UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE ECONOMIA

MATHEUS VALADÃO LOPES

DA CONSTITUINTE ATÉ OS TEMPOS ATUAIS: UM COMPARATIVO ENTRE AS REFORMAS DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO DO BRASIL (1988-2020)

CAMPINAS 2020

MATHEUS VALADÃO LOPES

DA CONSTITUINTE ATÉ OS TEMPOS ATUAIS: UM COMPARATIVO ENTRE AS REFORMAS DO SISTEMA PREVIDENCIÁRIO DO BRASIL (1988-2020)

Monografia apresentada ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas como parte dos requisitos exigidos para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Econômicas, sob orientação do Prof. Dr. Roberto Alexandre Zanchetta Borghi.

CAMPINAS 2020

Ficha catalográfica Universidade Estadual de Campinas Biblioteca do Instituto de Economia Mirian Clavico Alves - CRB 8/8708

Valadão Lopes, Matheus, 1995- V23d Da Constituinte até os tempos atuais : um comparativo entre as reformas do sistema previdenciário do Brasil (1988-2020) / Matheus Valadão Lopes. – Campinas, SP : [s.n.], 2020.

Orientador: Roberto Alexandre Zanchetta Borghi. Trabalho de Conclusão de Curso (graduação) – Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Economia.

1. Brasil. Assembléia Constituinte (1987-1988). 2. Seguridade social. 3. Previdência social. 4. Reforma previdenciária. I. Borghi, Roberto Alexandre Zanchetta,1986-. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Economia. III. Título.

Informações adicionais, complementares

Palavras-chave em inglês: Brazil. Constituent Assembly (1987-1988) Social security Social welfare Pension Reform Titulação: Bacharel em Ciências Econômicas Banca examinadora: Roberto Alexandre Zanchetta Borghi [Orientador] Guilherme Santos Mello Data de entrega do trabalho definitivo: 16-12-2020

AGRADECIMENTOS

Agradeço aos meus diversos familiares por esta realização. Em especial, agradeço à minha mãe Cláudia, meu tio Fernando e minha namorada Isabela por terem me apoiado durante esse período de graduação, permitindo, assim, com que eu pudesse me dedicar integralmente ao meu sonho de me formar em Ciências Econômicas. Também agradeço ao meu orientador pelo apoio desempenhado em relação à escolha do tema e ao desenvolvimento desta Monografia.

RESUMO

No ano de 1988, a Constituinte colocou as bases do regime previdenciário atual, a partir de um sistema de cidadania baseado na solidariedade e colocando o esforço da sociedade em seu financiamento como uma contrapartida para um modelo de proteção social. Em trinta anos, ocorreram mudanças demográficas, envolvendo a taxa de natalidade e a expectativa de vida, acompanhadas por um aumento nos gastos públicos. Essas mudanças colocaram a necessidade de se realizarem modificações na Previdência com o objetivo de reverter o cenário fiscal. Além disso, a defesa de reformas do sistema atuarial passou a ter o argumento de corrigir “distorções” entre o regime geral e o do funcionalismo público, possibilitando uma alteração do quadro de desigualdade social. Diante desses objetivos, ocorreram sete modificações que amenizaram uma deterioração nas contas públicas nacionais. Dessa forma, este trabalho busca comparar as reformas da previdência ocorridas entre 1988 e 2019, do ponto de vista fiscal, analisando, em especial, os argumentos que nortearam a reforma previdenciária mais recente, ocorrida em 2019. Grande parte das modificações buscou um melhor equilíbrio econômico-financeiro para o sistema previdenciário diante do cenário atuarial projetado, gerando, no entanto, discussões acerca dos efeitos negativos sobre a desigualdade social.

Palavras-chave: Constituinte; Seguridade Social; Previdência Social; Reforma da Previdência.

ABSTRACT

In 1988, the constituent placed the bases of the actual welfare regime, from a citizen system based on solidarity and placing endeavor of society in its funding as a counterpart to a model to social protection. In 30 years it has happened demographic changes involving birth rate and life expectancy accompanied by public spending. These changes laid the necessity to realize modification on welfare with the aim of revert the fiscal scenarios. In addition, the defense of reforms in the actuarial system started to have the argument of correcting “distortions” between the general regime and the civil service regime, allowing a change in the social inequality framework. In view of these objectives, there were seven changes that mitigated a deterioration in national public accounts. Thus, this work seeks to compare the pension reforms that took place between 1988 and 2019, from a fiscal point of view, analyzing, in particular, the arguments that guided the most recent pension reform, which occurred in 2019. Most of the changes sought a better balance economic-financial system for the social security system in view of the projected actuarial scenario, generating, however, discussions about the negative effects on social inequality.

Keywords: Constituent Assembly; Social Security; Social Welfare; Pension Reform.

LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS

1 – TABELAS 1.1 – Tabela 1 (Alíquotas referentes ao RGPS)……………....…....……………..……....32 1.2– Tabela 2 (Alíquotas referentes ao RPPS)………….……………………...……..….34 1.3 – Tabela 3 (Economia estimada pelo Governo Federal)……………………...……..36 1.4 – Tabela 4 (Economia Anual da Redução do Teto do RGPS)………………...….....45 2 – GRÁFICOS 2.1 - Gráfico 1 (Os 50 maiores devedores da Previdência)...……….....…....…………....37 2.2- Gráfico 2 (Divida Ativa Previdenciária)……………………....…....………..……....38 2.3- Gráfico 3 (Projeção de Pirâmide Etária Absoluta por faixa etária)………….…....39

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

IPEA: Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada. RGPS: Regime Geral de Previdência Social. RPPS: Regime Próprio de Previdência Social. RPC: Regime de Previdência Complementar. PIB: Produto Interno Bruto. EC: Emenda Constitucional. PEC: Proposta de Emenda Constitucional. PL: Projeto de Lei. IPMF: Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira. CPMF: Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira. IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. STF: Supremo Tribunal Federal. BNDES: Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social. BPC: Benefício de Prestação Continuada. INSS: Instituto Nacional do Seguro Social.

SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ...... 09 1 A PREVIDÊNCIA NA CONSTITUINTE ...... 12 1.1 Contexto envolvendo a elaboração da Constituinte ...... 12 1.2 Princípios colocados pela Constituinte para o Sistema Previdenciário ...... 13 1.3 Considerações sobre o modelo previdenciário formado pela Constituinte ...... 15 2 ALTERAÇÕES NA PREVIDÊNCIA (1992-2018) ...... 17 2.1 Efeitos da Constituição de 1988 sobre a Previdência Social ...... 17 2.2 EC N°3/1991, do Governo Itamar Franco (1992-1994) ...... 18 2.3 EC N°20/1998, do Governo FHC (1995-2002) ...... 19 2.4 EC N°41/2003 e EC N°47/2005, do Governo Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010)...... 21 2.5 EC N°70/2012 e EC N°88/2015, do Governo Dilma Rousseff (2011-2016) ...... 22 2.6 Discussões do tema no Governo Michel Temer (2016-2018) ...... 25 2.7 Considerações Finais sobre as Alterações (1992-2018) ...... 26 3 REFORMAS DO SISTEMA NO GOVERNO JAIR BOLSONARO (EC N°6/2019) ... 28 3.1 Apresentação ...... 28 3.2 Projeto apresentado pelo Governo Federal ...... 29 3.3 Pontos de Defesa da Proposta apresentada pelo Governo Federal ...... 36 3.4 Pontos de Crítica ao Projeto do Governo Federal ...... 43 3.5 Projeto Final ...... 48 CONSIDERAÇÕES FINAIS ...... 51 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...... 54

INTRODUÇÃO

O conceito de seguridade social possui várias origens no processo histórico mundial. Tem o antecedente romano, em que os veteranos do exército romano recebiam propriedades como um prêmio à colaboração prestada pelos soldados ao Império (LEAL, 2015). Da Bíblia ao Código de Hamurabi, existem passagens que tratam de criação de sistemas de proteção que aos olhos contemporâneos podem ser enxergados como um sistema previdenciário. Por exemplo, o artigo 24 do Código de Hamurabi considerava que a família do falecido de uma sociedade deveria receber um suporte financeiro (KERSTEN, 2017). Essa ideia vai se consolidando em iniciativas como o caso da Inglaterra e País de Gales com o Poor Relief Act (Lei dos Pobres, 1601), o artigo 21 da Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (incluído na declaração no ano de 1793) que considera “os auxílios públicos são uma dívida sagrada”. Nesses dois casos, o pensamento de proteção social passou da obrigação moral para uma ação institucional. Os processos industriais mostraram que os mecanismos de proteção social precisavam ser aperfeiçoados gerando projetos como o do chanceler Otto Von Bismark, construindo o projeto que garantiu o seguro-doença em 1883, o seguro contra acidentes de trabalho em 1884 e seguro de invalidez e velhice no ano de 1889. O financiamento destes projetos derivava de um sistema tripartite (com pagamentos dos empregados, do empregador e do Estado). A novidade do modelo alemão estava em reconhecer a prestação previdenciária como direito público subjetivo do segurado que acabasse cumprindo as regras para ser contemplado (IBRAHIM, 2011). O modelo alemão e suas premissas foram adotadas novamente no Relatório Beveridge, publicado no ano de 1942, no Reino Unido. Foi considerado como um ponto alto para a mudança de patamar da forma de o Estado lidar com os direitos sociais no mundo, prevendo a ação concreta do poder público na garantia do bem-estar social. Essas ideias promoveram uma reforma no sistema de seguridade britânico em 1946, no contexto do pós-guerra. A criação deste arcabouço coaduna com um contexto de Estado de Bem-Estar Social (Welfare State), cuja consolidação ocorre depois da Segunda Guerra Mundial. Isso tem relação com a Guerra Fria, quando o modelo capitalista precisaria de aperfeiçoamentos visando se contrapor ao modelo soviético de caráter socialista. No caso brasileiro, a difusão dessas ideias no cenário mundial influenciou a criação de sistemas previdenciários, embora com suas particularidades. A primeira experiência ocorreu em 1888, a partir do Decreto nº 9.912-A, que versava sobre a concessão do direito de aposentadoria para os funcionários dos Correios. Posteriormente, ocorreu o surgimento da Lei Elói Chaves em 9

1923. Essa lei é vista como uma base do sistema previdenciário brasileiro, criando a Caixa de Aposentadorias e Pensões para pessoas que estivessem empregadas nas empresas ferroviárias, sendo posteriormente estendida para as demais carreiras (TAFNER, 2007). A partir do ano de 1930, a administração dos sistemas de aposentadoria passou a ser responsabilidade do Estado, deixando de ter a gerência de cada uma das caixas de aposentadorias e instituindo o Instituto de Aposentadorias e Pensão (IAP). Após 1966, foi criado o Instituto Nacional de Previdência Social, com a fusão de cada um dos institutos e unificando a aposentadoria de todos os que estavam segurados. Contudo, apenas no ano de 1988, após superada a Ditadura Militar, buscou-se estabelecer na Constituição brasileira, também conhecida como Constituição Cidadã, as bases de um sistema previdenciário estruturado que promoveria avanços na garantia das liberdades individuais e dos direitos amplos e universais de um sistema de seguridade social, que engloba a Previdência Social. Segundo o Artigo 194 da Constituição Federal (1988), a Previdência Social é um segmento da Seguridade Social e está definido como um “conjunto integrado de ações de iniciativa dos poderes públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social”. Assim, tem como objetivo assegurar a subsistência do trabalhador (e seus dependentes) em situações como incapacidade ou aposentadoria. Com o passar dos anos, as mudanças no processo atuarial como redução na taxa de natalidade, a expansão da informalidade, debates sobre o tema da desigualdade e questões fiscais foram motivações que imprimiram um debate em cima da necessidade de mudanças no Sistema Previdenciário brasileiro. Nesse sentido, a monografia tem como objetivo analisar a Reforma Previdenciária de 2019 à luz da Constituição de 1988, com abertura para uma breve análise das reformas precedentes, contemporizando os desafios e contextos dos Presidentes de cada período. Para responder à pergunta “Como as discussões atuais da Nova Previdência podem ser relacionadas com as reformas anteriores do Sistema Previdenciário?”, são utilizados dados sobre impacto fiscal, expectativa de vida e taxa de natalidade, bem como o debate em cima dos argumentos favoráveis e contrários ao projeto de 2019, buscando paralelo com outros momentos. Além disso, essa pesquisa está baseada em diversas obras de especialistas em Previdência, publicações técnicas do Congresso Nacional, do IPEA e do Ministério da Fazenda, propiciando uma análise geral do tema da Reforma da Previdência no país. Esta monografia é constituída de três capítulos, que analisam as mudanças que ocorreram no sistema previdenciário brasileiro de 1988 até 2019, culminando no projeto da “Nova Previdência”. No primeiro capítulo, “A Previdência na Constituinte”, são expostas as características do sistema moldado a partir da Constituição de 1988 e as motivações para essa 10

estruturação. Já no segundo capítulo, “Alterações na Previdência (1992-2018)”, são analisados alguns dos contextos que prenunciavam a necessidade de alterações, como as mudanças demográficas que se colocavam como justificativas explícitas já no ano de 1989, de acordo com relatórios do IPEA. Discutem-se, em seguida, as reformas promulgadas nos Governos Itamar Franco (EC N°3/1993), Fernando Henrique Cardoso (EC N°20/1998), Luís Inácio Lula da Silva (EC N°41/2003 e EC N°47/2005), Dilma Rousseff (EC N°70/2012 e EC N°88/2015) e, por fim, os debates sobre o tema no Governo Michel Temer, os quais tiveram repercussão no contexto do projeto aprovado durante o Governo do Presidente Jair Bolsonaro. O terceiro capítulo, “Reformas do Sistema no Governo Jair Bolsonaro (EC N°6/2019)”, realiza a análise do projeto enviado ao Congresso Nacional no Governo Jair Bolsonaro, suas repercussões e a contextualização dos motivos econômicos para a edição do projeto, com a discussão dos argumentos favoráveis e contrários.

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1- A PREVIDÊNCIA NA CONSTITUINTE

1.1- Contexto envolvendo a elaboração da Constituinte

A Constituição de 1988 representou um marco da superação do período sombrio que foi a Ditadura Militar (1964-1985). Nela, os constituintes avançaram em temas como direitos humanos, liberdades individuais, melhora da qualidade institucional do país e direitos sociais. Dentro dos direitos sociais, isso representou uma melhora diante de cenários anteriores em que havia prejuízos aos beneficiários por causa das altas taxas de inflação nos anos 1980. A Constituinte colocou a Previdência dentro do sistema de seguridade social, incluindo além da previdência, os sistemas de saúde e previdência social. Esses direitos passaram a ser inseridos em um contexto de universalidade, contemplando assim todos os cidadãos brasileiros, algo que não ocorria anteriormente.

Dentro do sistema de saúde, ocorreu a universalização do sistema, permitindo que a totalidade dos brasileiros pudessem ter acesso ao serviço por meio do Sistema Único de Saúde (SUS). Já no caso da assistência social, foi estabelecido programas como um benefício não contributivo, em que um valor de um salário mínimo seria repassado para idosos e pessoas com deficiência, que estivessem desprovidas de formas de subsistência (PIERDONA, 2020). No caso da Previdência Social, os congressistas decretaram a previdência que serve de base para o sistema atual. Isso se expressa no artigo 201 da Constituição Federal (1988), citado abaixo:

“Art. 201. Os planos de previdência social, mediante contribuição, atenderão, nos termos da lei, a: - cobertura dos eventos de doença, invalidez, morte, incluídos os resultantes de acidentes do trabalho, velhice e reclusão; - ajuda à manutenção dos dependentes dos segurados de baixa renda; - proteção à maternidade, especialmente à gestante; - proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário; - pensão por morte de segurado, homem ou mulher, ao cônjuge ou companheiro e dependentes, obedecido o disposto no § 5º e no art. 202. Inciso 1 - Qualquer pessoa poderá participar dos benefícios da previdência social, mediante contribuição na forma dos planos previdenciários. Inciso 2 - É assegurado o reajustamento dos benefícios para preservar-lhes, em caráter permanente, o valor real, conforme critérios definidos em lei. Inciso 3 - Todos os salários de contribuição considerados no cálculo de benefício serão corrigidos monetariamente.

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Inciso 4 - Os ganhos habituais do empregado, a qualquer título, serão incorporados ao salário para efeito de contribuição previdenciária e conseqüente repercussão em benefícios, nos casos e na forma da lei. Inciso 5 - Nenhum benefício que substitua o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho do segurado terá valor mensal inferior ao salário mínimo. Inciso 6 - A gratificação natalina dos aposentados e pensionistas terá por base o valor dos proventos do mês de dezembro de cada ano. Inciso 7 - A previdência social manterá seguro coletivo, de caráter complementar e facultativo, custeado por contribuições adicionais. Inciso 8 - É vedado subvenção ou auxílio do poder público às entidades de previdência privada com fins lucrativos” (Constituição Federal, 1988).

Assim, caberia ao Estado a garantia de um regime previdenciário, de caráter contributivo (com diferentes fontes de financiamento) e com a filiação obrigatória.

1.2- Princípios colocados pela Constituinte para o Sistema Previdenciário

A Constituição Federal estabeleceu, para o sistema previdenciário, os princípios de: 1) universalidade, 2) equivalência dos benefícios rurais e urbanos, 3) a seletividade na concessão, 4) a irredutibilidade de valor das prestações, 5) a equanimidade no custeio, 6) a diversidade no custeio (tripé entre contribuições patronais, dos empregados e do Estado) e 7) descentralização e participação dos funcionários na gestão (OLIVEIRA; BELTRÃO, 1989). É necessário destacar que, embora esses princípios acabem sendo aplicados ao Sistema Previdenciário, não necessariamente eles são totalmente aplicáveis aos demais sistemas da Seguridade Social. Por exemplo, a saúde é considerada um serviço voltado a todos os cidadãos sem a existência de um critério para ser contemplado esse direito. Já na Previdência, consideram que todos podem participar dos planos previdenciários. Essa ideia é correlacionada com a filiação obrigatória, em que os trabalhadores precisam estar associados a um regime. Assim, embora de formas distintas, a universalidade é um princípio em que todos são afetados pelo sistema. Isso acaba conciliando o princípio de universalidade da Seguridade Social com o princípio de contributividade da Previdência Social (LEAL, 2018, p.42). Já o princípio da uniformidade e equivalência dos benefícios para trabalhadores rurais e urbanos consiste em que as duas classes deveriam ter o mesmo tratamento em relação ao plano de proteção social, com uma renda equivalente entre eles permitindo uma aproximação das condições entre esses trabalhadores (SANTOS, 2016). Isso se diferencia do que ocorria antes, em que ocorria uma vinculação dos trabalhadores urbanos ao Instituto Nacional de Previdência

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Social (INPS) e os rurais, ao FUNRURAL. Como os funcionários públicos já possuíam regimes próprios, então a uniformidade não se aplicaria para esse caso. O terceiro princípio, a seletividade na concessão de benefícios, envolve que o legislador tenha a responsabilidade em eleger as contingências sociais a serem cobertas pelo sistema. (HORVATH, 2014). No caso brasileiro, essas situações são descritas no art. 201 da Constituição Federal (1988): “doença, invalidez, morte, idade avançada, proteção à maternidade, proteção ao trabalhador em situação de desemprego involuntário, proteção aos segurados de baixa-renda, e o risco de acidente do trabalho”. O quarto princípio, a irredutibilidade do valor dos benefícios, consiste de que o Estado deve manter o poder de compra do segurado, evitando diminuição nominal do benefício e possibilitando preservação do poder real em reajustes feitos conforme critérios definidos para a correção monetária. Isso é previsto no inciso 4 do artigo 201 da Constituição Federal, citado anteriormente. O quinto princípio, a equidade na forma de participação no custeio, consiste de que os empregadores, empregadores e o Estado contribuem para o pagamento da seguridade de uma forma progressiva. Isso resulta que as alíquotas para o pagamento crescem de acordo com a maior capacidade contributiva. Esse princípio, porém, possui problemas devido às diferenças entre alíquotas dos sistemas, com exceção da contribuição do Regime Geral (RGPS). As bases do quinto princípio se relacionam com a ideia do sexto, a diversidade na base de financiamento, que considera a necessidade de inúmeras formas de arrecadação para o sistema. As modalidades de arrecadação são expressas no artigo 195 da Constituição Federal (1988): “Art. 195. A seguridade social será financiada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos provenientes dos orçamentos da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, e das seguintes contribuições sociais: Inciso 1 - do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de salários e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a qualquer título, à pessoa física que lhe preste serviço, mesmo sem vínculo empregatício; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro; Inciso 2 - do trabalhador e dos demais segurados da previdência social, não incidindo contribuição sobre aposentadoria e pensão concedidas pelo regime geral de previdência social de que trata o art. 201; Inciso 3- sobre a receita de concursos de prognósticos. Inciso 4 - do importador de bens ou serviços do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.” Essas regras colocam questões que possibilitam futuros debates em relação ao financiamento da Previdência: por exemplo, se um possível “déficit” da Previdência seria apenas fruto da falta de custeio do Estado ou do não recolhimento de receitas frustradas por causa de incentivos fiscais, além de mudanças sociais e econômicas do século XXI que alteram a dinâmica das receitas de que provém a manutenção da Previdência (LEAL, 2018). 14

Um fator que muda o que se pensava em relação aos demais regimes previdenciários anteriores ao de 1988 foi o sétimo princípio: a gestão democrática. Anteriormente, os trabalhadores não tinham acesso a uma maior transparência em relação aos rumos dos fundos de aposentadoria. Para garantir mais fiscalização e controle, a Constituição de 1988 consagrou uma evolução institucional aos fundos de pensão, com a criação de Conselhos compostos por representantes do governo federal, dos aposentados e pensionistas, dos trabalhadores e dos empregadores. Essa democratização na gestão desses espaços contribuiu para aperfeiçoar as instituições. Existe, ademais, um princípio que não necessariamente está colocado como um princípio da Seguridade Social, mas como algo presente na totalidade da ordem jurídica nacional. Trata-se da solidariedade. Essa ideia está expressa no inciso I do artigo 3º da Constituição Federal: “Art. 3º: Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil: Inciso 1 - construir uma sociedade livre, justa e solidária; Inciso 2- garantir o desenvolvimento nacional; Inciso 3 - erradicar a pobreza e a marginalização e reduzir as desigualdades sociais e regionais; Inciso 4- promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação.”(Constituição Federal, 1988). Construir uma sociedade livre, justa e solidária é a essência da Seguridade Social. Cabe à sociedade financiar o sistema, visando propiciar dignidade aos trabalhadores e dependentes. Ao mesmo tempo, se “reconhece a necessidade de compartilhamento dos riscos e auxílio mútuo entre todos os integrantes do sistema, com maior participação daqueles que podem contribuir mais” (LEAL, 2018, p.60). O princípio da solidariedade suscita um debate teórico em cima da diferença dos dois principais tipos de sistemas previdenciários: o de capitalização e o de repartição (que é o sistema mais adotado). Enquanto o sistema de repartição consiste no princípio de solidariedade, sob o qual o financiamento da seguridade não se dá a partir da formação de reservas, já que o recurso obtido da cobrança sobre as pessoas ativas é utilizado para financiar as pensões e aposentadorias daqueles nessa situação, o sistema de capitalização parte do princípio da individualidade e se assemelha ao sistema de poupança, em que cada trabalhador economicamente ativo, ou qualquer cidadão de maneira geral, contribui para a formação de seu próprio montante, sendo que esse recurso não se juntará com o dos demais contribuintes para o pagamento de pensões e aposentadorias no futuro.

1.3- Considerações sobre o modelo previdenciário formado pela Constituinte

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Esses princípios nortearam o Sistema Previdenciário moldado a partir da Constituinte, com um ideal de Estado de Bem-Estar Social que propiciasse uma superação do ambiente institucional e distributivo em que se encontrava o Brasil após a época da Ditadura Militar. O modelo desenhado por um país depende das forças que possibilitem determinar o modelo de formação política da classe trabalhadora e quais são os consensos para a transição de uma sociedade rural para uma sociedade de classe média, o que define as políticas de acordo com as preferências de classe e do comportamento político (ESPING-ANDERSEN, 1991). Nesse sentido, ao concepção de Welfare State representou, no contexto do pós-guerra, uma forma de reconstrução de políticas públicas da democracia liberal em reação às ditaduras fascista e bolchevista, possibilitando uma evolução institucional do Estado (ESPING-ANDERSEN, 1995). Apesar da inspiração com o modelo alemão de Bem-Estar Social, o Brasil possui características previdenciárias mais similares com Portugal, Itália ou Argentina. Nesse caso, os trabalhadores contam com rendimentos de valor limitado e que dependem praticamente de um sistema público. Já os Estados Unidos, Suécia, Chile, México e Alemanha contam com sistemas privados ou complementares com envergadura e uma reposição de renda que não depende somente do sistema público. E por fim, a Rússia e África do Sul não contam com contribuições dos trabalhadores (MATIJASCIC, 2016). Nesse modelo brasileiro, consagrado pela Constituição Federal, o Estado, com auxílio da sociedade, “deve garantir meios de vida digna a todos, acesso aos serviços públicos e direitos necessários para que os indivíduos possam atingir sua plenitude enquanto pessoas” (LEAL, 2018, p.61). A Previdência na Constituinte exerceu, assim, um papel redistributivo, visando diminuir a concentração de renda e incluir as pessoas em um processo de ascensão civilizatória, superando contextos de conflitos sociais e geopolíticos, bem como possibilitando com que o sonho de um mundo sem desigualdades em um estado de bem-estar social.

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2- ALTERAÇÕES NA PREVIDÊNCIA (1992-2018)

2.1- Efeitos da Constituição de 1988 sobre a Previdência Social

Apesar dos benefícios gerados pela mudança do sistema previdenciário a partir da Constituinte, já era previsto no ano de 1989 que o novo modelo provocaria uma pressão orçamentária, possibilitando o debate em cima de futuras mudanças. Essa constatação foi prevista por um estudo do Instituto de Política Econômica Aplicada (IPEA), dos pesquisadores Francisco Oliveira e Kaizô Beltrão. O estudo prenunciou uma elevação dos custos. Para eles, “a área da Previdência Social, que representa a maior parte das despesas projetadas, corresponderia, em 1989, a um mínimo de 3,69% do PIB e um máximo de 4,91% dependendo da razão PNS/SMR (Piso Nacional de Salário/Salário Mínimo de Referência). Em 2000, os extremos seriam de 5,09 e 8,27%, atingindo, em 2010, 5,07 e 9,61% do PIB” (OLIVEIRA, BELTRÃO, 1989, p.12-13). As despesas seriam elevadas, caso o PIB crescesse apenas 2% a.a. No curto prazo, a pressão dos custos da Previdência Social estaria na recomposição dos Salários Mínimos e, no médio e longo prazo, estaria a instituição de um piso de um salário mínimo para aposentadoria aos trabalhadores urbanos e rurais. Para Oliveira e Beltrão (1989, p.27), “os resultados apresentados indicam que, embora em grande maioria justificáveis sob o ponto de vista social, as novas regras propostas para a Seguridade acarretam uma considerável elevação de custos”. Além disso, os autores afirmam que as propostas deixam de corrigir distorções no sistema atuarial brasileiro, como a aposentadoria por tempo de serviço sem restrições. Assim, sugerem a revisão anual do plano de custeio da Seguridade Social, junto com a adoção de medidas como a instituição de um regime de capitalização parcial. A Constituição definiu também formas de financiamento do Sistema Previdenciário e de Seguridade Social, como a Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL, calculada sobre o resultados finais dos balanços das empresas com alíquota de 8% para empresas com escrituração contábil e de 10% para as demais), criada pela Lei N°7.689/1988, e a Contribuição para Financiamento da Seguridade Social (Cofins, criado para ocupar o lugar do extinto FINSOCIAL para financiamento da seguridade social), instituída pela Lei Complementar N°70/1991 nos termos do inciso I do art. 195 da Constituição Federal de 1988 (OLIVEIRA, 2009).

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Estes impostos para financiamento da Previdência dependem do desempenho da atividade econômica, porém em um cenário atuarial em que o número futuro de trabalhadores ativos não consiga sustentar os trabalhadores inativos devido ao envelhecimento da população e fim do “bônus demográfico” provocam uma redução na capacidade do Estado liderar o processo de desenvolvimento, resultando na necessidade de alterações paramétricas entre as regras de acesso aos benefícios de servidores públicos e privados, visando um equilíbrio econômico- financeiro além de corrigir distorções apresentadas ao longo do tempo. Durante este segundo capítulo, são apresentadas as alterações previdenciárias que foram adotadas depois da Constituição de 1988. A análise é permeada pelos desafios e pela conjuntura político-econômica que interferiu em cada um dos períodos.

2.2- EC N°3/1991, do Governo Itamar Franco (1992-1994)

Após o Impeachment do Presidente Fernando Collor de Mello, assume seu vice, Itamar Franco, em que ao contrário de seu antecessor, o novo presidente se comporta de uma maneira mais conciliadora, buscando construir uma base parlamentar condizente com um Governo de Transição. Ao aproximar políticos do PSDB, MDB e PFL em torno de um objetivo comum, o Governo Itamar consegue aprovar reformas econômicas importantes, como o plano de estabilização chamado Plano Real, que obteve sucesso na missão de controlar a inflação, e duas alterações no sistema previdenciário. A primeira das alterações no sistema previdenciário ocorreu no Governo Itamar Franco. Ela consistiu na adição de um inciso no Artigo 40 da Constituição Federal: “Artigo 40, Inciso 6º As aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei” (PEC N°3/1993). Esse inciso institui o caráter contributivo da Previdência no Serviço Público, promovendo a possibilidade de o caráter de progressividade ser estabelecido plenamente nas próximas modificações. No capítulo 1, foi colocado que o princípio de equidade era prejudicado pela falta de mecanismos de progressividade para regimes de previdência pública. Essa alteração legislativa poderia ser o início da reversão desse cenário. Além disso, a EC N°3/1993, em seu segundo artigo, permitiu ao Governo a edição de um imposto sobre movimentações financeiras a ser aprovado por Lei Complementar até o final de 1994. Esse imposto veio a ser conhecido como o Imposto Provisório sobre Movimentação Financeira (IPMF), criado em 13 de julho de 1993 e que foi em vigor até 31 de dezembro de

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1994. Apesar da contribuição do IPMF não ter uma destinação específica, a criação deste imposto sobre transação financeira permitiu que posteriormente fosse destinado para o custeio da Saúde Pública, da Previdência Social e do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza a partir do ano de 1996, sob o nome de Contribuição Provisória sobre Movimentação Financeira (CPMF). O segundo artigo da EC N°3/1993 era o seguinte: “Art. 2º A União poderá instituir, nos termos de lei complementar, com vigência até 31 de dezembro de 1994, imposto sobre movimentação ou transmissão de valores e de créditos e direitos de natureza financeira. Inciso 1 - A alíquota do imposto de que trata este artigo não excederá a vinte e cinco centésimos por cento, facultado ao Poder Executivo reduzi-la ou restabelecê-la, total ou parcialmente, nas condições e limites fixados em lei. Inciso 2 - Ao imposto de que trata este artigo não se aplica o art. 150, III, b, e VI, nem o disposto no inciso 5º do art. 153 da Constituição. Inciso 3 - O produto da arrecadação do imposto de que trata este artigo não se encontra sujeito a qualquer modalidade de repartição com outra entidade federada. Inciso 4 - Do produto da arrecadação do imposto de que trata este artigo serão destinados vinte por cento para custeio de programas de habitação popular” (Artigo 2, EC N°3/1993). A ideia de permitir a aprovação da medida por uma Lei Complementar visa facilitar a aprovação do projeto, já que enquanto uma Proposta de Emenda Constitucional precisa de 60% de votos favoráveis da totalidade dos congressistas, um Projeto de Lei Complementar precisa de maioria simples. A criação da IPMF permitiu a entrada de novos recursos para o orçamento, visando um equilíbrio maior das contas públicas como um todo, o que beneficiaria o sistema previdenciário. Entretanto, exceto essa medida, as demais da EC se restringiam ao funcionalismo da União, não mudando o quadro atuarial insustentável que se prenunciava (PIERDONA, 2020, p.6).

2.3- EC N°20/1998, do Governo FHC (1995-2002)

Com o sucesso do Plano Real, o ex-Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso, é eleito para o cargo de Presidente do Brasil. Apesar da queda nos índices inflacionários, os desafios econômicos continuam presentes, como a manutenção da âncora cambial e na crise do Balanço de Pagamentos e crises externas que foram um teste ao Plano. Na impossibilidade de tratar novas reformas econômicas no escasso tempo que faltava para o término do primeiro mandato, com exceção das privatizações de estatais como a Vale do Rio Doce (1997) e Telebrás (1998), Fernando Henrique buscou aprovar a emenda da Reeleição, permitindo um segundo mandato 19

(PATÚ, 2002). Além disso, neste primeiro mandato a carga tributária foi expandida tanto para a manutenção da condução da política monetária, como para a área social, sendo destacado nesse caso a universalização do ensino fundamental e a melhoria do setor da saúde, especialmente por meio da transformação da IPMF na CPMF, uma contribuição incidida sobre movimentações financeiras, que possibilitou financiar a saúde e por consequência a Seguridade Social. O segundo mandato foi mais reformista, com a adoção do Tripé Macroeconômico, adotado em 1999 e que consistia em regime de metas de inflação, superávit primário e câmbio flutuante, a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal em 2000, além das reformas no Sistema Previdenciário. Havia o diagnóstico de que um ajuste fiscal de longo prazo seria necessário para possibilitar um controle dos gastos públicos e diminuição do nível de endividamento. Segundo Tafner e Giambiagi (2010), a Reforma da Previdência proposta por FHC (EC Nº 20/1998) consistiu em duas etapas: a primeira consistia em retirar da Constituição a menção ao critério de cálculo da aposentadoria do regime geral do INSS e a segunda consistia na adoção do princípio da idade mínima (53 para homens e 48 para mulheres) para aqueles que viessem a ingressar no serviço público com uma regra de transição para os servidores atuais. Essa EC se refletiu em mudanças em três artigos da Constituição: no Regime Geral (Artigo 201), no Regime dos Servidores Públicos (Artigo 40) e no Regime de Previdência Complementar (Artigo 202). O último em caráter voluntário e em um sistema de capitalização, enquanto os dois anteriores em caráter obrigatório e em um sistema de repartição. As mudanças possibilitaram o surgimento de um novo princípio do sistema previdenciário: o princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, estabelecendo uma necessidade de equilíbrio orçamentário de curto e longo prazo. O curto prazo diz respeito às receitas e despesas do momento presente, enquanto que o longo prazo se refere ao equilíbrio atuarial, que envolve a manutenção da sustentabilidade do sistema, possibilitando que o Estado Brasileiro sustente a aposentadoria dos futuros beneficiários por meio da busca de um equilíbrio orçamentário. Havia uma disposição em aprovar a idade mínima para os demais trabalhadores do regime privado e instituir a idade mínima (60 anos para mulheres e 65 para os homens que entrarem no mercado de trabalho), porém a ideia não prosperou no Congresso Nacional por um voto (JASPER, 2016). Para contornar essa situação, foi elaborado o fator previdenciário, definindo que a aposentadoria do INSS seria calculada a partir da média dos 80% maiores salários de contribuição desde o Plano Real, multiplicado pelo “fator previdenciário”. O fator dependia da idade e tempo de contribuição do indivíduo. Essa reforma acabou afetando mais intensamente

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os futuros aposentados por tempo de contribuição no INSS e os que começavam a contribuir para o sistema previdenciário (BOTELHO, 2017).

2.4- EC N°41/2003 e EC N°47/2005, do Governo Luís Inácio Lula da Silva (2003-2010)

A partir do ano de 2003, Luís Inácio Lula da Silva assume a Presidência da República. Sua eleição ocorreu em um contexto econômico turbulento para o país, em razão de um alto índice de desemprego, elevada taxa de juros e desvalorização do real. Para apaziguar a instabilidade com os investidores, Lula havia assinado em junho de 2002 a Carta para o Povo Brasileiro. Nela, ele se comprometia em conciliar a manutenção do tripé macroeconômico e o cumprimento de contratos com o combate à pobreza e a promoção da distribuição de renda. Mesmo com a vitória presidencial, Lula não teve esse apoio traduzido em uma ampla base parlamentar. Diversos projetos do Governo tiveram que contar com apoio da Oposição, formada pelo PSDB, PFL/DEM e o PPS/Cidadania, ao mesmo tempo em que alguns parlamentares do PT obstruíssem o projeto, obrigando que o partido expulsasse parlamentares que votavam contrários às propostas do Executivo (BRAGON et al., 2003). O cenário atuarial continuava o mesmo, exigindo uma reforma contundente. No entanto, a ausência de uma base sólida no Congresso impossibilitou que a Presidência da República enviasse uma proposta de reforma mais substancial que a EC Nº 41/2003. Por meio desta, era complementada a reforma proposta pelo FHC, possibilitando a manutenção da idade mínima dos servidores públicos (53 para homens e 48 no caso das mulheres), mediante uma redução no benefício de acordo com o tempo que faltasse para atingir a idade referência de 60 para homens e 55 para mulheres. Os benefícios do RPPS passaram a ser calculados igual ao RGPS, com a média das contribuições tendo um acréscimo de 11% para quem decidisse se aposentar mais tarde. Essas medidas permitiram encerrar a integralidade e a paridade para servidores públicos que ingressaram no sistema a partir do ano de 2003, com o valor da aposentadoria sendo calculado pelas contribuições feitas pelo servidor (inclusive aquelas vinculadas à período anterior ao setor privado, evitando que a aposentadoria seja no valor do último salário). Também pode ser destacada na emenda que, pela primeira vez, os servidores públicos aposentados teriam alíquota de contribuição, equivalente a 11% do salário. Além disso, a emenda possibilitou que os entes subnacionais realizassem fundos complementares de previdência para os valores que excedessem o teto geral do RGPS. O teto geral afetou também a pensão por morte, fazendo com que somente 70% do valor que excedesse o teto geral pudesse ser atrelado ao recebível pelo beneficiário. 21

Posteriormente, ocorreu a aprovação da EC N° 47/2005, a qual criou regras de transição para a paridade e integralidade. Para Queiroz (2016), o critério contemplava servidores com mais de 25 anos de serviço público e com a redução da idade mínima de “60 anos para homens e 55 para mulheres se a soma da idade com o tempo de serviço supere a fórmula 85/95” (soma entre idade e tempo de contribuição). Após a Crise Política gerada pelo Escândalo do Mensalão no ano de 2005, ocorrem dois fatos políticos: a saída do Ministro da Fazenda Antônio Pallocci e uma reconfiguração política da base parlamentar do Governo. A saída do Palocci provocou uma inflexão nos fundamentos macroeconômicos do Governo, imprimindo uma agenda mais desenvolvimentista com a posse de Guido Mantega no Ministério da Fazenda (FREIRE, 2010). Por sua vez, a entrada oficial do MDB, antigo PMDB, no Governo Federal em 2005 permitiu que o Governo tivesse uma base parlamentar mais sólida (NOBRE, 2010). Porém, isso não evitou algumas derrotas no Congresso, como a não prorrogação da CPMF no ano de 2007. Isso incorreu em perdas anuais de 40 bilhões de reais, pressionando ainda mais o orçamento federal (MORAES; SCINOCCA, 2007). No que tange ao desenvolvimento econômico durante o Governo Lula, este foi um período de forte crescimento econômico. No ano de 2010, o PIB cresceu 7,6% (maior resultado desde 1986, segundo o IBGE), contrastando com o ano anterior que acabou sofrendo com as consequências da Crise Econômica Mundial eclodida em 2008. Além do crescimento econômico observado no período, também houve significativa melhora na distribuição de renda e nas condições do mercado de trabalho formal no país. Os resultados governamentais no curto prazo afastaram a necessidade de uma reforma mais ampla. Em grande medida, para além das dificuldades políticas, o crescimento econômico e o superávit primário retardaram a ação sobre temas como a idade mínima para todo o sistema previdenciário.

2.5- EC N°70/2012 e EC N°88/2015, do Governo Dilma Rousseff (2011-2016)

O rumo mais desenvolvimentista na agenda do governo a partir de 2005, fortalecido por meio da atuação anticíclica para atenuar as consequências negativas derivadas da Crise de 2008, permitiu ao Presidente Lula a eleição de sua sucessora: a ex-Ministra da Casa Civil Dilma Rousseff. Essa eleição ocorreu em uma tranquilidade política que facilitou a confecção de uma base mais coesa, possibilitando que algumas reformas econômicas fossem aprovadas mais facilmente. Essa base parlamentar mais coesa se traduziu na eleição para o Senado Federal de 22

candidatos governistas no lugar de candidatos de Oposição ao PT (como Artur Virgilio, Tasso Jereissati, Marco Maciel, Mão Santa e Cesar Maia) e com o MDB ocupando a chapa majoritária da Presidente Dilma (com Michel Temer ocupando a Vice-Presidência da República) (SCHEFFER, 2010). Esse melhor arranjo político permitiu que o Governo Dilma tivesse uma maior possibilidade de aprovar reformas econômicas, principalmente no setor previdenciário. Durante os dois mandatos do Governo Dilma, foram realizadas três alterações no sistema previdenciário: duas por meio de Emenda Constitucional (EC Nº 70/2012 e a EC Nº 88/2015) e outra por meio de Projetos de Lei (PL N° 13.134/2015 e PL N° 13.135/2015). A EC Nº 70/2012 focava nos servidores públicos com a intenção de rever as aposentadorias por invalidez, para que o cálculo fosse com base na média das remunerações do servidor e não com base na última remuneração. Além disso, possibilita que a aposentadoria dos novos servidores (aqueles que ingressaram no serviço público após a promulgação da EC N°41/2003) estivessem atreladas ao teto do INSS com os proventos calculados com base em uma média dos 80% dos maiores salários de contribuição. Aqueles que ingressaram antes da promulgação da Emenda Constitucional, eram contemplados com a integralidade referente às aposentadorias por invalidez, baseada na última remuneração do servidor. O segundo mandato da Presidente Dilma sofreu com os rescaldos das jornadas de junho de 2013. Neles, inúmeros manifestantes pregavam a redução das tarifas de transporte, o repúdio aos gastos da Copa do Mundo de 2014 e o combate à corrupção. Essa pressão se refletiu em uma queda na popularidade dos governantes e na aprovação de propostas que aumentaram o poder do Ministério Público, como a regulamentação da delação premiada (BUBLITZ, 2017). Essas leis permitiram a eclosão da Operação Lava Jato, que investigou políticos de diversos partidos envolvidos em desvios na Petrobras e em diversas empreiteiras. Somando com uma crise econômica que se refletia no déficit primário de -0,57% do PIB no ano de 2014, o Governo Dilma foi obrigado a realizar uma mudança de rumo, adotando uma agenda mais fiscalista com o anúncio, no final do primeiro mandato, da troca de Guido Mantega por Joaquim Levy no Ministério da Fazenda (ABRANTES, 2014). A agenda mais fiscalista do segundo mandato contemplou mudanças na concessão de pensão por morte, fazendo com que o governo sofresse com acusações de estelionato eleitoral, colaborando assim para um aprofundamento da queda da popularidade da Presidente. Uma das emendas constitucionais aprovadas ocorreu a despeito da Presidente, na EC Nº 88/2015, a qual focava na ampliação da idade para a aposentadoria compulsória de 70 para 75 anos. Essa emenda ficou conhecida como PEC da Bengala e fez com que Ministros do STF 23

tivessem 5 anos a mais de mandato. Além do efeito no Poder Judiciário (impedindo a nomeação de cinco ministros do STF pela Presidente, que se aposentariam), havia um efeito econômico, evitando que a União pagasse dois salários: o do novo servidor contratado para o posto e o do aposentado em sua antiga função. A economia com essa proposta foi estimada em 20 bilhões de reais em 5 anos pelo Senado Federal (PASSARINHO, 2015). Segundo Silva (2016), a principal redução dos gastos previdenciários no Governo Dilma decorreu da Lei 13.183 em 2015. Foi a instituição da Regra 85/95, como uma substituição ao fator previdenciário. O cálculo dessa regra consistia em uma soma entre o tempo de contribuição (desde que maior que 35 anos) com a idade do aposentado, gerando um número maior ou igual a 85 (no caso das mulheres) e 95 (no caso dos homens). Além disso, as Leis 13.134/2015 e 13.135/2015 envolviam novas regras para concessão de pensões, ampliação do prazo com redução dos valores do seguro-desemprego, corte no valor do benefício envolvendo o abono e um aumento na perícia para seguro-doença. A lei N° 13.134/2015 era focada nas modificações no âmbito do seguro-desemprego, o abono salarial e o Fundo de Amparo ao Trabalhador. Já a lei N° 13.135/2015 abordava as alterações em auxílio-doença e aposentadoria por invalidez. Entretanto, Paulo Tafner considerou a instituição da Regra 85/95 na Lei Ordinária 13.183 como algo que aumentou o déficit fiscal (NEUMANN, 2016). Segundo Costanzi (2018, p.1), a medida “ao flexibilizar a aplicação do fator previdenciário, gera aumento expressivo do valor das aposentadorias por tempo de contribuição, que estão entre aquelas de maior valor no RGPS, com pouca ou nenhuma postergação”. Essa medida, que pode ser considerada como uma “contrarreforma”, não pode ser creditada diretamente ao Governo Dilma, mas ao contexto de crise política que o Governo vinha passando, o que propiciou a aprovação de inúmeras pautas-bomba pelo Congresso Nacional, aprofundando a crise econômica no país (BRAGON; HAUBERT, 2015). Apesar da dificuldade parlamentar para a aprovação de projetos, o Ministro da Fazenda Nelson Barbosa, que substituiu Joaquim Levy em dezembro de 2015, reconhecia a necessidade da realização de uma reforma da Previdência mais contundente, porém o processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff e as eleições municipais congelavam a discussão do tema (GAMA, 2016). Além disso, a Operação Lava Jato colaborou para a descoberta de casos de corrupção, principalmente dos partidos governistas, corroendo a popularidade do Governo e dando condições para o processo de impeachment da Presidente Dilma Rousseff, associadas com manifestações populares que corroboraram para a consolidação do processo (G1, 2016). Com 24

a consolidação do processo de impeachment, o Vice-Presidente Michel Temer assume e o debate do tema prossegue com a redação de uma Proposta de Emenda Constitucional.

2.6- Discussões do tema no Governo Michel Temer (2016-2018)

O Governo Temer começa com inúmeros desafios condizentes com o momento turbulento do país: crise fiscal (com déficit de 114,985 bilhões de reais em 2015 e 157 bilhões de reais em 2016), crise econômica (-3,55% no PIB de 2015 e -3,28% no PIB de 2016) e elevação da inflação (IPCA em 10,67% em 2015 e 6,29% no ano de 2016). Esse cenário de queda das receitas reitera dentro do novo governo a necessidade da realização de reformas visando uma contenção nos gastos públicos e melhora do arcabouço institucional entendida como favorável à competitividade da economia. Durante o período do Governo Michel Temer, ocorreram algumas reformas econômicas, como a emenda constitucional do Teto dos Gastos (EC N° 55/2016), a Reforma Trabalhista e mudanças na institucionalidade das empresas públicas (Lei N°13.303, conhecida como Lei de Responsabilidade das Estatais), além de medidas infraconstitucionais como uma nova forma de atuação no Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Especificamente no caso do BNDES, a mudança de rumo envolveu uma redução em seu tamanho, devoluções de recursos ao Tesouro Nacional, a participação do banco em rodadas de privatização e, ainda, a aprovação da substituição da TJLP pela TLP, colocando os juros da instituição para patamares de mercado e atrelando às metas de inflação (PALLUDETO; BORGHI, 2020). Medidas consideradas impopulares para o momento foram aprovadas com uma facilidade que se explicava pela síntese de como foi formado o Governo Temer: uma coalizão de políticos da “Velha Política”, em que se compatibiliza reformismo na agenda econômica e de relações internacionais, junto com aspectos fisiológicos nos demais, com distribuição de cargos em troca de apoio para votações importantes. Temer dizia que sua impopularidade era usada para aprovar reformas, colocando em um mesmo governo pmdbista aspectos de dois Presidentes da República pela sigla: Itamar (conhecido pelas medidas modernizadoras) e Sarney (conhecido pela capacidade de articulação política) (HIRABAHASI, 2017). Apesar de diversas mudanças na área econômica, o foco do Governo Federal se concentrava na busca pela aprovação da PEC N°287/2016. Ela atrelava a concessão do benefício previdenciário para quem cumprisse uma idade mínima junto com um período mínimo de contribuição (65 anos de idade e 15 anos de contribuição para homens e 62 anos de idade e 15 anos de contribuição para mulheres). O salário de benefício seria uma média aritmética de todos os 25

salários de contribuição, com o cálculo da aposentadoria de acordo com a faixa de anos contribuídos. Nessa proposta, existiam especificidades em relação à aposentadoria dos professores (instituindo uma idade mínima de 60 anos com contribuição mínima de 15 anos, com aposentadoria calculada da mesma forma dos integrantes do regime geral), dos políticos (atrelando a aposentadoria especial às regras do RGPS) e dos policiais (fixando uma idade mínima de 55 anos com 25 anos de atividade policial). Havia uma expectativa da aprovação que foi frustrada com os escândalos de corrupção do Governo junto com o contexto da Operação Lava Jato, que fustigou um número expressivo de lideranças políticas, afetando inclusive o presidente com o vazamento dos áudios do mandatário do país com o empresário Joesley Batista no ano de 2017. Esse vazamento provocou duas denúncias do procurador-geral da República, Rodrigo Janot. O capital político que restava do Governo foi usado para sobreviver às denúncias na votação ocorrida no Plenário da Câmara dos Deputados, impedindo assim que uma proposta fosse aprovada durante o Governo Temer, fazendo com que o debate prosseguisse no Governo Bolsonaro (CARAM, 2017).

2.7- Considerações Finais sobre as Alterações (1992-2018)

As reformas previdenciárias ocorridas nesses quase 30 anos descritos possuem similaridades, apesar das diferenças em cada modificação. A comparação pode ser feita em relação às dificuldades políticas que cada governo possuiu que acabou impedindo a aprovação de uma medida mais contundente do que era ambicionado por cada governo. Pode-se exemplificar isso no caso do Governo FHC, que não conseguiu aprovar uma idade mínima para o sistema previdenciário em seu projeto de reforma, e no caso do Governo Lula, que passou por dificuldades em sua base que impediram uma construção de consenso para a aprovação de um projeto mais consistente. Isso é explicado pelo fato de que qualquer alteração no sistema da Previdência possui dificuldades para ser efetuada, pois afeta de forma majoritária a vida dos brasileiros. Ao contrariarem interesses, os políticos possuem restrições em tratar de temas com o risco de não conseguirem a reeleição, como no caso do Relator da Reforma Trabalhista, o Deputado Federal Rogério Marinho (PSDB-RN), que não conseguiu a reeleição para o cargo no ano de 2018 (RAMOS, 2018). Apesar de não ter aprovado uma reforma no sistema previdenciário, o Governo Temer permitiu com que o Governo Bolsonaro pudesse aprovar mais facilmente uma modificação no sistema. Isso se explica pela similaridade da proposta do Bolsonaro com a tratada pelo Presidente Temer, além da presença de membros da equipe econômica do Governo Temer que estiveram na 26

proposição da futura Emenda Constitucional, como Bruno Bianco (que assumiu a Secretaria Especial de Previdência e Trabalho do Ministério da Economia), Narlon Gutierre Nogueira (que assumiu a Secretaria de Previdência) e Felipe Mêmolo Portela (que assumiu como Diretor de Programa na Secretaria Especial de Previdência e Trabalho). Com isso, o próximo governo ganhou tempo para a criação de uma nova proposta, utilizando esboços da proposta anterior e associando-os com com outras iniciativas, que serão abordadas no próximo capítulo.

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3- REFORMAS DO SISTEMA NO GOVERNO JAIR BOLSONARO (EC N°6/2019)

3.1- Apresentação

Neste terceiro capítulo, analisam-se as alterações no sistema previdenciário ocorridas no Governo Jair Bolsonaro por meio da adoção da EC N°6/2019, apelidada de “Nova Previdência”. O debate já estava presente durante o Governo Temer com a PEC N°287/2016, mas acabou sendo abortado por causa da crise política e da intervenção federal na Segurança Pública do Estado do Rio de Janeiro, o que no último caso impossibilitou a análise de Propostas de Emenda à Constituição (MENDONÇA, 2018). Durante o ano de 2018, o assunto esteve presente nas Eleições Presidenciais, com as diversas campanhas reconhecendo a necessidade de alguma reforma previdenciária e na articulação feita pelo Ministro da Fazenda, Eduardo Guardia, junto às diversas campanhas, mostrando a situação econômica do país e apresentando o que as futuras equipes econômicas poderiam adotar como próximos passos. O documento apresentado foi chamado de “Reformas Econômicas em 2016- 2018 e perspectivas para o próximo mandato presidencial” e apresentou as diversas agendas econômicas, fiscais e de produtividade que poderiam ser estruturadas. Dentre elas, estava uma finalização do debate que ficou inacabado durante o Governo Temer: uma Reforma Previdenciária. Com a vitória de Jair Bolsonaro para a Presidência da República, é sinalizada naquele momento uma manutenção de uma agenda mais liberal no que envolve o controle dos gastos públicos, com o economista Paulo Guedes no então criado Ministério da Economia, fundindo os Ministérios da Fazenda; do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e o da Indústria, Comércio Exterior e Serviços. Além de uma transição pacífica entre Michel Temer e o próximo governo, parte da equipe do governo anterior continuou no seguinte, como no caso do Secretário do Tesouro Nacional, Mansueto Almeida, e alguns dos formuladores da PEC N°287/2016, como Bruno Bianco, Narlon Gutierre Nogueira e Felipe Mêmolo Portela, citados no capítulo anterior. É importante ser destacado que no Governo Bolsonaro, as intenções iniciais para a Reforma contemplavam a transformação de um regime de repartição para um regime de capitalização. Além da manutenção de uma agenda liberal no Executivo, esta também permaneceu no Poder Legislativo, com a reeleição do Presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e da eleição do Presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP). Assim, existiam indícios fortes de que

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uma reforma da Previdência tinha possibilidade alta de ser aprovada com a existência de algum consenso parlamentar sobre o tema. Neste terceiro capítulo, é realizado um debate sobre o projeto aprovado no ano de 2019. Apresentam-se os pontos de defesa e de crítica ao projeto e, por fim, as considerações acerca do projeto final aprovado pelo Congresso Nacional.

3.2- Projeto apresentado pelo Governo Federal

Primeiramente, é necessário destacar que, além da EC N°6/2019, outras medidas fazem parte do rol das iniciativas que contemplam o projeto da “Nova Previdência”. Dentre elas, está a Medida Provisória 871, editada em 18 de janeiro de 2019 e convertida pelo Congresso na Lei 13.486, que consiste em realizar combate às fraudes e redução da judicialização dentro do sistema previdenciário. A outra medida incluída no escopo da Reforma foi o Projeto de Lei 1.846/2019, que cria medidas para facilitar a cobrança de dívidas, com mais rigor aos devedores e com iniciativas que visam facilitar a alienação judicial de bens de devedores, sendo colocados requisitos para empresas com dificuldades se regularizarem perante a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN). Apenas em janeiro de 2017, dentre os estudos da PGFN, dos 432,9 bilhões de reais estimados em dívidas previdenciárias, 52 bilhões de reais já estavam em processo de pagamento (tanto por parcelamento como por colocação de bens em garantia) e, do total restante (380,9 bilhões de reais), cerca de 58% são de baixa ou remota possibilidade de recuperação (por serem de empresas extintas ou falidas) com apenas 42% (160 bilhões) como algo estimado a ser recuperado. Até novembro de 2020, esta medida estava parada no Congresso Nacional, devido à paralisação da agenda legislativa com a incidência da pandemia do novo coronavírus. Estas duas medidas constituíam os dois primeiros pilares da “Nova Previdência”: combate às fraudes e redução da judicialização e o fortalecimento do processo de cobrança da dívida ativa da União. O terceiro pilar consistia em “equidade”, buscando alterar os regimes previdenciários, visando combate aos privilégios e mais modernidade ao sistema. A primeira mudança proposta pela PEC enviada pelo Governo almejava a instituição de um novo regime de Previdência Social, por meio de um sistema de capitalização. O artigo 201-A definiu como seria o regime: “Art. 201-A. Lei complementar de iniciativa do Poder Executivo federal instituirá novo regime de previdência social, organizado com base em sistema de capitalização, na modalidade de contribuição definida, de caráter obrigatório para quem aderir, com a previsão de conta vinculada para cada

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trabalhador e de constituição de reserva individual para o pagamento do benefício, admitida capitalização nocional, vedada qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo.” (PEC N°6/2019). As diretrizes definiam que um Projeto de Lei Complementar regulamentaria o funcionamento desse novo regime com alguns nortes definidos no artigo 115 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, que consistiu no seguinte: “Art. 115. O novo regime de previdência social de que tratam o art. 201-A e o § 6o do art. 40 da Constituição será implementado alternativamente ao Regime Geral de Previdência Social e aos regimes próprios de previdência social e adotará, dentre outras, as seguintes diretrizes: - capitalização em regime de contribuição definida, admitido o sistema de contas nocionais; - garantia de piso básico, não inferior ao salário-mínimo para benefícios que substituam o salário de contribuição ou o rendimento do trabalho, por meio de fundo solidário, organizado e financiado nos termos estabelecidos na lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição; - gestão das reservas por entidades de previdência públicas e privadas, habilitadas por órgão regulador, assegurada a ampla transparência dos fundos, o acompanhamento pelos segurados, beneficiários e assistidos dos valores depositados e das reservas, e as informações das rentabilidades e dos encargos administrativos; IV - livre escolha, pelo trabalhador, da entidade ou da modalidade de gestão das reservas, assegurada a portabilidade; - impenhorabilidade, exceto para pagamento de obrigações alimentares; - impossibilidade de qualquer forma de uso compulsório dos recursos por parte de ente federativo; VII - possibilidade de contribuições patronais e do trabalhador, dos entes federativos e do servidor, vedada a transferência de recursos públicos. § 1o A lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição definirá os segurados obrigatórios do novo regime de previdência social de que trata o caput. § 2o O novo regime de previdência social, de que trata o caput, atenderá, na forma estabelecida na lei complementar de que trata o art. 201-A da Constituição, a: - benefício programado de idade avançada; - benefícios não programados, garantidas as coberturas mínimas para: a) maternidade; b) incapacidade temporária ou permanente; e c) morte do segurado; e III - risco de longevidade do beneficiário”. (PEC N°6/2019)”. Os nortes definidos para serem tratados posteriormente em uma lei complementar consistiam em um sistema de capitalização em uma modalidade de contribuição definida e de caráter obrigatório. O projeto colocava que a ideia da capitalização com uma garantia de salário mínimo como piso com a possibilidade de uma camada nocional, com contas individuais neste

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regime. A capitalização estaria presente tanto no RGPS (Regime Geral de Previdência Social) como no RPPS (Regime Próprio de Previdência Social, vinculado ao funcionalismo público). Era estabelecido o direito à obtenção da aposentadoria e pensão para aqueles que antes da aprovação da emenda conseguissem reunir todos os critérios para serem contemplados. Nesse caso, o direito estaria adquirido e assim não haveria nenhuma alteração em relação ao que estava acordado anteriormente. Para aqueles que estivessem perto da contemplação, seriam dadas regras de transição para todos os atuais trabalhadores formais com certas especificidades. Em relação ao Regime Geral, os trabalhadores seriam contemplados com o direito de aposentadoria caso cumprissem os 62 anos de idade para mulheres e 65 anos para os homens. Com 20 anos de obrigação em contribuição mínima em que essas idades mínimas seriam alteradas no caso de um aumento na expectativa de sobrevida da população brasileira. Assim, estaria extinta a aposentadoria apenas pelo tempo de contribuição. Haveria uma atenuação para algumas classes de trabalhadores como professores, pessoas que trabalham em condições de risco, indivíduos com deficiência e trabalhadores rurais. No caso dos professores, em ambos os sexos, seria necessário comprovar 30 anos de contribuição exclusiva no magistério com uma idade mínima de 60 anos, independente do gênero. Para trabalhadores que estiveram em exposição a agentes nocivos químicos, físicos ou biológicos, a idade mínima estaria entre 55 a 60 anos, dependendo dos anos contribuídos nessas atividades. No caso de indivíduos com deficiência, a aposentadoria seria concedida de forma integral dependendo da gravidade da deficiência e dos anos de contribuição, indo de 35 anos (para o caso de deficiência leve), 25 anos (para um caso moderado) e 20 anos (para um caso grave). Já para o caso de aposentadoria por incapacidade derivada de acidente de trabalho ou doença de trabalho, o valor nessa circunstância seria integral. Para o RGPS, o cálculo das aposentadorias seguiria como base a média aritmética simples dos salários em que houve contribuição ao sistema e seriam atualizados monetariamente. O valor da aposentadoria consistiria em 60% da média de contribuição + 2% para cada ano de contribuição que excedesse o tempo de 20 anos de colaboração, exceto o caso de aposentados em condições prejudiciais à saúde em que o tempo mínimo seria de 15 anos. Ocorreu também uma mudança no contexto da pensão por morte envolvendo o cálculo do valor do benefício. Antes era fixado em 100% da aposentadoria que o segurado recebia se ele fosse aposentado por incapacidade permanente na data do óbito. Isso mudou para uma quantia de 50% + 10% por dependente, com o limite máximo de 100%. Caso a morte fosse decorrida de um acidente de trabalho, a pensão continua sendo 100% do valor da média aritmética dos

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salários de contribuição. O valor do benefício não poderia ser inferior a um salário mínimo ou superior ao teto do INSS (valor em 2020). Haveria também uma regra de transição envolvendo o acúmulo de aposentadorias e pensões que ocorressem após a entrada em vigor da Emenda. Isso vedaria a acumulação de uma aposentadoria e de mais de uma pensão deixada pelo cônjuge ou companheiro. As exceções para acumulação versavam em cima da pensão por morte em RPPS ou no caso de atividades militares, sendo resguardada a recepção integral do benefício mais vantajoso com uma parte dos demais benefícios aplicados em um redutor escalonado. Haveria para o regime geral uma progressividade no que tange às alíquotas, seguindo o critério da tabela 1: Tabela 1 - Alíquotas referentes ao RGPS.

Anteriormente Proposta

RGPS RGPS

Faixa Salarial (R$) Alíquota efetiva* Faixa Salarial (R$) Alíquota efetiva**

Até R$1.751,81 8% Até 1 Salário Mínimo (SM) 7,5%.

De R$1.571,82 a R$2.919,72 9% De R$998,01 a R$2.000,00 7,5% a 8,25%

De R$2.919,73 até R$5.839,45 11% De R$2.000,01 a R$3.000,00 8,25% a 9,5%

*calculada sobre todo o salário De R$3.000,01 a R$5.839,45 9,5% a 11,68%

**calculada sobre cada faixa de salário Fonte: Ministério da Economia - 2019. As alíquotas passaram a ter um caráter mais progressivo, em que aqueles que recebiam menos passaram a ter um desconto menor do INSS em sua folha de pagamento enquanto aqueles que possuíam um salário mais alto passaram a contribuir mais. Essa progressividade é mais ressaltada ainda no RPPS, segundo Albert Rodrigues, Motta e Nogueira (2019). Quanto à transição no RGPS, existiriam três regras de transição: regra por pontos “86/96” para aposentadoria por tempo de contribuição, aposentadoria por idade com idade mínima com tempo de contribuição e, por fim, aposentadoria sem idade mínima com a aplicação do fator previdenciário. O indivíduo optaria pela melhor opção. Na primeira regra de transição, as normas passariam a exigir tempo mínimo de contribuição (35 anos para homens e 30 para mulheres) com uma soma de pontos envolvendo idade + tempo de

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contribuição, em que começa com 86/96 (mulher/homem), com reajuste anual até chegar em 2033 em 100/105 anos (mulher/homem). No caso de professores, passaria a ocorrer uma redução (bônus) de cinco pontos. Na segunda regra de transição, as normas passariam a exigir tempo de contribuição (35 anos para homens e 30 para mulheres) com uma idade mínima que começa em 56/61 (mulher/homem) e vai avançando 0,5 anos até chegar em 2031 com 62 (mulher/homem). No caso dos professores, a idade mínima ficaria em 60 anos, tanto para homens como para mulheres. Na terceira regra de transição, quem estiver com dois anos para cumprir o período mínimo de contribuição (30 anos para mulher e 35 para homem) poderia optar pela aposentadoria sem idade mínima, com aplicação de fator previdenciário com um pedágio de 50% em cima do tempo que falta. Quanto ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), benefício pago aos segurados em condição de miserabilidade, a situação mudaria da seguinte forma: para os segurados deficientes, a renda mensal continua com o valor de um salário mínimo sem limite de idade (mantendo a mesma regra). Para os idosos, o valor que era dado aos idosos em condição de miserabilidade (renda mensal per capita inferior a 1/4 de um salário mínimo) em valor de 1 salário mínimo a partir dos 65 anos passa a ser uma renda mensal que evolui de acordo com as idades. A partir dos 60 anos, o segurado recebe o valor de 400 reais ao mês para chegar em 1 salário mínimo a partir dos 70 anos. Para o Regime Próprio de Previdência Social (RPPS), é fixada a idade mínima de 62/65 anos (mulher/homem) com exigência de 25 anos de tempo mínimo de contribuição com uma exigência de 10 anos de tempo de serviço público e 5 anos no mesmo cargo. A mudança ocorre com o caso de professores, em que a idade mínima fica fixada em 60 anos (ambos os sexos) com 30 anos de tempo de contribuição com 10 anos de tempo no serviço público e 5 anos no mesmo cargo. A regra de cálculo segue o mesmo critério ocorrido no RGPS. O texto em relação ao RPPS na redução da idade de aposentadoria compulsória no serviço público, indo dos 75 anos para os 70 anos, ocasionando dessa forma a revogação da PEC da Bengala, podendo fazer com que o Presidente Jair Bolsonaro pudesse nomear novos ministros para o Supremo Tribunal Federal. A mudança em relação ao RPPS está na incidência da alíquota de contribuição, ficando mais progressiva, conforme a tabela 2:

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Tabela 2 - Alíquotas de Contribuição ao RPPS.

Anteriormente Proposta RPPS RPPS Alíquota Faixa Salarial (R$) Alíquota efetiva* Faixa Salarial (R$) efetiva**

Ingresso até 2013 sem adesão à 11% sobre todo o Até 1 Salário Mínimo Funpresp vencimento (SM) 7,5%.

Ingresso até 2013 com adesão à Funpresp 11% até o teto do RGPS De R$998,01 a R$2.000,00 7,5% a 8,25%

De R$2.000,01 a Ingresso a partir de 2013 11% até o teto do RGPS R$3.000,00 8,25% a 9,5% De R$3.000,01 a *calculada sobre todo o salário R$5.839,45 9,5% a 11,68% De R$5.839,46 a 11,68% a **calculada sobre cada faixa de salário R$10.000,00 12,86% De R$10.000,00 a 12,86% a R$20.000,00 14,68% De R$20.000,01 a 14,68% a R$39.000,00 16,79% Acima de R$39.000,00 acima de 16,79% Fonte: Ministério da Economia - 2019 As alíquotas de Contribuição no RPPS são consideradas como uma das melhores maneiras de corrigir as distorções apresentadas no sistema porque permitem atingir inclusive quem possui direito adquirido a receber integralidade e com baixo tempo para contribuição até o requerimento da aposentadoria, como no caso do Judiciário e do Ministério Público. A reforma planejada pelo Governo para o RPPS pretendia também atingir os funcionários públicos que estivessem em governos subnacionais (como Estados e Municípios). Eles teriam um tempo para modular a reforma para a realidade local com a alteração das alíquotas em um prazo de 180 dias, caso registrassem déficit financeiro e atuarial em até 14%, além dos limites de incorporações de gratificações aos benefícios de aposentadoria e pensões com uma obrigatoriedade de instituição de uma previdência complementar em até 2 anos. As exceções para o serviço público estavam na área de segurança, como Forças Armadas, Policiais e Bombeiros Militares. Nesse caso, as regras seriam as mesmas das forças armadas, com contagem de tempo no INSS/RPPS e os militares na reserva podem trabalhar em atividades civis. Para policiais federais, civis e agentes penitenciários é proposta uma existência de uma idade mínima de 55 anos (voltada para todas as profissões citados e para ambos os sexos), com

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diferença no tempo de contribuição e no tempo de exercício. Para os policiais, o tempo de contribuição é de 30/25 anos (homem/mulher) e 20/15 anos (homem/mulher) no que tange tempo de exercício. Para os agentes penitenciários, o tempo de contribuição está em 30/25 (homem/mulher) e 20 anos de tempo de exercício (ambos os sexos). O cálculo de aposentadoria até a implantação do regime de previdência complementar segue a integralidade da remuneração do último cargo, depois disso segue o mesmo critério do RGPS. Ainda há uma regra de transição para o RPPS, com uma idade mínima que vai dos 61/56 (homem/mulher) até 62/57 (homem/mulher) no ano de 2022. Isso é exigido junto com um tempo mínimo de serviço público de 20 anos (com 5 anos no mesmo cargo) e com uma soma de pontos que envolve a Idade e Tempo de Contribuição, que vai dos 96/86 (homem/mulher) em 2019 até os 105/100 (homem/mulher) no ano de 2033; com a elevação de um ponto por ano. O cálculo do valor do benefício segue a seguinte régua: os ingressantes no serviço público até 31/12/2003 mantém a integralidade se alcançarem 65/60 anos (homem/mulher), com exceção aos professores com 60 anos em idade mínima. Para aqueles que ingressaram depois, segue o mesmo critério do RGPS, com um teto aplicado após a criação de uma previdência complementar. Os políticos também são incluídos na reforma, com os atuais deputados federais e senadores passam a ter 65/62 anos (homem/mulher) como idade mínima e com a obrigação do pagamento de 30% do tempo de contribuição faltante (35 anos de tempo de contribuição). Os novos eleitos automaticamente entram no RGPS e os regimes atuais para políticos serão extintos no futuro. A reforma também passou a incorporar mudanças para além das aposentadorias do INSS, mas também no pagamento do abono salarial do PIS/Pasep e no aumento da transparência no que envolve a Desvinculação de Receitas da União (DRU). A primeira ideia envolvia que o abono fosse focalizado, atendendo apenas quem ganhasse até um salário mínimo mensal. Já a segunda ideia envolve isentar as contribuições sociais destinadas ao financiamento da seguridade social, inclusive no caso das previdenciárias, da desvinculação de Receitas da União (DRU). Assim, a totalidade das receitas e contribuições da seguridade social ficam vinculados ao custeio da Saúde, Previdência e Assistência Social, evitando questões que relacionam o efeito da DRU no déficit previdenciário. Por fim, a PEC N°6/2019 eleva os recursos para a Seguridade Social, reduzindo de 40% para 28% os recursos do Programa de Integração Social (PIS) e para o Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público (PASEP) destinados ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES). Dentro dessa perspectiva, o Governo simula um impacto econômico em 10 e 20 anos envolvendo o pacote geral das medidas, descritas na tabela 3:

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Tabela 3 - Economia estimada pelo Governo Federal - em bilhões de R$ - 2019)

Economia estimada pelo Governo Federal (em bilhões de R$) 4 anos 10 anos

Reforma do RGPS 82,50 715,00

Reforma no RPPS da União 33,60 173,50

Alteração nas alíquotas do RGPS -10,30 -27,60

Mudança das alíquotas do RPPS da União 13,80 29,30

Assistência fásica e focalização do abono 41,40 182,20

TOTAL DA PEC N°6/2019 161,00 1.072,40

Inatividade e pensões das Forças Armadas 28,00 92,30

TOTAL 189,00 1.164,70 Fonte: Ministério da Economia - 2019 Na próxima seção, são analisados os argumentos favoráveis envolvendo a Reforma da Previdência. Toma-se o ponto de vista do Governo Federal e de economistas como Pedro Nery, Paulo Tafner, Samuel Pessôa, Leonardo Alves Rangel e Murilo Rodrigues Alves.

3.3- Pontos de Defesa da Proposta apresentada pelo Governo Federal

Após a seção relatando como consistia o Projeto Inicial enviado pelo Governo Federal ao Congresso Nacional, esta terceira seção do Capítulo 3 destaca os pontos de defesa ao projeto de integrantes da equipe econômica do Executivo e economistas como Pedro Nery, Paulo Tafner, Samuel Pessôa, Leonardo Alves Rangel e Murilo Rodrigues Alves. Primeiramente, é importante ser destacado que a Equipe Econômica se municiou de iniciativas que pudessem satisfazer diversas cobranças que eram feitas por pessoas consideradas críticas à reforma1, como por exemplo: se as desvinculações de receitas da União (DRU) podem ser consideradas como um problema para o cálculo do Déficit, as receitas de seguridade devem estar excluídas da DRU; se o combate a fraudes e sonegação pode afetar as receitas previdenciárias, um novo regramento que traga segurança jurídica e celeridade para cobranças é necessário. Como Tafner e Nery (2019, p.231) destacam em relação à DRU: “Dada esta realidade e o enorme ruído que a DRU gera neste debate, como instrumento dos entusiastas da

1 Em reportagem da Folha de São Paulo, a Equipe Econômica quis se antecipar a críticas em relação à reforma e por isso haviam preparado medidas contra calotes na Previdência Social dentro do escopo da PEC N°6/2019 (RESENDE; CARAM, 2019). 36

desinformação, é natural que ela seja extinta. Não há prejuízo para o resultado da Seguridade muito menos para o da Previdência, ao passo que uma pedra fundamental das campanhas de desinformação é retirada, qualificando o debate”. Já o caso envolvendo cobrança de devedores e dívida ativa, não necessariamente é uma solução definitiva e única para o problema previdenciário. É importante diferenciar que o problema previdenciário é de fluxo (anual, contínuo e crescente de despesas) e a dívida ativa é um estoque (referente a um histórico). Outro problema consiste que parte relevante dos maiores devedores da Previdência são empresas falidas ou empresas componentes do setor público. Isso pode ser visto no gráfico 1 :

Gráfico 1 – Os 50 maiores devedores da Previdência, por tipo, 2018

Fonte: Elaboração própria a partir da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN)

Além disso, das dívidas possíveis de serem cobradas, existe uma incerteza para a garantia de que esses recursos retornarão ao Estado, já que aproximadamente 58% da dívida ativa previdenciária é de remota ou baixa chance de recuperação. Isso pode ser visto no gráfico 2:

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Gráfico 2 – Dívida Ativa Previdenciária, Por chance de recuperação, 2017

Fonte: Elaboração própria a partir da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - 2017 Quanto ao problema fiscal no sistema previdenciário, ele se encaixa dentro do processo de transição demográfica e de envelhecimento da população. Isso não é algo exclusivo do Brasil: a maioria dos países do mundo passa por transformações demográficas que envolvem um processo de envelhecimento da população, exigindo assim uma maior atenção às políticas públicas de um Estado de Bem-Estar Social, como saúde, previdência e assistência social. Esse processo de transição demográfica é expresso por baixas taxas de fecundidade, baixas taxas de mortalidade e, por fim, uma esperança de vida maior. Essa transição demográfica indica uma mudança na pirâmide etária como a estimada abaixo, no gráfico 3:

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Gráfico 3 – Projeção de Pirâmide Etária Absoluta, por faixa etária – Brasil – Em milhões de Habitantes

Fonte: Elaboração Própria, de acordo com dados do IBGE - 2018 Como se expressou no Gráfico 3, o número estimado de pessoas com mais de 65 anos será mais de um quarto dos brasileiros em 2060, o que mostra uma relação entre ativos/inativos cada vez menor, implicando não apenas em um gasto maior com a Previdência Social, mas também maior demanda por serviços de saúde. Para Pessôa (2019a), essa situação estabeleceu o segundo maior gasto previdenciário em proporção do PIB, dentre 120 países pesquisados, com a Ucrânia se destacando com o maior gasto. Apesar da Constituição Federal ter definido as fontes para o financiamento da Seguridade Social, o quadro apresentado aponta que existe um problema estrutural que pode afetar o equilíbrio do sistema no médio e longo prazo. Esse equilíbrio é afetado quando ocorre um aumento da expectativa de sobrevida em idades avançadas. É um indicador que tem relação direta com temas previdenciários, já que o conceito reflete uma expectativa de duração média dos pagamentos de benefícios previdenciários. Diferente da expectativa de vida ao nascer, a variação regional envolvendo expectativa de sobrevida em idades avançadas é reduzida: “84,5 anos no Sul e Sudeste; 83,3 no Centro-Oeste; 82,9 no Nordeste; 82,2 no Norte” (PEC N°6/2019, 2019, p.48).

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Esse indicador de sobrevida aumentou com o passar dos anos. “O crescimento da expectativa de sobrevida aos 65 anos foi de 10,6 anos em 1940 para 18,7 anos em 2017 e deve aumentar para 21,2 anos em 2060”. A expectativa das mulheres saltou de 11,5 para 20,1 anos, enquanto para os homens passou de 9,3 anos para 16,9 anos (PEC N°6/2019, 2019, p.48). Com a elevação da expectativa de sobrevida, junto com aposentadorias concedidas para pessoas com idades consideradas precoces, o tempo total de pagamento para um segurado seria amplificado. Pode- se exemplificar o RGPS, no caso de aposentadoria por tempo de contribuição sem a idade mínima, a aposentadoria é concedida com idades médias de 55,6 anos para os homens e 52,8 anos para as mulheres. Isso já colocava, para os defensores do projeto, a necessidade de uma idade mínima no RGPS para corrigir distorções como o caso de um trabalhador urbano mais pobre que não consegue contribuir por tempo de contribuição e por isso precisa se aposentar somente aos 65 anos recebendo R$ 1.252 enquanto a aposentadoria por tempo de contribuição tem valor médio de benefício em R$ 2.231. A queda na população economicamente ativa contribui para a redução da relação entre contribuintes e beneficiários. Antes da edição do projeto, existiam dois contribuintes para cada beneficiário de aposentadoria e pensão por morte. As projeções atuais acabavam reduzindo essa relação para 1 por volta da década de 2040 e depois para algo abaixo de 1 na década de 2050. Mesmo que a informalidade pudesse cair, o que é um desafio de difícil resolução, a relação continuará complicada e por isso se considerou no projeto necessária a realização de uma transição do regime de repartição (onde os atuais contribuintes pagam a aposentadoria dos atuais pensionistas) para um regime de capitalização (onde o próprio contribuinte colabora para a formação de sua poupança futura). Para se defender de que essa transição comprometesse a equidade, Tafner e Nery (2019, p.234) colocam que “um regime de capitalização tem vantagens de equidade. Ele reduz sobremaneira a presença de subsídios cruzados, que no Brasil existem de modo pouco transparente e muitas vezes direcionados aos mais ricos. A relação entre o que é contribuído e o que é recebido é clara. Teremos assim, uma geração de brasileiros mais iguais sob o prisma previdenciário, sem privilégios e iniquidades, traços tão marcantes de nossa sociedade”. Além disso, os dois colocam “o aumento da poupança nacional propiciado por este novo modelo tende a reduzir estruturalmente os juros, elevar a taxa de investimento e estimular a infraestrutura - efeitos desejáveis para uma economia com dificuldades crônicas de crescer como a do Brasil” (TAFNER; NERY, 2019, p.232-233). Independente do futuro, acaba sendo necessário lidar com o problema derivado do passado, envolvendo um patamar elevado de despesas previdenciárias no RGPS. Essa expansão de despesas acaba pressionando a alocação de recursos voltados anteriormente para outras 40

iniciativas, obrigando uma elevação da carga tributária e da dívida pública, diminuindo o nível de recursos voltados ao investimento (PEC N°6/2019). Essa expansão de despesas dá-se de maneira mais acelerada que o caso da receita, aumentando o nível de déficit. A despesa do RGPS cresceu de 4,6% do PIB em 1995 para 8,6% do PIB em 2018. As causas para esse aumento têm várias explicações que envolvem: dinâmica demográfica de envelhecimento populacional, formalização do mercado de trabalho, aumento do salário mínimo em valores reais em uma política de valorização real, crescimento do salário em termos reais, com os valores dos benefícios sendo maiores que os contribuídos anteriormente; políticas de reposição de pessoal e crescimento da remuneração dos servidores públicos, afetando o RPPS e por fim parâmetros de sistema previdenciário benevolentes em relação à realidade internacional (como o caso da integralidade até 2003 e a concessão de aposentadorias em idades precoces). Esses desequilíbrios orçamentários acabam afetando os entes subnacionais, justificando a entrega do projeto da Reforma e buscando contemplar também os Estados, Municípios e o Distrito Federal. Pessôa (2019b) aponta desequilíbrios no RGPS ao considerar que mesmo com uma relação de dependência relativamente baixa (com 7,5 trabalhadores potenciais para cada inativo), o sistema registra déficit ou superávit pequeno, com as despesas alcançando 16,8% do PIB segundo o projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO-Anexo de Metas Fiscais IV.6) com receitas de 11,4% em previsão para o ano de 2060. O fim do bônus demográfico coloca a necessidade de reformas no RGPS, corrigindo distorções (com a adoção de alíquotas progressivas) e adotando uma idade mínima com regramento de cálculo do benefício levando em conta o tempo de contribuição. No caso do RPPS da União, Estados, Municípios e Distrito Federal, existe um desequilíbrio já necessário devido à existência de regras que garantem benefícios de valores médios elevados junto com aposentadorias especiais que concedem antecipadamente benefícios. Assim, alterar a correlação de forças nesse regime e tentando igualar ao Regime Geral é importante para promover uma maior igualdade ao sistema. A adoção de alíquotas progressivas e a idade mínima colabora para gerar uma maior equidade e justiça social ao sistema. Com relação à limitação na idade da aposentadoria compulsória, Alves (2019) considera que foi uma medida mais para o Governo abrir mão em troca de preservar pontos mais importantes do texto. Já a questão relativa ao BPC, a mudança nos valores tinha como objetivo evitar que as regras anteriores desestimulassem a formalização e a contribuição. Tafner e Nery (2019, p.140) colocam um exemplo dessa situação: “Considere dois brasileiros: um contribuiu por 34 anos, o outro nunca contribuiu. Suponha ainda que o primeiro segurado sempre recebeu 1 salário 41

mínimo. Os dois só podem receber benefícios aos 65 anos, pois não são elegíveis para a aposentadoria por tempo de contribuição (com 35 anos de contribuição). O primeiro é elegível para a aposentadoria por idade (a partir de 15 anos de contribuição) e o outro não. Só que o piso previdenciário e o piso assistencial são os mesmos: 1 salário mínimo. Por conta dos efeitos da vinculação da Previdência ao salário mínimo, a contribuição de 34 anos resultaria no piso previdenciário-exatamente o mesmo valor do BPC. Os dois brasileiros poderiam receber o benefício na mesma idade e de mesmo valor: 65 anos, com 1 salário mínimo. Um deles contribuiu por 34 anos, o outro nunca. Faz sentido?” A forma encontrada para corrigir essa distorção envolve conceder aos 60 anos para aquele idoso que nunca contribuiu um BPC em um valor inferior a 400 reais, que aos 70 anos seria reajustado para o valor de um salário mínimo. Seria adiantado em 5 anos a concessão, porém em um valor menor, evitando com que outros decidam deixar de contribuir para o INSS pelo valor do BPC anteriormente ter o mesmo valor com a concessão na mesma idade de um segurado que contribuiu por mais tempo. Rangel (2019) considera que o desenho do benefício não contributivo para idosos teria que atender critérios para o caso de um país de renda média, com mercado de trabalho razoavelmente desenvolvido e diversificado: não ser um valor alto em um ponto que gere desincentivos para a contribuição do trabalhador para o benefício contributivo, não ser um valor baixo em um ponto que não retire o beneficiário da pobreza, maximizar a redução da pobreza e buscar sustentabilidade no longo prazo. Por fim, a mudança mais relevante diz respeito à parte que altera a acumulação de benefícios (aposentadoria + pensão por morte) e o valor dos benefícios. Para Tafner e Nery (2019, p.83), esses benefícios foram desenhados “em outra época, em que o falecimento do provedor, homem, deixaria na pobreza uma família numerosa”. Com o tempo, porém, ocorreu a entrada das mulheres no mercado de trabalho e as famílias diminuíram, tendo assim um número menor de crianças. Isso se soma à expectativa de vida, que aumenta o tempo de recebimento do valor previdenciário (para alguns segurados, como a aposentadoria, a pensão por morte é vitalícia). Até 1995, o valor era de 80% da renda média salarial para a cônjuge acrescida de 10% por dependente. A Lei 9.032/1995 determinou 100% para qualquer caso. O Governo Dilma buscou corrigir parte do problema, porém com a não aprovação da redução da taxa de reposição, o maior impacto fiscal continuou a ocorrer. Assim, coloca-se também como importante no projeto a limitação no acúmulo de benefícios (algo que também foi proposto no Governo Temer com a PEC N°287/2017), sob o argumento de que a parcela de pensionistas que não é aposentada nem trabalha entrou em queda, indicando uma tendência ainda maior para o futuro. Com isso,

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existiriam evidências de que os beneficiários que acumulam aposentadoria e pensão estão de fato melhor posicionados na distribuição de renda (TAFNER, 2015). Após revisão dos principais pontos de defesa em relação aos pontos centrais do projeto da Previdência, examinam-se na próxima seção os principais pontos de crítica ao projeto.

3.4- Pontos de Crítica ao Projeto do Governo Federal

Durante o processo de debate da Reforma da Previdência, economistas como Nelson Barbosa, Guilherme Mello, Eduardo Fagnani, Nelson Marconi e Marcelo Medeiros tiveram uma participação decisiva nos pontos de crítica ao projeto inicial enviado pelo Governo Federal. Primeiramente, Barbosa (2019a) reconhecia acertos no projeto de Reforma no que tange à necessidade da realização de alterações no sistema por questões de demografia e justiça envolvendo os seguintes pontos: uma idade mínima, a contribuição progressiva e a tentativa de regulamentar o Benefício de Prestação Continuada. Em relação à idade mínima, Barbosa (2019a) pondera que a transição é rápida demais e quanto ao valor do benefício acaba sendo criado ônus para quem contribui por menos tempo, mas não estimula quem contribui por mais tempo. Como alternativa para a regra de transição demasiadamente rápida, sugere-se um pedágio de 50% do que faltaria para se aposentar como uma regra de transição para a idade mínima, compensando essa flexibilização com a manutenção do fator previdenciário. Isso possui um custo fiscal, porém reduz o risco de contestação jurídica no futuro, já que todos vão pagar o mesmo custo relativo em anos adicionais de contribuição. Com isso, seria um preço pago pela menor incerteza jurídica, além de facilitar a aprovação do ponto de vista político (BARBOSA, 2019a). Ademais, considerou-se que a elevação do tempo mínimo de contribuição penaliza os mais pobres por terem dificuldades para terem vínculos empregatícios de grande período com pagamento ao INSS. Quanto à contribuição progressiva, alerta-se que a desoneração de salários baixos pode acabar criando problemas fiscais para entes subnacionais que já aumentaram a contribuição mínima de servidores para 14%. A desoneração pode ser interessante desde que lastreada financeiramente. Dentro do argumento do Nelson Barbosa (2019b), também se destaca o risco de desconstitucionalização de vários assuntos, encaminhando temas considerados como cláusulas pétreas para serem regulados por meio de um Projeto de Lei. É feita uma separação pelo autor em relação ao que o governo pode desconstitucionalizar e o que não pode. Questões paramétricas como definição de idade mínima de aposentadoria, tempo de contribuição, 43

definição do valor do benefício, aumento real do benefício, regras de concessão podem ser tratadas por lei ordinária. Porém, o governo estaria errado em permitir que benefícios acima de um salário mínimo não fossem corrigidos por menos do que a inflação, em remeter mudança da lei de idade de aposentadoria compulsória no serviço público em lei específica (acabando com a PEC da Bengala) e propondo a substituição do regime de repartição por um regime de capitalização (BARBOSA, 2019b). Quanto ao Benefício de Prestação Continuada, é feita uma redação para diminuir a judicialização que envolve o tema. É algo importante, porém a medida para diminuir o desincentivo à poupança previdenciária (contemplando o BPC para idosos aos 60 anos porém com 400 reais e aos 70 anos com um salário mínimo) é um problema de difícil resolução, inclusive para países desenvolvidos, deparando-se com duas opções: reduzindo o valor (culminando em problemas distributivos para aqueles que mais necessitam) ou implantando uma renda básica universal para idosos (com um alto custo fiscal) (BARBOSA, 2019c). No caso da capitalização, ocorre um debate entre Nelson Barbosa e Guilherme Mello. Barbosa (2019d) argumenta que o Governo erra em propor uma substituição do sistema de repartição para o sistema de capitalização no lugar de algo misto. Além disso, o projeto arrisca desonerar a folha de pagamento das empresas com efeitos nas finanças públicas no curto prazo e para o bem-estar da população no longo prazo. O ideal é a existência de dois sistemas: um regime geral e o complementar (que seria opção do trabalhador, com capitalização) (BARBOSA, 2019d). Mello (2019a), por sua vez, pontua, nessa questão da capitalização, o enorme custo para a transição entre o sistema de repartição e o de capitalização, inclusive inferindo que a necessidade do projeto de “Nova Previdência” ter que atingir o impacto fiscal de 1 trilhão tenha relação com o alto custo para a transição entre regimes. Giambiagi e Sidone (2018) fizeram uma estimativa de custos envolvendo o regime de capitalização para benefícios de até 3,4 ou 5 salários mínimos nos próximos oito anos. Não foi estimado o efeito de reduzir o teto do INSS para 1 salário mínimo, o que na ideia da PEC N°6/2019, o custo de transição pode ficar ainda maior. Dessa forma, é importante a percepção de que uma reforma que transformasse um regime de repartição para um sistema de capitalização, por meio de uma redução do teto do RGPS, embora tivesse uma redução de despesa no futuro, haveria um custo de transição envolvendo redução de receita. Já que parte da arrecadação no regime de repartição usada hoje para pagamento de benefícios, estaria compondo reservas para serem capitalizadas em benefícios futuros (GIAMBIAGI; SIDONE, 2018). 44

As estimativas estão expressas na tabela 4:

Tabela 4 - Economia Anual da redução do teto do RGPS - em bilhões de R$ - 2017 Teto 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 Total 3 SM 1.2 3.5 6.1 8.7 11.5 14.5 17.6 20.9 84.0

Despesa 4 SM 0.4 1.4 2.3 3.3 4.3 5.3 6.4 7.5 30.9

5 SM 0.1 0.3 0.6 0.8 1.1 1.4 1.7 2.0 8.0

3 SM -21.9 -22.7 -23.6 -24.5 -25.4 -26.3 -26.9 -27.5 -198.8

Receita 4 SM -13.6 -14.1 -14.7 -15.2 -15.8 -16.4 -16.7 -17.1 -123.6

5 SM -6.2 -6.4 -6.7 -6.9 -7.2 -7.4 -7.6 -7.8 -56.2

3 SM -20.7 -19.2 -17.5 -15.8 -13.9 -11.8 -9.3 -6.6 -114.8

Total 4 SM -13.2 -12.7 -12.4 -11.9 -11.5 -11.1 -10.3 -9.6 -92.7

5 SM -6.1 -6.1 -6;1 -6.1 -6.1 -6.0 -5.9 -5.8 -48.2 Fonte: Giambiagi e Sidone (2018), SM = salário mínimo

Além dos custos de curto prazo, a condição de um regime de capitalização poderia relegar os mesmos erros do sistema de capitalização chileno, em que o sistema acabou aprofundando a desigualdade de renda e de gênero (MELLO, 2019a). Além disso, durante um Seminário da Fundação Perseu Abramo sobre a PEC N°6/2019, Guilherme Mello faz um contraponto em relação ao Nelson Barbosa de que a situação atuarial depende também do nível de formalização e da produtividade do trabalho. Se o número de trabalhadores e da geração de riqueza conseguir custear o sistema de seguridade, o argumento da necessidade de reforma por causa do “envelhecimento do país” acaba enfraquecido (MELLO, 2019b). Fagnani (2019) também aponta discordâncias em relação ao projeto. Elas se encaminham sobre a necessidade da realização da Reforma considerando que alguns dos problemas já estavam equacionados, pela alegação de que a Seguridade Social foi superavitária até 2015, pela reforma provocar um choque contracionista e por existir a necessidade de uma maior transparência em relação aos dados envolvendo economia do Governo (FAGNANI, 2019). É necessário dizer que o autor reconhece problemas a serem resolvidos no sistema, como a idade mínima baixa para os servidores, já que por terem estabilidade conseguem continuidade e segurança para conseguirem a integralidade após 35/30 anos de contribuição exigidos e a existência de um grande estoque de servidores que entraram no sistema antes de 2003 (com a edição da EC N°41/2003, os novos não teriam mais acesso à integralidade e à paridade com a exigência dos

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que recebem acima do teto do INSS, passarem a contribuir com 11% do salário, mesmo depois da aposentadoria, nesse caso o problema financeiro de longo prazo do RPPS Federal (Civil) estaria equacionado embora com problemas em relação aos demais servidores. Como não se pode afetar direito adquirido, é apontado como mais justo a realização de alíquotas progressivas, embora distantes do valor pretendido pelo Governo. Além disso, aponta-se problema existente nas aposentadorias dos entes subnacionais e da Previdência dos Militares, que acabam concentrando as maiores desigualdades relativas. Nesse caso específico, o Regime de Proteção Social dos Militares não foi contemplado com nenhuma das restrições relativas ao RGPS e ao RPPS civil (FAGNANI, 2019). É importante destacar que os novos argumentos utilizados em cima das reformas previdenciárias propostas desde 2016 envolviam o combate de privilégios e diminuição da desigualdade social. Porém para Nelson Marconi e Marcelo Medeiros, na EC N°6/2019, a mudança do tempo de contribuição passará a afetar a base de cálculo da aposentadoria, já que pelas novas regras, os trabalhadores que atingissem a idade mínima e se aposentassem com 15 anos de contribuição passariam a receber apenas 60% de suas remunerações médias. Para alcançarem o valor integral, seria necessário trabalhar o mínimo de 35 anos no caso das mulheres e 40 anos no dos homens. Aqueles que contribuem por mais tempo, possuem mais renda, tornando essa estrutura regressiva. Assim, mais pessoas passariam a ganhar o piso de um salário mínimo, em detrimento daqueles que ganhavam acima de 1,5 salários, contribuindo para o aumento da desigualdade social e prejudicando, dessa forma, a equanimidade no custeio, um dos princípios do sistema previdenciário na Constituição, citados no primeiro capítulo (BETIM, 2019). Marcelo Medeiros também questiona a real efetividade das alíquotas progressivas na EC N°6/2019: para se obter um efeito real sobre a arrecadação, as alíquotas mais altas aplicadas na base de cálculo da Previdência deveriam implicar em descontos mais altos também no Imposto de Renda, já que este é calculado com base na renda bruta deduzida das contribuições previdenciárias. Caso contrário, uma parcela da arrecadação do Imposto de Renda passa a financiar uma parte da Previdência. Dessa forma, outro mecanismo para o combate à desigualdade social é prejudicado (BETIM, 2019). Por fim, existiu um debate que permeou o final das discussões da Reforma quando o Ministério da Economia entregou, via Lei de Acesso à Informação, os dados referentes à estimativa para se gerar a economia de 1 trilhão de reais a partir da aprovação da Reforma da Previdência. A partir desses dados, o Centro de Conjuntura Econômica da Unicamp (CECON/IE) realizou uma nota técnica contestando o modelo feito pelo Governo Federal. Para Bastos et al. (2019a), os 46

cálculos inflaram o custo fiscal das aposentadorias atuais com o intuito de justificar a reforma, a economia fiscal e o impacto da Nova Previdência sobre a desigualdade. No caso do RGPS, nas regras atuais, as aposentadorias por tempo de contribuição obtidas nas regras atuais com idades mais novas geram superávit para o RGPS. A abolição gera déficit no RGPS, que por sua vez é compensado no projeto com um corte nas aposentadorias que prejudica os mais pobres. A abolição acaba afetando o superávit decorrido da aposentadoria por tempo de contribuição e o fator previdenciário. Acabar com a aposentadoria por tempo de contribuição prejudica a mesma em ter recursos para ajudar a arcar com as aposentadorias por idade, que são as deficitárias, onde se encontram a maior parte das pessoas com menor capacidade contributiva (BASTOS et al., 2019a). O estudo gerou uma réplica do Ministério da Economia em que consistiu em desqualificar parâmetros utilizados pelo Estudo. Segundo o Ministério da Economia (2019, p.1), “os autores dos estudos reproduzidos pela revista tentam fabricar um superavit artificial da aposentadoria por tempo de contribuição, sistema que permite benefícios precoces a pessoas que ganham mais. Também excluem da análise vários benefícios da Previdência ou subestimam seus custos, com o intuito de desvirtuar o debate técnico”. A nota em resposta considera que foi ignorado o impacto da chamada regra 85/95, que permite a aposentadoria sem incidência do Fator Previdenciário desde 2015 e que as contribuições não financiam apenas as aposentadorias mas também outros auxílios como aposentadoria por invalidez, auxílio-doença, salário maternidade e pensão por morte e por fim que as contribuições patronais não são iguais para todas as empresas (as optantes pelo Simples e as do Setor Rural, a incidência está sobre o faturamento), afetando assim uma soma de renúncias fiscais. (MINISTÉRIO DA ECONOMIA, 2019, p.1). Essa nota oficial gerou uma tréplica dos pesquisadores, dizendo que o estudo foi baseado em dados do próprio governo e do próprio modelo apresentado. Por exemplo, diziam que mesmo com contribuição patronal de 20%, o déficit persistia. O estudo buscou mostrar o contrário. No caso da regra 85/95, ela havia caído em dezembro/2018 sendo substituída pela regra 86/96. Com isso, a tréplica reafirma que a Reforma da Previdência prejudicaria principalmente os aposentados por idade com pouco tempo de contribuição, por causa do aumento no desconto no cálculo da aposentadoria. Esses aposentados estão em estados mais pobres com idade média de aposentadoria maior, enquanto os que contribuem por mais tempo estão nos estados mais ricos. É eliminado o desconto do Fator Previdenciário, forçando trabalhadores com maior tempo de contribuição a se aposentarem com benefícios próximos da integralidade mesmo que isso seja ruim do ponto de vista fiscal. Assim, a economia fiscal está vindo do maior tempo de contribuição daqueles que contribuem pouco ao INSS (BASTOS et al., 2019b). 47

Esse debate final ocorreu durante as discussões da Reforma da Previdência no Senado Federal, o que provocou um dos vetos que o Congresso fez em cima do projeto original, envolvendo o abono salarial. Tais mudanças em relação ao projeto inicial, são relatadas no segmento “Projeto Final”.

3.5- Projeto Final

Nesta seção, são enunciados as mudanças no texto realizadas pelo Congresso Nacional. É importante dizer que parte do projeto foi suavizado em vista de facilitar a aprovação dos aspectos gerais do projeto. Primeiramente, o projeto restringiu a zona de influência em relação à aposentadoria dos servidores públicos, não contemplando assim os servidores de Estados, Distrito Federal e Municípios. Com isso, os regimes locais deveriam ser tratados nas Assembleias Legislativas e Câmaras Municipais de cada Estado (DEUD, 2019). Parte da justificativa envolveu a questão do pacto federativo (em que não seria de competência federal legislar sobre questões de Estados e Municípios) mas também uma pressão dos parlamentares do Centrão que alegavam que não votariam regras que afetassem servidores estaduais enquanto os Governadores criticam a proposta para seus eleitores (TOMAZELLI; FERNANDES; TURTELLI, 2019). A desconstitucionalização (retirar determinado conteúdo normativo previsto na Constituição para regulamentar por meio de lei complementar ou ordinária, envolvendo regras de concessão de aposentadorias e pensões e as questões envolvendo tempo de contribuição) permanece, exceto quando se tratarem das idades mínimas sendo fixadas da seguinte maneira: a) aos 75 anos, compulsoriamente (mantida a “PEC da Bengala”), b) aos 65/62 (homem/mulher) no que envolve o RPPS da União, c) aos 60/57 (homem/mulher) no que envolve professores no RGPS e RPPS da União, d) aos 65/62 (homem/mulher) no que envolve RGPS, e e) aos 60/55 (homem/mulher) no que envolve aposentadoria rural (DEUD, 2019). A previdência complementar para o RPPS foi mantida, porém a criação de regimes de capitalização foram suprimidos com uma intenção de ser tratada futuramente em um projeto próprio. O Presidente da Câmara Rodrigo Maia considerava que não havia consenso sobre o tema da capitalização, necessitando de um melhor debate sobre o tema (GARCIA, 2019). Quanto ao Benefício de Prestação Continuada (BPC), a Câmara rejeitou aquilo que estava sendo proposto pelo Governo, mantendo o dispositivo que define como incapaz de prover a manutenção da pessoa com deficiência ou idosa a família cuja renda mensal per capita seja

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inferior a ¼ do salário mínimo. Assim, os valores continuam os mesmos, porém é garantida uma maior segurança jurídica visando diminuição da judicialização (DEUD, 2019). As regras de transição referentes ao RPPS se mantêm, com exceção da amplitude (para servidores da União) e para o caso de professoras, o somatório de idade e tempo de contribuição atingirá no máximo 92 pontos. Ocorre uma redução do tempo mínimo de contribuição dos trabalhadores do Regime Geral do sexo feminino de 20 para 15 anos e a redução da idade mínima das professoras de educação básica de 60 para 57 anos. Altera-se, ainda, o tempo mínimo de contribuição dos professores de educação básica de ambos os sexos de 30 para 25 anos (DEUD, 2019). Ocorre a previsão para o recebimento de pelo menos um salário mínimo de pensão por morte por dependentes que não tenham outra fonte de renda, além da garantia de pensão por morte integral para dependentes inválidos, com deficiência grave e para dependentes de policiais e agentes penitenciários que morrerem por causa do exercício da função. Por fim, o pagamento de abono salarial é ampliado de um salário mínimo para até R$1.364,43 na Câmara. Posteriormente, foi rejeitada a ideia como um todo no Senado Federal, permanecendo o recebimento de abono para trabalhadores que recebessem até dois salários mínimos. Essa foi a única mudança de destaque do Senado Federal em relação ao projeto da Câmara dos Deputados. A economia estimada do projeto acabou diminuindo. Como um todo, o impacto da Reforma da Previdência Social acabou sendo reduzido de R$ 1,072 trilhão em 10 anos para R$ 800,3 bilhões para a União, somando ao valor R$ 19,2 bilhões, fruto da elevação da Contribuição sobre Lucro Líquido (CSLL) dos bancos. Junto com isso, entra a mudança na aposentadoria dos militares (R$ 66 bilhões), a medida provisória visando coibir fraudes em benefícios sociais (R$ 289,7 bilhões) e, por fim, a Lei sobre processos judiciais envolvendo o INSS (R$ 97,4 bilhões). Todo esse impacto (considerando a aprovação da Lei envolvendo processos judiciais do INSS) representam uma economia total de R$ 1,308 trilhão em dez anos (SOUSA, 2019). É importante considerar que o consenso final que permitiu a aprovação da maioria dos pontos principais aconteceu devido a um diálogo entre os setores do Congresso que permitiram suavizar pontos do projeto como aposentadorias de professores, policiais, BPC, abono salarial e capitalização em nome da manutenção do que realmente foi considerado mais importante para a reforma naquele momento: idade mínima, alíquota progressiva e a igualdade de regimes entre o RPPS e o RGPS. Dessa forma, as mudanças acabaram por ser, em grande medida, paramétricas, em linha com desdobramentos também de reformas anteriores, ainda que no plano de intenções, a Reforma inicialmente procurava ser mais profunda, suscitando muitas críticas 49

iniciais por afetar o próprio arranjo pactuado desde a Constituição Federal de 1988 e por agravar desigualdades (diferente do discurso inicial do Governo Federal).

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CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo teve como objetivo analisar as alterações realizadas no sistema previdenciário após a Constituição de 1988. Essas alterações, majoritariamente, tiveram o intuito de corrigir distorções nas regras de concessão de benefícios e proporcionar um maior equilíbrio econômico-financeiro para a Previdência. O quadro de envelhecimento da população mostra a tendência de um menor número de pessoas em atividade em relação ao total de inativos, fomentando o debate para a discussão de critérios para a concessão de aposentadorias. A primeira alteração, durante o Governo Itamar em 1993, derivou da EC N°03/1993 que acrescentou o inciso 6° ao artigo 40, adotando o caráter contributivo da previdência dos servidores federais, ao estabelecer que “as aposentadorias e pensões dos servidores públicos federais serão custeadas com recursos provenientes da União e das contribuições dos servidores, na forma da lei”. Além da adoção do Imposto sobre Movimentações Financeiras (IPMF) que, posteriormente, foi transformada no Governo FHC em Contribuição Provisória sobre Movimentações Financeiras (CPMF) (EC N°3/1993, 1993, p.1). A segunda alteração se deu durante o Governo Fernando Henrique Cardoso, que propôs a EC N°20/1998 que consistiu em modificações feitas em duas etapas: primeiramente, retirando a menção ao critério de cálculo da aposentadoria do regime geral do INSS da Constituição e, posteriormente, adotando o princípio de idade mínima para aqueles que viessem a ingressar no serviço público e transição para os atuais servidores. Essa emenda afetou o RGPS, o RPPS e o RPC. A ideia de aprovar uma idade mínima para os demais trabalhadores não prosperou, sendo substituída pelo Fator Previdenciário, em que o valor da aposentadoria dependia da idade e tempo de contribuição do indivíduo (BOTELHO, 2017). No Governo Luís Inácio Lula da Silva, foram editadas duas emendas constitucionais: a EC N°41/2003 colocando fim à integralidade do valor integral aos futuros funcionários do Estado, com a criação de um teto, calculando o valor baseado na média de contribuição do servidor para o fundo previdenciário e com uma contribuição previdenciária para o servidor já aposentado, e a EC N°47/2005 que criava critérios de transição para paridade e integralidade, contemplando servidores com mais de 25 anos de serviço público e com a redução da idade mínima de 60 anos para homens e 55 para mulheres se a soma da idade com tempo de serviço superasse a fórmula 85/95 (QUEIROZ, 2016). Quanto ao Governo Dilma Rousseff, foram editadas duas emendas constitucionais e dois projetos de lei voltados à modificações no sistema previdenciário. A EC N°70 focava em rever aposentadorias por invalidez dos servidores públicos, fazendo com que o cálculo fosse feito de 51

acordo com a média das remunerações do servidor e não pela última remuneração, além de possibilitar que a aposentadoria dos novos servidores estivesse atrelada ao teto do INSS. Já a segunda emenda constitucional (EC N°88/2015) foi focada em ampliar a idade de aposentadoria compulsória de servidores públicos de 70 para 75 anos. Quanto aos projetos de lei, os primeiros foram os PL’s N° 13.134/2015 e N° 13.135/2015 que alteraram regras de concessão de pensões, ampliação do prazo com redução de valores do seguro-desemprego, corte no valor do abono e aumento de critérios voltados à perícia para concessão de seguro-doença. Mais tarde, o Projeto de Lei N° 13.183/2015 instituiu a Regra 85/95, porém essa medida gerou uma ampliação do déficit fiscal “ao flexibilizar a aplicação do fator previdenciário” (CONSTANZI, 2018, p.1). Ao se analisar essas reformas até 2018, com exceção da EC N°47/2005 e do PL N°13.183/2015, as alterações focaram em diminuir o déficit previdenciário e corrigir regras de concessão de benefícios, devido ao cenário atuarial projetado. Entretanto, essas medidas não foram consideradas suficientes, justificando a discussão ocorrida no Governo Temer com a PEC N°287/2016 e a aprovação da EC N°6/2019. A proposta discutida e aprovada no ano de 2019 tem diferenças entre aquela proposta pelo Governo Federal e a que foi aprovada pelo Congresso Nacional. Inicialmente, o Governo Federal propunha uma das reformas mais contundentes dentre as realizadas desde a Constituinte, indo além de uma simples reforma de um sistema ao propor uma alteração do regime previdenciário de repartição para um regime de capitalização, ao propor marcos legais que permitissem uma maior segurança jurídica para a concessão de benefícios e cobrança de de devedores. A maior preocupação perante os economistas contrários ao projeto original estava na criação do regime de capitalização, com o risco da ocorrência de uma privatização da previdência. Entretanto, ressalvadas todas as discordâncias em cima do texto final, o Congresso Nacional promoveu uma modulação do projeto transformando em uma reforma com mudanças paramétricas nas regras de acesso e de cálculo do valor da aposentadoria, mantendo o sistema de repartição, com o projeto atenuado para algumas classes e parte das transições foram suavizadas, permitindo inclusive que parlamentares de partidos de oposição ao Governo votassem a favor do projeto, conferindo um caráter mais suprapartidário ao projeto e colocando esse consenso na conta da condução moderadora do Presidente da Câmara, Rodrigo Maia (DEM-RJ), e do Presidente do Senado, Davi Alcolumbre (DEM-AP) (ABRÃO, 2019). A política sempre vai continuar presente para aparar arestas dos conflitos distributivos do País. As suas resoluções podem ser mais demoradas ou incertas no início, porém é com o diálogo político que as resoluções são pactuadas, evitando retrocessos institucionais ou violações de acordos. 52

Cabe salientar, um diferencial entre as alterações propostas desde 2016 e as anteriores, envolviam novos argumentos utilizados como justificativa: combater privilégios e diminuição da desigualdade social. Entretanto, como destacado no capítulo 3, economistas como Nelson Marconi e Marcelo Medeiros consideraram que a mudança no tempo de contribuição tornaria a estrutura atuarial mais regressiva, já que um número maior de pessoas passariam a ganhar o piso de um salário mínimo, em detrimento daqueles que ganhavam acima de 1,5 salários, contribuindo para o aumento da desigualdade social e prejudicando, dessa forma, o príncipio do sistema previdenciário conhecido como equanimidade no custeio. Além disso, Marcelo Medeiros questionou a real efetividade da progressividade na reforma de 2019, ao transferir arrecadação do Imposto de Renda para financiar uma parte da Previdência e prejudicando dessa forma o combate à desigualdade social (BETIM, 2019). Alguns assuntos relativos ao Sistema Previdenciário podem ser tratados em futuros debates, abordando discussões sobre o regime de capitalização e a ampliação da economia de gastos com a reforma dos militares, que teve sua economia diluída com a aprovação simultânea de reestruturação das carreiras que propiciou aumento de gasto. No caso dos militares, não houve economia de despesas propiciada com a reforma (TEMÓTEO, 2019). Os desafios econômicos devem continuar presentes na sociedade brasileira. Será necessária uma agenda de desenvolvimento para retomar a economia depois da recessão causada pelos efeitos do coronavírus, persistindo uma incerteza em relação ao futuro rumo fiscal do Governo Federal.

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REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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