Pravni Vjesnik

PRAVNI

VOL. 31 No. 3-4/2015 VJESNIK

Časopis za pravne i društvene znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law Josip Juraj Strossmayer University of Osijek

VOL. 31 No. 3-4/2015 pravni vjesnik

Časopis za pravne i društvene znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku

Journal of Law and Social Sciences of the Faculty of Law Josip Juraj Strossmayer University of Osijek

ISSN 1849-0840 (Online) ISSN 0352-5317 (Tisak / Print)

Izdavač / Publisher Sveučilište Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Pravni fakultet Osijek Stjepana Radića 13, Osijek

Uredništvo / Editorial Board izv. prof. dr. sc. Ivana Tucak (glavna i odgovorna urednica / Editor in Chief) doc. dr. sc. Barbara Herceg Pakšić (izvršna urednica / Managing Editor) izv. prof. dr. sc. Dubravka Akšamović; izv. prof. dr. sc. Anita Blagojević; prof. dr. sc. Miro Gardaš; izv. prof. dr. sc. Jelena Legčević; prof. dr. sc. Mira Lulić; prof. dr. sc. Boris Ljubanović; prof. dr. sc. Nihada Mujić; izv. prof. dr. sc. Rajko Odobaša; prof. dr. sc. Renata Perić; izv. prof. dr. sc. Tunjica Petrašević; izv. prof. dr. sc. Branka Rešetar; izv. prof. dr. sc. Aleksandra Vasilj; prof. dr. sc. Mario Vinković; doc. dr. sc. Igor Vuletić; doc. dr. sc. Predrag Zima; doc. dr. sc. Nikol Žiha; izv. prof. dr. sc. Mirela Župan

Lektorica za radove/ sažetke na hrvatskom jeziku / Croatian Language Editor doc. dr. sc. Marica Liović

Međunarodno Uredništvo / International Editorial Board Urban Bacher, full professor; Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, Germany Lorena Bachmaier Winter, full professor; Complutense University of Madrid, Faculty of Law, Spain Kadriye Bakirci, full professor; Faculty of Law Hacettepe University Ankara, Turkey Professor Fiona C. Beveridge, School of Law, University of Liverpool, Great Britain Istvan Laszlo Gal, full professor; University of Pecs, Faculty of Law, Hungary Rainer Gildeggen, full professor; Hochschule für Wirtschaft und Recht, Hochschule Pforzheim, Germany Vid Jakulin, full professor; Univerza v Ljubljani, Pravna fakulteta, Slovenia Justyna Maliszewska - Nienartowicz, assistant professor; University of Torųn, Poland Izabela Pruchnicka-Grabias, full professor; Warsaw School of Economics, Poland Ye Quing, full professor; Shanghai Academy of Social Sciences, Faculty of Law, China Gerald G. Sander, full professor; Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen, Ludwigsburg, Germany Carlos Nunes Silva, full professor; University of Lisbon, Portugal Ljubomir Zovko, full professor; Pravni fakultet Sveučilišta u Mostaru, Bosnia and Herzegovina

Koordinatorica Uredništva / Editorial Board Coordinator Ljiljana Siber, viša knjižn., mag. bibl., mag. iur.

Tehnička potpora / Technical Support Marija Dijanović, bacc. ing. tech. inf. Dražen Dujak, dipl. knjižničar, mag. informatol.

Tajnica Uredništva / Editorial Board Secretary Manda Mađarić

Lektorice sažetaka / Proofreading of Summaries Dubravka Papa, prof.

Adresa Uredništva / Address of the Editorial Board Pravni fakultet Osijek Stjepana Radića 13, Osijek, Republika Hrvatska phone: +385 (0)31 224 500, fax: +385 (0)31 224 540 URL https://hrcak.srce.hr/ojs/index.php/pravni-vjesnik/index e-mail: [email protected]

Časopis izlazi u 4 broja na godinu (cijena četverobroja 120,00 kn) The subscription rate for an annual volume of four issues of the Journal is 60.00 € (euro) for legal and natural persons.

Narudžbenice slati na adresu Uredništva, a novac uplatiti na žiro račun IBAN HR8023400091100163962 / Please mail the subscription order form to the address of the editorial board, and effect payment to the bank account no: IBAN HR8023400091100163962.

Naklada 100 primjeraka / Printed in 100 copies

Indeksiranost / Indexed in: Academic Search Complete (EBSCO Information Services, Ipswich, Massachusetts, USA); Academic Search Ultimate (EBSCO Information Services, Ipswich, Massachusetts, USA); CEEOL (Central and Eastern European Online Library GmbH, Frankfurt am Main, Germany); Directory of Open Access Journals (DOAJ) (Infrastructure Services for Open Access, UK); ERIH PLUS (Norwegian Centre for Research Data, Bergen, Norway); HeinOnline Law Journal Library (William S. Hein & Co.,Inc., USA); ProQuest Research Library (ProQuest LLC, Ann Arbor, Michigan, USA); ProQuest Sociological Abstracts (ProQuest LLC, Ann Arbor, Michigan, USA); ProQuest Worldwide Political Science Abstracts (ProQuest LLC, Ann Arbor, Michigan, USA).

Grafička obrada i tisak / Graphics Processing and Printing Krešendo, Osijek

Časopis se tiska uz djelomičnu financijsku potporu Ministarstva znanosti i obrazovanja Republike Hrvatske. The journal is published with a partial financial aid from the Ministry of science and education of the Republic of Croatia.

Pravni vjesnik Pravni vjesnik is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 5

SADRŽAJ

ČLANCI

Duško Vrban GRANICE KAO INTERDISCIPLINARNO PITANJE: TERITORIJALNOST I IDENTITET U PROŠLOSTI I SADAŠNJOSTI...... 9

Gordan Struić PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG OKVIRA, POTENCIJALNI PROBLEMI U PRIMJENI I MOGUĆA RJEŠENJA ...... 51

Duško Lozina SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA ...... 79

Stjepan Gadžo OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE: STUDIJA SLUČAJA “APPLE” ...... 97

Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ ...... 125 PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 6

CONTENTS

ARTICLES

Duško Vrban BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT ...... 9

Gordan Struić LEGAL REGULATION OF THE PETITIONS IN THE REPUBLIC OF CROATIA – THE QUESTION OF ITS NORMATIVE FRAMEWORK COHERENCE, POTENTIAL APPLICATION PROBLEMS AND SOLUTIONS ...... 51

Duško Lozina SOLIDARITY – THE KEY CONCEPT OF THE CATHOLIC SOCIAL TEACHING ...... 79

Stjepan Gadžo TAXATION OF MULTINATIONAL COMPANIES IN LIGHT OF THE EU STATE AID LAW: THE ANALYSIS OF THE “APPLE CASE” ...... 97

Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat THE TURN IN THE CRIMINAL POLICY AND MODERN PRISON SYSTEM IN THE NETHERLANDS ...... 125 ČLANCI

ARTICLES

Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 9

Duško Vrban* Izvorni znanstveni rad UDK 341.222:321.01 316.334.4 DOI: https://doi.org/10.25234/pv/6317 Rad primljen: 15. siječnja 2018.

BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT

Summary: This article deals with the concepts of space and territoriality in law and politics seen through reflexion on borders, which are understood primarily as forms of identification and the basis for nation-building. While in the classical antiquity, borders were seen as exclusionary defensive structures, in modern international law in the 18th and 19th centuries, they became spaces for the delimitation of states sovereign territories. The author attempts to enligthen the symbolic significance of borders in modern European history, which have been connected with imperial designs, nationalist discourses and political imaginaries. Border rhetoric often emphasised territorial inclusions and exclusions relied to the concepts such as sovereignty, security and natural living space (“natural borders”). The concept of borders is also related to the understanding of the division of Earth’s surface into areas defined as regions. Regions may construct and transcend natural and political borders. Although, borders have been through world history sites of conflict, they also build ways of interconnections between locals and neighbours. The struggle over cultural and political domination and attempts to integrate and assimilate border populations were mostly reflected into deliberate linguistic policies relating to the language of administration and the public sphere. After the Second world war, the perception of borders have changed and the new understanding of borders have prevailed, based upon the idea of cooperation and the recognition of local traditions and minority rights. The principle of uti possidetis iuris was applied in order to prevent redrawing of the borders of new states and to maintain the territorial stability of the regions. But the recent migration crisis and security concerns in Europe and America have re-actualised the perception of state borders as defensive structures. Moreover, introduction of new technologies, such as ICT and the bio-metric, have transformed classical, linear forms of territorial border surveillance into mechanisms of remote control and ruling at a distance.

Keywords: borderlands, diplomacy, ethnicity, frontiers (state), geopolitics, identity, maritime boundaries, sociology of law, space, territory, symbolic politics

* Duško Vrban, PhD, associate professor (retired), Faculty of Law, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek. Residence: Jože Gabrovšeka 5, 51000 Rijeka, Republic of Croatia. E-mail address: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000- 0002-5621-2067. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 10

1. INTRODUCTION

1.1. From the point of view of the traditional state theory (Staatslehre), territory is one of the basic elements of the state and the creation and delimitation of its space, remains one of basic supports for its identity in international law. In other words, states cannot be conceived outside the concept of territoriality and exercise of their sovereignty inside their borders. Also the concepts of power and authority are deeply rooted in the idea of state’s territory which shapes the practices of governance. Territoriality in this sense is closely related to the concept of state borders, which constitute and represent differences in space.1 Territorial dimension of states and its relevance for the idea of sovereignty and that of international relations is a subject of the broad discipline which can be conveniently called “border studies”. They include various perspectives and approaches from legal science, political geography, geopolitics, to history, anthropology and sociology. Similarly to the perspective developed in older geopolitics and a contemporary political geography, borders are also studied in the new discipline of “strategic geography” (Lozančić & Fuerst-Bjeliš, 2017). 1.2. In the antiquity, borders were sometimes conceived as mythical constructs such as the Pillars of Hercules, but mainly as the delimitations between civilisation and barbarism. As such, they separated two distinct spaces; pacified order embodied in Greek polis and in Roman imperium, and the other one, a reign of wilderness, chaos and of quarrelsome disorder. These two distinct spaces have to be kept separated and protected by natural and artificial barriers, such as rivers, mountain ranges, sea and eventually by the walls.2 It is only with the development of international law in the 18th and 19th centuries that spaces beyond the border became neighbouring sovereign territories, implying mutual recognition and exchange in the times of peace.3 Before that time, as historical research demonstrates, borders were essentially “local artifact(-s), a tangible and public sign(-s) that indicated the limits of power not in any schematic way but through the marker’s presence itself”.4 It is only after the end of the 18th centuries, that state and internal administrative borders were constructed through deliberate delineations, what made them also available for the statistical and land surveys. Nowadays, the term “border” has different meanings and it primarily refers to the physical (material) barrier, which is delineated and constructed. In a wider sense, it can be seen also as an imaginary, social and symbolic dividing line or obstacle and in this sense, the term “boundary” seems more appropriate.5 For state borders on the sea, the term “maritime boundaries” is con-

1 Cf. H. Van Houtum: The geopolitics of borders and boundaries, Geopolitics, 10, 2005, pp. 672–679, p. 672. 2 For the conception of borders in a antiquity, cf. M. Sordi (ed.): Il confine nel mondo classico, Milano, Vita e pensiero, 1987 and related remarks by R. M. Dainotto (Does Europe have a south?: An essay on borders, The Global South, vol. 5, Spring 2011, 1:37– 50.) Hadrian’s Wall and the Antonine Wall are the most famous Roman walls, named as such for two Roman emperors, Hadrian and Antoninus Pius. They were build in the A. D. 120-s across northern England which belonged to the Roman province of Britain, and consisted of fortified sites joined by a great wall, which still stands. Also in ancient China, in order to protect the state territory from invasions of nomadic tribes, a famous long wall has been constructed, which is partly preserved today, and represents one of the main sight-seeing attractions. Cf. A. Waldron: The great wall of China: From history to myth, Cambridge, 1990. 3 Cf. in this sense Carl Schmitt’s remarks in: “The Nomos of the earth in the international law of the Jus publicum Europaeum”, transl., New York, Telos Press, 2003. 4 It is only after the end of the 18th centuries, that state and internal administrative borders were constructed through deliberate delineations, what made them also available for the statistical and land surveys. 5 Cf. E. Grassiani/M. Swinkels: Introduction: Engaging with borders, Etnofoor, vol. 26, 2014, 1:7–12, pp. 7–8. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 11 veniently used. Such political borders are conveniently called “frontiers” (Fr.: frontière; German: Staatsgrenze).6 In order to discuss the meaning of borders more precisely, we suggest to distinguish between five meanings of it: borders as physical or material barriers, borders as the spatio-legal entities (state frontiers and boundaries), thirdly, borders as limits of jurisdiction, fourth, borders seen as processes of construction of self and other in the context of space, identity and power, and finally, borders as institutions of surveillance and control. “Bordering” as a process relates in particular to symbolic politics, collective imaginations and nation-building processes. 1.3. Borders in the physical (material) sense are either natural obstacles (mountains or water spaces), or more often, artificially constructed barriers, fences, and walls, which divide socio-political space. As such, they delineate nation- states, but also sometimes different parts of cities, public and private spaces (military and security zones, gated communities, luxury resorts and similar). The well-known Berlin wall which was built in 1961 to divide East from West Berlin, is an outstanding example of the border which represented not only physical and legal-political barrier, but also had a wider ideological and symbolic significance.7 1.4. When understood as the spatio-legal entities, or the margins of the state, i.e. political boundaries, borders mean not only geometric line on the Earth surface, but a vertical plane reaching in the Earth’s core and above surface in the air space. Thus, in modern times, the national territory is conceived as a cohesive unified space divided from its neighbors by a deliberate clear cut geometric delineation. As already noted, this conception appeared relatively late in the European history and has remained alien to the non-European cultures in the past. Thus, in the ancient Asia, Africa and Americas, borders pointed more or less to the transitory belt or stretch of land, often uninhabited, which could be open for colonization (“virgin lands”; terra nullius). As it will be discussed in the next sections, maritime boundaries constitute a special case of state frontiers. As a state’s demarcation of territory and sovereignty, borders also play an important role in the mobility governance regarding movements of population and goods. Besides external borders as dividing lines between states which are internationally recognized and known as state frontiers, there are also internal borders, within a state space, which can be either administrative or possess a constitutional value. 1.5. Legal borders can also be conceived in a wider sense as limits of jurisdiction, which can be either spatial (territorial, maritime, aerial) and/or personal. In the last sense, they constitute an important aspect of the international law, relating to diplomatic privileges and immunities. As such they are based on the principle of extraterritoriality, what means that diplomats (and their families) are exempt from arrests and tax impositions, and that their res- idences and effects cannot be searched or seized. Diplomats also traditionally enjoy complete freedom of worship. 1.6. Although they physically constitute the margins of the state, borders can be also understood as processes which constitute spatial frameworks for the social constructs within

6 It is interesting to note, that etymology of the German word “Grenze”, points out to its Slavic origin (“granica”). Cf. Duden: Herkunftwörterbuch, 3. Aufl., 2001, 302 & 509. 7 East Germany (German Democratic Republic – DDR), built the Berlin Wall to prevent its citizens from emigrating to the West. The wall was constructed as a system of fortified barriers that were 42 kilometers long. It consisted of massive concrete slabs from 3.7 to 4.6 meters in height, and included armed guards, guard dogs, barbed wire, electric alarms and even mines and trenches. The wall was finally opened in November 1989 and teared down (The World Book Encyclopedia, vol. 2/B, Chicago, 1996, pp. 266–267). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 12 and beyond the nation-state. In this sense, they represent mechanisms of political communication, a technique of power and filter of mobility’s.8 As such, they constitute the links between ideologies, foreign policies and the concepts of collective identities, which result into “bordering, ordering and othering in international relations” (S. Reinke de Buitrago, 2017, p. 146). In other words, the formation of national identity is articulated upon spatial extensions and expansions, making political space a core of the nationalist and security rhetoric’s. Thus, both as processes and political constructs, borders belong to the realm of symbolic politics, which is articulated around discourses which divide, isolate, and delimit, but also connect and facilitate mobility. Usually, symbolism of the borders is represented through political rituals (i. e. national holidays & commemorations), but also through symbolic markers, such as flags, anthems, stamps, border stones, fences and inscriptions. Moreover, in the post-modern critical approach, borders appear not only as territorial demarcations, but also as everyday liminal practices of exclusion-inclusion at the meso and micro-levels. In this sense, “bordering” as the process is relevant for the construction of the socio-legal status, life-styles and subcultural values. 1.7. The question of state borders, especially when maritime boundaries are considered, has been for a long time a subject-matter of international law.9 But it belongs also to the study of international relations and can be as such, understood primarily in diplomatic, military and strategic terms.10 With the collapse of the idea of an universal Christian empire and a central ecclesiastical authority (Holy Roman Empire with a Pope as its spiritual leader) in the early modern Europe, international relations have been conducted by two guidelines: national self-interests (raison d’état) and the balance of power. Later, new patterns of international relations have emerged, including not only the formation of military alliances, but also the idea of a collective security. However, when speaking about international relations, one has to distinguish between the real world and the world of knowledge, i.e. between events in the real world and the thinking about it. In fact, international relations became a discrete subject-matter of study relatively late, being before that included into neighboring disciplines (international law, history, economics, political science).11 Although the states are parts of the international community, wherein mutual interde- pendence, globalization and non-state actors play an increasing role, the state is still the central actor in the community. Hence the most convenient approach to the study of borders is via relations between states. They have been shaped by foreign policy which oscillates between war and peace, conflict and cooperation. Even today, the main target of state’s foreign policy is acquisition of strategic, military and economic advantages over other states. In order to

8 Cf. A. Paasi: Boundaries as social processes: Territoriality in the world of flows, Geopolitics, 3, 1968, 1: 69–88 and A. C. Diener & J. Hagen: Changing modalities of power in the twenty-first century, in: C. Gunay/N. Witjes (eds.): Border politics: Defining spaces of governance and forms of transgressions, Cham, 2017, 15–31, p. 19. 9 For an overview of the concept of state borders in international law, cf. J. Andrassy et alii: Međunarodno pravo, I., Zagreb, 1995., 154.–162. and M. Bothe: Boundaries, Encycl. of Public Intern. Law, vol. 1, p. 443. 10 Cf. C. Brown: Understanding international relations, 2nd ed., Basingstoke/New York, 2001, pp. 1–19; and The World Book Encyclopedia, 10/I, Chicago, 1996, pp. 343–347. 11 In the new discipline of international relations, which developed after the First World War (1914–1918), several meta-theoretical positions emerged under the headings “realism”, “idealism”, “constructivism” and “institutionalism”, which cannot be discussed extensively here. Cf. C. Brown: Understanding international relations, op. cit., pp. 20–67; S. Guzzini: Realism in international relations and international political economy, Routledge, 1998; J. G. Ruggie: Constructing the world polity, Routledge, 1998 & R. Vukadinović: Osnove teorije međunarodnih odnosa i vanjske politike, Zagreb, 1989. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 13 achieve this and other aims (including cultural and ideological influence), as for the settlement of disputes, the states have since the ancient times, used diplomacy as a main technique. Diplomacy is essentially an art of negotiation and communication, used to achieve nation’s foreign policy aims.12 Diplomacy refers also to state’s officials that represent their state in relation to other states. Diplomacy is especially important for the establishment of state borders when an armed conflict is over and is to be continued by peaceful means that is agreements and other peace settlements. As a consequence of the rise of international cooperation and the growing importance of global and regional institutions like the UN and the EU, it was commonly believed that traditional inter-state diplomacy, similar to a chess-like game, has been partially supplemented or even replaced by international cooperation networks and multilateral solutions.13 However, recent developments suggest that the preference for narrower engagements and the stress on the protection of national interests are again coming to the fore. The current refugee crisis seems to challenge not only the Schengen agreement, but also the policies relevant to migrations and asylum, posing a threat to the existence of the European Union itself. 1.8. Territorial integrity of the nation-states has been for the long time a core principle of international law, known also the principle of the territorial status quo. It is connected to the postulate of uti possidetis iuris, which was originally applied to the drawing of boundaries in Latin America, then to the decolonized territories in Africa, and lately to the recognition of borders of the newly independent states of the former Yugoslavia and Soviet Union. It means substantially that the borders of the newly formed state correspond to the previous area delimitations unless otherwise agreed.14 This principle which aims at the stability and finality of borders is apparently in discord with the principle of self-determination and that of the right to secession. The latter has never been recognized as the valid principles in international law, and the application of the self-determination has been limited for a long time to the former European colonies. As a matter of fact, most of the former British and Spanish colonies in America have gained independence on the basis of self-determination claims. Later, under the impetus of American president Wilson, the idea of self-determination has been extended to the peoples in Europe, belonging to the former Austro-Hungarian, German, and Russian empires. In addition, the fall of the Ot- toman Empire, has led to the creation of the new nation-states in Middle-East (Egypt, Syria, Lebanon, Iraq, Jordan & Saudi Arabia.) Still, African colonies and those in south-east and west Asia, including India as a British crown colony, had to wait the post-1945 developments in or-

12 According to Jules Cambon: “La diplomatie est l’art des négociations... l’ensemble des connaissances et principes nécessaires pour bien conduire les affaires publiques entre des Etats.” (cited inZbornik PFZ, 41/1991, 4–5, p. 465). The term itself covers various meanings: it refers not only to the dealings and the foreign policy skills, but also to an institution (organisational setting, state apparatus, usually Ministry of foreign affairs) and to the research field in politology. Cf.: G.R. Berridge: Diplomacija: Teorija i praksa, Zagreb, FPZ, 2004. (transl.: Diplomacy: Theory and practice, 2nd. ed., Palgrave, 2002). 13 For the history of diplomacy, cf. H. Kissinger: Diplomacija, Zagreb, 2000., originally published as: Diplomacy, Simon & Schuster, 1994. Also: G. R. Berridge et alii: Diplomatska teorija od Machiavellija do Kissingera, Zagreb, FPZ, 2005. (transl.: Diplomatic theory from Machiavelli to Kissinger, Palgrave, 2001). For the recent developments, cf. R. Haass: A world in disarray: American foreign policy and the crisis of the old order, Penguin Press, 2017. 14 According to the judgment of the International Court of Justice (ICJ), in case of the frontier dispute between Burkina Faso and the Republic of Mali, the purpose of this principle is to prevent “fratricidal struggles provoked by the challenging of frontiers”. For this and the general principle of the territorial status quo, cf. for instance, V. Đ. Degan (2002, 205–208) and the sources given in: http://www.oxfordbibliographies.com/view/document/obo-9/80199. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 14 der to access to independence. As a matter of fact, although recognized by the UN charter, the principle of self-determination had a limited impact in both theory and practice of international relations.15 Thus, according to international law, the principle could only exceptionally prevail over the principle of territorial integrity, and in this sense a distinction has been made between internal and external self- determination. While the internal self-determination relates to the collective right of the people of an existing political unit to decide upon constitutional and other rights issues, and is therefore exercised in the realm of an existing sovereign state, external self- determination (containing secession) is prone to controversies. So far, it has been recognized principally in the colonial context or as a product of a mutual consent, usually based upon the constitutional right to secede.16 The legal effects of secession are not disputable, if the new state comes into existence and fulfills so-called Montevideo criteria.17 1.9. Unlike secession and dissolution of states, there is also an opposite development in international relations; enlargement claims regarding unredeemed space of a nation-state. In difference to the already accomplished territorial acquisitions, these claims have consisted in the grievances by which borders were contested and re-claimed by rivaling states. A claim to an existential border, which is allegedly vital for the full accomplishment of a national project, can be called “irredentism”. Originally, deriving from the Italian word for “unredeemed” territories, it constituted both a nationalist political movement and often a building block of official policies, transcribed into constitutional and other announcements. As in the case of Italy, which will be discussed below in full, a usual way of expressing irredentism was to request adjacent territories by historical, ethnic or strategic arguments. In this, a common way has been the use of the adjective “Greater” as a prefix to the country name. In South-east Europe, irredentist concepts have appeared already within the process of decline of Ottoman and Habsburg empires. But, some of these claims have continued to haunt the international scene until the present-day. One can briefly, in this context, refer to the ideas of Greater Albania, Greater Bulgaria (including Macedonia and parts of Thracia), and to the “Megali Idea” that claims for Greece Northern Epirus in Albania, Cyprus and sometimes even the parts of Thrace and Asia minor given to Turkey by the Treaty of Lausanne. In case of Hungary, irredentist grievances were particularly expressed in the post World War I. period, concerning new borders with Romania, Czechoslovakia and Yugoslavia, established by the Treaty of Trianon in 1920. In Ireland, territorial claims have for a long time concerned Northern Ireland after and before accession to independence. It consists of six counties in the north-eastern part of the island, known also as Ulster area. While the former Irish constitution (1937) provided that the national territory consists of the whole island, Ulster majority

15 Cf. for instance: A. Margalit & J. Raz: National self-determination, The Journal of Philosophy, 86 (1990), pp. 439–461. UN charter refers to a: “(…) friendly relations among nations based on respect for the principle of equal rights and self-determination of peoples” (The Charter of the United Nations, art. 1/2). Cf. also: J. Crawford (ed.): The rights of peoples, Oxford, Clarendon Pressm 1988. 16 The constitutions of the Soviet Union, Czechoslovakia and Yugoslavia contained the right to self-determination and secession, refering also to the “sovereignty” of the particular republics or nations. 17 They include: a permanent population; a defined territory; the existence of a government, and capacity to enter into relations with other states (Montevideo Convention on the Rights and Duties of States – 1933). Besides Norway, who ended the union with Sweden in 1905, there are several examples of succesful secessions: the case of Senegal (1960), of Singapore (1965), Bangladesh (1971), Baltic states (Latvia, Lithuania & Estonia – 1991), the Czech Republic and Slovakia (1993) and that of Eritrea (1993). The formation of successor states in the rest of the former Soviet Union and in post- 1991 Yugoslavia, should be considered a consequence of dissolution rather than a secession. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 15 with the support of the British government, has for a long time opposed the efforts towards unification and cooperation between the two parts of the islands territory. Still, in the eight- ies, the Republic of Ireland and the Great Britain (which is still officially known under the name: United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland), agreed to settle this long-running dispute. In the post-Brexit era, new questions arise concerning future cooperation between these two parts of the island. 1.10. Finally, it should not be overlooked that borders constitute an important criteria for the space delimitation into specific areas, defined by topographical, ethnic, linguistic, economic and political-administrative features. These areas are known as regions and represent intellectual or political constructs, which are designed to facilitate the understanding or to enable control of the given geographical space. Regions may reflect a sense of identity produced by historical and cultural developments, but also exist as artificial institutional arrangements aiming at military, political and economic cooperation. As such they belong to the particular intellectual perspective known as “regionalism”, which plays an increasing role in international and domestic politics. So far, in regard to trade and international economic ties, regional institutional arrangements have usually taken form of free-trade zones, customs unions, common markets and economic unions. But, since the end of the World War II, such ties in Europe have evolved from limited free-trade agreements to the European Union, which constitutes a high level of regional integration. As such, EU has proceeded to the re-definition of its border policies and has introduced entirely new system of the internal and external border controls (Schengen agreements).

2. BORDERS & TERRITORY. IMPERIAL DESIGNS AND GEOPOLITICS

2.1. Borders understood as state boundaries, became gradually an important part of the international legal order in the formation of European nation-states. Thus, within the emergence of the modern international law, the conception of state sovereignty has been grafted upon the idea of an undivided power over territory and population, within precisely delimited state borders. In this context, one should mention the overwhelming importance of the Westphalian peace agreements around 1648.18 After this settlement, which occurred after the termination of the Thirty Years’ War, the international legal order implies the existence of independent sovereign states. Their territories are delimited by state frontiers, which are conceived as linear national borders and not as mere transitory zones. Territorial acquisitions have to be recognized in international law, while the temporary control gained during wartime, can be provisional only. But the international legal order has also allowed both the dominance and territorial expansion of the large states encompassing large portions of the continent. These large entities known as “empires” have dominated the territorial space of Europe from antiquity until their final dissolution.19 Empires have a special place in the world’s history as they were characterized

18 Cf. entry “Westfalski mir” in: Pravni leksikon, Zagreb, 2007., str. 1786.–1787. 19 Cf. J. Burbank & F. Cooper: Multiple strategies of imperial statecraft: How empires ruled the world, Le Monde diplomatique, http://mondediplo.com/2012/01/13empire/. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 16 by: (a) specific way of governance based upon center-periphery relationships, and multi-level domination over large sub-national units; (b) the idea of a continual expansion, usually a colonial one, and: (c) undefined, or changing internal and external borders. Eastern Europe and the Balkans have been in the past stages of continuous territorial re- arrangements and changing state’s frontiers. The territorial delimitations before the collapse of great empires have been mostly the product of agreements between great powers, which disputed their “zones of influence” and occasionally agreed on the partition of territories. As it is well known, four empires, Habsburg, German, Russian and Ottoman, after the 1918 did not survive the upheavals caused by the war defeats and the internal dissensions. Their existence has been opposed to the new foundation of state’s legitimacy; principle of the nationhood in- congruent with the idea of monarchy and church supremacy. With the recognition of national self-determination principle which was brought into prominence by the American president Wilson, in the last years of the World War I, multi-national empires could not survive any longer. Still, in the past, there were notable differences among them in relation to the administrative practices, educational policies and political liberties. Two of these imperial entities had a particular weight in the history of the Balkans and that of the South-east Europe; the Ottoman and the Habsburg one. In addition, for the reflexion on concepts of territory and national identity, the case of France and Italy appear as particularly illuminating. 2.2. Without doubt, Ottoman Empire which grew up from the entity created by the Turkish tribes in Anatolia has been one of the most powerful agglomerate in the world history.20 During its age of expansion, at its height it contained most of the southeastern Europe, but was defeated at sea with the Battle of Lepanto in 1571 and on land at the gates of Vienna in 1683. At its height the Ottoman empire included Greece and Bulgaria with parts of the present-day Romania and Ukraine, Serbia, Bosnia and Herzegovina and almost all of Hungary (with a large part of the contemporary Croatia). It also controlled the Middle East and North Africa. The present-day Balkan (South-east European) countries which stayed for a long time under direct or remote Ottoman control, still show the influence of Ottoman heritage in many aspects of public and private life. But this legacy belongs also to the stereotyped foreign images of the Balkans.21 After the failed sieges of Vienna, came the decline of the empire’s power which progressively lost its former conquests with the defeats in the wars with Habsburg and its allies. Thus, with the peace treaty of Sremski Karlovci (Karlowitz, 1699) came the Austrian reconquest of Hungary and the neighboring territories. On the ruins of the former Ottoman Empire, new identities and imperial projects have emerged. In the European part of the former empire, several liberation-expansionist programs were drawn by the newly liberated Balkan countries.22 2.3. The term “Habsburg Monarchy” is a conventional appellation for the territories ruled by the Austrian branch of the House of Habsburg, which originated in Switzerland and after

20 Cf. Encyclopaedia Britannica, https://www.britannica.com/place/Ottoman-Empire. 21 Cf. Todorova (2015, 268–269). 22 After the Balkan wars in 1912 Greece incorporated part of the Aegian Macedonia, but the national programme included also the “megali idea”, referring to the restauration of the ancient Byzantine empire. Because of the military setbacks during the campaigns from 1918–1921, Greece had to retreat from the Asia minor and its frontiers with the new Republic of Turkey were settled by the Lausanne peace treaty in 1923. Bulgaria and Serbia have also in the 19th century set up expansionist programmes. That of Greater Bulgaria was supposed to include the whole Macedonia and parts of the eastern Aegean. Serbian expansionist programme has been explicitly formulated by Ilija Garašanin, minister of internal affairs of the principality of Serbia in 1844, in the secret paper (“Načertanije”). Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 17

1279 came to rule in Austria, taking under control the so-called “Habsburg hereditary lands”, then progressively the lands of the Bohemian Crown, the Kingdom of Hungary and the territories of Transylvania, Galicia, Bukowina, and for a while, that of Serbia, Italy, and between 1713–1792 also Austrian Netherlands, consisting of today’s Belgium and Luxembourg.23 As an outcome of the successful military campaigns during Habsburg-Ottoman wars, the empire was able to re-conquer its former possessions in the east and to expand further south. After the dissolution of the Venetian republic and Napoleon’s defeat in 1814, Austria also gained posses- sion of Dalmatia, Dubrovnik area and that of several north Italian provinces. In the wake of the Berlin Congress, it acquired also Bosnia and Herzegovina with Sanjak of Novi Pazar.24 Habsburg monarchy was a composite state sui generis without a real central government, whose territories enjoyed particular historical rights and privileges, being united only in the person of the monarch. Thus, each province of the empire was governed according to its local constitutions and customs. Still, some attempts at centralization have begun under the rule of Maria Theresia and her son Joseph II and continued in 1849, since the suppression of the internal revolutions of 1848. But the project of the creation of a unitary state ruled from Vienna, with German as the official language, has ultimately failed. After the failure of this project, the famous Austro-Hungarian Compromise was concluded in 1867, by which state territory was divided in two halves, each part having its own parliament and a nominal sovereignty. The common bond was constituted only by a person of the monarch and a joint foreign and military policy. Although, greater freedoms for the constituent nationalities and minorities existed in the Austro-Hungarian Empire then elsewhere, its unity has been threatened by the dissatisfac- tion of various ethnic groups and the irredentist claims from the neighboring states. Claims of self-determination traditionally clashed with the idea of historical legality bestowed upon the ruling dynasties, as it was asserted by the Vienna Congress in 1815, after the Napoleon’s demise. Therefore, consolidation of its external and internal borders soon became a difficult if not an impossible task. Even before the Great War in 1914, some plans were set up for the re-designing of the monarchy in the sense of the recognition of more rights to the not-dominant groups, especially south Slavs.25 But there was a strong opposition to these projects from the ruling circles in Budapest and Vienna. Finally, the Habsburg monarchy could not any longer resist internal separatist movements, what ultimately led to its dissolution 1918 and to the establishment of the new states on its territory. 2.4. After the collapse of the Russian empire in the revolutionary years 1917–18, its successor state, the Soviet Union, differed from it in many aspects. First of all, the borders of the new state did not correspond to those of the previous Russian empire, as several nations have successfully separated themselves from Russia. Thus, Finland, Poland and three Baltic states:

23 From 1804 until 1867, the monarchy was known as “Austrian Empire” (Kaisertum Österreich) and then it was re-named “Austria-Hungary”, in a popular usage also known as “Danubian Monarchy” (Donaumonarchie) and as Double-Monarchy (Doppel- Monarchie). The heads of the Austrian branch of the Habsburgs were often elected emperors of the Holy Roman empire until its dissolution in 1806 by Napoleon. 24 Cf. Kann (1980/1974); C. A. Macartney: The Habsburg empire, 1790–1918, New York, 1969; Taylor (1976/1941) and the article: Austria-Hungary in: Encyclopedia Britannica (http://www.britannica. com/EBchecked/topic/44386/Austria-Hungary). 25 Cf. Adler (1997) and A. Wandruszka et alii (eds.): Die Donaumonarchie und die südslawische Frage von 1848 bis 1918: Texte des ersten oesterreichisch-jugoslawischen Historikertreffens, Goesing 1976, Wien, 1978. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 18

Lithuania, Latvia and Estonia, became new borderlands in the western part of the Soviet Un- ion. The new Polish state included the disputed area around the city of Vilnius in Lithuania and contained also a large part of western Ukraine (former Austrian Galicia) with the city of L’viv (known also as: Lavov or Lemberg).26 Nevertheless, further secession attempts from Russia (in the Ukraine and in the Caucasus), were successfully obstructed by central government in Mos- cow and its loyalist supporters. One should also mention the new border line with Romania, which acquired former Russian province of Bessarabia (later becoming Moldavian republic and now independent state of Moldova). The new Soviet state was radically different from the tsarist Russia, especially by the official culture and ideology.27 Instead of a holy alliance between church and throne in the Byz- antine tradition, now came millenarian rhetoric of a world revolution. But the legitimacy of such a rhetoric, was fragile and soon was backed by flexible policy changes (the NEP) and other justifications. One of the early legitimizing force and an important shift away from the former Russian imperial policies, has been the proposed solution of the so-called “nationalities question”. Thus, Lenin already in 1913 promoted the idea of national self-determination, recognizing the right to secession to Finland and other nations. The particular concern of the Bolsheviks with the nationalities questions, represents without doubts one of the major contributions of Leninism to the classical Marxist ideology, which has been rather reserved or indifferent towards the problem of national rights.28 Lenin also proposed a federalist concept of the new state, the USSR, where all the republics were formally, on equal foot. The federal units- republics and autonomous areas- were established according to the principle of nationality and considered as an expression of national sovereignty.29 Still, in Stalin’s times, Moscow as a center and Russian republic itself became superordinate, reducing non-Russian peripheral republics to the subordinate status. In such a way, Soviet Union appeared as a new disguised form of an empire. In 1940, Soviet Union proceeded to the annexation of the Baltic States and conquered Polish territories east of the so-called Curzon line. It also seized former Bessarabia from Ro- mania. Besides these territorial acquisitions, victory in the Second World War enabled Soviet Union to occupy a large part of the former East Prussia (Kalingradska oblast) and to seize a part of Czechoslovakia (Carpathian Ukraine). It should be noted that after the war, territorial status quo in Europe has been respected everywhere, except in regard to the Italo-Yugoslav border –modified by the Peace treaty in 1947- and the territorial arrangements in the East. As the rivers Oder-Neiss built the new border line between Germany and Poland, and Italy had to

26 Due to its territorial expansion towards East, Poland before the World War 2 contained a large number of minorities on its eastern borders: Ukrainians, Belorussians and Jews. Danzig (Gdansk) on the Baltic sea, enjoyed the status of a free city, under the protection of the League of Nations. 27 For the Russian imperial policies cf. D. Lieven: Empire, the Russian empire and its rivals from the sixteenth century to the present, London, John Murray, 2000. 28 For Lenin’s views, cf. Nationalities policies, Soviet in: Encyclopedia of Russian history, 2004, www.encyclopedia.com/nationalities- policies-soviet; R. Zia-Ebrahimi: Empire, nationalities, and the collapse of the Soviet Union, in: Vestnik, 8. 5. 2007: www.sras. org/-nationalities-and-the-collapse-of-the-ussr and in Vukas (1978, 26–30). Within Bolshevik party, Stalin being a Georgian, was considered as an expert in the nationalities questions. One of his earlier works was entitled: Marxism and the national question, Prosveščenie, Nos 3–5, March – May, 1913. 29 While in 1936. the Union was composed of 11 federal republics, in 1941, after the reforms and territorial enlargement in the Baltics, it consisted of 16 units, somewhere containing also sub-units: autonomous republics, regions and districts. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 19 renounce to its territories on the eastern Adriatic, it was only an exception to the general rule of stability of the post-1919 borders. As it is well known, after the World War II, the Soviet Union took control of several Eastern European countries, later considered as its satellites, with the exception of Yugoslavia and Albania. But since the late 1980s, the crisis of the Soviet system enabled these countries to dissociate themselves from the Soviet Union and to obtain again a full control of their affairs. In the meantime, the crisis within the USSR led to the collapse of the existing political and legal framework of the Union. Thus, on December 8, 1991, it was announced with the formation of new Commonwealth of Independent States, that the former Soviet Union had ceased to exist.30 But, after the breakup of the Soviet Union, regional conflicts have emerged, first in the Chechnya and later in the Caucasus area. Recently, the unrest in Moldova is still a pending issue and the ongoing conflict with independent Ukraine continues to pose a threat to the world’s peace.

Table: Important international meetings and agreements concerning state borders in Europe (1878 – 1975) DATE LOCATION & TITLE CONTENTS Peace treaty between Russia & Turkey (later invalidated the same year 3. 3. 1878 San Stefano (now: Yeşilköy) in Berlin) Berlin Treaty: Recognition of independence of Serbia, Montenegro & Ro- 13. 7. 1878 Berlin Congress mania. Bosnia conferred to Austria. Bulgaria divided into 2 entities under Turkish sovereignty Peace treaty between Soviet Russia and the four powers (later invalidated 3. 3. 1918 Brest – Litovsk in 1919) Secret agreement concerning territorial acquisitions in the eastern Adri- 26. 4. 1915 London–London treaty atic between Italy and the Entente 28. 6. 1919 Versailles conference Peace treaty with Germany 10. 9. 1919 St. Germain-en-Laye Peace treaty with Austria 9. 12.1919 Neuilly Peace treaty with Bulgaria 6. 6. 1920 Trianon Peace treaty with Hungary 24. 7. 1923 Lausanne Peace treaty with Turkey Treaty on borders between the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes 12. 11.1920 Rapallo treaty and Italy (agreement on Rijeka – 27. 1. 1924) 30. 9. 1938 München conference Agreement on the cession of Sudeten to Germany 1945 San Francisco UN- foundation & Charter (26. 6. 1945) Temporary delimitation of borders between Germany, Poland & the So- 1945 Potsdam conference viet Union 1946 – 1947 Paris conference Peace treaties with Italy (10. 2. 1947), Bulgaria, Hungary & Romania Memorandum of understanding between Italy, the UK, the USA and Yu- 1954 London conference goslavia concerning Trieste Concluded between Yugoslavia and Italy concerning frontiers in the for- 10. 11. 1975 Osimo treaty mer Free Territory of Trieste and the delimitation of maritime boundaries

2.5. For the conceptual model of the nation-building, and the modern ideas concerning sovereignty and consensual democracy, the case of France is of particular interest. Consid- ered, besides England as one of the oldest European nations, France provided a blueprint for

30 For an overview of the recent history of the USSR, cf. the article “Russia”, in The World Book Encyclopedia, vol. 16, 1996, 547–556. For the post-1991 Siberia and its ethnic relations, cf. C. Thubron’s observations in his book ”In Siberia”, Penguin, 2000. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 20 the state-building in many newly constituted states. Namely, after the 1789 revolution and according to Jacobin designs, the French state has been built around the following principles: centralized (unitary) governance at the expense of local and regional loyalties, uniform and rationalized territorial delimitation (geometrical division of state’s space into départements of equal surface), imposition of the unique official language and the state control of the secularized educational system and finally, the principle of “republicanism”, i.e. the formal equality of citizens which abolished the former aristocratic privileges and distinctions.31 But, France also represents a failed imperial project, as it lost its colonies in North America during 18th century, and as after Napoleon’s defeat in 1815, its imperial ambitions were brought to a halt. It is well known, that the social philosophy and philosophy of political ideas developed by the French authors such as Montesquieu, Voltaire, Rousseau and the Encyclopedians, had an enormous impact not only in Europe, but also overseas in the American continent. As a matter of fact, the intellectual movement known as Enlightenment (Lumières in French; Aufklärung in German), shook the very foundations of the old political order based upon traditional legitimacy of monarchs, church and aristocracy. It contributed to the emergence of revolutionary upheavals first in America (1770), then in France (1789) and elsewhere.32 Especially, Rous- seau’s conception of “popular will” (volonté générale) has been influential in the development of the idea of representative democracy. Moreover, revolutionary and Napoleonic wars also contributed to the rise of national consciousness among various European peoples. In the French case, one should also take into account its territorial expansion towards east in the 17th and 18th centuries, by which it acquired Lorraine with the bishoprics of Toul, Metz and Verdun, annexed Strasbourg in 1681 and finally joined Alsace to its territory. This development has been completed during the French Revolution when two départements –Bas-Rhin and Haut-Rhin, have been created on the Alsatian soil. Moreover, during the revolutionary and Napoleon’s wars, France has extended its borders further north-west, in the way that the entire territory west of the Rhine was incorporated into France.33 By the treaty of Luneville (1801), these acquisitions have been recognized as the part of the international law, but after the defeat of Napoleon, the borders of 1792 were restored. As it is well known, the territory of Alsace and of the eastern part of Lorraine, has during the 19th and 20th centuries, twice changed its political affiliation. First, after the Franco-Prussian War of 1870/1871, France was compelled to cede Alsace and the part of Lorraine, including the cities of Strasbourg and Metz, to the new proclaimed German Empire. These new provinces received a special status, and the imperial government sought to introduce modern educational policies and to foster the

31 For the French concept of “nation” cf. in particular: F. Braudel: L’identité de la France, I-III, Paris, Fayard, 1986; J. Godechot: La grande nation, Paris, Aubier, 1983; P. Nora (ed.): Les lieux de memoire: La République; La nation, Paris, Gallimard, 1984–1986; E. Renan: Qu’est-ce qu’une Nation?, in: Discours et conférences, Paris, Calman-Lévy, 1928 (1st published in 1882). There was much of discussion among the historians when and how national consciousness among the French took shape. It seems that in contrast with the German and East European cases, French civic model of nationhood was created and imposed from above, language, habits and symbols of the educated classes being transmitted on the rural world, which remained rather diverse and fragmented. Cf. D. Bell: Recent works on early modern French national identity, The Journal of Modern History, 68 (March 1996), 84–113, pp. 110–111. 32 Cf. J. Godechot: Les révolutions (1770–1799), 3rd rev. ed., Paris, PUF, 1970. On the French classics of the modern political thought (Montesquieu, Rousseau, Sieyès, Tocqueville, Comte), cf. H. Maier et alii (eds.): Klasici političkog mišljenja, II. Zagreb, 1998. (transl. from: Klassiker des politischen Denkens, Zweiter Band, 1987). 33 Cf. T. Höpel: The French-German borderlands: Borderlands and nation-building in the 19th and 20th centuries, http://ieg.ego. eu/en/threads/crossroads/border-regions/thomas-hoepe. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 21 development of the Strasbourg University, which soon became the model institution of higher education. Besides German laws and trade regulations were introduced. Still, some ties with France persisted, although conservative public opinion in the provinces disapproved laicization laws in France as it distrusted the consequences of the Kulturkampf in Germany. It has been observed that “without feeling German themselves, the inhabitants of Alsace and Lorraine nonetheless increasingly accepted the fact that they belonged to the German Empire. They also developed a strong regional identity and campaigned for more autonomy.”34 After the First World War, Alsace and Lorraine were given back to France. Besides, the whole territory west of the river Rhine was occupied by French troops and the Saarland was placed under the administration of the League of Nations. But the French attempts to es- tablish permanently a stronghold west of Rhine, including a partial state of Rhineland, have finally failed. After the Saarland was incorporated into Germany, the borders between France and Germany have been fortified and military secured by the construction of the Maginot line which was intended to protect France from the invasion from the north. On the German side, so-called Siegfried Line (Westwall) has been under construction from 1938. After the World War II., new forms of international cooperation emerged making older geopolitics of borders in Europe obsolete. As a result, existing frontiers between France and Germany became less relevant, opening ways toward inter-state and cross-border exchanges. 2.6. Contrary to France and some other European states which had a long-standing political identity, emergence of Italy as an independent state-nation was a relatively recent phenomenon. After the fall of Roman Empire, the Apennines peninsula has been frequently invaded by foreign powers and divided among independent kingdoms and the republican city states. The popes in Rome with their Papal state, sought also to exercise influence in the political matters and to protect Italy from invasions, but many parts of Italy remained under foreign rule.35 In the 19th century, the movement for the liberation and unification emerged known as Risorgimento, and the unification was finally realized under the leading role of the kingdom of Sardinia (Piedmont) and the Savoy dynasty.36 The final movement in this process has been achieved with the acquisition of Venice from Austria (1866) and that of Rome, together with the remnants of the former papal state in 1870. Rome became the capital in 1871. But, the economic, social and cultural differences between the more advanced north and the backward south persisted and the national unity lacked a firm basis.

34 T. Höpel: The French-German borderlands, op. cit., p. 6. 35 The works on the Italian history can only marginally be refered to here. Cf. in particular: G. Procacci: Povijest Talijana, Zagreb, 1996., transl. from: Storia degli Italiani, 1968; and the bibliographical referencies given there. For the development of Italy into a modern state, the following works can be mentioned: N B. M. Clark: Modern Italy:1871–1982, London, 1988; C. Denina: Le rivoluzioni d’Italia, Torino, 1979; H. Hearder & D. P: Waley: A short history of Italy: From classical times to the present days, Cambridge, CUP, 1963; J. J. Norwich (ed.): The Italians: History, Art and the genius of the people, New York, 1983; L. Salvatorelli & G. Mira: Storia d’Italia nel periodo fascista, Torino, 1964; A. Schacherl: L’Italia attraverso i secoli, Rijeka, EDIT, 1980; M. Smith: Italy: A modern history, Ann Arbor, 1959; A. J. Whyte: The evolution of modern Italy, Cambridge, 1963 & V. Zamagni: The economic history of Italy, 1860-1900, Oxford, 1994. Cf. also short summaries in: Atlas Europe, Zagreb, 1977., 359.–367. and in The World Book Encyclopedia, vol. 10, 1996, 496–520, besides Encyclopedia Britannica online. 36 Risorgimento (it.= rising again), represented a political and ideological movement for the unification supported first by the secret societies such as the Carbonari, then by the group of Young Italy led by Giuseppe Mazzini and by other more conservative groups as the Neo-Guelfs and the partisans of the house of Savoy. Cf. I. Montanelli: L’Italia del Risorgimento, Milano, 1972 and “Risorgimento”, Encyclopedia Britannica, 2017. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 22

Almost immediately after the unification, Italy set up an ambitious programme of territorial expansion in Africa and the Mediterranean. After the first war with Ethiopia (1889–1896), it gained Erythrea and acquired Somalia, and after the war with Ottoman Turkey, it incorporated Libya and the Dodecanese islands. It may seem surprising, that such a new nation, with limited resources, being heavily indebted, could commit itself to territorial expansion. But the colonization’s and imperial-building programme, had in fact to fulfill several functions: first, to alleviate the problem of over-population (which prompted massive emigration overseas), second, to provide resources (esp. coal, petrol, iron ore) which were scarce and third, to win the confidence and wider support for the central government. Italian foreign policy before the World War I. reflected internal political divisions and irredentist claims hesitating in choice of alliances. It entered first into relations with Austria and Germany forming the Triple Alliance in 1882, and stayed out of fighting at the beginning of the war. After signing the secret agreement with the Allies in 1915 in London, Italy entered the war on the side of France, Great Britain and Russia, and fought for two years along the Soča (Ison- zo) river with little success suffering enormous casualties. Finally, with support from its western allies, Italy achieved a victory near the town of Vittorio Veneto, what was later celebrated as a great military achievement. After the Austria-Hungary signed an armistice on November 3, 1918, Italian forces quickly occupied Trento and South Tirol, later awarded to Italy by the peace treaty with Austria in St. Germain in 1919. In the same time, Italian military entered into Trieste, Istria, southern parts of Crain, Quarnaro islands, neighborhood of Rijeka and attempted to disembark into Dalmatia. Still, as American president Wilson did not recognize the London treaty and suggested more equitable border delimitations, a period of stalemate occurred with several diplomatic initiatives aiming at the agreement on the frontiers in the Adriatic. In particular, for several years, the case of the city of Rijeka (Fiume) was a bone of contention and a matter of concern for the peace, until the final agreement was reached in 1924, with the city annexation to Italy.37 The other borders with the Kingdom of Serbs, Croats and Slovenes were settled before by the Rapallo treaty in 1920. In spite of the post-war territorial acquisitions, the new border settlements were not considered as entirely satisfactory by some circles (“lame victory”), especially in view of the immense war effort. Partly for this reason and mainly because of the economic crisis, an internal unrest has led to the establishment of the dictatorship by the fascists led by Benito Mussolini (called Il Duce). As they took power in October 1922, their way of governance combining state intervention in economy, totalitarian control of the public life and a use of terror, became a model for similar movements elsewhere. As it is well known, since the rise of fascism, Italy was almost con- tinuously committed to the military conquests and wars. Thus, it conquered Ethiopia in 1936, seized Albania in 1939 and started a military campaign in Greece in 1940. It also entered the war in Europe in 1940 on the side of Germany, being already linked to it from 1937, by the Rome-Berlin Axis. But, series of defeats by the Italian army and the victorious Allies invasion

37 As Rijeka has not been promised to Italy by the London treaty, it was suggested to include it into the newly constituted free city state. In September 1919, Italian poet Gabrielle D’Annunzio with his followers occupied Rijeka and proclaimed it as “Regency of Carnaro”. It was meant to function temporarily as an independent unit, until the final annexation to Italy. D’Annunzio ruled in a theatrical fashion displaying nationalist rhetorics and emotional appeals. He produced an original constitutional document with corporativist elements. Cf. Bartulović (2004); Lj. Toševa-Karpowicz: D’Annunzio u Rijeci: Mitovi, politika i uloga masonerije, Rijeka, 2000.; and F. Čulinović: Riječka država: Od Londonskog pakta i Danuncijade do Rapalla i aneksije Italiji, Zagreb, 1953. Also: R. De Felice: D’Annunzio e l’impresa fiumana, in: D’Annunzio politico (1918–1938), Roma/Bari, 1978. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 23 of Sicily on July 10, 1943, followed by their advances in southern Italy, prompted Mussolini’s fall from power and the proclamation of surrender (act of capitulation, otherwise called “armistice”, issued on September 3rd, 1943). These events contributed to the rise of the anti-fascist resistance movement (the partisans) and the growing influence of the Communist and Socialist parties. In the post-war years, Italy has become a republic and had to sign a peace treaty in Paris on February 10, 1947, by which, it lost its former possessions in Africa and the Dodecanese islands. It had also to recognize new border with Yugoslavia, which was drawn upon the French proposal, more favorable to Yugoslavia than the British and American frontier suggestions, but less so than the Soviet version.38 The city of Trieste with the neighborhood area, including north of the Istrian peninsula, was foreseen as the separate entity (Free Territory of Trieste) under joint administration of the US, Great Britain and Yugoslavia. Still, the agreement concerning Trieste has not been implemented and the future of the city and its surroundings has been decided only by subsequent arrangements (1954 & 1975). 2.7. One of the particular and long-standing features of the Italian political culture has been the irredentism as an ideological movement which exercised a considerable influence on the foreign policy of the Italian state having also a great impact on the public life in general. “Irredenta” concerned mostly eastern Adriatic, but occasionally also other areas in the Medi- terranean and elsewhere.39 Although the term “terre irredente” appeared only in 1877, when it was introduced into political vocabulary by Matteo Renato Imbriani, its meanings could be found already in the earlier projects of the Italian unification, although it should not be confused with the Risor-gi- mento and with the later imperial and fascist policies. As a matter of fact, one could speak about two meanings of the term; first, a “benign” one, which consisted into claims to return to Italy only the areas, where the Italian-speaking population had a majority and the second, belonging to the more aggressive and exclusive nationalist discourse, which denied the rights of other groups on the territories claimed to Italy.40 It could be easily observed that irredentist projects and policies were conducted on four levels; first, through diplomacy and foreign policy; second, with military campaigns and the territorial conquest; third, through propaganda, media and associations networks, and fourth, with the use of political violence, including clandestine and terrorist activities. Regarding media and the propaganda networks, already in last decennies of the 19th century, several associations came to the forefront of public life; the movement Pro Patria in 1885, Dante Alighieri society founded in 1889 and in 1891 the Lega Nazionale association. Though, officially opposed

38 Cf. V. Dedijer: Pariska konferencija, Zagreb/Beograd, 1948. and A. Mitrović: Jugoslavija na konferenciji mira u Parizu, Beograd, 1969. Cf. also D. Rudolf: Povijesni tijek uspostavljanja državne granice između Republike Hrvatske i Talijanske Republike, Problemi sjevernog Jadrana, 12 (2013), str. 9.–25. 39 Irredentist claims included besides eastern Adriatic, Trentino and South Tirol, French controlled territories of the county of Nice, Savoy and Corsica, British Malta and the Italian speaking parts of Switzerland. It is interesting to note, that the former Genoan island of Corsica – a birthplace of Napoleon – has led one of the Europe’s first wars for self-determination in the 18th century (Pasquale Paoli’s uprising in 1768). Still, although close to Italians, by linguistic affinities, the Corsicans have been much more oriented towards regional autonomy and independence- backed even today by political violence and terrorism – than towards unification with Italy. Cf. for instance, the recent French newspaper report: Regain de violence nationaliste en Corse: La justice craint l’essor d’une nouvelle radicalisation armée, affranchie des groupes historiques, Le Monde, 7/8, 5, 2017, 11. 40 Cf. Šepić (1975., 5.–32.). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 24 to the irredentist claims of these movements, several Italian governments secretly helped and encouraged their activities.41 Political violence, although rare in the beginnings of the irredentist movements and before the Great War, has later spread out with the rising anti-Slavic and xenophobic feelings, especially after the coming to power of fascism.42 From the periodization point of view, it could be observed that Italian irredentism evolved, generally speaking, through four main stages; first, running from the Risorgimento until the 1915 agreement and the entry into the war on the side of Entente, second, in the period of the military interventions and diplomatic activities from 1915 until 1920; third, in the fascist period, and fourth, in the context of the international relations following post-1943 capitulation, peace settlements and the relationships with the neighboring Yugoslav state until the Osimo treaty. During the first irredentist period, Italian political and intellectual leaders have not yet formulated a clear and unambiguous project of the territorial expansion in the eastern Adriatic. There were even voices which regarded with sympathy South Slav aspirations, considering them as the natural allies in the struggle against Austria and the Pangermanism, seen as a main obstacle to the Italian unification. In particular Giuseppe Mazzini – leader of the Giovine Italia - supported South Slav aspirations, being undecided about northern border line, suggesting at times Isonzo river-mouth and later, Trieste, Kras and Istria as the future borderlands of the Italian state. Camillo Cavour, who used for the first time the name of “Julian March” (Venezia Giulia), put forward the idea of “natural borders” of Italy, what soon became the cornerstone of the irredentist argumentation.43 Irredentist voices became stronger after the war with Austria in 1866 and the following decennies. There was also among Italians in Austria–who were until that time mostly loyal to the Austrian state-a growing feeling of anx- iety regarding their future, especially considering South Slav national awakening, what was reflected in the political and cultural conflicts in Istria and Dalmatia. In the second phase of irredentism, the irredentist aspirations have won international support thanks to the Italian diplomacy which contributed to the signature of the London Pact in 1915. Still, the mere fact that Italy was on the victorious side at the war end, did not immediately and entirely satisfy previous territorial pretensions. They were somehow hold back by president Wilson’s interventions regarding Dalmatia and his proposals for the ethnic boundary in Istria (so-called Wilson line). Also the situation in Rijeka was a confusing one, Italy having at first agreed on the establishment of the free city state, to accept later the possibility of an annexation. The third period was characterized by the rise of fascism and the beginning of repressive and assimilationist policies of the central and local power centers which included in that time, not only official state’s agencies, but also para-military groups belonging to the fascist move-

41 On the Austro-Hungarian territory, several similar movements were also founded: Giovane Trieste in 1897, Trento–Trieste in 1903, and Giovane Fiume, 1913. 42 One of the early acts of the political violence produced by the irredentist claims, was the assassination attempt against the Emperor Francis Joseph in Trieste 1882, where one of the members of the plot, Guiglielmo Oberdan was caught and later executed. The burning down of the Slovene cultural centre in Trieste 1920, represents a spectacular act of the irredentist violence and xenophobia at the outset of fascism. 43 Italian “natural border” conceptions usually refered to the Julian Alps, Snežnik (Monte Nevoso) and the Učka (Monte Maggiore) mountains. In other versions, they were drawn further south, alongside the mountains of Velebit and Dinara, including Dalmatian coast. The term Venezia Giulia, become equivalent designation for Istria,Trieste and the Gorizian area extending to the foot of Julian Alps, while Venezia Tridentina indicated Trento and South Tirol. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 25 ment. Special attacks were directed against Croatian and Slovene cultural and educational institutions, such as schools, libraries, cultural societies and against individuals among the teachers and the clergy. Following totalitarian indoctrination of the youth, only school teachers loyal to the new regime were employed, together with the compulsory participation of the children in the fascist youth organizations such as Balila, GIL, ONAIR etc. There was a ban on the use of Croatian and Slovene language in church and in the public. A great number of family names were changed by force from the Slavic version to an Italian form.44 This situation has worsened with the Italian entry into war on the side of Germany and the subsequent occupa- tion and the attempts at the annexation of the former Yugoslav territories. In the fourth and what could be called “final” period of the irredentist evolution, it has formally disappeared from the official policies in order to survive among exile groups and in extremist discourse. Still, after 1947. Italian state was particularly concerned with the alle- viation of the effects of the Parisian peace treaty, concerning precisely status of the zone of Trieste. When the final agreement was reached on this question first in 1964 and definitely in Osimo, 1975, the relations between two states -Italy and Yugoslavia, could take a new turn and improve substantially. One should nevertheless also point out to the ethnic composition effects of the state border changes following peace treaty in 1947, as a large part of the Italian- speaking citizens- together with some Croats- have left the Yugoslav state territory, benefiting from the special 1947, peace treaty clauses.45 Finally, it could be said, that in the past, Italy had neither resources nor a reasonable economic interest to expand and control large territories with ethnically diverse populations, who have already reached higher degree of cultural and political maturity, and shared another national consciousness. If the Italian colonial administration in Africa and elsewhere was to some extent successful, the modern conception of international relations did not allow for imperial and assimilationist tendencies in Europe. Thus, that the Italian irredentist project, especially in its fascist version, was in itself unrealistic. As a concluding remark, it could be said that the main reason for its failure, was its irrational and self-defeating nature.

3. MARITIME BOUNDARIES & INTERNATIONAL LAW

3.1. Maritime space differs substantively from land in regard to the ways of control, but especially regarding the allocation of legal rights. It has been usually observed, that contrary to land, water is not habitable, or only in the limited sense, exceptions being house-boats, ships,

44 There are numerous publications concerning Italian foreign policy and irredentism before 1920 and after the rise of fascism. One can point out in particular to: D. Šepić: Italija, saveznici i jugoslavensko pitanje, 1914.–1918., Zagreb, 1970. and his article in the special issue of the review Časopis za suvremenu povijest (Šepić, 1975., str. 5.–32.). Cf. also several works in the collection entitled: Talijanska uprava na hrvatskom prostoru i egzodus Hrvata (1918.–1943.): Zbornik radova s Međunarodnog znanstvenog skupa, 1997., Zagreb, 2001., in particular those by Strčić (2001., str. 19.–60.); M. Kacin-Wohinz: Jugoslavensko-talijanski odnosi i slovensko-hrvatska manjina u Italiji između dvaju ratova, str. 71.–96. and I. Pederin: Italia irredenta i Dalmacija do 1919., str. 303.–348. Cf. also: E. Radetić: Istra pod Italijom 1918–1943, Zagreb, 1944. & Rijeka, 1992. 45 This post-war emigration (conventionally called “exodus” by Italian authors and media propagandists), amounts to 146.000 persons, 116.000 among them being ethnic Italians, while the 30.000 could be considered as Croats, according to data provided by Vladimir Žerjavić. Cf. V. Žerjavić: Doseljavanja i iseljavanja s područja Istre, Rijeke i Zadra u razdoblju 1910–1971, Društvena istraživanja, 2 (1993), 6–7, 631.–656. F. Dota, Zaraćeno poraće. Konfliktni i konkurentski narativi o stradanju i iseljavanju Talijana Istre, Zagreb, Srednja Europa, 2010. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 26 submarines, and floating oil platforms (rigs). Consequently, rules and institutions belonging to the law of the sea are not the same as those which govern sovereign rights on the land.46 In the development of international law, maritime space outside the coastal waters has been conceived as res communis available to all, even if specific rights and privileges were granted to the coastal and other states. Recent changes in the international law of the sea have extended these specific state’s rights especially in relation to the customs controls. Furthermore, scientific exploration and commercial exploitation of natural resources were made widely available to all states, even outside coastal zones. Still, so-called “land-locked” and geographically disad- vantaged states do not enjoy full access to the maritime space and its resources as the coastal states.47 In the past, attempts to control maritime space remained limited to the coastal areas, where sometimes, with the state’s sponsorship, piracy has been practiced as a way of life, what is even today a considerable risk for the sea traffic in Africa and south-east Asia.48 Maritime explorers and peoples who strived to conquer the maritime space, like the Spaniards, Geno- ans, Venitians, Portuguese, English and Dutch, competed over maritime space and occasionally sought to reach some agreement in the matter as in Spanish-Portuguese interest spheres agreement about maritime and overseas possessions in 1494. Only after the 17th century, mostly under the impetus of the “open sea” (mare liberum) doctrine, prompted by the distinguished Dutch legal scholar Grotius – founding father of the science of modern international law-maritime space has become a free zone, mare liberum and res communis, with the exception of the territorial (coastal) waters. But, especially after the years following World War II, many states sought to increase their control over maritime areas, what prompted efforts to codify and innovate international law of the sea. So, under the auspices of the United Nations, several conferences were held on these questions. The most successful was the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, which took place in 1982. It produced the United Nations Convention on the Law of the Sea (further referred as: UNCLOS), which was opened for signature on Dec. 10, 1982 in Montego Bay (Jamaica), and went into effect in 1994, when sixty required ratifications were obtained.49 3.2. According to these developments in the law of the sea, the following maritime spaces can be distinguished: internal waters, territorial sea, archipelago waters, contiguous zone, exclusive economic zone and the continental shelf. In principle, coastal state possesses full sovereignty on the first three zones, i.e. in the internal waters, territorial sea and in the archi-

46 On this distinction, cf. J. Andrassy et ali: Međunarodno pravo, I., Zagreb, 1995., 172.–222. and L. Brilmayer/N. Klein: Land and sea: Two sovereignty regimes in search of a common denominator, Intern. law and politics, vol. 33 (2001), 703–769. Similarly, the outer space, including the moon and celestial bodies, is not subject to national appropriation by claims of sovereignty. For the Adriatic sea as a dividing and unifying cultural space, cf. E. Cocco: I territori liquidi: Forme et confini di un immaginario adriatico, in: E. Cocco & E. Minardo (2007, 11–26). 47 As it is well known, “land-locked” states in Europe are: Austria, Belarus, Czech Republic, Hungary, Liechtenstein, Luxem-bourg, Macedonia, Moldova, San Marino, Serbia and Switzerland. On these concepts cf. L. Caflisch: Što je država u nepovoljnom geografskom položaju, Zbornik PFZ, 35 (1985) 5–6, str. 599.–612. 48 For piracy in the Adriatic during 16th and 17th centuries, cf. C. W. Bracewell: The Uskoks of Senj: Piracy, banditry, and holy war in the sixteenth-century Adriatic, Ithaca, 1992. 49 Cf. L. Brilmayer & N. Klein: Land and sea, op. cit., esp. pp. 716–746; V. Ibler: Teze za diskusiju. Novo međunarodno pravo mora, Pravo i društvo, III., 1982.–1983., Zagreb, JAZU, 1984., 1.–13. and B. Vukas: The impact of the Third United Nations Conference on the Law of the Sea on Customary Law, in: C. L. Rozakis/C.A. Stephanou (eds.): The new law of the sea, 1983. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 27 pelagos. The other zones cannot be considered as parts of the state’s territory submitted to its sovereignty, but the coastal state may exercise some powers on them. Among the afore-mentioned maritime zones, some were entirely new legal institutes, accepted as innovations by The Third United Nations Conference on the Law of the Sea in 1982 and inserted into UNCLOS Convention. Besides introduction of archipelago waters and of exclusive economic zone, further innovation has been new conception of the continental shelf which was enlarged to the distance of 200 maritime miles from the starting measurement line. The “transit passage” was also the new institute replacing existing right to the “innocent passage” in the straits. In the UNCLOS’s text in 1982, also appeared reference to the deep seabed known as “area”. It was defined in the Article 1 of UNCLOS as “the sea-bed and ocean floor and subsoil thereof, beyond the limits of national jurisdiction”. The UNCLOS Convention has also stressed – for the first time in the history of international law – the need for the protection of maritime environment.

Table: Maritime zones according to UNCLOS MARITIME ZONES EXTENSION LEGAL STATUS (REGIME) Variable = extension of a land Inner waters Full sovereignty territory Territorial sea 12 nautical miles Sovereignty with exception of “transit passage” No sovereign rights. Jurisdiction concerning Contigous zone 24 nautical miles customs & other regulations 200 nautical miles from the Exclusive economic zone (EEZ) Multiple use of natural resources demarcation of territorial sea Continental shelf = prologation Sovereign rights concerning the seabed and of the land to the outer edge Max. 350 nautical miles subsoil of the submarine areas of the continental margin Open sea (High seas) - Freedom of navigation & exploration Archipelago waters = maritime Special case Sovereignty with exception of “transit passage” space between islands Area = seabed, ocean floor & Reciprocating states regime = agreements subsoil beyond the limits of Special case concerning deep seabed mining areas nat. jurisdiction

3.3. The Adriatic Sea belongs to the maritime space of semi-enclosed seas, according to the terminology adopted at the UNCLOS Conference. Its access from the Mediterranean is only possible through the Otranto straits, where is the junction of the Albanian and Italian territorial waters. From the geographical and historical point of view, eastern Adriatic could be divided into three zones: north (Istria, coast until Velebit), central part (from Velebit to Kotor/Cattaro) and the southern part (contemporary Montenegro and Albania).50 Until the Napoleon’s conquest, entire or a large part of the maritime space in the Adriatic was controlled by Venice, what included major part of islands and a large part of the coast in Istria and Dalmatia, with the exception of the territories belonging to the Habsburg, Ottoman and Dubrovnik possessions. It should be noted, that the Venetian claims to the exclusive rights in the Adriatic (dominium maris Adriatici) – later revived in the Italian “irredenta” projects- were nevertheless permanently contested first, by the early Croatian rulers, then by the Ottomans

50 Cf. Ivetic (2014, 17–130). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 28 and the Habsburg, whose emperor Charles the VI proclaimed in 1717 Adriatic, a free maritime zone (Katičić, 1953, 95).51 Even before that, the uskoks in the Croatian city of Senj have for a long time successfully disturbed Venetian trade and navigation, engaging into acts of piracy. Although, Dubrovnik republic, under the protection of the Ottomans, was seldom directly involved into territorial disputes, it also remained a constant rival of Venice on the sea. It should be stressed, that for Croatia, although it has not been a maritime power in the past, the Adriatic Sea has been during history a privileged maritime environment providing essential means of living for its coastal population. As a matter of fact, the Croats have during centuries used the sea for fishing, navigation and the ship building purposes. Even when Cro- atia belonged to the territories of other composed states (partly to Austria and Venice, then to Austro-Hungary and Yugoslavia); it was the Croats, who carried out the whole or a large part of the maritime activities belonging to these states.52 Since the dissolution of Yugoslavia, the maritime space of eastern Adriatic includes besides Croatia, also water areas belonging to other new states such as Slovenia, Bosnia-Herzegovina and Montenegro, although on a much more smaller scale. Italian maritime space, which enters into contact with the Croatian territorial sea in the Gulf of Trieste, is delimited under the provisions of the Treaty of Osimo, concluded on 10 November 1975. Actually, Croatian maritime space includes almost all the islands of the eastern Adriatic, making Croatia the second largest archipelago state in the Mediterranean. Out of 1.244 large and small islands, there are only 50 inhabited. The islands have been proclaimed by the Constitution (Art. 52/1) as natural assets of interest to the Republic and have been also considered as a special area of development policy.53 After the accession to independence in 1991, Croatia has adopted all conventions and boundary arrangements relating to the law of the sea of the predecessor state- the SFR of Yu- goslavia.54 In addition, new national rules of the law of the sea were included in the Maritime Code adopted by the Croatian Sabor on 2nd February 1994. The LOS Convention after its entry into force in 1994 has also by the succession principle been extended to Croatia as one of the successor states of the former SFRY, who was one of its previous signatures. As it is well known, there have been disagreements concerning terrestrial and maritime boundaries between Croatia and Slovenia. Particular matter of dispute has been the maritime boundary in the Bay of Piran (Savudria), which as it was claimed, could offer an access to

51 The ceremony called “marriage to the sea” was performed occasionally by the Venetian authorities, as a symbolic act attesting the exclusive rights on the sea. 52 Cf. for an historical overview of the Croatian presence in the eastern Adriatic, cf. Vukas (1996.) and Rudolf (1996.). It could be added that so far, many Croatian authors have extensively studied law of the sea. One can cite among them: Andrassy (Epikontinentalni pojas, 1951.), Ibler (Sloboda mora, 1965.), Katičić (1953.), Rudolf (Međunarodno pravo mora, 1985.) and Zoričić (Teritorijalno more, 1953.). 53 Data on the geographic position and demographic conditions of the islands, besides other sources, can be found in the Report on the implementation of the Law on Islands, published in 2009 by the Zagreb Ministry of sea, transport and infrastructure (Ministarstvo mora, prometa i infrastrukture: Izvješće o učincima provedbe Zakona o otocima, Zagreb, 2009., 3). 54 It is interesting to note that in the former SFR of Yugoslavia, several maritime zones were forbidden either to access or to the navigation, particularly regarding foreign vessels and the rule of “innocent passage”. These areas included inner and territorial waters alongside of Brijuni (Brioni) islands, Goli otok, and the islands of Vis and Lastovo. Cf. the map entitled: Granice teritorijalnog mora SFR Jugoslavije i R. Italije i zabranjena područja uz obalu SFRJ, joined as an appendix to the unpublished doctoral dissertation by Tomislav R. Đorđević: Jadransko more u svetlosti savremenog prava mora i savremenih međunarodnih odnosa, Beograd, Pravni fakultet, 1984. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 29 the open sea. The dispute was submitted to an independent arbitration board, which recently reached a decision, awarding to Slovenia a large part of Piran’s bay. As it is usually admitted in this kind of settlement, such a decision could be guided not only by the norms of the international customary law, but also by equity principle. However, conclusions of this arbitration board seemed unacceptable to Croatia, due to the alleged undue influences on the members of the board. Therefore, Croatian maritime and territorial boundaries with other former Yugo- slav republic remain unsettled.

4. BORDERS AND IDENTITY. ETHNICITY & NATION-BUILDING. NAMES, SYMBOLS & RITUALS IN BORDER POLITICS

4.1. Group borders appear as essential components in the relationship between state, nation and territory, or to put it otherwise, as the basic element of the spatial construction of group identities. Basically, the concept of identity (“we”) is coupled with that of alterity (“other”).55 With the rise of modern European nation-states based upon the principle of a territorial sovereignty, borders have become important force into shaping national unity and identity. But, group borders were often less the product of the spontaneous processes, than a result of the conscious effort by the elites for creating collective identities with the support of political ideologies. One can even speak in this sense of the “political engineering” as an essence of a nation-building. In this way, elites sought to organize and control space by creating standard language at the expenses of local dialects, setting up local administration, and building up schools and the educational system. As such, borders constituted important cornerstones in the state’s policies of institutional integration and cultural assimilation. In Europe, as one of the smaller continents, where spatial and climatic conditions allow for a larger population density, there have during history co-existed various human groups having separate or differentiated identities.56 Outside Europe, the term “tribe” has been widely used in reference to the ethnic composition of Africa, where even today, tribal loyalties remain vital component of the nation’s culture and politics. One can also observe so-called “ethnic mosa- ics” i.e. the areas with the mixed population, as in the Near East (Turkey, Syria, Lebanon, Iraq) and in the Caucasus area. Ethnic mixtures have for the long time coexisted in Central Asia, on the borders of China & India, and in South-east Asia. In North and Central America, since the Spanish and British conquest, the larger groups of indigenous population have co-existed

55 The concept of identity has been recently widely used in social research, particularly in the context of cultural, ethnic and gender studies. According to Manuel Castells, it is possible to distinguish three kinds of identities: legitimizing, built by an elite for rationalizing its view; resistance identities usually beloging to the marginalized groups and the third one: project identity, which can be used for various purposes in order to dynamize existing state of affairs. Cf. M. Castells & M. Ince: Conversations with Manual Castells, Cambridge, Polity Press, 2003, 69–70. As we have argued in one of our previous works, modern political ideologies are far more fragile constructs than relatively stable traditional symbols and identities (“Culture change and symbolic legitimation: Functions and traditional meanings of symbols in the transformation of Yugoslav ideology”, unpublished doctoral dissertation, University of Bielefeld, 1985). 56 Cf. F. Fernández-Armesto (ed.): The Times: Narodi Europe, Zagreb, 1997. (The TIMES Guide to the peoples of Europe, London, Times Books, 1994); R. Simeon: Enciklopedijski rječnik lingvističkih naziva, I.–II., Zagreb, MH, 1969. and Atlas jezika: Podrijetlo i razvitak jezika u svijetu, dop. izd., Varaždin, 2004. (transl. from: The atlas of languages, rev. ed.,London, Quarto Publ.). For the controversial issues connected with Croatian identity, cf. the collection “Hrvatski identitet: Zbornik “, Zagreb, MH, 2011. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 30 together with the descendants of the European settlers. In the world’s smaller continent- Aus- tralia, “aborigines” are well- known remnants of the primeval population. These groups can be considered upon various criteria; according to their numerical importance, one can distinguish between majority and minority groups within the same territory. Other criteria include language, religion, way of life (sedentary or nomadic), political allegiance and a sense of collective destiny. It is important to note, that while state borders change through history, some boundaries may remain fixed either as natural barriers or as the parts of the collective imaginary. As an example of this, one can mention the fourth century partition between the Eastern and Western Roman empire on the river Drina (stretched from the Adriatic coast to the confluence of the Sava and the Danube), that today delimitates Bosnia and Croatia from Serbia and Montenegro. 4.2. If we now turn to the basic concepts in the reflexion on the processes of the nation-building, then one has to distinguish between ethnic groups and minorities as small-scale communities and the larger groups supported by the institutional framework of the official culture and the political consciousness. In this sense, ethnicity can be seen as a quasi-natural phenomenon, while the “nation” is rather an elite construct.57 Thus, while the members of an ethnic group usually share the same way of life, use identical or similar language or belong to the one religious observance, the sense of nationhood transcends these limits. As seen in the French case, traditional village life constituted a cultural isolate where peasants used the “patois” as mother tongue, and the standard language was learned in the schools and during the military service. Besides this distinction between ethnicity as the spontaneous or a “natural” phenomenon and the national consciousness seen as a cultural and political construct imposed from above, one has also take in account the modalities of way of life and the material culture. They have been an object of a study by anthropologists and ethnographers, who focused on traditional rural communities. Finally, there is also the question of local and regional identities which are usually situated in-between ethnic and larger loyalties. Briefly, one can distinguish between the following four levels in the analysis of the phenomena of ethnicity and nationalism, starting from bellows the scale: • ethnographic and socio-geographic aspects; • studies focused on ethnic identifications and distance; • research on national culture and politics, which includes history of political parties and movements; • regional studies including sub-regional identifications. On the first ethnographic level, social research is concerned mostly with the phenomena of customs, family, kinship, material culture and folklore.58 The most valuable appear the area

57 Studies on ethnicity and nationalism are too numerous to be cited here in extenso. Cf. B. Anderson: Imagined communities: Reflections on the origin and spread of nationalism, London, 1983; W. Connor: When is a nation?,Ethnic and racial studies, vol. 13, 1990, 1:92–103; and his book: Ethnonationalism: The quest of understanding, Princeton, 1994; T. H. Eriksen: Ethnicity and nationalism, 2nd ed., London, 2002; V. Katunarić: Sporna zajednica: Novije teorije o naciji i nacionalizmu, Zagreb, 2003; H. Seton-Watson: Nations and states: An enquiry into the origins of nations and the problem of nationalism, Boulder, Colo, 1977; A. D. Smith: Introduction: Ethnicity and nationalism, Intern. journal of comp. sociology, 33, 1992, 1–2, 1–4 and his books: The ethnic origins of nations, Oxford/New York, 1986 and: Chosen peoples: Sacred sources of national identity, Oxford, 2004. 58 Cf. for instance: H. Bausinger /Bauzinger/: Etnologija: od proučavanja starine do kulturologije, Beograd, 2002 /orig. published as: Volkskunde: Von der Altertumforschung zur Kulturanalyse, Tübingen, 1999/. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 31 studies, which show similarities and differences between small rural and urban communities. While traditional European ethnography dealt with this matter within national space, the social and cultural anthropology developed in the Anglo-American realm enlarged its focus in the comparativist perspective. “Culture” appears as the central concept in this research.59 Some recent studies show a revival of interest into the somehow neglected local folklore traditions in connection with cultural industries and tourism. The concept of the ethnic group as well as that of the phenomena of “ethnicity” and “nation-building” is a complex and largely controversial issue. In this connection, it is possible to point out to two polar categories proposed by Tönnies in 1887; the concepts of “Gemein- schaft” and “Gesellschaft”. While the first one refers to a village community, where the behav- ior is traditional, spontaneous & non-reflective, the Gesellschaft type of group is more open, rational and reflective.60 Thus, an ethnic group can be understood as a community possessing a common sense of belonging with or without territorial bounds, but showing strong linguistic and cultural homogeneity. The concept of “nation” is commonly associated to the state and politics in general. In difference to the ethnic groups which are primal and natural communities, nations appear as constructs build through history by elites, in particular by intelligentsia, and linked to the institutional framework of the state and its policies fostering symbolic unity of a territorially bound community.61 In this process of nation-building, there were also present processes of modernization which compounded industrialization, mass communication and secularization undermining traditional bounds. Since then, church and monarchy lost their importance in the legitimization of the state, which stayed upon the idea of a nation. 4.3. In discussing highly complex phenomenon of “ethnicity” and the ethno-national boundaries, one could point out to the groups of transitional or transnational nature. They constitute liminal cases of identifications in the spatial and time perspective within unstable and changing boundaries. The key concepts in this context appear as reference to territoriality, exclusivity, communication of cultural differences, and finally, insertion into power relations and symbolic politics. In this sense, ethnicity could be seen as relation and situational phenomena that can be re-interpreted and instrumentalized according to the historical situation (Eriksen, 2002, 57–58). Thus, there are hybrids, amorphous, dispersed or transnational identities that undermine the idea of divided space, which borders represent and symbolize. In the recent social research, one had articulated the concept of “transnational” in order to explain how the migrants and displaced persons react in relation to their respective homelands. (Božić: 2004, 187–203). As a matter of fact, some ethnic groups are not territorially bound; they can be dispersed or behave

59 Cf. on this still very valuable book by A. L. Kroeber & Clyde Kluckhohn: Culture: A critical review of concepts and definitions, New York, Vintage Books, 1963. Also: C. Geertz: Religion as a cultural system, in: M. Banton (ed.): Anthropological approaches to the study of religion, London, Tavistock, pp. 1–46 and his: The interpretation of cultures, New York, 1973. 60 This categories are to some extent parallel to those developed by Robert Redfield in 1941. He distinguished between folk society as an isolated, nonliterate & homogenous group with a strong sense of solidarity and the modern urban society. Another polar constructions of this kind can be found in sacred-secular (Becker), familistic-contractual (Sorokin) and a traditional-modern dichtotomies. 61 Cf. the works cited in the note 2. The older contributions contained in the special issue of the former Belgrade review “Gledišta”: Etnos, narod, nacija”, Gledišta, 24 (1983), 1–2, str. 3.–241. are still very instructive on this point. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 32 according to the supra-national loyalties. One can also speak of a fluid, uncertain or “frontier transcending (Grenzüberschreitende)” loyalties. In particular, religious groups can eventually be conceived as meta-ethnic or even meta-national communities. This has been an essential feature of the Middle Ages and Early modern times in Europe, when religious identity was far more important than the linguistic or territorial one. After that, since the French revolution, simulta- neously with secularization religions and ethnicity gave way to processes of wider identifications with the nation-states. Still, in some particular cases (Ireland, Poland and Croatia) religion kept its place as a symbolic marker of the national identity. Recently, in the contemporary world, Islamic tradition based upon the concept of the community of believers (the Umma), God’s law (al-Sharia) and that of a holy-war (djihad), has taken various forms of radicalization. It has been observed that many individuals living in Europe, who are part of the Islamic community, relate less to their ethnic origins, than to a sense of belonging to a wide global community of Islamic believers. As such, jihadism as a form of political violence and terrorism could be viewed not only as a kind of sub-culture or counterculture, but principally as a manifestation of a transnational identity (Ahmed & Pisoiu, 2017, 161–174 and Kumpes, 1990, 184–192). On the other hand, a lot of ethnic identities are prone to fluctuations and the self-image of a particular group can alternate from passivity to a euphoric state. We may speak of processes of assimilation, marginalization and extinction of particular ethnic groups in history and even in the contemporary world. Thus, since the antiquity, many groups have been absorbed into larger surrounding identities. Such was the case of the oldest Balkan population - the Illyrians, which played the important part in the ethno genesis of several Balkan peoples. The most puzzling is probably the so-called “Vlach” group whose origins and later destiny remain a mystery even after the decades of the research on this topic. Vlachs or the Aromani- ans62 have remained as an autonomous ethnic entity during the centuries, but seldom gained recognition as such. Recently, they have been recognized as a national minority in Serbia, but in Greece and Romania they have not gained recognition as an independent ethnic group. Giv- en the linguistic parenthood, their idioms in Macedonia and Albania belong to the Romance languages, being developed from the vulgar and medieval Latin vernacular, spread in the Bal- kans and in the South-east Europe, after the Roman conquest. It is questionable whether actual Arumanian group in Macedonia could be treated as an ethnic fragment or as belonging to one of the groups threatened by extinction.63 4.4. Besides ethnic, national and transnational identities, one can also focus on the processes of border constructions, including symbolic markers and rituals which constitute what can be called “bordering” practices. Bordering practices in a wider sense may encompass various activities of material and physical nature; military presence, access to the markets and

62 Cf. Zef Mirdita: Vlasi u historiografiji, Zagreb, 2004. According to the Croatian geographer Branimir Gušić, “Morlaks” as a western branch of Vlachs, emerged within a symbiosis between ancient Illyrians and the Roman settlers, containing strong paleomeditearean and Slavic elements. Cf. B. Gušić: Wer sind die Morlaken? Balcanica, IV (1973), 453–464, quoted in Mirdita, op. cit., p. 348, N73. Orthodox settlers in the former Croatian Military frontier (Vojna Krajina) initially officially registered under the “Vlach” designation, have later constituted the main part of the Serbian minority in Croatia. 63 Recently, Karl-Markus Gaus referred to Sephardic Jews from Sarajevo, the Germans in the Kočevje (Gottschee) region in Slovenia, Albanian minority group in Italian Calabria, Lusitan Sorabs (eastern Germany) and finally, Macedonian Arumanians as the ethnic groups in the way of extinction. Cf. his: Europljani u izumiranju, Zagreb, 2010 (originally published as: Die sterbende Europäer, Wien, Paul Zsolnay Verlag, 2001). Milenko Filipović, a distinguished Serbian ethnographer, has already before the World War II, noticed a declining pastoral way of life among Arumanians on the eastern Macedonian border (Nomadski Cincari na Ograždenu, Glasnik geografskog društva, 24, 1938., str. 59.–72.). On the language extinction, cf. Atlas jezika, op. cit., (N2), 208.–217. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 33 water resources, building walls and barriers, erecting of safe passages and finally, clandestine activities such as smuggling. But, bordering also denotes symbolic practices as a kind of cultural management and political technology belonging to a mode of governmentality. It is shown in erection of symbolic markers such as border stones, monuments, rising state flags, performing holiday celebrations, commemorations and other religious and secular rituals. Although the concept of ritual derives from the religious practices (liturgy, celebration of saints etc.) it can take also a secular form.64 Most European folk customs can be seen as rituals belonging to the rites of passage and the annual holiday cycle, but are usually associated with religious holidays. But, since the 1789 revolution a secularized form of rituals have appeared in France in order to supplant or replace folk and religious traditions. Similarly a century later, in the Soviet Union and afterwards in other Communist states, including Yugoslavia, official policies attempted to replace traditional religious and popular usages with the new socialist one, hindering church attendance and religious performances. One of the significant bordering practices relates to the process of naming, i.e. name giving to the cities, streets and geographical locations in general. Some of these practices are related to the external border changes i.e. the displacement of the state frontiers, while the others are performed in the function of internal power politics as instruments of control and governance. Therefore one can distinguish, naming as reference to the nation-state identity and sovereignty (external function) from the name giving in the process of defining of normative order upon official ideological meanings (internal cultural management). After the Second World War, and with establishment of the new state frontiers, older names of urban and rural settlements as well as those of the whole regions have been replaced by the new administrative designations, in accordance with the new official language or prevailing cultural traditions. This changes have been considerable in the former German territories in the east (eastern Prussia, Baltic coast, borderlands along rivers Oder and Neiss including old German cities of Breslau and Stettin) taken by Poland and the Soviet Union. Consequently, the names of the local settlements have been changed, taking forms conform to the new official language or re-invented.65 In Italy, after the First World War, names of the locali- ties in South Tirol (Alto Adige) and those in the newly acquired eastern cities and provinces have been Italianized. Moreover, many city streets and squares names in Italy often refer to former Italian possessions on the eastern Adriatic or otherwise appeal to the patriotic and irredentist sentiments.66

64 Cf. M. Agulhon: Marianne au combat, Paris, 1979; R. Firth: Symbols: Public and private, London, 1973; C. Lane: The rites of rulers: Ritual in industrial society – The Soviet case, Cambridge, 1981; S. F. Moore & B. G. Myerhoff: Introduction: Secular ritual, in: S. F. Moore/B.G. Myerhoff (eds.): Secular ritual, Assen, 1977, pp. 3–24 and M. Ozouf: La fête révolutionnaire, 1789–1799, Paris, 1976. Literature on customs as a part of the traditional South Slav folklore is considerable and cannot be cited here. Cf. for instance M. Gavazzi: Godina dana hrvatskih narodnih običaja, 2nd. ed., Zagreb, 1988. (1939). 65 So for instance, the place of birth of the famous philosopher Immanuel Kant-Koenigsberg has been named Kaliningrad. This part of Eastern Prussia incorporated into Soviet Union after World War II, and now belonging to Russia, is officially called “Kaliningrad area” (Kalinigradska oblast). 66 Cf. for instance: M. Isnenghi: La piazza italiana, in: M. Isnenghi (ed.): Luoghi della memoria: Strutture ed eventi dell’Italia unita, Bari, Laterza, 1997, pp. 41–52. One of the main squares in Trieste is thus named according to a martyr of the irrendentist cause (piazza Oberdan). For the anthropological reflexion on the impact of political symbolism of the street names, monuments and holidays, cf. D. Rihtman-Auguštin: Ulice moga grada: Antropologija domaćeg terena, Zemun/Beograd, 2000. She explores in particular, how the city spaces have been transformed during the new national identification in the post-1991 Croatia, shown in the changing street names and in the erection of monuments and memorials. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 34

From the point of view of the “internal” cultural management, as a part of symbolic process of naming during Communist rule, one can particularly point out to the frequent practices of changing not only street names, but also that of cities and regions. Following this Soviet Russian style, all Communist countries sought frequently to denominate local places according to the distinguished persons and leaders of the revolutionary past. Thus, the former Russian capital Petrograd became Leningrad; it reverted to its ancient name, only after the fall of the regime, becoming actual Sankt Petersburg. But, in some cases, even the whole cities have disappeared from the maps being absorbed into new administrative ordering.67

5. IDENTITIES AND RIGHTS. STATUS, CITIZENSHIP AND GROUP BOUNDARIES

5.1. Moreover, if borders are understood not only through presence of barriers in the physical space, but also in a wider sense, as bordering and ordering processes, then it is possible to speak about liminal practices in the construction of social space. In this sense, one can distinguish between legal-territorial understanding of “borders” on one hand, and the “boundaries” as the limit-lines of collectivities, on the other. Consequently, bordering positions of individuals and groups can be described in terms of inclusion and exclusion processes within social world. But, such lower and higher social positioning often depends on arbitrary evaluation and selection criteria. Thus, the study of borders and that of bordering practices as a way of creation of boundaries and distinctions is also relevant on the micro-level of analysis, i.e. in the investigation of the position of individuals in the process of creating political and symbolic borders. In this context, one has to distinguish between social positions that are achieved or transmitted through spontaneous social processes and those, set up by law. In other words, one can distinguish between social status in the proper sense and the rights and obligations created by law (legal status).68 Citizenship and political rights are without doubt the most important part of the personal legal status in modern societies. Although, international legal instruments refer in principle to the rights of minorities as collectivities, in practice they concern individuals, their educational and professional opportunities and basic rights, such as to use freely own language and to practice their religion. There- fore, the minority’s issues cannot be properly investigated without reference to the individual life sphere and the personality development including life-chances. It should be stressed that besides ethnic, religious and linguistic minorities, European concept of human rights extends protection from various discrimination practices also to sexual minorities, i.e. so-called LGBT

67 The former border city of Sušak -a birth place of the writer Ödön von Horvath- was since 1947, joined to the city zone of Rijeka and as such disappeared from the maps. See the detailed study on Sušak’s legal history by Željko Bartulović (2004), based upon his doctoral dissertation. 68 According to Black’s Law Dictionary, status can be defined in terms of: “Standing, state or condition. The legal relation of individual to rest of the community. The rights, duties, capacities and incapacities which determine a person to a given class.” (Black’s Law Dictionary, rev. 4th. ed., St. Paul, Minn., 1968, 1580). Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 35 persons.69 In this context, appears a “gender controversy” as implementation of non-discrim- inatory measures in this field meets strong opposition from traditionally oriented sectors of public opinion including the Catholic Church. 5.2. Social distinctions create the boundaries which determine access to wealth and a power in a given society and as such constitute a basis of social hierarchies, but also that of informal social interaction, marking the rules of etiquette in the interpersonal encounters. As such, social interaction includes norms of politeness, respect and courtesy, which are also part of legal culture. Etiquette represents, however, not only an informal artifact, but also a standard part of the official legal proceedings in domestic and international law. However, contrary to the ancient formal ways of paying respect to social superiors, in a modern society there is a great variety of encounters, which are carried out in a casual and informal way. Social interaction is nowadays directed by more subtle, informal, but nevertheless obligatory rules of the presentation of self. Some of this ways suggest existence of “rituals of interaction” as they are based upon standard and repetitive ways of the presentation such as wearing proper clothes, using right words and gestures etc.70 Social status criteria differ from pre-modern to modern societies and are as such studied in sociology and social history. According to Max Weber, there are three dimensions of strat- ification; property, prestige and power. Status groups based on the prestige create various life-styles and include professions, clubs, ethnic groups and similar associations.71 Another German sociologist, Georg Simmel has observed that in modern times, besides existence of “spatial, economic and mental boundaries”, there are also increasing processes of “individua- tion”, by which social personality expands and transcends narrower social bonds.72 Today, people increasingly communicate through the web, using also the apps and the low-cost gadgets. These new technologies seem to erode boundaries between personal and professional lives and even the sense of the real personal time and space. Using the concepts of “cultural capital” and that of “aesthetic taste”, French sociologist Pierre Bourdieu asserted that symbolic goods such as tastes in food, culture and presentation, already internalized at an early age, build the weapons in the social strategies of “distinction”.73 For instance, people from the lower parts of social hierarchy chose “heavy, fattening and cheap foods”, opting for “plentiful and good”, while the upper groups prefer “original and exotic” products, fostering an ethics of sobriety and slimness. A difference between taste of luxury including freedom of choice and that of tastes of necessity reveals the cultural rift between the

69 The acronym means: Lesbian, Gay, Bisexual and Transgender/Transexual. Cf. E. Heinze: Sexual orientation: A Human right: An essay on international human rights law, Dordrecht, M. Nijhoff, 1995 and K. Waaldijk & A. Clapham (eds.): Homosexuality: A European Community Issue: Essays on lesbian and gay rights in European law and policy, Dordrecht, M. Nijhoff, 1993. 70 These aspects of the everyday life in the USA were studied by Erving Goffman (The presentation of self in every-day life, 1959; Interaction ritual, 1967). 71 Cf. M. Weber: Wirtschaft u. Gesellschaft, Tübingen, 1922, part 13, ch. 4. 72 He observed: “After the process of social differentiation has led to a separation between high and low, the mere formal fact of occupying a particular social position creates among the similarly characterized members of the most diverse groups a sense of solidarity and, frequently, actual relationships. Accompanying such a differentiation of social groups, there arise a need and an inclination to reach out beyond the original spatial, economic, and mental boundaries of the group and, in connection with the increase in individualization... to supplement the original centripetal forces of the lone group with a centrifugal tendency that forms bridges with other groups.” (G. Simmel: On individuality and social forms: Selected writings, Chicago/London, 1971, p. 253.). 73 Cf. P. Bourdieu: Distinction: A social critique of the judgement of taste, transl., Cambridge (Mass.), 1984. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 36 social classes. Without wholly disregarding the importance of economic and social privileges, Bourdieu thus, stressed the status distinctions mainly as a product of cultural strategies. 5.3. The concept of citizenship (nationality) concerns the relationship between the individual and the state as a political community. It implies rights and duties of an individual person, in both internal and international law.74 Principles and norms of the international law in citizenship issues are particularly relevant in cases of state succession and the protection of human and minority rights. Citizenship is also of particular relevance in traditional forms of mobility control, which were in the past coupled with the “invention of the passport” (Torpey, 2000). Moreover, if we consider the nature of citizenship in the perspective of the relationship between public and private spheres, citizenship appears then, as one of the key mechanism in this context. It serves as one of the basic techniques of inclusion-exclusion processes within the political realm. In the period after the Enlightenment, the rights of citizenship have evolved in order to include civil, political and social rights. Thus, since the French revolution in 1789, the concept of “citoyen” appears as the civic republican concept of citizenship.75 Con- trary to the traditional notion of a state subject, with differentiated socio-legal statutes, civic citizen concept includes reciprocal responsibilities of the equal members of a political community. Still, the minors, women, migrants and minorities were before, and are even today, excluded from the role of active political actors. There are generally speaking, two basic ways of the acquisition of citizenship; by origin and by naturalization. Also, from the legal point of view there are two basic criteria for the acquisition of citizenship at birth: so-called ius soli and the ius sanguinis principles. While the first one (common in the USA and France) privileges the territory (law of soil), another one (traditionally prevalent in Germany and in the most of European countries), takes into account the parent’s affiliations of the child (common descent). Moreover, a lot of countries distinguish between the regular and privileged (preferential, facilitated) ways of acquiring citizenship. In addition, some countries also know special procedures of naturalization which is granted to the individuals who do not need to fulfil usual requirements of the regular and privileged naturalization.76 Usually, the naturalization is performed in the application of the administrative procedure known as “discretionary or free decision” (freies Ermessen; pouvoir discrétionnaire). In theory, administrative decision of this kind is guided by the principle of public interest, which in judicial cases is also known as the reference to the “ordre public”, according to the French term relating to the doctrine of constitutional guaranties.77

74 Cf. Encyclopaedia of Public International Law, VIII., 1985, 419–420. 75 Cf. J. Habermas: Citizenship and national identity, in: B. Van Steenberghen (ed.): The condition of citizenship, London, Sage, pp. 20–35 and D. Heater: What is citizenship? Cambridge, Polity Press, 1999. 76 Such was for instance the provision contained in the Slovenian law, where it was stipulated that aliens could be admitted to citizenship on the ground of cultural, economic, national and similar reasons (The Official Gazette of the Republic of Slovenia, 1/91–1, 30/91–1, 38/92). 77 According to G. Drago: “(...) l’ordre public peut être défini comme une notion qui encadre et, à la fois, légitime l’action des pouvoirs publics L’ordre public s’exprime… par des exigences de securité publique, au sens le plus classique… qui soi: sûreté, protection des personnes et des biens..., ou encore lutte contre la fraude... Ensuite. Il tend à assurer la garantie effective des droits et libertés constitutionnelles.” (L’ordre public et la Constitution, Archives de philosophie du droit, 2015, 199–214, pp. 199 and 203). Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 37

Particular British practices of border and immigration controls have also been reflected into citizenship regulations. So, the procedure to become British citizen has also included so-called registration in difference to the regular naturalization. This concerned residents of British dependent and overseas territories.78

6. EUROPEAN INTEGRATION & THE UNION BORDERS. IMMIGRATION AND BORDER CONTROLS. REGIONS AND REGIONALISM

6.1. The question of borders and identities can also be examined beyond the individual and collective spheres, across the limits of a nation-state, in a wider context of transnational, regional and global developments. As a matter of fact, in the recent history, new forms of the international cooperation have transcended existing geographical and cultural barriers. Thus, even if the vision of an integrated borderless global society did not took place in the world order, numerous forms of trans-border cooperation have been brought to life, establishing more or less durable economic, political and civil connexions. One of these achievements is the European integration, which was originally based upon four freedoms: free movement of persons, goods, capital and services. It emerged during the post-war tensions between East and West- described in terms of “cold war” and the “iron curtain” – symbolizing in particular, the spirit of “freedom” in the West, opposed to the new form of Oriental despotism in the East. Moreover, the idea of a new unified Europe across state frontiers, contributed in particular to the post-war French-German rapprochements (Monnet, Schuman, Adenauer), to the eradica- tion of the traditional European rivalries containing representations of others as “enemies” and to the relativisation of nation-state borders. Still, European Union remains until today as an unfinished project, a polycentric political community sui generis. According to some views, it is on the way to transform itself into a pro- to-imperial order with asymmetric relations between center and periphery.79 So far, the questions of the European culture and politics including language, history and law, have been widely discussed within the realms of political philosophy (Habermas), sociology and in the legal science, particularly in connexion with the constitutional law. In a sense, it could also be said that European project challenged established principles of the international law, such as sovereignty, territorial integrity and political independence. As a particular kind of the supra-national integration, EU faces many challenges which are threating its internal cohesion and pose several

78 In order to foster integration policies, the 2008 Green Paper issued by the Home Office, proposed the introduction of three- stages in the process of naturalisation: temporary residence, probationary citizenship and as the end stage: acquisition of a full citizenship including right to the permanent residence. Cf. Home Office: The path to citizenship: Next steps in reforming the immigration system, quoted in: C. Bee & D. Pachi: Active citizenship in the UK: Assessing institutional political strategies and mechanisms of civic engagement, Journal of Civil Society, 10 (2014), 1:100–117, p. 108. For the pre-Brexit era, cf. also: R. Hansen: Immigration and citizenship in post-war Britain, Oxford, OUP, 2000 and Home Office: Integration matters: A national strategy for refugee integration, London, 2005. 79 Cf. B. Kovačević: Tko je čuvar ustava u Europskoj uniji?, Politička misao, 50 (2013), 3:7–32. Medieval ius commune and the prospects of an unifying European law on a similar basis, have also been a much discussed topic among legal scholars. Cf. for instance: R.C. van Caenegem: European law in the past and the future: Unity and diversity over two millenia, Cambridge, CUP, 2002. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 38 problems regarding its future. Besides legitimacy deficit regarding the decision-making, deficien- cies of the labour market and social support, its relations with outside world, the enlargement project and particularly the problems of immigration, increase the feelings of insecurity and fear. 6.2. It was customary in the past decennies to see the creation of European citizenship as one of the ways for the establishment of a common European identity and a convenient mechanism for the future transformation of the united Europe into a more cohesive democratic political union. Union citizenship was first introduced by the Maastricht Treaty and amended in the Treaty of Amsterdam. It was also laid out in the European Charter of fundamental Rights signed in Nice in December 2000.80 At the outset, the aim of citizenship was to foster popular support and allegiance to the EU institutions, especially in view of existing democracy deficit. It confers rights of movement, political rights, rights to petition and the extra-border protection, to all nationals of the member states. In theory, it is linked to the idea of a “republicanism”, as a reference to the civic (political) commitments, contrary to ethno-national ones. For Habermas, the concept of “constitutional patriotism” is an answer to the difficulties of conceiving political identity that is neither liberal or anti-liberal, nor individualist or communitarian. It has been observed that the EU citizenship “has an anaemic content, and/that/its future function remains unclear and contested, beyond the explicit claim that it shall complement rather than replace national citizenship”.81 Therefore, it is questionable whether this concept has a valid empirical content, besides a mere normative value. Still, it represents a new reference in the socio-legal context of the Union, giving rise to the feelings of transnational and post-national identities. As a matter of fact, a major practical achievement of the European citizenship represent internal mobility rights, which enable citizens of the member states to move freely, to study, to work and to enjoy social benefits in other member states. 6.3. One of the salient characteristics of the European political and institutional development has been the standardization of rules regarding border controls. In this context, one has to distinguish between control policies at the entry to the EU, and that in the interior of the Union, i.e. between external and internal borders. Basically, European border practices and institutional arrangements appear as complex and are subject to the rising controversies among member states, on one hand, and between EU and other states, on the other. Actually, border policies have become a particularly sensitive issue as the rules and procedures governing admission of foreign nationals are increasingly contested especially by the countries of entry which feel unable to deal with migration flows and to fight illegal immigration.82 Actual external border system in Europe is essentially built on two union arrangements, precisely the Schengen Agreement in 1986 for migratory policy and 1990 Dublin Convention for asylum and refugee policy. From the institutional point of view, control and surveillance

80 Cf. A. Follesdal: Union citizenship: Conceptions, conditions and preconditions; Union citizenship: Unpacking the beast of burden, Law and Philosophy, 20, 2001, 233–237 and 313–343. Also: P. B. Lehning: European citizenship: Towards a European identity?, Law and Philosophy, 20, 2001, 239–282. 81 A. Follesdal: Union citizenship: Unpacking the beast of burden, op. cit., p. 314. 82 Cf. the contributions by M. Lovec: Politics of the Schengen/Dublin system: The case of the European migrant and refugee crisis and M. Borkert: The border within: Immigration policymaking in Europe and the role of science, in: Günay/ Witjes (2017, 127– 142 and 195–212). Also: S. Sommer: Opening fortress Europe? Constructing a new approach to EU migration policy, Brussels Journal of International Studies, 10, 2013, 42–92. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 39 system of the EU consists of an array of several agencies and mechanisms; FRONTEX, (the agency for the cooperation at the external EU borders), EUROPOL, Rapid Border Intervention Teams (RABIT), the Mediterranean Coastal Patrols Network (MEDSEA), the Schengen Infor- mation System (SIS), the European Border Surveillance System (EUROSUR) and the European Dactylo-scopy (EURODAC). The last name refers to the fingerprint database which is used mainly for identifying asylum seekers and migrants in general.83 6.4. Contemporary border controls in Europe do not extend only to the frontier checks and to the traditional use of passports and travel documents. They concern nowadays expanding use of advanced, sophisticated systems of mobility surveillance developed by the information and communication technologies (ICT). As it is well known, modern technology (computers, digital photography, scanners) may facilitate body controls, but they also provide means for the falsification and forgery of identity papers. The advancement of digital systems has become the basis of the EU official border policies and led to the establishment of three kinds of digital data bases.84 The first one, the Schengen Information System (SIS), allows access to data concerning persons for arrest, those subject to an entry ban and those who are under surveillance. The introduction of this system was moti- vated by the concerns to fight cross-border criminality and has been negotiated for some time before the implementation, which was postponed several times because of various technical, political and legal issues. The second database called EURODAC (European dactyloscopic) aims at control of persons who do not have a visa and enter into a refugee’s asylum procedure. This central registration system stores and compares recorded fingerprints with a place and time of the prints, providing details about the admission application. EURODAC serves essentially as an instrument to determine which member state is responsible for a refugee’s asylum admittance according to the Dublin Convention. As such, EURODAC has been a reaction to the migrant crisis of the late 1990s, when the potential asylum seekers claimed asylums in different countries. The Visa Information System (VIS) is the third operational data base introduced in 2011 in order to facilitate data exchange between the member states concerning visa applications. It aims principally to investigate and prevent terrorism and to foreclose overstay in the EU of persons whose visa has expired (“overstayers”). This database collects standard alpha-numeric data allowing also use of biometric finger and body prints. In 2011, these systems were joined into the newly established European Agency for the operational management of large-scale IT systems (eu-Lisa) in order to enable continuous exchange of data between member-states. Ac- cording to the prevailing official views, it is possible to achieve safer Europe through technology, and ICT is nowadays considered as the most important ingredient of the mobility controls.85 As a result of these developments, one can conclude, that the actual evolution in border mobility supervision affirms the presence of two opposing trends; one, towards re-territoriali-

83 Cf. P. Hönig: States, borders and the state of exception: Framing the unauthorised migrant in Europe, Etnofoor, vol. 26 (2014), 1:125–145, p. 131. 84 Cf. P. Trauttmansdorff: The politics of digital borders, in: Günay/ Witjes (2017, 107–126). 85 One can cite in this sense, the following statement: “The vision of the future relies to a large extent on technology to improve security, convenience and cost-effectiveness in border control” (FRONTEX) and that of a former EU Commissioner , Franco Frattini, who said that there is no alternative to digitization (both quoted in P. Trauttmansdorff, op. cit., pp. 108 & 112.). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 40 zation (reinforcement of fences and frontier controls) and another, fostering ex-territorializa- tion (personal information gathering through digital technologies). 6.5. The term “region” refers to an elusive concept corresponding to the selective use of multiple criteria in the description of a given geographical space (Đulabić, 2007., 67.–73.; Bri- tannica Online Encyclopedia, https://www.britannica.com/print/article/496048). Some authors have suggested to distinguish four concepts covered by this term: administrative, action, economic and cultural. As a cultural entity, it may refer to the native land (German: Heimat), while the other regional conceptions represent less structured space.86 Thus, while the term “area” usually signifies an arbitrary designation of the Earth’s surface, “region” has a more pre- cise meaning, as it is determined by its homogeneity and cohesiveness. According to diverse criteria or dominant features, it is customary to refer to topographical (“rain forest”), climatic, economic, political, ethnic, cultural, linguistic and administrative regions. Particular use of the term is found in the international politics and media, where appears the broad concept of regions, as the large sub-continental divisions (the Balkans, South-east Europe, Middle East, Central Asia, the Pacific area etc.). Similarly to the multiple meanings of the word “region”, the term “regionalism” is multi-vocal. Sometimes, it is used to describe international economic ties, interstate associations or groupings based on the region in a wider sense. It may be extended to designate inter-par- liamentary organizations (Nordic Council), international public and private associations (Postal Union, GATT, NATO, IMF etc.). The European Union can be seen as a product of an international economic regionalism. Usually, political regionalism denotes tendencies for the affirmation of sub-national entities (regions) delineated by cultural, ethnic, linguistic and other boundaries. Such projects may consist in the demands for a greater autonomy from the central state, claims for the decentralization policies or represent campaigns for independence and secession. In this sense, it is possible to distinguish “weak” (moderate) form of regionalism, from its “strong” forms. In a radical version, regionalism supports claims for self-determination of the people of the certain region or territory. Such claims may then lead to the secession. In the modern history, successful secessionist movements have appeared first in the former British and Spanish colonies, then in Europe (the Netherlands, Norway and Ireland). After the failed attempts at the secession of Québec, the self-determination demands are still a pending issue in Scotland and Spain, where Basque and Catalan nationalism remain on the agenda, and in France, where Corsica shows a state of permanent tension between central state authorities and the local separatists. But, some of the regional parties today seek to attain their goals with legal means, recognizing as legitime existing institutional arrangements such as parliaments and local government. Moreover, one has to distinguish regional parties from the “regionalist” ones, as some regional movements, like the Bavarian CSU, are closely integrated into nation’s political mainstream.87 Nowadays, use of

86 Cf. B. Hammn: Vorwort: Bemerkungen zum Begriff der Region, in: C. Klein & L. Krüger: Regionen in Europa, Trier, Universität Trier, 1998, p. 6. Cf. also entries: “Regije/Regionalizam” and “Regionalna politika” in: D. Nohlen (ed.): Politološki rječnik: Država i politika, Osijek, 2001. (transl: D. Nohlen/Hrsg./: Wörterbuch: Staat u. Politik, 4. Aufl., München, 1996). 87 In 1981, several democratic regionalist and nationalist parties agreed on the foundation of an association called “European Free Alliance (EFA)” with the aim to promote goals of the moderate “integrated regionalism” and to have greater impact on European affairs.The common platform of these parties consists into promotion of “cultural and linguistic rights, self determination, nation & state building”, but with pacific means. The Centre Maurits Coppieters Foundation created in Bruxelles, under the auspices of this associations is providing academic expertise on this and other questions, regarding stateless nations, mino-rities Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 41 illegitimate violence and terrorism, present frequently in Ireland and Spain in the past, has given way to more conciliatory attitudes. 6.6. The concept of “region” in the EU belongs to the institutional design of the Union, which was elaborated principally in the 1980s, after the enlargement of the Union compe- tencies and the admission of the new members. In the last decennies, regionalization has been promoted to one of the main goals of the Union’s institutional development, in order that it was customary to speak about “Europe of the regions”.88 There are several reasons for this stress on regionalization; first, it corresponds to the need for harmonizing economic and social development between member states, second, regionalization was directed towards a reduction of internal discrepancies within the states themselves, and third, the focus on regional policies derives- last but not least- from the concerns about political legitimacy of the Union, which was criticized for a presumed “democracy deficit”. As a matter of fact, there are several principles and mechanisms that emphasize political participation in the EU. First is connected with the subsidiarity principle according to which it is convenient to transfer responsibilities for the decision-making on the lower levels of the institutional hierarchy. Sec- ond, introduction of the European citizenship and direct elections to the European Parliament may be seen as an important step towards more transparency and citizen’s participation in the Union affairs. Regional policies in Europe have been conducted by the EU and to a lesser degree by the Council of Europe (CoE), and the member states themselves. After the reform of 1988, the leading position in the common regional policy was taken by the European Commission, which set up numerous Community initiatives. As the financial instrument which have played a substantial role in the regional development, structural funds and later introduced Cohesion Fund, should be mentioned.89 One of the important achievements of the European regional policies has been the establishment of the interregional cooperation through trans-border cooperation and the macro-regional strategies. This “frontier-transcending” (German: Grenzüberschreitende Zusammenarbeit; French: coopération transfrontalière) cooperation has started at the beginning of the nineties with the Community initiative called INTERREG. Furthermore, special programme of cooperation has been promoted in 1994 regarding Central and East Europe (PHARE-CBC). For the Western Europe, one can cite as a particularly successful example of the transfrontier cooperation, the “Karlsruhe agreement” concluded on 23th January 1996 between Germany, France, Luxem- bourg and Switzerland, concerning cooperation between local self-governments and other public bodies.90 A large framework for interregional and international cooperation- as they concern

and regions. Cf. the EFA publication: European Free Alliance: Who is who? s.d, and [email protected]/; www.ideasforeurope. eu. See also the Table: Regional parties and movements in Europe, infra. 88 On the European regional concepts and development cf. some older, but still valuable contributions: G. Ammon: L’Europe des régions, Paris, Economica, 1996; D. Harhues: Europa der Regionen: Zwischen Vision u. Wirlickheit, Münster, WWL, 1996; P. Le Galès & C. Lequesne (eds.): Les paradoxes des régions en Europe, Paris, La Découverte, 1997 and H. Siedentopf et alii (eds.): Europäische Regionalpolitik, Baden-Baden, Nomos, 1997. For the Croatian contributions, cf. Đulabić (2007., 102.–144.), and I. Koprić: Contemporary Croatian public administration on the reform waves, Godišnjak Akademije pravnih znanosti Hrvatske, 2 (2011), 1:1.–39., accessible on: URL htpp://hrcak.srce.hr79893. 89 For the development of Union’s regional policies cf. already mentioned works (supra). 90 Cf. the full text in: A. Bußmann: Die dezentrale grenzüberschreitzende Zusammenarbeit mit Deutschlands Nachbarländern Frankreich und Polen: Zur möglichen Übertragbarkeit des Karlsruher Übereinkommens auf die deutsch-polnische Grenzregion, PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 42 also non-EU countries- has been provided by macro-regional strategies (MRS). The first MRS was proclaimed in 2009, encompassing the Baltic Sea Region (EUSBSR). Another agreements, related to the Danube Region (EUSDR) in 2011, then to the Adriatic and Ionian Region (EUSAIR) in 2014. More recently, the Alpine Region (EUSALP) has been launched in 2015.91 Transfrontier cooperation appears as particularly beneficial for borderlands, as it provides further points of contact over the state frontiers, borders being often counterproductive for the development of economic and cultural exchanges between populations in the frontier area. Region and regional development have lately become fashionable and a much discussed topics in sociology, political, legal and administrative sciences. In particular, regional development concepts have been elaborated in administrative science, regarding decentralization, administrative reforms and transition countries. In general, reflexion on the future of public administration in a changing and increasingly complex world has yield into several doctrines or paradigms, regarding public management and public policies. Thus, besides classical Weberian model of the rational bureaucracy, another influential paradigms have appeared such as neo-institutionalism, new public management (NPM) and good governance.92 It can be said that the solutions proposed in these theoretical approaches have not yet proven to become efficient means of the rec- onciliation of the public and private interests, as the praxis of decentralization reforms and the so-called public-private partnership shows. In the transitional countries as well as in those on the European periphery (the Mediterranean), administrative reforms clash with poorly formulated and outdated regulations, low level of ethical standards and various meta-legal influences such as corruption, clientelism and patronage. Local and regional administration is according to some views, professionally deficient being too much politicized, what is reinforced by some legal changes such as the introduction of the direct election of mayors. There are also growing concerns about environmental damages, space and biosphere degradation. In order to set up a genuine and more citizen-oriented regional policy, it is necessary – in our view – to take firstly, into consideration the citizens needs on the local and regional level. Secondly, a profound analysis of the tasks and initiatives which can be provided by the public and private bodies should complement a new strategy of local and regional development. As a matter of fact, tasks and services provided by local institutional framework including private and public bodies are manifold. They can be roughly divided into three groups: communal services regarding physical infrastructure, human services and local regulatory tasks.93 In this analysis, it would be necessary to reconcile local historical identities with administrative ra- tionality, bearing in mind that the municipal level of governance, whether highly fragmented or not, cannot provide adequate means for the improvement of highly specialized services such as education, hospitals, medical services, child and aging-population care.

Baden-Baden, Nomos, 2005, pp. 285–302. The Karlsruhe agreement concerns besides Luxembourg, the following German “Länder”: Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz and Saarland, then in France region Alsace (Elsass) and region Lorraine (Lothringen), and in Switzerland, the following cantons: Solothurn (Soleure), Basel-Stadt, Basel-Landschaft and the canton Jura. 91 Cf. EU information publication “Panorama”, issue 60, March 2017, Luxembourg, 2017, pp. 44–48. 92 For the theoretical frame of the administrative science analyses, cf. I. Koprić: Contemporary Croatian public administration on the reform waves, op. cit., esp. pp. 3–9. 93 Cf. K. Davey: Decentralization in CEE Countries: Obstacles and opportunities, in: Gabor Peteri (ed.): Mastering decentralization and public administration reforms in Central and Eastern Europe, 2nd ed., Budapest, Open society institute, 2003, 33–41. Tasks relating to communal services usually include roads, lighting, water supply, waste management, heating, sanitation and other services besides housing management. Human services encompass the fields of education, health, social welfare and culture, while the local regulatory tasks relate to civil registration, trade and occupational licensing, child protection and construction control. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 43

In conclusion, it could be asserted that a region could in the future become a privileged forum for the expression of citizen’s needs and aspirations, enabling their involvement into local and regional affairs.

Table – Regional parties and movements in Europe STATE PARTY or MOVEMENT LOCATION AUSTRIA Enotna lista; Klagenfurt BELGIUM NVA-Nieuw-Vlaamse Alliantie; Brussel; PRODG Eupen; BULGARIA Omo ‘Ilinden’ Pirin Pirin CROATIA *IDS; Pula; Lista za Rijeku; Rijeka; *PGS Rijeka; CZECH REPUBLIC Moravane Brno DENMARK Schleswigsche Partei Aabenraa ENGLAND (Cornwall) Mebyon Kernow Truro FINLAND Ålands Framtid Mariehamn (Åland) FRANCE MRS-Mouvement Région Savoie; Morzine (Savoie); Partit Occitan; Romasieras; PNC-Partitu di a Nazione Corsa; Bastia; Union Démocratique Bretonne; Saint-Brieuc; Unitat Catalana; Perpinya; Unser Land; Ensisheim (Elsass/Alsace); GERMANY Bayern Partei; München; Die Friesen; Leer (Ostfriesland); SSW-Landes-Verband; Flensburg; Lausitzer Allianz; Cottbus; GREECE Rainbow Florina/Lerin ITALY -Alpe; Aosta (Valle d’Aosta) -**Lega Nord - -Liga Veneta Repubblica; Alpo (VR-Veneto); -Partito Sardo d’Azione; Cagliari (Sardinia); -Slovenska Skupnost; Trieste; -Süd-Tiroler Freiheit; Kaltern a.d.W. (Süd-Tirol); LATVIA FHRUL/PCTVL Riga (The) NETHERLANDS FNP – Fryske Nasjonale Partij Ljouwert/Leeuwarden POLAND RAS-Ruch Autonomi Slaska Katowice SCOTLAND Scottish National Party Edinburgh SLOVAKIA SZS-Strana živnostnikov Slovenska Košice SPAIN -Aralar; Irunea; -Bloque Nacionalista Galego; Santiago de Compostela; -Chunta Aragonista; Zaragoza -Eusko Alkartasun; Donostia Gipuzkoa; -Esquerra Republicana de Catalunya; Barcelona; -Partido Andalucista; Sevilla; -PSM-Entesa Nacionalista; Palma (Illes Balears); -Bloc Nacionalista Valencia; Valencia; -Nueva Canarias; Canaria (Islas Canarias); WALES Plaid Cymru Cardiff Source: European Free Alliance: Who’s who? s.d. and various newspaper reports. * Not members of the EFA (European Free Alliance). **Lega Nord was expelled from EFA in 1998. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 44

7. CONCLUSION

Besides conventional image of state borders as the national space delimitations, borders and boundaries could also be seen as the mental maps, which – following Foucault – represent deep structures of thought, which may also constitute transient cultural artefacts. As such, boundaries in the most general sense, construct social and individual identities, public and private as well as they contribute to the various institutional practices. The state borders have been conceived with the emergence of international law especially after the Westphalian peace settlements in 1648, as lineal delimitations of state’s territories conceived as national space. They were considered as the marks of state’s territorial integrity and sovereignty. Since then state territory appears as a cohesive entity divided from the neighbors by clear geometrical lines. Besides arguments in favour of self-determination and linguistic divisions, claims to border acquisitions and revisions have been also based upon the idea of “natural borders”. But, the border areas were also considered as buffer zones, which should contain foreign influences and enable better control of the local population with questionable loyalties. The buffer zone function was also the protection of the domestic economy threatened by illegal trade and not-supervised traffic of people and goods. In the 19th and 20th centuries, as examples of France and Italy show, the building of the modern nation-states in Europe, also kept up with nationalist feelings aimed at the annexation, liberation and incorporation of the disputed territories. Besides, the conquered -ethnically alien population -has also been subject to the forcible integration and assimilation, particularly noticeable in the newly acquired Italian territories with the rise of the fascism. In the Balkans and in Turkey, the consolidation of the new nation-states has been occasionally accompanied by the forcible re-settlement of ethnic groups and minorities. Among other similar examples of this border consolidation policies one can cite expulsion of several millions of ethnic Germans from the newly acquired territories of Poland and the Soviet Union after the end of World War II. It is also known that many Italians have left Adriatic parts of Yugoslavia after 1947 in order to join their homeland or to emigrate abroad, what altered considerably ethnic composition of some cities, especially in the Istrian region. The backbone of many territorial aspirations in the past, were imperial designs and irredentist ideologies. Already developed and realized by Britain and France together with some smaller nations like Portuguese and Dutch, these aspirations were aimed at the conquest of colonies and over-seas possessions. But, the idea of the millenarian Reich in Germany cor- responded with older geopolitical considerations about “living space” (Lebensraum). In Italy, imperial designs connected irredentist ideology in the wake of Risorgimento with the reminis- cences of the glorious Roman past, in order to build up the new Roman Empire, which had to extend to the whole Mediterranean and the parts of Africa. During centuries and after the emergence of the modern nation-states, introduction of the official language, elite culture and the concept of citizenship led to the establishment of civic model of nationhood at the expense of the older traditional loyalties. They were situated around kinship, local customs and vernacular, folk beliefs and religion. Instead of them, elites in France for example, stressed the loyalty to the patrie and patriotism as the most important bond between citizens. National identity then appears as basic cultural construct of national Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 45 consciousness, assembling images and symbols from the past and present into a meaningful whole. It becomes also the foundation stone of state’s legitimacy and an instrument of political manipulation. Contrary to the nation as the relatively modern phenomenon, ethnic groups could be seen as enduring entities which include also isolated religious and linguistic communities. They are bound together by the idea of common descent (blood), language or in some cases of religious distinction. Some of them have provided the core for the nation formation, but others have not escaped the historical destiny of being marginalized or absorbed into larger collectivities. After the Second World War and with the process of European integration, the borders are not perceived only in terms of the nation-state, but also as the places of contact and exchange. Openness of state frontiers, especially after the free market and Schengen agreements, has largely contributed to the economic growth of economy and the development of infrastructure in the European borderlands. Also it should be added that contemporary European legal order presents especially through conventions and the practice of the Court of Human Rights in Strasbourg, various and efficient ways of protection of human rights and minorities. Moreover, there have been also attempts to create poles of the cross-border interconnections in form of transnational regional entities. Rejection of the ethno-religious allegiances has been for a long time a feature of the cosmopolitan feelings and universalism based upon human rights concerns. Moreover, reflexion on the disastrous consequences of xenophobia, racial and ethnic persecutions, and armed conflicts has fostered the idea – already born in the Enlightenment – on the possibility of the emergence of a new world of openness, tolerance and multiculturalism. Also, the creation of the EU and the idea of globalization seemed to announce the end of history, the end of the nation-state and territorial-based identities. Yet in spite of the neoliberal economic linkages, that transcend local bonds and the state borders, the nation-state and the bordering practices will not disappear in the foreseeable future. With the massive migrations and the terrorism, it is obvious that there is a need for more border controls and consequently, several states have already revised their former policies of the border openness and exchange in order to control phenomena that are perceived as the security threats. As the concluding remark, it could be said, that the reflexion on borders, appeals necessarily to an interdisciplinary approach, as it concerns not only politics and the state, but extends to the several aspects of social life, including institutional, economic, environmental and cultural developments. One can also agree with the Enver Hasani’s remark that “borders are always artificial because states are not natural creations”.

LITERATURE

a) MONOGRAPHS, COLLECTIONS & REFERENCE WORKS

1. Jasna Adler, L’Union forcée: La Croatie et la création de l’état yougoslave (1918), Chêne-Bourg (CH), Georg Editeur, 1997. 2. Juraj Andrassy, Božidar Bakotić, Budislav Vukas, Međunarodno pravo. I.-II., Zagreb, Školska knjiga, 1995. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 46

3. Atlas Europe, Mladen Klemenčić (gl. ur.), Zagreb, Leksikografski zavod Miroslav Krleža, 1997. 4. Gerasimos Augustinos (ed.), The national idea in Eastern Europe: The politics of ethnic and civic community, Lexington (Mass.)/Toronto, D.C. Heath, 1996. 5. Ivo Banac, The national question in Yugoslavia: Origins, history, politics, Ithaca, Cornell Univ. Press, 1984. 6. Thomas Jefferson Barfield, The perilous frontier: Nomadic empires and China, Cambridge (Mass./ Oxford, 1989). 7. Fredrik Barth, Ethnic groups and boundaries:The social organization of culture difference, Michi- gan, IL, Little Brown, 1969. 8. Željko Bartulović, Sušak: 1919–1947: Državnopravni položaj grada, Rijeka, Pravni fakultet Sveučilišta, 2004. 9. Eberhard Bort (ed.), Borders and borderlands in Europe, Edinburgh, Univ. of Edinburgh, 1998. 10. Catherine Wendy Bracewell, The Uskoks of Senj: Piracy, banditry, and holy war in the sixteenth-century Adriatic, Ithaca, Cornell Univ. Press, 1992. 11. Chris Brown, Understanding international relations, 2nd ed., Basingstoke – New York, 2001. 12. Joshua Castellino, Steve Allen, Title to territory in international law: A temporal analysis, Alder- shot, Ashhgate, 2003. 13. Emilio Cocco & Everardo Minardi (eds.), Immaginare l’Adriatico: Contributi alla riscoperta sociale di uno spazio di frontiera, Milano, Franco Angeli, 2007. 14. Vladimir Dedijer, Pariska konferencija, Zagreb – Beograd, Biblioteka “Trideset dana”, 1948. 15. Franko Dota, Zaraćeno poraće. Konfliktni i konkurentski narativi o stradanju i iseljavanju Talijana Istre, Zagreb, Srednja Europa, 2010. 16. Vedran Đulabić, Regionalizam i regionalna politika, Zagreb, Društveno veleučilište u Zagrebu, 2007. 17. T. H. Eriksen, Ethnicity and nationalism, 2nd ed., London, Pluto Press, 2002. 18. Felipe Fernández-Armesto (prir.), The Times: Narodi Europe, Zagreb, Naklada Zadro, 1997. (Origi- nally published as: The TIMES Guide to the peoples of Europe, London, Times Books, 1994). 19. John V. A. Fine, The late medieval Balkans: A critical survey from the late twelfth century to the Ottoman conquest, Ann Arbor, Univ. of Michigan Press, 1987. 20. Heather Ann Forrest, Protection of geographic names in international law and domain name system, 2nd ed., Kluwer, 2017. 21. Ivo Goldstein, Croatia: A history, London, Hurst & Company, 2004. 22. Cengiz Günay, Nina Witjes (eds.), Border politics: Defining spaces of governance and forms of transgressions, Cham (Switzerland), Springer, 2017. 23. Peter Haslinger (ed.): Grenze im Kopf: Beiträge zur Geschichte der Grenze in Ostmitteleuropa, Frankfurt a. M., 1999 (Wiener Osteuropa-studien 11). 24. Waltraud Heindl, Edith Saurer (eds.), Grenze und Staat: Passwesen, Staatsbürgerschaft, Heimatre- cht und Fremdgesetzgebung in der österreichischen Monarchie 1750–1867, Wien, 2000. 25. Egidio Ivetic, Adriatico orientale: Atlante storico di un litorale mediterraneo: Collana degli atti, Rovinj (Rovigno), Centro di ricerche storice, 2014. 26. Barbara Jelavich, History of the Balkans, Eighteenth and nineteenth centuries, I–II, .Cambridge, Cambridge Un. Press, 1983–1988. 27. Robert A. Kann, A history of the Habsburg empire, 1526–1918, University of California Press, 1980 (1974). Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 47

28. Natko Katičić, More i vlast obalne države: Historijski razvoj, Zagreb, JAZU, 1953. 29. Henry Kissinger, Diplomacija, Zagreb, Golden marketing, 2000 (Diplomacy, Simon & Schuster, New York, 1994). 30. Boris Krivokapić, Zaštita manjina u međunarodnom i uporednom pravu, Knj. I., Zaštita manjina: Istorijski razvoj, osnovna pitanja i zaštita u okviru Ujedinjenih nacija, Beograd, 2004. 31. Goranka Lalić Novak, Azil: Pravni i institucionalni aspekti, Zagreb, Pravni fakultet Sveučilišta, 2016. 32. Ivo J. Lederer, Yugoslavia at the peace conference: A study in frontier making, New Haven/London, University Press, 1963. 33. Tove H. Malloy, National minority rights in Europe, Oxford Univ. Press, 2005. 34. Cyril Mango, Byzantium: The empire of new Rome, London, Weidenfeld and Nicolson, 1980. 35. Zef Mirdita, Vlasi u historiografiji, Zagreb, Hrvatski institut za povijest, 2003 36. Jean Nouzille, Histoire de frontières: L’Autriche et l’empire ottoman, Paris, Berg, 1991. 37. Daniel Power, Naomi Standen (eds.), Frontiers in question: Eurasian borderlands 700-1700, Bas- ingstoke/ London, 1999. 38. François Rigaux, Guerres et interventions dans le Sud-est européen, Paris, Ed. A. Pedone, 2004. 39. Dunja Rihtman-Auguštin, Ulice moga grada: Antropologija domaćeg terena, Zemun – Beograd, Bib- lioteka XX vek, Čigoja štampa, 2000. 40. Gerhard Seewann, Peter Dippold: Bibliographisches Handbuch der ethnischen Gruppen Südost-Eu- ropas, Band 1–2, München, Oldenbourg Verlag, 1997. 41. Georg Simmel, On individuality and social forms: Selected writings, Ed. and with an introduction by D. N. Levine, Chicago – London, The Un. of Chicago Press, 1971. 42. Simpozijum: Predslavenski etnički elementi na Balkanu u etnogenezi Južnih Slovena, Sarajevo, 1969. 43. Anthony D. Smith, Chosen peoples: Sacred sources of national identity, Oxford, OUP, 2004. 44. Dragoslav Šepić, Italija, saveznici i jugoslavensko pitanje, 1914–1918, Zagreb, Školska knjiga, 1970. 45. Alan John Percivale Taylor, The Habsburg Monarchy 1809–1918, The University of Chicago Press, 1976 (1941). 46. Bruno Tertrais /Delphine Papin: L’atlas des frontières: Murs, conflits, migrations, Paris, Les Arènes, 2017. 47. John Torpey: The invention of the passport: Surveillance, citizenship and the state, Cambridge, Cambridge Un. Press, 2000. 48. Stephen Tierney (ed.), Accommodating national identity: New approaches in international and domestic law, Kluwer, 2000. 49. Marija Todorova, Imaginarni Balkan, nadop. izdanje, Zagreb, Naklada Ljevak, 2015. (Imagining the Balkans, updated edition, Oxford Un. Press, 2009). 50. Elisabeth Vallet (ed.), Borders, fences and walls: State of insecurity? Ashgate, 2014. 51. Duško Večerina, Talijanski iredentizam, Zagreb, vlast. nakl., 2001. 52. Duško Vrban, Država i pravo, Zagreb, Golden marketing, 2003. 53. Duško Vrban, Sociologija prava: Uvod i izvorišne osnove, Zagreb, 2006. 54. Arthur Waldron, The great wall of China: From history to myth, Cambridge, 1990. 55. C. R. Whittaker, Frontiers of the Roman empire: A social and economic study, Baltimore – London, 1994. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 48

56. The World Book Encyclopedia, volumes:1–24, Chicago etc., World Book, Inc., 1996.

B) ARTICLES, COLLECTIONS CONTRIBUTIONS & COMMUNICATIONS

1. Reem Ahmed & Daniela Pisoiu, Beyond borders: Subcultural theory and the transnational Jihadi identity in Europe, in: C. Gunay & N. Witjes (eds.): Border politics..., Cham, 2017, pp. 161–174. 2. Sandi Blagonić, Istrijanski regere fines: Tradicijska kultura i Balkan u diskurzivnoj konstrukciji identiteta, Problemi sjevernog Jadrana, 15 (2016) pp. 113–132. 3. Saša Božić, Nacionalizam – nacija, “transnacionalizam” –”transnacija”: mogućnosti terminološkog usklađivanja, Revija za sociologiju, 35 (2004) 3–4, pp. 187–203. 4. Lea Brilmayer & Natalie Klein, Land and sea: Two sovereignty regimes in search of a common denominator, International law and politics, vol. 33 (2001) pp. 703–769. 5. Walker Connor, When is a nation?, Ethnic and Racial Studies, vol. 13, 1990, 1, pp. 92–103. 6. Alexander C. Diener & Joshua Hagen, Changing modalities of power in the twenty-first century, in: C. Gunay & N. Witjes (eds.), Border politics..., Cham, 2017, pp. 15–32. 7. Didier Fassin, Policing boders, producing boundaries: The governmentality of immigration in dark times, Annual review of anthropology, vol. 40 (2011), pp. 213–226. 8. Lucien Fèbvre, Frontière: Le mot et la notion, in: L. Fèbvre: Pour une histoire à part entière, Paris, SEVPEN, 1962, pp. 11–24. 9. Milovan Gavazzi, Die kulturgeographische Gliederung Südosteuropas, Südost Forschungen, 15, 1956, pp. 5–21. 10. Erella Grassiani, Michiel Swinkels, Introduction: Engaging with borders, Etnofoor, vol. 26, 2014, 1, pp. 7–12. 11. Colin Heywood, The frontier in Ottoman history: Old ideas and new myths, in: D. Power/N. Standen (eds.), Frontiers in question: Eurasian borderlands 700–1700, Basingstoke/London, 1999, pp. 228–250. 12. H. van Houtum, The geopolitics of borders and boundaries, Geopolitics, 10, 2005, pp. 672–679. 13. Josip Kumpes, Refleksije o odnosu religije i etničkog identiteta, Gledišta, 1990, 3–4, pp. 184–192. 14. Matthew Lipman, Some aspects of Simmel’s conception of the individual, In: K. H. Wolff (ed.), Es- says on sociology, philosophy and aestethics, New York, pp. 119–138. 15. Marko Lovec, Politics of the Schengen/Dublin system: The case of the European migrant and refugee crisis, in: C. Gunay & N. Witjes (eds.), Border politics…, Cham, 2017, pp. 127–142. 16. Marinko Lozančić & Borna Fuerst-Bjeliš, Strategijska geografija: Odnos geografskog prostora i nacionalne snage (moći), Društvena istraživanja, 26 (2017), 2, pp. 269–289. 17. Vilim Matić, Ivan Stražemanac, Utvrđivanje granica početkom 18. stoljeća, Glasnik Arhiva Slavonije i Baranje, 5, 1999., str. 241.–256. 18. A. Paasi, Boundaries as social processes: Territoriality in the world of flows, Geopolitics, 3, 2007, 1, pp. 69–88. 19. “The Pact of London”, American Journal of Intern. Law- Supplement, vol. 13 (1919), pp. 436–440. 20. Sybille Reinke de Buitrago, The meaning of borders for national identity and state authority, in: C. Gunay & N. Witjes (eds.), Border politics..., Cham, 2017, pp. 143–160. 21. Davorin Rudolf, Kratki pregled povijesti morskih granica u Jadranskom moru od dolaska Hrvata do danas, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 33, 1996., 43–44, str. 445.–452. 22. C. Rumford, Introduction: Theorizing borders, European Journal of Social Theory, 9, 2006, 2, pp. 155–169. Duško Vrban, BORDERS AS AN INTERDISCPLINARY PROBLEM: TERRITORIALITY AND IDENTITY – PAST AND PRESENT 49

23. Dragovan Šepić, Talijanski iredentizam na Jadranu: Konstante i transformacije, Časopis za suvremenu povijest, VII (1975), 1, str. 5.–32. 24. Petar Strčić, Egzodus Hrvata iz Istre i drugih hrvatskih krajeva između 1918. i 1958. godine kao politička, nacionalna i gospodarska pojava, in: Talijanska uprava na hrvatskom prostoru i egzodus Hrvata (1918. –1943.), Zagreb, 2001., str. 19.–60. 25. Seid M. Traljić, Tursko-mletačke granice u Dalmaciji u XVI. i XVII. stoljeću, Radovi Instituta JAZU u Zadru, sv. 20, 1973., str. 447.–458. 26. Paul Trauttmansdorff, The politics of digital borders, In: C. Gunay & N. Witjes (eds.), Border politics..., Cham, 2017, pp. 107–126. 27. I. Van der Ploeg & I. Sprenkels, Migration and the machine-readable body: Identification and biome- trics, in: H. Dijstelbloem & A. Meijer (eds.), Migration and the new technological borders of Europe, Hampshire, Palgrave Macmillan, 2011, pp. 68–104. 28. Budislav Vukas, Croatia and the law of the sea, Prinosi za poredbeno proučavanje prava i međunar- odno pravo, vol. 24 (1996), 26, str. 13.–22. 29. Christian Windler, Grenzen vor Ort, Rechtsgeschichte, 1, 2002, pp. 122–145.

C) INTERNET SOURCES

1. Encyclopaedia Britannica Online, https://www.britannica.com. 2. Enver Hasani, Uti possidetis juris: From Rome to Kosovo, Fletcher Forum of World Affairs, Sum- mer/Fall, 2003, http://pbosnia.kentlaw.edu/symposium/resources/hasani-fletcher.htm. 3. Thomas Höpel: The French-German Borderlands: Borderlands and nation-building in the 19th and 20th centuries, in: European History Online (EGO), published by the Leibniz Institute of European History (IEG), Mainz, 2012-08-23. URL: http://www.iewg-ego.eu/hoepelt-2012-en. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 50

Duško Vrban*

GRANICE KAO INTERDISCIPLINARNO PITANJE: TERITORIJALNOST I IDENTITET U PROŠLOSTI I SADAŠNJOSTI

Sažetak

U radu se razmatra koncept prostora i teritorijalnosti u pravu i politici u odnosu na granice koje se smatraju ponajprije oblikom identifikacije i temeljem izgradnje nacije. Dok su u kla- sičnoj antici granice bile strukture u funkciji obrane, u modernom međunarodnom pravu 18. i 19. stoljeća one postaju prostori kojima države razgraničavaju suverenost svoga teritorija. Autor u radu razjašnjava simbolički značaj granica u suvremenoj europskoj povijesti vezano uz stvaranje imperija, nacionalistički diskurs i političke zamisli. U retorici granica često se nagla- šava teritorijalnu inkluziju i isključenost koje se oslanjaju na pojmove kao što su suverenitet, sigurnost i prirodni životni prostor (“prirodne granice”). Koncept granica također se odnosi na razumijevanje podjele Zemljine površine na područja definirana kao regije. Regije mogu činiti i prelaziti prirodne i političke granice. Iako su tijekom povijesti granice bile mjesta sukoba, one su bile i prostori povezivanje lokalnog i susjednog stanovništva. Borba za kulturnu i političku dominaciju kao i pokušaji integracije i asimilacije stanovništva koje živi uz granice, utjecali su na jezične politike vezane uz jezik uprave i javne sfere. Nakon Drugog svjetskog rata percepcija o granicama promijenila se i prevladalo je novo razumijevanje granica koje se temelji na ideji suradnje i priznavanju lokalnih tradicija i manjinskih prava. Načelo uti possidetis iuris pri- mijenjuje se kako bi se spriječilo prekrajanje granica novonastalih država i kako bi se održala teritorijalna stabilnost regija. Međutim, nedavna migracijska kriza i sigurnosni problemi u Eu- ropi i Americi ponovno su aktualizirali percepciju državnih granica kao obrambenih struktura. Štoviše, uvođenje novih tehnologija, kao što su ICT i biometrika, mijenja klasične, linearne oblike nadzora teritorijalnih granica u mehanizme daljinskog nadzora i vladanja na daljinu.

Ključne riječi: granice, diplomacija, etnička pripadnost, granice (država), geopolitika, identitet, pomorske granice, sociologija prava, prostor, teritorij, simbolička politika

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

* Dr. sc. Duško Vrban, umirovljeni izvanredni profesor Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku. Prebivalište: Jože Gabrovšeka 5, 51000 Rijeka, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: [email protected]. ORCID: https:// orcid.org/0000-0002-5621-2067. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 51

Gordan Struić* Izvorni znanstveni rad UDK 342.736:342.4 DOI: https://doi.org/10.25234/pv/6444 Rad primljen: 13. veljače 2018

PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG OKVIRA, POTENCIJALNI PROBLEMI U PRIMJENI I MOGUĆA RJEŠENJA

Sažetak: Polazeći od toga da je ustavno pravo na predstavku, kao dio šireg pojma prava peticije, uređeno nizom različitih zakona i drugih propisa u Republici Hrvatskoj, u ovom radu nastoji se odgovoriti na istraživačko pitanje je li važeći normativni okvir uređenja predstavki koherentan. U tom cilju, u radu se pristupa pojmovnom određenju predstavke i izlaže način njezina pravnog uređenja u Republici Hrvatskoj, nakon čega se pobliže razmatraju razlike u važećem normativnom okviru i mogući problemi koji izviru iz postojećeg načina razrade toga ustavnog prava, ali i sugeriraju potencijalna rješenja. Usto, razmatraju se stvarni učinci izloženih propisa na postupanje državnih i drugih tijela po predstavkama, kao i različiti pristupi uređenju predstavki u usporednom pravu. Na toj podlozi, izvodi se zaključak o nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki koji izvire iz, prvo, razlika u terminologiji, drugo, nepostojanja ustavne i zakonske definicije predstavke, treće, razlika u rokovima za davanje odgovora na predstavku, četvrto, razlika s obzirom na ovlaštenike prava na predstavku i, peto, razlika u pogledu sankcija za osobe koje onemogućuju ostvarenje toga ustavnog prava.

Ključne riječi: peticija, predstavka, pritužba, prijedlog, Ustav

1. UVOD

Iako u predstavničkom sustavu vlasti građani korištenjem svojega biračkog prava izabiru svoje predstavnike, formirajući time posrednika koji postoji između, s jedne strane, birača i, s druge strane, države, odnosno njezinih tijela, u postupnom razvoju ustavne demokracije gra- đanima je omogućeno i neposredno obraćanje državi, odnosno njezinim tijelima, a jedno od

* Gordan Struić, mag. iur., univ. spec. pol. Hrvatski sabor, Trg sv. Marka 6, 10000 Zagreb, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: [email protected]. ORCID: http://orcid.org/0000-0001-6528-4436. U radu su izneseni osobni stavovi autora. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 52 prava koja su građanima takvo što trebala omogućiti predstavlja pravo peticije.1 Ustavnoprav- na teorija poznaje distinkciju između peticije u širem i užem smislu. Tako je pod pojmom peticije u širem smislu moguće razumjeti žalbu, predstavku ili pritužbu, koju može podnijeti svatko, neovisno o tome uživa li politička prava – dakle, može je podnijeti i osoba koja nije državljanin odnosne države – dok se pod pojmom peticije u užem smislu podrazumijevaju različiti prijedlozi za rješavanjem pojedinih pitanja iz nadležnosti predstavničkog tijela – koje mogu podnositi isključivo građani s političkim pravima – poput prijedloga, odnosno mišljenja o određenom prijedlogu zakona.2 Pravo peticije sadržano je u čl. 46. Ustava Republike Hrvat- ske3 (dalje: Ustav) kojim je određeno da “svatko ima pravo slati predstavke i pritužbe, davati prijedloge državnim i drugim javnim tijelima i dobiti odgovor”. Iz toga slijedi da je hrvatski ustavotvorac povezao pravo peticije u širem smislu s pravom peticije u užem smislu, izrijekom predvidjevši i pravo na dobivanje odgovora na peticiju, pa je, zapravo, riječ o “sadržajno najšire oblikovanom pravu peticije”,4 dok je daljnju razradu tako oblikovanog prava peticije prepustio uređenju zakonom, odnosno drugim propisom. Polazeći od toga da je ustavno pravo na predstavku, kao dio šireg pojma prava peticije, uređeno nizom različitih zakona i drugih propisa u Republici Hrvatskoj, u ovom radu nastoji se odgovoriti na istraživačko pitanje je li važeći normativni okvir uređenja predstavki koherentan. U tom cilju, nakon prvoga, uvodnog dijela rada, u drugom dijelu pristupa se pojmovnom određenju predstavke, dok se u trećem dijelu izlaže način njezina pravnog uređenja u Republi-

1 Bačić, A., Komentar Ustava Republike Hrvatske, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2002., str. 133. Pravo peticije poznavala je već Magna Charta Libertatum iz 1215., kao jamstvo podanicima da se slobodno, bez straha od odmazde i sankcija, mogu obratiti kralju i od njega zatražiti da bez odgode eliminira povredu nekoga njihova prava (Uzelac, A., Ustavno pravo na žalbu u građanskim stvarima: jamstvo ispravnog pravosuđenja ili relikt prošlosti?, u: A. Uzelac; J. Garašić; A. Maganić (ur.), Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku (Liber amicorum Mihajlo Dika), Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2013., str. 229.). Nakon što je predstavka duže vrijeme služila podaniku kao sredstvo obraćanja višoj vlasti molbom da se akt niže vlasti kojim je nezadovoljan stavi izvan snage ili preinači u njegovu korist, po razvoju građanskih demokracija i jačanju načela zakonitosti dolazi do postupnog preobražaja predstavke u pravo žalbe, ali uz zadržavanje obaju tih instituta – u tom smislu, Ivančević navodi da se u francuskom pravu i danas razlikuje predstavka pod karakterističnim izrazom recours gracieux od hijerarhijske žalbe pod izrazom recours hiérarchique. Vidi: Ivančević, V., Institucije upravnog prava, knj. I., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983., str. 170. Pritom, pravo na podnošenje predstavki u suvremenom kontekstu, kao što se ističe u Izvješću o aktivnostima Odbora za predstavke Europskog parlamenta tijekom 2015. od 2. prosinca 2016. (2016/2146(INI)), “mora biti ključan element participativne demokracije u kojoj se na učinkovit način štiti pravo svakog građana na izravnu ulogu u demokratskom životu Unije”. 2 Sruk, J., Ustavno uređenje Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Informator, Zagreb, 1982., str. 183.; Sokol, S., Valković, Lj., Komentar Ustava Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, CIP, Zagreb, 1990., str. 194. Iako potonjim određenjem pravo peticije u užem smislu nalikuje narodnoj inicijativi – s obzirom na to da građani imaju pravo podnijeti prijedlog (točnije, riječ je o njihovoj inicijativi) predstavničkom tijelu za donošenje određenog zakona, njegove izmjene i/ili dopune – razlika je u tome što se kod narodne inicijative mora provesti cijeli zakonodavni postupak, dok peticiju može odmah odbaciti radno tijelo parlamenta nadležno za postupanje po peticijama, kao i u tome što peticiju u užem smislu može uputiti pojedini državljanin, dok narodnu inicijativu može koristiti “samo određena veća skupina ili postotak birača” (Smerdel, B., Sokol, S., Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006., str. 231.). 3 Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014. Usto, valjalo bi istaknuti i da je u Povelji Europske unije o temeljnim pravima (Službeni list EU, C 202/02 od 7. lipnja 2016.) predviđeno pravo na podnošenje peticije, i to odredbom čl. 44. prema kojoj “svaki građanin Unije i svaka fizička ili pravna osoba s boravištem ili sjedištem u nekoj državi članici ima pravo na podnošenje peticije Europskom parlamentu”. Nadalje, u čl. 20. st. 2. podst. d) Ugovora o funkcioniranju Europske unije (Službeni list EU, C 202/01 od 7. lipnja 2016.), propisano je pravo građana Europske unije na podnošenje peticije Europskom parlamentu, Europskom ombudsmanu te institucijama i savjetodavnim tijelima Europske unije “na bilo kojem jeziku Ugovorâ te pravo na odgovor na istom jeziku”. Također, prema čl. 227. istog ugovora, svaki građanin Europske unije i svaka fizička ili pravna osoba koja ima boravište ili registrirano sjedište u nekoj od država članica ima pravo, “pojedinačno ili zajedno s drugim građanima ili osobama, podnijeti peticiju Europskom parlamentu u vezi s pitanjem koje ulazi u područje djelovanja Unije te koje neposredno utječe na podnositelja”. Sâm postupak po predstavkama uređen je Poslovnikom Europskog parlamenta i Prilogom VI. (XX.) tom Poslovniku (URL=http://www.europarl.europa.eu/sipade/rules/20170116/Rules20170116-HR.epub; pristupljeno 28. veljače 2018.), a nadležni parlamentarni odbor za postupanje po njima je Odbor za predstavke. 4 Smerdel, B., Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine, Zagreb, 2013., str. 385. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 53 ci Hrvatskoj. Nakon što se u četvrtom dijelu rada razmotre razlike u važećem normativnom okviru i mogući problemi koji izviru iz važećeg načina razrade toga ustavnog prava, u petom dijelu istražuju se stvarni učinci izloženih propisa na postupanje državnih i drugih tijela po predstavkama, dok se u šestom dijelu razmatraju različiti pristupi uređenju predstavki u usporednom pravu. U sedmom, završnom dijelu rada pristupa se zaključnim razmatranjima te se sugeriraju potencijalna rješenja.

2. POJMOVNO ODREĐENJE PREDSTAVKE

Na samom početku ovog rada, napose s obzirom na to da niti Ustav niti zakoni u kojima se koristi pojam predstavke ne sadrže njezinu definiciju, valjalo bi utvrditi što se podrazumijeva pod tim pojmom. Prema Hrvatskom jezičnom portalu, predstavka5 je svaki pismeni podnesak, odnosno “pismeno obraćanje vlastima ili višim službenim tijelima”.6 U nastojanju za pobližim određenjem tog pojma, vrijedi spomenuti definiciju koju daje Krbek, prema kojemu je predstavka neformalni pravni lijek kojim se pokreće određeni “državni organ, da po službenoj duž- nosti kao zaštitnik društvenog interesa nešto poduzme (...)”.7 Nadalje, predstavka je općenito određena i kao “sredstvo da se iz prikupljenih informacija mogu povući izvjesne konzekvence, da se može utjecati na onu pojavu u upravi o kojoj smo informacije prikupili”.8 Od novije literature moglo bi se, primjerice, izdvojiti Opći pravni rječnik kojim je predstavka pobliže određena kao “pritužba, molba ili drugi podnesak kojim se netko obraća tijelima vlasti radi zaštite svojih prava ili pokretanja odgovarajućeg postupka”,9 što je slično Pravnom leksikonu u kojemu je predstavka definirana kao “podnesak, molba, pritužba i dr. kojim se osoba obraća drž. i drugim tijelima radi pokretanja postupka ili učinkovitijeg ostvarivanja i zaštite svojih prava”.10 Iako se potonje dvije definicije razlikuju u tome što prvi izvor predstavku supsumira pod pojam podneska, dok drugi izvor u tome ostaje nedorečen izjednačujući je s podneskom, molbom, pritužbom, ali “i dr.” (premda ne određuje što bi to “drugo” moglo biti, ako već nije riječ o podnesku), iz obiju tih definicija proizlazi da predstavku može podnijeti svaka osoba, fizička ili

5 Posebno vrijedi istaknuti da se kroz povijest predstavka nazivala i reprezentacijom pa se u pojedinim izvorima iz 19. stoljeća mogu pratiti oba pojma (vidi, primjerice: Šulek, B., Hrvatsko-ugarski ustav ili konstitucija, Brzotis Ant. Jakića, Zagreb, 1861., str. 92.), dok se pojam reprezentacije tek potkraj 19. stoljeća počinje rabiti u značenju političke reprezentacije (vidi pobliže: Ravlić, S., Dileme političkog predstavništva, Politička kultura, Zagreb, 2008., str. 53.). Nadalje, u parlamentarnim poslovnicima od 1875. do danas može se primijetiti još nekoliko pojmova za predstavku koji su se mogli popratiti i u nazivu parlamentarnoga radnog tijela nadležnog za postupanje po predstavkama. Tako, primjerice, Poslovnik Sabora Kraljevinah Hrvatske, Slavonije i Dalmacije od 12. lipnja 1875. (Tiskom Lav. Hartmána i družbe, Zagreb, 1875., str. 16.) u čl. 22. st. 1. t. 9. spominje Odbor za peticije i pritužbe. Sedamdesetak godina poslije, Poslovnik Ustavotvornog sabora Narodne Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 143/1946) u čl. 29. st. 1. t. 5. predviđa Odbor za molbe i žalbe, dok je Ustav Narodne Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 7/1947) propisao pravo građana na “molbe i peticije organima državne vlasti”. Potom je 1958. Poslovnik Sabora Narodne Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 57/1958) u čl. 91. t. 4. predvidio radno tijelo nadležno za “predstavke i žalbe” (Odbor za predstavke i žalbe), a 1965. Poslovnik Sabora Socijalističke Republike Hrvatske (Narodne novine, broj 22/1965) u čl. 100. t. 3. radno tijelo za “predstavke i pritužbe” (Komisija za predstavke i pritužbe). Kao što će u radu biti prikazano, neujednačena terminologija nastavljena je i u važećem normativnom okviru uređenja predstavki. 6 Hrvatski jezični portal, URL=http://hjp.znanje.hr. Pristupljeno 28. veljače 2018. 7 Krbek, I., Osnovi upravnog prava FNRJ, Izdavački zavod JAZU, Zagreb, 1950., str. 470. 8 Pusić, E.; Ivanišević, S.; Pavić, Ž.; Ramljak, M., Upravni sistemi, Narodne novine, Zagreb, 1988., str. 165. 9 Vidaković-Mukić, M., Opći pravni rječnik, Narodne novine, Zagreb, 2015., str. 1046. 10 Pezo, V. (gl. ur.), Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007., str. 1245. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 54 pravna, obraćajući se državnim (i drugim) tijelima, radi pokretanja postupka ili (ostvarivanja i) zaštite njezinih prava. Ipak, iz tih definicija nije jasno kada će se neka predstavka moći nazvati, primjerice, molbom ili pritužbom, no može se zauzeti stajalište da bi takav naziv trebao odgo- varati njezinu sadržaju, kao i cilju koji se podnošenjem predstavke želi postići.11 Pojedini autori, pak, ukazuju na definiciju koja je proizašla iz prakse sâmih državnih tijela u njihovu postupanju po predstavkama. Smolčić, tako, ističe stav Ministarstva unutarnjih poslova Republike Hrvatske (dalje: MUP RH) prema kojemu je predstavka “svaki pisani ili izrečeni podnesak u kojem se na rad ustrojstvenih jedinica MUP-a RH ili na rad i ponašanje njegovih zaposlenika iskazuje nezadovoljstvo ili se iznosi prijedlog da se što učini ili poduzme”.12 Usto, isti autor ističe kako su se u praksi MUP-a RH pojavile “četiri podvrste predstavki – pritužba, prijava, prigovor i prijedlog”13 pa valja zaključiti da je i u ovom pokušaju određenja predstavke korišten vrlo široki pristup kojim se pod taj pojam nastoji podvesti nekoliko vrsta podnesaka koji se pojavljuju u praksi, ali s time što su te vrste podnesaka ovdje taksativno navedene. Slič- no tome, na praksu MUP-a RH poziva se i Juras koji, međutim, ukazuje na postojanje razlike između predstavke i pritužbe, pri čemu se najprije referira na definiciju predstavke koju je dao Ured za unutarnju kontrolu MUP-a RH – odredivši je kao “predmet u kojem podnositelj ili skripter općenito iznosi i ukazuje na uočene nepravilnosti ili nezakonitosti u radu i postupanju policijskih djelatnika”14 – a, potom,15 i na njezinu definiciju iz čl. 2. st. 1. podst. 1. Pravilni- ka o načinu rada i postupanja po predstavkama i pritužbama, vođenju Evidencije predstavki i pritužbi te o radu Povjerenstva16 (dalje: Pravilnik iz 2012.) koji je donio tadašnji ministar unutarnjih poslova. Prema potonjoj odredbi, predstavka je bila određena kao “svaki čitko napisan i potpisan podnesak u kojem podnositelj ukazuje na nezakonitu ili nepravilnu radnju policijskog službenika ili drugog zaposlenika Ministarstva (...), odnosno ustrojstvene jedinice policije ili druge ustrojstvene jedinice Ministarstva, a koja nije u izravnoj vezi s njim i ne odnosi se na njega osobno”. Ipak, po stupanju na snagu Pravilnika o načinu rada i postupanja po pritužbama te radu povjerenstava za rad po pritužbama17 (dalje: Pravilnik iz 2015.), prestale su važiti sve odredbe Pravilnika iz 2012., pa tako i ona u kojoj je bila sadržana definicija predstavke, dok se u Pravilniku iz 2015. pojam predstavke više ne spominje, već samo pojam pritužbe.18

11 U tom smislu, nije naodmet spomenuti i pokušaj da se s obzirom na kriterij sadržaja i namjene svi podnesci razvrstaju u tri skupine, i to prema tome – krajnje pojednostavnjeno rečeno – je li riječ o podnescima kojima se nešto moli ili zahtijeva (molbe) ili kojima se netko protiv nečega žali (žalbe) ili kojima netko ukazuje na nešto (predstavke). Vidi pobliže: Japunčić, J., Kako se sastavljaju molbe, žalbe i predstavke, Birotehnika, Zagreb, 1956., str. 5. 12 Smolčić, P., Značaj predstavke u zaštiti ljudskih prava i suzbijanju korupcije, Policija i sigurnost, god. 18, br. 3, 2009., str. 350. 13 Vidi pobliže: ibid. 14 Juras, D., Neka pitanja postupka po predstavkama i pritužbama s osvrtom na praksu Ministarstva unutarnjih poslova, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 36, br. 1–2, 1999., str. 330. Pritužba je, pak, određena kao “predmet u kojemu se podnositelj ili skripter konkretno žali i ukazuje na događaj u kojem je izravno oštećen neprofesionalnim, netaktičnim ili nezakonitim postupkom ili propuštanjem postupanja policijskog djelatnika” (ibid.). 15 Juras, D., O predstavkama i pritužbama Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, br. 3, 2013., str. 646.–647. 16 Narodne novine, broj 58/2012, 43/2013, 33/2015, 78/2015. U tom pravilniku pritužba je, pak, bila definirana kao “svaki čitko napisan i potpisan podnesak u kojem podnositelj ukazuje na nezakonitu ili nepravilnu radnju policijskog službenika ili drugog zaposlenika Ministarstva, odnosno ustrojstvene jedinice policije ili druge ustrojstvene jedinice Ministarstva, prema njemu osobno, uslijed čega on smatra da su povrijeđena neka njegova prava” (čl. 2. st. 1. podst. 1.). 17 Narodne novine, broj 78/2015. 18 Pritom je zanimljiv pristup donositelja da je negativno odredi, propisujući u čl. 2. st. 1.–2. ono što se u smislu tog Pravilnika ne smatra pritužbom – podnesak u kojemu se iznose prethodno razmatrane činjenice koje su ocijenjene u postupku provjere navoda Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 55

Iz dosad izloženog slijedi da i dalje ne postoji jedinstvena i općeprihvaćena pravna definicija predstavke, iako postoji nekoliko pokušaja njezina formuliranja, kako na razini teorije, tako i na razini prakse. Uz to, vrijedi uočiti da je – izuzev primjera u kojima se ukazuje na razliku između predstavke i pritužbe (Juras), odnosno predstavke, molbe i žalbe (Japunčić) – u većini primjera korišten vrlo široki pristup kojim je pojam predstavke korišten kao krovni pojam kojim se nastoji obuhvatiti nekoliko različitih podnesaka, poput molbe, pritužbe, prijave i prigovora, pri čemu se ti podnesci navode taksativno ili egzemplifikativno, no zajedničko im je to da pod pojmom predstavke izrijekom uključuju (i) pritužbe. Premda bi se načelno valjalo prikloniti takvom pristupu širokog određenja predstavke, poput onog iz Općega pravnog rječnika – i to kako bi se pravom iz čl. 46. Ustava obuhvatilo što više podnesaka kojima se njihovi podnositelji mogu obratiti državnim i drugim tijelima,19 bez bojazni da bi ih naziv i sadržaj nekog podneska mogao ograničiti u ostvarivanju toga njihovog ustavnog prava (i prava na dobivanje odgovora) – polazeći od jezične interpretacije odredbe čl. 46. Ustava, u kojoj se navode “predstavke i pritužbe”, pod pojam predstavke ipak ne bi trebalo podvesti i pritužbu. Stoga, dok bi se na tragu izloženih definicija pod pojmom predstavke mogao općenito odrediti podnesak kojim se svatko može obratiti državnim i drugim tijelima, primjerice, kako bi od tih tijela ishodio pokretanje nekog postupka, ispunjenje neke svoje molbe ili, pak, kako bi im uputio neku svoju primjedbu, komentar ili sugestiju, pod pojmom pritužbe mogao bi se odrediti (samo onaj) podnesak kojim se svatko može obratiti (tj. pritužiti) nadležnom državnom i drugom tijelu, ako smatra da su ugrožena ili povrijeđena neka njegova prava. Polazeći od takvog određenja, valjalo bi se osvrnuti na način pravnog uređenja predstavke u Republici Hrvatskoj.

3. NORMATIVNI OKVIR

Ustavno pravo na predstavku regulirano je nizom zakona i drugih propisa. Primjerice, u čl. 26. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi20 određeno je da su tijela jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave obvezna “omogućiti građanima i pravnim osobama podnošenje predstavki i pritužbi na svoj rad kao i na rad njihovih upravnih tijela te na nepravilan odnos zaposlenih u tim tijelima kad im se obraćaju radi ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih dužnosti” (st. 1.). U tom cilju, navedena tijela moraju na vidljivom mjestu u službenim prostorijama osigurati potrebna sredstva kako bi se predstavke i pritužbe mogle podnositi (npr. knjigu za pritužbe), ali i omogućiti da se one mogu usmeno izjavljivati (st. 3.). U slučaju podnošenja predstavke ili pritužbe, čelnici navedenih tijela obvezni su na njih dati odgovor, i to u roku od 30 dana od dana njihova podnošenja (st. 2.). Ako bi čelnici navedenih tijela zloupotrijebili svoj položaj ili ovlast kako bi spriječili drugoga u korištenju njegova prava na podnošenje predstavke ili pritužbe – što je prema ne-

pritužbe istog podnositelja te podnesci koji se tiču radnji u postupku ostvarivanja prava za čije rješavanje je nadležan MUP RH, i to: zahtjevi, žalbe, prigovori i drugi podnesci u upravnom ili prekršajnom postupku. 19 Usp. Smolčić, P., Predstavke na rad zaposlenika i ustrojstvenih jedinica MUP-a RH, Policija i sigurnost, god. 16, br. 3–4, 2007., str. 204.–205. 20 Narodne novine, broj 33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 36/2009, 125/2008, 36/2009, 150/2011, 144/2012, 19/2013, 137/2015, 123/2017. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 56 kadašnjem čl. 112. Kaznenog zakona21 iz 1997. izrijekom bilo22 propisano kao kazneno djelo povrede prava na podnošenje pravnih lijekova i predstavki – na temelju čl. 13. st. 2. t. 3. važećeg Zakona o lokalnim izborima,23 koji se i dalje poziva na čl. 112. Kaznenog zakona iz 1997., birači i političke stranke ne bi mogli za člana predstavničkog tijela jedinice, općinskog načelnika, gradonačelnika, župana i njihova zamjenika kandidirati onoga koji je za to kazneno djelo pravomoćnom sudskom odlukom osuđen (uključujući i uvjetnu osudu) na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci.24 Usto, kako je previđeno Zakonom o službenicima i na- mještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi,25 ako bi službenici onemogućili građane i pravne osobe u ostvarenju njihova prava na podnošenje predstavke (ili zahtjeva, žal- bi, prigovora i drugih zakonskih prava), počinili bi tešku povredu službene dužnosti (čl. 46. st. 1. t. 10.). Međutim, nijedan od istaknutih zakona ne definira što se pod pojmovima predstavke i pritužbe podrazumijeva. Zakon o državnim službenicima26 sadrži jednu odredbu koja se tiče prava na predstavku, predviđajući u čl. 14. da državni službenik ima pravo dati “prijedloge u vezi s ostvarivanjem prava iz državne službe, uputiti predstavku i pritužbu te dobiti na njih odgovor”, pri čemu nije određen rok za postupanje po predstavci i pritužbi odnosno za odgovor podnositelju, niti je određeno što se pod pojmovima predstavke i pritužbe podrazumijeva. Nadalje, pravo na predstavku i pritužbu predviđa, ali ih pobliže ne određuje, i Zakon o državnom odvjetništvu,27 kojim je izrijekom određeno pravo svakog da ministarstvu nadležnom za poslove pravosuđa ili nadležnom državnom odvjetniku podnese pisanu ili usmenu predstavku i pritužbu na rad dotičnog (ili nižega) državnog odvjetništva, kao i pravo da na njih dobije odgovor u roku od 30 dana od dana njihova zaprimanja u nadležnom državnom odvjetništvu (čl. 5.). Usto, državno odvjetništvo može od građana tražiti obavijesti glede njihovih “prijava, podnesaka, pritužbi i predstavki” (čl. 50. st. 2.). Iako pojmove predstavke i pritužbe koristi (ali ne i definira) i Zakon o sudovima,28 to je učinjeno nedosljedno. Naime, za razliku od čl. 36. st. 3. podst. 4., u kojemu je propisano da tajnik suda po ovlaštenju predsjednika suda, među ostalim, odgovara na predstavke i pritužbe stranaka koje su podnesene na rad suda, u čl. 4. st. 3. određeno je samo pravo na predstavku na rad suda ili suca koju, u pisanom ili usmenom obliku svatko može podnijeti predsjedniku suda29 (i dobiti odgovor), ako smatra da je došlo do odugovlačenja postupka u

21 Narodne novine, broj 110/1997, 27/1998, 50/2000, 129/2000, 84/2005, 51/2001, 111/2003, 190/2003, 105/2004, 71/2006, 110/2007, 152/2008, 57/2011, 77/2011, 125/2011, 143/2012. Čl. 112. tadašnjega Kaznenog zakona glasio je: “Službena ili odgovorna osoba koja zlouporabom svojega položaja ili ovlasti spriječi drugoga da se koristi svojim pravom podnošenja žalbe, prigovora, molbe, predstavke ili pritužbe, kaznit će se novčanom kaznom ili kaznom zatvora do jedne godine.” 22 Važeći Kazneni zakon (Narodne novine, broj 125/2011, 144/2012, 56/2015, 61/2015, 101/2017) više ne predviđa kazneno djelo povrede prava na podnošenje pravnih lijekova i predstavki. 23 Narodne novine, broj 144/2012, 121/2016. 24 Uz to, valjalo bi naglasiti i kako je zakonodavac u istoj odredbi propisao da se mora raditi o onim djelima koja su “počinjena s namjerom i radi pribavljanja imovinske koristi ili kakve druge koristi sebi ili drugoj osobi” (vidi čl. 13. st. 2. t. 3. Zakona o lokalnim izborima). 25 Narodne novine, broj 86/2008, 61/2011, 4/2018. 26 Narodne novine, broj 92/2005, 140/2005, 142/2006, 77/2007, 107/2007, 27/2008, 34/2011, 49/2011, 150/2011, 34/2012, 38/2013, 37/2013, 1/2015, 138/2015, 61/2017. 27 Narodne novine, broj 76/2009, 153/2009, 116/2010, 145/2010, 57/2011, 130/2011, 72/2013, 148/2013, 33/2015, 82/2015. 28 Narodne novine, broj 28/2013, 33/2015, 82/2015, 82/2016. 29 O spomenutoj temi vidi pobliže i: Rajko, A., Predstavke (požurnice) upućene predsjednicima sudova, 2016. URL=http://www.iusinfo. com.hr/DailyContent/Topical.aspx?id=28440 (pristupljeno 28. veljače 2018.) i Juras, D., Predstavke i pritužbe na rad i ponašanje državnih službenika, državnih odvjetnika i sudaca, Hrvatska pravna revija, god. 8, br. 12, 2008., str. 11.–18. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 57 kojemu je stranka ili u njemu ima pravni interes, odnosno da se sudac ili drugi zaposlenik pri službenim odnosima sa strankom nedolično ili neprimjereno ponašao, suprotno etičkom kodeksu. U tom slučaju predsjednik suda ima obvezu odgovoriti na predstavku najkasnije u roku od 30 dana od dana njezina zaprimanja. Uz to, i u čl. 29. st. 1. t. 9. spominju se samo predstavke, u odredbi prema kojoj poslovi sudske uprave obuhvaćaju, među ostalim, i poslove “u svezi s predstavkama stranaka na rad suda”. U Zakonu o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave30 (dalje: Zakon o referendumu) nije predvi- đeno pravo na pritužbu, već pravo na predstavku koja je u čl. 2. st. 2., uz državni, lokalni i savjetodavni referendum te mjesne zborove građana, tek općenito određena kao oblik neposrednog odlučivanja i izjašnjavanja birača u obavljanju državne vlasti te lokalne i područne (regionalne) samouprave, dok je njezino pobliže određenje i u ovom zakonu izostalo. Prema čl. 63., građani mogu podnijeti predstavke tijelima državne vlasti i tijelima jedinica lokalne i područne (regionalne) samouprave, ali – za razliku od ostalih zakona koji propisuju da “svatko” ima pravo na predstavku, što je izraz koji je korišten i u čl. 46. Ustava – Zakon o referendumu propisuje da predstavke mogu podnijeti samo građani s biračkim pravom (čl. 65. st. 1.), tj. hrvatski držav- ljani s navršenih 18 godina (čl. 45. st. 1. Ustava). Usto, prema Zakonu o referendumu, građani moraju potpisati predstavku i na njoj navesti svoje ime i prezime te osobni identifikacijski broj (čl. 63. st. 2.). Rok za odgovor tijela državne vlasti i tijela jedinice lokalne i područne (regionalne) samouprave nije preciziran, već ta tijela moraju odgovoriti podnositelju u “primjerenom roku” (čl. 64.). S obzirom na to da je u čl. 65. st. 2. Zakona o referendumu propisano da predstavke “ne obvezuju tijelo kojem se podnose”, valjalo bi spomenuti kako je u Odluci Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-234/1998 od 28. travnja 1999.,31 istaknuto da tijelo sud- bene vlasti svojom presudom ne bi moglo “obvezati državno ili drugo javno tijelo, pa ni osobu kojoj je predstavka upućena da na predstavku odgovori”. Međutim, imajući u vidu da svatko ima pravo dobiti odgovor na predstavku na temelju čl. 46. Ustava, nedobivanje odgovora na podnesenu predstavku dovelo bi do povrede njegova ustavnog prava iz čl. 46. Ustava. Nadalje, ustavno pravo na predstavku regulirano je i u Poslovniku Hrvatskoga sabora,32 u či- jem je čl. 44. st. 6. propisano da radna tijela Hrvatskoga sabora mogu “raspraviti o predstavkama i prijedlozima” podnesenima Hrvatskom saboru, ali bez njihove definicije. Ujedno, isti stavak određuje i daljnju proceduru, propisujući da će predstavku ili prijedlog33 građana za donošenje zakona ili drugih akata upućenu Hrvatskom saboru predsjednik Hrvatskoga sabora proslijediti predsjedniku matičnoga radnog tijela34 koji mora obavijestiti podnositelja o rezultatu (“ishodu”) njegove predstavke ili prijedloga najkasnije u roku od tri mjeseca. Usto, Poslovnik Hrvatskoga sabora predviđa radno tijelo u čiji djelokrug ulazi razmatranje predstavki, pritužbe i prijedloga upućenih Hrvatskom saboru i ukazivanje na povrede zakona i prava građana u postupcima pred

30 Narodne novine, broj 33/1996, 92/2001, 44/2006, 58/2006, 69/2007, 38/2009, 100/2016, 73/2017. 31 Narodne novine, broj 46/1999. 32 Narodne novine, broj 81/2013, 113/2016, 69/2017. Pritom, valja spomenuti da je Ustavni sud Republike Hrvatske (dalje: Ustavni sud) u Odluci broj U-II-1744/2001 od 11. veljače 2004. (Narodne novine, broj 21/2004) utvrdio kako Poslovnik Hrvatskoga sabora, s obzirom na njegov “Ustavom propisani način donošenja i predmet uređenja, ima pravnu snagu zakona”. 33 Iako pritužbe nisu spomenute u istoj odredbi, vrijedi ih uočiti u nizu drugih odredbi koje se navode u nastavku ovog rada, poput čl. 79. st. 3., čl. 95. st. 1. podst. 6., čl. 107. i čl. 164. st. 2. Poslovnika Hrvatskoga sabora. 34 Na temelju čl. 3. st. 1. podst. 4. Poslovnika Hrvatskoga sabora, matično radno tijelo je “svako radno tijelo Sabora koje prati, raspravlja i zauzima stajališta o pitanjima o određenoj temi iz svog djelokruga”. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 58 tijelima državne uprave i pravnim osobama s javnim ovlastima. Riječ je o Odboru za predstavke i pritužbe35 (čl. 107.) u čiji djelokrug ulazi i ukazivanje na povrede zakona i ostale štetne pojave sa širim značenjem i predlaganje mjera radi njihova otklanjanja, ispitivanje osnovanosti predstavki, pritužbe i prijedloga te ukazivanje na potrebu poduzimanja mjera, o čemu mora izvijestiti podnositelja, ali i podnošenje godišnjeg izvješća Hrvatskom saboru o svom radu. S Odborom za predstavke i pritužbe, sukladno čl. 79. st. 3., surađuje saborski Odbor za ljudska prava i prava nacionalnih manjina36 koji može razmatrati sva pitanja za koja ocijeni da su bitna za zaštitu ljudskih ili etničkih prava, a posebno valja uočiti i mogućnost donošenja akta (preporuke) od strane Hrvatskoga sabora radi ukazivanja na određene predstavke i pritužbe o nepravilnostima u radu pravnih osoba s javnim ovlastima, uz prijedlog njihova rješenja (čl. 164. st. 2.). S druge strane, Etički kodeks državnih službenika37 (dalje: Etički kodeks) ne predviđa pravo na predstavku već samo pravo na pritužbu, i to bez određivanja što se pod tim pojmom podrazumijeva, s time da čelnik državnog tijela mora odgovoriti podnositelju pritužbe u roku od 60 dana od dana zaprimanja pritužbe te ga izvijestiti o radnjama koje su poduzete (čl. 22. st. 1.). Zanimljivo je da ni Zakon o pučkom pravobranitelju38 ne određuje pravo na predstavku, već pravo na pritužbu (bez njezine definicije), svakome tko smatra da su nezakonitim ili nepra- vilnim radom tijela ugrožena ili povrijeđena ustavna ili zakonska prava i slobode, radi pokretanja postupka. (čl. 20. st. 1.), s time da pučki pravobranitelj mora izvijestiti podnositelja “u što kraćem roku” o razlozima “zbog kojih neće postupati po pritužbi” (čl. 22. st. 4.). Sličan pristup zakonodavca vidljiv je i u Zakonu o policiji39 koji također ne predviđa pravo na predstavku, nego pravo na pritužbu (i u ovom zakonu bez njezine definicije) koju može podnijeti svaka fizička ili pravna osoba koja “smatra da su njoj ili drugoj osobi djelovanjem ili propuštanjem djelovanja policijskog službenika, u primjeni policijskih ovlasti, povrijeđena prava ili slobode” (čl. 5. st. 1.), s time da je podnositelja potrebno obavijestiti o utvrđenom činjeničnom stanju i poduzetim mjerama, u roku od 30 dana od dana primitka pritužbe (čl. 5.a st. 2.). Nadalje, ni Zakon o sustavu državne uprave40 ne spominje pojam predstavke, već prigovora i pritužbe, propisujući u čl. 84. st. 1. obvezu svih tijela državne uprave da građanima i pravnim osobama omoguće podnošenje prigovora i pritužbi na rad tijela državne uprave te na “nepravilan odnos državnih službenika kad im se obraćaju radi ostvarivanja svojih prava i interesa ili izvršavanja svojih građanskih dužnosti”. U tom cilju, navedena tijela moraju na vidljivom mjestu osigurati potrebna tehnička i druga sredstva za podnošenje prigovora i pritužbi, kao i mogućnost usmenog podnošenja prigovora odnosno pritužbe, a čelnik tog tijela na čiji se rad prigovara, odnosno pritužuje, mora na njih odgovoriti u roku od 30 dana od dana njihova podnošenja (st. 2.–4.). Usto, isti zakon propisuje i obvezu predstojnika ureda državne uprave u jedinicama područne (regionalne) samouprave da o podnesenim prigovorima, odnosno pritužbama, zna-

35 Prema čl. 108. Poslovnika Hrvatskoga sabora, Odbor za predstavke i pritužbe ima predsjednika, potpredsjednika i jedanaest članova iz reda zastupnika u Hrvatskom saboru, dok se članovi iz reda javnih, znanstvenih i stručnih djelatnika u to radno tijelo ne imenuju. 36 Međutim, ako je riječ o pritužbama kojima se “ukazuje na štetne radnje glede devastacije okoliša”, za postupanje po njima i ispitivanje njihove utemeljenosti, sukladno izričitoj odredbi čl. 95. st. 1. podst. 6. Poslovnika Hrvatskoga sabora, bit će nadležan isključivo Odbor za zaštitu okoliša i prirode. 37 Narodne novine, broj 40/2011, 13/2012. Navedeni kodeks sadrži odredbe o načinu podnošenja pritužbe (čl. 18.) i ispitivanju njezine osnovanosti (čl. 19.–24.). 38 Narodne novine, broj 76/2012. 39 Narodne novine, broj 34/2011, 130/2012, 89/2014, 151/2014, 33/2015, 121/2016. 40 Narodne novine, broj 150/2011, 12/2013, 93/2016, 104/2016. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 59

čajnijim primjedbama i prijedlozima te o poduzetim mjerama izvijeste nadležno ministarstvo, središnji državni ured, odnosno državnu upravnu organizaciju (čl. 85.). Iako bi se moglo izdvojiti još sličnih zakonskih,41 ali i podzakonskih42 primjera uređenja prava na predstavku, valjalo bi sažeti i jasno istaknuti razlike u izloženom normativnom okviru te skrenuti pozornost na probleme koji izviru iz važećeg načina razrade toga ustavnog prava.

4. NEKOHERENTNOST I POTENCIJALNI PROBLEMI

Iz dosad izloženog slijedi zamjetna nekoherentnost važećega normativnog okvira uređenja predstavki koja je vidljiva već iz prvog pogleda na pojmove koji se u tom okviru koriste, kao

41 Vidi npr. čl. 28. Zakona o inspekcijama u gospodarstvu (Narodne novine, broj 14/2014, 56/2016) kojim je propisano da će inspektor pri ocjeni postoje li razlozi za pokretanje postupka ex officio uzeti u obzir “predstavke koje upućuju na potrebu zaštite javnog interesa”, ali bez definicije predstavke i preciziranja roka za obavještavanje podnositelja o utvrđenom stanju i poduzetim mjerama (slično je propisano i kod poduzimanja izvanrednog nadzora na temelju čl. 46. st. 3.–4.); čl. 42. st. 2.–3. Zakona o općem upravnom postupku (Narodne novine, broj 47/2009) kojim je određeno da javnopravno tijelo pri ocjeni postoje li razlozi za pokretanje postupka po službenoj dužnosti uzima u obzir “predstavke, odnosno druge obavijesti koje upućuju na potrebu zaštite javnoga interesa” (bez definicije predstavke, ali uz pojašnjenje u čl. 71. st. 1. da se predstavke smatraju “podnescima u postupku”), s time da službena osoba mora obavijestiti podnositelja “što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, odnosno obavijesti” o tome da nema uvjeta za pokretanje postupka po službenoj dužnosti; čl. 378. st. 3.–4. Zakona o osiguranju (Narodne novine, broj 30/2015) koji predviđa pravo na predstavku “zainteresirane osobe” iz čl. 375. t. 1.–2. Hrvatskoj agenciji za nadzor financijskih usluga (ali bez definicije predstavke), i određuje obvezu obavještavanja podnositelja predstavke “što je prije moguće, a najkasnije u roku od 30 dana od završene provjere navoda iz predstavke”; čl. 43. Zakona o pravu na pristup informacijama (Narodne novine, broj 25/2013, 85/2015) kojim je propisano da se inspekcijski nadzor obavlja “povodom zaprimljenih predstavki korisnika prava na pristup informacijama i ponovnu uporabu informacija, na prijedlog treće strane ili po službenoj dužnosti” te čl. 59. st. 1. i 5. koji uređuju postupanje inspektora po predstavkama na rad tijela javne vlasti u vezi primjene tog zakona, ali bez definicije predstavke i preciziranja roka u kojemu inspektor mora pisanim putem izvijestiti podnositelja u pogledu utvrđenih činjenica i poduzetih mjera; čl. 116. st. 1. Zakona o proračunu (Narodne novine, broj 87/2008, 109/2007, 136/2012, 15/2015) prema kojemu se proračunski nadzor obavlja, uz ostalo, i po predstavkama građana, bez definiranja predstavke i preciziranja roka za obavještavanje podnositelja. 42 Vidi npr. Pravilnik o postupku s predstavkama i pritužbama (Narodne novine, broj 142/1999) Upravnog vijeća Hrvatskog zavoda za mirovinsko osiguranje, kojim je uređen postupak po predstavkama, pritužbama i prijedlozima osiguranika, korisnika prava iz mirovinskog osiguranja i drugih fizičkih i pravnih osoba u vezi s provedbom mirovinskog osiguranja, pri čemu se pod predstavkom, pritužbom i prijedlogom podrazumijevaju “molbe, pritužbe, drugi podnesci te evidentirane usmene izjave, upućene radi ostvarivanja i zaštite prava te pravnih interesa iz mirovinskog osiguranja, odnosno radi pokretanja inicijativa šireg značenja i interesa u sklopu provedbe mirovinskog osiguranja i drugih prava koja se ostvaruju u Zavodu” (čl. 2. st. 1.); Pravilnik o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi (Narodne novine, broj 65/2017) koji je donijelo Ministarstvo gospodarstva, poduzetništva i obrta radi određivanja sadržaja i oblika predstavke kojom se traži provedba upravnog nadzora, sadržaja zapisnika o provedenom nadzoru i druga pitanja o provedbi nadzora; čl. 14. st. 7. Pravilnika o načinima, postupcima i elementima vrednovanja učenika u osnovnoj i srednjoj školi (Narodne novine, broj 112/2010) koji je donijelo tadašnje Ministarstvo znanosti, obrazovanja i športa (današnje Ministarstvo znanosti i obrazovanja), prema kojemu “roditelj/i ima pravo na pisane i usmene predstavke (primjedbe, komentare i sugestije) o vrednovanju učenika koje podnose ravnatelju i/ili vijeću roditelja”, a ravnatelj na nju mora “pisano odgovoriti najkasnije u roku od 15 dana od dana zaprimanja predstavke” (čl. 16. st. 3.); Pravilnika o provođenju unutarnjeg nadzora i unutarnje kontrole u Carinskoj upravi (Narodne novine, broj 153/2013) Ministarstva financija prema čijem su čl. 27. st. 2. t. 1. predstavke oblik “saznanja od fizičkih i pravnih osoba”, a kao primjeri tih saznanja navode se “pritužbe, prijave, prigovori, prijedlozi i slično”. Uz navedene pravilnike, valjalo bi izdvojiti i Protokol o postupanju po predstavkama i pritužbama, kojim se uređuje postupanje po predstavkama i pritužbama građana, korisnika prava i usluga iz socijalne skrbi i drugih fizičkih i pravnih osoba u pogledu provedbe propisa iz djelokruga (nekadašnjeg) Ministarstva socijalne politike i mladih (današnjeg Ministarstva za demografiju, obitelj, mlade i socijalnu politiku). Naime, navedenim protokolom – koji nije objavljen u Narodnim novinama već na internetskoj stranici: URL=http://www.mspm.hr/istaknute-teme/nadzor-i-predstavke/protokol- o-postupanju-po-predstavkama-i-prituzbama/880 (pristupljeno 28. veljače 2018.) – predstavka i pritužba predstavljaju “svaki čitko pisani podnesak te evidentirana usmena izjava upućena radi ostvarivanja prava i usluga iz djelokruga rada Ministarstva” (čl. II. st. 1.), s time da je pobliže određeno da se pod predstavkom razumijevaju “upit, zamolba i prijedlog vezan uz ostvarivanje pojedinog prava iz djelokruga rada Ministarstva” (čl. II. st. 3.). Iako je i takvo određenje predstavke prilično šturo, s obzirom na to da je riječ o taksativnom (a ne egzemplifikativnom) navođenju – tek triju – spomenutih podnesaka, riječ je o jednom od rijetkih primjera određivanja predstavke na podzakonskoj razini u cilju razrade ustavnog prava na predstavku. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 60 i nepostojanja ustavne i zakonske definicije pojma predstavke. Naime, u dosadašnjem dijelu rada utvrđeno je da se u normativnom okviru koriste različiti izrazi. Neki propisi uz pojam predstavke vežu pojam pritužbe, koristeći izraz “predstavka i pritužba” (npr. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Zakon o državnim službenicima, Zakon o držav- nom odvjetništvu, Zakon o sudovima i Poslovnik Hrvatskoga sabora), neki koriste isključivo pojam predstavke (npr. Zakon o referendumu) ili, pak, samo pojam pritužbe (npr. Zakon o pučkom pravobranitelju, Zakon o policiji i Etički kodeks), ili uopće ne spominju predstavku, već koriste izraz “prigovor i pritužba” (npr. Zakon o sustavu državne uprave), dok se u nekim propisima istodobno koriste dva izraza (npr. “predstavka i pritužba” i “predstavka” u Zakonu o sudovima). Uz navedene razlike u terminologiji i nepostojanje ustavne i zakonske definicije, u dosa- dašnjem dijelu rada utvrđene su i razlike u rokovima u kojima državna i druga tijela moraju odgovoriti na podnesenu predstavku. Naime, u nekim propisima navedeni rok nije preciziran (npr. u Zakonu o državnim službenicima i Zakonu o referendumu, s time da je u potonjem zakonu određen kao “primjereni rok”), dok je u nekim propisima preciziran, ali uz daljnje razlike pa tako u nekim propisima rok traje tri mjeseca, i to bez određivanja trenutka od kojega rok počinje teći (u Poslovniku Hrvatskoga sabora), dok u nekim propisima taj rok traje 30 dana, ali se razlikuje s obzirom na to počinje li rok teći od dana podnošenja (npr. u Zakonu o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi) ili, pak, od dana zaprimanja (npr. u Zakonu o državnom odvjetništvu i Zakonu o sudovima). Uz to, među propisima koji umjesto pojma predstavke koriste pojam pritužbe moguće je razlikovati one kod kojih rok za odgovor traje 60 dana i računa se od dana njezina zaprimanja (npr. u Etičkom kodeksu), propise kod kojih rok za odgovor nije preciziran (npr. u Zakonu o pučkom pravobranitelju), kao i propise kod kojih taj rok traje 30 dana i počinje teći od dana primitka pritužbe (npr. u Zakonu o policiji), odnosno od dana podnošenja prigovora i pritužbe (npr. u Zakonu o sustavu države uprave). Nadalje, valjalo bi ukazati na određene razlike među izloženim propisima s obzirom na to tko je ovlašten podnijeti predstavku, kao i s obzirom na sankcije za osobe koje su onemogućile ovlaštenike u ostvarenju njihova prava na podnošenje predstavke. Naime, za razliku od većine zakonskih rješenja, koja svakome daju pravo na predstavku, u Zakonu o referendumu propisano je da predstavke mogu podnijeti samo građani s biračkim pravom, tj. ne pravne, već samo fizičke osobe, i to (samo) one koje su hrvatski državljani s navršenih 18 godina. Ujedno, za razliku od većine propisa koji ne predviđaju sankcije za onemogućavanje ovlaštenika prava na podnošenje predstavke, prema Zakonu o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi takvo onemogućavanje od strane službenika predstavljalo bi tešku povredu njegove službene dužnosti. Također, valja istaknuti da je u važećem Zakonu o lokalnim izborima sadržana zabrana kandidiranja osoba koje su pravomoćnom sudskom odlukom osuđene na kaznu zatvora u trajanju od najmanje šest mjeseci zbog povrede prava na podnoše- nje pravnih lijekova i predstavki, ali pritom treba primijetiti da je povreda spomenutog prava izrijekom bila propisana u Kaznenom zakonu iz 1997., dok važećim Kaznenim zakonom iz 2011. navedena povreda, na koju se poziva važeći Zakon o lokalnim izborima, više nije pred- viđena kao kazneno djelo. Slijedom svega navedenog, nameće se zaključak o nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki čije je oživotvorenje povezano s potencijalnim problemima koji izviru iz razlika u terminologiji, nepostojanja ustavne i zakonske definicije, razlika u rokovima Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 61 u kojima državna i druga tijela moraju odgovoriti na podnesenu predstavku, kao i u ovlašteni- ku prava na podnošenje predstavke te sankcijama za osobe koje su onemogućile ovlaštenike u ostvarenju toga njihova ustavnog prava. Primjerice, ako neki zakon predviđa isključivo pravo na pritužbu, bez navođenja pojma predstavke ili njezina sadržajnog podvođenja pod pojam pritužbe, znači li to da se njime implicite onemogućuje pravo na predstavku unatoč izričitoj odredbi čl. 46. Ustava? Uz to, podnese li građanin predstavku tijelu jedinice lokalne i područ- ne (regionalne) samouprave i, primjerice, ne navede zakonski već ustavni temelj za njezino podnošenje, može li očekivati da će odgovor dobiti u “primjerenom roku”, na temelju čl. 64. Zakona o referendumu, ili, pak, u roku od 30 dana od dana podnošenja predstavke, na temelju čl. 26. st. 2. Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi? Štoviše, podnese li predstavku istom tijelu neka udruga, hoće li to tijelo morati postupati po predstavci na temelju potonjeg zakona ili će se pozvati na čl. 65. st. 1. Zakona o referendumu, na temelju kojeg podnositelji ne mogu biti pravne osobe, nego “građani koji imaju biračko pravo”? Polazeći od imperativa koji pred zakone nameće vladavina prava, koja predstavlja jednu od najviših vrednota ustavnog poretka iz čl. 3. Ustava i čini temelj za tumačenje Ustava, a napose od načela pravne sigurnosti, izvjesnosti i dosljednosti,43 normativni okvir prava na predstavku ne bi trebao ostavljati mjesta prethodno spomenutim (i sličnim) pitanjima. Naime, jedna od temeljnih postavki svakoga pravnog poretka koji počiva na vladavini prava jest, kako to ističe Ustavni sud,44 da “zakoni moraju biti opći i jednaki za sve, a zakonske posljedice trebaju biti izvjesne za one na koje će se zakon primijeniti”, kao i “primjerene legitimnim očekivanjima stranaka u svakom konkretnom slučaju u kojem se zakon na njih neposredno primjenjuje”. Iz toga slijedi da zakonska odredba mora biti posve jasno i precizno formulirana kako bi se spri- ječila (ili barem na najmanju moguću mjeru svela) mogućnost njezine različite interpretacije te osigurala izvjesnost zakonskih posljedica za one na koje se ta odredba ima primijeniti. Imajući to u vidu, valjalo bi razmotriti i stvarne učinke izloženih propisa na postupanje državnih i drugih tijela po podnesenim predstavkama.

5. STVARNI UČINCI PROPISA

U nastojanju za istraživanjem stvarnih učinaka izloženih propisa na postupanje tijela po podnesenim predstavkama, ključni problem s podacima koji se na njih odnose proizlazi upravo iz nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki. Naime, polazeći od prethodno spomenutih razlika među propisima u terminologiji, definiciji, ovlasti za podnoše- nje, rokovima za odgovor i sankcijama, najprije vrijedi istaknuti da postupanje po predstavka-

43 U tom smislu, vidi npr. Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3101/2014 i dr. od 12. siječnja 2015. (Narodne novine, broj 5/2015). Usto, Europski sud za ljudska prava u presudi Beian protiv Rumunjske, od 6. prosinca 2007., zahtjev br. 30658/05 (URL= http://www.legal-tools.org/doc/a40617/pdf/; pristupljeno 28. veljače 2018.), u § 39 naglašava kako je načelo pravne sigurnosti (principle of legal certainty) jedno od temeljnih elemenata vladavine prava, a navedena presuda često se citira i u hrvatskoj ustavnosudskoj praksi. Vidi npr. Odluku i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3843/2007 od 6. travnja 2011. (Narodne novine, broj 48/2011), Odluku i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011. (Narodne novine, broj 44/2011) te Odluku i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I- 25427/2009 i U-I-195/2010 od 18. srpnja 2014. (Narodne novine, broj 100/2014) itd. 44 Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I-228/1996, U-I-508/1996, U-I- 589/1999 od 15. ožujka 2000. (Narodne novine, broj 31/2000). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 62 ma za sva državna i druga tijela nije uređeno na jedinstven način, ne postoji samo jedno tijelo koje bi bilo ovlašteno zaprimati predstavke i postupati po njima, baš kao što ne postoji niti središnji registar predstavki, niti sustav koji bi omogućio praćenje njihova statusa od strane podnositelja ili državnih i drugih tijela. Stoga, istražujući postupanje pojedinih tijela po predstavkama koje su im podnesene, do određenih podataka – poput onih o nepostupanju po odre- đenoj predstavci, odnosno o proteku roka za odgovor, ispravnom klasificiranju zaprimljenog podneska kao predstavke ili ishodu u slučaju nezadovoljstva podnositelja odgovorom – moglo bi se doći izravno tek po uvidu u pojedini spis predmeta ili, pak, neizravno, preko godišnjih iz- vješća pojedinih tijela, ali u potonjem slučaju bez dubljeg uvida kojim bi se omogućila sustavna analiza dostupnih podataka. Time bi se istraživanje moglo znatnije oduljiti, naročito ako se njime obuhvaća duže razdoblje, ali i usložniti, posebice u slučaju usporedne analize podataka različitih tijela. Štoviše, s obzirom na razliku u terminologiji, kod upućivanja podneska iden- tičnog sadržaja na adrese, primjerice, dvaju tijela, posve je moguće da se zaprimljeni podnesak identičnog sadržaja u jednom tijelu klasificira kao predstavka, a u drugom kao pritužba, zbog primjene zakona koji izrijekom predviđa isključivo podnošenje predstavke (poput Zakona o referendumu) i zakona koji dopušta podnošenje pritužbe i predstavke (poput Zakona o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi) te da se provedu dva postupka po, suštinski, istoj stvari. Uz to, premda se do određenih podataka o postupanju pojedinih državnih tijela po podnesenim predstavkama može doći i preko njihovih godišnjih izvješća, metodologija njihove izrade nije jedinstvena. Naime, u nekim izvješćima ističu se podaci o broju zaprimljenih45 ili broju zaprimljenih i riješenih predstavki uz prikaz njihove strukture/sadržaja,46 odnosno uz kratak opis najčešćih razloga podnošenja i podnositelja,47 dok neka izvješća sadrže i podatak o zaprimljenim podnescima koji se tiču nezadovoljstva dugotrajnošću i ishodima postupaka ispitivanja predstavki koji se vode pred drugim tijelima.48 Iako bi se među izvješćima tijela posebno moglo izdvojiti ono koje obuhvaća sve prethodno spomenute podatke – riječ je o go- dišnjem izvješću koje sukladno čl. 107. st. 1. podst. 4. Poslovnika Hrvatskoga sabora o svojem radu podnosi Odbor za predstavke i pritužbe – kod njega se također mogu primijetiti izvjesna ograničenja u potencijalnom istraživanju ove materije, primjerice, zbog neredovitosti tog iz- vješća u parlamentarnoj praksi,49 ali i zbog toga što je riječ o izvješću koje izrađuje tek jedno radno tijelo Hrvatskoga sabora, dok matična radna tijela nisu detaljnije obuhvaćena spomenutim izvješćem (niti bi, prema važećem poslovničkom rješenju, morala biti) niti su ga sâma obvezna izraditi. S druge strane, unatoč navedenim ograničenjima u istraživanju stvarnih učinaka izloženih propisa, iz podataka u godišnjim izvješćima pojedinih tijela mogu se uočiti neki od problema

45 Vidi npr. Izvješće o radu Hrvatske energetske regulatorne agencije za 2016. godinu. Riječ je o izvješću koje je Hrvatski sabor prihvatio 6. listopada 2017. URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=49766. Pristupljeno 28. veljače 2018. 46 Vidi npr. Izvješće o radu Agencije za zaštitu osobnih podataka za 2016. godinu. Riječ je o izvješću koje je Hrvatski sabor prihvatio 13. listopada 2017. URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=49669. Pristupljeno 28. veljače 2018. 47 Vidi npr. Izvješće o radu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2016. godinu. Riječ je o izvješću koje se nalazi na dnevnom redu 7. sjednice Hrvatskoga sabora. URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=48956. Pristupljeno 28. veljače 2018. 48 Vidi npr. Izvješće pučke pravobraniteljice za 2016. godinu. Riječ je o izvješću koje je Hrvatski sabor prihvatio 27. listopada 2017. URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=48673. Pristupljeno 28. veljače 2018. 49 Uvidom u e-Doc bazu podataka Hrvatskoga sabora (URL=http://edoc.sabor.hr; pristupljeno 28. veljače 2018.) može se primijetiti da nedostaju izvješća o radu Odbora za predstavke i pritužbe za 2006., 2007., 2010. i 2011. godinu. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 63 koje je moguće pripisati nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki na koje je ukazano u prethodnom poglavlju, poput nejasnog ishoda podnesaka po kojima tijela postupaju na temelju različitih propisa, znatnih razlika u praksi pridržavanja rokova za odgovor podnositelju itd. Primjerice, u Izvješću o radu Odbora za predstavke i pritužbe za 2016. godinu50 navodi se da je taj Odbor zaprimao pritužbe vezane uz statusna prava građana i “pojedinačnu predstavku u kojoj podnositelj upozorava na potrebu uspostave civilnog nadzora nad radom policije”, pri čemu je “takve predstavke Odbor (...) nakon razmatranja dostavljao na mjerodavno postupanje Ministarstvu unutarnjih poslova...”. Međutim, uvidom u Izvješće ministra unutarnjih poslova o obavljanju policijskih poslova u 2016. godini51 može se primijetiti podatak da je na razini cijelog MUP-a RH zaprimljeno 2311 pritužbi i anonimnih podnesaka, dok se ni u jednom dijelu potonjeg izvješća ne spominju predstavke,52 kao ni Odbor za predstavke i pritužbe, pa iz tog izvješća ostaje nejasan njihov ishod, tj. jesu li odbačene, (pre)klasificirane u pritužbe itd. Nadalje, iako je Zakonom o državnom odvjetništvu predviđeno pravo podnositelja predstavke i pritužbe na odgovor u jasno određenom roku, u trajanju od 30 dana od dana njihova zaprimanja u nadležnom državnom odvjetništvu, u Izvješću pučke pravobraniteljice za 2016. godinu navodi se da je u toj godini pučka pravobraniteljica zaprimila ukupno 320 pritužbi, pri čemu iz pojedinih pritužbi proizlazi da “državno odvjetništvo i dalje ne komunicira s gra- đanima na zadovoljavajući način, ne odgovara na njihove predstavke i ne daje informacije o stanju predmeta”, i da “niti ove godine DORH (...) nije dostavio podatke o broju zaprimljenih pritužbi”. Istodobno, u Izvješću o radu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2016. godinu nije naveden podatak o tome je li podnositeljima u propisanom roku bilo odgovoreno na predstavke. Za razliku od takve prakse postupanja, u Izvješću o radu Odbora za predstavke i pritužbe za 2016. godinu izrijekom je navedeno da su sve pisane predstavke i pritužbe (ukupno 317 predmeta) u roku od 30 dana obrađene i upućene nadležnim tijelima na postupanje, o čemu su podnositelji obaviješteni, odnosno da je u roku od 30 dana izravno odgovoreno podnositeljima predstavki, premda je Poslovnikom Hrvatskoga sabora predviđen rok od tri mjeseca. Stoga, uz vrlo različito određene rokove za odgovor podnositeljima na predstavke, i uz nepostojanje zakonskih sankcija u slučaju njihova nepridržavanja, mogu se uočiti posve različite prakse tijela u pridržavanju rokova. Na tom tragu, valjalo bi spomenuti da je u Izvješću o radu Odbora za predstavke i pritužbe za 2016. godinu sadržan podatak o uspješnosti rješavanja zaprimljenih predstavki i pritužbi u korist građana, i to u iznosu od 17,98%, iz čega slijedi da se građanima pomoglo u ostvarivanju njihovih prava i interesa u 57 od 317 predmeta, ali pritom nisu navedeni kriteriji na temelju kojih se pojedini predmet može smatrati uspješno riješenim i koliko je od tog broja bilo predstavki, a koliko pritužbi te jesu li tim brojem bili obuhvaćeni i ostali podnesci, poput mišljenja, ko- mentara i osvrta građana, koji prema tom izvješću ulaze u ukupni broj predmeta u 2016. Usto, podatak o broju riješenih predmeta, ali bez navođenja postotka uspješnosti njihova rješavanja

50 Navedeno izvješće prihvaćeno je 6. listopada 2017., a dostupno je na URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id= 48551. Pristupljeno 28. veljače 2018. 51 Navedeno izvješće nalazi se na dnevnom redu 7. sjednice Hrvatskoga sabora, a dostupno je na URL=http://www.sabor.hr/fgs. axd?id=49056. Pristupljeno 28. veljače 2018. 52 Takav pristup zacijelo se može opravdati terminologijom korištenom u Zakonu o policiji koji ne predviđa pravo na predstavku, već pravo na pritužbu. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 64 u korist građana, nalazi se, primjerice, i u Izvješću o radu Agencije za zaštitu osobnih podataka za 2016. godinu (od 417 predstavki u 2016. godini i 110 predstavki prenesenih iz ranijeg razdoblja riješeno ih je 428, tj. 81,21%) i Izvješću o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2016. godinu53 (od 326 predstavki u 2016. godini i 103 predstavke prenesene iz ranijeg razdoblja riješeno je 237 predstavki, tj. 55,50%), dok iz Izvješća o radu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2016. godinu nije razvidno koliko je od ukupno 106 zaprimljenih predstavki i pritužbi riješeno i s kojim ishodom. Iako bi se iz navedenih podataka mogao steći dojam da je pojedino tijelo više ili manje uspješno u odnosu na drugo u rješavanju zaprimljenih predstavki, vrijedi napomenuti da bi se prije izvođenja ikakvog zaključka koji bi išao u tom smjeru najprije moralo poći od identičnih i posve jasnih kriterija na temelju kojih se pojedini predmet uopće smatra “riješenim” za određeno tijelo (primjerice, hoće li biti dostatno da je podnositelju upućena obavijest o prosljeđivanju predstavke nadležnom tijelu ili da je tom tijelu nadležno tijelo poslalo svoj odgovor na znanje ili će, pak, biti dovoljan protek nekog vremena tijekom kojeg podnositelj nije uputio nikakav podnesak u povodu odgovora, odnosno očitovanja tijela), ali i pritom uzeti u obzir postojanje nemalih razlika u ukupnom broju predstavki zaprimljenih u jednom izvještajnom razdoblju i broju predstavki koje su prenesene iz prethodnog razdoblja. Imajući u vidu navedena ograničenja, ali i podatke iz godišnjih izvješća pojedinih tijela u kojima se mogu zapaziti neki od problema koje je moguće pripisati nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki na koje je bilo ukazano u dosadašnjem dijelu rada, prije nego što se pristupi zaključnim razmatranjima valjalo bi se još osvrnuti i na pojedina rješenja ove materije iz usporednog prava.

6. PRISTUPI UREĐENJU PREDSTAVKI U USPOREDNOM PRAVU

Razmatrajući način uređenja prava na predstavku, kao dijela šireg pojma prava peticije, u usporednom pravu mogu se uočiti različiti pristupi. Na ustavnoj razini, ono je propisano u nizu država – primjerice, ustavom Bugarske54 (čl. 45.), Cipra55 (čl. 29. st. 1.), Estonije56 (čl. 46.), Grčke57 (čl. 10. st. 1.), Mađarske58 (čl. XXV.), Makedonije59 (čl. 24.), Njemačke60 (čl. 17.), Polj-

53 Navedeno izvješće prihvatio je Hrvatski sabor 14. srpnja 2017. URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=48819. Pristupljeno 28. veljače 2018.

54 Ustav Republike Bugarske (Конституция на Република България), URL=http://www.parliament.bg/bg/const. Pristupljeno 28. veljače 2018.

55 Ustav Republike Cipar (Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας), URL=http://www.cylaw.org/nomoi/enop/non-ind/syntagma/ index.html. Pristupljeno 28. veljače 2018. 56 Ustav Republike Estonije (Eesti Vabariigi põhiseadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/633949. Pristupljeno 28. veljače 2018.

57 Ustav Helenske Republike (Σύνταγμα της Ελλάδας), URL=http://www.hellenicparliament.gr/UserFiles/f3c70a23-7696-49db- 9148-f24dce6a27c8/SYNTAGMA1_1.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 58 Mađarski Temeljni zakon (Magyarország Alaptörvénye), URL=www.parlament.hu/irom39/02627/02627.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018.

59 Ustav Republike Makedonije (Устав на Република Македонија), URL=https://www.sobranie.mk/WBStorage/Files/UstavnaRmizmeni. pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 60 Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland), URL=http://www.gesetze-im- internet.de/gg/index.html. Pristupljeno 28. veljače 2018. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 65 ske61 (čl. 63.), Portugala62 (čl. 52. st. 1.), Ruske Federacije63 (čl. 33.), Slovačke64 (čl. 27. st. 1.), Slovenije65 (čl. 45.) i Srbije66 (čl. 56.). U pravilu, riječ je o ustavnim odredbama tek načelnoga karaktera, dok je daljnja razrada tog prava prepuštena uređenju zakonom, odnosno drugim propisom. Međutim, postoje i ustavi koji uz propisivanje prava na predstavku67 sadrže i odredbe o njezinu obliku (npr. ciparski, grčki, mađarski i njemački ustav zahtijevaju isključivo pisani oblik obraćanja državnim i drugim tijelima); pravu podnositelja na odgovor (npr. ciparski, makedonski, portugalski, srbijanski ustav), odnosno obvezi tijela da mu odgovori (npr. grčki ustav); roku za odgovor (npr. portugalski ustav spominje “razumni rok”, ciparski ustav rok koji “nije dulji od trideset dana”, a grčki ustav zahtijeva “brzo djelovanje javne vlasti”), dok se u nekim ustavima mogu pronaći i odredbe o nadležnom parlamentarnom tijelu za postupanje po predstavkama (npr. njemački ustav u čl. 45c sadrži odredbu o imenovanju odbora nadležnog za peticije u Bundestagu). Na potonjem tragu, valjalo bi primijetiti da pojedine države parlamentarnim poslovnikom propisuju nadležnost posebnoga radnog tijela. Primjerice, u Poslovniku njemačkog Bundesta- ga68 razrađene su odredbe čl. 17. i čl. 45.c njemačkog ustava, i to propisivanjem nadležnosti Od- bora za peticije (čl. 108.) koje mu uputi predsjednik Bundestaga (čl. 109.), kao i propisivanjem ovlasti tog Odbora za donošenje načela postupanja po podnescima (čl. 110.), odnosno prijeno- sa ovlasti Odbora na njegove pojedine članove (čl. 111.), izvješća tog Odbora (s preporukom) o peticijama koje mora uputiti Bundestagu jedanput na mjesec te godišnjeg izvješća Bundestagu o svom radu (čl. 112.). Ujedno, ovlasti tog Odbora uređuje i Zakon o ovlastima Odbora za peticije njemačkog Bundestaga69 kojim je, inter alia, propisano da su, u cilju pripreme odluka Odbora za peticije, savezna vlada i druga tijela savezne vlasti dužni dostaviti dokumentaciju tom Odboru, ustupiti mu podatke i omogućiti pristup njihovim prostorijama (čl. 1.), s time da je Odbor za peticije ovlašten i saslušati podnositelja prijave, svjedoke i stručnjake (čl. 4.). Uz to, na temelju čl. 110. Poslovnika njemačkog Bundestaga Odbor za peticije donio je Načela o

61 Ustav Republike Poljske (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej), URL=http://www.sejm.gov.pl/prawo/konst/polski/kon1.htm. Pristupljeno 28. veljače 2018. 62 Ustav Portugalske Republike (Constituição da República Portuguesa), URL=http://www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/ constpt2005.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018.

63 Ustav Ruske Federacije (Конституция Российской Федерации), URL=http://www.ksrf.ru/ru/Info/LegalBases/ConstitutionRF/ Pages/default.aspx. Pristupljeno 28. veljače 2018. 64 Ustav Slovačke Republike (Ústava Slovenskej republiky), URL=http://www.nrsr.sk/web/Static/sk-SK/NRSR/Doc/zd-ustava_20170907. pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 65 Ustav Republike Slovenije (Ustava Republike Slovenije), URL=http://www.pisrs.si/Pis.web/pregledPredpisa?id=USTA1. Pristupljeno 28. veljače 2018.

66 Ustav Republike Srbije (Устав Републике Србије), URL=http://www.parlament.gov.rs/upload/documents/Ustav-Srbije-pdf.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 67 Iako pojedini ustavi izrijekom spominju pravo na peticiju, interpretacijom relevantnih ustavnih odredbi i uvidom u podatke iz parlamentarne prakse (vidi npr. informacije na internetskoj stranici Narodne skupštine Republike Srbije: URL=http:// www.parlament.gov.rs/gradjani/pitajte/inicijative,-peticije,-predstavke-i-predlozi.1098.html; pristupljeno 28. veljače 2018.), utvrđeno je da je riječ o pojmu peticije u širem smislu pod koji valja podvesti i predstavku, kao što je pojašnjeno u uvodnom dijelu ovog rada. 68 Poslovnik njemačkog Bundestaga (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), URL=http://www. bundestag. de/parlament/ aufgaben/rechtsgrundlagen/go-btg/go-btg/197104. Pristupljeno 28. veljače 2018. 69 Zakon o ovlastima Odbora za peticije njemačkog Bundestaga (Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages), URL=https://www.gesetze-im-internet.de/ggart45cg/GGArt45cG. pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 66 postupanju sa zamolbama i pritužbama70 koja dalje razrađuju navedene propise, primjerice, u pogledu oblika podnesaka koji se upućuju tom Odboru (zahtijeva se pisani oblik), razlikovanja peticija (zamolbi, pritužbi, višestrukih, kolektivnih i masovnih peticija te drugih podnesaka) i prosljeđivanja peticija nadležnom tijelu na postupanje (npr. Europskom parlamentu za pitanja iz njegova djelokruga). Također, posebno parlamentarno radno tijelo za postupanje po predstavkama propisano je i bugarskim Pravilnikom o ustrojstvu i radu Narodne skupštine.71 Njime je utvrđena nad- ležnost Odbora za odnos s nevladinim organizacijama i pritužbe građana (čl. 39.–41.), dok je pobliže uređenje postupanja po podnescima prepušteno Internim pravilima o radu72 tog Odbora kojima je u većem dijelu uređena organizacija njegova rada i mogućnost osnivanja sa- vjetodavnog tijela Odbora, a tek u manjem dijelu sâmi podnesci (npr. njihov obvezni sadržaj, pisani oblik i podredna primjena zakona kojim se uređuje upravni postupak na rok za odgovor podnositelju). Istodobno, za razliku od rješenja njemačkog i bugarskoga parlamentarnog poslovnika, postoje primjeri država koje svojim parlamentarnim poslovnikom ne propisuju nadležnost nekoga posebnog radnog tijela. Primjerice, prema Poslovniku Narodne skupštine73 Republike Srbije svaki odbor74 nadležan je za razmatranje inicijativa, peticija, predstavki i prijedloga iz svog djelokruga (čl. 44. st. 1. podst. 8.), što je u skladu s čl. 15. st. 4. t. 1. Zakona o Narodnoj skupštini75 prema kojemu u ostvarivanju predstavničke funkcije Narodna skupština, odnosno narodni poslanici razmatraju predstavke i prijedloge građana. Štoviše, u estonskom Zakonu o internim i postupovnim pravilima Riigikogua76 nisu uočene odredbe o nadležnom parlamentarnom radnom tijelu za postupanje po predstavkama, kao ni druge odredbe koje bi uređivale tu materiju, nego je razrada toga ustavnog prava prepuštena zakonodavcu kroz odredbe nekoliko različitih zakona, poput Zakona o kancelaru pravde77 (u čl. 23.–25.), Zakona o zaštiti potrošača78 (u čl. 46.–47.), Zakona o državnim tajnama i klasificiranim podacima o stranim državama79 (u čl. 24. st. 2.) itd.

70 Načela Odbora za peticije o postupanju sa zamolbama i pritužbama (Grundsätze des Petitionsausschusses über die Behandlung von Bitten und Beschwerden), URL=https://www.bundestag.de/ausschuesse/ausschuesse18/a02-18/grundsaetze/ verfahrensgrundsaetze/260564. Pristupljeno 28. veljače 2018.

71 Pravilnik o ustrojstvu i radu Narodne skupštine (Правилник за организацията и дейността на Народното Събрание), URL=http:// www.parliament.bg/bg/rulesoftheorganisations. Pristupljeno 28. veljače 2018.

72 Interna pravila o radu Odbora (Вътрешни правила за работата на Комисията), URL=http://www.parliament.bg/bg/ parliamentarycommittees/members/2592/info. Pristupljeno 28. veljače 2018.

73 Poslovnik Narodne skupštine (Пословник Народне скупштине), URL=http://www.parlament.gov.rs/upload/ documents/ Poslovnik%20Narodne%20skupstine%20-%20precisceni%20tekst%20Sluzbeni%20g.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 74 Ipak, vrijedi napomenuti da je prema čl. 66. st. 1. podst. 9. Poslovnika Narodne skupštine razmatranje prijedloga, peticija i predstavki građana upućenih Narodnoj skupštini u pogledu rada sigurnosnih službi, predlaganje mjera za njihovo rješavanje i informiranje podnositelja o tome izrijekom navedeno u okviru djelokruga Odbora za kontrolu službi bezbednosti.

75 Zakon o Narodnoj skupštini (Закон о Народној скупштини), URL=http://www.parlament.gov.rs/upload/docum ents/412-10.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 76 Zakon o internim i postupovnim pravilima Riigikogua (Riigikogu kodu - ja töökorra seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/ akt/128062016022. Pristupljeno 28. veljače 2018. 77 Zakon o kancelaru pravde (Õiguskantsleri seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/128122017020. Pristupljeno 28. veljače 2018. 78 Zakon o zaštiti potrošača (Tarbijakaitseseadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/128122017033. Pristupljeno 28. veljače 2018. 79 Zakon o državnim tajnama i klasificiranim informacijama o stranim državama (Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/105052017005. Pristupljeno 28. veljače 2018. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 67

S druge strane, zanimljiv pristup uređenju predstavki u usporednom pravu može se uo- čiti kod država koje posebnim zakonom uređuju postupanje po predstavkama podnesenim državnim i drugim tijelima. Tako su, primjerice, u Poslovniku Sejma Republike Poljske80 sa- držane odredbe o posebnom parlamentarnom radnom tijelu, Odboru za peticije (čl. 18. st. 1. t. 1.a) i tek nekoliko načelnih odredbi o načinu postupanja po podnescima u parlamentu (čl. 126.b–126.g), dok je detaljnije uređenje povjereno posebnom zakonu – Zakonu od 11. srpnja 2014. o peticijama.81 Tim zakonom, od svega 17 članaka, određena su pravila za podnošenje i razmatranje peticija82 i način na koji tijela vlasti po njima postupaju, a posebice pravila koja se odnose na podnositelja, pisani oblik podnesaka i njihov obvezni sadržaj, vremenski rok za razmatranje podneska (prema čl. 10. st. 1. treba ga razmotriti “bez odgode, a najkasnije 3 mjeseca od dana podnošenja”), dok se na ostala pitanja koja nisu uređena tim zakonom na odgovarajući način primjenjuju odredbe Zakona o upravnom postupku od 14. lipnja 1960.83 Sličan pristup uređenju predstavki može se uočiti i u Portugalu. Naime, iako je Poslovnikom Skupštine Republike84 određeno da predsjednik Skupštine zaprima i prosljeđuje predstavke nadležnim parlamentarnim radnim tijelima (čl. 16. st. 1. t. i.), u čl. 232. st. 1. izrijekom je navedeno da se ustavno pravo na peticiju ostvaruje sukladno zakonu, a zakon kojemu je povjereno ostvarivanje tog prava donesen je 1990. pod nazivom Lei n.º 43/90, de 10 de agosto.85 Riječ je o zakonu koji u 28 članaka uređuje i jamči ostvarivanje ustavnog prava na peticiju (u širem smislu) podnošenjem peticija (u užem smislu), predstavki, prigovora i pritužbi svim tijelima javne vlasti izuzev sudovima (čl. 1. st. 1.). Njime je, poput poljskog Zakona od 11. srpnja 2014. o peticijama, određen niz pravila koja se, među ostalim, pobliže odnose na oblik podnesaka i njihov obvezni sadržaj, ovlast njihova podnošenja i rok za postupanje po podnesku te se njime propisuje, primjerice, da će tijelo javne vlasti odlučiti o sadržaju podneska “što je prije moguće, sukladno složenosti materije” (čl. 13. st. 1.), dok će nadležno radno tijelo parlamenta odlučiti o podnesku u roku od 60 dana od dana njegova zaprimanja (čl. 17. st. 9.). Međutim, za razliku od navedenoga poljskog zakona, portugalski zakon sadrži i definiciju predstavke i drugih podnesaka koji se mogu uputiti tijelima vlasti86 (čl. 2.). Vrlo sličan pristup može se primijetiti i u

80 Poslovnik Sejma Republike Poljske (Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej), URL=http://www.sejm.gov.pl/prawo/ regulamin/kon7.htm. Pristupljeno 28. veljače 2018. Također, i poljski Senat ima posebno radno tijelo koje je nadležno za postupanje po predstavkama. Poslovnik Senata Republike Poljske od 23. studenoga 1990. (Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 23. listopada 1990.; URL=https://www.senat. gov.pl/download/gfx/senat/pl/defaultopisy/86/1/1/regulamin-z- 12-lutego-2018.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018.) u čl. 15. st. 1. t. 6. predviđa nadležnost Odbora za ljudska prava, vladavinu zakona i peticije, a postupanje tog Odbora po podnescima u Senatu uređen je u čl. 90.a–90.g istog Poslovnika. 81 Zakon od 11. srpnja 2014. o peticijama (Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach), URL=http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/ download.xsp/WDU20140001195/T/D20141195L.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 82 Iako je zakonodavac upotrijebio pojam peticije, u poljskoj pravnoj literaturi postoje shvaćanja da je trebalo jasnije odrediti što se sve pod tim pojmom obuhvaća. U tom smislu, vidi npr. Ożóg, M., Uregulowanie instytucji petycji w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, Przegląd Sejmowy, god. 23, br. 5, 2015., str. 117.–142. 83 Zakon o upravnom postupku od 14. lipnja 1960. (Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego), URL=http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU19600300168/O/D19600168.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 84 Poslovnik Skupštine Republike (Regimento da Assembleia da República), URL=http://www.parlamento.pt/Legislacao/ Documents/Legislacao-Anotada/RegimentoAR-Simples.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 85 Zakon broj 43/90, od 10. kolovoza (Lei n.º 43/90, de 10 de agosto), URL=http://www.parlamento.pt/legislacao/documents/ legislacao-anotada/exerciciodireitopeticao-anotado.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 86 Sukladno čl. 2. tog zakona, peticijom se upućuje zahtjev ili prijedlog tijelu vlasti radi poduzimanja, usvajanja ili predlaganja određenih mjera; prigovorom se osporavaju određene radnje pred tijelom, dužnosnikom ili službenikom koji ju je poduzeo ili u njoj sudjelovao ili pred njegovim nadređenim; pritužbom se pritužuje na neku neustavnost ili nezakonitost ili nepravilnost rada nekog odjela ili službe u cilju poduzimanja mjera protiv odgovornih; predstavkom se izražava mišljenje suprotno onome koje zauzima neko tijelo javne vlasti ili mu se skreće pozornost na određeni slučaj ili akt u cilju njegove revizije ili razmatranja njegovih PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 68

Rusiji, gdje također postoji poseban zakon kojim se uređuje postupanje po podnescima – riječ je o Saveznom zakonu o postupku razmatranja obraćanja građana Ruske Federacije87 koji pod pojmom “obraćanja građana” obuhvaća molbu, pritužbu i prijedlog nekom državnom tijelu, tijelu lokalne samouprave ili službenoj osobi u pisanom obliku ili obliku elektroničkog dokumenta, ali i svako “usmeno obraćanje građana nekom državnom tijelu ili tijelu lokalne samouprave”88 (čl. 4. st. 1. t. 1.). Navedeni zakon sastoji se od 18 članaka kojima je, među ostalim, određen oblik i obvezni sadržaj “obraćanja građana”, rok za njihovo razmatranje (koji prema čl. 12. st. 1. traje, u pravilu, 30 dana od dana njihova zaprimanja), a specifičnost tog zakona u odnosu na prethodno spomenuta zakonska rješenja iz usporednog prava sadržana je u njegovu čl. 16. koji predviđa pravo građana na naknadu materijalne i nematerijalne štete, na temelju sudske odluke, kada je šteta pričinjena nezakonitim postupanjem (ili propuštanjem postupanja) državnih tijela, tijela lokalne samouprave ili službenih osoba pri razmatranju “obraćanja građana”. Istodobno, ako bi građanin u svojemu “obraćanju” iznio neistinite podatke, državna tijela, tijela lokalne samouprave ili službene osobe kojima bi pri razmatranju tog “obraćanja” nastala šteta, imali bi pravo od njega sudskim putem tražiti naknadu štete. Iz dosad izloženog slijedi vrlo različit pristup uređenju predstavki u usporednom pravu. Kao što je prikazano, na ustavnoj razini pravo na predstavku propisano je u nizu država, a daljnja razrada toga ustavnog prava može biti izvršena parlamentarnim poslovnikom – koji, nadalje, može propisati nadležnost posebnoga radnog tijela ili svakoga radnog tijela za razmatranje podnesaka iz svog djelokruga – i/ili jednim posebnim ili više različitih zakona i podzakonskih propisa. Kada se samo jednim, posebnim zakonom uređuje postupanje po predstavkama i drugim podnescima, to je moguće učiniti zakonskim rješenjem koje ne zahtijeva podrednu primjenu drugih zakona, ili, pak, takvim zakonskim rješenjem koje predviđa da će se na pojedina pitanja koja nisu uređena tim zakonom na odgovarajući način primijeniti odredbe jednog ili više drugih zakona. Imajući u vidu spomenute pristupe uređenju predstavki, valjalo bi prijeći na zaključna razmatranja.

7. ZAKLJUČNA RAZMATRANJA

Nastojeći pobliže istražiti pravno uređenje ustavnog prava na predstavku, kao dijela šireg pojma prava peticije, koje je u Republici Hrvatskoj uređeno cijelim nizom različitih zakona i drugih propisa, ovim radom nastojalo se odgovoriti na istraživačko pitanje je li važeći normativni okvir uređenja predstavki koherentan. U tom cilju, najprije se pristupilo pojmovnom određenju predstavke i izložilo način njezina pravnog uređenja u Republici Hrvatskoj, nakon čega su bile razmotrene razlike u važećem normativnom okviru, kao i mogući problemi koji

učinaka. Usporedi li se potonja definicija predstavke s onom koja je predložena na početku ovog rada, može se primijetiti da je predložena definicija nešto šira u odnosu na definiciju iz portugalskog zakona, budući da se njome ukazuje na više ciljeva koji se podnošenjem predstavke mogu postići.

87 Savezni zakon o postupku razmatranja obraćanja građana Ruske Federacije (Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации), URL=http://pravo.gov.ru/proxy/ips/?docbody=&nd=102106413. Pristupljeno 28. veljače 2018. 88 Imajući u vidu da “obraćanje građana”, među ostalim, obuhvaća molbu, može se primijetiti da je suštinski riječ o predstavci, napose s obzirom na definiciju predstavke predložene na početku ovog rada kao podneska kojim se svatko može obratiti državnim i drugim tijelima, primjerice, kako bi od tih tijela ishodio, među ostalim, ispunjenje neke svoje molbe. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 69 izviru iz važećeg načina razrade toga ustavnog prava. Dodatno, pristupilo se istraživanju stvarnih učinaka izloženih propisa na postupanje državnih i drugih tijela po predstavkama te razli- čitim pristupima uređenju predstavki u usporednom pravu. U radu je izveden zaključak o nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki koji izvire iz, prvo, razlika u terminologiji, drugo, nepostojanja ustavne i zakonske definicije predstavke, treće, razlika u rokovima za davanje odgovora na predstavku, četvrto, razlika s obzirom na ovlaštenike prava na predstavku i, peto, razlika u pogledu sankcija za osobe koje onemogućuju ostvarenje toga ustavnog prava. Na toj podlozi ukazano je na važ- nost načela pravne sigurnosti, izvjesnosti i dosljednosti pri formuliranju zakonskih odredbi kako bi bile jasne i precizne, sprječavajući, odnosno umanjujući mogućnost njihovih različitih interpretacija i jamčeći time izvjesnost zakonskih posljedica za sve one na koje se ta odredba ima primijeniti. U nastojanju za istraživanjem stvarnih učinaka propisa spomenutih u ovom radu istaknuta je potreba da se povede računa o trima ograničenjima pri analizi podataka koja se tiču postupanja tijela po podnesenim predstavkama. Prvo, s obzirom na razlike među propisima u terminologiji, definiciji, ovlasti za podnošenje, rokovima za odgovor i sankcijama, potrebno je uzeti u obzir da postupanje državnih i drugih tijela po predstavkama nije uređeno na jedinstven način, ne postoji središnje tijelo nadležno za njihovo zaprimanje, rješavanje i vođenje registra predstavki, kao što ne postoji ni središnji registar predstavki, odnosno sustav koji bi omogućio praćenje njihova statusa. Drugo, do određenih podataka koji bi dali stvarni prikaz postupanja tijela moguće je izravno doći tek po uvidu u pojedini spis predmeta ili, pak, neizravno, preko godišnjih izvješća pojedinih tijela, ali u potonjem slučaju bez dubljeg uvida kojim bi se omogu- ćila sustavna analiza dostupnih podataka; sve to moglo bi znatnije oduljiti i usložniti njihovo istraživanje, naročito u slučaju provođenja usporedne analize podataka različitih tijela. Treće, premda se do određenih podataka o postupanju pojedinih državnih tijela po predstavkama može doći i preko njihovih (godišnjih) izvješća, metodologija njihove izrade nije jedinstvena, a dodatno ograničenje može predstavljati njihova neredovitost i specifičnosti tijela koje ga izra- đuje. S druge strane, unatoč spomenutim ograničenjima, iz podataka u godišnjim izvješćima pojedinih tijela uočeni su neki od problema koje je moguće pripisati nekoherentnosti važećega normativnog okvira uređenja predstavki te je ukazano na različitu praksu pojedinih tijela u postupanju po predstavkama na primjeru njihovih godišnjih izvješća koja podnose Hrvatskom saboru, ali i na različitu metodologiju njihove izrade. Važeći normativni okvir prava na predstavku trebalo bi urediti tako da se otklone utvrđeni nedostaci – prema tome, uskladiti terminologiju u zakonima i drugim propisima, uz nastoja- nje za definiranjem pojma predstavke i njegovim razlikovanjem od pritužbe (i prijedloga), sukladno čl. 46. Ustava. U tom cilju, imajući u vidu prethodno izložene napomene o pojmovnom određenju predstavke, načelno bi se valjalo prikloniti pristupu njezina širokog određenja – kao podneska kojim se svatko može obratiti državnim i drugim tijelima kako bi od tih tijela ishodio pokretanje nekog postupka, ispunjenje neke svoje molbe ili, primjerice, kako bi im uputio neku svoju primjedbu, komentar ili sugestiju – radi obuhvaćanja što većeg broja podnesaka pod primjenu čl. 46. Ustava. Nadalje, rokove za davanje odgovora na predstavku, kao i trenu- tak od kojega taj rok počinje teći, trebalo bi uskladiti u svim propisima (primjerice, određujući da rok za odgovor traje 30 dana, a počinje teći od dana zaprimanja predstavke), s time da bi pravo na predstavku pripadalo svakome, sukladno čl. 46. Ustava, uz propisivanje sankcija za PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 70 onemogućavanje ostvarenja toga ustavnog prava po uzoru na čl. 46. st. 1. t. 10. Zakona o služ- benicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi. Dakako, navedeni prijedlozi ujedno nameću pitanje načina na koji bi se moglo pristupiti promjenama važećega normativnog okvira. Iako bi usklađivanje normativnog okvira moglo biti provedeno izmjenama i/ili dopunama dosad izloženih zakona i drugih propisa, alternati- vu bi moglo predstavljati donošenje zakona kojim bi se sveobuhvatno uredilo postupanje po predstavkama, pritužbama i prijedlozima podnesenim državnim i drugim tijelima. Naime, po uvidu u usporedna pravna rješenja, može se primijetiti različit pristup uređenju predstavki – na ustavnoj razini pravo na predstavku propisano je u nizu država, dok daljnja razrada toga ustavnog prava može biti izvedena parlamentarnim poslovnikom i/ili jednim posebnim ili više različitih zakona i podzakonskih propisa. Kada se samo jednim, posebnim zakonom uređuje postupanje po predstavkama i drugim podnescima, to je moguće učiniti takvim zakonskim rješenjem koje ne zahtijeva podrednu primjenu drugih zakona ili, pak, takvim zakonskim rje- šenjem koje predviđa da će se na pojedina pitanja koja nisu uređena tim zakonom na odgova- rajući način primijeniti odredbe jednog ili više zakona. Stoga, može se uočiti da postoje primjeri država koje su posebnim zakonom uredile postupanje po podnescima, a takav poseban zakon ne bi predstavljao novum ni u hrvatskom pravnom poretku, budući da je u Republici Hrvatskoj do 1994. na snazi bio Zakon o radu organa koji postupaju po predstavkama i pri- jedlozima89 iz 1978. Tim zakonom bio je uređen rad tijela koja su postupala po predstavkama i prijedlozima koje su “radni ljudi i građani, organizacije udruženog rada te druge samoupravne organizacije i zajednice, društvene organizacije, udruženja građana ili druge građanske pravne osobe” podnosili tadašnjem Saboru Socijalističke Republike Hrvatske, Izvršnom vijeću Sabora, Predsjedništvu, kao i drugim tadašnjim republičkim tijelima, skupštinama općina i zajednica općina i tijelima tih društveno-političkih zajednica, a odredbe tog zakona primjenjivale su se i na postupak po predstavkama i prijedlozima koje su tim tijelima ustupila savezna tijela. Iako u tom zakonu od samo 15 članaka nije bilo definirano što se smatra predstavkom,90 niti je bio preciziran rok u kojemu su tijela bila obvezna dati na nju odgovor,91 niti su bile propisane sankcije za onemogućavanje ostvarenja tog prava, donošenjem takvog zakona moglo bi se ot- kloniti nedostatke važećega normativnog okvira i urediti postupanje po predstavkama (ali i pritužbama i prijedlozima) na jedinstven, pregledan i sveobuhvatan način. Dakako, neovisno o pristupu za koji se zakonodavac u tom cilju odluči, morao bi se voditi za spomenutim načelima pravne sigurnosti, izvjesnosti i dosljednosti pri formuliranju zakonskih odredbi koje moraju biti jasne i precizne, napose imajući u vidu značaj prava iz čl. 46. Us- tava i implikacije koje mogu imati njegove različite interpretacije. Tome bi trebala pripomoći

89 Narodne novine, broj 17/1978. Navedeni zakon prestao je važiti na temelju Zakona o prestanku važenja Zakona o radu organa koji postupaju po predstavkama i prijedlozima (Narodne novine, broj 72/1994) koji je stupio na snagu 18. listopada 1994. Razloge zakonodavca za propisivanjem prestanka važenja tog zakona vrlo vjerojatno bi valjalo potražiti u okolnosti da je već tada ustavno pravo na predstavke, pritužbe i prijedloge bilo uređeno nizom propisa, poput tadašnjeg Zakona o pučkom pravobranitelju (Narodne novine, broj 60/1992), Zakona o sustavu državne uprave (Narodne novine, broj 75/1993) i Zakona o lokalnoj samoupravi i upravi (Narodne novine, broj 90/1992, 94/1993, 117/1993). 90 U tom zakonu nije postojalo jasno razlikovanje pojma predstavke i pritužbe, već je pritužba bila obuhvaćena, zajedno s ostalim podnescima, skupnim izrazom “predstavke i prijedlozi”. Naime, pod predstavkama i prijedlozima, prema tom zakonu, smatrale su se molbe, pritužbe i drugi podnesci koji su se podnosili radi ostvarivanja i zaštite prava, pravnih interesa ili radi pokretanja političke ili druge inicijative od općeg interesa (čl. 2.). 91 Prema čl. 5. st. 1. tog Zakona tijela su bila obvezna primiti predstavku ili prijedlog, “što prije” uzeti u razmatranje i postupiti u skladu s tim zakonom i drugim propisima te “odmah” obavijestiti u pisanom obliku podnositelja što je po njima poduzeto. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 71 izričita odredba čl. 174. st. 1 podst. 4. Poslovnika Hrvatskoga sabora prema kojoj bi jasnoća sadržaja i smisla pojedine zakonske odredbe trebala biti osigurana već iz sâmog prijedloga zakona koji, među ostalim, obvezno sadrži i “tekst prijedloga zakona, s obrazloženjem”, ali i Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor92 čijim se donošenjem nastojalo osigurati upravo jedinstvenu metodologiju, “pravno usuglašen i nomotehnički ujednačen izričaj u aktima Hrvatskoga sabora”93 kako bi se otklonilo eventualne nedosljednosti i dvojbenosti u tekstu zakona (i drugog akta), kao i u njegovoj primjeni.

LITERATURA

1. Bačić, A., Komentar Ustava Republike Hrvatske, Pravni fakultet Sveučilišta u Splitu, Split, 2002. 2. Hrvatski sabor, Poslovnik Sabora Kraljevinah Hrvatske, Slavonije i Dalmacije od 12. lipnja 1875., Tiskom Lav. Hartmána i družbe, Zagreb, 1875. 3. Ivančević, V., Institucije upravnog prava, knj. I., Pravni fakultet u Zagrebu, Zagreb, 1983. 4. Japunčić, J., Kako se sastavljaju molbe, žalbe i predstavke, Birotehnika, Zagreb, 1956. 5. Juras, D., Neka pitanja postupka po predstavkama i pritužbama s osvrtom na praksu Ministarstva unutarnjih poslova, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 36, br. 1–2, 1999., str. 329.–343. 6. Juras, D., O predstavkama i pritužbama Ministarstvu unutarnjih poslova Republike Hrvatske, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Splitu, god. 50, br. 3, 2013., str. 643.–660. 7. Juras, D., Predstavke i pritužbe na rad i ponašanje državnih službenika, državnih odvjetnika i sudaca, Hrvatska pravna revija, god. 8, br. 12, 2008., str. 11–18. 8. Krbek, I., Osnovi upravnog prava FNRJ, Izdavački zavod JAZU, Zagreb, 1950. 9. Ożóg, M., Uregulowanie instytucji petycji w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach, Przegląd Se- jmowy, god. 23, br. 5, 2015., str. 117.–142. 10. Pezo, V. (gl. ur.), Pravni leksikon, Leksikografski zavod “Miroslav Krleža”, Zagreb, 2007. 11. Pusić, E.; Ivanišević, S.; Pavić, Ž.; Ramljak, M., Upravni sistemi, Narodne novine, Zagreb, 1988. 12. Ravlić, S., Dileme političkog predstavništva, Politička kultura, Zagreb, 2008. 13. Smolčić, P., Značaj predstavke u zaštiti ljudskih prava i suzbijanju korupcije, Policija i sigurnost, god. 18, br. 3, 2009., str. 348.–363. 14. Sokol, S.; Valković, Lj., Komentar Ustava Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, CIP, Zagreb, 1990. 15. Smerdel, B., Sokol, S., Ustavno pravo, Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2006. 16. Smerdel, B., Ustavno uređenje europske Hrvatske, Narodne novine, Zagreb, 2013. 17. Smolčić, P., Predstavke na rad zaposlenika i ustrojstvenih jedinica MUP-a RH, Policija i sigurnost, god. 16, br. 3–4, 2007., str. 201.–219. 18. Sruk, J., Ustavno uređenje Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije, Informator, Zagreb, 1982. 19. Struić, G., Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas, Hr- vatska i komparativna javna uprava, god. 16, br. 3, 2016., str. 553.–585.

92 Narodne novine, broj 74/2015. 93 Vidi pobliže: Struić, G., Vjerodostojno tumačenje zakona u hrvatskom parlamentarnom pravu od 1947. do danas, Hrvatska i komparativna javna uprava, god. 16, br. 3, 2016., str. 582. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 72

20. Šulek, B., Hrvatsko-ugarski ustav ili konstitucija, Brzotis Ant. Jakića, Zagreb, 1861. 21. Uzelac, A., Ustavno pravo na žalbu u građanskim stvarima: jamstvo ispravnog pravosuđenja ili relikt prošlosti?, u: A. Uzelac; J. Garašić; A. Maganić (ur.), Djelotvorna pravna zaštita u pravičnom postupku (Liber amicorum Mihajlo Dika), Pravni fakultet Sveučilišta u Zagrebu, Zagreb, 2013., str. 219.–243. 22. Vidaković-Mukić, M., Opći pravni rječnik, Narodne novine, Zagreb, 2015.

POPIS PROPISA, AKATA I SUDSKIH ODLUKA

1. Etički kodeks državnih službenika, Narodne novine, broj 40/2011, 13/2012. 2. Jedinstvena metodološko-nomotehnička pravila za izradu akata koje donosi Hrvatski sabor, Nar- odne novine, broj 74/2015. 3. Kazneni zakon (1997), Narodne novine, broj 110/1997, 27/1998, 50/2000, 129/2000, 84/2005, 51/2001, 111/2003, 190/2003, 105/2004, 71/2006, 110/2007, 152/2008, 57/2011, 77/2011, 125/2011, 143/2012. 4. Kazneni zakon (2011), Narodne novine, broj 125/2011, 144/2012, 56/2015, 61/2015, 101/2017. 5. Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3843/2007 od 6. travnja 2011., Nar- odne novine, broj 48/2011. 6. Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-4039/2009, U-I-25427/2009 i U-I- 195/2010 od 18. srpnja 2014., Narodne novine, broj 100/2014. 7. Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-659/1994, U-I-146/1996, U-I- 228/1996, U-I-508/1996, U-I-589/1999 od 15. ožujka 2000., Narodne novine, broj 31/2000. 8. Odluka i Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-722/2009 od 6. travnja 2011., Nar- odne novine, broj 44/2011. 9. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-II-1744/2001 od 11. veljače 2004., Narodne novine, broj 21/2004. 10. Odluka Ustavnog suda Republike Hrvatske broj U-III-234/1998 od 28. travnja 1999., Narodne novine, broj 46/1999. 11. Poslovnik Hrvatskoga sabora, Narodne novine, broj 81/2013, 113/2016, 69/2017. 12. Poslovnik Sabora Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 57/1958. 13. Poslovnik Sabora Socijalističke Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 22/1965. 14. Poslovnik Ustavotvornog sabora Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 143/1946. 15. Povelja Europske unije o temeljnim pravima, Službeni list EU, C 202/02 od 7. lipnja 2016. 16. Pravilnik o načinima, postupcima i elementima vrednovanja učenika u osnovnoj i srednjoj školi, Narodne novine, broj 112/2010. 17. Pravilnik o načinu rada i postupanja po predstavkama i pritužbama, vođenju Evidencije predstavki i pritužbi te o radu Povjerenstva, Narodne novine, broj 58/2012, 43/2013, 33/2015, 78/2015. 18. Pravilnik o načinu rada i postupanja po pritužbama te radu povjerenstava za rad po pritužbama, Narodne novine, broj 78/2015. 19. Pravilnik o nadzoru nad provedbom Zakona o javnoj nabavi, Narodne novine, broj 65/2017. 20. Pravilnik o postupku s predstavkama i pritužbama, Narodne novine, broj 142/1999. 21. Pravilnik o provođenju unutarnjeg nadzora i unutarnje kontrole u Carinskoj upravi, Narodne novine, broj 153/2013. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 73

22. Rješenje Ustavnog suda Republike Hrvatske broj: U-I-3101/2014 i dr. od 12. siječnja 2015., Nar- odne novine, broj 5/2015. 23. Ugovor o funkcioniranju Europske unije, Službeni list EU, C 202/01 od 7. lipnja 2016. 24. Ustav Narodne Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 7/1947. 25. Ustav Republike Hrvatske, Narodne novine, broj 56/1990, 135/1997, 8/1998, 113/2000, 124/2000, 28/2001, 41/2001, 55/2001, 76/2010, 85/2010, 5/2014. 26. Zakon o državnim službenicima, Narodne novine, broj 92/2005, 140/2005, 142/2006, 77/2007, 107/2007, 27/2008, 34/2011, 49/2011, 150/2011, 34/2012, 38/2013, 37/2013, 1/2015, 138/2015, 61/2017. 27. Zakon o državnom odvjetništvu, Narodne novine, broj 76/2009, 153/2009, 116/2010, 145/2010, 57/2011, 130/2011, 72/2013, 148/2013, 33/2015, 82/2015. 28. Zakon o inspekcijama u gospodarstvu, Narodne novine, broj 14/2014, 56/2016. 29. Zakon o lokalnim izborima, Narodne novine, broj 144/2012, 121/2016. 30. Zakon o lokalnoj samoupravi i upravi, Narodne novine, broj 90/1992, 94/1993, 117/1993. 31. Zakon o lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, broj 33/2001, 60/2001, 129/2005, 109/2007, 36/2009, 125/2008, 36/2009, 150/2011, 144/2012, 19/2013, 137/2015, 123/2017. 32. Zakon o općem upravnom postupku, Narodne novine, broj 47/2009. 33. Zakon o osiguranju, Narodne novine, broj 30/2015. 34. Zakon o policiji, Narodne novine, broj 34/2011, 130/2012, 89/2014, 151/2014, 33/2015, 121/2016. 35. Zakon o pravu na pristup informacijama, Narodne novine, broj 25/2013, 85/2015. 36. Zakon o prestanku važenja Zakona o radu organa koji postupaju po predstavkama i prijedlozima, Narodne novine, broj 72/1994. 37. Zakon o proračunu, Narodne novine, broj 87/2008, 109/2007, 136/2012, 15/2015. 38. Zakon o pučkom pravobranitelju (1992), Narodne novine, broj 60/1992. 39. Zakon o pučkom pravobranitelju (2012), Narodne novine, broj 76/2012. 40. Zakon o radu organa koji postupaju po predstavkama i prijedlozima, Narodne novine, broj 17/1978. 41. Zakon o referendumu i drugim oblicima osobnog sudjelovanja u obavljanju državne vlasti i lokalne i područne (regionalne) samouprave, Narodne novine, broj 33/1996, 92/2001, 44/2006, 58/2006, 69/2007, 38/2009, 100/2016, 73/2017. 42. Zakon o službenicima i namještenicima u lokalnoj i područnoj (regionalnoj) samoupravi, Narodne novine, broj 86/2008, 61/2011, 4/2018. 43. Zakon o sudovima, Narodne novine, broj 28/2013, 33/2015, 82/2015, 82/2016. 44. Zakon o sustavu državne uprave (1993), Narodne novine, broj 75/1993. 45. Zakon o sustavu državne uprave (2011), Narodne novine, broj 150/2011, 12/2013, 93/2016, 104/2016.

MREŽNI IZVORI

1. e-Doc baza podataka Hrvatskoga sabora, URL=http://edoc.sabor.hr. Pristupljeno 28. veljače 2018. 2. Hrvatski jezični portal, URL=http://hjp.znanje.hr. Pristupljeno 28. veljače 2018. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 74

3. Interna pravila o radu Odbora (Вътрешни правила за работата на Комисията), URL=http://www. parliament.bg/bg/parliamentarycommittees/members/2592/info. Pristupljeno 28. veljače 2018. 4. Izvješće ministra unutarnjih poslova o obavljanju policijskih poslova u 2016. godini, URL=http:// www.sabor.hr/fgs.axd?id=49056. Pristupljeno 28. veljače 2018. 5. Izvješće o aktivnostima Odbora za predstavke Europskog parlamenta tijekom 2015. od 2. prosinca 2016. (2016/2146(INI)), URL=http://www.europarl.europa.eu/sides/get Doc.do?pubRef=//EP// TEXT+REPORT+A8-2016-0366+0+DOC+XML+V0//HR. Pristupljeno 28. veljače 2018. 6. Izvješće o provedbi Zakona o pravu na pristup informacijama za 2016. godinu, URL=http://www. sabor.hr/fgs.axd?id=48819. Pristupljeno 28. veljače 2018. 7. Izvješće o radu Agencije za zaštitu osobnih podataka za 2016. godinu, URL=http://www.sabor.hr/ fgs.axd?id=49669. Pristupljeno 28. veljače 2018. 8. Izvješće o radu Državnog odvjetništva Republike Hrvatske za 2016. godinu, URL=http://www.sab- or.hr/fgs.axd?id=48956. Pristupljeno 28. veljače 2018. 9. Izvješće o radu Hrvatske energetske regulatorne agencije za 2016. godinu, URL=http://www.sabor. hr/fgs.axd?id=49766. Pristupljeno 28. veljače 2018. 10. Izvješće o radu Odbora za predstavke i pritužbe za 2016. godinu, URL=http://www.sabor.hr/fgs. axd?id=48551. Pristupljeno 28. veljače 2018. 11. Izvješće pučke pravobraniteljice za 2016. godinu, URL=http://www.sabor.hr/fgs.axd?id=48673. Pris- tupljeno 28. veljače 2018. 12. Mađarski Temeljni zakon (Magyarország Alaptörvénye), URL=www.parlament.hu/irom39/02627/02- 627.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 13. Načela Odbora za peticije o postupanju sa zamolbama i pritužbama (Grundsätze des Petitionsau- sschusses über die Behandlung von Bitten und Beschwerden), URL=https:// www.bundestag.de/ ausschuesse/ausschuesse18/a02-18/grundsaetze/verfahrensgrund saetze/260564. Pristupljeno 28. veljače 2018. 14. Narodna skupština Republike Srbije, URL=http://www.parlament.gov.rs/gradjani/pitajte/ inicijative,-peticije,-predstavke-i-predlozi.1098.html. Pristupljeno 28. veljače 2018. 15. Poslovnik Europskog parlamenta, s Prilogom VI., URL=http://www.europarl.europa.eu/ sipade/ rules/20170116/Rules20170116-HR.epub. Pristupljeno 28. veljače 2018. 16. Poslovnik Narodne skupštine (Пословник Народне скупштине), URL=http://www. parlament.gov. rs/upload/documents/Poslovnik%20Narodne%20skupstine%20-%20 precisceni%20tekst%20Sluz- beni%20g.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 17. Poslovnik njemačkog Bundestaga (Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages), URL=http:// www.bundestag.de/parlament/aufgaben/rechtsgrundlagen/go-btg/go-btg/ 197104. Pristupljeno 28. veljače 2018. 18. Poslovnik Sejma Republike Poljske (Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej), URL=http://www. sejm.gov.pl/prawo/regulamin/kon7.htm. Pristupljeno 28. veljače 2018. 19. Poslovnik Senata Republike Poljske od 23. studenoga 1990. (Uchwała Senatu Rzeczypospolitej Pol- skiej z dnia 23 listopada 1990.; URL=https://www.senat.gov.pl/download/gfx/senat/pl/defaultopisy/86/1/1/regulamin-z-12-lutego-2018.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 20. Poslovnik Skupštine Republike (Regimento da Assembleia da República), URL=http://www.parlamento.pt/Legislacao/Documents/Legislacao-Anotada/Regimento AR-Simples.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 21. Pravilnik o ustrojstvu i radu Narodne skupštine (Правилник за организацията и дейността на Народното Събрание), URL=http://www.parliament.bg/bg/rulesofthe organisations. Pristupljeno 28. veljače 2018. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 75

22. Presuda Europskog suda za ljudska prava u predmetu Beian protiv Rumunjske, od 6. prosinca 2007., zahtjev br. 30658/05, URL=http://www.legal-tools.org/doc/a40617/pdf/. Pristupljeno 28. veljače 2018. 23. Protokol o postupanju po predstavkama i pritužbama, URL=http://www.mspm.hr/ istaknute -teme/nadzor-i-predstavke/protokol-o-postupanju-po-predstavkama-i-prituzb ama/880. Pristupl- jeno 28. veljače 2018. 24. Rajko, A., Predstavke (požurnice) upućene predsjednicima sudova, 2016. URL=http://www.iusinfo. com.hr/DailyContent/Topical.aspx?id=28440. Pristupljeno 28. veljače 2018. 25. Savezni zakon o postupku razmatranja obraćanja građana Ruske Federacije (Федеральный закон о порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации), URL=http://pravo.gov.ru/ proxy/ips/?docbody=&nd=102106413. Pristupljeno 28. veljače 2018. 26. Temeljni zakon Savezne Republike Njemačke (Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland), URL=http://www.gesetze-im-internet.de/gg/index.html. Pristupljeno 28. veljače 2018. 27. Ustav Helenske Republike (Σύνταγμα της Ελλάδας), URL=http://www.hellenicparliament.gr/ User- Files/f3c70a23-7696-49db-9148-f24dce6a27c8/SYNTAGMA1-1.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 28. Ustav Portugalske Republike (Constituição da República Portuguesa), URL=http://www.parlamen- to.pt/Legislacao/Documents/constpt2005.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 29. Ustav Republike Bugarske (Конституция на Република България), URL=http://www.parlia ment. bg/bg/const. Pristupljeno 28. veljače 2018. 30. Ustav Republike Cipar (Το Σύνταγμα της Κυπριακής Δημοκρατίας), URL=http://www.cylaw.org/nomoi/enop/non-ind/syntagma/index.html. Pristupljeno 28. veljače 2018. 31. Ustav Republike Estonije (Eesti Vabariigi põhiseadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/ akt/633949. Pristupljeno 28. veljače 2018. 32. Ustav Republike Makedonije (Устав на Република Македонија), URL=https://www.sobranie.mk/ WBStorage/Files/UstavnaRmizmeni.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 33. Ustav Republike Poljske (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej), URL=http://www.sejm.gov.pl/ prawo/konst/polski/kon1.htm. Pristupljeno 28. veljače 2018. 34. Ustav Republike Slovenije (Ustava Republike Slovenije), URL=http://www.pisrs.si/Pis.web/pregled- Predpisa?id=USTA1. Pristupljeno 28. veljače 2018. 35. Ustav Republike Srbije (Устав Републике Србије), URL=http://www.parlament.gov.rs/upload/documents/Ustav-Srbije-pdf.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 36. Ustav Ruske Federacije (Конституция Российской Федерации), URL=http://www.ksrf.ru/ru/Info/ LegalBases/ConstitutionRF/Pages/default.aspx. Pristupljeno 28. veljače 2018. 37. Ustav Slovačke Republike (Ústava Slovenskej republiky), URL=http://www.nrsr.sk/web/Static/sk- SK/NRSR/Doc/zd-ustava-20170907.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 38. Zakon broj 43/90, od 10. kolovoza (Lei n.º 43/90, de 10 de agosto), URL=http://www.parlamento. pt/legislacao/documents/legislacao-anotada/exerciciodireitopeticao-anotado.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 39. Zakon o državnim tajnama i klasificiranim informacijama o stranim državama (Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/105052017005. Pristupljeno 28. veljače 2018. 40. Zakon o internim i postupovnim pravilima Riigikogua (Riigikogu kodu – ja töökorra seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/128062016022. Pristupljeno 28. veljače 2018. 41. Zakon o kancelaru pravde (Õiguskantsleri seadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/128122017020. Pristupljeno 28. veljače 2018. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 76

42. Zakon o Narodnoj skupštini (Закон о Народној скупштини), URL=http://www.parlament.gov.rs/ upload/documents/412-10.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 43. Zakon o ovlastima Odbora za peticije njemačkog Bundestaga (Gesetz über die Befugnisse des Petitionsausschusses des Deutschen Bundestages), URL=https://www.gesetze-im-internet.de/ ggart45cg/GGArt45cG.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 44. Zakon o upravnom postupku od 14. lipnja 1960. (Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowa- nia administracyjnego), URL=http://prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU 19600300168/O/ D19600168.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. 45. Zakon o zaštiti potrošača (Tarbijakaitseseadus), URL=https://www.riigiteataja.ee/akt/128122017033. Pristupljeno 28. veljače 2018. 46. Zakon od 11. srpnja 2014. o peticijama (Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach), URL=http:// prawo.sejm.gov.pl/isap.nsf/download.xsp/WDU20140001195/T/D20141195L.pdf. Pristupljeno 28. veljače 2018. Gordan Struić, PRAVNO UREĐENJE PREDSTAVKI U REPUBLICI HRVATSKOJ – PITANJE KOHERENTNOSTI NORMATIVNOG... 77

Gordan Struić*

LEGAL REGULATION OF THE PETITIONS IN THE REPUBLIC OF CROATIA – THE QUESTION OF ITS NORMATIVE FRAMEWORK COHERENCE, POTENTIAL APPLICATION PROBLEMS AND SOLUTIONS

Summary

Starting from the fact that the constitutional right to petition is governed by a series of different laws and regulations in the Republic of Croatia, the paper aims at answering the question of coherence of its normative framework. To this end, the author outlines the conceptual definition of the petition, presents its legal regulation in the Republic of Croatia, examines the differences in the current normative framework, as well as possible problems arising from the arrangement of this constitutional right, suggesting potential solutions. In addition, the author considers the actual effects of regulations, as well as various approaches in comparative law. On this basis, the conclusion has been drawn that the normative framework for the regulation of petitions is incoherent due to differences in terminology, the absence of constitutional and legal definition of the petition, different deadlines for the response to the petition, differences in the context of authorized petitioners, and differences regarding sanctions for the persons who hinder exercising of this constitutional right.

Keywords: petition, complaint, motion, Constitution

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

* Gordan Struić, master of laws and university specialist in comparative politics, Croatian Parliament, Trg svetoga Marka 6, 10000 Zagreb, Republic of Croatia. Email address: [email protected]. ORCID: http://orcid.org/0000-0001-6528-4436. The views expressed here are solely those of the author.

Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 79

Duško Lozina* Pregledni znanstveni rad UDK 364.014:2 316.74:2 DOI: https://doi.org/10.25234/pv/5296 Rad primljen: 2.lipnja 2017.

SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA

Sažetak: Rad tematizira pojam solidarnosti kao ključni pojam katoličkog socijalnog nauka. Tekst predstavlja logični nastavak autorova spoznavanja problema solidarnosti od 80-ih godina do danas, napose sinergijski učinak sociologijsko-pravnog uvida s teologijskim uvidom koji u hrvatskim uvjetima raste posebice u razdoblju od 1995. do 2005. godine kada teološka misao daje značajan obol razumijevanju solidarnosti i njezinu pojmovnom razlučivanju od drugih sličnih pojmova kao što su karitativnost, milosrđe, bratstvo etc. Solidarnost se pokazuje kao samosvojan, važan pojam čitavog niza društvenih znanosti, a napose je značajna s teologijskog motrišta kao najvažnija krepost katoličkog socijalnog nauka. Osim etimologijske razine uvida u solidarnost ističe se i njezina neupitna društvena uloga, kao i njezin integracijski potencijal.

Ključne riječi: solidarnost, katolički socijalni nauk, bratstvo, milosrđe, karitativnost

Tematiziranje pojma solidarnosti može se na prvi pogled činiti posve anakronim i neak- tualnim, budući da je riječ o pojmu koji širinom uporabe koja seže od kolokvijalnog pristupa pa do ozbiljnih znanstvenih rasprava i ne zaslužuje osobitu potrebu za ozbiljnijim pristupom. Takvom razmišljanju svesrdno pripomažu i procesi industrijalizacije, urbanizacije, specijaliza- cije, profesionalizacije, scijentizacije, informatičke revolucije, umreženog društva, druge mo- derne etc. koji na svoj način predstavljaju negaciju solidarističkog načina življenja u njegovu tradicijskom smislu. S druge strane, pokazuje se da dublji uvid u pojam solidarnosti svjedoči da je dugo postojala značajna teorijska praznina u našim društvenim znanostima u svezi s navedenim pojmom te da on nije u dostatnoj mjeri teorijski razrađen, izuzmemo li teologijske tekstove unutar posljednjih 20-ak godina, pri čemu imamo na umu da je solidarnost otada razmjerno dobro obrađena na razini etimologijskog uvida kao i pokušaja jasnog pojmovnog definiranja. Potrebu za izučavanjem ovog tradicionalnog pojma unutar društvenih znanosti naglašava i činjenica da između različitih društvenih i povijesnih epoha postoji i značajan kontinuitet,

* Dr. sc. Duško Lozina, redoviti profesor u trajnom zvanju na Katedri za upravnu znanost Pravnog fakulteta Sveučilišta u Splitu. Domovinskog rata 8, 21000 Split, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: [email protected]. ORCID: https://orcid. org/0000-0002-9237-9630. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 80

što se očituje i u okolnosti da je solidarnost postojala i jučer kao i danas, istina bitno drukčije društveno konfigurirana. Uznapredovali proces društvene diferencijacije, kao pandan procesu integracije i globalizacije, pod koji možemo supsumirati i solidarnost kao jedan od vido- va povezanosti, rastače tradicionalni smisao pojma solidarnosti, ali stvara istodobno i realnu pretpostavku za nastanak novih oblika solidarnosti, kojih je bitno obilježje da su interesno i institucionalno utemeljeni. Solidarnost kao značajni teorijski pojam mijenjala je svoju konotaciju u zavisnosti od po- vijesnog trenutka. Nekada jedna od osnovnih spona suradnje i povezivanja ljudi na globalnom planu, solidarnost je s vremenom izgubila značenje relevantne socijabilne sile kako u mikro- sustavima (posebice na teritorijalnom i funkcionalnom planu) i dalje predstavlja važnu ho- mogenizirajuću snagu, a potencijalno to može biti iznova na globalnom planu, u slučaju nekih izvanrednih i izuzetnih situacija u kojima se može naći određena društvena zajednica, kao što su npr. rat, elementarne nepogode velikih razmjera itd. Rasprava o solidarnosti, sama po sebi, istodobno je i rasprava o ljudskoj prirodi pa u tom smislu nužno dospijeva na antropologijsko područje. Solidarnost shvaćena kao jedan od mo- gućih oblika povezanosti između ljudi predstavlja izraz čovjekove socijabilnosti, dakle, one karakteristike čovjeka koja se u teoriji naglašava kao jedno od bitnih čovjekovih obilježja, još od antičke epohe, što je zasigurno najpregnantnije iskazao Aristotel svojim učenjem o čovjeku kao “političkoj, odnosno društvenoj životinji”. Ovom zgodom mislimo da bi trebalo barem naznačiti jednu od temeljnih oznaka solidarnosti, a to je njezina ambivalentnost. Naime, kako je cjelokupna dosadašnja povijest čovjeka na neki način obilježena sukobom opozitnih silnica, tj. procesima približavanja i udaljavanja, integrativnim i dezintegrativnim gibanjima, dijalektikom dobra i zla, nema onda nikakvog prijepora da i pojam solidarnosti nosi u sebi, kao trajni pečat, karakteristiku ambivalentnosti. Namjera je ovog rada da prije svega progovori o etimologiji pojma solidarnosti te da ga po- kuša barem približno definirati kako bismo ga mogli jasno razgraničiti od nekih drugih srodnih pojmova kao što su bratstvo, karitativnost, milosrđe, prijateljstvo itd.

1. POVIJEST POJMA SOLIDARNOSTI

Poput drugih značajnih teorijskih pojmova i pojam solidarnosti ima svoju povijest. Riječ je o pojmu koji se susreće u mnogim znanstvenim disciplinama iz korpusa društvenih znanosti, ali je i u čestoj uporabi u svakodnevnom jeziku i govoru. Upravo ta rasprostranjenost pojma solidarnosti i učestalost njegove primjene, kako u strogom jeziku znanosti tako i u kolokvi- jalnom govoru, otvaraju i neke nedoumice vezane uz značenje tog pojma jer se on često poi- stovjećuje s nekim drugim srodnim pojmovima kao što su altruizam, bratstvo, karitativnost, prijateljstvo itd. I kraj okolnosti da izraz solidarnost imade svoj korijen u latinskom jeziku, ipak je riječ o novovjekovnom pojmu, nastalom u francuskoj kulturnoj sredini, u prvoj polovini 19. stoljeća. Kao tvorac riječi solidarnost najčešće se spominje francuski teoretik Pierre Leroux (1797.–1871.), koji ga je prvi put spomenuo u svom djelu L’Humanité socialiste iz 1839. godine. Pierre Leroux zapravo transponira pojam solidarnosti iz juridičkog u filozofijski jezik, a poslije će on postati najvažnijim pojmom kršćanskog socijalnog nauka. “Za njega solidarnost Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 81 nije samo osjećaj već i dužnost, i na njoj se ostvaruje utemeljenje prava”.1 Mišljenje da je upravo Pierre Leroux otac izraza solidarnost može se susresti i u našoj pravnoj teoriji, ali i drugdje.2 Ipak, postoje i autori koji smatraju kako je pojam solidarnost nastao i nešto prije.3 Hauke Brunkhorst naglašava da je solidarnost potpuno moderan pojam, a kao njegovo isho- dište vidi Francusku revoluciju. Tijekom revolucije još nije dopiralo solidarité nego fraternité. U tom smislu ovaj autor naglašava da “tijekom 19. stoljeća pojam solidarnosti se prvo pojavljuje uz pojam bratstva, da bi nakon europske revolucije 1848. god. preuzeo njegovo mjesto – prvo u radničkom pokretu pod utjecajem Marxa i Lassallea, a onda na kraju stoljeća u sociologiji, u jurisprudenciji, danas također u ustavnim tekstovima i međunarodnim sporazumima o ljudskim pravima.4 Semantika pojma solidarnosti proizlazi osim iz rimsko-pravnih izvora još iz dvaju izvora: “Jedan potječe od pagansko-republikanske sloge (lat. concordia) i građanskog prijateljstva (lat. amicitia), drugi od biblijsko-kršćanskog bratstva (fraternitas) i ljubavi prema bližnjemu (caritas).”5 Solidarnost je za Brunkhorsta pravni pojam. “Rimsko-pravni pojam in solidum znači obve- zivanje za cjelinu, zajedničko jamstvo, zajednički dug, zajedničku obligaciju: obligatio solidum. Jedan za sve, svi za jednoga. Tako već obligatio in solidum u mediju apstraktnog prava povezuje strane osobe, komplementarne uloge, heterogene interese.6 Za Brunkhorsta “solidarnost nije drugo lice pravednosti, ona je naprotiv ništa drugo do demokratsko ostvarenje individualne slobode. Dok se formula općeg dobra starorepublikanski odnosi na objektivno spoznatljivo kolektivno dobro ‘solidarnost’ ima iz temelja individualističku formu”.7 Za ovog autora solidarnost nema svoje uporište u zajednici, nego u društvu. “Solidarnost nije samo solidna, solidarnost je također robusna i zbog toga kao nijedan drugi pojam spo- sobna odražavati zagrade između različitih modusa socijalne i sistemske interakcije društva.”8

2. ZNAČENJE POJMA SOLIDARNOSTI

Pojam solidarnosti (engl. solidarity, franc. solidarité, njem. Solidarität, španj. solidaridad) ima korijen u latinskom jeziku. Taj izraz dolazi od riječi solidus9 što znači tvrd, čvrst, valjan, samotvoran, krupan. Prema analogiji s tim i solidarnost označava jednoglasnost, suglasnost,

1 Gioacchino Nicoleti, Solidarismo u: Novissimo Digesto Italiano, Unione Tipografico – Editrice Torinese, Torino, vol. XVII, 836, 1970. 2 U hrvatskoj pravnoj znanosti takav stav zastupa Berislav Perić, Solidarizam u teoriji prava, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu, Zagreb, 3–4/1954., str. 267. Isti stav može se naći i u: Wilhélm Bernsdorf und Friedrich Bülow, Wörterbuch der Soziologie, Ferdinande Enke Verlag, Stuttgart, 462, 1955. 3 Tako npr. Veselin Brković u svojoj doktorskoj disertaciji “Pojam solidarnosti u samoupravnom društvu” obranjenoj 1979. na Pravnom fakultetu u Beogradu, kaže da se riječ solidarnost prvi put spominje u francuskom jeziku 1804. godine, donošenjem Code civila. 4 Hauke Brunkhorst, Solidarnost. Od građanskog prijateljstva do globalne pravne zajednice, Multimedijalni institut Beograd/ Zagreb, 2004., str. 9. 5 Ibidem, str. 11. 6 Isto, str. 10. 7 Isto, str. 12. 8 Isto, str. 14. 9 Mirko Divković, Latinsko-hrvatski rječnik, Kraljevska zemaljska tiskara, II. izd. 1900., str. 990. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 82 složnost, jednodušnost, jednako mišljenje, ali i zajednicu interesa, uzajamnu odgovornost, svijest o potrebi zajedničkog djelovanja.10 Pridjev solidaran (franc. solidaire) znači još i prijateljski, povezan s nekim (zbog zajednič- kog nazora, djelatnosti, odgovornosti); složan, suglasan, jednodušan, sumišljenički, suodgo- voran, obostran, uzajamno odgovoran.11 U francuskom jeziku solidarnost označava stanje u kojem se više osoba obvezuju jedni za druge, a isto tako i uzajamnu zavisnost između ljudi.12 U ruskom jeziku spominju se ova zna- čenja solidarnosti: a) istovjetnost misli, jednodušje (sloga), zajednički interes, aktivna sklo- nost mišljenju ili radnjama; b) zajednička odgovornost.13 U engleskom jeziku solidarnost se, među ostalim, shvaća i kao zajednica interesa.14 U njemačkom jeziku najvažnija značenja riječi solidarnost jesu: 1) “solidarnost označava uvijek jedno stanje, u kojem se mnoštvo vlada kao jedinstvo; 2) to ponašanje ima uvijek praktički smisao koji se uvijek potvrđuje putem uznemi- ravajućih utjecaja vanjskog svijeta; 3) njegov smisao je obrana od takvih smetnji, zahvata ili nasrtaja; 4) solidarnom ponašanju je podloga moralno mišljenje zajednice. Pritom zajednica ne znači ujedinjenje u praktične svrhe, ne interesno ujedinjenje, nego jedno unutarnje ujedinjenje, jedno stanje unutarnje povezanosti, koje premošćuje duboki rascjep koji inače dijeli pojedine ljude od drugih bića i stvari.”15 Pozorna raščlamba mogućih značenja izraza solidarnost pokazala bi da se njime podrazumijeva postojanje visokog stupnja suglasnosti između pojedinaca koji se nalaze u određenom društvenom odnosu; nadalje da ti pojedinci imaju svijest o potrebi usuglašavanja interesa koji ih vezuju u realizaciji nekog cilja, kojemu kao grupa tendiraju; na koncu pretpostavlja se određeni kvantum uzajamne odgovornosti između pojedinaca. Solidarnost tako shvaćena predstavlja oznaku za sklad i red, odnosno negira nesklad i nered. Ona predstavlja značajnu integrativnu silu koja u paralelogramu sila oblikuje životni prostor čovjeka.

3. TIPOLOGIJA SOLIDARNOSTI

Paralelno s porastom interesa za solidarnost kao društvenu pojavu tekao je i proces klasifi- ciranja i sistematiziranja pojma solidarnosti, što rječito govori o njegovoj zrelosti i razvijeno- sti. Danas postoje najrazličitije klasifikacije tog pojma, kao što su: - prirodna solidarnost i moralna solidarnost. Moralna solidarnost je “jedinstvo volja i odanost uzajamnosti između ljudi”16

10 Bratoljub Klaić, Rječnik stranih riječi, Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1984., str. 1248. 11 Opća enciklopedija, Jugoslavenski leksikografski zavod, Zagreb, III. izd., 1981., str. 563. 12 Grand Larousse Encyclopédique, Librairie Larousse, Paris, t. 9, 1964., str. 894. 13 Boljšaja sovjetskaja enciklopedija, Gosudarstvenoe naučnoe izdateljstvo, Moskva, II. izd., 1957., str. 21. 14 Webster’s Seventh New Collegiate Dictionary, G. and C. Merriam Company, Springfield, Massachusetts, USA, 1961., str. 831. 15 Alfred Vierkandt, Solidarität u Wilhelm Bernsdorf und Friedrich Bülöw, Wörterbuch der Soziologie, Ferdinand Enke Vellag, Stuttgart, 1955., str. 463. 16 Grand Larousse Encyclopédique, Librarie Larousse, Paris, 1964., str. 895. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 83

- prirodna i društvena solidarnost – takvu distinkciju predlaže René Le Senne. Prirodna solidarnost je objektivno nužna, ogleda se u međuzavisnosti ljudi. Društvena solidarnost predstavlja obvezu određene vrste, koja se sastoji u tome da onaj koji je superioran ima obvezu zaštititi inferiornog17 - negativna i pozitivna solidarnost – to razlikovanje zastupa Pierre Laruque. Prema njemu negativna solidarnost se manifestira u stajalištu prema drugim klasama. Suprotno tome, pozitivna solidarnost je veoma snažna unutar radništva, a mnogo je manja u srednjim slojevima ili kod seljaštva.18 Ovoj razlici je bliska i Durkheimova distinkcija solidarnosti na mehaničku i organsku.19 Jedna i druga tipologija uzimaju kao kriterij razlike dosegnuti stupanj društveno-gospodarstvenog razvitka, odnosno stupanj društvene diobe rada. U teoriji se još spominju i sljedeće vrste solidarnosti: “pasivna i aktivna solidarnost”, grupna solidarnost, klasna solidarnost, in- teresna solidarnost itd.

4. POJAM SOLIDARNOSTI I POJAM INTEGRACIJE

Povijesno promatrano solidarnost je jedno od mogućih načela društvene integracije. Osim solidarnosti kao značajna integracijska načela spominju se još i vlast te kontrola informacija.20 Sva navedena načela povezanosti predstavljaju načine kojima određena društvena skupina, pleme, klasa, kasta ili sloj reagiraju na pritisak neizvjesnosti. Metodički razlozi upućuju na potrebu da se objasni značenje izraza integracija, kao višeg rodnog pojma u odnosu prema pojmu solidarnosti. Integracija je jedan od polova diobe rada, čiji je drugi pol inkarniran u procesu društvene diferencijacije, koji znači zamjenjivanje jednog elementa u sustavu s dva ili više elemenata. Budući da svaki novostvoreni element u sustavu ima tendenciju da čuva svoju funkcionalnu autonomiju ili polje slobode, smjer djelovanja usmjeren je dakle centrifugalno u odnosu prema sustavu (iako ne nužno), kao egzistencijalna nužnost sustava javlja se njegova težnja da neutralizira takvo djelovanje, odnosno da drži pripadajuće elemente na okupu. “Podrvgavanje svih elemenata sistemskom pravilu, njihovo uklapanje u sistemski oblik, ograničavanje sistemskim načelom, redukciju na zajednički nazivnik sistema zvat ćemo integracijom.”21 Drugim riječima kazano, integracija predstavlja dominaciju monizma nad pluralizmom, pobjedu općeg nad pojedinačnim, nadmoć mirovanja nad kretanjem (iako je to miro- vanje samo relativno), sigurnost nad neizvjesnošću, rutine i iskustva nad novim. Od brojnih modela integracije spomenut ćemo ovaj: 1. kulturnu integraciju – ona implicira skladnost između kulturnih standarda

17 René Le Senne, Traité de Morale Generale, Presses Universitaires de France, Paris, 1961., str. 667., a cit. prema Aleksandar Todorović, Solidarnost i radnička svijest u Zborniku, Solidarnost i samoupravljanje, Centar za političke studije, Novi Sad, 1971., str. 119. 18 Pierre Laruque, Les Classes Sociales, Presses Universitaires de France, Paris, 1959., str. 17., a cit. po Todorović, str. 123. 19 Emilé Durkheim, De la division du travail social, Presses Universitaires de France, Paris, 1960., str. 100. 20 Više o tome u: Eugen Pusić, Razvedenost i povezanost, Encyclopaedia Moderna, Zagreb, 1974., str. 127.–155. 21 Ibidem, str. 72. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 84

2. normativnu integraciju – ona podrazumijeva sklad između kulturnih standarda i pona- šanja osoba 3. komunikativnu integraciju – podrazumijeva opseg kojim mreža komunikacije prožima društveni sustav 4. funkcionalnu integraciju – ili stupanj uzajamne zavisnosti između elemenata sustava podjele rada. Posljednja tri tipa integracije mogu se podvesti pod društvenu integraciju.22 Integracija i dezintegracija nalaze se u određenom dijalektičkom koneksitetu, odnosno javljaju se simultano, a ne sukcesivno. Potrebno je, također upozoriti na vrijednosnu neutralnost procesa integracije i procesa dezintegracije jer se najčešće susrećemo sa sklonošću da integra- cijske procese ocjenjujemo pozitivno, a dezintegracijske negativno. Vrijednosnu konotaciju tih procesa valja tražiti zato unutar određene grupne dinamike.23

5. DEFINIRANJE SOLIDARNOSTI

Većina definicija solidarnosti opterećena je jednostranošću i nepotpunošću. Ta objekcija je prije svega rezultat činjenice što je solidarnost sama po sebi višeznačan pojam. Ona se, naime, jednom tretira ponajprije kao etičko-psihološki fenomen, dok se drugom zgodom naglašava njezino sociološko značenje jer ona predstavlja modus vivendi u nekim društvenim grupama (zajednici, kasti, klasi itd.). U ovom kontekstu valja upozoriti na jednu vrlo važnu Durkheimo- vu napomenu. On je smatrao da je solidarnost vrlo nepogodna za egzaktno istraživanje zbog toga što je riječ o nemjerljivoj veličini. “Društvena solidarnost je izraziti društveni fenomen koji je, sam po sebi, nepogodan za točno promatranje i, osobito, mjerenje” – kaže Durkheim.24 Neke definicije solidarnosti (od mnogih) koje će biti spomenute, ipak bismo uvjetno rečeno mogli grupirati u nekoliko skupina: a) psihološko-teleološke b) etičko-teleološke c) normativno-sociološke. a) Psihološko-teleološke definicije solidarnosti polaze od činjenice da solidarnost predstavlja prije svega osjećaj ili “koheziju” koji drže na okupu pripadnike određene zajednice te da je to presumpcija za realizaciju određenih ciljeva, interesa ili vrijednosti. Kao primjer ovog tipa definicija solidarnosti navodimo sljedeće definicije:

22 Angell, Robert Cooley, Social integration, International Encyclopaedia of the Social Sciences, The Macmillan Company and The Free Press, New York, Vol. VII, 1972., str. 381. 23 Rudi Supek, Integracijski i dezintegracijski procesi u društvu “prelaznog perioda”, Sociologija, 2–3, Beograd, 1983., str. 145.– 182. 24 Emile Durkheim, De la division du travail social, Presses Universitaires de France, Paris, 1960., str. 28. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 85

“Solidarnost se najčešće određuje kao ‘kohezija’ neke društvene skupine ili društva u cjelini, kao uvjet njihovog postojanja i kao povezana s njihovim vrijednostima i ciljevima.”25 Ili druga definicija: “Društvena solidarnost – osjećaj što veže pripadnike neke društvene grupe da su svi oni povezani u dobru i zlu i da je sloboda pojedinca ograničena interesima grupne cjeline za ostvarenje kojih se svi moraju skupno zalagati.”26 b) Etičko-teleološke definicije vide u solidarnosti prije svega moralni fenomen koji postaje pretpostavka za ostvarenje određenih zajedničkih ciljeva, težnji i interesa. “Solidarnost je moralna veza koja spaja pripadnike jedne društvene zajednice ili političkih i drugih organizacija koje se bore za određene zajedničke ciljeve. Ona se izražava kao osjećanje povezanosti vlastitih težnji i interesa sa širim interesima zajednice odnosno pokreta ili pojedinih njegovih dijelova i manifestira se kao spremnost da se prema tome usklađuju vlastita aktivnost i držanje.”27 c) Normativno-sociološke definicije solidarnosti polaze od shvaćanja da je solidarnost re- alni društveni odnos koji pred sudionike u tom odnosu postavlja određene zahtjeve. “Solidarnost je takav društveni odnos u ograničenoj skupini ljudi gdje se normativno i u pravilu uspješno postavlja zahtjev da pojedinac svoje osobne interese pod određenim uvjetima podredi interesima drugih, a u isti mu se mah stavlja u izgled da će drugi pod određenim uvjetima svoje interese podrediti njegovima.”28 Ova definicija, kao što se vidi, sugerira da su pripadnici solidarističke skupine načelno rav- nopravni, da imaju podjednake izglede za zadovoljavanje interesa te da je solidaristička skupina ograničene veličine. Osim spomenutih definicija solidarnosti postoje i druge, koje u eksplikaciji navedene pojave polaze od činjenice da solidarnost postaje načelo kolektivne pravednosti te da kao takva biva sankcionirana pozitivnim zakonodavstvom u mnogim zemljama. Postoje i autori koji ek- splicitno ne definiraju solidarnost, ali smatraju da postoje elementi s pomoću kojih se ona može definirati. Takvi autori imaju u vidu jedan općenitiji smisao solidarnosti te smatraju da postoje dva tipa solidarnosti. Osnovna razlika između ta dva tipa solidarnosti jest širi društve- ni sklop unutar kojeg se razvija solidarnost. Dok je kod prvog tipa solidarnosti taj društveni kontekst određen procesom društvene diferencijacije, dotle kod drugog tipa solidarnosti taj društveni sklop podrazumijeva zajednicu koja u punoj mjeri afirmira društvenost. Elementi za definiranje solidarnosti (tip I) bili bi sljedeći: - postoji međuzavisnost ili zajedništvo interesa - postoji svijest o osobnim i o društvenim, grupnim interesima i njihovoj vezi - iz međuzavisnosti interesa proizlazi i zajednička aktivnost - osobni interes ili interes vezan za grupu u žarištu je naše aktivnosti - pomoć koja se ukazuje ne mora biti pomoć u nevolji, nego i u rastu i razvoju

25 Sociološki leksikon, Savremena administracija, Beograd, 1985., str. 658. 26 Bosanac Milan; Mandić Oleg; Petković Stanko, Rječnik sociologije i socijalne psihologije, Informator, Zagreb, 1977., str. 126. 27 Politička enciklopedija, Beograd, 1975., str. 1018. 28 Eugen Pusić, Razvedenost i povezanost, Encyclopaedia Moderna, Zagreb, 1974., str. 130. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 86

- računa se izravno ili neizravno na uzvraćanje - cilj u povodu kojega postoji solidarnost nije element definicije - širi društveni kontekst u kojem se razvija ovakva solidarnost otuđeni su ljudski odnosi.

Elementi za definiciju solidarnosti (tip II) jesu: - postoji međuzavisnost ili zajedništvo interesa - postoji svijest o zavisnosti interesa - pomoć koja iz toga proizlazi nije sračunata na uzvraćanje, nesebična je - pomoć se ne pruža samo u nevolji, nego i u rastu i razvoju - optimalni društveni kontekst za ovu solidarnost jest zajednica u kojoj je razvijena puna društvenost, u kojoj se drugi osjećaju kao najveća potreba.29 Solidarnost bismo dakle definirali kao normativno (u širem smislu riječi) – sociološku kategoriju, odnosno društveni odnos u ograničenoj skupini, utemeljen na emocionalnom stavu zajedništva, unutar kojeg sudionici usklađuju svoje interese, težnje i aktivnosti i koji obilježa- va određena vrijednosna dvoznačnost. Kondenzirano iskazano, solidarnost predstavlja odgovornost jednoga za sve i svih za jednoga. Na taj način štiti se sigurnost i jača se zaštita kako pojedinaca tako i zajednice zbog uzajamne skrbi pojedinca za zajednicu i zajednice za pojedinca (što može biti rezultat spontanosti ili pak sankcionirano na neki drugi način).

6. RAZGRANIČENJE POJMA SOLIDARNOSTI OD NEKIH DRUGIH SRODNIH POJMOVA

TEOLOŠKI VID SOLIDARNOSTI

Već je bilo riječi o tome da se pojam solidarnosti često poistovjećuje s nekim drugim srodnim pojmovima, kao što su, primjerice, altruizam, karitativnost, milosrđe, prijateljstvo, bratstvo itd. Uza sve teškoće koje stoje na putu povlačenja precizne i točne granice između navedenih pojmova i pojma solidarnosti, metodički razlozi upućuju na zahtjev da se ipak pokuša povući crta razgraničenja između njih. Ono što je zajedničko svim navedenim pojmovima jest činjenica da predstavljaju važne etičke vrijednosti. Dok se smisao pojmova altruizam, karitativnost, milosrđe vezuje za područje etike (napose kršćanske etike), dotle se smisao pojma solidarnosti širi i izvan granica etike te se javlja i u drugim područjima, kao npr. pravu, politici, sociologiji itd. Za razliku od altruizma i milosrđa koji se tiču prije svega unutarnjeg stava čovje- ka, odnosno njegove svijesti, pojam solidarnosti osim poziva na svijest može se temeljiti i na altruizmu i na normi pozitivnog prava. Altruizam se shvaća najčešće kao nesebičnost, čovjeko- ljublje, ljubav prema drugome. To je etički termin koji označuje nesebičnu brigu za blagostanje ljudi i spremnosti na žrtvovanje svojih interesa za druge.30

29 Ksenija Savin, Solidarnost i altruizam, Sociološki pregled, 2–3/1974., Beograd, 402.–404. 30 Bratoljub Klaić, Rječnik stranih riječi, Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1978., str. 54. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 87

Suprotno teoriji o svemoći i isključivosti egoizma (primjerice u filozofskoj poziciji Nietzs- chea i Stirnera), u altruističkoj se etici zastupa stav o jednom isto tako praizvornom i “pri- rodnom” altruizmu koji izrasta spontano i subjektivno iz čovjekova osjećanja povezanosti i pripadnosti ljudskom rodu. Altruističko odnošenje može proisteći i iz egoističkog nagona kao njegov nužni socijalni regulator u smislu održavanja jedne socijalne zajednice ili utvrđenja zajedničkog života (po prirodi egoističnih) pojedinaca. “Altruizam je duhovni, teorijski i praktički korektiv utilitarizmu po kojemu je dobro poisto- vjećeno s korisnim (za pojedinca ili za čitavu zajednicu ili čovječanstvo).”31 S druge strane, pojam milosrđa ima dugu tradiciju. Njega susrećemo još kod starih Hebre- ja, a ne treba posebno ni isticati da milosrđe predstavlja i jedan od stupova stožera kršćanske etike. “Za Izrael se milosrđe nalazi na stjecištu dviju mislenih struja: sućuti i vjernosti. Hebrejski izraz (ra’hamim) izražava nagonsku privrženost nekog bića drugomu. Drugi hebrejski izraz (‘hesed) obično se na grčki jezik prevodi riječju koja također znači milosrđe (‘eleos) i on sam po sebi označuje pijetet, svezu što sjedinjuje dva bića i uključuje vjernost. Time milosrđe dobiva čvrst temelj: ono više nije neki odjek nagonske dobrote, koja se može prevariti u svom predmetu i njegovoj naravi, već je svjesna ‘htijena’ dobrota; ona je dapače odaziv na unutarnju obvezu, vjernost samom sebi”.32 Neki autori ukazuju da “milosrđe kao pojam iz biblijske, a onda i iz ukupne teološke perspektive nije moguće razumjeti bez ukazivanja na njegovu konstitutivnu povezanost s pojmom milosti.”33 Drugi, pak, poput Tamaruta, smatraju da je milosrđe tema koja povezuje Stari zavjet s Novim zavjetom. “Milosrđe, dakle, nosi snažnu kristološku značajku, bitno određujući kršćansko shvaća- nje čovjeka kako u osobnoj i individualnoj tako i u njegovoj eklezijalnoj, odnosno društvenoj dimenziji.”34 U eksplikaciji pojma milosrđa valja posegnuti i za mišljenjem autora Vukovića i Bošnjakovića. Oni kažu da u “Novom zavjetu Božje milosrđe nadilazi granice izabranog naroda te u Isusu Kristu dobiva univerzalno značenje: proteže se na sve ljude te u konačnici, na čitavu stvorenu stvarnost.”35 Suosjećanje za ovu dvojicu autora označuje aktivno sudjelovanje u situaciji drugoga, odnosno označuje stanje ganuća pred situacijom patnje druge osobe te spremnost djelovati i pomoći. Cristoph Schönborn govoreći o milosrđu kaže da je ono danas svijetu potrebnije nego ikada te da je neodgodiva zadaća Crkve da ga naviješta. “Budući da je Božja ljubav izvor svega stvo-

31 Vladimir Filipović, Filozofijski rječnik, Matica hrvatska, Zagreb, 1965., str. 24. 32 Rječnik biblijske teologije, sv. 1., Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 1969., str. 536.–537. 33 Mirko Divković, Latinsko-hrvatski rječnik, Kraljevska zemaljska tiskara, Zagreb, II. izdanje, 1900., str. 168. 34 Anton Tamarut, Božje milosrđe u nauku poslijekoncilskih papa, Bogoslovska smotra, KBF Zagreb, 86/2016., 3, str. 645.–646. 35 Davor Vuković, Josip Bošnjaković, Empatija, suosjećanje i milosrđe: psihološke i teološke perspektive, Bogoslovska smotra, KBF Zagreb, 86/2016., 3, str. 738. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 88 renoga bitka, ta se ljubav okreće svim stvorenjima bez iznimke, bez obzira koliko su daleko, koliko su bijedna i neznatna”36 – kaže Schönborn. Špiro Marasović naglašava da je za “katoličku društvenu teoriju i za katoličku društvenu praksu, solidarnost do te mjere središnji pojam da su poznati njemački teolozi Hendrich Pesch, Gu- stav Gundlach i Oswald von Nell-Breunung nastojeći oponirati kapitalističkom individualizmu i socijalističkom kolektivizmu izgradili posebnu teoriju društva koju su nazvali solidarizam”.37 Isti autor predlaže da u katoličkom socijalnom nauku kada je riječ o solidarnosti, valja naglasiti da ona uvijek znači solidarnost s onima koji zastupaju vrednote istinitoga dobra i svetoga, ako je o vrednotama riječ, odnosno solidarnost s onima koji su na bilo koji način u nečemu prikraćeni, ako je o društvenom životu riječ.38 Solidarnost se prema Marasoviću može vršiti: a) deklarativno b) efektivno za nekoga c) egzistencijalno (s nekim). Sukladno tome on zaključuje da “govoriti, dakle, o duhu solidarnosti možemo samo u ovom zadnjem slučaju, tj. u slučaju gdje je unutarnja opcija za drugoga u nevolji popraćena takvom vanjskom pomoći i podrškom da od onoga tko ih pruža, iziskuju određeni rizik”.39 Solidarnost se na taj način pokazuje ne samo u riskantnom davanju materijalnih dobara, nego i u riskantnom postojanju uz drugoga, za drugoga i s drugim.40 Rebeka Anić ustvrđuje da papa Ivan Pavao II. o solidarnosti najviše govori u enciklikama Solicitudo rei socialis, Centesimus Annus te u Evangelium vitae. Obveza solidarnosti odnosi se na sve članove crkve. Papa posebno naglašava skrb za najpotrebitije: bolesne, ograničene, izrablji- vane, siročad, stare ljude, djecu, omladinu, zatvorenike i uopće ljude na rubu društva.41 Stjepan Baloban smatra da u suvremenom društvu postoje različiti oblici solidarnosti: “(…) osobna solidarnost, obiteljska solidarnost, gospodarska solidarnost, radnička solidarnost, solidarnost dobrovoljnih društava, solidarnost javnih institucija i međunarodna solidarnost”.42 Kompendij socijalnog nauka Crkve smatra da se danas čovječanstvo nalazi pred tri ključ- na izazova: 1) izazov same istine o biti – čovjek 2) shvaćanja i upravljanja pluralizmom i ra- zličitostima na svim razinama 3) izazov globalizacije koja ima šire i dublje značenje od čisto gospodarstvenog. Socijalni nauk Crkve upućen je svakom kršćaninu prema kompetencijama, karizmama, službama i poslanju navještanja, koji su svakom svojstveni. Kao trajna načela socijalnog nauka Crkve spominju se sljedeća: riječ je o načelu dosto- janstva ljudske osobe, o općem dobru te o načelima supsidijarnosti i solidarnosti. S tim u

36 Cristoph kardinal Schönborn, Našli smo milosrđe, Kršćanska sadašnjost, 2010., Zagreb, str. 35. 37 Špiro Marasović, Pokazatelji duha solidarnosti među franjevcima i franjevkama, Zbornik Kultura solidarnosti, Franjevački institut za kulturu mira, Split, 1999., str. 97. 38 Ibidem, str. 101. 39 Isto, str. 103. 40 Isto, str. 109. 41 Rebeka Anić, Solidarnost u učenju Ivana Pavla II., Zbornik Kultura solidarnosti, Franjevački institut za kulturu mira, Split, str. 146. 42 Stjepan Baloban, Solidarnost u svjetlu socijalnog nauka Crkve, Centar za promicanje socijalnog nauka Crkve, Kršćanska sadaš- njost, 2004., str. 52. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 89 svezi “solidarnost pruža osobitu važnost unutarnjoj društvenosti ljudske osobe, jednakosti sviju u dostojanstvu i pravima, zajedničkome putu ljudi i naroda prema sve osvjedočenijem jedinstvu”.43 Solidarnost se primarno očituje pod dvama komplementarnim aspektima: pod aspektom socijalnog načela i pod aspektom moralne kreposti. Kompendij socijalnog nauka Crkve uči da solidarnost u njezinoj vrijednosti socijalnog na- čela koje uređuje institucije i na osnovi kojega se strukture grijeha, koje vladaju odnosima među osobama i narodima, moraju prevladati i preobraziti u strukture solidarnosti ili priklad- nim promjenama zakona, tržišnih pravila i propisa. Solidarnost je također prava i istinska moralna krepost, a ne osjećaj neke neodređene su- ćuti ili površnog ganuća zbog patnji tolikih ljudi bliskih ili udaljenih. Naprotiv, to je čvrsta i postojana odlučnost zauzeti se za opće dobro, to jest za dobro svih i svakoga, jer svi smo mi uistinu za sve odgovorni. Solidarnost se tako promeće na rang temeljne socijalne kreposti, jer se smješta u dimenziju pravde koja je krepost okrenuta općem dobru. “Poruka socijalnog nauka o solidarnosti ističe činjenicu da postoje uske sveze između solidarnosti i općeg dobra, solidarnosti i opće namjene dobara solidarnosti i zakonitosti među ljudima i narodima, solidarnosti i mira u svijetu”.44 Kompendij naglašava i činjenicu da “načelo solidarnosti zahtijeva da ljudi našega doba više njeguju svijest o dugu što ga imaju, u odnosu prema društvu u koje su uključeni”,45 što jako podsjeća na misao L. Bourgeoisa. U svjetlu vjere solidarnost inklinira tome da samu sebe transcendira da poprimi specifično kršćanske razmjere posvemašnje do- brohotnosti, opraštanja i pomirenja. U doba globalizacije posebice treba isticati solidarnost među naraštajima. “Solidarnost među naraštajima zahtijeva da se u globalnome planiranju djeluje prema načelu opće namjene dobara koje moralno nedopustivim i ekonomski kontraproduktivnim čini prebacivanje sadaš- njih troškova na buduće naraštaje.”46 Nikola Vukoja smatra da “solidarnost nije naredba, nije ni samo goruća potreba sadašnjeg trenutka, nego je to pitanje autentičnosti ljudskoga i kršćanskoga života, a duhovnost se bavi upravo autentičnim kršćanskim životom”.47 On vrši i vrlo iscrpnu raščlambu socijalnih enciklika papâ počam od Rerum Novarum do enciklika pape Ivana Pavla II. i to pod vidom duhovne dimenzije. Drugi vatikanski koncil dovodi do produbljivanja značenja solidarnosti napose u pastoralnoj konstituciji Gaudium et spes. Prelazi zatim na papu Pavla VI. (1963.–1978.), te papu Ivana Pavla II. (1978.–2005.), posebice njegove enciklike Laborem exercens, Sollicitudo rei socialis i Centesimus annus. Vukoja u zaključnim razmatranjima ustvrđuje da “jednako je bjelodano kako se od solidarnosti kao ontološke dimenzije ljudske naravi uvijek iznova dolazi do njezine kristocentrične i povijesno-spasenjske dimenzije te kako se od solidarnosti ako je unutarnja zakonitost ili

43 Papinsko vijeće “Iustitia et pax”, Kompendij socijalnog nauka Crkve, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2005., str. 147. 44 Ibidem, str. 149. 45 Isto, str. 150. 46 Isto, str. 203.–264. 47 Nikola Vukoja, Neki elementi duhovne dimenzije solidarnosti u socijalnim dokumentima Crkve, Bogoslovska smotra, KBFZ, 75 (2005) br. 4, str. 1111. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 90 norma, osobito kod Pija XII., ako je moralna dužnost i obveza, osobito kod Pavla VI., stiže do solidarnosti kao vrijednosti i kreposti koja je kadra u sebi obuhvatiti specifične značajke pravednosti i štoviše i same kršćanske ljubavi kod pape Ivana Pavla II”.48 Zanimljivu raščlambu za razumijevanje solidarnosti daje papa Benedikt XVI. On pojam solidarnosti dovodi u svezu s pojmom bratstva. U eksplikaciji toga pojma Ratzinger vidi da “proširena ideja bratstva gotovo nužno stvara dvije različite zone etosa, etos prema unutra (‘među braćom’) i etos prema van”.49 Izraelski pojam bratstva označava bratstvo od zajedničkog oca, naime Boga koji “nije samo Bog Izraelov, nego jedini Bog uopće i utoliko nije samo otac Izraelov, nego otac svih”.50 Ratzingerova egzegeza pojmova “brat” i “bratstvo” ide od helenističke misli, preko prosvje- titeljstva i Francuske revolucije te drži da se u odnosu između onih kojih je “malo” i “mnogih” očituje i istinska mjera katoliciteta. Ratzinger drži da “prema njezinu vanjskom broju ona ni- kada neće postati ‘katolička’ to jest sveobuhvatna, nego će u konačnici ostati malo stado, čak i više nego što to statistika daje naslutiti, a koja dakako, laže time što braćom naziva mnoge, koji su u stvari tek nominalni i prividni kršćani”.51 Tonči Matulić daje zanimljiv obol razumijevanju pojma solidarnost. On napominje da Sve- to pismo expresis verbis uopće ne spominje pojam solidarnosti. Drugo, pojam solidarnosti je povijesno-ideološki neodvojivo vezan uz povijesni proces sekularizacije započet Francuskom revolucijom 1789. godine. Matulić smatra da se “bratstvo” izgubilo u literaturi, palo u povijesni zaborav i sustavno je zanemarivano. Stoga on drži da “u tzv. post-kršćanskoj i post-me- tafizičkoj eri ideja solidarnosti bi trebala nadomjestiti izgubljenu ideju bratstva te ispraviti i nadoknaditi sve negativne posljedice prouzročene zaboravom na nju”.52 Matulić smatra da teološko određenje solidarnosti kršćanske poruke, niti može niti smije zaobići primjer Isusa Krista, kao onoga u kome je sadržana punina solidarnosti. Njegovo otvoreno, konkretno, nepatvoreno, jednom riječju autentično zauzimanje za slabe, bolesne i umiruće, marginalizirane, napuštene, siromašne, grešnike, zalutale, dezorijentirane, izolirane i potlačene, bez obzira na nacionalnu, dobnu, spolnu, rasnu, klasnu i društvenu pripadnost, a kako i o čemu nas izvještavaju četiri evanđelja, predstavlja polazište za sadržajno osmišljava- nje solidarnosti53 – tvrdi Matulić. U eksplikaciji pojma solidarnosti valja ga dovesti u koleraciju i s pojmom karitativnosti. Taj pojam također ima svoju povijest. Karitativnost vuče korijen od latinske riječi caritas-atis, f. (carus), što znači skupoća, nesta- šica novca, ali i poštovanje, štovanje, odanost, ljubav, nesebičnost, dobrohotnost itd.54

48 Isto, str. 1150. 49 Joseph Ratzinger, Kršćansko bratstvo, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2008., str. 12. 50 Ibidem, str. 13.–14. 51 Ibidem, str. 81. 52 Tonči Matulić, Skica teološkog utemeljenja ideje solidarnosti, Bogoslovska smotra, br. 74 (2004), br. 2, KBF Zagreb, str. 437. 53 Ibidem, str. 452. 54 Mirko Divković, Latinsko-hrvatski rječnik, Kraljevska zemaljska tiskara, Zagreb, II. izd., 1900., str. 168. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 91

Karitas znači još i vršenje djelotvorne ljubavi prema bližnjem; gozbu prvih kršćana na koju su se primali prijatelji i siromasi; ono što se daje iz ljubavi, badava, bez obveze i milostinja.55 U francuskom jeziku charité označuje svetu i svjetovnu ljubav, djevičansku ljubav, prisnu njež- nost i prijateljstvo.56 Dok svi ti pojmovi nose u sebi značajnu mjeru spiritualnog i interiorizirajućeg, pojam solidarnosti posjeduje u sebi naglašen profani naboj. Ono po čemu se solidarnost u značajnoj mjeri razlikuje od svih spomenutih pojmova jest i njezino obilježje uzajamnosti ili mutualizma, što je poglavito karakteristično za tzv. “primarnu” solidarnost, unutar koje davanje, darivanje podrazumijeva obvezu vraćanja, o čemu je nadahnuto pisao Marcel Mauss, u svojoj knjizi “Esej o daru”. Ipak treba ustvrditi da solidarnost nije isto što i uzajamnost te da ne počiva na rimskoj formuli “do ut des”. Ako pak solidarnost promatramo kao oblik socijalne politike u širem smislu riječi, može- mo u odnosu prema pojmu karitas primijetiti još neke sličnosti, odnosno razlike. Sličnosti se manifestiraju u tome što i jedan i drugi pojam imaju zadaću da budu u službi pomoći ljudima. Nadalje, i solidarnost i karitativnost obično potiče isti motiv, a to je čovjekoljublje, osjećaj dužnosti, socijalni interes itd. Oba pojma imaju zajednički cilj, a taj je unaprjeđenje boljitka siromašnih klasa društva (iako se, kao što smo naglasili, solidarnost može odnositi ne samo na stanje oskudice nego i rasta). Karitas se obično vrši u ime ljubavi (milosrđa), a solidarnost u ime pravednosti. Nadalje, socijalna politika u svom širem značenju usmjerena je na zaštitu velikih skupina ljudi, dok karitas uvijek ima u vidu individualni slučaj. Svakako su od zanimanja i stajališta o solidarnosti aktualnog pape Franje. On ustvrđuje da je riječ “solidarnost” pomalo otrcana i katkad se pogrešno shvaća, ali označava mnogo više od nekoga povremenog čina darežljivosti. Taj pojam podrazumijeva stvaranje novog mentaliteta koji razmišlja u terminima zajedništva i prioriteta života svih nad prisvajanjem dobara od strane nekolicine. Papa kaže da je “solidarnost riječ koje se razvijeni svijet plaši. Nastoje ju ne izgovoriti. Solidarnost je za njih gotovo psovka. Ali to je naša riječ”57 – rezolutan je papa i zaključuje “da ne gradi i ne vodi boljem svijetu kultura egoizma, individualizma, koja često upravlja našim društvom, nego kultura solidarnosti. A kultura solidarnosti sastoji se u tome da u drugome ne gledamo suparnika ili broj, nego brata. A svi smo mi braća.”58 Papa smatra da je potrebno na nov način razmišljati o solidarnosti. “Tom riječi ‘solidarnost’ kojoj je svijet ekonomije nesklon i ne gleda dobro na nju – kao da je loša riječ – treba vratiti zasluženo mjesto u društvu. Solidarnost nije tek jedan od stavova, nije socijalna milostinja, već je društvena vrijednost”59 – ustvrđuje papa Franjo.

7. SOLIDARNOST I HRVATSKO DRUŠTVO

55 Hrvatska kršćanska terminologija, Knjižnica “Marija”, Split, 1976., str. 122. 56 Dictionnaire de Spiritualité, Beauchesne, Paris, t. II, 1953., str. 508.–510. 57 Papa Franjo, Crkva milosrđa, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2014., str. 127. 58 Ibidem, str. 142.–143. 59 Isto, str. 148. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 92

Od osobitog značenja je promišljanje problematike solidarnosti unutar suvremenog hrvatskog društva koje još liječi rane i traume nanesene velikosrpskom agresijom 90-ih godina. S tim u svezi autori poput Balobana smatraju da se solidarnost u bivšem sustavu dozivala iz vrha države. “Takva solidarnost asistencijskog tipa vodila je depersonalizaciji osoba i skupina, stvarajući mentalitet – ne treba si međusobno pomagati jer probleme treba ionako riješiti ‘država’.”60 Isti autor napominje kako u suvremenom društvu postoje različiti oblici solidarnosti: “(…) osobna solidarnost, obiteljska solidarnost, gospodarska solidarnost, radnička solidarnost, solidarnost dobrovoljnih društava, solidarnost javnih institucija i međunarodna solidarnost.”61 Autorica Melanija Strika smatra da se temeljne zapreke razvoju solidarnosti u hrvatskom društvenom kontekstu mogu sumirati u nekoliko problemskih skupina: 1) naslijeđeni vrijednosni sustav iz socijalističkog razdoblja koji uključuje elemente amo- ralnog familizma i autoritarnosti 2) niska razina povjerenja na mikro razini (međuljudski odnosi) i makro razini (institucije sustava i mediji) 3) niska razina participacije hrvatskih građana u građanskim inicijativama i niska razina raspoloživih za dobrovoljni rad 4) zakonske i administrativne zapreke udruživanju građana (prenormiranost, normativni optimizam) 5) zapreke koje proizlaze iz društvenih činjenica i koje izravno utječu na društvenu strukturu (proces tranzicije).62 I Špiro Marasović ustvrđuje da rezultati nekih istraživanja pokazuju kako je i individualno i grupno prakticiranje solidarnosti kao konkretnog zauzimanja za opće dobro u Hrvatskoj na prilično niskoj razini, što se u potpunosti poklapa s prethodnom spoznajom o niskoj razini solidarnosti i općega dobra kao motivacijskog čimbenika. Isti autor tvrdi da “svaka solidarnost, naime, ne pripada općem dobru, ali svako opće dobro predstavlja solidarnost”.63 Općenito dade se ustvrditi kako je solidarnost na makro planu očekivano u Europi nešto niža nego solidarnost na mikro planu. Komparativna studija vrednota pokazala je da na mezzo razini europski građani pokazuju visoku razinu osjetljivosti za starije, nezaposlene, imigrante te bolesne i nemoćne u njihovim zemljama, odnosno za one kategorije koje kao ranjive i rizič- ne skupine mogu upasti u siromaštvo i druge oblike socijalne isključenosti. “Tijekom Domovinskog rata (1991.–1995.) bilo je mnogo neformalnih oblika solidarnosti. No nakon njegova završetka stvari se mijenjaju u suprotnom smjeru, tako da ponovno jača

60 Stjepan Baloban, Solidarnost u svjetlu socijalnog nauka Crkve, u: O solidarnosti i supsidijarnosti u Hrvatskoj, Centar za promicanje socijalnog nauka Crkve, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2004., str. 2. 61 Ibidem, str. 52. 62 Melanija Strika, Perspektive međuodnosa solidarnosti, povjerenja i dobrovoljnosti u hrvatskom društvu, Bogoslovska smotra, KBF Zagreb, 75 (2005), br. 4, str. 1152. 63 Špiro Marasović, Međuodnos solidarnosti i općega dobra u Hrvatskoj, Bogoslovska smotra, KBF Zagreb, 75 (2005), br. 4, str. 992. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 93 pristup solidarnosti prema kojemu bi država sa svojim institucijama trebala pokazati daleko veći angažman u solidarnosti, a drugi oblici ostaju po strani”.64 Istraživanje je pokazalo “da su solidarniji i socijalno osjetljiviji oni hrvatski građani koji su manje permisivni u socijalnoj i individualnoj sferi morala”.65 Značajno je da se u Hrvatskoj pokazalo da se na osobnoj razini religioznost ne pokazuje kao važan čimbenik promocije solidarnosti i socijalne osjetljivosti. Pritom, primjećuje se veliki “vakuum” između osobne solidarnosti koja je iznimno visoka i institucionalne solidarnosti koja je znatno niža. Zaključno, možemo ustvrditi nekoliko napomena. Naime, temeljna nakana ovoga rada bila je da ustvrdi puno i pravo značenje pojma solidarnosti. U tom smislu pošli smo od etimologije samog pojma, pokazujući da je riječ o pojmu koji iako novovjekovan ima dugu povijest koja svoje korijene vuče u doba Rimskog prava. Raščlamba je pokazala da je pojam solidarnosti prema svojoj strukturi ambivalentan te ga treba lučiti od drugih srodnih pojmova kao što su bratstvo, karitativnost, empatija, milosrđe etc. Solidarnost i u turbulentnim globalizacijskim vremenima, obilježenim fragmentacijom, atomizacijom, dominantnim liberalnim individua- lizmom, etičkim relativizmom, globalnim ekonomskim nejednakostima, ostaje značajna druš- tvena silnica, esencija katoličkog socijalnog nauka i važan etičko-teološko-sociološki pojam usmjeren integraciji društvenog tkiva. Pokazali smo shvaćanja brojnih hrvatskih mislitelja – teologa, sociologa, pravnika i ukazali na značaj pojma solidarnosti za suvremeno hrvatsko društvo ali i za svijet u cjelini. U situaciji kada hrvatsko društvo i svijet prolaze kroz, prije svega, negativne posljedice neoliberalnog kapitalizma koji je iznjedrio nove oblike socijalne nejednakosti, u kojima polovica svjetskog pučanstva živi u siromaštvu, smatramo da solidarnost i u novim društvenim uvjetima mora imati značajnu kohezijsku ulogu. Pritom smatramo da solidarnost ne smije biti prepuštena području socijalne politike, nego mora postati dio moralne savjesti svakog pojedinca i druš- tvenih skupina, posebice onih koji imaju u odnosu na one koji su stjecajem različitih okolnosti postali društveno marginalizirani, pogotovo motreći tu činjenicu iz perspektive da je svaki ži- vot ponajprije Božji dar i da ga kao takvoga moramo štititi i poduprijeti. U tom smislu posebno značenje dobiva zauzimanje pape Franje za imigrante, siromašne ili na drugi način deprivirane i marginalizirane pojedince, društvene skupine i narode.

64 Stjepan Baloban, Ivan Štengl, Solidarnost i socijalna (ne)osjetljivost, u: Pero Aračić; Josip Baloban; Stjepan Baloban, U potrazi za identitetom. Komparativna studija vrednota: Hrvatska i Europa, prir. Josip Baloban, Golden marketing – tehnička knjiga, Zagreb, 2005., str. 192. 65 Ibidem, str. 196. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 94

LITERATURA

1. Anić, Rebeka, Solidarnost u učenju Ivana Pavla II., zbornik Kultura solidarnosti, Franjevački institut za kulturu mira, Split,1999. 2. Baloban, Stjepan, Solidarnost u svjetlu socijalnog nauka Crkve, Centar za promicanje socijalnog nauka Crkve, Kršćanska sadašnjost, Zagreb, 2004. 3. Baloban, Stjepan, Štengl, Ivan, Solidarnost i socijalna (ne osjetljivost), u Aračić, Pero; Baloban, Jo- sip; Baloban, Stjepan, U potrazi za identitetom, komparativna studija vrednota: Hrvatska i Europa, pr. Baloban, Josip. Golden marketing-tehnička knjiga, Zagreb, 2005. 4. Bernsdorf, Wilhelm, Bülow, Friedrich, Wörterbuch der Soziologie, Ferdinande Enke Verlag, Stutt- gart, 1955. 5. Boljšaja sovjetskaja enciklopedija: Gosudarstvenoe naučnoe izdateljstvo, II. izd., Moskva, 1957. 6. Bosanac Milan; Mandić Oleg; Petković Stanko, Rječnik sociologije i socijalne psihologije, Informa- tor, Zagreb, 1977. 7. Brunkhorst, Hauke, Solidarnost. Od građanskog prijateljstva do globalne pravne zajednice, Multi- medijalni institut Beograd/Zagreb, 2004. 8. Cooley, Robert Angell, Social integration, International Encyclopaedia of the Social Sciences The Macmillan Company and The Free Press, vol. VII, New York, 1972. 9. Dictionnaire de Spiritualité , Beauchesne, t. II, Paris, 1953. 10. Divković, Mirko, Latinsko- hrvatski rječnik, Kraljevska zemaljska tiskara, II. izd., Zagreb, 1900. 11. Durkheim, Emile, De la division du travail social, Presses Universitaires de France, Paris, 1960. 12. Filipović, Vladimir, Filozofijski rječnik, Matica hrvatska, Zagreb, 1965. 13. Grand Larousse Encyclopédique, Librairie Larousse, t. 9, Paris, 1964. 14. Hrvatska kršćanska terminologija, Knjižnica “Marija”, Split, 1976. 15. Klaić, Bratoljub, Rječnik stranih riječi, Nakladni zavod Matice hrvatske, Zagreb, 1984. 16. Laruque, Pierre, Les Classes Sociales, Presses Universitaires de France, Paris, 1959. 17. Marasović, Špiro, Međuodnos solidarnosti i općega dobra u Hrvatskoj, Bogoslovska smotra, KBF, 75, br. 4 (2005), Zagreb. 18. Marasović, Špiro, Pokazatelji duha solidarnosti među franjevcima i franjevkama, zbornik Kultura solidarnosti, Franjevački institut za kulturu mira, Split, 1999. 19. Matulić, Tonči, Skica teološkog utemeljenja ideje solidarnosti, Bogoslovska smotra, 74, br. 2 (2004), KBF, Zagreb. 20. Nicoleti, Gioacchino, Solidarismo, u Novissimo Digesto Italiano, Unione tipografico- Editrice Tori- nese, vol. XVII, 1970, Torino. 21. Opća enciklopedija, Jugoslavenski leksikografski zavod, III. izd., 1981., Zagreb. 22. Papa Franjo, Crkva milosrđa, Kršćanska sadašnjost, 2014., Zagreb. 23. Papinsko vijeće “Iustitia et pax”: Kompendij socijalnog nauka Crkve, Kršćanska sadašnjost, 2005., Zagreb. 24. Perić, Berislav, Solidarizam u teoriji prava, Zbornik radova Pravnog fakulteta u Zagrebu, 3–4/1954., Zagreb. 25. Pusić, Eugen, Razvedenost i povezanost, Encyclopaedia moderna, 1974., Zagreb. 26. Ratzinger, Joseph, Kršćansko bratstvo, Kršćanska sadašnjost, 2008., Zagreb. Duško Lozina, SOLIDARNOST – STOŽERNI POJAM KATOLIČKOG SOCIJALNOG NAUKA 95

27. Rječnik biblijske teologije, Kršćanska sadašnjost, sv. 1., 1969., Zagreb. 28. Savin, Ksenija, Solidarnost i altruizam, Sociološki pregled, 2–3/1974., Beograd. 29. Schönborn, Christoph, Našli smo milosrđe, Kršćanska sadašnjost, 2010., Zagreb. 30. Sociološki leksikon, Savremena administracija, 1985., Beograd. 31. Strika, Melanija, Perspektive međuodnosa solidarnosti, povjerenja i dobrovoljnosti u hrvatskom društvu, Bogoslovska smotra, 75, br. 4 (2005) KBF, Zagreb. 32. Supek, Rudi, Integracijski i dezintegracijski procesi u društvu “prijelaznog perioda”, Sociologija, 2–3/1983., Beograd. 33. Tamarut, Anton, Božje milosrđe u nauku poslijekoncilskih papa, Bogoslovska smotra, 86/2016., KBF, Zagreb. 34. Todorović, Aleksandar, Solidarnost i radnička svijest, u zborniku: Solidarnost i samoupravljanje, Centar za političke studije, Novi Sad, 1971. 35. Webster´s C. Merriam company, Springfield, Massachusetts, USA, 1961. 36. Vierkandt, Alfred, Solidarität, u Bernsdorf und Bülow: Wörterbuch der Soziologie, Ferdinand Enke Verlag, 1955., Stuttgart. 37. Vukoja, Nikola, Neki elementi duhovne dimenzije solidarnosti u socijalnim dokumentima Crkve, Bogoslovska smotra, br. 4/2005., KBF, Zagreb. 38. Vuković, Davor, Bošnjaković, Josip, Empatija, suosjećanje i milosrđe: Psihološke i teološke perspektive, Bogoslovska smotra, 86/2016., KBF, Zagreb. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 96

Duško Lozina*

Solidarity – the Key Concept of the Catholic Social Teaching

Summary

The paper deals with the concept of solidarity as a key concept of Catholic social teaching. The paper has been a logical continuation of the author’s solidarity issue consideration since 1980s, in particular the issue of synergetic effect of the sociological legal and theological insights. The latter flourished in Croatia in particular in the period between 1995-2005 when theological thought contributed significantly to understanding of solidarity and its conceptual differentiation from similar concepts such as charity, compassion, brotherhood etc. In the field of social sciences solidarity has shown itself as an autonomous and important concept and from a theological viewpoint it is the most important virtue of Catholic social teaching. The etymological insight into solidarity, its social role and its integrational potential are indisputable.

Keywords: solidarity, Catholic social teaching, brotherhood, compassion, charity

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

* Duško Lozina, PhD, Full professor, Chair of Administrative Science, Faculty of Law, University of Split. Domovinskog rata 8, 21000 Split, Republic of Croatia. E-mail address: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-9237-9630. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 97

Stjepan Gadžo* Pregledni znanstveni rad UDK 334.726:336.22 338.246(4-67 EU) DOI: https://doi.org/10.25234/pv/6283 Rad primljen: 7. siječnja 2018.

OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE: STUDIJA “SLUČAJA APPLE” **

Sažetak: U ovom se radu iznosi analiza najvažnijih pravnih aspekata odluke Europske komisije u slučaju Apple, s posebnim naglaskom na međuodnos prava državnih potpora EU-a i diskrecijskog postupanja poreznih tijela država članica pri oporezivanju multinacionalnih kompanija. Predmetna odluka, donesena u kolovozu 2016. godine, izaziva niz prijepora, posebno u vezi s inovativnim tumačenjem pravnog statusa tzv. načela neovisnosti i pravila o transfernim cijenama unutar EU-a. Konačni će pravorijek o valjanosti pravnih i činjeničnih nalaza Komisije u ovom predmetu donijeti Sud EU-a kao jedini ovlašteni tumač prava Unije. Posebno je važno predmetnu odluku razmotriti u širem društveno- političkom kontekstu. Naime, pravila EU-a o državnim potporama u posljednjim se godinama počinju shvaćati kao instrument za sprječavanje tzv. agresivnog poreznog planiranja te postizanje “pravednijeg” oporezivanja multinacionalnih kompanija. Iz perspektive većeg broja država članica novi aktivizam institucija EU-a u ovom području predstavlja potencijalno značajnu ugrozu njihova poreznog suvereniteta, npr. u vođenju politike poreznih izdataka. Stoga temeljni nalazi ovog rada mogu biti od višestruke koristi za znanstvenike i praktičare iz srodnih područja poreznog prava i prava državnih potpora.

Ključne riječi: pravo državnih potpora, Apple, porez na dobit, obvezujuća porezna mišljenja, transferne cijene, međunarodno porezno pravo

* Dr. sc. Stjepan Gadžo poslijedoktorand je na Katedri za financijsko pravo Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, Hahlić 6, 51000 Rijeka, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1905-5330. ** Ovaj je rad nastao uz potporu Hrvatske zaklade za znanost u okviru projekta br. 9366, “Pravni aspekti korporativnih akvizicija i restrukturiranje trgovačkih društava utemeljenih na znanju”. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 98

1. UVOD

Europska komisija (dalje: EK) je 30. kolovoza 2016. donijela odluku u tzv. predmetu Apple. Njome je utvrđeno da je Republika Irska Apple1 grupi dodijelila državnu potporu okvalificiranu nezakonitom u svjetlu čl. 107., st. 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije (dalje: UFEU),2 i to u obliku određenih poreznih pogodnosti, čiji se iznos procjenjuje na čak 16 mlrd. EUR.3 Imajući u vidu visinu ovog iznosa, čiji povrat irske vlasti moraju zahtijevati od Applea, kao i činjenicu da je riječ o najvećoj svjetskoj multinacionalnoj kompaniji (dalje: MNK4) prema kriteriju tržišne kapitalizacije,5 predmetna je odluka izazvala žustre rasprave na globalnoj razini. Pritom je pod povećalom ne samo pravni supstrat odluke, nego i njezini širi društveni i poli- tički učinci, napose u vezi s poslovanjem MNK-a na unutarnjem tržištu EU-a te trgovinskih odnosa između Unije i SAD-a.6 Predmetna odluka, kao i postupci EK-a u drugim srodnim predmetima,7 predstavlja tek najnoviji moment u višegodišnjim naporima institucija EU-a za reformama mehanike oporezivanja MNK-a, s ciljem pravednije raspodjele ukupnog poreznog opterećenja.8 Naime, fenomen porezne evazije, povezan s tehnikama međunarodnog poreznog planiranja, postaje prvorazredno političko pitanje nakon izbijanja posljednje globalne ekonomske krize.9 Većina je drža- va stoga, bar deklarativno, objavila rat tzv. agresivnom poreznom planiranju MNK-a te su po-

1 Odluka Komisije (EU) 2017/1283 od 30. kolovoza 2016. o državnoj potpori SA.38373 (2014/C) (ex 2014/NN) (ex 2014/CP) koju je provela Irska za društvo Apple, SL L 187, od 19. srpnja 2017., str. 1.–110. (dalje: Odluka EK-a). 2 Najnovija pročišćena verzija UFEU-a objavljena je u SL C 202, od 7. lipnja 2016., str. 1.–388. 3 Detaljnije v. infra, poglavlje 4. 4 Pojam multinacionalnih kompanija nije jednoznačan. Polazeći od strukturnih obilježja MNK možemo pojmovno odrediti kao “integrirano ili centralizirano poslovanje (...) (S)astoji se od dva ili više poduzeća pod zajedničkom kontrolom, sa zajedničkim resursima i zajedničkim ciljevima, s jedinicama poslovanja smještenim u više država” (Eden, L., Taxing Multinationals: Transfer Pricing and Corporate Income Taxation in North America, University of Toronto Press, Toronto, 1998., str. 126.). Usp. i: Arbutina, H., Ott K., Porezni leksikon s višejezičnim rječnikom: engleski, hrvatski, francuski, njemački, španjolski, Institut za javne financije, Zagreb, 1999., str. 228. 5 U vrijeme pisanja ovog rada tržišna se vrijednost Applea procjenjuje na 794,5 mlrd. USD. Vidjeti http://www.nasdaq.com/ symbol/aapl. Pristupljeno 3. listopada 2017. 6 Vidjeti npr. U. S. Department of the Treasury, The European Commission’s recent state aid investigations of transfer pricing rulings (white paper), dostupno na: https://www.treasury.gov/connect/blog/Pages/Treasury-Releases-White-Paper-on-European-Commission- %E2%80%99s-State-Aid-Investigations-into-Transfer-Pricing-Rulings.aspx. Pristupljeno 10. listopada 2017.; Maitrot de la Motte, A., The Recovery of the Illegal Fiscal State Aids: Tax Less to Tax More, EC Tax Review, vol. 26., br. 2/2017., str. 75.–88.; Fleming, J. C., The EU Apple Case: Who Has a Dog in the Fight?, Tax Notes, vol. 154, br. 2/2017, str. 251.–256.; Cachia, F., Analysing the European Commission’s Final Decisions on Apple, Starbucks, Amazon and Fiat Finance & Trade, EC Tax Review, vol. 26, br. 1/2017., str. 23.–35. 7 Posebno v. Odluka Komisije (EU) 2016/2326 od 21. listopada 2015. o državnoj potpori SA.38375 (2014/C ex 2014/NN) koju je dodijelio Luksemburg u korist društva Fiat, OJ L 351, 22. 12. 2016, str. 1.–67.; Odluka Komisije (EU) 2017/502 od 21. listopada 2015. o državnoj potpori SA.38374 (2014/C, ex 2014/NN) koju je Nizozemska provela u korist Starbucksa, SL L 83, 29. 3. 2017., str. 38.–115.; Odluka Komisije (EU) 2016/1699 od 11. siječnja 2016. o programu državnih potpora u pogledu izuzeća od oporezivanja viška dobiti SA.37667 (2015/C) (ex 2015/NN) koji je provela Belgija, SL L 260, 27. 9. 2016., str. 61.–103 8 Usp. Lovdahl Gormsen, L., EU State Aid Law and Transfer Pricing: A Critical Introduction to a New Saga, Journal of European Competition Law & Practice, vol. 7, br. 6, 2016., str. 369. O pojmu pravednosti u kontekstu međunarodnog oporezivanja v. Gadžo, S., Prilog istraživanju sadržaja načela pravednosti kao kriterija evaluacije normi međunarodnog poreznog prava, Pravni vjesnik, vol. 31, br. 2, str. 131.–156. 9 Za pojam i osnovne pojavne oblike poreznog planiranja v. Gadžo, S., Nematerijalna imovina multinacionalnih korporacija u kontekstu međunarodnog poreznog prava. Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 65, br. 5, 2015., str. 743.–773. Koncept agresivnog poreznog planiranja u literaturi se najčešće izjednačava sa zakonitim izbjegavanjem poreza (engl. tax avoidance), tj. umanjenjem poreznog opterećenja u skladu sa slovom propisa, ali suprotno namjeri zakonodavca. Usp.: Rogić Lugarić, T., Bogovac, J., Poreznopravni aspekti poreznih izdataka, Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 13, br. 4, 2013., str. 1143.–1144. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 99 segnule za određenim zakonodavnim protumjerama, dio kojih je koordiniran i s međunarodne razine, pogotovo u okviru Organizacije za ekonomsku suradnju i razvoj (dalje: OECD). Upravo je zajednički projekt OECD-a i skupine G20, usmjeren sprječavanju erozije porezne osnovice i premještanja dobiti (engl. Base Erosion and Profit Shifting; dalje: BEPS projekt), započet 2013. godine, rezultirao značajnim izmjenama međunarodnih porezno-pravnih normi, dio kojih je utjelovljen i u novoj multilateralnoj konvenciji.10 Za razumijevanje pravne dimenzije “slučaja Apple” ključno je podcrtati da primarno pravo EU-a institucijama Unije ostavlja veoma ograničene ovlasti na području oporezivanja dobiti trgovačkih društava, pa je tako i njihov instrumentarij za borbu protiv agresivnog poreznog planiranja relativno siromašan. U tom kontekstu sve veći značaj dobivaju ovlasti EK-a u po- dručju državnih potpora (engl. state aids). Iako je utjecaj prava državnih potpora na porezne sustave država članica prepoznat i znatno prije, do novog zamaha dolazi nakon 2014. godine. Ukratko, EU-ova pravila o državnim potporama počinju se shvaćati kao adekvatan instrument za sprječavanje onih tehnika agresivnog poreznog planiranja koje se oslanjaju na različite porezne pogodnosti (porezne izdatke) propisane u unutarnjem pravu država članica.11 Promatra- no iz ovog kuta, odgovornost za nepravedne i/ili neučinkovite rezultate oporezivanja MNK-a ne može svaliti isključivo na porezne obveznike (pasivne porezne subjekte), nego i na same države (aktivne porezne subjekte) koje, u okviru svoje suverene vlasti, kreiraju i provode porezno-pravna pravila.12 U ovom se radu iznosi analiza najvažnijih pravnih aspekata slučaja Apple, s posebnim naglaskom na međuodnos prava državnih potpora EU-a i diskrecijskog postupanja poreznih tijela država članica pri oporezivanju MNK-a. Rezultati analize mogu, s obzirom na neprijeporni politički značaj predmetnog slučaja te kompleksna pravna pitanja koje otvara, biti od višestru- ke koristi za znanstvenike i praktičare iz srodnih područja poreznog prava i prava državnih potpora. Rad je u strukturnom smislu podijeljen na šest temeljnih cjelina (poglavlja). Nakon uvoda, u drugom se poglavlju ukratko izlažu osnove međuodnosa EU-ovih pravila o državnim potporama i poreznog prava država članica. U trećem se poglavlju u sažetom obliku prikazuje Apple- ova porezna strategija, tj. ukupnost različitih tehnika poreznog planiranja s pomoću kojih je ukupno porezno opterećenje ovog poduzeće drastično sniženo. Četvrto poglavlje sadrži prikaz temeljnih pravnih i činjeničnih nalaza iznesenih u odluci EK-a u “slučaju Apple”. U petom se poglavlju analiziraju osnovni pravni prijepori koji proizlaze iz predmetne odluke, a koji će biti razriješeni u judikaturi Suda Europske unije. Rad završava zaključkom, u kojem se komentira značaj predmetne odluke za buduća kretanja u međunarodnom i europskom poreznom pravu.

Općenito o pristupu EK-a problemu agresivnog poreznog planiranja v. Mijatović, N., Pošteno oporezivanje: nove mjere Europske komisije za borbu protiv porezne utaje, Porezni vjesnik, br. 4/2016. 10 Općenito o BEPS projektu v. Martinović, Ž., Ključne točke OECD-ova Akcijskog plana o eroziji porezne osnovice i alokaciji profita (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS, Porezni vjesnik, br. 10/2015, str. 100.–112. O multilateralnom ugovoru, čiji je cilj što brža i jednostavnija implementacija preporuka BEPS projekta u postojeću mrežu ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja (porezni ugovori), v. http://www.oecd.org/tax/treaties/multilateral-convention-to-implement-tax-treaty-related-measures-to- prevent-beps.htm. Pristupljeno: 10. studenog 2017. 11 Vidjeti Rossi-Maccanico, P., Fiscal State Aids, Tax Base Erosion and Profit Shifting, EC Tax Review, vol. 24, br. 2, 2015., str. 64. 12 Usp. Ault, H. J., Schön, W., Shay, S. E., Base Erosion and Profit Shifting: A Roadmap for Reform, Bulletin for International Taxation, vol. 68, br. 6-7/2014., str. 276.; Owens, J., The Taxation of Multinational Enterprises: An Elusive Balance, Bulletin for International Taxation, vol. 67, br. 8/2013., str. 442.–443. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 100

2. Općenito o odnosu prava državnih potpora EU-a i poreznog suvereniteta država članica

Temelji normativnog okvira državnih potpora u EU-u postavljeni su u primarnom pravu EU-a, preciznije u čl. 107.–109. UFEU-a. Od ključnog je značaja čl. 107., st. 1. UFEU-a, koji postavlja opće kriterije (atribute) nezakonitih državnih potpora, tj. potpora nespojivih s na- čelima unutarnjeg tržišta EU-a.13 Sukladno ustaljenoj praksi Suda Europske unije (dalje: Sud EU-a), ali i prevladavajućem stavu pravne znanosti, navedenu odredbu valja tumačiti tako da su zabranjene one državne potpore koje ispunjavaju četiri kumulativna uvjeta: 1) da je riječ o mjeri kojom se nekim poduzetnicima (korisnicima) dodjeljuje određena ekonomska prednost; 2) da je prednost dana od države članice ili kroz državna sredstva u bilo kojem obliku, tj. da predstavlja financijsko opterećenje za javnu vlast; 3) da je mjera u pitanju selektivna, tj. da prednost uživa samo određeni poduzetnik ili proizvod; 4) da se davanjem takve prednosti barem potencijalno narušava tržišno natjecanje i utječe na međudržavnu trgovinu unutar EU-a.14 Judikatura Suda EU-a potvrdila je široki pojmovni obuhvat državnih potpora te se one ne odnose samo na izravne novčane transfere i/ili jamstva koje poduzetnici dobivaju od javne vlasti.15 Naime, s obzirom na temeljni gospodarski učinak svakog poreza – smanjenje gospodarske snage (imovine) poreznih obveznika uz odgovarajuće povećanje gospodarske snage dr- žave – pojmom “zabranjenih državnih potpora” moguće je obuhvatiti i pojedine mjere porezne politike država članica, tj. elemente njihovih poreznih sustava. Predmetne se mjere mogu za- jednički označiti pojmom “poreznih izdataka” (engl. tax expenditures), s obzirom na to da nuž- no podrazumijevaju niže porezno opterećenje fizičkih/pravnih osoba s jedne strane te gubitak (potencijalnih) poreznih prihoda za javnu vlast s druge.16 Europska je komisija 1998. godine započela s detaljnijom analizom nacionalnih sustava oporezivanja dobitka kroz prizmu prava državnih potpora EU-a.17 Pritom je pojašnjen način na koji gore navedene kriterije iz čl. 107., st. 1. UFEU-a valja primjenjivati kad je riječ o porezima. Prvo su razložena tri osnovna načina na koji se može smanjiti porezno opterećenje poduzetnika i tako im dodijeliti ekonomsku prednost: a) smanjenje porezne osnovice (npr. preko posebnih olakšica, ubrzane amortizacije i sl.); b) potpuno ili djelomično smanjenje iznosa poreznog duga (npr. potpuno ili djelomično porezno oslobođenje ili odbitak od poreza); c) priznanje posebnih pogodnosti pri naplati poreznog duga (npr. odgoda plaćanja, reprogram

13 Detaljnije v. Petrović, S., Liszt, M., Kriteriji za dodjelu dopuštenih državnih potpora, u: Čulinović Herc, E. et al. (ur.), Financiranje, upravljanje i restrukturiranje trgovačkih društava u vrijeme recesije, Rijeka, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, 2011., str. 27.–68.; Lang, M., State Aid and Taxation: Selectivity and Comparability Analysis, u: Richelle, I., et al. (ur.), State Aid Law and Business Taxation, Springer, Berlin, 2016., str. 27.–28. 14 Detaljnije v. Mamut, M. A., The State Aid Provisions of the TFEU in Tax Matters, u: Lang, M., et al. (ur.), Introduction to European Tax Law on Direct Taxation, Linde, Beč, 2010., str. 82.–96. 15 Vidjeti npr. presudu Suda EU-a od 23. veljače 1961., Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Case 30/59, EU:C:1961:2. 16 O pojmu poreznih izdataka detaljnije v. Bratić, V., Porezni izdaci: teorijski pregled, Financijska teorija i praksa, vol. 30, br. 2, 2006., str. 113.–127.; Luja, R. H. C., Assessment and recovery of tax incentives in the EC and the WTO: a view on state aids, trade subsidies and direct taxation, Intersentia, Antwerpen, 2003., str. 8.–10. 17 Vidjeti Europska komisija (1998), Obavijest Komisije o primjeni propisa o državnim potporama na mjere koje se odnose na izravno oporezivanje poduzetnika, SL C 384, 10. 12. 1998., str. 3.–9. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 101 ili otpis poreznog duga).18 Drugo, pojašnjeno je da kriterij davanja potpore “preko državnih sredstava” uključuje svaki gubitak poreznih prihoda koji bi bili prikupljeni da nije bilo davanja prednosti preko predmetnih poreznih propisa ili postupaka poreznih tijela. Treće, obrazloženo je da će kriterij “utjecaja na tržišno natjecanje i međudržavnu trgovinu EU-a” biti veoma lako ispunjen jer je dovoljno da poduzetnik u pitanju obavlja kakvu gospodarsku djelatnost koja uk- ljučuje trgovinu između država članica.19 Naposljetku je Komisija analizirala primjenu kriterija selektivnosti na porezne izdatke te je zaključeno da mora postojati određeno odstupanje od “opće sheme poreznog sustava” u korist određenih poduzetnika u državi članici. EK je već u navedenom dokumentu naznačio kako će u praktičnoj primjeni prava državnih potpora na porezne izdatke od presudne važnosti biti analiza selektivnosti promatrane mjere. Isto je potvrđeno i u kasnijoj praksi Suda EU-a.20 U poreznim slučajevima test selektivnosti u načelu se sastoji od tri susljedna koraka: (i) najprije valja utvrditi referentni porezno-pravni sustav; (ii) zatim valja utvrditi predstavlja li mjera u pitanju odstupanje od referentnog sustava u obliku različitog tretmana poduzetnika usporedivih i u pravnom i u činjeničnom smislu; (iii) konačno, ako se utvrdi odstupanje, mora se utvrditi je li mjera opravdana u svjetlu prirode ili opće sheme referentnog sustava.21 Prevladavajuće je stajalište literature, temeljeno na analizi prakse EK-a i Suda EU-a, kako test selektivnosti zapravo počiva na komparaciji poreznog tretmana koji proizlazi iz odstupanja od općeg sustava s poreznim tretmanom kojeg propisuje opći sustav.22 Ako je zaključak takve analize da jedna kategorija subjekata može računati na pogodniji tretman u odnosu na drugu kategoriju subjekata, usporedivu i u činjeničnom i u pravnom smislu, onda je mjera u pitanju prima faciae selektivna. Međutim, ni tada se neće raditi o zabranjenoj državnoj potpori ako je nejednaki tretman opravdan s obzirom na inherentnu logiku i/ili strukturu referentnog porezno-pravnog sustava.23 Iz izloženoga je vidljivo kako je za primjenu testa selektivnosti ključno odrediti referentni porezno-pravni sustav.24 Neprijeporno njegove vanjske granice valja tražiti unutar granica cjelokupnog poreznog sustava države članice u pitanju. Međutim, prostor za utvrđenje nejed- nakog tretmana uvelike se smanjuje što je uži referentni okvir; primjerice, u slučaju propisi- vanja povoljnijeg poreznog tretmana kamata koje rezidenti primaju iz inozemstva u odnosu na kamate iz tuzemstva, utvrđenje prima faciae selektivnosti bit će otežano ako se referentni okvir ograniči isključivo na pravila o oporezivanju dohotka iz inozemstva; s druge strane, ako se za referentni okvir odredi opći sustav oporezivanja dohotka/dobiti, utvrđenje selektivnosti vrlo je vjerojatno.25

18 Ibid., str. 10. Usp. Terra, B., Wattel, P. J., European Tax Law, Kluwer Law International, 2012., str. 244. 19 Vidjeti Europska komisija, op. cit., u bilj. 17, str. 10. 20 Vidjeti posebno presudu Suda EU-a od 15. studenog 2011., združeni predmeti European Commission (C-106/09 P) and Kingdom of Spain (C-107/09 P) v Government of Gibraltar and United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, EU:C:2011:732. 21 Vidjeti detaljnije Micheau, C., State Aid and Taxation in EU Law, u: E. Szyszczak (ur.), Research Handbook on European State Aid Law, Edward Elgar, Cheltenham, 2011., str. 201.–204. 22 Ibid., str. 202.; Lang, op. cit., u bilj. 13, str. 35.–36. 23 Vidjeti Micheau, op. cit., u bilj. 21, str. 202.–203. 24 Vidjeti ibid., str. 203.–204.; De Broe, L., The State Aid Review against Aggressive Tax Planning: ‘Always Look a Gift Horse in the Mouth, EC Tax Review, vol. 24, br. 6/2015., str. 291. 25 Prema: Micheau, op. cit., u bilj. 21, str. 204. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 102

U tom smislu posebno je značajno da u novijem dokumentu posvećenom primjeni prava državnih potpora EK jasno navodi kako se referentni sustav načelno podudara s općim sustavom nametanja i ubiranja pojedinog poreznog oblika. Drugim riječima, referentni sustav najčešće će činiti korpus općih pravila koja se primjenjuju na sve obveznike poreza na dobit (pravila o poreznoj osnovici, poreznoj stopi i dr.).26 Za potrebe ovog rada posebno je važno istaknuti stav Komisije da načelo neovisnosti, utjelovljeno u čl. 9. OECD-ova modela ugovora o izbjegavanju dvostrukog oporezivanja, čini dio referentnog sustava za analizu poreznog tretmana povezanih društava, tj. MNK-a.27 U svjetlu gore oslikane skice međuodnosa prava državnih potpora EU-a i nacionalnih poreznih sustava, ne treba čuditi negativan stav mnogih država članica o sve ekstenzivnijoj primjeni pravila državnih potpora u ovom području, posebno nakon 2014. godine. Naime, iz perspektive država članica ovaj novi aktivizam EK-a predstavlja potencijalno značajnu ugrozu njihova suvereniteta u poreznim stvarima, npr. u vođenju politike poreznih izdataka (vidi supra). Vrijedi naglasiti da u postojećem modelu raspodjele ovlasti između država članica i institucija EU-a, potonje imaju veoma ograničenu ulogu kad je riječ o neposrednim (izravnim) porezima, poput poreza na dohodak i poreza na dobit. Međutim, pod egidom zaštite unutarnjeg tržišta institucije Unije postavljaju određena ograničenja pred nacionalne nositelje porezne politike. Tako primjerice određeni element nacionalnog poreznog sustava ili kakvo postupanje poreznih tijela može biti kvalificirano protivnim kojoj od temeljnih tržišnih sloboda EU-a, ali i kao zabranjena državna potpora.28

2.1. OBVEZUJUĆA POREZNA MIŠLJENJA KAO ZABRANJENE DRŽAVNE POTPORE

Među postupanjima poreznih tijela koji podliježu kontroli s aspekta prava državnih potpora EU-a važnu ulogu zauzimaju tzv. obvezujuća porezna mišljenja (engl. advance tax rulings).29 Iako ne postoji jedinstvena definicija ovog instituta, s obzirom na njegove raznolike pojavne oblike u komparativnim poreznim sustavima, obvezujuće je porezno mišljenje najčešće upravni akt koji izdaje porezno tijelo i kojim se ono obvezuje slijediti određeni pristup pri primjeni poreznih propisa na transakcije, poslove i/ili druge porezno relevantne činjenice određenog poreznog obveznika, i to prije nastanka tih činjenica. Drugim riječima, porezno tijelo, na temelju prethodnog formalnog zahtjeva poreznog obveznika, u obvezujućem mišljenju izlaže kakav bi bio porezni tretman budućih, namjeravanih poslova/aktivnosti poreznog obveznika te je dužno pridržavati se izloženog ako se i kada ti poslovi/aktivnosti doista i realiziraju.30 U tom smislu obvezujuća se mišljenja u teoriji prepoznaju kao jedan od temeljnih instituta

26 Vidjeti Europska komisija (2016), Obavijest Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL C 262, 19. 7. 2016., para. 133.–134. 27 Vidjeti ibid., para. 172. Općenito o načelu neovisnosti i korpusu pravila o transfernim cijenama v. Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 752.–755. 28 Vidjeti Terra, Wattel, op. cit., u bilj. 18, str. 243.–244.; Engelen, F., State Aid and Restrictions on Free Movement: Two Sides of the Same Coin?, European Taxation, vol. 52, br. 5/2012., str. 206. 29 Vidjeti Europska komisija, op. cit., u bilj. 26, para. 169.–174. 30 O pojmu ovog instituta poreznog prava v. detaljnije u: Žunić Kovačević, N., Prethodna obvezujuća porezna mišljenja – novi institut hrvatskog poreznog postupka, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 37, br. 1/2016., str. 268.–273. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 103 poreznog prava usmjerenih na jačanje pravne sigurnosti sudionika porezno-pravnog odnosa, posebno poreznih obveznika.31 Iako praksa izdavanja obvezujućih mišljenja ne predstavlja povredu pravila o državnim potporama per se, EK je već 1998. upozorio da takve administrativne mjere mogu biti selektivne, tj. rezultirati davanjem prednosti isključivo poreznom obvezniku koji je adresat mišljenja.32 Primjena prava državnih potpora EU-a na obvezujuća mišljenja izdana od strane poreznih tijela država članica postaje prvorazredno pitanje tek nakon 2013. godine, kad EK započinje opsežnu istragu, u jeku afere Luxembourg Leaks (vidjeti infra, poglavlje 4.1.). Do kraja 2014. godine sve su države članice koje u svojem unutarnjem pravu predviđaju institut obvezujućeg mišljenja morale Komisiji dostaviti podatke o svim relevantnim aktima izdanim u razdoblju 2010.–2013. 33 Slučajevi u kojima je Europska komisija pokrenula formalne postupke kontrole državnih potpora pretežito se tiču jednog posebnog podoblika obvezujućih mišljenja – tzv. prethodnih sporazuma o transfernim cijenama (engl. advance pricing agreement; dalje: APA sporazumi). Ukratko, riječ je o aktima koji utjelovljuju sporazum između poreznog obveznika (najčešće multinacionalne korporacije) i poreznog tijela o kriterijima prema kojima će se pravila o transfernim cijenama primjenjivati na unutargrupne transakcije/odnose poreznog obveznika, unutar određenog budućeg vremenskog okvira.34 S obzirom na to da se APA sporazumi temelje na modelu suradnje i dijaloga između poreznih tijela i poreznih obveznika,35 njihova glavna prednost leži u umanjenju poreznih rizika i troškova za sve dionike te u izbjegavanju potencijalno dugotrajnih i neizvjesnih sporova.36 To je posebno značajno ako se ima u vidu složenost problematike transfernih cijena, koja zauzima prvorazredno značenje pri poslovanju MNK-a, ujedno i najvećih poreznih obveznika.37 U praksi EK-a prije 2013. već su naznačene osnovne smjernice kojih su se porezna tijela država članica dužna pridržavati pri izdavanju APA sporazuma, u svjetlu prava državnih potpora. Prvotno valja naglasiti stav EK-a, potvrđen i u judikaturi Suda EU-a, da pri donošenju takvih akata porezna tijela država članica ne smiju odstupati od načela neovisnosti jer se ina- če poreznim obveznicima u pitanju dodjeljuje selektivna prednost.38 Dodatno, EK se bavio

31 Vidjeti ibid., str. 273. 32 Vidjeti Europska komisija, op. cit., u bilj. 17, str. 163. 33 Luja, R. H. C., Will the EU’s State Aid Regime Survive BEPS?, British Tax Review, br. 3/2015., str. 383.–384. 34 Vidjeti OECD (2017), OECD Transfer Pricing Guidelines for Multinational Enterprises and Tax Administrations 2017, OECD Publishing, Paris, str. 214. Za novije komparativne podatke o dostupnosti APA sporazuma v. detaljnije: Deloitte (2016), 2016 Global Transfer Pricing Country Guide, dostupno na: https://www2.deloitte.com/us/en/pages/tax/articles/global-transfer- pricing-country-guide.html. Pristupljeno 1. studenog 2017. 35 Općenito o različitim modelima porezno-pravnog odnosa v. Rogić Lugarić, T., Porezna tijela i porezni obveznici: od policajca i lopova do suradnika, u: Koprić, I.; Musa, A.; Giljević, T. (ur.), Građani, javna uprava i lokalna samouprava: povjerenje, suradnja, potpora, Institut za javnu upravu, Zagreb, 2017., str. 341.–362. 36 Vidjeti Kerschner, I., Stiastny, M., The Experience with Advance Pricing Agreements, Intertax, vol. 41, br. 11/2013., str. 588.–593. 37 Među poreznim je stručnjacima poznata maksima kako se primjena pravila međunarodnog poreznog prava u praksi dijeli na “transferne cijene i sve ostalo”. Prema: Li, J., Global profit split: An evolutionary approach to international income allocation, Canadian Tax Journal, vol. 50, br. 3/2002., str. 854.–855. 38 Posebno vidjeti presudu Suda EU-a od 22. lipnja 2006., Kingdom of Belgium (C-182/03) and Forum 187 ASBL (C-217/03) v Commission of the European Communities, EU:C:2006:416, ECR 2006 I-05479, para. 95. Usp. i Europska komisija, op. cit., u bilj. 26, str. 37. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 104 i mnogo konkretnijim pitanjima metodologije transfernih cijena koje su utjelovljene u APA sporazumima. U vezi s tim EK polazi od preporuka sadržanih u OECD-ovim Smjernicama o transfernim cijenama (dalje: OECD Smjernice).39 Tako je u nizu odluka EK-a primjerice utvr- đeno da pojam “zabranjene državne potpore” uključuje i APA sporazume koji polaze od fiksnih marži pri primjeni metoda dodavanja bruto-dobitka na troškove (engl. cost-plus method) ili predviđaju primjenu metode trgovačkih cijena (engl. resale price method) iako su bile dostupne i druge, izravnije metode za utvrđivanje prikladnih transfernih cijena.40

3. APPLEOVA POREZNA STRATEGIJA: 1991. – 2015.

Apple je multinacionalna kompanija čiji začeci sežu u 70-e godine 20. stoljeća i vezani su za inicijativu informatičkih stručnjaka Stevea Jobsa i Stevea Wozniaka. Današnje poslovanje Apple grupe temelji se na proizvodnji i prodaji stolnih i prijenosnih računala (Mac linija proizvoda), telekomunikacijskih uređaja (npr. iPhone), drugih platformi za prikazivanje audiovi- zualnih sadržaja (npr. iPad, Apple Watch), kao i na razvoju i ustupu na korištenje programske podrške (softvera) te pružanju drugih digitalnih usluga (npr. aplikacija iTunes, iCloud). Velika ulaganja u istraživanje i razvoj te vertikalna integracija poduzeća ključ su Appleova poslovnog modela, na čiji besprimjerni uspjeh ukazuje kontinuirani godišnji rast prihoda od prodaje i ukupne neto dobiti.41 Kupci i korisnici Appleovih proizvoda i usluga su poduzetnici, državna tijela i agencije, subjekti iz neprofitnog sektora te krajnji potrošači iz cijelog svijeta. S obzirom na kriterij prostorne određenosti kupaca/korisnika, globalno tržište Applea dijeli se na pet glavnih geografskih segmenata: 1) područje Sjeverne i Južne Amerike, 2) područje Europe, Afrike, Bliskog istoka i Indije, 3) područje Kine, Hong Konga i Tajvana, 4) područje Japana te 5) područje Australije te ostalih država azijsko-pacifičke regije.42 U 2015. je godini grupa imala više od 100.000 zaposlenika, od čega je 60.000 ljudi bilo zaposleno u SAD-u.

3.1. APPLE GRUPA: ORGANIZACIJSKA STRUKTURA I POREZNO PRAVO

Organizacijska struktura Apple grupe veoma je kompleksna i obuhvaća veći broj povezanih društava osnovanih u nizu država. Krovno društvo je Apple Inc., osnovano prema pravu SAD-a i sa sjedištem u Kaliforniji. Za potrebe ovog rada od posebne je važnosti analiza onog dijela organizacijske strukture grupe koji se odnosi na tržišni segment u Europi, Africi, Bliskom istoku i Indiji. Temelji današnje organizacijske strukture grupacije postavljeni su 1980. godine, netom prije prvog uvrštenja Appleovih dionica na njujoršku burzu (NYSE). Tada se, naime, s ciljem

39 Vidjeti OECD (2017), op. cit., u bilj. 34. Općenito o značaju ovog dokumenta v. Gadžo, op. cit., u bilj. 9., str. 753. 40 Vidjeti Luja, R. H. C., (Re)shaping Fiscal State Aid: Selected Recent Cases and Their Impact, Intertax, vol. 40, br. 2, 2012., str. 121. Usp. i Europska komisija, op. cit., u bilj. 26, str. 38. 41 Vidjeti http://revenuesandprofits.com/how-apple-makes-money/. Pristupljeno 10. lipnja 2017. 42 Vidjeti Odluku EK-a, para. 42. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 105 jačeg prodora na europsko tržište, u Irskoj osniva nekoliko zavisnih društava, od kojih su naj- važnija Apple Operations International (AOI), Apple Operations Europe (AOE) i Apple Sales Inter- national (ASI).43 AOI je holding društvo, u čijem su vlasništvu udjeli svih ostalih povezanih društava Apple grupe osnovanih u drugim državama. U biti riječ je o fiktivnom društvu, “ljušturi” (engl. shell company)44 bez zaposlenika, materijalne imovine ili bilo kakvih drugih manifestacija fizičke prisutnosti u Irskoj, državi prema čijem je pravu osnovano. Upravu AOI-a čine zaposlenici krovnog društva Apple Inc.-a, koji žive u SAD-u te su se i sastanci uprave odvijali isključivo izvan Irske, tj. na teritoriju SAD-a. Potonja činjenica je ključna za uspjeh globalne porezne strategije. Naime, AOI ni u jednom trenutku u porezno-pravnom smislu nije bio irski rezident, unatoč tome što je riječ o subjektu osnovanom prema irskom pravu. Naime, prema irskom poreznom pravu pojam rezidenta ne obuhvaća ona trgovačka društva koja u Irskoj obavljaju “komercijalnu aktivnost” (engl. trading activity), ali se mjesto njihove “središnje uprave i nadzora poslovanja” nalaze izvan Irske.45 S druge strane, AOI nije niti rezident SAD-a, s obzirom na to da američko porezno pravo polazi od tzv. formalističkog pristupa te rezidentnim trgovačkim društvima smatra samo društva osnovana prema pravu SAD-a. Interakcija unutarnjih poreznih pravila navedenih dviju država za posljedicu ima klasičan slučaj “dvostruke ne-rezidentnosti”: AOI nije fiskalni rezident niti jedne države.46 Posljedično, ni Irska ni SAD nemaju pravo oporezovati ukupnu “svjetsku dobit” ovog društva, nego isključivo onaj dio dobiti čiji se “izvor” nalazi na njihovu teritoriju. Pritom valja dodati da je AOI u razdoblju od 2007. do 2012. godine morao plaćati porez na dobit sukladno načelu izvora isključivo jednoj državi – Irskoj. Istodobno, dobit AOI-a iznosila je oko 30% ukupne svjetske dobiti Apple grupe, s time da je pretežito riječ o dividen- dama isplaćenim od strane društava-kćeri.47 AOE (prije: Apple Computer Ltd.) je irsko društvo u 100%-tnom vlasništvu AOI-ja. Također riječ je o društvu koje nije porezni rezident niti jedne države, sukladno gore opisanoj interak- ciji između američkog i irskog poreznog prava. Međutim, za razliku od svojeg društva-majke, AOE u Irskoj obavlja značajne ekonomske aktivnosti. Oko 400 zaposlenika ovog društva obavlja poslove vezane uz pružanje različitih vrsta usluga drugim članovima Apple grupe (npr. usluge obračuna plaća, zajedničke nabave, ljudskih potencijala i korisničkog servisa), ali i uz pro- izvodnju određenih računala i računalnih komponenti (npr. iMac računala). Sukladno tome, Irska ima pravo oporezivati onaj dio dobiti AOE-a koji se može pripisati ovim aktivnostima, tj. irskoj stalnoj poslovnoj jedinici (dalje: SPJ-u) AOE-a.48

43 Vidjeti The Permanent Subcommittee On Investigations (2013), Offshore Profit Shifting and the U.S. Tax Code – Part 2 (Apple Inc.), dostupno na: http://www.hsgac.senate.gov/subcommittees/investigations/hearings/offshore-profit-shifting-and-the-us-tax- code-part-2. Pristupljeno 12. lipnja 2017., str. 18. 44 Za ovaj pojam vidi: Arbutina, Ott, op. cit., u bilj. 4, str. 303. 45 Vidjeti Odluku EK-a, para. 48.–52. 46 Za pojašnjenje različitih pristupa određenju porezne rezidentnosti trgovačkih društava v. Gadžo, S., Međunarodno porezno planiranje multinacionalnih korporacija s posebnim osvrtom na ulogu nematerijalne imovine (II.), Pravo i porezi, br. 4/2016., str. 16.–17. 47 Vidjeti The Permanent Subcommittee On Investigations, op. cit., u bilj. 43, str. 22.–23. 48 Općenito o pojmu stalne poslovne jedinice u međunarodnom poreznom pravu v. Gadžo, op. cit., u bilj. 46, str. 17.–18. Općenito o mehanici pripisivanja dobiti SPJ-ima v. Čičin-Šain, N., Novi pristup u određenju dobiti stalne poslovne jedinice – pristup OECD-a te implikacije za hrvatsko porezno pravo, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 37, br. 3/2016., str. 1231.–1249. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 106

ASI je ključni subjekt u Appleovoj globalnoj poreznoj strategiji. Također je riječ o trgovač- kom društvu osnovanom prema irskom pravu koje nije porezni rezident niti jedne države (vidi supra). ASI je u 100%-tnom vlasništvu AOE-a, a njegove su temeljne funkcije sljedeće: 1) naba- va gotovih Apple proizvoda (npr. iPhonei, iPadi i sl.) od proizvođača izvan grupacije, uglavnom kineskih poduzeća i 2) daljnja prodaja istih proizvoda društvima-distributerima unutar Apple grupe koji opskrbljuju lokalna tržišta. Vrijedi naglasiti da velika većina proizvoda ni u jednom trenutku u fizičkom obliku ne prolazi kroz Irsku, nego se izravno iz skladišta proizvođača dostavlja krajnjim potrošačima. Ove je aktivnosti do 2012. godine ASI obavljao bez ijednog zaposlenika (sic!), nakon čega, zbog restrukturiranja grupe, zapošljava 250 osoba prethodno zaposlenih u matičnom društvu (AOE-u). Dobit ASI-ja kontinuirano je rasla kroz godine, a ponajprije proizlazi iz razlike između nabavne cijene proizvoda i prodajne cijene naplaćene povezanim društvima. Tako u 2011. godini ukupna dobit ASI-ja iznosi 22 mlrd. USD. Među- tim, u svjetlu gore navedene činjenice da društvo nije irski porezni rezident, od toga je u Irskoj oporezivo tek 0,22% (cca 50 mil. USD) jer je to onaj dio dobiti koji se može pripisati irskoj podružnici (tj. stalnoj poslovnoj jedinici) ASI-ja i podliježe oporezivanju irskim porezom na dobitak po stopi od 12,5%. Ostatak od više od 20 mlrd. USD dobiti ostvarene samo u toj godini ostaje potpuno neoporeziv, čak i u kasnijem trenutku, kad se u obliku dividende isplati matič- nim društvima (AOE i AOI), s obzirom na to da su ovi subjekti također “dvostruki nerezidenti”.

SlikaSlika 1:1: pojednostavnjeni pojednostavnjeni prikaz prikaz organizacijske organizacijske strukt struktureure Apple grupe Apple grupe

Apple Inc.

kupci Apple proizvoda Apple Operations International

Apple Operations Mreža lokalnih Europe distributera

irska stalna Apple Sales poslovna International jedinica

irska stalna proizvođačiApple poslovna proizvoda jedinica

3.2. ULOGA NEMATERIJALNE IMOVINE I UGOVORA O PODJELI TROŠKOVA ISTRAŽIVANJA I RAZVOJA

49 Vidjeti Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 744.–745. 11

Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 107

3.2. ULOGA NEMATERIJALNE IMOVINE I UGOVORA O PODJELI TROŠKOVA ISTRAŽIVANJA I RAZVOJA

Za uspjeh porezne strategije velikih MNK-a iz informacijsko-tehnološkog sektora, poput Applea, od presudne je važnosti porezno učinkovito upravljanje nematerijalnom imovinom (npr. autorska prava, žigovi, patenti, know-how i dr.). Naime, upravo su resursi nematerijalne imovine glavni generator dodane vrijednosti ovih subjekata u sklopu njihovih globalnih vri- jednosnih lanaca (engl. global value chain).49 Primjerice, najveći dio cijene koju plaćaju krajnji kupci Appleovih proizvoda i usluga otpada na vrijednost patenata, žigova, dizajna i/ili branda korištenih pri proizvodnji, oglašavanju i/ili distribuciji proizvoda/usluga. Upravo stoga je za potrebe oporezivanja dobitka odlučujuće identificirati subjekte (trgovačka društva i/ili SPJ-e) unutar grupacije kojima, polazeći od načela neovisnosti i pravila o transfernim cijenama, pripada udio u ukupnoj dobiti povezan s iskorištavanjem nematerijalne imovine. Ako se uzme u obzir supra izložena organizacijska struktura grupe, uočava se da bi za Apple grupu bilo u poreznom smislu najpovoljnije najveći dio ukupne dobiti alocirati “irskim” društvima (AOI, AOE i ASI) koji nisu porezni rezidenti niti jedne države. U građanskopravnom smislu nositelj svih prava intelektualnog vlasništva korištenih za Appleove poslovne djelatnosti je američko “krovno društvo”, Apple Inc. Međutim, radi pripisivanja dijela dobiti od tih i drugih oblika nematerijalne imovine irskim zavisnim društvima, Apple Inc. s AOE-om i ASI-jem sklapa tzv. ugovor o podjeli troškova (engl. cost-sharing agreement).50 Na temelju ovog ugovora stranke pristaju na podjelu troškova istraživanja i razvoja (IR) određenih oblika nematerijalne imovine koje će u kasnijem trenutku zajednički iskorišta- vati. Porezni cilj ugovora je sljedeći: svakoj se stranci, sukladno udjelu koji snosi u ukupnim troškovima IR aktivnosti, može pripisati udio u ukupnoj dobiti koja će poslije biti ostvarena iskorištavanjem nematerijalne imovine u poslovnim procesima. U konkretnom se slučaju na taj način izbjegava potreba za plaćanjem unutargrupnih autorskih naknadi ili licencija (engl. royalties), koje bi umanjivale poreznu osnovicu irskih supsidijarija te ujedno povećavale poreznu osnovicu američkog društva. Glavna porezno-pravna posljedica sklapanja ugovora o podjeli troškova jest da se ASI i AOI smatraju “ekonomskim vlasnicima” nematerijalne imovine koja se koristi u svim Appleovim proizvodima na području izvan Sjeverne i Južne Amerike.51 Posljedično se upravo ovim subjektima može pripisati najveći dio dobiti od prodaje ostvarene na preostalom dijelu globalnog tržišta. Uporabom ove klasične tehnike međunarodnog poreznog planiranja Apple grupa zapravo na umjetan način povećava dobit irskih društava te tako umanjuje ukupno porezno opterećenje grupe. Tri argumenta ukazuju da je posrijedi struktura bez kakvog drugog ekonomskog opravdanja. Prvo, aktivnosti istraživanja i razvoja, koje rezultiraju stvaranjem nematerijalne imovine, gotovo se u potpunosti poduzimaju na području SAD-a.52 Štoviše, evidentno je da irska društva ASI i AOE, kao stranke ugovora o podjeli troškova, nemaju ni približan broj adekvatno ospo- sobljenih zaposlenika koji bi mogli značajnije pridonijeti IR aktivnostima grupe. Dakle, jedino

49 Vidjeti Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 744.–745. 50 Općenito o značenju ovih ugovora za porezno planiranje v.: ibid., str. 755. 51 Vidjeti Ting, A., iTax: Apple’s International Tax Structure and the Double Non-Taxation Issue, British Tax Review, br. 1, 2014., str. 44. 52 Vidjeti The Permanent Subcommittee On Investigations, op. cit., u bilj. 43, str. 28. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 108

čime navedena društva pridonose IR aktivnostima jest plaćanje troškova u okviru unutargru- pnog pravnog odnosa. Iz analize omjera troškova IR-a koje je tijekom trajanja ugovora snosila svaka stranka ugovora i njihove bruto dobiti, vidljivo je da ASI i AOE imaju mnogo više koristi od ugovora nego njihovo društvo-majka, Apple Inc.53 Drugo, ne postoji valjani ratio da se “ekonomsko vlasništvo” nad nematerijalnom imovinom dodijeli baš irskim društvima, umjesto drugim subjektima unutar grupacije, osnovanim u drugim državama. To pogotovo kad se uzme u obzir da do 2012. godine ASI nije imao nijednog zaposlenika, a članovi njegove uprave bili su zapravo zaposlenici Apple Inc.-a, čiji se sastanci održavaju u SAD-u (vidi supra, poglavlje 2.1.). Treće, analiza svih činjenica slučaja, a napose načina donošenja odluka unutar grupe, ukazuje da svi subjekti unutar grupe postupaju u skladu s jedinstvenom globalnom strategijom te se u biti doista može govoriti o jednom jedinstvenom poduzeću, bez obzira na zasebnu pravnu egzistenciju njegovih sastavnica. Stoga i predmetni ugovor o podjeli troškova nema nikakav stvarni ekonomski uči- nak, osim porezno-računovodstvenog “prelijevanja” dobiti unutar grupe.54 Jedan od najvećih rizika za uspjeh opisane porezne strategije jest mogućnost da američke porezne vlasti, primjenom tzv. pravila o kontroliranim inozemnim korporacijama (engl. controlled foreign corporations rules; dalje: CFC pravila)55, naknadno povećaju poreznu osnovicu krovnog društva, Apple Inc.-a. Osiguranje od ovog poreznog rizika relativno je jednostavno, u svjetlu spe- cifičnog instituta američkog poreznog prava, tzv. check the box pravila. Ovaj institut omogućuje američkim MNK-ima da slobodno odaberu hoće li trgovačka društva unutar njihove grupacije, za potrebe američkoga poreznog prava, zadržati porezno-pravni subjektivitet ili će se smatrati “fiskalno transparentnim” entitetima.56 U konkretnom slučaju od svih Appleovih inozemnih zavisnih društava jedino AOI (irsko holding društvo, vidi supra, poglavlje 2.1.) zadržava porezno-pravni subjektivitet te se njemu pripisuju prihodi i rashodi od svih aktivnosti zavisnih dru- štava, poput ASI-ja. Na ovaj način grupacija se štiti od primjene američkih CFC pravila. Naime, AOI iz perspektive američkog poreznog prava postaje društvo koje obavlja “aktivnu” poslovnu aktivnost, čime se automatski isključuje primjena CFC pravila pri oporezivanju njegove dobiti. Zahvaljujući opisanom “poreznom inženjeringu” efektivno porezno opterećenje dobitka koji je Apple grupa ostvarila od prodaje na ne-američkom segmentu globalnog tržišta gotovo je nevjerojatno nisko, napose kad se u obzir uzmu nominalne (zakonske) stope poreza u pojedinim državama u kojima Apple posluje. Tako je, prema izračunu Europske komisije, efektivno porezno opterećenje ASI-ja, subjekta kojemu se pripisuje najveći dio dobitka ostvarenog izvan američkog segmenta tržišta (vidi supra), iznosilo 0,05% u 2011. godini te 0,005% u 2014. godini.57 Promatrano u nominalnim vrijednostima, gotovo 16 mlrd. EUR od ukupne dobiti ASI-ja ostvarene 2011. godine ostalo je potpuno neoporezivo. To je, kako je gore detaljnije izloženo, u najvećem dijelu posljedica: 1) činjenice da je riječ o društvu koje nije fiskalni rezident niti jedne države te 2) sklopljenog ugovora o podjeli troškova istraživanja i razvoja s matičnim društvom, Apple Inc.-om.

53 Ibid., str. 29. 54 Vidjeti The Permanent Subcommittee On Investigations, op. cit., u bilj. 43, str. 30.–31. 55 O ovim pravilima v. detaljnije: Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 751. 56 Općenito o komparativnom aspektima regulacije fiskalno transparentnih subjekata v. Easson, A., Thurony, V., Fiscal Transparency, u: Thurony, V., Tax law design and drafting (vol. 2), International Monetary Fund, Washington, 1998., str. 925.–968. 57 Vidjeti European Commission (2016), State aid: Ireland gave illegal tax benefits to Apple worth up to €13 billion, dostupno na: http://europa.eu/rapid/press-release-IP-16-2923-en.htm. Pristupljeno 11. listopada 2017. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 109

4. ODLUKA EUROPSKE KOMISIJE: POSTUPCI IRSKIH POREZNIH TIJELA KAO ZABRANJENA DRŽAVNA POTPORA

Supra izložena porezna strategija Applea prijeporna je iz perspektive prava državnih potpora Europske unije stoga što su irske porezne vlasti u čak dva navrata donijele obvezujuće porezno mišljenje,58 kojim su u biti pristale na ciljani rezultat porezne strategije Apple grupe. Postupci irskih poreznih vlasti sežu u 1991. godinu, kada im se Apple obraća s prijedlogom metode utvrđenja onog dijela dobiti grupacije koji se može pripisati irskim podružnicama društava: AOE-u i ASI-ju. Valja podsjetiti da su posrijedi društva koja nisu fiskalni rezidenti Irske te stoga, sukladno relevantnim pravilima međunarodnog poreznog prava, Irska ima pravo oporezovati isključivo dobit ostvarenu preko SPJ-a smještenih na njezinu teritoriju. Oba društva u Irskoj posluju preko podružnice, što je jedan od tipičnih oblika SPJ-a. Vidljivo je da je zapravo riječ o klasičnom slučaju primjene pravila o transfernim cijenama, i to na odnos između društava AOE-a i ASI-ja i njihovih irskih SPJ-a. U obvezujućem mišljenju izdanom 1991. godine irska je porezna administracija, nakon pregovora s Appleom, potvrdila da će se dobit irskih SPJ-a u idućem razdoblju izračunavati kao unaprijed određeni postotak ukupnih operativnih troškova koji im se mogu pripisati.59 Godine 2007. izdano je novo obvezujuće mišljenje, kojim se način izračuna dobitka oporezi- vog u Irskoj tek blago modificira. Na ovaj su način irske porezne vlasti zapravo u dva navrata izričito pristale da tek manji dio ukupne dobiti društava AOE-a i ASI-ja bude oporeziv u Irskoj. Naime, najveći udio u dobiti ovih društava vezan je za korištenje i upravljanje nematerijalnom imovinom (vidi: supra, poglavlje 2.2.), a taj dio dobiti nije pripisan njihovim irskim SPJ-ima.

4.1. POSTUPAK I ODLUKA EUROPSKE KOMISIJE

U lipnju 2013. godine Europska je komisija pokrenula opsežnu istragu obvezujućih poreznih mišljenja izdanih u različitim državama članicama EU-a s aspekta prava državnih potpora. Istraga je intenzivirana krajem 2014. godine u svjetlu afere Luxembourg Leaks, na temelju koje je šira javnost upoznata s praksom luksemburških poreznih vlasti u davanju povlaštenog poreznog tretmana najvećim multinacionalnim kompanijama.60 Istraga “slučaja Apple” pokre- nuta je još 2013., kada je Europska komisija službenim putem od nadležnih tijela Republike Irske zatražila dostavu temeljnih informacija, a napose samih obvezujućih mišljenja donese- nih 1991. i 2007. godine. Nakon pribavljanja dodatne dokumentacije i očitovanja irskih poreznih tijela, EK 30. kolovoza 2016. donosi tzv. negativnu odluku, kojom utvrđuje da je Irska, izdavanjem navedenih obvezujućih poreznih mišljenja, Appleu dodijelila zabranjenu državnu potporu. Nadalje, Irskoj je naložen tzv. povrat nezakonite potpore (engl. recovery of illegal state aid), što znači da mora od Applea tražiti povrat neplaćenog poreza, uz pripadajuće kamate, u razdoblju od 2003. do 2014. godine. Iako u odluci EK-a ovaj iznos nije izračunat – to je obveza

58 O ovom institutu u kontekstu prava državnih potpora EU-a v. detaljnije supra, poglavlje 2.1. 59 Vidjeti detaljnije: Odluka EK-a, para. 59.–68. 60 O ovoj aferi vidi detaljnije https://www.icij.org/project/luxembourg-leaks. Pristupljeno 18. lipnja 2017. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 110

Irske kao davateljice potpore – prema prvim je procjenama, koje polaze od glavnih činjeničnih nalaza Komisije, riječ o 13 mlrd. EUR neplaćenog poreza, od čega 99,99% otpada na neute- meljenu alokaciju dobiti između društva ASI i njegova irskog SPJ-a.61 Vrijedi naglasiti kako u formalno-pravnom smislu nije riječ o novčanoj kazni izrečenoj Appleu, nego o povratu državne potpore koju je ovom poduzeću neopravdano dodijelila država članica. Naime, cilj instituta povrata potpore ponovno je uspostavljanje jednakosti između tržišnih aktera (poduzetnika) na unutarnjem tržištu EU-a.62

4.2. ARGUMENTACIJA EUROPSKE KOMISIJE

Istraga EK-a u slučaju Apple zapravo je bila usmjerena na sljedeće materijalnopravno pitanje: je li Irska, izdavanjem obvezujućih mišljenja 1991. i 2007. godine, Apple grupi dala zabranjenu državnu potporu, s obzirom na mehanizam pripisivanja dobiti irskim stalnim poslovnim jedinicama društava ASI i AOE utjelovljen u predmetnim aktima? Odgovor na to pitanje podrazumijeva detaljnu analizu slučaja s aspekta načela neovisnosti, s obzirom na to da ono ima ključnu ulogu i pri alokaciji dobiti između trgovačkog društva – rezidenta jedne države i njegova SPJ-a smještenog u drugoj državi. U obrazloženju nalaza da je riječ o zabranjenoj državnoj potpori EK polazi od analize ispunjenja definicijskih elemenata državne potpore (supra, poglavlje 2.). Tako je prvo utvrđeno da se promatrana mjera može pripisati Irskoj te da, zbog toga što dovodi do umanjenja poreznih prihoda, predstavlja financijsko opterećenje za ovu državu članicu.63 Drugo, EK smatra nes- pornim da mjera u pitanju utječe na trgovinu između država članica EU-a, s obzirom na tržišta na kojima Apple djeluje. Također, uvjet “narušavanja tržišnog natjecanja” smatra se ispunje- nim jer Apple dobiva povoljniji položaj na tržištu u odnosu na druge poduzetnike, u onoj mjeri u kojoj predmetni akti irskih poreznih vlasti dovode do umanjenja poreznog opterećenja Apple grupe u odnosu na ono što je predviđeno općim pravilima irskog poreznog prava.64 Upravo se u tom umanjenju poreznog opterećenja, prema stajalištu EK-a, ogleda i ispunjenje trećeg uvjeta, dodjeljivanja ekonomske prednosti određenom poduzetniku.65 Dakako, u obrazloženju svoje odluke Europska komisija je uvjerljivo najviše prostora po- svetila pitanju je li promatrana mjera selektivna, što je presudni uvjet za njezinu kvalifikaciju zabranjenom državnom potporom. Sukladno ustaljenoj praksi poduzimanja testa selektivnosti (supra, poglavlje 2.), Komisija je najprije odredila referentni porezno-pravni okvir. Prema mišljenju EK-a, referentni okvir u predmetnom slučaju čini normativni okvir oporezivanja dobitka u Irskoj, odnosno skup pravila irskog prava poreza na dobit koja se načelno primjenjuju na sve obveznike ovog poreznog oblika (inter alia, pravila o predmetu oporezivanja, poreznoj

61 Vidjeti https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmgxx/pdf/2016/08/etf300-state-aid-decision-in-the-apple-case. pdf. Pristupljeno 18. lipnja 2017. 62 Vidjeti Micheau, op. cit., u bilj. 21, str. 207.–208. 63 Vidjeti Odluka EK-a, para. 221. 64 Ibid., para. 222. 65 Ibid., para. 223. U tom smislu EK očito smatra da je riječ o prvom od tri supra izložena (poglavlje 2.) načina dodjeljivanja državne potpore preko poreznog sustava, tj. smanjenju porezne osnovice. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 111 stopi, poreznim oslobođenjima i dr.).66 S obzirom na to da je temeljni cilj korpusa ovih pravila oporezovati dobit svih subjekata u odnosu na koje Irska može uspostaviti poreznu jurisdikci- ju,67 u činjenično i pravno usporedivoj situaciji nalaze se svi porezni obveznici, bez obzira na to je li riječ o irskim rezidentima ili ne, te jesu li isti dio kakve složenije organizacijske strukture, poput MNK-a.68 U tom smislu Komisija nije prihvatila stavove Irske i Applea, istaknute tijekom postupka, da se referentni sustav mora ograničiti ili na samo ona pravila irskog poreznog prava koja se primjenjuju na trgovačka društva – nerezidente ili na pravila koja uređuju oporezivanje unutargrupnih transakcija.69 Drugi se korak testa selektivnosti zapravo svodi na pitanje mogu li se predmetni akti irskih poreznih vlasti označiti mjerama kojima se odstupa od referentnog porezno-pravnog okvira te koje uzrokuju nejednaki tretman usporedivih subjekata. Pritom vrijedi naglasiti stav EK-a da je ovo pitanje identično s pitanjem ispunjenja jednog od četiri kumulativne pretpostavke za utvrđenje postojanja zabranjene državne potpore – uvjeta dodjeljivanja ekonomske prednosti određenom poduzetniku. Naime, povoljniji porezni tretman koji uživa određeni poduzetnik u odnosu na druge usporedive poduzetnike označava ujedno i odstupanje od referentnog okvira u smislu provođenja testa selektivnosti, kao i ispunjenje općeg uvjeta ostvarenja ekonomske prednosti.70 EK zastupa stav da davanje odgovora na ovo pitanje zapravo zahtijeva analizu predmetnih akata kroz prizmu načela neovisnosti. Prvotno vrijedi primijetiti kako načelo neovisnosti, detaljnije razrađeno pravilima o transfernim cijenama, ima status općeprihvaćenog mehanizma alokacije prihoda i rashoda između povezanih društava i njihovih stalnih poslovnih jedinica, tj. različitih sastavnica MNK-a.71 Polazeći od ciljnog tumačenja čl. 107., st. 1. UFEU-a, a napose odluke Suda EU-a u tzv. predmetu Forum 187,72 EK smatra da porezna tijela država članica moraju slijediti ovo načelo pri donošenju tzv. APA sporazuma ili sličnih akata kojima se utvrđuje raspodjela prihoda i rashoda unutar MNK-a.73 Naime, ako se prihvati supra izloženi argument da referentni porezno-pravni okvir čine opći sustav oporezivanja dobitka u jednoj državi člani- ci, načelo neovisnosti nameće se kao nužni standard za ostvarenje jednakog tretmana između onih poreznih obveznika koji prihode/rashode ostvaruju isključivo tzv. nekontroliranim transakcijama na otvorenom tržištu i onih poreznih obveznika koji barem dio prihoda/rashoda ostvaruju tzv. kontroliranim transakcijama, tj. u okviru trgovačkih i/ili financijskih odnosa s drugim sastavnicama istog MNK-a.74 Upravo stoga EK smatra da načelo neovisnosti čini upo-

66 Vidjeti Odluku EK-a, para. 228. 67 Općenito o pojmu porezne jurisdikcije v. Arbutina, H., Određenje osobnog i predmetnog obuhvata porezne obveze pri oporezivanju dohotka i dobiti, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 47, br. 1–2, 1997., str. 160. 68 Vidjeti Odluku EK-a, para. 229.–230. 69 Zanimljivo, Europska komisija je provela i “alternativni test selektivnosti”, polazeći od užeg referentnog sustava, sukladno navedenom stajalištu Irske i Applea. Vidjeti Odluku EK-a, para. 369.–403. 70 Vidjeti Odluku EK-a, para 224. Odluke. Usp. Schön, W., Tax Legislation and the Notion of Fiscal Aid: A Review of 5 Years of European Jurisprudence, u: Richelle, I. et al. (ur.), State Aid Law and Business Taxation, Springer, Berlin, 2016., str. 7.–9.; Lovdahl Gormsen, op. cit., u bilj. 8, str. 374.–375. 71 Vidjeti Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 752.–753. 72 Vidjeti supra, bilj. 38. 73 O pojmu APA sporazuma v. supra, bilj. 34. 74 O pojmovima kontroliranih i nekontroliranih transakcija v. Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 753. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 112 rište u provođenju testa selektivnosti, bez obzira na činjenicu da ono nije izričito propisano irskim poreznim pravom.75 Što se tiče uloge OECD-ovih Smjernica o transfernim cijenama, neobvezujućeg dokumenta koji utjelovljuje najbolje prakse u primjeni pravila o transfernim cijenama, stav je EK-a da se ne mogu izravno primijeniti u procjeni kakve mjere ili postupanja s aspekta prava državnih potpora, ali odstupanje od njihovih preporuka predstavlja indiciju da je riječ o zabranjenoj državnoj potpori u smislu čl. 107, st. 1. UFEU-a.76 U tom smislu EK smatra da predmetni akti irskih poreznih vlasti nisu usklađeni s načelom neovisnosti te se stoga njima Appleu daje selektivna državna potpora. Ovaj zaključak EK temelji na dva nalaza:77 (i) predmetni akti polaze od neosnovane pretpostavke da autorske naknade koje ubiru društva ASI i AOE nemaju izvor u Irskoj te ih se ne može pripisati irskim SPJ-ima ovih društava; (ii) podredno i neovisno od prethodnog nalaza, metodologija alokacije prihoda i rashoda u predmetnim aktima nije prihvatljiva u svjetlu načela neovisnosti. Što se tiče nalaza pod ad. (i), stav je irskih poreznih vlasti, utjelovljen i u predmetnim aktima, da se Appleovim SPJ-ima smještenim u Irskoj ne mogu pripisati prihodi od unutargrupnih autorskih naknada. Tijekom postupka ovaj stav Republika Irska potkrepljuje činjenicom da SPJ-i obavljaju operativne i logističke funkcije rutinske naravi, a ključne odluke vezane za upravljanje nematerijalnom imovinom donose se izvan Irske, na sastancima uprave društava AOE i ASI. 78 Stoga irske vlasti drže da se “ekonomsko vlasništvo” nad pojedinim oblicima Appleove nematerijalne imovine ne može dodijeliti predmetnim SPJ-ima. S druge strane, Europska komisija početno je naglasila da su irska porezna tijela, u postupku izdavanja predmetnih akata, imala dužnost provođenja tzv. funkcionalne analize.79 Prethodno opisani stav irskih poreznih vlasti bio bi prihvatljiv jedino ako bi takva analiza – uzimajući u obzir funkcije, imovinu i rizike pojedinih dijelova društava ASI-ja i AOE – ukazala da unutargrupne autorske naknade ne mogu biti pripisane irskim SPJ-ima.80 U tom smislu EK posebno upozorava na činjenicu da mjesto uprave (engl. head office) oba promatrana društva (ASI-ja i AOE-a) postoji samo “na papiru”, s obzirom na to da ista nemaju ni zaposlenika ni materijalne imovine, izvan vlastitih SPJ-a smještenih u Irskoj.81 Također, u svjetlu dostupne dokumentacije (npr. zapisnici sastanaka upravnih odbora), EK odbacuje tvrdnje irskih poreznih vlasti da su se ključne poslovne odluke vezane uz upravljanje nematerijalnom imovinom donosile isključivo na razini uprave promatranih društava.82 Štoviše, aktivno upravljanje ne-

75 Vidjeti Odluku EK-a, para. 257. Ovakav stav EK-a potvrđen je i u najnovijem dokumentu u kojem se objašnjava pojam državne potpore u smislu čl. 107. UFEU-a. Vidjeti Europska komisija, op. cit., u bilj. 26, para. 172. O prijeporima vezanim za pravni status načela neovisnosti v. infra, poglavlje 5. 76 Vidjeti Odluku EK-a, para. 255. 77 Vidjeti Odluku EK-a, para. 258.–261. 78 Vidjeti Odluku EK-a, para 195. Za pojašnjenje funkcija pojedinih subjekata unutar Apple grupe v. supra, poglavlje 3.1. 79 Za značaj funkcionalne analize u primjeni načela neovisnosti v. Gadžo, op. cit., u bilj. 9, str. 753.–754. 80 Vidjeti Odluku EK-a, para. 280. 81 Vidjeti Odluku EK-a, para. 281. 82 Vidjeti Odluku EK-a, para. 282.–287. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 113 materijalnom imovinom Applea nije se ni moglo obavljati isključivo na sastancima članove uprave, bez angažmana drugih zaposlenika. Stoga se mjestu uprave ne mogu pripisati, za potrebe primjene načela neovisnosti, ključni rizici vezani za nematerijalnu imovinu u pitanju.83 S druge strane, EK smatra da irski SPJ-i obavljaju određene funkcije važne za upravljanje nematerijalnom imovinom i njezin razvoj, poput marketinških aktivnosti, razvoja Apple branda, prikupljanja i obrade podataka, komunikacije s korisnicima i dr.84 S obzirom na navedeno, EK zaključuje da alokacija unutargrupnih autorskih naknada odobrena u predmetnim aktima irskih poreznih vlasti nije u skladu s načelom neovisnosti. To za posljedicu ima znatno umanje- nje onog dijela dobiti društava ASI-ja i AOE-a koji je oporeziv u Irskoj, što predstavlja davanje selektivne ekonomske prednosti.85 Kao što je već naznačeno supra pod ad. (ii), Europska je komisija do istog zaključka došla i s pomoću alternativnog pravca rasuđivanja. Naime, čak i ako se prihvati stav irskih poreznih vlasti da se unutargrupne autorske naknade ne mogu alocirati irskim SPJ-ima društava ASI- ja i AOE-a, metodologija alokacije prihoda i rashoda utjelovljena u predmetnim aktima nije usklađena sa zahtjevima načela neovisnosti. Ponajprije valja primijetiti da je način alokacije prihoda i rashoda u predmetnim aktima veoma sličan tzv. metodi transakcijske neto-marže, jednoj od metoda transfernih cijena preporučenih u OECD-ovim Smjernicama. Ova se metoda zasniva na određenju relativnog odnosa između neto-dobitka kojeg jedan subjekt) unutar MNK-a (tzv. testirana strana) ostvari iz kontroliranih transakcija s jedne strane i nekog ekonomskog indikatora (npr. ukupni troškovi, prihodi od prodaje, imovina) s druge. Dobivena se veličina potom uspoređuje s onom koja se u sličnim okolnostima ostvaruje u nekontroliranim transakcijama.86 U konkretnom slučaju irska su porezna tijela razmatrala aktivnosti irskih SPJ-a ASI-ja i AOE-a kao testiranih strana, polazeći od pretpostavke da ovi subjekti obavljaju manje složene funkcije u odnosu na mjesta uprave istih društava. Kao relevantni ekonomski indikatori odabrani su operativni troškovi SPJ-a, s time da je u poreznom mišljenju iz 2007. godine u obzir uzet i određeni postotak prometa ostvaren u SPJ-u društva AOE-a.87 EK osporava ispravnost metodologije primijenjene pri izdavanju predmetnih akata. Prvo, neutemeljena je pretpostavka da irski SPJ-i društava ASI i AOE obavljaju manje složene funkcije u odnosu na ostatak društva (tj. upravu, vidi supra) te je stoga i upitan odabir SPJ-a kao “testiranih strana” u primjeni navedene metode transfernih cijena.88 Drugo, EK detaljno obra- zlaže zašto su ekonomski indikatori od kojih polazi analiza u predmetnim aktima neprikladni za dosezanje rezultata alokacije usklađenog s načelom neovisnosti.89 Prema mišljenju Komi- sije, pri alokaciji dobiti SPJ-u društva ASI irska su porezna tijela morala uzeti u obzir prihode od prodaje ostvarene preko ovog subjekta, a ne tek njegove operativne troškove. Kad je riječ o SPJ-u društva ASI, ukupni troškovi, umjesto operativnih troškova, bili bi podobniji pokazatelj. U svakom slučaju, metodološki odabir irskih poreznih tijela rezultirao je umanjenjem opore-

83 Vidjeti Odluku EK-a, para. 288.–292. 84 Vidjeti Odluku EK-a, para. 295.–304. 85 Vidjeti Odluka EK-a, para. 320. 86 Detaljnije v. OECD, op. cit., u bilj. 34, str. 117.–132. 87 Detaljnije v. Odluku EK-a, para. 59.–62. 88 Vidjeti Odluku EK-a, para. 328.–333. 89 Vidjeti Odluku EK-a, para. 334.–345. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 114 zive dobiti irskih SPJ-a. Treće, zaključak je EK-a da je neto marža irskih SPJ-a u predmetnim aktima podcijenjena te u svakom slučaju nije utemeljena na objektivnim analizama, nego je rezultat pregovora između Applea i irskih vlasti.90 S obzirom na sve gore navedeno, EK donosi zaključak da predmetni akti irskih poreznih vlasti dovode do umanjenja poreznog opterećenja društava ASI-ja i AOE-a, u usporedbi s drugim subjektima čija se dobit oporezuje u Irskoj, a čiji prihodi i rashodi odražavaju tržišne odnose između nepovezanih osoba. Navedeno se stoga ima smatrati selektivnom državnom potporom dodijeljenom društvima ASI-ju i AOE-u. U prilog ovom zaključku EK upućuje i na dvije dodatne okolnosti. Prvo, dokumentacija na temelju koje su irske porezne vlasti donijele predmetne akte nije sadržavala studiju (elaborat) o transfernim cijenama, što je inače temeljna pretpostavka za izdavanje APA sporazuma. Drugo, prvo porezno mišljenje, izdano 1991. godine, bilo je na snazi petnaest godina, što je, komparativno gledano, neuobičajeno dugo razdoblje te izaziva dodatne sumnje u ispravnost predviđenih alokacijskih ishoda.91 Kako je navedeno supra, treći korak u provedbi testa selektivnosti svodi se na pitanje opravdanja promatrane mjere i to u svjetlu prirode ili opće sheme referentnog porezno-pravnog okvira. Komisija se ukratko osvrnula i na ovo pitanje, bez obzira na to što irske vlasti tijekom postupka uopće nisu istaknule moguća opravdanja. S druge strane, Apple grupa je istaknula tri argumenta koja ukazuju na opravdanost mjere u pitanju. Prvo, Apple smatra da su predmetna porezna mišljenja rezultat diskrecijskog postupanja irskih poreznih tijela, što je dio opće sheme oporezivanja dobiti prema irskom pravu. EK odbacuje ovaj argument naglašavajući kako pravo poreznih tijela na diskrecijsko postupanje u rješavanju poreznih predmeta ne može samo po sebi opravdati nejednaki tretman poreznih obveznika koji su, u činjeničnom i pravnom smislu, usporedivi, napose u izostanku ikakvih objektivnih kriterija.92 Drugo, Europska komisija nije prihvatila mišljenje Applea kako se predmetni akti temelje na relevantnim načelima irskog sustava poreza na dobit, s obzirom na manjak objektivnih kriterija od kojih irska porezna tijela polaze pri odlučivanju o alokaciji prihoda i rashoda.93 Konačno, Europska komisija odbacila je i tvrdnju Applea da su predmetni akti doprinijeli učinkovitosti irskog poreznog sustava, s obzirom na to da to samo po sebi ne može opravdati selektivnu poreznu mjeru.94

5. KRITIKE odluke Europske komisije: Quo vadis?

Negativna odluka EK-a u slučaju Apple, utemeljena na supra sažetim pravnim i činjeničnim nalazima, izazvala je mnogovrsne prijepore, i unutar znanstvene i stručne javnosti, ali i s naj- viših političkih razina. To dakako ne čudi ako se ima u vidu globalni značaj Applea kao zainteresirane strane u postupku, kao i procijenjenog iznosa zabranjene državne potpore. Ukratko, odluka EK-a nije samo zanimljiva u pravnom smislu, s obzirom na to da zapravo predstavlja

90 Vidjeti Odluku EK-a, para. 346.–359. 91 Vidjeti Odluku EK-a, para. 365.–366. 92 Vidjeti Odluku EK-a, para. 407. 93 Vidjeti Odluku EK-a, para. 409. 94 Vidjeti Odluku EK-a, para. 410. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 115 pionirsko tumačenje čl. 107. UFEU-a kao pravnog temelja za primjenu načela neovisnosti u svim državama članicama,95 nego ima i kompleksnu ekonomsku i političku dimenziju. Iako analiza potonjih aspekata prelazi granice ovog rada, vrijedi podcrtati kako se predmetna odluka, kao i odluke EK-a donesene u nekoliko srodnih postupaka, često promatra u kontekstu pogoršanih trgovinskih odnosa između EU-a i SAD-a. U tom smislu američka je vlada u veoma kratkom roku objavila radni dokument u kojem kritizira novi pristup EK-a, posebno tegoban za poduzeća sa sjedištem u SAD-u.96 Ni u okrilju Unije odluka EK-a nije naišla na jednoznačnu podršku. Naime, kao što je već naznačeno supra (poglavlje 2.), široka primjena pravila o držav- nim potporama izaziva negativne reakcije onih država članica koje su posebno zabrinute za gubitak “poreznog suvereniteta”, tj. sužavanja prostora za stvaranje kompetitivnijeg gospo- darskog okvira s pomoću mjera porezne politike. S druge strane, pravne prijepore koji proizlaze iz slučaja Apple u konačnici će razriješiti Sud EU-a. Naime, tužbe kojima se traži poništenje predmetne odluke EK-a podnijeli su krajem 2016. godine i Republika Irska i Apple grupa te se u idućem razdoblju očekuje pravorijek Općeg suda u ovim predmetima.97 Republika Irska i Apple, u svojstvu tužitelja, iznijeli su niz tužbenih razloga, uključujući i tvrdnje o bitnim povredama postupka te povredi prava na dobru upravu sadržanog u čl. 41. Povelje Europske unije o temeljnim pravima.98 Međutim, za potrebe ovog rada najzanimljivi- jim se čine tvrdnje tužitelja kako je Europska komisija pogrešno primijenila materijalno pravo pri ocjeni o dodjeli zabranjene državne potpore. Pritom je korisno razlučiti četiri osnovna argumenta, koja se detaljnije analiziraju u nastavku, polazeći od tužbenih navoda, dosadašnje prakse EK-a te stajališta iznesenih u znanstvenoj i stručnog literaturi.

5.1. STATUS NAČELA NEOVISNOSTI U SVJETLU IRSKOG UNUTARNJEG PRAVA

Prvo, tužitelji osporavaju utvrđenja EK-a o pravnom statusu načela neovisnosti. Tako irske vlasti ističu da načelo neovisnosti, sve do 2010. godine, uopće nije bilo ugrađeno u irsko porezno pravo te ne postoji pravni temelj za primjenu pravila o transfernim cijenama, poput onih sadržanih u OECD-ovim Smjernicama.99 Rječnikom prava državnih potpora EU-a, načelo neovisnosti ne može biti dio referentnog okvira za provedbu testa selektivnosti, čak i ako se prihvati stav EK-a da referentni okvir čini cjelokupan korpus irskih pravila o oporezivanju

95 Usp. Verhagen, H. L. E., State Aid and Tax Rulings – An Assessment of the Selectivity Criterion of Article 107(1) of the TFEU in Relation to Recent Commission Transfer Pricing Decisions, European Taxation, vol. 57, br. 7/2017., Journals IBFD. 96 Detaljan prikaz kritika američkog Ministarstva financija dostupan je ovdje: https://www.treasury.gov/resource-center/tax- policy/treaties/Documents/White-Paper-State-Aid.pdf. Pristupljeno 10. studenog 2017. 97 Predmet T-778/16: Tužba podnesena 9. studenoga 2016. – Irska protiv Komisije, OJ C 38, 6. 2. 2017., str. 35.–36. i predmet T-892/16: Tužba podnesena 19. prosinca 2016. – Apple Sales International i Apple Operations Europe protiv Komisije, str. OJ C 53, 20. 2. 2017., str. 37.–39. Riječ je o postupcima u kojima Sud EU-a, sukladno čl. 263. UFEU-a, ocjenjuje zakonitost akata institucija Unije. Nadležnost Općeg suda za odlučivanje u ovim postupcima propisana je u čl. 256. UFEU-a. 98 SL C 202, 7. 6. 2016. 99 Republika Irska se na isti argument pozivala i tijekom postupka EK-a, v. Odluka EK-a, para. 152.–155. Vrijedi naglasiti da se ni nova irska pravila o utvrđivanju porezne osnovice između povezanih osoba, koja se primjenjuju od 1. siječnja 2011., ne primjenjuju kad je riječ o podružnicama nerezidenata. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 116 dobitka.100 Prema irskim vlastima, pravila mjerodavna za utvrđivanje oporezive dobiti nerezidenata, poput društava ASI-ja i AOE-a, sadržana su isključivo u odjeljku 25. irskog Zakona o objedinjavanju poreznog sustava (engl. Tax Consolidation Act) iz 1997. godine, u kojem ne postoje odredbe o pripisivanju dobiti irskim podružnicama nerezidentnih društava analogne pravilima OECD-ovih Smjernica o pripisivanju dobiti SPJ-ima. Odgovor EK-a na ovu tvrdnju sadržan je već i u pobijanoj odluci. Ukratko, Komisija navodi da su irske porezne vlasti, u primjeni relevantnih unutarnjih pravila o oporezivanju dobiti nerezidenata, polazile od kriterija veoma sličnih onima iz OECD-ovih Smjernica te se može izvesti zaključak o implicitnoj primjeni načela neovisnosti.101 EK to potkrepljuje i nizom poreznih mišljenja koje su donijela irska porezna tijela, u vezi s oporezivanjem podružnica nerezidentnih društava.102

5.2. STATUS NAČELA NEOVISNOSTI U SVJETLU PRIMARNOG PRAVA EU-A

U svakom slučaju, mnogo se važnijim čini pitanje statusa načela neovisnosti s aspekta primarnog prava EU-a. Naime, Republika Irska i Apple kao tužitelji tvrde kako je Komisija pogrešno primijenila pravila o državnim potporama, s obzirom na to da čl. 107. UFEU-a ne može predstavljati pravni temelj za primjenu načela neovisnosti. Vrijedi podsjetiti da se pobi- jana odluka u bitnome temelji na pravnom shvaćanju EK-a da sve države članice EU-a moraju primjenjivati načelo neovisnosti pri utvrđivanju porezne osnovice MNK-a – bez obzira na to je li ono implementirano u domaće pravo ili ne – s obzirom na to da takav zahtjev proizlazi iz čl. 107., st. 1. UFEU-a.103 U literaturi je primijećeno kako EK ovakvim tumačenjem UFEU-a, koje nije nedvosmisleno podržano u praksi Suda EU-a, načelu neovisnosti priznaje status autono- mnog koncepta prava državnih potpora EU-a.104 Načelo neovisnosti u tom kontekstu dobiva funkciju zaštite tržišne utakmice na unutarnjem tržištu, tako da osigurava jednak (porezni) tretman između usporedivih poduzetnika.105 Stoga EK u pobijanoj odluci polazi od načela neovisnosti kao standarda za utvrđivanje odstupanja od referentnog porezno-pravnog okvira. S obzirom na to da je Komisija utvrdila da porezni tretman Apple grupe nije bio u skladu s načelom neovisnosti, donesen je zaključak kako je riječ ujedno i o odstupanju od referentnog porezno-pravnog okvira, tj. prima faciae selektivnosti te o dodjeli ekonomske prednosti.106 Najslabija točka ovakvog rasuđivanja vezana je za nejasan sadržaj proklamiranog EU-ova na-

100 Jedan od istaknutih tužbenih razloga vezan je i za pogrešno utvrđenje referentnog okvira, koji bi, kako tvrdi Republika Irska u svojoj tužbi, morao biti znatno uži te sadržavati isključivo ona pravila irskog poreznog prava koja uređuju oporezivanje dobiti nerezidenata u Irskoj. Pitanje odabira referentnog porezno-pravnog okvira već je dotaknuto supra (poglavlje 4.2.). Dalje u radu se neće dalje analizirati ponajprije stoga što se pravno shvaćanje EK-a, kad je riječ o ovom pitanju, čini uvjerljivijim u odnosu na druge tužbene razloge. 101 Vidjeti Odluku EK-a, para. 371. 102 Vidjeti Odluua EK-a, para. 372. Zanimljivo je usporediti i mišljenje O’Shea, koji se, u svom komentaru odluke EK-a u predmetu Apple, poziva na druge odredbe irskog poreznog prava iz kojih proizlazi zaključak o (ograničenoj) primjeni načela neovisnosti pri utvrđivanju oporezive dobiti nerezidenata, čak i prije 2010. godine. Vidjeti O’Shea, T., An analysis of some Apple state aid arguments, Tax notes international, vol. 85, br. 13/2017, str. 1155.–1162. 103 Vidjeti supra, poglavlje 4.2. 104 Vidjeti Wattel, P. J., Stateless income, state aid and the (which?) arm’s length principle, Intertax, vol. 44, br. 11/2016., str. 792.; Lovdahl Gormsen, L., op. cit., u bilj. 8, str. 380.–381.; Verhagen, op. cit., u bilj. 95, poglavlje 3.4. 105 Vidjeti detaljnije Wattel, P. J., op. cit., u bilj. 104. 106 Vidjeti supra, poglavlje 4.2. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 117

čela neovisnosti: koja konkretna pravila moraju primjenjivati porezna tijela država članica da bi ostvarila apstraktan zahtjev o jednakosti poduzetnika na unutarnjem tržištu, kako diktira “EU-ovo načelo neovisnosti”? U svojoj praksi, uključujući i odluku u predmetu Apple, EK izriči- to polazi od pravila sadržanih u OECD-ovim Smjernicama o transfernim cijenama. Kako ističe EK: “(T)e se smjernice ne odnose na sama pitanja u pogledu državnih potpora, ali je u njima sadržan međunarodni konsenzus o transfernim cijenama te se njima daju korisne smjernice poreznim upravama i multinacionalnim poduzećima kako osigurati da se metodologijom određivanja transfernih cijena dobivaju rezultati u skladu s tržišnim uvjetima. U skladu s time, ako je dogovor o određivanju transfernih cijena u skladu sa smjernicama iz Smjernica OECD-a o transfernim cijenama, uključujući smjernice za izbor najprikladnije metode, što dovodi do pouzdane procjene tržišnog rezultata, nije vjerojatno da će porezno mišljenje kojim se podr- žava takav dogovor uzrokovati državnu potporu.”107 Međutim, OECD-ove Smjernice ne predstavljaju obvezujući pravni izvor međunarodnog poreznog prava te veći broj svjetskih država, uključujući i neke države članice EU-a, odstupaju u određenoj mjeri od preporuka sadržanih u navedenom dokumentu.108 Riječju, pitanje konkretizacije načela neovisnosti u obliku specifič- nih pravila o transfernim cijenama i dalje predstavlja domaine réservé nacionalnog zakonodavca.109 Stoga ne čudi kako se i dio poreznih stručnjaka slaže s tvrdnjom Republike Irske i Applea kao tužitelja o nepostojanju pravnog temelja u UFEU-u za izravnu primjenu načela neovisnosti i pravila o transfernim cijenama.110

5.3. METODOLOGIJA PRIMJENE NAČELA NEOVISNOSTI

U tužbama Republike Irske i Applea protiv predmetne odluke EK-a nadalje je istaknuto da, čak i ako se prihvati Komisijino sporno tumačenje pravnog statusa načela neovisnosti, nalazi sadržani u pobijanoj odluci nisu usklađeni s općeprihvaćenom metodologijom primjene ovog načela, napose imajući u vidu cjelokupni činjenični supstrat. Ovaj dio tužbe zapravo se svodi na klasični spor o transfernim cijenama (engl. transfer pricing dispute), tj. o načinu pripisivanja prihoda i rashoda pojedinim subjektima unutar grupe povezanih društava. Kako je istaknuto supra (poglavlje 4.2.), za ocjenu EK-a o selektivnosti predmetnih akata irskih poreznih tijela ključna je bila analiza mogu li se autorske naknade koje ubiru društva ASI i AOE pripisati njihovim irskim SPJ-ima. Provedbom tzv. funkcionalne analize Europska komisija je izvela za- ključak da je rezultat alokacije dobiti Apple grupe utjelovljen u poreznim mišljenjima izdanim 1991. i 2007. godine nesuglasan s načelom neovisnosti jer je barem dio autorskih naknada u pitanju trebao biti pripisan irskim SPJ-ima. Već i tijekom postupka koji je prethodio donošenju pobijane odluke irske porezne vlasti i Apple osporavali su ovakav zaključak EK-a. Njihovi se protuargumenti, potkrijepljeni i s nekoliko ad hoc elaborata o transfernim cijenama, mogu sažeti na sljedeći način: (i) nematerijalna

107 Europska komisija, op. cit., u bilj. 26. 108 Detaljnije o pravnoj prirodi OECD-ovih Smjernica v. Wittendorf, J., Transfer Pricing and the Arm’s Length Principle in International Tax Law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2010., str. 246.–248. 109 Usp. Luja, op. cit., u bilj. 33, str. 385. 110 Vidjeti posebno Lovdahl Gormsen, op. cit., u bilj. 8, str. 380.–381.; Verhagen, op. cit., u bilj. 95, poglavlje 3.4.; Cachia, op. cit., u bilj. 6., str. 32.–35. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 118 imovina i marketinške aktivnosti, koji su ključni za stvaranje vrijednosti Appleovih proizvoda i usluga, razvijaju se i upravljaju izvan Irske, točnije u SAD-u, u okviru krovnog društva Apple Inc., koje je ujedno i isključivi nositelj predmetnih prava intelektualnog vlasništva;111 (ii) funkcije irskih SPJ-a društava ASI-ja i AOE-a isključivo su rutinske naravi, a ključne strateške i ko- mercijalne odluke, uključujući i odluke o sklapanju ugovora o podjeli troškova, donose uprave ovih društava, čiji se sastanci održavaju isključivo u SAD-u.112 Nadalje, tužitelji osporavaju nalaze EK-a vezane za neispravnu primjenu metode transakcijske neto marže od strane irskih poreznih vlasti. Ukratko, ukazuju na činjenice koje idu u prilog ispravnosti metodologije utjelovljenoj u poreznim mišljenjima iz 1991. i 2007. godine. U tom smislu vrijedi posebno ukazati na elaborate o transfernim cijenama podnesene kao dokazni materijal tijekom postupka EK-a, u kojima se objašnjava svrsishodnost odabira irskih SPJ-a kao testiranih strana za provedbu metode transakcijske neto marže te se tvrdi kako je procjena neto marže, pa time i oporezive dobiti irskih SPJ-a, u potpunom suglasju s preporu- kama OECD-ovih Smjernica.113 Kao i kod svakog spora o transfernim cijenama, riječ je o prijeporima visoke razine sofisti- ciranosti, čije rješenje zahtijeva duboko razumijevanje specifične materije pripisivanja prihoda i rashoda SPJ-ima. Rasuđivanje EK-a u dijelu pobijane odluke koji se odnosi na metodologiju transfernih cijena podvrgnuto je žestokim kritikama jednog broja poreznih stručnjaka. Po- sebno je naglašeno da EK veoma strogo tumači pravila o transfernim cijenama utjelovljena u OECD-ovim Smjernicama te na prvi pogled ne ostavlja mnogo prostora poreznim tijelima država članica da dođu do drukčijeg zaključka o ispravnoj alokaciji prihoda i rashoda unutar grupe povezanih društava.114 S druge strane, u međunarodnom je poreznom pravu odavno poznato kako transferne cijene nisu egzaktna znanost, nego je dostatno utvrditi cijene/uvjete koji predstavljaju dovoljno pouzdanu aproksimaciju cijena/uvjeta kakvi bi postojali između nepovezanih osoba. Vrijedi naglasiti da je mogućnost uporabe tzv. raspona transfernih cijena izričito priznata i u OECD-ovim Smjernicama.115 Čini se, međutim, da je strah od Komisijina prerevnog ispitivanja prakse transfernih cijena pro futuro pretjeran, bar ako uzmemo u obzir sve posebnosti Apple slučaja. Prvo, Komisija je, kao što je već istaknuto i supra, u Obavijesti o pojmu državnih potpora iz 2016. godine izričito pojasnila da svi rezultati koji se, u skladu s OECD-ovim Smjernicama, mogu smatrati pouzdanima najvjerojatnije neće predstavljati problem s aspekta državnih potpora. Drugo, aktualne istrage EK-a u vezi s poreznim mišljenjima i APA sporazumom isključivo su usmje- rene na najočitije devijacije od načela neovisnosti.116 U tom je smislu ključno podsjetiti na nekoliko činjeničnih aspekata slučaja Apple koji su u velikoj mjeri usmjerili rasuđivanje EK-a: (i) irska porezna tijela donijela su obvezujuća mišljenja unatoč izostanku relevantne dokumen-

111 Vidjeti Odluka EK-a, para. 162.–164. i para. 185. 112 Vidjeti Odluka EK-a, para. 195. 113 Vidjeti Odluka EK-a, para. 167.–172. 114 Vidjeti Luja, op. cit., u bilj. 33, str. 385.; Rossi-Maccanico, op. cit., u bilj. 11, str. 73.–74.; Lovdahl Gormsen, op. cit., u bilj. 8, str. 381.; De Broe, op. cit., u bilj. 24, str. 292. 115 Vidjeti OECD, op. cit., u bilj. 34., para. 3.55. 116 Vidjeti DG COMP Working Paper on State Aid and Tax Rulings, dostupno na: http://ec.europa.eu/competition/state-aid/ legislation/working-paper-tax-rulings.pdf. Pristupljeno 11. rujna 2017., para. 23.; Kardachaki, A., van Hulten, M.J., (2017). Report on the EUCOTAX Conference ‘State Aid, Intangibles and Rulings’, EC Tax Review, vol. 26, br. 5/2017., str. 285. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 119 tacije koja bi omogućila objektivnu ocjenu alokacijskog ishoda (npr. elaborat o transfernim cijenama, primjerak ugovora o podjeli troškova i sl.); (ii) prvo obvezujuće mišljenje doneseno je 1991. godine te se primjenjivalo na izračun oporezive dobiti društava ASI-a i AOE-a gotovo šesnaest godina, bez ikakvih izmjena; (iii) iz dokumentacije na temelju koje su irska porezna tijela donijela prvo obvezujuće mišljenje vidljivo je da predstavnici Applea dovode u vezu izra- čun dobiti grupe oporezive u Irskoj s daljnjim investicijskim aktivnostima, uključujući i zapo- šljavanje, u toj državi.117 Ukratko, u predmetnom je slučaju postojalo više indikatora diskrecijskog postupanja poreznih tijela, bez pouzdane metodološke podloge utvrđivanja porezne osnovice.118 Pritom vrijedi naglasiti da posljednjih dvadesetak godina u području transfernih cijena obilježava razvoj i dokumentacijskih zahtjeva koje većina država postavlja pred MNK-e i pravila postupanja poreznih tijela pri izdavanju poreznih mišljenja i APA sporazuma, upravo s ciljem osiguravanja što je moguće preciznijeg rezultata u svjetlu načela neovisnosti.119

6. ZAKLJUČAK

Odluka Europske komisije u predmetu Apple, potanko analizirana u ovom radu, predstavlja simbol dosad neviđenog aktivizma u primjeni prava državnih potpora EU-a kao alata za suz- bijanje tzv. agresivnog poreznog planiranja trgovačkih društava. U ime svetog cilja jednakosti poduzetnika na unutarnjem tržištu Europska komisija u predmetnoj je odluci te u drugim srodnim postupcima (npr. slučajevi Fiat, Starbucks, Amazon), inaugurirala pionirsko tumače- nje čl. 107. UFEU-a kao pravnog temelja za primjenu tzv. načela neovisnosti u svim državama članicama. Ukratko, EK polazi od pretpostavke da države članice mogu primjenom pravila o alokaciji prihoda i rashoda pojedinim MNK-ima dodijeliti nepoštenu prednost u odnosu na druge sudionike na unutarnjem tržištu te time područje transfernih cijena, koje je dosad bilo domena isključivo poreznih stručnjaka, ulazi u obuhvat prava državnih potpora. Kako pri- mjećuje Wattel, načelo neovisnosti u tom kontekstu dobiva novu funkciju i postaje dio prava tržišnog natjecanja EU-a.120 To pred MNK-ove kao porezne obveznike, njihove savjetnike i porezna tijela država članica postavlja nove izazove: u primjeni pravila o transfernim cijenama više nije dovoljno zadovoljiti se alokacijskim ishodom koji je prihvatljiv iz interne perspektive; naprotiv, potrebno je napraviti nekoliko dodatnih koraka u analizi kako bi se utvrdilo suglasje s kriterijima koje, prema tumačenju EK-a, nameće pravo državnih potpora. S obzirom na to da Komisijino tumačenje načela neovisnosti polazi od preporuka sadržanih u OECD-ovim Smjer- nicama o transfernim cijenama, ovaj dokument u opisanom novom kontekstu EU-a dobiva i mnogo veću ulogu od kompendija “najboljih praksi”, kakvu je imao prema tradicionalnom shvaćanju pravne znanosti.

117 Općenito o kritici obvezujućih poreznih mišljenja kao oblika “dogovaranja” poreznih tijela i poreznih obveznika v. Lang, M., Tax Rulings and State Aid Law, British Tax. Review, br. 3, 2015., str. 395. 118 Usp. O’Shea, T., op. cit. U tom smislu moguće je i povući paralelu s prijašnjom praksom EK-a u istragama poreznih akata u svjetlu prava državnih potpora. Detaljnije v. Luja, op. cit., u bilj. 33, str. 384. 119 Dovoljno je upozoriti na temeljne postavke novog normativnog okvira transfernih cijena u Republici Hrvatskoj. Vidjeti npr. čl. 47.b Pravilnika o porezu na dobit, Narodne novine, broj 95/2005 – 1/2017; čl. 101.–122. Pravilnika o automatskoj razmjeni informacija u području poreza, Narodne novine, broj 18/2017; Pravilnik o postupku sklapanja prethodnog sporazuma o transfernim cijenama, Narodne novine, broj 42/2017. 120 Wattel, op. cit., u bilj. 104, str. 801. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 120

Dakako, gore ocrtano rasuđivanje EK-a u idućem će, vjerojatno višegodišnjem razdoblju, biti podvrgnuto sveobuhvatnoj analizi od strane Suda EU-a kao jedinog ovlaštenog tumača prava Unije. Većina razloga iz kojih Republika Irska, kao adresat odluke te Apple kao zaintere- sirana strana u postupku, pobijaju odluku EK-a već je detaljno obrazložena tijekom postupka Komisije, što omogućuje kritičku analizu temeljnih pravnih prijepora. Iako bi prejudiciranje konačne odluke EK-a bilo nalik gledanju u kristalnu kuglu, u radu smo pokušali barem naznačiti relativnu snagu argumenata tužitelja s jedne te EK-a kao tuženika s druge strane. Čini nam se kako se temeljna slabost nalaza Komisije krije u nametanju odgovornosti jednoj državi (Irskoj) za konačni porezni rezultat koji je posljedica interakcije poreznih sustava bar dviju država; preciznije, glavni oslonac Appleove porezne strategije uopće nije vezan za pravila o transfernim cijenama, nego za postizanje tzv. dvostruke nerezidentnosti društava ASI-ja i AOE-a; teško je zamisliti da bi Komisija uopće pokrenula postupak da je SAD navedena društva tretirao kao američke porezne rezidente te oporezovao njihove prihode od autorskih naknada. Drugim ri- ječima, porezno planiranje Applea nije toliko problematično s aspekta irskog unutarnjeg prava – u okviru kojeg isključivo valja tražiti referentni okvir za analizu selektivnosti – nego s aspekta nepodudarnosti pravila irskog i američkog poreznog prava. Međutim, porezni tretman koji je posljedica nepodudarnosti nacionalnih poreznih sustava, tj. izostanka harmonizacije ako se krećemo isključivo u okvirima unutarnjeg tržišta EU-a, ne ulazi u obuhvat kontrole s aspekta državnih potpora jer je vezan za vršenje suverene državne vlasti u području oporezivanja. U tom smislu, pristup EK-a doista je upitan s aspekta poštovanja suverenosti država članica kad je posrijedi oporezivanje dobiti trgovačkih društava.121 Stoga u konačnici i odluka EK-a u predmetu Apple, bez obzira na konačno viđenje Suda EU-a o njezinoj valjanosti, služi kao još jedan podsjetnik ključnog problema međunarodnog i europskog poreznog prava: u okvirima globalne mobilnosti faktora proizvodnje i rapidnog tehnološ- kog napretka, jedini održivi način suzbijanja neželjenih shema poreznog planiranja krije se u jačoj harmonizaciji nacionalnih poreznih sustava, napose s ciljem izbjegavanja potencijalnih nepodudarnosti (npr. dvostruka nerezidentnost, hibridni aranžmani i sl.). Ako se zadržimo na užem kontekstu EU-a, umjesto posezanja za inovativnim interpretacijama prava državnih potpora dugoročno i mnogo poželjnije rješenje krije se u harmoniziranom sustavu oporezivanja MNK-a, ma s kolikom se skepsom gleda na postizanje konsenzusa svih država članica.122

LITERATURA

a) KNJIGE I ČLANCI

1. Arbutina, H., Određenje osobnog i predmetnog obuhvata porezne obveze pri oporezivanju dohotka i dobiti, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 47, br. 1–2/1997., str. 159.–197. 2. Arbutina, H., Ott K., Porezni leksikon s višejezičnim rječnikom: engleski, hrvatski, francuski, njemački, španjolski, Institut za javne financije, Zagreb, 1999.

121 Usp. De Broe, op. cit., u bilj. 24, str. 291.; Luja, op. cit., u bilj. 33, str. 389.–390. 122 Detaljnije o prijedlogu modela tzv. zajedničke konsolidirane osnovice poreza na dobit (engl. Common Consolidated Corporate Tax Base; CCCTB) unutar EU-a v. Gadžo, S., op. cit., u bilj. 9, str. 769.–771. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 121

3. Ault, H. J.; Schön, W.; Shay, S. E., Base Erosion and Profit Shifting: A Roadmap for Reform, Bulletin for International Taxation, vol. 68, br. 6–7/2014. 4. Bratić, V., Porezni izdaci: teorijski pregled, Financijska teorija i praksa, vol. 30, br. 2., 2006., str. 113.–127. 5. Cachia, F., Analysing the European Commission’s Final Decisions on Apple, Starbucks, Amazon and Fiat Finance & Trade, EC Tax Review, vol. 26, br. 1/2017., str. 23.–35. 6. Čičin-Šain, N., Novi pristup u određenju dobiti stalne poslovne jedinice – pristup OECD-a te implikacije za hrvatsko porezno pravo, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 37, br. 3, 2016., str. 1231.–1249. 7. De Broe, L., The State Aid Review against Aggressive Tax Planning: ‘Always Look a Gift Horse in the Mo- uth, EC Tax Review, vol. 24, br. 6/2015., str. 290.–293. 8. Easson, A., Thurony, V., Fiscal Transparency, u: Thurony, V., Tax law design and drafting (vol. 2.), Inter- national Monetary Fund, Washington, 1998., str. 925.–968. 9. Eden, L., Taxing Multinationals: Transfer Pricing and Corporate Income Taxation in North America, Uni- versity of Toronto Press, Toronto, 1998. 10. Fleming, J. C., The EU Apple Case: Who Has a Dog in the Fight?, Tax Notes, vol. 154, br. 2/2017., str. 251.–256. 11. Gadžo, S., Prilog istraživanju sadržaja načela pravednosti kao kriterija evaluacije normi međunarodnog poreznog prava, Pravni vjesnik, vol. 31, br. 2/2015., str. 131.–156. 12. Gadžo, S., Nematerijalna imovina multinacionalnih korporacija u kontekstu međunarodnog poreznog prava, Zbornik Pravnog fakulteta u Zagrebu, vol. 65, br. 5/2015., str. 743.–773. 13. Gadžo, S., Međunarodno porezno planiranje multinacionalnih korporacija s posebnim osvrtom na ulogu nematerijalne imovine (II.), Pravo i porezi, br. 4/2016. 14. Kardachaki, A., Van Hulten, M. J. (2017), Report on the EUCOTAX Conference ‘State Aid, Intangibles and Rulings’, EC Tax Review, vol. 26., br. 5/2017. 15. Kerschner, I., Stiastny, M., The Experience with Advance Pricing Agreements, Intertax, vol. 41, br. 11/2013., str. 588.–593. 16. Lang, M., Tax Rulings and State Aid Law, British Tax Review, br. 3, 2015., str. 391.–395. 17. Lang, M., State Aid and Taxation: Selectivity and Comparability Analysis, u: Richelle, I., et al. (ur.), State Aid Law and Business Taxation, Springer, Berlin, 2016. 18. Li, J., Global profit split: An evolutionary approach to international income allocation, Canadian Tax Jo- urnal, vol. 50, br. 3/2002. 19. Lovdahl Gormsen, L., EU State Aid Law and Transfer Pricing: A Critical Introduction to a New Saga, Journal of European Competition Law & Practice, vol. 7., br. 6/2016., str. 369.–382. 20. Luja, R. H. C., Assessment and recovery of tax incentives in the EC and the WTO: a view on state aids, trade subsidies and direct taxation, Intersentia, Antwerpen, 2003. 21. Luja, R. H. C., (Re)shaping Fiscal State Aid: Selected Recent Cases and Their Impact, Intertax, vol. 40, br. 2, 2012., str. 120.–131. 22. Luja, R. H. C., Will the EU’s State Aid Regime Survive BEPS?, British Tax Review, br. 3/2015., str. 379.–390. 23. Maitrot de la Motte, A., The Recovery of the Illegal Fiscal State Aids: Tax Less to Tax More, EC Tax Re- view, vol. 26, br. 2/2017., str. 75.–88. 24. Mamut, M. A., The State Aid Provisions of the TFEU in Tax Matters, u: Lang, M., et al. (ur.), Introduction to European Tax Law on Direct Taxation, Linde, Beč, 2010., str. 82.–96. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 122

25. Martinović, Ž., Ključne točke OECD-ova Akcijskog plana o eroziji porezne osnovice i alokaciji profita (Base Erosion and Profit Shifting – BEPS), Porezni vjesnik, br. 10/2015., str. 100.–112. 26. Micheau, C., State Aid and Taxation in EU Law, u: E. Szyszczak (ur.), Research Handbook on European State Aid Law, Edward Elgar, Cheltenham, 2011. 27. Mijatović, N., Pošteno oporezivanje: nove mjere Europske komisije za borbu protiv porezne utaje, Porezni vjesnik, br. 4/2016. 28. O’Shea, T., An analysis of some Apple state aid arguments, Tax notes international, vol. 85, br. 13/2017., str. 1155.–1162. 29. Owens, J., The Taxation of Multinational Enterprises: An Elusive Balance, Bulletin for International Taxation, vol. 67., br. 8/2013., str. 441.–445. 30. Petrović, S., Liszt, M., Kriteriji za dodjelu dopuštenih državnih potpora, u: Čulinović Herc, E. et al. (ur.), Financiranje, upravljanje i restrukturiranje trgovačkih društava u vrijeme recesije, Rijeka, Pravni fakultet Sveučilišta u Rijeci, 2011., str. 27.–68. 31. Rogić Lugarić, T., Porezna tijela i porezni obveznici: od policajca i lopova do suradnika, u: Koprić, I.; Musa, A.; Giljević, T. (ur.), Građani, javna uprava i lokalna samouprava: povjerenje, suradnja, potpora, Institut za javnu upravu, Zagreb, 2017., str. 341.–362. 32. Rogić Lugarić, T., Bogovac, J., Poreznopravni aspekti poreznih izdataka, Hrvatska i komparativna javna uprava, vol. 13., br. 4, 2013. 33. Rossi-Maccanico, P., Fiscal State Aids, Tax Base Erosion and Profit Shifting, EC Tax Review, vol. 24, br. 2, 2015., str. 63.–77. 34. Schön, W., Tax Legislation and the Notion of Fiscal Aid: A Review of 5 Years of European Jurisprudence, u: Richelle, I., et al. (ur.), State Aid Law and Business Taxation, Springer, Berlin, 2016. 35. Terra, B., Wattel, P. J., European Tax Law, Kluwer Law International, 2012. 36. Ting, A., iTax: Apple’s International Tax Structure and the Double Non-Taxation Issue, British Tax Re- view, br. 1, 2014., str. 40.–71. 37. Verhagen, H. L. E., State Aid and Tax Rulings – An Assessment of the Selectivity Criterion of Article 107(1) of the TFEU in Relation to Recent Commission Transfer Pricing Decisions, European Taxation, vol. 57, br. 7/2017., Journals IBFD. 38. Wattel, P. J., Stateless income, state aid and the (which?) arm’s length principle, Intertax, vol. 44, br. 11/2016., str. 791.–801. 39. Wittendorf, J., Transfer Pricing and the Arm’s Length Principle in International Tax Law, Kluwer Law International, Alphen aan den Rijn, 2010. 40. Žunić Kovačević, N., Prethodna obvezujuća porezna mišljenja – novi institut hrvatskog poreznog postupka, Zbornik Pravnog fakulteta Sveučilišta u Rijeci, vol. 37, br. 1/2016.

b) POPIS PROPISA, AKATA I SUDSKIH ODLUKA

1. Europska komisija (1998), Obavijest Komisije o primjeni propisa o državnim potporama na mjere koje se odnose na izravno oporezivanje poduzetnika, SL C 384, 10. 12. 1998., str. 3.–9. 2. Europska komisija (2016), Obavijest Komisije o pojmu državne potpore iz članka 107. stavka 1. Ugovora o funkcioniranju Europske unije, SL C 262, 19. 7. 2016. 3. Odluka Komisije (EU) 2016/1699 od 11. siječnja 2016. o programu državnih potpora u pogledu izuzeća od oporezivanja viška dobiti SA.37667 (2015/C) (ex 2015/NN) koji je provela Belgija, SL L 260, 27. 9. 2016., str. 61.–103. Stjepan Gadžo, OPOREZIVANJE DOBITI MULTINACIONALNIH KOMPANIJA I PRAVO DRŽAVNIH POTPORA EUROPSKE UNIJE... 123

4. Odluka Komisije (EU) 2016/2326 od 21. listopada 2015. o državnoj potpori SA.38375 (2014/C ex 2014/NN) koju je dodijelio Luksemburg u korist društva Fiat, OJ L 351, 22. 12. 2016., str. 1.–67. 5. Odluka Komisije (EU) 2017/1283 od 30. kolovoza 2016. o državnoj potpori SA.38373 (2014/C) (ex 2014/NN) (ex 2014/CP) koju je provela Irska za društvo Apple, SL L 187, od 19. srpnja 2017., str. 1.–110. 6. Odluka Komisije (EU) 2017/502 od 21. listopada 2015. o državnoj potpori SA.38374 (2014/C, ex 2014/NN) koju je Nizozemska provela u korist Starbucksa, SL L 83, 29. 3. 2017., str. 38.–115. 7. Presuda Suda EU-a od 15. studenog 2011., združeni predmeti European Commission (C-106/09 P) and Kingdom of Spain (C-107/09 P) v Government of Gibraltar and United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, EU:C:2011:732. 8. Presuda Suda EU-a od 22. lipnja 2006., Kingdom of Belgium (C-182/03) and Forum 187 ASBL (C- 217/03) v Commission of the European Communities, EU:C:2006:416, ECR 2006 I-05479. 9. Presuda Suda EU-a od 23. veljače 1961., Gezamenlijke Steenkolenmijnen, Case 30/59, EU:C:1961:2. 10. Ugovor o funkcioniranju Europske unije, SL C 202, od 7. lipnja 2016., str. 1.–388.

c) MREŽNI IZVORI

1. DG COMP Working Paper on State Aid and Tax Rulings, dostupno na: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/working-paper-tax-rulings.pdf. Pristupljeno 11. rujna 2017. 2. European Commission (2016), State aid: Ireland gave illegal tax benefits to Apple worth up to €13 billion, dostupno na: http://europa.eu/rapid/press-release-IP-16-2923-en.htm. Pristupljeno 11. listopada 2017. 3. http://revenuesandprofits.com/how-apple-makes-money/. Pristupljeno 10. lipnja 2017. 4. http://www.nasdaq.com/symbol/aapl. Pristupljeno 3. listopada 2017. 5. http://www.oecd.org/tax/treaties/multilateral-convention-to-implement-tax-treaty-related-measures-to-prevent-beps.htm. Pristupljeno 10. studenog 2017. 6. https://assets.kpmg.com/content/dam/kpmg/xx/pdf/2016/08/etf-300-state-aid-decision-in-the- apple-case.pdf. Pristupljeno 18. lipnja 2017. 7. https://www.icij.org/project/luxembourg-leaks. Pristupljeno 18. lipnja 2017. 8. https://www.treasury.gov/resource-center/tax-policy/treaties/Documents/White-Paper-State-Aid. pdf. Pristupljeno 10. studenog 2017. 9. The Permanent Subcommittee On Investigations (2013),Offshore Profit Shifting and the U.S. Tax Code – Part 2 (Apple Inc.), dostupno na: http://www.hsgac.senate.gov/subcommittees/investigations/hearings/offshore-profit-shifting-and-the-us-tax-code-part-2. Pristupljeno 12. lipnja 2017. 10. U.S. Department of the Treasury, The European Commission’s recent state aid investigations of transfer pricing rulings (white paper), dostupno na: https://www.treasury.gov/connect/blog/Pages/Treasu- ry-Releases-White-Paper-on-European-Commission%E2%80%99s-State-Aid-Investigations-in- to-Transfer-Pricing-Rulings.aspx. Pristupljeno 10. listopada 2017. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 124

Stjepan Gadžo*

TAXATION OF MULTINATIONAL COMPANIES IN LIGHT OF THE EU STATE AID LAW: THE ANALYSIS OF THE “APPLE CASE”**

Summary

The paper analyses the most important legal aspects of the recent European Commission’s decision regarding the “Apple case”. The decision, adopted in August 2016, breeds controversies, especially as to the innovative interpretation of the so-called arm’s length principle and transfer pricing rules within the EU context. Legal reasoning of the Commission will be put to the judicial test by the Court of Justice of the European Union in the coming period. From a broader perspective, the Apple decision is tied to the current debates on “fairer” taxation of multinational companies. In this regard it is evident that the EU institutions are using state aid rules as instruments against the so-called aggressive tax planning. However, from the perspective of individual Member States this may be considered as an undue encroachment on their tax sovereignty. Against this backdrop, main findings of this paper may be useful for academics and practitioners dealing with neighbouring areas of tax law and state aid law.

Keywords: state aid law, Apple, corporate income tax, tax rulings, transfer pricing, international tax law

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

* Stjepan Gadžo, PhD, Chair of Financial Law, Faculty of Law, University of Rijeka. Hahlić 6, 51000 Rijeka, Republic of Croatia. E-mail address: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-1905-5330. ** This work was created with the support of the Croatian Science Foundation – project no. 9366, “Legal Aspects of Corporate Acquisitions and Restructuring of Knowledge-Based Companies”. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 125

Zvonimir Tomičić* Pregledni znanstveni rad Vladimir Horvat** UDK 343.811(492) DOI: https://doi.org/10.25234/pv/5573 Rad primljen: 5. rujna 2017.

ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ

Sažetak: Ovaj rad bavi se zatvorskim sustavom u Nizozemskoj u svjetlu tamošnjeg zaokreta u kaznenoj politici. Rješavanje gorućeg problema prijeteće prekapacitiranosti u nizozemskim penitencijarnim institucijama nudi odgovor na pitanje koje pe- nolozi postavljaju posljednja tri desetljeća: ulaze li zatvori u novu fazu razvoja i funkcije? Ličnost zatvorenika i njegova psihosocijalna rekuperacija, kao apsolutni fokus i povijesna determinanta filozofije nizozemskih zatvora pada u subordinira- ni položaj zahtjevima javnosti za sigurnošću društva kao i inzistiranju političkih struktura na rentabilnosti sustava. Koincidiranje političkog zahtjeva rentabilnosti sa suvremenim tehnološkim dostignućima u poljima nadzora i kontrole prvi put u povijesti omogućava široku primjenu ekstramuralnih oblika kažnjavanja, što zatvore čini prijelaznom institucijom u procesu kažnjavanja velike većine osu- đenika, a kojima se unutar samih institucija reduciraju rehabilitacijski programi. Potpunom i isključivom institucionaliziranju bivaju podvrgnute ograničene skupine zatvorenika osuđenih zbog teških oblika kaznenih djela. U radu se obrađuje povijesna podloga društvenih i političkih zbivanja u Nizozemskoj koji su deter- minirali novi pravac kaznene politike, a samim tim i karakter tamošnjih zatvorskih institucija. U drugom dijelu rada, navedeni pravac istraživanja nastavlja u smjeru temeljite obrade načina funkcioniranja i strukture suvremenog zatvorskog sustava u Nizozemskoj, uz prikaz funkcioniranja standardnih i eksperimentalnih oblika penitencijarnih programa.

Ključne riječi: nizozemski zatvorski sustav, izvršenje kazne zatvora, zatvaranje zatvora u Nizozemskoj, penitencijarni programi

* Dr . sc. Zvonimir Tomičić, docent na Katedri kazneno-pravnih znanosti Pravnog fakulteta Sveučilišta Josipa Jurja Strossmayera u Osijeku, Stjepana Radića 13, 31000 Osijek, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: [email protected]. ORCID: https://orcid. org/0000-0001-6159-6475. ** Vladimir Horvat, mag. iur. Prebivalište: Glavna 64, 31309 Kneževi Vinogradi, Republika Hrvatska. Adresa e-pošte: vladimirh. [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4269-7470. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 126

1. UVOD

Suvremeni zatvorski sustavi predstavljaju balansiranu sinergiju državne prisile i konvenci- jama utvrđenih standarda ljudskih prava. Kroz povijest, zatvori su bili mjesta najgrublje torture, namjerne psihofizičke degradacije i dehumanizacije ljudi. Evolucija zatvorskih sustava izravna je posljedica promjena u društvu koje su stvarale pogodne uvjete za aplikaciju progresivnih ideja apriornog karaktera, a koje su humanističke probitke ponajviše ostvarile u dva- desetom stoljeću. Danas zatvorski sustavi, kako u svijetu, tako i u Nizozemskoj, predstavljaju izuzetno složen i delikatan sustav čija je svrha osigurati izvršenje kazne zatvora uz maksimalno poštovanje ljudskih prava, u sklopu individualnim potrebama prilagođenog programa, a sve u cilju resocijalizacije zatvorenika. Ta formula zatvorskog sustava nije se bitnije mijenjala u posljednjih pola stoljeća, no ono što se uvelike mijenjalo jest pristup u tumačenju, primjeni i provedbi iste. Prvi dio rada bavi se pitanjem rješavanja problema pretrpanosti zatvora, odnosno pitanjem zbog čega Nizozemska gasi zatvorske institucije, pri čemu je spoznaja o gene- ratorima smjera i karaktera provedbe penitencijarne politike poslužila kao inicijalni otponac daljnjem istraživanju strukture i funkcioniranja suvremenog zatvorskog sustava u Nizozem- skoj, opisanog u drugom dijelu rada.

2. NIZOZEMSKI ZATVORSKI SUSTAV U KONTEKSTU PROMJENE SMJERA KAZNENE POLITIKE

Kraljevina Nizozemska kao država oduvijek je predstavljala svojevrsni sinonim za toleranciju, široki spektar osobnih sloboda te izrazito otvoreno društvo. Unatoč općem uvjerenju kako je liberalna društvena klima pojava koja proizlazi iz perioda političkih previranja nakon pada Berlinskog zida, u Nizozemskoj je to dio povijesti i tradicije.1 Prema Tonry i Bijleveld, 2Nizozemska je omogućavala tiskanje knjiga mnogim disidentima kasnog srednjeg vijeka poput Spinoze, Erasmusa i Luthera, ali bila i utočiše za progonjene Sefarde (španjolske židove) te francuske hugenote. Elite (u pravilu liberalnih svjetonazora) imale su pragmatičan pristup u rješavanju problema uslijed zahtjeva ekonomskih i vjerskih kasti za efikasnošću i praved- nošću države. Ta ista pragmatičnost očitovat će se u drugoj polovini dvadesetog stoljeća kroz primjere dekriminalizacije lakih opojnih droga, legalizacije eutanazije i istospolnih brakova, ali i zabrane privatnog posjedovanja naoružanja.3 Duboku podijeljenost društva po vjerskim i ekonomskim osnovama od unutarnjeg konflikta (koji su tada bili uobičajeni za europski kon- tinent) sačuvao je jedinstven pristup: osjetljiva pitanja rješavaju isključivi profesionalci, bez

1 Jedinstven primjer ukorijenjenosti tolerancije u Nizozemskoj nalazimo u pogovoru Đorđa Ignjatovića knjizi Granice patnje: “Čak i u vrijeme strahovitog progona vještica koji je na europskom Zapadu u kolektivnom ludilu koštao života više stotina tisuća nedužnih žena, u Nizozemskoj je pronađen originalan način da se to spriječi. U jednom malom mjestu kraj grada Gauda otvoren je centar u kome su sve osobe s teritorije Nizozemske mogla dobiti potvrdu da nisu bez težine (to je na sudovima Inkvizicije bio ključni dokaz da je neko vještica ili čarobnjak). O tome je izdavana potvrda koja je važila kako u mjestu vaganja, tako i drugdje.” Christie, N., Granice patnje, Pravni fakultet Beograd, Edicija Svetska pravna baština, Beograd, 2015., str. 89. 2 Tonry, M., Bijleveld C., Crime, Criminal Justice, and Criminology in the Netherlands, 35. Crime&Just. 1, 2007. Dostupno na: URL= http://scholarship.law.umn.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=1505&context=faculty-articles. 3 Ibidem. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 127 upletanja politike. U prilog tome govori i činjenica kako su, primjerice, nakon osamostaljenja od Francuskog Carstva 1813. godine, zadržali Napoleonov kazneni zakonik (Code pénal), ali su isto tako izbacili porotu kao neprofesionalni element u procesu sudovanja.4 Nizozemski zatvori su među najstarijima u Europi; no jedino su oni prije 235 godina bojili ćelije dva puta na godinu, imali su zatvorske liječnike i kirurge te slutili ono što mi danas nazivamo rehabilitacijom. John Howard navodi kako eventualni posjetitelj ne bi mogao povjerovati da se nalazi u zatvoru,5 što jasno ukazuje na onodobne dosege njihova sustava. Povijest nas uči kako ekonomske, političke i socijalne promjene determiniraju razvoj društva, što se itekako odra- žava na uređenost zatvorskog sustava kao i položaj zatvorenika u istom. Problemi s rastućom zatvorskom populacijom s kraja dvadesetog stoljeća nisu zaobišli Nizozemsku. Primjer sta- bilnog, humanog i naprednog zatvorskog sustava, okarakteriziranog kao simbol nade penalne reforme6 sedamdesetih godina prošloga stoljeća, u samo tri desetljeća transformirao se u zatvorski sustav s izuzetno visokom stopom zatvorenika i naizgled nezaustavljivim tempom rasta. Negativni trend kulminirao je u 2006. godini, nakon čega dolazi do drastičnog pada broja zatvorenika. Zatvori su se postupno praznili, a broj zatvorenika 2014. godine pada ispod razine iz 1995. godine.7 Taj ponovni zaokret i izlazak nizozemskog zatvorskog sustava iz krize iznenadio je i vodeće eksperte na poljima kriminologije i penologije,8 što dovoljno govori o kompleksnosti cjelokupne teme. Ipak, moguće je govoriti o pojedinim uzrocima pozitivnih i negativnih trendova u razdobljima tijekom kojih prepoznajemo različite političke, ekonomske i društvene kontekste te njihove, barem okvirne refleksije na kaznenu politiku, a samim tim i na zatvorski sustav.

2.1. PORATNI PREPOROD

Prema Downes i Swaaningen,9 Nizozemska je u periodu nakon Drugog svjetskog rata doži- vjela ekonomski uzlet koji se odražavao u svim poljima društva, a ponajviše u socijalnoj komponenti. Blagostanje je pružalo zdrav oslonac progresivnim humanističkim idejama intelek- tualne elite, kojoj iskustvo zatvaranja i nepravde tijekom nacističke okupacije ostavlja dubok trag. Zamah liberalnog duha drastično redefinira zatvorski sustav kroz dokument Penitentiary Principles Act iz 1953. godine koji retribuciju zamjenjuje rehabilitacijom kao svrhom kazne zatvora. Također, enormnu ulogu u redefiniranju kaznene politike imala je asocijacija struč-

4 Tak, J. P. P., The Dutch Criminal Justice System: Organization and operation, Wetenschappelijk Onderzoek-en Documentatiecentrum (WODC), Den Haag, 1999., str. 5. 5 Howard, J., Stanje u zatvorima, Pravni fakultet Beograd, Edicija Svetska pravna baština, Beograd, 2015., str. 45. 6 Downes, D.; Swaaningen, R., The Road to Dystopia? Changes in the Penal Climate of Netherlands, Crime and Justice, Vol. 35, No. 1, Crime and Justice in the Netherlands, 2007., str. 31. Dostupno na: URL= http://www.jstor.org/stable/10.1086/650186. 7 Izvor: World Prison Brief: Netherlands. Dostupno na: URL= http://www.prisonstudies.org/country/netherlands. 8 Swaaningen i Downes su bili izrazito neoptimistični glede budućnosti nizozemskog zatvorskog sustava. Procesi koji su uslijedili nakon njihova analitičkog rada The Road to Dystopia? Changes in the Penal Climate of Netherlands iz 2007. godine teško su objašnjivi, zaključuje Swaaningen, tim više što je s početka 2000. godine političku vlast u Nizozemskoj preuzela izrazito desna opcija s predizbornim programom snažnijeg institucionalnog obračunavanja s kriminalom (obećana je politika pojačanog kažnjavanja, a ne rehabilitacije). Swaaningen, R., Reversing the Punitive Turn: The Case of the Netherlands, European Penology?, Hart Publishing, London, 2013., str. 339. Dostupno na: URL= http://dx.doi.org/10.5040/9781474200059.ch-015. 9 Downes; Swaaningen, op. cit. (bilj. 6), str. 33.–41. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 128 njaka pod imenom Utrecht School, čiji su članovi bili ugledni odvjetnici, psihijatri, psiholozi i kriminolozi. Ivičević Karas10 navodi kako u tom periodu na prostoru čitavog europskog kon- tinenta dolazi do zamaha ideje rehabilitacije zatvorenika i humanizacije zatvorske kazne, i to djelovanjem od strane francuskog pokreta Nove društvene obrane (Défense sociale nouvelle). U tom periodu Nizozemska postaje europski dragulj tolerancije, generator liberalnih ideja i progresivnih pokreta. Ekonomski razvitak omogućio je socijalnu stabilnost i blagostanje, što je otvorilo prostor svojevrsnim penološkim eksperimentima u vidu proučavanja zatvorenika kao individue koja se može vratiti na pravi, društveno prihvatljiv put, uz primjenu kvalitetnih i odgovarajućih mjera. Averzija eksperata spram institucionaliziranja većine slučajeva prijestupnika kao rehabilitacijski kontraproduktivnom obliku kažnjavanja, stvorila je klimu iznimno redukcionističke kaznene politike uz široku primjenu oprosta, uvjetnih kazni, ranijeg otpusta i nepoduzimanja kaznenog progona za manja kaznena djela, što je rezultiralo najnižom stopom zatvorenika u Europi u periodu od 1950. do polovine 1980. godine.

2.2. DVA DESETLJEĆA KRIZE: 1985.–2006.

Ono što je tiho ali nezaustavljivo pratilo ekonomski i društveni napredak Nizozemske u poratnom periodu, a što će kasnije determinirati političke i socijalne promjene, možemo uvi- djeti u sljedećim procesima. Porast imigrantske populacije11 ozbiljno je mijenjao ekonomsku, a potom i socijalnu sliku koja je ionako bila pod tihim udarom naftne krize iz sedamdesetih godina. Getoizacija imigranata u gradovima, kao i afirmacija novih generacija autohtonih Ni- zozemaca odraslih u izobilju i bez iskustva užasa Drugog svjetskog rata, postupno transformi- raju kulturne aspekte društva. Masovni turizam i otvaranje granica generirali su stalno pove- ćanje protoka narkotika, a samim tim i involviranje većeg broja ljudi u kriminalne djelatnosti, kako stranaca tako i domaćih državljana. Navedeni procesi utjecali su na sveopći rast kriminaliteta koji je, pokazat će se, imao korozivni učinak na društvo ponajprije kroz osjećaj sigurnosti i povjerenja u pravosudni sustav.

Tablica 1. Stopa zatvoreničke populacije Godina Ukupan broj zatvorenika (na 100.000 stanovnika) 1980. 3.873 27 1985. 4.888 34 1990. 6.662 45 1995. 11.886 77 2000. 13.847 87 2006. 20.463 125

10 Autorica uočava kako je stavljanje imperativa na rehabilitacijski tretman zatvorenika i daljnju humanizaciju kazne zatvora otvorilo prostor i razvoju penitencijarnog prava. Ivičević Karas, E., Penitencijarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2016., str. 13. 11 Tri su glavne podjele imigrantske populacije u Nizozemskoj: radnici pozvani od nizozemske Vlade šezdesetih godina zbog nedostatka radne snage (Južna Europa, Turska i Maroko); imigranti iz bivših nizozemskih kolonija današnje Indonezije, Surinama i Antila, a koji migriraju u poratnom razdoblju; azilanti iz Afganistana, Iraka i Somalije, čiji priljev počinje osamdesetih godina prošloga stoljeća. Od 16 milijuna stanovnika koliko ima Nizozemska, tri milijuna stranog su podrijetla. Vidi: Multicultureel Nederland: History of immigration in the Netherlands, University College London. Dostupno na: URL= http://www.ucl.ac.uk/ dutchstudies/an/SP-LINKS-UCL-POPUP/SPs-english/multicultureel-gev-ENG/pages/geschiedenis-imm.html. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 129

Tablica 1.12 jasno pokazuje u kojoj mjeri se nizozemski zatvorski sustav transformirao u samo 25 godina, što je neposredan rezultat zaokreta u kaznenoj politici. Downes i Swaanin- gen13 smatraju kako je odlučujući razlog promjene kaznene politike u Nizozemskoj upravo drastičan rast kriminala s početka osamdesetih godina. Nije tajna zbog kojih razloga politič- ke struje potenciraju obračun s kriminalitetom u svojim populističkim programima, pogotovo ako znamo koliko je javnost osjetljiva na sigurnost svojih ulica. Nova politička klima više nije mogla izdašnom socijalnom politikom nadomjestiti negativni efekt porasta kriminala te se okretala mjerama u skladu sa zahtjevom javnosti – snažnijim kaznama i zatvorima. Tak14 objašnjava doprinos politike oštrijih zatvorskih kazni rastu broja zatvorenika, navodeći činje- nicu kako se od 1970. godine do polovice devedesetih broj kazni zatvora udvostručio, a broj ukupnih presuđenih godina zatvorskih kazni uvećan je čak pet puta. Nadalje, on smatra kako je veliku ulogu u rastu broja zatvorenika odigralo oslanjanje na listu čekanja (waiting list). Naime, krajem sedamdesetih, prijestupnici koji nisu prethodno bili u istražnom zatvoru (pritvoru), a koji su osuđeni na kaznu zatvora, zbog popunjenosti zatvorskog kapaciteta bili bi pušteni na slobodu uz obvezu odsluženja kazne nakon što se kapaciteti oslobode, a kada bi se čekanje odužilo izvan razumnih rokova kazna bi bila oproštena. To je zapravo stvorilo jedno institucionalno začepljenje zbog konstantnog priljeva zatvorenika, ali i sve jači pritisak javnosti zbog činjenice kako prijestupnici nisu zatvoreni, a trebali bi biti.15 Odgovor vlasti na problematičnu situaciju ogledao se u vidu širenja zatvorskih kapaciteta u periodu osamdesetih te izgradnji 14 novih zatvora u periodu devedesetih.16 Stopa rasta zatvorenika je galopirala, a pretrpanost je stalno prijetila sustavu. Van Ruller i Beijers,17 analizirajući stope zatvaranja u Nizozemskoj dodatno pojašnjavaju razloge negativnih trendova kroz porast broja teških kaznenih djela te oštriju zakonsku regulativu u vezi s teškim drogama. Nadalje, kao razlog navode i nastalu potrebu za pojačanim zatvaranjem osumnjičenika zbog otvorenije tranzitne politike i opasnosti od izbjegavanja pravde jednostavnim napuštanjem države. Drastični porast broja zatvorenika u razdoblju od 2000. do 2006. godine u velikoj mjeri generiran je i politikom široke primjene

12 Izvor: World Prison Brief: Netherlands. Dostupno na: URL= http://www.prisonstudies.org/country/netherlands. 13 Downes; Swaaningen, op. cit. (bilj. 6), str. 43. 14 Tak, op. cit. (bilj. 4), str. 2.–3. Navedeni primjer ujedno objašnjava odnos intenziteta kriminaliteta i intenziteta zatvaranja. Naime, devedesetih godina prošloga stoljeća kriminal se stabilizirao, ali su stope zatvorenika nastavile rasti, što znači da kriminalitet utječe na popunjenost zatvora samo u mjeri u kojoj kaznena politika države to dopušta. Ne treba zanemariti ni činjenicu duljih zatvorskih kazni koje prolongiraju zadržavanje zatvorenika u ustanovi, što ima negativni utjecaj na tempo pražnjenja kapaciteta. U skladu s navedenim možemo slobodno konstatirati kako rast stope zatvorenika nije pouzdani indikator, niti ekvivalent rastu stope kriminaliteta. No, pitanje koje se rijetko postavlja, pogotovo u državama izrazito punitivne politike poput SAD-a, jest u kojoj mjeri stanje zatvorske krize prekapacitiranosti posredno utječe na porast stope kriminala; problem pretrpanih zatvora u takvoj razvijenoj državi stabilne ekonomije nije adresiran na aspekt pravosuđa, nego na infrastrukturna ulaganja kojima se otvaraju kapaciteti za dodatni rast broja zatvorenika. Kontakt sa zatvorom ostvaruje sve veći broj stanovnika, što može identitetski preoblikovati čitave generacije; zatvor postaje učestala pojava, “poslovni rizik”, pa čak i dio subkulture, a ne (među ostalim) sredstvo zastrašivanja; kontakt s (najčešće sitnim) kriminalom, koji je možda bio stvar mladenačke eskapade ili jedini način trenutačnog namirenja elementarnih potreba postaje glavni izvor prihoda i trajno zanimanje nakon iskustva pretrpanih zatvora bez sredstava, mogućnosti i kapaciteta provedbe bilo kakvog kvalitetnog rehabilitacijskog programa, što samo pospješuje postpenalnu stigmatizaciju. 15 Tak navodi jedan fascinantan podatak nizozemskog Državnog ureda za reviziju (State Audit Comittee) iz 1996. u kojem se govori o više od 20.000 izrečenih zatvorskih kazni koje čekaju na izvršenje zbog nedostatka kapaciteta. Tak, op. cit. (bilj. 4), str. 2. 16 Svi novoizgrađeni zatvori bili su zatvorenog tipa; poluotvoreni i otvoreni tipovi zatvora nisu bili izgrađeni te su kao takvi činili nešto više od 8% svih nizozemskih zatvorskih ustanova. Beijerse, J.; Swaaningen, R., Non-custodial sanctions, u: Dutch prisons (ur. Boone, M., Moerings, M.), BJu Legal Publishers, Den Haag, 2007., str. 88. 17 Ruller, S., Beijers, G., De gevangenisstatistiek in het licht van de geschiedenis (Prison statistics in historical perspective), Justitiile Verkenningen (1995). 21:35–52. Citirano prema: Tonry, Bijleveld, op. cit. (bilj. 2), str. 16. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 130 mjere istražnog zatvora radi suzbijanja krijumčarenja narkotika ingestijom (tzv. narkomule) te pritvaranjem (umjesto dotadašnjim automatskim protjerivanjem) ilegalaca u centre za deportaciju,18 koji su najčešće jednakih ili gorih uvjeta od samih zatvora. Nadalje, promjena gledišta sudačke empatije s počinitelja na žrtvu kaznenog djela te trendovi oštrije kaznene opresije okolnih zemalja koji su u kombinaciji s kritikama nizozemske javnosti i senzacionalističkim medijima dodatno vršili pritisak na odluke sudbenih tijela, također predstavljaju bitan dio mozaika ove zatvorske krize. Navedena mišljenja stručnjaka razjašnjavaju procese koji su rezultirali zatvorskom krizom. Velika većina država svijeta iskusila je slične ili teže negativne trendove, zbog gotovo istih razloga. Ono što Nizozemska nije iskusila, a što predstavlja glavni penitencijarni problem SAD-a, Italije, Francuske, Velike Britanije, kao i drugih država, odnosi se na prekapacitiranost zatvora u mjeri u kojoj ta institucija gubi mogućnost kvalitetne provedbe penitencijarnih programa te se kazna zatvora svodi na puko zadržavanje velikog broja ljudi u nehumanim uvjetima, bez perspektive ulaganja u nove programe i obrazovanja osoblja zbog preopterećenih proračuna.19 Takvim populističkim pristupom problem se samo širio, skupi zatvori su se gradili i popunjava- li, a rješenje za problem nije se naziralo. Nizozemsku, unatoč promjeni kaznene politike, nisu olako napustile tekovine postratnih principa rehabilitacije i penalnog redukcionizma.20 Downes i Swaaningen21 navode kako su pojedini eksperti na polju penologije i penitencijarnog prava ustrajno pružali otpor transformaciji zatvorskog sustava koja je bila u punom zamahu osamdesetih godina u svijetu. Njihova upornost u zalaganju za redukcionistički pristup svakako je spriječila snažniju eskalaciju rasta stope zatvaranja, pokazat će se, barem za dogledno vrijeme, jer krajem devedesetih nizozemski zatvori prolaze kroz razdoblje najveće stope zatvaranja u samo pola desetljeća22 unatoč činjenici stagnacije stope kriminaliteta devedesetih godina proš- loga stoljeća te laganog pada iste od 2002. godine.23 Protutežu prijetećoj prekapacitiranosti zatvora pravosudni sustav kompenzirao je kroz široku aplikaciju alternativa zatvorskim kaznama. Novčane globe i rad za opće dobro postale su preferirane sankcije, a državni odvjetnici široko su koristili diskrecijske ovlasti u cilju tzv. diverzije (diversion), odnosno maksimalnog rasterećiva- nja sudova od kaznenih postupaka za većinu kaznenih djela. Tablica 2.24 svjedoči o ulozi javnog

18 Beijerse, Swaaningen, op. cit. (bilj. 16), str. 88. 19 Razmjere navedenog problema u SAD-u objašnjava Coyle: “Posljedice ogromnog povećanja broja zatvorenika u pritvorima i zatvorima osjećaju se na svim razinama, a odgovori zatvorskih uprava na ovu pojavu bile su raznolike. U nekim slučajevima, kao i u mnogim drugim zemljama, zatvori su jednostavno postali pretrpani i neminovno je došlo do poteškoća u vezi s prostorom, kuhanjem, higijenom i medicinskom njegom, kao i do povećanja nasilja (Chesney-Lind, 1998.). Postalo je uobičajeno da se zatvorenici smještaju u sportsku salu i edukacijske jedinice (Monterey County, 2000.). U nekim dijelovima zemlje, vlasti su morali uvesti šatore za smještaj zatvorenika (US Department of Justice, 1997.).” Coyle, Upravljanje zatvorima u vremenu promjena, International Centre for Prison Studies, London, 2002., str. 33. 20 Rutherford opisuje penalni redukcionizam kao teorijsku skepsu spram eventualnih pozitivnih učinaka zatvaranja, kao i nultu toleranciju sustava prema stanju prekapacitiranosti zatvora te načelno odbijanje ideje širenja zatvorskih kapaciteta. Redukcionizam se ostvaruje dekriminalizacijom, sužavanjem zakonske mogućnosti izricanja kazne zatvora i istražnog zatvora (pritvora) te širokom primjenom nezatvorskih mjera i kazni (tzv. Front door strategija); zatvorske kazne moraju biti što kraće, uz prakticiranje ranijeg otpusta kad god je moguće (tzv. Back door strategija). Rutherford, A., Prisons and the Process of Justice: The Reductionist Challenge (Heinemann, London, 1984.). Citirano prema: Snacken, S., Zyl Smit, D., Principles of European Prison Law and Policy: Penology and Human Rights, Oxford University Press, New York, 2009., str. 87. 21 Downes; Swaaningen, op. cit. (bilj. 6), str. 46. 22 Vidi: Tablica 1. 23 Swaaningen, op.cit. (bilj. 8), str. 346. 24 Izvor: Tak, op.cit. (bilj. 4), str. 2. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 131 tužitelja u rješavanju kaznenih predmeta, i to u visini gotovo polovice ukupnog broja, ali i o širokoj primjeni alternativnih sankcija od strane suda u 1995. godini.

Tablica 2.25 Javno tužiteljstvo – od 260.000 zaprimljenih predmeta od strane Sud – u 130.500 presuda, odluke su policije, 126.000 predmeta rješava na sljedeći način: sljedeće: odbačaj kaznene prijave: 30.000 novčana kazna: 47.000 odbačaj kaznene prijave prema načelu svrhovitosti: 30.000 rad za opće dobro: 15.000 transakcija:25 62.000 kazna zatvora: 47.000 ostalo: 4.000. ostalo: 21.500.

2.3. PREVLADAVANJE KRIZE

Nizozemski zatvori od 2006. godine ulaze u etapu opadanja zatvorske populacije što je dovelo do postupnog gašenja određenog broja zatvorskih institucija tijekom idućega desetljeća zbog nedovoljne popunjenosti (Tablica 3.)26.

Tablica 3.

Godina 2000. 2002. 2004. 2006. 2008. 2010. 2012. 2014. Stopa zatvorenika (na 100.000 stanovnika) 87 100 123 125 100 92 82 69

Kriminalitet u Nizozemskoj u prvom desetljeću 21. stoljeća, uz manje oscilacije, ulazi u fazu drastičnog pada. De Waard27 objašnjava kako su na to utjecali faktori poput unaprjeđe- nja sustava sigurnosti na domaćoj i međunarodnoj razini, demografskih promjena, slablje- nja prometa heroinom, snažne i stimulirajuće uloge centralnih vlasti te osnaženja kapaciteta i autoriteta pravosudnih tijela. Ideju o padu stope zatvaranja zbog pada stope kriminaliteta Swaaningen28 pobija, navodeći kako je kriminalitet pao u većini država zapadne Europe, dok se stope zatvaranja nisu bitnije mijenjale, odnosno ostale su na visokoj razini. Objašnjenje nizozemskog fenomena pada zatvorske stope Swaaningen tumači kroz drastično smanjenje izricanja bezuvjetnih kazni zatvora od strane suda, kao i smanjenu uporabu istražnog zatvora

25 Transakcija predstavlja specifičnu formu nagodbe s javnim tužiteljem u vidu uplate novčanih sredstava u državni proračun. Iako postoji od 1838., puni zamah njezine implementacije započinje 1983. godine (Financial Penalties Act) kada joj se proširuje mogućnost izricanja i na kaznena djela zapriječene kazne do šest godina zatvora. Minimalan iznos je tri eura, a maksimalni ne smije biti veći od zakonom propisane novčane kazne. Transakciju mogu pratiti određeni uvjeti poput oduzimanja pribavljene imovinske koristi protupravnom radnjom, oduzimanja materijalnih dobara koji su predmet krivotvorenja, djelomična ili potpuna naknada štete nastale kaznenim djelom. Odbijanje transakcije po automatizmu inicira sudski proces, upravo zbog toga je ovaj institut i kritiziran kao varijacija američkog sustava nagodbe (plea-bargaining) zbog umanjivanja prava optuženika, kao i zbog mogućeg favoriziranja određenih socijalnih skupina. Tak, J. P. P., The Dutch Criminal Justice System, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2008., str. 87.–88. 26 Izvor: World Prison Brief: Netherlands. Dostupno na: URL= http://www.prisonstudies.org/country/netherlands. 27 Waard, J., Explaining the crime drop in The Netherlands: The importance of comparisons with other industrialised countries,2015. Dostupno na: URL=https://www.researchgate.net/profile/Jaap-De-Waard/publication/287759866-The-crime-drop-in-The-Netherlands-and- other-industrialized-countries-Trends-and-possible-explanations/links/567 922db08aeaf87ed8afad6.pdf?origin=publication- detail. 28 Swaaningen, op. cit. (bilj. 8), str. 349.–354. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 132 u odnosu na 2000. godinu te generalno slabljenje atmosfere straha u javnosti u vezi s kriminalom.29 Proceduralne izmjene ovlasti državnog odvjetnika iz 2005. godine uvele su institut izvansudske nagodbe državnog tužitelja i prijestupnika (ograničenu na nezatvorske sankci- je30) koja će dodatno doprinijeti rasterećivanju sudova i općenito smanjenju zatvorske populacije. Antiimigrantska politika također je ublažena. U 2007. godini 27.000 imigranata (koji bi inače bili smješteni u imigrantske centre) dobilo je oprost. Swaaningen zaključuje kako se ne treba zavaravati s parametrima. Nizozemska nije postala manje punitivna, niti je na tragu povratka u doba progresivnih ideja sedamdesetih godina prošloga stoljeća, nego je samo pro- našla načine jačanja socijalnih kategorija u borbi protiv nesigurnosti i društvenih smetnji,31 i u potpunosti je u pravu. Društvene promjene koje su uzdrmale Nizozemsku osamdesetih godina 20. stoljeća redefinirale su prioritete političkih struktura. Interesi koji su stajali u pozadini mehanizma rješavanja problema prijeteće prenapučenosti u potpunosti su izašli na vidjelo nakon rješavanja opisane krize. Rentabilnost sustava i sigurnost društva čine osovinu na koju se oslanja nova kaznena i penitencijarna politika Nizozemske. Boone32 uočava štetne učinke promjene kaznene politike analizirajući aspekt pooštrene regulative glede kaznene evidencije, koji predstavlja minoran primjer osnaženja načela sigurnosti u odnosu na privatnost.33 Plan ministarstva pravosuđa (Masterplan DJI 2013–2018) glede zatvorskih ustanova ide u istom pravcu. Uz drastične rezove i zatvaranje polupraznih institucija, najavljuju se i ukidanja rein- tegracijskih programa, privremenog otpusta te vikenda i večernjih programa, a sve radi sma- njenja izuzetno visokih troškova zatvorskog sustava.34

29 Odnosno, možemo govoriti o porastu tolerancije društva na kriminalitet, što implicira slabiji pritisak javnosti na politiku zatvaranja i pravosuđe. Optužbe za “meku” kaznenu politiku predstavljaju opasno sredstvo manipuliranja koje se u političke svrhe zloupotrebljavalo ponajviše osamdesetih i devedesetih godina prošloga stoljeća. 30 Sporazum se može odnositi na novčane kazne, plaćanje kompenzacije žrtvi (naknada štete, bolnina), rad za opće dobro (do 180 sati) te isključenje iz prometa (na maksimalno šest mjeseci). 31 Pesimistični ton Swaaningena predstavlja dijametralnu suprotnost od razmišljanja njegovih kolega iz država oštrih kaznenih politika i visoke stope zatvaranja. Dok su potonji pomalo zavedeni rezultatima nizozemske kaznene politike i općenito funkcioniranjem sustava, Swaaningen priznaje kvalitetu zatvorskog života i nisku stopu inkapacitiranosti, ali kao abolicionist neumorno inzistira na jačim rehabilitacijskim mjerama i maksimalnoj restrikciji uporabe zatvora u Nizozemskoj. Detaljnije v. O’connor, R., The United States Prison System: A Comparative Analysis, Graduate Theses and Dissertations, University of South Florida, 2014. Dostupno na: URL= http://scholarcommons.usf.edu/cgi/ viewcontent.cgi?article=6282&context=etd., kao i: Subramanian,R., Shames, A., Sentencing and Prison Practices in Germany and the Netherlands: Implications for the United States, Vera Institute of Justice, New York, 2013. Dostupno na: URL= http://archive.vera.org/sites/default/files/resources/downloads/ european-american-prison-report-v3.pdf., te: Swaaningen, op. cit. (bilj. 8). 32 Boone, M., Judicial Rehabilitation in the Netherlands: Balancing between safety and privacy, European Journal of Probation, University of Bucharest, Vol. 3, No. 1, 2011, pp, 63–78, ISSN: 2006 – 2203., p. 65. Dostupno na: URL=http://www.ejprob.ro/ index.pl/judicial-rehabilitation-in-the-netherlands-balancing-between-safety-and-privacy. 33 U kontekstu kaznene evidencije prevalencija sigurnosti znači kako vokacijska rehabilitacija kao dobar motiv i temelj procesa potpune resocijalizacije pada u drugi plan i više nije u fokusu sistema. 34 Sentences and non-punitive orders: custodial sentences. Dostupno na: URL=https://www.government.nl/ topics/sentences- and-non-punitive-orders/contents/custodial-sentences. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 133

3. SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ

Imajući u vidu kvalitetu života zatvorenika,35 kvalitetu provedbe ponuđenih programa te općenito funkcioniranje cjelokupnog sustava, slobodno možemo reći kako je suvremeni zatvorski sustav u Nizozemskoj jedan od najkvalitetnijih u Europi, a samim tim i u svijetu. Ra- sterećenje zatvorskih kapaciteta otvorilo je prostor kontinuiranom razvoju kvalitete pristupa zatvorenicima i snažnijoj modernizaciji cjelokupnog sustava. Zaštita temeljnih ljudskih prava zatvorenika, uz opsežnu nacionalnu legislativu, zajamčena je i međunarodnim dokumentima. Među najvažnije usvojene dokumente spadaju Konvencija o građanskim i političkim pravima, Europska konvencija o ljudskim pravima i temeljnim slobodama te Europska zatvorska pravila.36 Prema Laffineur,37 Nizozemska je od 1959. godine imala 141 presudu Europskog suda za ljudska prava u pitanjima povrede ljudskih prava zatvorenika, čime spada u krug država s najmanjim brojem presuda, a Odbor za pravne poslove i ljudska prava na Konferenciji u stude- nome 2010. godine u Skoplju istaknuo je Nizozemsku u kontekstu pozitivne suradnje sa Sudom. Promptno djelovanje u povodu nekih od najvažnijih slučajeva pred Europskim sudom za ljudska prava, a koji su se odnosili na ekscesivnu primjenu preventivnih mjera, odnosno pretrage zatvorenika (Van der Ven v. The Netherlands,38 Lorse and Others v. The Netherlands)39 i neljudskih uvjeta zatvora autonomne teritorije Aruba na Karibima (Mathew v. The Netherlands),40 predstavljaju primjer uvažavanja prakse i primjene odluka Suda.41

3.1. ORGANIZACIJA

Cjelokupan zatvorski sustav u Nizozemskoj pod izravnom je kontrolom Nacionalne agencije za kazneno-popravne institucije (Dienst Justitiele Inrichtingen)42 koja se nalazi u sastavu

35 Zaštita ljudskih prava predstavlja jedan od prioriteta u nizozemskim zatvorima, a posebnom napretku posljednjih godina svjedoči i izvješće Europskog odbora za sprječavanje mučenja i nečovječnog ili ponižavajućeg postupanja ili kažnjavanja, u kojem su pozitivno ocijenjeni stanje i opremljenost zatvorskih zgrada i ćelija, osnovni zatvorski režimi ali i rješavanje problematičnih situacija poput nasilja u pojedinim zatvorima. Preporuke se odnose na jačanje uloge medicinskih radnika, unaprjeđenje obrazovnih programa, pružanja mogućnosti samostalne pripreme hrane u svim zatvorima itd. Report to the Government of the Netherlands on the visit to the Netherlands carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 2 to 13 May 2016., CPT/Inf (2017) 1, Strasbourg, January 2017, str. 23. Dostupno na: URL= https:// rm.coe.int/16806ebb7c. 36 Laffineur, J., Workstream 2 – National Reports – The Netherlands, CRID&P Universite de Louvain, Belgique, str. 11. Dostupno na: URL= http://www.prisonlitigationnetwork.eu/wp-content/uploads/2016/11/country-report-netherlands.pdf. 37 Ibidem, str. 2. 38 ECHR, 4. February 2003., Van der Ven v. The Netherlands, Application no. 50901/99. dostupno na: URL= http:// hudoc.echr.coe. int/eng?i=001-6002. 39 ECHR, 27. January 2004., Lorse and Others v. The Netherlands, Application no. 44484/98. Dostupno na: URL= http://hudoc.echr. coe.int/eng?i=001-23725. 40 ECHR, 29. September 2005., Mathew v. The Netherlands, Application no. 24919/03. Dostupno na: URL= http://echr.ketse.com/ doc/24919.03-en-20050929/view/. 41 Novčane satisfakcije, ukidanje ekscesivnih kontrolnih mjera, modificiranje postojećih pravila postupanja prema zatvorenicima, renoviranje i adaptacija životnog prostora zatvorenika samo su neke od mjera koje su uslijedile nakon izrečenih presuda. Laffineur, op. cit. (bilj. 36), str. 8. 42 Dalje: Agencija. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 134

Ministarstva pravosuđa. Glavni ured, na čijem čelu je glavni ravnatelj, nalazi se u Den Haagu, a snosi odgovornost izvršenja zatvorskih kazni u skladu sa zakonom, kao i odgovornost za sve vrste poslova zatvorskih ustanova. Diversifikacija Agencije ostvarena je kroz tri sektora poslova: 1. Sektor zatvorske administracije i smještaja imigranata 2. Sektor psihijatrijske njege i popravnih ustanova za maloljetnike 3. Sektor individualnih poslova (dijagnostike). Prateće nacionalne službe unutar Agencije definirane su kroz pitanja transporta i usluga, dušobrižništva, obuke zaposlenika, upravljanja financijama i informatičkim sektorom, kontrole sigurnosti i integriteta zaposlenika, psihijatrijske analitike, istraživanja i savjetodavnih aktivnosti.43 Agencija nadzire rad i funkcioniranje institucija sljedećih kategorija: 1. zatvori – služe izvršenju mjere istražnog zatvora te izvršenju kratkotrajnih zatvorskih kazni 2. kaznionice – služe izvršenju zatvorske kazne punoljetnih zatvorenika 3. kazneno-popravne institucije za maloljetnike – služe provedbi korekcijskih mjera nad prijestupnicima uzrasta od 12 do 18 godina 4. zatvorske bolnice – služe psihijatrijskom liječenju punoljetnih zatvorenika zbog men- talnih bolesti i ovisnosti 5. centri za prihvat stranaca – služe smještaju stranaca ilegalnog boravka ili odbijenog ulaska u državu, odnosno zatvaranju krijumčara narkotika.44 Agencija funkcionira kroz aktivnu suradnju s javnim tužiteljstvom i sudovima, odborom za prava i zaštitu djece, službom za prihvat i repatrijaciju imigranata, nacionalnom zdravstvenom organizacijom, probacijskom službom te lokalnom i regionalnom samoupravom.45 Strateški ciljevi sustava zatvorske politike kreirani su od strane Ministarstva pravosuđa, a Agencija i zatvorski upravitelji imaju slobodu kreiranja načina ostvarivanja tih ciljeva kroz samostalno upravljanje materijalnim, financijskim i kadrovskim resursima. Institucionalna decentraliza- cija ove vrste rezultat je temeljitih reformi zatvorskog sustava devedesetih godina prošloga stoljeća. Agencija godišnje raspolaže s 2,3 milijarde eura proračunskih sredstava.

3.2. ZATVORSKE (PENITENCIJARNE) INSTITUCIJE

Nizozemska je u 2013. godini imala pod nadzorom agencije 77 institucija, od toga 51 zatvorsku i devet kazneno-popravnih institucija, četiri centra za prihvat te 13 zatvorskih bolni-

43 Službena stranica Ministarstva pravosuđa Kraljevine Nizozemske. Dostupno na: URL=https://www.dji.nl/ english/organisation/ index.aspx. 44 This is the Custodial Institutions Agency (DJI), Den Haag, June, 2015. Službena stranica Ministarstva pravosuđa Kraljevine Nizozemske. URL= https://www.dji.nl/binaries/lr-93324-ditisdji-en-v2-3-tcm41-121757.pdf. 45 Custodial Institutions Agency, Den Haag, May, 2009. Službena stranica Ministarstva pravosuđa Kraljevine Nizozemske. URL= https://www.rijksoverheid.nl/documenten/brochures/2010/09/30/custodial-institutions-agency. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 135 ca. Unatrag nekoliko godina zatvoreno je 19 zatvorskih institucija, no u 2016. godini otvoren je najveći i najmoderniji nizozemski zatvor Judicial Complex Zaanstad kapaciteta 1000 mjesta. Uz kaznionicu, institucija posjeduje integrirana krila psihijatrijskog centra i zatvora. Zatvori poluotvorenog tipa kapaciteta su uglavnom do 100 mjesta, dok one otvorenog tipa ne prelaze 50 mjesta radi lakše kontrole i suradnje s lokalnim zajednicama i stanovništvom. Prosječno zadržavanje u institucijama te troškovi smještaja detaljnije su prikazani u Tablici 4.46 Ista nam jasno ukazuje na tendenciju minimalnog zadržavanja najvećeg broja zatvorenika unutar ka- znionica, čime se institucije maksimalno rasterećuju. Treba napomenuti kako kazneno-popravne institucije za maloljetnike, centri za prihvat i zatvorske bolnice ne spadaju u penitencijarne institucije.

Tablica 4.

Skupina Prosječno zadržavanje u institucijama Dnevni trošak smještaja po jednoj osobi Punoljetni 97 dana (59% do mjesec dana; 15% do jedne godine; 6% dulje od jedne 245 eura zatvorenici godine; 33 zatvorenika služe doživotnu kaznu zatvora) 439 eura (odjeli za njegu) Maloljetnici 5,5 mjeseci 607 eura Pacijenti 7,5 godina 508 eura Imigranti 55 dana 211 eura

Zatvorski upravitelji prolaze kroz temeljite obuke Ministarstva pravosuđa u kojima se edu- ciraju o pitanjima kvalitetnog upravljanja, planiranja i transformacije sustava, čime se jača svijest o međusobnoj ovisnosti institucija i važnosti liderstva. Upravitelji ne smiju biti pasivni nalogodavci, oni moraju stalno raditi na unaprjeđenju sustava. Uz kvalitetu uprave, traži se i motiviranost osoblja pa pitanja motivacije i inspiracije zaposlenika čine sastavni dio edukacije. Unatoč modernim menadžerskim pristupima u upravljanju zatvorima, savjetodavni kadar čine eksperti koji razumiju struku, pitanja načela i temeljnih vrijednosti.47 Reforme u Nizo- zemskoj glede transparentnosti javne uprave i usmjeravanje na učinkovitost izravno su utje- cale i na zatvorski sustav. Zatvorski službenici ohrabrivani su u percepciji jednakosti s ostalim djelatnicima vladinog, kao i civilnog sektora. Time je osoblju pojačana svijest o važnosti njihove djelatnosti, što je imalo pozitivne učinke na njihovu učinkovitost.48 Zatvorska pravila (Penitentiary Principles Act, Penitentiaire beginselenwet) iz 1998.49 godine predstavljaju temeljni dokument izvršavanja kazne zatvora. Osnovna načela izvršenja kazne

46 Izvor: This is the Custodial Institutions Agency (DJI), op. cit. (bilj. 44), str. 12., 17. 47 Ovdje nalazimo pozitivne strane zatvorskog sustava u Nizozemskoj. Naime, neupitna je kvaliteta odnosa prema zatvorenicima, kao i uvjeta u kojima se odvija proces izdržavanja zatvorske kazne. Slobodno bi se moglo reći kako zatvorenici u Nizozemskoj imaju bolji životni standard od velikog dijela slobodnog stanovništva u svijetu. Zatvorska kazna trebala bi podrazumijevati oduzimanje slobode, ali ne i elementarnog životnog standarda. Imperativ humanizacije kazne zatvora predstavlja povijesni princip nizozemske penitencijarne filozofije. 48 Coyle, op. cit. (bilj. 19), str. 70. Važnost izobrazbe dolazi do izražaja još i više ako uzmemo u obzir kako posao zatvorskog čuvara, nažalost, nije u društvenoj hijerarhiji cijenjeno zanimanje niti upravne strukture prioritiziraju ovu djelatnost. Osobe koje se zapošljavaju u zatvorskom sustavu, ponajprije kao čuvari, u pravilu ne vladaju poljima psihologije i sociologije, niti su ovladali komunikacijskim vještinama potrebnim za verbalno rješavanje situacija povećanog stresa i preventivne, ad hoc analize, procjene i prognoze zatvoreničkog ponašanja. Stoga, adekvatna i kontinuirana izobrazba osoblja predstavlja okosnicu kvalitetnog provođenja rehabilitacijskog programa, ali i sveopće sigurnosti unutar zidova penitencijarne institucije. 49 Usvojena 18. srpnja 1998. godine od strane nizozemskog parlamenta, prijevod i izvornik dostupni na: URL= http://www.ilo.org/ dyn/natlex/natlex4.detail?p-lang=en&p-isn=71628. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 136 zatvora odnose se na rehabilitaciju,50 hitnost izvršenja sankcije te minimalizaciju nametanja ograničenja zatvoreničkoj populaciji. Svojim pravilima propis definira prava i obveze zatvorenicima s naslova zatvaranja u istražnom postupku, pravomoćne sudske presude na kazne zatvora i supletorne kazne, kao i zatvorenicima povratnicima51 te zatvorenicima u pripremi za deportaciju. Za maloljetne i mentalno oboljele zatvorenike definirana su posebna pravila. Ovim propisom obuhvaćena je klasifikacija zatvorenika, stupanj zajedničke interakcije zatvorenika i kontakti s izvanjskim svijetom; medicinska, socijalna njega i dušobrižništvo; rekreacija, rad i disciplina, odnosno cjelokupni sustav izvršenja kazne zatvora. Kazne zatvora te mjere istražnog zatvora izvršavaju se u kaznenim institucijama ili sudjelovanjem u posebnim programima (izvan samih institucija). Prema dokumentu, zatvorske institucije dijele se na zatvore, kaznionice te institucije za prijestupnike-povratnike.52 Klasifikacija zatvorenika vrši se, uz kriterij spola, i prema kriteriju sigurnosti (rizik od bijega). Dob i duljina kazne donošenjem Zatvorskih pravila 1998. godine više ne predstavljaju formalne kriterije, ali su ostali u praksi. Iako klasifikacija prema spolu pretpostavlja razdvajanje zatvorenika i zatvorenica u zasebna krila (ako su smješteni u istoj ustanovi), moguće su zajed- ničke aktivnosti. Navedeni kriterij sigurnosti determinira klasifikaciju zatvorskih institucija (kao zasebnih cjelina ili izdvojenih krila) i to kroz pet razina: izrazito niske, niske, srednje, visoke i izrazito visoke sigurnosti. Razine predstavljaju nivelaciju sigurnosnih karakteristi- ka otvorenog, poluotvorenog i zatvorenog tipa zatvora. Upućivanje, kao i naknadni transfer zatvorenika, rezultat je selekcije koja se temelji na kriteriju rizika. Kriterij se utvrđuje profi- liranjem individue i njegove kriminalne prošlosti, pripadnosti zabranjenim organizacijama, financijskim stanjem, ali i odnosom prema drugim zatvorenicima. Procedura napredovanja kroz zatvorske razine uglavnom počinje u zatvorenom tipu. Ovisno o ponašanju i zalaganju, zatvorenik može napredovati brže, sporije ili može stagnirati u procesu postupnog stjecanja povlastica i slobode.53

3.2.1. Kategorija izrazito visoke sigurnosti

Ovaj tip institucije pretpostavlja potpunu infrastrukturnu izolaciju od izvanjskog svijeta. Visoki zidovi, zasebne ćelije, stroge kontrole ćelija i posjetitelja te zabrana interakcije sa za-

50 Treba napomenuti kako, resocijalizacija kao precizirana svrha izvršavanja kazne zatvora, do danas je vidno izgubila na snazi. Prema Boone, ona se više ne smatra sferom isključive odgovornosti implementacije od strane političkih vlasti i upravljačkih struktura zatvorskih institucija, nego je svedena na dispozitivnu kategoriju čija implementacija ovisi o isključivoj motivaciji zatvorenika. S tim u vezi, možemo konstatirati kako je upitna jedinstvenost i sukladnost legislativnih i političkih ciljeva. Boone, M., Kox, M., What works for irregular migrants in the Netherlands?, European Journal of Probation , University of Bucharest, Vol. 4, No. 3, 2012, str. 54–68, ISSN: 2006–2203, str. 55. Dostupno na: URL= http://www.ejprob.ro/uploads-ro/777/Irregular- migrants-in-The-Netherlands-final.pdf. 51 Persistent offenders predstavljaju specifičnu skupinu zatvorenika – recidivista iz sfere sitnog kriminala (zbog počinjenih kaznenih dijela zapriječene kazne zatvora do četiri godine, ponovljenih minimalno tri puta unatrag pet godina s vjerojatnošću ponavljanja i u budućnosti) koji se smještaju u posebne zatvorske odjele(s posebnim programom) u sklopu provedbe mjera institucionaliziranja prijestupnika-povratnika, odnosno ISD (Inrichting Stelselmatige Daders) mjera. Mjera se određuje odlukom suda, na prijedlog javnog tužitelja, ali nije usmjerena na kažnjavanje prijestupnika. Dvostruka svrha mjere usmjerena je na odstranjivanje društvene smetnje (nuissance) radi zaštite društva te fizičko onemogućavanje, odnosno prekidanje negativnih navika prijestupnika koje su najčešće uzrokovane nekim oblikom ovisnosti. Mjera se određuje u trajanju od dvije godine, iznimno jednu godinu. Pitanje ozbiljnosti trajanja mjere zatvaranja opravdano je nemogućnošću provedbe bilo kakvog ozbiljnijeg rehabilitacijskog programa u kraćem periodu. 52 Tak, op. cit. (bilj. 25), str. 141. 53 Ibidem, str. 143., 148. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 137 tvorenicima drugih odjela predstavljaju glavna obilježja. Potreba za ovakvim zatvorom, navodi Tak,54 pojavila se nakon nekoliko slučajeva bijega izuzetno opasnih kriminalaca devedesetih godina prošloga stoljeća. Nakon prvotnog otvaranja ovakvih odjela u sklopu pojedinih zatvora, došlo je do izgradnje Nieuw Vosseveld u mjestu Vught, koji zapravo predstavlja jedan veliki odjel unutar regularnog zatvora zatvorenog tipa s 18 ćelija namijenjenih zatvorenicima visokog rizika. Zatvorenici posljednjih 18 mjeseci svoje kazne moraju izdržavati u instituciji niže kategorije sigurnosti.

3.2.2. Kategorija visoke sigurnosti

Institucije visoke sigurnosti primaju asocijalne i izrazito nasilne zatvorenike. Manipula- tivni i subverzivni pojedinci koji predstavljaju opasnost za društvo podvrgavaju se posebnim preventivnim programima individualnog pristupa. Primjer takvih sigurnosnih parametara nalazimo u krilima zatvora u Rotterdamu i Vughtu koji su namijenjeni zatvorenicima osuđenima za terorističke akte.55 Sprječavanje fundamentalističke infekcije ostalih zatvorenika objašnja- va njihovo smještanje u zasebna krila.

3.2.3. Kategorija srednje sigurnosti

U ovaj tip institucije u pravilu dolaze uhićene osobe koje se nisu odazvale pozivu na od- služenje kazne zatvora56 ili osuđenici kojima je preostalo tri mjeseca zatvorske kazne, a nisu konfliktnog karaktera niti postoji opasnost od interakcije s drugim osuđenicima.

3.2.4. Kategorija niske sigurnosti

U institucije niske sigurnosti, prema Tak,57 dolaze dvije skupine zatvorenika. Jedna je na kraju izdržavanja svoje duge kazne, odnosno posljednjih 6 do 18 mjeseci, dok drugu skupinu čine osuđenici s tzv. liste čekanja (waiting list), koji su se odazvali pozivu na odsluženje zatvorske kazne (u pravilu kraćoj od dvije godine). Zatvorenici upućeni u ovaj tip zatvora u pravilu ne predstavljaju prijetnju društvu niti postoji evidentan rizik od bijega. Naprotiv, u ovoj katego- riji sigurnosti zatvorenici ostvaruju povlasticu poput vikend otpusta.

54 Ibidem, str. 144. 55 Iako Zatvorska pravila kao temeljni akt definiraju rehabilitaciju kao svrhu kazne zatvora, to se ne odnosi i na tzv. teroristička krila, odnosno zasebna krila namijenjena osuđenicima zbog terorističkih akata. Štoviše, na pitanje o rehabilitaciji terorista, Ministar pravosuđa je jasno odgovorio kako rehabilitacija nije programski zadatak krila namijenjenih teroristima. Vidi Veldhuis, T., Prisoner Radicalization and Terrorism Detention Policy: Institutionalized Fear Or Evidence-Based Policy Making?, Routledge, 2016, str. 40. Dostupno na: URL= https://books.google.hr/books?id=xxfX18-pvUYC&pg=PA253&lpg=PA253&dq=Penitentiary+ Principles+Act andr ehabilitation&source=bl&ots=7zmwVhbJl&sig=pRknI6c28z6QgdIzK6e2XqA8s0&hl=hr&sa=X&ved=0a- hUKEwiGz86WiJTYAhUFbVAKHW5BCwQ6AEIbDAJ#v=onepage&q=Penitentiary%20Principles%20Act%20and%20rehabili- tation&f=false. 56 Smještanje osuđenika s tzv. liste čekanja u zatvor kategorije srednje sigurnosti predstavlja način sankcioniranja onih osuđenika koji su pokušali izbjeći izvršavanje kazne zatvora, odnosno nisu se odazvali pozivu na odsluženje izrečene kazne zatvora, čije bi odsluženje inače započeli u zatvoru niže sigurnosne kategorije. 57 Tak, op.cit. (bilj. 25), str. 145. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 138

3.2.5. Kategorija izrazito niske sigurnosti

Svrha ovakvog tipa institucije ogleda se u potrebi za institucijom minimalnog osiguranja i maksimalne implementacije resocijalizacijskog programa kroz obrazovanje, rad i aktivniju in- terakciju s izvanjskim svijetom radi prilagodbe zatvorenika na uvjete života izvan zatvora. Ovaj stupanj sigurnosti katkad predstavlja posljednju fazu zatvoreničkog života zatvorenicima iz ustanova jačih mjera osiguranja. Osim formalnih pretpostavki koje se odnose na duljinu odslu- žene i preostale kazne zatvora, najvažniji preduvjeti služenja kazne zatvora u ovakvoj instituciji odnose se na nepostojanje rizika od bijega i apsolutnu psihosocijalnu stabilnost pojedinca.

3.3. IZVRŠAVANJE KAZNE ZATVORA

Kazna zatvora u pravilu se izvršava skupno, što podrazumijeva dijeljenje ćelija, prostorija za dnevni boravak kao i zajedničko participiranje u aktivnostima i obvezama, dok se noć provodi u ćelijama. Nizozemski zatvori podrazumijevaju tri režima slobode, što izravno ovisi o stupnju socijaliziranosti zatvorenika i spremnosti na normalan suživot s ostalim zatvorenicima: 1. neograničena sloboda interakcije 2. ograničena sloboda interakcije 3. individualni režim. Neograničena sloboda interakcije pruža zatvorenicima mogućnost sudjelovanja u radu, vjerskim obredima, objedovanju, rekreaciji i sportu te programskim aktivnostima s ostalim zatvorenicima. Zatvorenici u ovom režimu provode na tjedan minimalno 59 sati izvan ćelija, s mogućnošću participiranja u rekreacijskim, sportskim i drugim aktivnostima u rasponu od 18 do 63 sata na tjedan. Režim ograničene slobode interakcije stavlja restrikcije na zajedničke aktivnosti; zatvorenici u ovom režimu ograničeni su na rad, vjerske obrede i fizičke aktivnosti na svježem zraku, s iznimnim participacijama u programima i aktivnostima. Individualni re- žim podrazumijeva ostvarivanje zatvoreničkih prava u izolaciji od ostalih zatvorenika. Dnevni raspored nije fiksiran i podložan je izmjenama. Zatvorenici u pravilu objeduju u svojim ćelijama, dok se u otvorenim tipovima institucija dopušta, uz skupno objedovanje, čak i priprema hrane. Smješteni većinu svog vremena u će- lijama, zatvorenici imaju, ovisno o režimu, pravo izaći na svježi zrak u trajanju od minimalno jednog sata na dan. Knjižnice nude mogućnost čitanja knjiga i časopisa, slušanja glazbe i igranja računalnih igara, a postoji i mogućnost umjetničkog izražavanja zatvorenika u prostorijama za slikanje. Sport je uobičajena aktivnost. Zatvorenici mogu pod nadzorom obavljati telefon- ske pozive, participirati u grupnim sportovima i fitnesu. Rekreativni sadržaji nude mogućnost igranja šaha ili biljara te druženja. Dok pritvorenici nemaju obvezu sudjelovanja u radu (ali mogu ako žele), zatvorenici imaju obvezu raditi u sklopu svojih programa, unutar zatvora58 ili

58 Participiranje u radu, osim što donosi određena materijalna sredstva zatvorenicima, u nekim slučajevima može dovesti i do profesionalne prekvalifikacije zatvorenika, a kao najzastupljenije struke javljaju se kuhanje i obrada metala. Velika većina zatvorenika radi i do 20 sati na tjedan. Vidjeti: Report to the Government of the Netherlands on the visit to the Netherlands carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 2 to 13 May 2016., CPT/Inf (2017) 1, Strasbourg, January 2017., str. 23. Dostupno na: URL= https://rm.coe.int/16806ebb7c. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 139 izvan njega, uglavnom za tvrtke koje surađuju s institucijom.59 U pravilu, zatvorenici otvorenog tipa zatvora rade izvan, dok oni u zatvorenom tipu rade unutar same institucije. Tradicionalni koncept zatvorske proizvodnje radi profita gotovo je u potpunosti napušten zbog financijske neisplativosti, ali i činjenice jačanja zaštite ljudskih prava koja zabranjuje izrabljivanje i prisilni rad.60 Svojim radom zatvorenici mogu zaraditi novac te kupovati dodatne prehrambene proi- zvode, duhan, pravo na TV prijamnik i sl. Zatvorenici koji su obvezni raditi, a to odbiju, potpa- daju pod sankcije institucije koje mogu rezultirati izolacijom ili restrikcijom posjeta.61 Svi zatvorenici podvrgnuti su određenom programu izvršavanja kazne zatvora. Najveći broj zatvorenika spada pod standardne programe dnevnog rada bez dodatnih obrazovnih mo- gućnosti, osim ako nije riječ o iskazanoj motivaciji pojedinog zatvorenika. Redukcija ponude programa namijenjenih zatvorenicima jasno ukazuje na otklon od prvotne ideje rehabilitacijskog pristupa; naime, redefiniranje ličnosti zatvorenika zamjenjuje logika osposobljavanja zatvorenika za kvalitetniji i društveno prihvatljiviji život nakon izdržavanja zatvorske kazne.62 Programi osnovnih potreba primjenjuju se na zatvorenicima osuđenima na kratkotrajnu kaznu zatvora, a odnose se isključivo na radne aktivnosti. Programi individualnog nadzora namijenjeni su asocijalnim i agresivnim pojedincima koji se ne mogu uklopiti u zatvorska pravila i populaciju, a karakterizira ih stalna kontrola i individualni rad sa zatvorenikom. Rehabili- tacijski programi za ovisnike započinju detoksikacijom zatvorenika, a završavaju njegovom integracijom u društvo. Redefiniranje osobnosti ovisnika predstavlja jedan od najtežih zadataka, a veliku ulogu igra i oštra kontrola krijumčarenja droge u same institucije. Zatvorenici u pripremi za deportaciju prolaze specifične programe radi osposobljavanja za povratak u svoju domovinu. Posebni programi (tzv. Penitentiary progams) namijenjeni su zatvorenicima kratkotrajnih zatvorskih kazni (do tri mjeseca), koji kaznu mogu izdržati izvan institucije, kako bi se spri- ječilo narušavanje radnih i obiteljskih odnosa, ali moraju sudjelovati u određenim procesima i aktivnostima same institucije. Specifičan oblik ovakvog programa odnosi se na zatvorenike koji su osuđeni na minimalno šest mjeseci zatvorske kazne, a koji (ako ne predstavljaju rizik za društvo, ako su dobrog vladanja i nepostojećeg rizika od recidiva) posljednju fazu svoje ka-

59 Custodial Institutions Agency, op. cit. (bilj. 45), str. 9. 60 Obvezni rad u zatvorima nema karakter aktivne prisile u smislu sankcioniranja odbijanja rada, niti ima za cilj profit zatvorskih institucija. Vrednovanje zalaganja zatvorenika u ocjeni njegova generalnog ponašanja, mogućnost zarade i kupnje materijalnih dobara, stjecanje znanja i dnevna preokupacija predstavljaju suptilnu, pasivnu prisilu kojom se zatvorenici involviraju u radnu svakodnevicu. Neovisno o općepoznatim pozitivnim učincima rada na psihičko i fizičko stanje zatvorenika, a samim tim i na atmosferu mira i sigurnost među samim zatvorenicima i čuvarima, svjedočimo tipičnoj antinomiji teorije (ljudskih) prava i implementaciji istih. Činjenicu obveznosti rada zatvorenika kao zadiranje u njegovo teoretski elementarno ljudsko pravo neometanog egzistiranja unutar zatvorskih institucija kao čina izdržavanja kazne zatvora, nadjačava praktična potreba zatvorskog sustava, ali i društva, za konkretnom, benevolentnom i rehabilitacijski pozitivnom preokupacijom zatvorenika tijekom izdržavanja kazne zatvora. Riječ je, naime, o tipičnom nadjačavanju teoretske pravne logike od strane realnih potreba stvarnog života. 61 Tak, op. cit. (bilj. 25), str. 149.–151. 62 Motivacija zatvorenika predstavlja uvjet programima, osim kada je riječ o pitanju ovisnosti. Ali, institut rehabilitacije centralna je figura i prioritet u normativnom uređenju izvršavanja kazne zatvora, a involviranost u programe mehanizam provedbe tog instituta. Riječ je zapravo o najslabijoj točki rehabilitacijskih napora. Generalno gledano, ono od čega je nizozemski zatvorski sustav odustao (iako se u konkretnom primjeru govori o kratkotrajnim zatvorskim kaznama) jest tendencija rehabilitacije ličnosti zatvorenika; svoj fokus okrenuo je u smjeru izobrazbe korisnim vještinama i znanjima, radi lakšeg postpenalnog snalaženja na tržištu rada, što se pokazalo jako bitnim faktorom u borbi sa stopom recidivizma jer posao predstavlja temelj elementarnih društvenih procesa. To skretanje fokusa rezultat je dugogodišnjeg istraživanja učinaka rehabilitacije: kratkotrajne zatvorske kazne onemogućavaju kvalitetniju provedbu rehabilitacijskog pristupa, dok dugogodišnji zatvorenici sami po sebi najčešće imaju nekorigibilne poremećaje ličnosti, pojačane učincima dugogodišnjeg zatvaranja. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 140 zne mogu izdržati na slobodi, kod kuće ili u centru za rehabilitaciju. Kombinacija aktivnosti i rada uz nadzor probacijskih službenika i uz pomoć elektroničkog praćenja, naglasak stavljaju na resocijalizaciju i uspješan povratak prijestupnika u društvo. No, treba napomenuti kako implementacija ovakve vrste programa izravno ovisi o volji upravitelja zatvora.63 Programi za prijestupnike-povratnike (persistent offenders) u sklopu ISD mjere (Inrichting voor stelselmatige daders) pokazali su posebne rezultate. Zbog specifičnosti zatvoreničke populacije, čija je kriminalna navika uvjetovana nekim oblikom ovisnosti (u manjem broju psi- hičkim poremećajima), sama činjenica fizičke izolacije u instituciji omogućava lakšu provedbu detoksikacijskog procesa i odmak od sfere sitnog kriminala. Primjena standardnih programa rehabilitacije kroz rad, edukaciju, reafirmaciju samopoštovanja te financijskih i socijalnih vještina uz eliminaciju ovisnosti, pokazala je uspješnije rezultate od regularnih zatvorskih programa primijenjenih na recidiviste. Prema istraživanju Dokumentacijskog i istraživačkog centra Nizozemske (WODC), među zatvorenicima koji su prošli ISD mjeru bilo je 10% manje recidivista u odnosu na prijestupnike-povratnike koji su bili obuhvaćeni standardnim zatvorskim programima.64

3.3.1. Eksperimentalni oblici izdržavanja kazne zatvora

Početkom 21. stoljeća u Nizozemskoj razvijen je eksperimentalni oblik izdržavanja kazne zatvora pod nazivom Detention Concept Lelystad.65 DCL zatvor specifičan je po maksimalnoj aplikaciji visoke tehnologije radi kontrole i sigurnosti, drastično smanjenog broja djelatnika i proširene ponude dnevnih programa. Oblika kormila, institucija se dijeli na pet odjeljaka po pet ćelija. Svaka ćelija, prostora 55 kvadratnih metara, prima šest zatvorenika. Koncept razdvajanja temelji se na rotaciji odjeljaka, tako da se grupe zatvorenika različitih odjeljaka zapravo nikad ne sretnu u dnevnim aktivnostima. Ukupno 150 zatvorenika kontrolira samo šest zatvorskih čuvara, u grupama po dvoje, u tri segmenta: kontrolna soba, radne aktivnosti i rekreacija. Zatvorenici nose elektroničke narukvice koje služe, osim za praćenje, i pristupanju sustavu komunikacije preko touch-screen monitora. Monitori se nalaze na svakom krevetu, a zatvorenici mogu na njima gledati televiziju, naručivati posebnu hranu, telefonirati, prijavlji- vati se za aktivnosti, planirati posjete ili ugovarati zdravstvene preglede. Elektronički nadzor agresije preko frekvencije glasa također je implementiran. Nadzornici mogu u svakom trenutku spriječiti nasilje kojem prethodi verbalni konflikt, a koji alarmira čuvare u nadzornoj sobi. Svaka ćelija ima mikrovalnu pećnicu, perilicu za posuđe i rublje, zaseban tuš i sanitarni čvor, a zatvorenici su u obvezi ćelije držati čistima i urednima. Ćelije su otvorene od 8:45 do 12:15 te od 13:15 do 17:00 sati. Zatvorenici mogu svakodnevno birati aktivnosti sporta, rekreacije, edukacije, zajedničkog čišćenja. Edukacija i zajedničke akcije čišćenja obvezne su tri puta na tjedan. Sustav nagrada temelji se na pogodnostima poput telefonskih impulsa, duhana, samostalne sobe na jednu noć, dodatnih posjeta i sl.66 Osim eksperimentalnog karaktera sigurno-

63 Tak, op. cit. (bilj. 25), str. 142.–143. 64 Tollenaar, N.; Laan, A. M.; Beijersbergen, K. A., Short and long-term effects of the ISD measure, 2014. Dostupno na: URL= https:// english.wodc.nl/binaries/cahier-2014-10-summary-tcm29-72941.pdf. 65 U nastavku: DCL. 66 Tak, op. cit. (bilj. 25), str. 151.–153. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 141 snih aspekata institucije, intencija ovakve organizacije života zatvorenika okrenuta je razvi- janju individualne odgovornosti i elementarnih životnih navika u sklopu dnevnih obveza.67

3.4. OSTALE INSTITUCIJE POD NADZOROM AGENCIJE

Osim zatvorskih ustanova, pod izravnim nadzorom Agencije nalaze se i kazneno-popravne institucije za maloljetnike, zatvorske bolnice te centri za prihvat imigranata.68

3.4.1. Kazneno-popravne institucije za maloljetnike

Maloljetni počinitelji kaznenih djela mogu biti institucionalizirani, ovisno o svojim godinama, na maksimalno dvanaest mjeseci (stariji od dvanaest, a mlađi od petnaest godina), ili dvije godine (stariji od 15, a mlađi od 18 godina). Sud može ostanak produljiti, ali maloljetni počinitelj ne smije biti u popravnoj instituciji dulje od šest godina. Kazneno-popravne institucije imaju dva stupnja slobode, kontrole, povlastica i mogućnosti: zatvoreni i poluotvoreni tip. Maloljetni prijestupnici u pravilu polaze od zatvorenog režima. Naglasak je na popravljanju i resocijalizaciji što se ostvaruje planskom implementacijom programa bihevioralne interven- cije, edukativnih programa, postupnog popuštanja restrikcija i konačne, kontrolirane reinte- gracije u društvo.69

3.4.2. Zatvorske bolnice

Zatvorske bolnice, uz čitavu mrežu institucija namijenjenih psihijatrijskom i somatskom liječenju, pružaju usluge skrbi zatvorenicima tijekom i nakon izdržavanja zatvorske kazne. Psi-

67 Rezultati ovakvog pristupa zatvaranja prilično su interesantni. Zbog visokog stupnja digitalizacije, elektronički sustav se nije pokazao najstabilnijim, što je zapravo glavna zamjerka instituciji. Među zatvorskom populacijom odlazak u DCL smatran je povlasticom. Mali broj zatvorskih čuvara omogućio je koheziju i povezanost, samim tim i učinkovitije obavljanje radnih zadataka. Sustav tjednih bonusa motivirao je zatvorenike na bolje ponašanje, a diskrecija elektroničkog nadzora pojačala je osjećaj sigurnosti i minimalizirala tipičan zatvorski osjećaj ugroze prisutnošću čuvara. Suradnja sa zatvorskim čuvarima najbolje se ogleda u činjenici kako su zatvorenici zapošljavani i kao konsijerži, što je kao pozicija donosila bolja novčana primanja. Utjecaj na uspjeh ovakvog sustava u pogledu sigurnosti i smirenosti zatvorenika ogleda se u praksi vraćanja problematičnih zatvorenika u matične zatvorske institucije. Projekt, ako izuzmemo probleme s digitalnom infrastrukturom, pokazao se uspješnim u smislu sigurnosti zatvorenika i osoblja, ali i rentabilnosti u odnosu na standardnu zatvorsku instituciju. Navedeni primjer je tipičan dokaz na koji način tehnologija, ako se ispravno primjeni, može u procesu izvršavanja kazne zatvora minimalizirati negativne učinke koji narušavaju ionako krhke rezultate rehabilitacijskih programa. Vidi Kenis, P.; Kruyen P. M.; Baaijens J.m Barneveld, P., The Prison of the Future? An Evaluation of an Innovative Prison Design in the Netherlands, The Prison Journal, SAGE Publications, 2010. Dostupno na: URL= https://www.researchgate.net/public ation/228428104 ThPrisonoftheFutureAnEvaluat ionofanInnovative-Prison-Design-in-the-Netherlands. 68 Jelmer Brouwer, u svom tekstu na blogu stranice Sveučilišta u gradu Leidenu, ispravno uočava problem sa strancima. Naime, postavlja se pitanje što je sa strancima koji su osuđeni za kazneno djelo? Za njih, navodi autor, postoji poseban zatvor u nizozemskom gradu Ter Apelu. Stranci-zatvorenici nemaju pravo na programsku rehabilitaciju, a proces ide u smjeru deportiranja nakon izdržavanja zatvorske kazne. Autor ispravno adresira problem u smjeru Zatvorskih pravila koja, barem u teoriji, jamče rehabilitacijski pristup svim zatvorenicima kao svrhu izdržavanja kazne zatvora. Ovako, dvosmjernost se čini sastavnim dijelom nizozemske penalne politike, u kojoj se određeni prijestupnici nastoje vratiti i zadržati u društvu, dok se drugi izoliraju od istog. Brouwer, J. Punishing foreign national prisoners: deportation instead of resocialisation?, Leiden Law Blog, University of Leiden, 2017. Dostupno na URL http://leidenlawblog.nl/articles/punishing-foreign-national-prisoners-deportation-instead-of- resocialisati on. 69 Custodial Institutions Agency, op. cit. (bilj. 45), str. 14.–19. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 142 hijatrijsko liječenje u Nizozemskoj obavlja se u dvjema centralnim vladinim i deset privatnih institucija (koje su pod kontrolom Agencije), četirima zatvorskim psihijatrijskim centrima te 102 standardne medicinske institucije u kojima se može aplicirati za pojedine tretmane, standardnu te intenzivnu njegu. Posebni medicinski zahvati obavljaju se u regularnim bolnicama. Unutar zatvora postoje odjeli za njegu i osnovnu medicinsku skrb, psihijatrijske ambulante te četiri zatvorska psihijatrijska centra. Za potrebe osuđenika izvan samih zatvorskih institucija postoje psihijatrijske bolnice i smještajni kapaciteti (kuće) te klinike za odvikavanje. Nakon izdržane kazne zatvora na raspolaganju potrebnim tretmanima stoje psihijatrijski centri i ambulante, kao i bolnice te ambulante opće medicine.70

4. ZAKLJUČAK

Nizozemski zatvorski sustav nesumnjivo je prošao kroz određene promjene unatrag nekoliko desetljeća. Rezultat oporavka od zatvorske krize nije ostvaren bez posljedica. Erodirana uloga načela rehabilitacije u odnosu na sedamdesete godine 20. stoljeća te potpuno zaobila- ženje tretmana pojedinih skupina (imigranti i teroristi), ukazuje na promjenu smjera proved- bene politike u penitencijarnom sustavu. Zatvori zadržavaju funkciju protekcije društva od relativno malog broja opasnih skupina i zločinaca, dok velikoj većini ostalih zatvorenika zatvor predstavlja prijelaznu instituciju. Naglasak na kontroliranoj, ali snažnoj fluktuaciji najvećeg broja zatvorenika, uz reduciranje ponuđenih institucionalnih programa i sadržaja, ukazuje na moguće transpozicioniranje pojedinih elemenata rehabilitacijskih napora u smjeru mehani- zama izvan samih institucija, i to u onoj mjeri koja je potrebna za zadovoljenje elementarnih potreba nakon izdržavanja kazne zatvora. Intenzitet izricanja minimalnih kazni zatvora za- dovoljava društveni zahtjev za kažnjavanjem prijestupnika, a sve to uz minimalno financijsko opterećenje sustava, što je u skladu s političkim zahtjevom stabilnosti i rentabilnosti sustava. S druge strane, involviranje suvremenih tehnoloških dostignuća u cjelokupan proces donosi pozitivne rezultate. Tehnologija pruža odlične uvjete razvoju eksperimentalnih zatvorskih projekata čiji rezultati otkrivaju nove mogućnosti u sferi humanizacije procesa izvršavanja kazne zatvora, ali i kontrole osuđenika izvan samih institucija. Imajući u vidu sve nedostatke nizozemskog zatvorskog sustava, nepobitna je činjenica kako je riječ o izuzetno funkcionalnom, rentabilnom i humanom zatvorskom sustavu, a eventualni probitci na polju penologije kao rezultat eksperimentiranja s modernim tehnologijama ne bi nas trebali iznenaditi jer u slučaju nizozemskog zatvorskog sustava to bi samo značilo ponavljanje povijesti.

70 Masthoff, E. D. M., Forensic psychiatric care and treatment in the Dutch Penitentiairy system, Custodial Institutions Agency. Dostupno na: URL= https://www.era-comm.eu/detention/pdf/314DT12-Masthof.pdf. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 143

LITERATURA

1. Beijerse, J., Swaaningen, R., Non-custodial sanctions, u: Dutch prisons (ur. Boone, M., Moerings, M.), BJu Legal Publishers, Den Haag, 2007. 2. Coyle, A., Upravljanje zatvorima u vremenu promjena, International Centre for Prison Studies, Lon- don, 2002. 3. Christie, N., Granice patnje, Pravni fakultet Beograd, Edicija Svetska pravna baština, Beograd, 2015. 4. Duker, M., Incapacitation: Trends and New Perspectives, Routledge, 2016. 5. Downes, D., Swaaningen, R., The Road to Dystopia? Changes in the Penal Climate of Netherlands, Crime and Justice, Vol. 35, No. 1, Crime and Justice in the Netherlands, 2007. 6. Howard, J., Stanje u zatvorima, Pravni fakultet Beograd, Edicija Svetska pravna baština, Beograd, 2015. 7. Ivičević Karas, E., Penitencijarno pravo, Narodne novine, Zagreb, 2016. 8. Snacken, S., Zyl Smit, D., Principles of European Prison Law and Policy: Penology and Human Rights, Oxford University Press, New York, 2009. 9. Swaaningen, R., Reversing the Punitive Turn: The Case of the Netherlands, European Penology, Hart Publishing, London, 2013. 10. Tak, J. P. P., The Dutch Criminal Justice System: Organization and operation, Wetenschappelijk Onder- zoek-en Documentatiecentrum (WODC), Den Haag, 1999. 11. Tak, J. P. P., The Dutch Criminal Justice System, Wolf Legal Publishers, Nijmegen, 2008.

MREŽNI IZVORI

1. Briege, N., Life after Prison: Resettling Adult Offenders, Report, Glasgow, Scotland: April 2008. Dos- tupno na: URL= http://cep-probation.org/wp-content/uploads/2015/03/rep-Gla-08.pdf. 2. Brouwer, J., Punishing foreign national prisoners: deportation instead of resocialisation?, Leid- en Law Blog, University of Leiden, 2017. Dostupno na: URL= http://leidenlawblog.nl/articles/ punishing-foreign-national-prisoners-deportation-instead-of-resocialisation. 3. Boone, M., Judicial Rehabilitation in the Netherlands: Balancing between safety and privacy, European Journal of Probation, University of Bucharest, Vol. 3, No.1, 2011, pp 63–78, ISSN: 2006–2203, p. 65. Dostupno na: URL= http://www.ejprob.ro/in deks .pl/judicial-rehabilitation-in-the-netherlands- balancing-between-safety-and-privacy. 4. Boone, M.; Kox, M., What works for irregular migrants in the Netherlands?, European Journal of Pro- bation , University of Bucharest, Vol. 4, No. 3, 2012, str. 54.–68., ISSN: 2006–2203, str. 55. Dostup- no na: URL= http://www.ejprob.ro/uploads-ro/777/Irregular-migrants-in-The-Netherlands-final. pdf. 5. Council of Europe: Report to the Government of the Netherlands on the visit to the Netherlands carried out by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment (CPT) from 2 to 13 May 2016., CPT/Inf (2017) 1, Strasbourg, January 2017. str. 23. Dostupno na: URL= https://rm.coe.int/16806ebb7c. 6. Custodial Institutions Agency, Den Haag: May, 2009. Službena stranica Ministarstva pravosuđa Kraljevine Nizozemske. URL=https://www.rijksoverheid.nl/documenten/ brochures/2010/09/30/ custodial-institutions-agency. PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 144

7. Kenis, P.; Kruyen P. M.; Baaijens J.; Barneveld P., The Prison of the Future? An Evaluation of an Inno- vative Prison Design in the Netherlands, The Prison Journal, SAGE Publications, 2010. Dostupno na: URL=https://www.researchgate.net/publicati on/228428104The_Prison-of-the-Future-An-Evalua- tion-of-an-Innovative-Prison-Design-in-the-Netherlands. 8. Laffineur, J., Workstream 2 – National Reports – The Netherlands, CRID&P Universite de Louvain, Belgique, str. 11. Dostupno na: URL=http://www.prisonlitigationnet work.eu/wp-content/uploads/2016/11/country-report-netherlands.pdf. 9. Masthoff, E.D.M., Forensic psychiatric care and treatment in the Dutch Penitentiairy system, Custo- dial Institutions Agency. Dostupno na: URL= https://www.era-comm.eu/detention/pdf/314DT12- Masthof.pdf. 10. Multicultureel Nederland: History of immigration in the Netherlands, University College London. URL= http://www.ucl.ac.uk/dutchstudies/an/SP-LINKS-UCL-POPUP/SPs-english/multicultureel-gev- ENG/pages/geschiedenisimm.html. 11. O’Connor, R., The United States Prison System: A Comparative Analysis, Graduate Theses and Disserta- tions, University of South Florida, 2014. Dostupno na: URL= http://scholarcommons.usf.edu/cgi/ viewcontent.cgi?article=6282&context=etd. 12. Sagel-Grande, I., Dutch Conditional Release for Prisoners as far as regulated by Law, Groningen Uni- versity & Association EuroMoS. Dostupno na: URL= http://www.exocop.eu/sixcms/media.php/13/ Dutch%20Conditional%20Release%20for%20Prisoners%20in%20a%20Nutshell.pdf. 13. Simon, F., Prison work and social enerprise: the story of Barbed, 2005, The Howard League for Pe- nal Reform. Dostupno na: URL= http://howardleague.org/wp-content/uploads/2016/05/Pris- on-work-and-social-enterprise.pdf. 14. Tollenaar, N.; Laan, A.M.; Beijersbergen, K.A., Short and long-term effects of the ISD measure, 2014. Dostupno na: URL=https://english.wodc.nl/binaries/cahier-2014-10-summary-tcm29-72941.pdf. 15. Službena stranica nizozemskog javnog tužiteljstva (Openbaar Ministerie), https://www.om.nl. 16. This is the Custodial Institutions Agency (DJI), Den Haag: June, 2015. Službena stranica Ministarstva pravosuđa Kraljevine Nizozemske. URL= https://www.dji.nl/binaries/lr-93324-ditisdji-en-v2-3- tcm41-121757.pdf. 17. Tonry, M.; Bijleveld C., Crime, Criminal Justice, and Criminology in the Netherlands, 35. Crime&- Just. 1, 2007. Dostupno na: URL= http://scholarship.law.umn.edu/cgi/ viewcontent.cgi?article=1505&context=faculty-articles. 18. Veldhuis, T., Prisoner Radicalization and Terrorism Detention Policy: Institutionalized Fear Or Evi- dence-Based Policy Making?, Routledge, 2016, str. 40. Dostupno na: URL= https://books.google. hr/books?id=xxfX18-pvUYC&pg=PA253&lpg=PA253&dq=Penite ntiary+Principles+Act+and+rehabilitation&source=bl&ots=7zm_wVhbJl&sig=pRknI6c28z6-QgdIzK6e2XqA8s0&hl=hr&sa=X- &ved=0ahUKEwiGz86WiJTYAhUFb VAKHW5-BCwQ6AEIbDAJ#v=onepage&q=Penitentiary%20 Principles%20Act%20and%20rehabilitation&f=false. 19. Waard, J., Explaining the crime drop in The Netherlands: The importance of comparisons with other industrialised countries, 2015. Dostupno na: URL= https://www.researchgate.net/profile/Jaap_ De_Waard/publication/287759866-The-crime-drop-in-The-Netherlands-and-other-industrialized-countries-Trends-and-possible-explan ations/links/567922db08aeaf87ed8afad6.pdf?origin=publication-detail. Zvonimir Tomičić, Vladimir Horvat, ZAOKRET KAZNENE POLITIKE I SUVREMENI ZATVORSKI SUSTAV U NIZOZEMSKOJ 145

Zvonimir Tomičić* Vladimir Horvat**

THE TURN IN THE CRIMINAL POLICY AND MODERN PRISON SYSTEM IN THE NETHERLANDS

Summary

This paper deals with the prison system in the Netherlands in light of the current turn in criminal policy. By resolving the significant problem of threatening overcapacity in Dutch penitentiary institutions an answer is offered to the question that penologists have been asking for the past three decades: Are the prisons entering a new phase of their development and function? The personality of the prisoner and his psychosocial recuperation, as the absolute focus and historical determinant of the Dutch prisons’ philosophy, fall into a subordinate position in public demands for the safety of the society as well as insisting of political structures on the reducing costs of the system. The coincidence of political demand for reducing the costs by applying modern technological achievements in the fields of supervision and control, for the first time in history, allows extensive application of extramural forms of punishment, which closes a transitional institution in the process of punishing the vast majority of prisoners, for whom intramural rehabilitation programmes are being reduced. Full and exclusive insti- tutionalization is subjected to limited groups of prisoners convicted for the hardest criminal offenses. The paper deals with the historical background of social and political developments in the Netherlands that have determined the new direction of the penal policy, and thus the nature of the prisons. In the second part of the paper, the above course of research continues in the direction of thoroughly elaborating the ways of functioning and structure of the modern prison system in the Netherlands, with an overview of the functioning of standard and experimental forms of penitentiary programs.

Keywords: Dutch prison system, execution of prison sentences, shutting down prisons in the Netherlands, penitentiary programs

This work is licensed under a Creative Commons Attribution-NonCommercial 4.0 International License.

* Zvonimir Tomičić, PhD, Assistant Professor, Chair of Criminal Law, Faculty of Law, Josip Juraj Strossmayer University of Osijek. Stjepana Radića 13, 31000 Osijek, Republic of Croatia. E-mail address: [email protected]. ORCID: https://orcid.org/0000-0001- 6159-6475. ** Vladimir Horvat, LLM. Residence: Glavna 64, 31309 Kneževi Vinogradi, Republic of Croatia. E-mail address: vladimir.horvat89@ gmail.com. ORCID: https://orcid.org/0000-0002-4269-7470.

PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 147

UPUTE AUTORIMA Pravni vjesnik, časopis Pravnog fakulteta u Osijeku, objavljuje radove ponajprije iz područ- ja pravnih i društvenih znanosti. Uredništvo prima i objavljuje isključivo neobjavljene radove. Časopis ne naplaćuje troškove prijave, postupak ocjenjivanja i objave članka. Prijava rada za objavljivanje drži se istovrijednom s Izjavom o autorstvu i autorskim pravima prema Zakonu o autorskom pravu i srodnim pravima (Narodne novine, 167/2003, 79/2007, 80/2011, 125/2011, 141/2013, 127/2014). Time autor jamči da poslani rad predstavlja njegov originalni rukopis, da ne krši etička i autorska prava te da strogo poštuje pravila metodologije znanstvenoga rada kad je riječ o navođenju tuđih rezultata rada.

Prijava radova Svi radovi se dostavljaju elektronski kroz Open Journal Systems: http://hrcak.srce.hr/ojs/ index.php/pravni-vjesnik/index

Obvezni elementi Uz naslov rada treba navesti ime, prezime i titulu autora, naziv i adresu ustanove u kojoj radi ili kućnu adresu na hrvatskom i engleskom jeziku, te adresu elektroničke pošte i ORCID identifikator. Uz navedeno, radovi trebaju biti opremljeni i s dvama sažecima (100 – 250 riječi, ciljevi, zadaci te metodologija rada) s maksimalno šest ključnih riječi (prvi sažetak ispod naslova rada na jeziku na kojem je rad pisan te drugi, na stranome jeziku koji treba smjestiti na kraju rada, nakon popisa literature). Više informacija potražite na: https://hrcak.srce.hr/ojs/ index.php/pravni-vjesnik/about/submissions

Autorska prava Autori zadržavaju autorska prava za članke objavljene u časopisu, no daju časopisu pravo prvog objavljivanja. Radove prihvaćene za objavljivanje ili već objavljene u Pravnom vjesniku Pravnog fakulteta u Osijeku autor smije objaviti u drugim publikacijama, uz napomenu da je rad već objavljen u Pravnom vjesniku.

RECENZIJSKI POSTUPAK Svi se prispjeli radovi (osim prikaza, osvrta, recenzija znanstveno-stručnih recentnih pu- blikacija, izvješća sa znanstvenih skupova i sl.) ocjenjuju. Objavljuju se pozitivno ocijenjeni radovi (dva anonimna recenzenta), kategorizirani kako slijedi: 1) izvorni znanstveni rad – rad koji karakterizira izvornost zaključaka ili koji donosi prethodno neobjavljene izvorne rezultate znanstveno koncipiranog i provedenog istraživanja, u skladu s najvišim zahtjevima metodologije znanstvenoga rada 2) prethodno znanstveno priopćenje – rad donosi preliminarne rezultate istraživanja u tijeku koji zbog aktualnosti zahtijevaju brzo objavljivanje, no bez razine obuhvatnosti i utemeljenosti koji se zahtijevaju za znanstveni rad 3) pregledni znanstveni rad – rad sadrži temeljit i opsežan kritički pregled određene problematike, no bez veće izvornosti rezultata, uz iscrpan pregled literature relevantne za određenu tematiku PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 148

4) stručni rad – rad koji ne mora biti vezan uz izvorno istraživanje; karakteriziraju ga znanja i iskustva relevantna za određenu struku, ali nema obilježja znanstvenosti. Kategorizacija radova provodi se prema Uputama za uređivanje i oblikovanje časopisa Mi- nistarstva obrazovanja, znanosti i sporta. Konačnu odluku o kategorizaciji rada donosi Ured- ništvo, vodeći se ponajprije ocjenom recenzenata. Recenzenti trebaju obratiti pažnju na sljedeće: strukturu rada, doprinos istraživanja, reference, metode istraživanja, zaključke, znanstvene hipoteze, preporuke za daljnja istraživanja itd.

ETIČKA NAČELA Etička načela za časopis Pravni vjesnik temelje se na smjernicama Committee on Publica- tion Ethics (COPE - http://publicationethics.org), najbolja praksa za urednike časopisa. Ured- ništvo izjavljuje da će postupati sukladno prihvaćenim međunarodnim načelima. Usvojena etička načela obvezujuća su za uredništvo, recenzente i autore. Časopis ima politiku provjeravanja za plagijate (Turnitin). Kada se plagijat otkrije, časopis će nametnuti sankcije prema etičkim načelima - Committee on Publication Ethics (COPE). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 149

INSTRUCTIONS FOR AUTHORS

Pravni vjesnik is a law journal of the Law Faculty in Osijek that publishes papers primarily from the field of law and social sciences. The Editorial Board only takes into consideration and publishes previously unpublished papers. The Journal does not charge registration fees, nor the review and publishing of an article. Contributions sent in for publishing correspond to the Author’s Declaration and Copy- right pursuant to the Law on Copyright and Related Rights (Official Gazette No. 167/2003, 79/2007, 80/2011, 125/2011, 141/2013, 127/2014). By signing the Author’s Declaration, the author guarantees that his/her contribution is his/her own original manuscript, that it does not violate ethical rights or copyrights, and that it strictly abides by the methodology of research paper citation.

SUBMISSION The papers should be submitted electronically through the Open Journal Systems: http:// hrcak.srce.hr/ojs/index.php/pravni-vjesnik/index

OBLIGATORY ELEMENTS The following must be included in the paper: the title of the paper, author’s name and surname, academic or professional status, as well as the name and address of the author’s place of work or home address, including e-mail address and ORCID identifier. The paper should also include summary under the title of the paper (100-250 words, stating the aims, objectives and research methods used) listing a max. of 6 keywords. For more information, see: https:// hrcak.srce.hr/ojs/index.php/pravni-vjesnik/about/submissions

COPYRIGHT Authors retain the copyright on the papers published in the Journal, but grant the right of first publication to the Journal. Papers accepted for publication or already published in Pravni vjesnik of the Faculty of Law in Osijek may be published by the author(s) in other publications only with proper notice of its previous publication in Pravni vjesnik.

PEER REVIEW PROCESS All contributions are subject to review (except book reviews, commentaries, research and professional reviews of current publications, scientific conference reports etc.). Positively as- sessed papers (anonymous double-peer review) are categorised as follows: 1) Original scientific paper – a paper characterised by originality of conclusions, or which presents previously unpublished original results of scientific research in accordance with the highest criteria of scientific methodology; 2) Preliminary communication – a paper which presents primary findings of research in progress, which due to current interest require immediate publication, but without the level of deep and thorough study required for a scientific paper, PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 150

3) Review article – the article contains a detailed and comprehensive critical review of a certain problem area, but with no significant originality of results, and includes a detailed reference list relevant for a particular topic; and 4) Professional paper – a paper not necessarily related to original research, rather contains information and experience relevant for a certain profession, albeit without scientific features. Papers are categorised in accordance with the Guidelines for Editing and Formatting Jour- nals issued by the Ministry of Education, Science and Sports of the Republic of Croatia. The Editorial Board makes the final decision on the categorisation of the paper, based primarily on the assessment of the reviewers. Reviewers should pay attention to the following: structure, research contribution, refer- ences, research methods, conclusions, scientific hypotheses, recommendations for further research, etc.

ETHICAL PRINCIPLES The ethical principles for the Pravni vjesnik are based on the Committee on Publication Ethics (COPE - http://publicationethics.org), best practice Guidelines for Journal Editors. The Editorial Board is committed to following these internationally accepted principles.The adopted ethical principles are binding for the Editorial Board, reviewers and authors. The Journal adheres to a policy of verifying for plagiarism (Turnitin). If plagiarism is de- tected, the Journal will impose sanctions according to the ethical principles of the Committee on Publication Ethics (COPE). PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 151

POZIV NA PRETPLATU

Pravni fakultet Osijek, Stjepana Radića 13, Osijek OIB: 26416570803 Telefoni: 031/224-500 (centrala); 031/224-532 (računovodstvo); Fax: 031/224-540 IBAN Žiro račun: HR80 2340009 1100163962 kod Privredne banke d.d.

NARUDŽBENICA

Puni naziv (za fizičke osobe ime i prezime) :

Adresa naručitelja:

E-mail naručitelja :

Broj telefona naručitelja:

OIB naručitelja:

Ovom narudžbenicom (označiti u kućici i dopuniti podatke):

Neopozivo se pretplaćujemo na Pravni vjesnik za godinu

Neopozivo naručujemo sljedeća godišta Pravnog vjesnika

Neopozivo naručujemo brojeve Pravnoga vjesnika (potrebno je navesti godište i broj)

Datum i potpis: PRAVNI VJESNIK GOD. 34 BR. 1, 2018. 152

SUBSCRIPTION Faculty of Law Osijek Stjepana Radica 13 31000 Osijek OIB: 26416570803 Phones: 031/224-500 (central); 031/224-532 (accounting) Fax: 031/224-540 IBAN: HR80 2340009 1100163962

ORDER FORM

Full name (for physical persons name and surname):

Address client:

Client email:

Phone number:

With this order (tick the box and fill in the data):

We are irrevocably subscribed to the “Pravni vjesnik“ for the year

We irrevocably order the following volumes of “Pravni vjesnik“

We irrevocably order the numbers of “Pravni vjesnik“ (specify year and number)

Date and signature: