Polipub.Org Análisis Del Trámite Legislativo De La Ley De Glaciares
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Cuadernos de Nro. 2 Año 2011 ISSN 1853-5739 Polipub.org Análisis del trámite legislativo de la Ley de Glaciares Martín López Amorós Polipub.org Asociación Civil para el Estudio de las Políticas Públicas Participativas Av. Cabildo 714 piso 12 oficina 61 (1426) Ciudad Autónoma de Buenos Aires, República Argentina http://www.polipub.org Cuadernos de Polipub.org ISSN 1853-5739 Asociación Civil para el Estudio de las políticas públicas participativas Análisis del trámite legislativo de la Presidente de Polipub.org Ley de Glaciares Alejandro M. Estévez Por Martín López Amorós Comité editorial Gerardo Izzo Tabla de Contenidos Francisco Pagliuca Jorge Sereno 1. Introducción 3 ISSN 1853-5739 // Publicación confeccionada por Polipub.org. // Corresponde 2. Marco teórico: el modelo de las Issue Networks 3 exclusivamente a los autores la responsabilidad por los conceptos expuestos en los artículos firmados, de lo cual debe inferirse 3. Trámite parlamentario de las dos leyes de Glaciares 5 que Polipub.org puede compartir las opiniones vertidas o no. // Se autoriza la reproducción de los textos incluidos en la revista, con 4. El antecedente inmediato: Ley 26.418 8 la necesaria mención de la fuente. 5. Ley de Glaciares 11 Polipub.org Asociación Civil para el Estudio de las Políticas Públicas Participativas 6. Conclusiones 20 Dirección: Cabildo 747 - piso 12° (CP1426), Ciudad Autónoma de Buenos Aires. 7. Referencias Bibliográficas 24 Correo electrónico: [email protected] Página web: 8. Apéndice 25 http://www.polipub.org/ Análisis del trámite legislativo de la Ley de Glaciares Cuaderno N° 2 Por Martín López Amorós Año 2011 Análisis del trámite legislativo 3 de la Ley de Glaciares Martín López Amorós 1. Introducción El objetivo de este trabajo es llegar a comprender el trámite legislativo que derivó en la sanción de la Ley de Glaciares (Ley N° 26.639). Esta ley, y no otra, fue elegida para este trabajo por su complejo trámite legislativo, que incluyó un veto total por parte del Poder Ejecutivo Nacional. A primera vista, el proceso que derivó en la sanción de la Ley de Glaciares parece engorroso y contradictorio, lo que hace que esta ley sea una política pública ideal para ser analizada con herramientas más complejas que la simple observación. Entre esas herramientas se encuentra disponible la teoría de las Issue Networks , que brinda un marco analítico para el estudio de los procesos de generación de políticas públicas. El objetivo de este trabajo será utilizar esa herramienta para clarificar el trámite legislativo de la Ley de Glaciares y llegar a dar racionalidad a un proceso que, a priori, parece irracional. Para ello, en este trabajo se procederá a analizar la sanción de la Ley de Glaciares, pero a través de la perspectiva del enfoque de las Issue Networks , con el fin de llegar a una explicación consistente y racional de los pasos recorridos por esa política pública hasta su sanción en forma de ley. El trabajo está estructurado de la siguiente manera. En la sección 2 se describe brevemente el marco teórico utilizado, y los motivos que condujeron a su elección. En la sección 3 se enumeran los pasos del trámite parlamentario de la Ley de Glaciares, y se plantean las principales interrogantes generadas por el sendero recorrido en ese trámite. En la sección 4 se describe el proceso que llevó a la sanción de la primera Ley de Glaciares y a su veto por parte del Poder Ejecutivo Nacional. En la sección 5 se hace lo mismo, pero para la actual Ley de Glaciares. Finalmente, en la sección 6 se presentan las conclusiones, que incluyen las respuestas a las interrogantes antes planteadas y una síntesis de la dinámica de la cuestión y las redes involucradas en la Ley de Glaciares. 2. Marco teórico: el modelo de las Issue Networks Entre los diversos enfoques o teorías con que se puede analizar las políticas públicas, en este trabajo se optó por el de las Issue Networks , o Redes de Cuestiones (Heclo & Wildawsky, 1974; Klijn, 1998). Como su nombre lo indica, este enfoque estudia los procesos de elaboración de Cuadernos de Polipub.org ISSN 1853-5739 Análisis del trámite legislativo de la Ley de Glaciares Cuaderno N° 2 Por Martín López Amorós Año 2011 políticas públicas a través de la idea de que los actores interactúan entre sí de acuerdo a la cuestión que se está discutiendo. Esto implica que las alianzas y alineaciones no son estables, sino que se modifican según la cuestión particular. Así, los mismos actores pueden ser aliados o rivales 4 según la cuestión de que se trate. El enfoque de las Issue Networks , por tanto, obliga a dividir el estudio de las políticas públicas en dos componentes; la cuestión y las redes de agentes formadas en torno a ésta. En otras palabras, el estudio de una política pública requiere una buena comprensión del verdadero tema que se está discutiendo –que no siempre coincide con lo que se dice que se está discutiendo- y de los actores alineados en cada una de las posiciones en la discusión, así como los motivos que llevan a cada agente a integrar una u otra red. Pero ni la cuestión ni las redes son estáticas, puesto que van evolucionando a medida que avanza el tratamiento de la política pública en concreto. Por eso, el enfoque para estudiar ambos componentes del proceso de decisión debe ser dinámico, tomando en cuenta esa evolución y el efecto que ésta vaya generando sobre el resultado final, que en el caso de este trabajo es un marco regulatorio. Otro tema importante en este enfoque es identificar a los agentes subyacentes. En muchos casos, los agentes optan por no participar públicamente del debate, por el motivo que fuese. Eso no implica, sin embargo, que no participen del proceso de elaboración de la política pública, con lo que ignorarlos llevaría a una mala comprensión de los factores que condujeron al resultado final. Por eso, dentro del concepto de redes analizado por este enfoque deben verse reflejados también los actores que operan a través de otros, mediante mecanismos como el lobby. Por lo tanto, para aplicar el enfoque de las Issue Networks en este trabajo es preciso describir y analizar la evolución de la cuestión, y hacer lo propio con los agentes participantes del debate. A esa descripción y análisis se dedicará la mayor parte del trabajo. Una vez presentado el modelo a través del cual se analizará el trámite legislativo que llevó a la promulgación de la Ley de Glaciares, la pregunta obvia que surge es: ¿por qué este modelo y no otro? La respuesta tiene mucho que ver con las características del tema en discusión y del debate en torno a éste. Como se describirá con más detalle en las próximas secciones, el proceso que derivó en la actual Ley de Glaciares fue extenso, complejo y lleno de aparentes contradicciones. Sin ir más lejos, el proyecto fue debatido tres veces en el Senado y dos en Diputados, cuando el trámite legislativo habitual es que un proyecto sea debatido, a lo sumo, una vez en cada cámara. Dentro de ese complejo trámite legislativo, algunos elementos llaman especialmente la atención: • Lo aparentemente contradictorio del hecho de que el mismo proyecto que fuera aprobado por unanimidad por el Congreso fuera vetado por el Poder Ejecutivo Nacional y que eso, en lugar de haber dado lugar a una insistencia del Poder Legislativo Nacional, haya derivado en el complejo debate de un nuevo proyecto. • La evidente transición en las argumentaciones desde la protección medioambiental hacia un debate en torno al presunto trade-off minería-medioambiente. Cuadernos de Polipub.org ISSN 1853-5739 Análisis del trámite legislativo de la Ley de Glaciares Cuaderno N° 2 Por Martín López Amorós Año 2011 • El quiebre de los bloques legislativos, algo poco frecuente en los casos de leyes consideradas relevantes por las fuerzas políticas 1. • El crecimiento exponencial de agentes intervinientes en el debate a medida que fue 5 avanzando el tratamiento del tema. • Los dos proyectos que terminaron enfrentándose en el Senado tenían a Filmus como protagonista (autor de uno, “co-autor”, como se explicará más adelante, del otro). • La conformación de extrañas alianzas detrás de posiciones comunes, como la de trabajadores de la minería con gobernadores de provincias cordilleranas. Al leer los debates y las exposiciones de los invitados, algo que surge claro es que a medida que el impacto de una Ley de Glaciares se fue definiendo mejor, los argumentos y los actores participantes de las discusiones se fueron complejizando e incrementado. Se observa también con claridad cómo los diferentes interesados se fueron alineando detrás de una u otra posición, aún con argumentos muy distintos, y se fueron conformando los grupos que pujaron por imponer, junto con sus circunstanciales aliados, su posición. En este escenario, la elección del modelo de las Issue Networks, resulta la elección más apropiada para estudiar esta política pública en concreto, porque es la mejor herramienta para captar las dos dinámicas clave en el proceso legislativo; la del tema (o cuestión) en discusión, y la de los grupos (o redes de agentes) involucrados en el debate. En el análisis de estas dos dinámicas consistirá el trabajo de aquí en adelante. 3. Trámite parlamentario de las dos leyes de Glaciares El 28 de octubre de 2010 quedó promulgada de hecho la Ley 26.639 de Régimen de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (“Ley de Glaciares”). Además de la relevancia de su contenido, uno de los hechos que dio notoriedad pública a esta ley fue el complejo trámite legislativo que la precedió. Lejos de seguir el trámite frecuente de toda ley (aprobación por ambas Cámaras del Congreso de la Nación y posterior promulgación por parte del Poder Ejecutivo), ésta en particular transitó un largo y errático camino, con los siguientes pasos: 1) El proyecto original fue ingresado a la Cámara de Diputados, bajo el expediente 4777-D-2007, el 1 de octubre de 2007.