategie macro-regionali partono con un forte handicap rispetto agli altri strumenti di coesione territoriale dell’UE. Si tratta dei cosiddetti 3 NO, e cioè del fatto che l’UE 1 Consiglio Europeo Affari Generali, Conclusioni del Consiglio sulla Strategia europea per la regione adriatico-ionica (EUSAIR), Riunione del Consiglio Affari Generali, 29 settembre 2014; Comunicazione della Commissione al Parlamento Europeo, al Consiglio, al Comitato Economico e Sociale Europeo e al Comitato delle Regioni relativa alla Strategia dell'Unione europea per la regione adriatico-ionica Bruxelles, 17.6.2014 [COM(2014) 357 finale]; European Commission, Action Plan concerning the European Union Strategy for the Adriatic and Ionian Region {COM(2014) 357 final}, 17.06.2014, 2 Stefan Ganzle e Kristine Kern “Macro-regions, Macro-regionalisation and Macro-regional Strategies in the European Union: Towards a New Form of European Governance?”, p.6, in Stefan Ganzle e Kristine Kern (eds), A Macro-regional Europe in the Making, Palgrave-Macmillan, 2015. 3 Ibidem 4 Nagler A., ”European Macro-regions as a New Dimension of European Geografy: Networks of Collaboration in the Light of Culture, History and Language Capabilities”, in N. Bellini and U- Hilpert (eds) Europe’s Changing Geography. The Impact of Interregional Networks, London and New York Routledge. 2013, p.56. 4 non prevede che queste strategie siano fondate su un regolamento, una istituzione e un fondo ad hoc (No regulation, No institution, No funds) . Il loro valore aggiunto consisterebbe nella capacità di far funzionare quello che già esiste a livello normativo ed istituzionale, e di mobilitare risorse provenienti da diverse fonti, con un approccio integrato. Il CeSPI con ISTRID ha già presentato nel 2014 al Ministero degli Affari Esteri e per la Cooperazione Internazionale (MAECI) uno studio sul processo di creazione di EUSAIR5, dove si metteva in evidenza l’esigenza di dotare la Strategia di una visione politica capace di andare oltre un approccio tecno-burocratico fondato sul funzionalismo, per affrontare questioni di rilievo come la crisi europea, la coesione sociale, le migrazioni, sostenendo una più forte cooperazione territoriale sui beni comuni. Questo per ritrovare il senso di appartenenza ad un’Europa unita nei suoi valori fondanti, messo a dura prova in questi ultimi anni di crisi finanziaria e poi sociale e politica, e ancor più nel 2015 con l’emergenza migrazione. Tema quest’ultimo completamente assente nel Piano di Azione dell’EUSAIR, ma sul quale è stato richiesto a livello politico di cimentarsi con nuove iniziative vista la priorità della rotta Balcanica. Le crisi hanno accentuato le spinte divisive e centrifughe a danno del processo di integrazione europea e di un’Europa soft e civilian power nelle sue relazioni esterne. Di conseguenza anche l’integrazione e adesione dei Balcani occidentali all’UE è messa a dura prova. Il piano