5. De Fiscus Als Flappentap \

$5. De Fiscus Als Flappentap \$

Fraudebestrijding

5. De fiscus als flappentap Of waarom het tegengaan van fraude moet gaan over weten regelgeving

MR. R. PERSOON

Na de blamage met frauderende Bulgaren kwam de roep vanuit de politiek om snel meer te doen aan fraudebestrijding. Meer instrumentarium zou nodig zijn. En dat kwam er. Voortvarend werd gestart met de uitvoering van antifraudemaatregelen. Een nieuwe manier van werken zou de oplossing zijn. Een fraudejacht werd gestart. Zonder aanzien des persoons werden burgers die als ‘fraudeur’ in beeld kwamen, gekraakt door het systeem. Na een rapport van de Nationale Ombudsman ontvouwde de toeslagencrisis zich in slow motion. Het politieke tij keerde. Het evangelie van fraudebestrijding wordt niet meer verkondigd. De ‘menselijke maat’ is het nieuwe mantra geworden. Alsnog wordt onderkend dat fraudebestendige weten regelgeving nodig is. Het toeval wil dat fraude niet meer mogelijk is, als een toeslag alleen wordt verstrekt aan degene die daar recht op heeft, en dan precies goed. Dit betoog gaat over de ‘menselijke maat’, over hoe die uit het oog werd verloren, en over hoe te komen tot weten regelgeving die het hanteren van de ‘menselijke maat’ mogelijk maakt.

1. Inleiding fraude was niet hoe deze fraude te voorkomen zou zijn, maar dat dit soort fraude bestreden zou moeten worden. In In het najaar van 2013 werd door staatssecretaris Weekers het debat op 14 mei 2013 naar aanleiding van de Bulgaren- het voorstel van wet naar de Tweede Kamer gestuurd dat fraude werd dit bij de staatssecretaris stevig ingewreven,4 strekte tot wijziging van enkele wetten met het oog op de en in het debat op 15 januari 2014 nog een keer.5 Het stre- bestrijding van fraude in de toeslagen en fiscaliteit (Wet ven naar niet nog een keer Bulgarenfraude werd door de aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit).1 Als onderdeel van uitvoering opgepakt en vertaald in een zero-tolerance-aan- het belastingplanpakket 2014 werd dit wetsvoorstel met pak. gezwinde spoed door het parlement geloodst, opdat het op 1 januari 2014 in werking kon treden (Stb. 2013, 567). Dit De fiscale autoriteiten aanzetten tot een onterechte betaling wetsvoorstel had alles van doen met de kwestie aangaande vanuit de staatskas is een fenomeen dat iedere keer opnieuw de Bulgarenfraude,2 alsook met de vraag hoe het kon de kop kan opsteken.6 Daarom sprak de minister van gebeuren dat de Adviescommissie uitvoering toeslagen Veiligheid en Justitie in zijn brief van 3 juli 2013 over een o.l.v. voormalig minister Donner (Commissie-Donner) in Rijksbrede en programmatische aanpak die in 2013 en het interim-advies ‘Omzien in verwondering’ bijna zes jaar verder zou gaan bijdragen aan een verbeterde fraudeaan- later zou vaststellen dat de Belastingdienst/Toeslagen de pak én tot verdere versterking van het terugvorderen van grenzen van de handhaving doelbewust had opgezocht en ook overschreden.3 De politieke reactie op de Bulgaren- 4 Handelingen II 2012/13, nr. 81, item 13, d.d. 14 mei 2013, p. 28-86 (https:// debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/het-debat-over-het-feitenre- laas-betreffende-de-fraude-met-toeslagen / https://www.tweedekamer. 1 Kamerstukken II 2013/14, 33754, nr. 1/2/3. nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/activi- 2 Vanwege hun reportages ‘Gratis geld uit Holland / Bulgarenfraude’ teit?id=2013A02007). (https://www.detegel.info/2014/gratis-geld-uit-holland) zouden Aart 5 Handelingen II 2013/14, nr. 41, item 6, d.d. 15 januari 2014, p. 1-21 Zeeman en Miroluba Benatova (KRO Brandpunt) alsmede Siebe Sietsma (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/fraude-met-toeslagen / (RTL Nieuws) een prijs, genaamd ‘tegel’, krijgen voor het leveren van een https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergade- bijdrage aan de handhaving en verbetering van de kwaliteit van Neder- ringen/details/activiteit?id=2013A02376). landstalige journalistiek. 6 Deze vorm van criminaliteit wordt zelfs opgehemeld in ‘gangsta rap’ 3 Adviescommissie uitvoering toeslagen o.l.v. J.P.H. Donner, ‘Omzien (https://www.youtube.com/watch?v=zWVoyrzqRbU). Hiernaar wordt in verwondering’, Interim-advies, 14 november 2019 (https://www. verwezen in aflevering 26 van de podcastserie ‘Darknet Dairies’ (https:// rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/Kamerstuk- darknetdiaries.com/episode/26/). In die aflevering wordt het verhaal ken/2019/11/14/interim-advies-adviescommissie-uitvoering-toeslagen/ verteld over een datalek bij de Amerikaanse Belastingdienst dat leidde interim-advies-adviescommissie-uitvoering-toeslagen.pdf). tot grootschalige identiteitsfraude.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 15 Fraudebestrijding

overheidsgeld op de diverse beleidsterreinen.7 Het beleid In augustus 2017 rapporteerde de Nationale Ombudsman was dat fraudebestrijding minstens zo belangrijk moest zijn over een onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met als snelle dienstverlening aan de burger.8 Bij de behandeling kinderopvangtoeslag.14 Dit betrof de zaak die publieke van de begroting voor het jaar 2014 werd door de minister bekendheid zou krijgen als de CAF-11-zaak.15 In maart gesteld dat het voorkómen en bestrijden van fraude toppri- 2020 zou de Auditdienst Rijk van het ministerie van Finan- oriteit zou zijn, evenals het terughalen en afpakken van ciën (ADR) rapporteren dat deze zaak model stond voor onrechtmatig of anderszins ten onrechte ontvangen overeen aanpak die veel breder werd toegepast.16 Na het rapport heidsgelden en langs criminele weg verkregen vermogen.9 van de Nationale Ombudsman ontvouwde de toeslagencri- In zijn brief van 3 juli 2013 benoemde de minister van sis zich in slow motion, als een ui die gepeld moest worden Veiligheid en Justitie als volgt twee invalshoeken bij de door wob-verzoeken17, door publicaties in de pers, m.n. bestrijding van grootschalige fraude met overheidsgelden.10 door Pieter Klein (RTL Nieuws)18 en Jan Kleinnijenhuis (Trouw)19,20 en door vragen vanuit de Kamer, m.n. door ‘In de eerste plaats dienen regelingen fraudebestendig te Pieter Omtzigt en Renske Leijten. Meer en meer werd zijn. Het gaat hierbij primair om aan de voorkant, dus bij duidelijk dat rechthebbenden op toeslagen gedupeerden het ontwikkelen van weten regelgeving, de fraudegevoe- waren geworden. De berichtgeving in de pers en de beeld- ligheid van de regeling te minimaliseren, maar ook als vorming die daarmee samengaat, loopt als een rode draad nadien blijkt van onvoorziene fraude de gaten in de rege- door het verhaal dat gaat over de grootste rechtstatelijke ling te repareren. (…) crisis in de recente geschiedenis. Opvallend daarbij is dat In de tweede plaats moeten het toezicht en de handhaving op orde zijn, omdat – alle naleving bevorderende en preven- 14 Nationale Ombudsman, m.m.w. van W. van den Berg e.a., ‘Geen po- tieve maatregelen ten spijt – er altijd een categorie stelsel- werplay maar fair play / Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen matige of beroepsmatige fraudeurs overblijft die de regels met kinderopvangtoeslag’, 9 augustus 2017, Rapportnummer 2017/095 overtreedt. In die gevallen moet de overheid duidelijk zijn: (https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Rap- misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude worden niet getole- port%202017-095%20Geen%20powerplay%20maar%20fair%20play_0. reerd en leiden tot bestuursrechtelijk, civielrechtelijk of pdf). 15 Vgl. P. Klein, ‘Reconstructie: hoe ouders ‘efficiënt en effectief’ kapot strafrechtelijk optreden. Om per geval tot de meest effec- werden gemaakt’, RTL Nieuws 14 juni 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/ tieve interventie te komen is nauwe afstemming nodig nieuws/nederland/artikel/4746951/belastingdienst-menno-snel-frau- tussen toezichthouders, handhavers en Openbaar Ministe- de-ministerie-van-financien). rie.’ 16 Auditdienst Rijk ministerie van Financiën, ‘Onderzoeksrapport Toeslag- gerelateerde CAF-zaken’, 12 maart 2020, 2020-000027322 (https://www. rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/03/12/rapport-caf-adr). In reactie op de Bulgarenfraude werd vol ingezet op de 17 Deze betreffen besluiten opW ob-verzoeken over: tweede invalshoek, namelijk repressie. Reeds in de tweede - de projecten ‘veelplegers’ en ‘Combinatieteam Aanpak Facilitators helft van 2013 had de uitvoering voorgesorteerd op inten- (CAF)’, d.d. 7 februari 2016 (https://bigwobber.nl/wp-content/uploads/ sivering van de fraudebestrijding. De bedoeling van de osd/20171221/574.pdf); Rijksbrede aanpak van fraude was dat weliswaar scherper - EDP-auditors CAF 11-zaak, d.d. 13 september 2019 (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/09/13/besluit-op-wob- ingezet zou worden op maatregelen tegen onrechtmatige verzoek-over-edp-auditors-caf-11-zaak); weglek van overheidsgeld, maar ook dat hierbij het beginsel - Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), d.d. 15 november 2019 (https:// van proportionaliteit in de reactie van de overheid op www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/11/15/be- fraude of misbruik cruciaal zou zijn.11 Bij de aanpak van sluit-op-wob-verzoek-over-combiteam-aanpak-facilitators-caf); fraude zou voorkomen moeten worden dat goedwillenden - Kinderopvangtoeslag en eigen bijdrage, d.d. 12 maart 2020 (https:// www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2020/03/12/be- onder kwaadwillenden zouden lijden. Dat is niet gelukt,12 sluit-wob-verzoek-inzake-kinderopvangtoeslag-en-eigen-bijdrage); niet bij de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: Dienst Toesla- - CAF 11 (kinderopvangtoeslag), d.d. 24 april 2019 (https://www. gen).13 rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/04/24/twee-beslissingen-op-bezwaar-van-het-ministerie-van-financien-na-afwijzende-besluiten-op-wob-verzoeken-die-betrekking-hebben-op-caf-11-kinderop- 7 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 3 juli 2013 (Kamerstuk- vangtoeslag); ken II 2012/13, 29911, nr. 82). - verslagen managementteam Fraudebestrijding, d.d. 24 juni 2020 8 Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2013 bij (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2020/06/24/ het ministerie van Financiën (IXB), 21 mei 2014, p. 52 (https://www.re- besluit-wob-verzoek-verslagen-managementteam-fraudebestrijding); kenkamer.nl/binaries/rekenkamer/documenten/rapporten/2014/05/21/ - Adviescommissie Uitvoering Toeslagen (AUT), d.d. 11 december 2020 resultaten-verantwoordingsonderzoek-2013-bij-het-ministerie-van-finan- (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2020/12/11/ cien/Resultaten+VO+2013+bij+het+Ministerie+van+Financi%C3%AB- eerste-deelbesluit-op-het-wob-verzoek-over-adviescommissie-uitvoe- n+%28IXB%29.pdf). ring-toeslagen-aut). 9 Kamerstukken II 2013/14, 33750 VI, nr. 2, p. 12. 18 In dit betoog zijn slechts enkele van zijn publicaties verwerkt (zie voetno- 10 Zie voetnoot 7. ten 15, 28, 155, 169, 173, 196, 198, 199, 226 en 235). 11 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 20 december 2013 19 In dit betoog zijn slechts enkele van zijn publicaties verwerkt (zie voetno- (Kamerstukken II 2013/14, 17050 / 29911, nr. 450), p. 1-2. ten 24, 27, 169, 174, 196, 198, 227 en 234). 12 Vgl. Brief van de minister van Financiën van 24 december 2019 (Kamer- 20 In aflevering 68 van de podcastserie Betrouwbare Bronnen is het gesprek stukken II 2019/20, 31066, nr. 575). te beluisteren dat Jaap Jansen had met o.m. Pieter Klein en Jan Klein- 13 Vgl. de rapporten van de Nationale Ombudsman (voetnoten 14 en 103) nijenhuis (https://art19.com/shows/betrouwbare-bronnen/episodes/ aangaande het verscherpte fraudebeleid bij de Dienst Toeslagen. b4451077-971d-469c-8b2a-dcc5aaa50b13).

16 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

het zo kan zijn dat de nuance verdwijnt als journalistieke vanwege hun rol als klant van een vermeend frauduleus verhalen in een gekleurd kader worden geplaatst. Mogelijk gastouderbureau.24 In combinatie met het onvoldoende vertroebelt dan ook het zicht op de kern van een probleem. kunnen weerleggen van een vooroordeel volgde de kwalifi- Het zou een misverstand zijn te denken dat het effect van catie ‘opzet/grove schuld’25, en mogelijk een vermelding in wetgeving in de uitvoering een zorg zou moeten zijn die in de ‘Fraude signaleringsvoorziening’ (FSV)26. Over het een democratie is toebedeeld aan journalisten. Echter, als de waarom van deze kwalificatie en ook over de beweegrede- bijpassende taak door Kamerleden de facto niet wordt nen van de verstrekkende beslissing om soms wel tiendui- ingevuld,21 dan is de verantwoordelijkheid van een journa- zenden euro’s terug te vorderen werden de betreffende list die een verhaal brengt, al dan niet in hapklare brokken, ouders in het ongewisse gelaten. De kwalificatie ‘opzet/ navenant groter. Dat Jesse Frederik dit benoemt door te grove schuld’ leidde doorgaans niet tot een bij beschikking wijzen op de rol van journalisten bij wat er is gebeurd,22 op te leggen bestuurlijke boete als bedoeld in art. 41 lid 1 wordt bepaald niet gewaardeerd.23 Het was voorwaar de Awir, maar wel tot plaatsing op een zwarte lijst als ‘frau- politiek die zich door journalistieke berichtgeving had laten deur’.27 Een toeslaggerechtigde die als ‘fraudeur’ te boek verleiden om niet de oorzaak van fraude te beschouwen, stond,28 werd gelijkelijk (negatief en vooringenomen) maar om een aanzet te geven tot de start van een fraude- behandeld. En dit, terwijl de meerderheid van de kwalifica- jacht. Later zou berichtgeving in de pers het gevolg in beeld ties ‘opzet/grove schuld’ (94%) niet terecht was.29 Juist die brengen van het gebrek aan rechtsbescherming dat in de kwalificatie zou voor de betrokkenen steeds verstrekkende kern de oorzaak is van de toeslagenaffaire. Journalistieke gevolgen hebben.30 Een persoonlijke betalingsregeling of berichtgeving en Kamervragen zouden de aanzet zijn tot schuldsanering was, gezien art. 7 lid 6 (oud) Uitv reg Awir, een groeiende en uiteindelijk meer dan passende schuldbe- voor een ‘fraudeur’ niet mogelijk. Desgevraagd was nog wel wustheid. De manier waarop herstel wordt aangevlogen een traject van 24 maanden mogelijk om de uitstaande door de politiek, vertoont overigens wel gelijkenis met de schuld te voldoen.31 Op de achterkant van een bierviltje is reactie op de Bulgarenfraude. Beeldvorming was toen ook dan uit te rekenen dat – gegeven de doelgroep van toeslagen leidend. Destijds moest alles op alles gezet worden dat niet en de hoogte van de schuld – reeds in de eerste maand een nog langer het beeld zou blijven bestaan dat de fiscus als onbetaalbare rekening wordt verstuurd. Tot op de laatste flappentap zou fungeren. Dit zou ertoe leiden dat toeslagen cent zou invordering moeten plaatsvinden, volautomatisch bij rechthebbenden werden stopgezet en teruggevorderd gehandhaafd met bijpassende dwang (vgl. art. 32 Awir). zonder relevant bewijs, in voorkomende gevallen slechts

24 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘Fiscus stopte vaker kindertoeslagen zonder bewijs’, Trouw 25 oktober 2019 (https://www.trouw.nl/economie/fiscus-stopte-vaker-kindertoeslagen-zonder-bewijs~b62f45f3/). 25 Bij de brief van de staatssecretaris van Financiën van 22 november 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 544) werden als bijlage verschillende voorschriften gevoegd, waaronder een ‘Werkinstructie bepalen Opzet of Grove Schuld’ (https://www.tweedekamer.nl/downloads/document 21 De paradox is hier dat Kamerleden die wel bezig zijn met de noeste ?id=62f5385d-f328-47c5-a0b5-9ca47cab2f10&title=Werkinstructie%20 arbeid die leidt tot kwalitatief goede wetgeving, niet zichtbaar zijn in de bepalen%20Opzet%20of%20Grove%20Schuld%20%28OGS%29%20 pers, wat dan weer niet helpt bij een eerstvolgende herverkiezing. Vgl. %28TG304%29.pdf). het position paper van Pieter Omtzigt ten behoeve van zijn verhoor op 9 26 Zie nader het privacy impact assessment voor de FSV (https://www. november 2020 ten behoeve van de Tijdelijke commissie Uitvoeringsor- rtlnieuws.nl/sites/default/files/content/documents/2020/02/28/GEB- ganisaties (https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_en_commissies/ DPIA%20FSV%20-%20nov%202019%20%28versie%201.2%29.pdf). commissies/tcu). 27 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘Fiscus merkte gedupeerde ouders vaker zonder 22 Jesse Frederik is bezig met het schrijven een boek over de toeslagenaf- bewijs aan als fraudeur’, Trouw 27 oktober 2019 (https://www.trouw. faire. Op 12 september 2020 sprak hij hierover met Rutger Bregman in nl/economie/fiscus-merkte-gedupeerde-ouders-vaker-zonder-be- hun podcastserie De Rudi & Freddie Show (https://podcasts.apple.com/ wijs-aan-als-fraudeur~b832a9b1/). nl/podcast/wat-toeslagenaffaire-zegt-over-noodzaak-van-een-ander/ 28 Vgl. P. Klein, ‘Geheime zwarte lijst Belastingdienst over ‘verdachte’ id1172287016?i=1000491021180). En in aflevering 147 van de podcast- burgers’, RTL Nieuws 28 februari 2020 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/ serie Betrouwbare Bronnen sprak Frederik met Jaap Jansen over de toe- nederland/artikel/5037966/belastingdienst-toeslagenaffaire-ministe- slagenaffaire (https://art19.com/shows/betrouwbare-bronnen/episodes/ rie-van-financien). b08f3ba1-eb89-4740-a5e7-8d3211038a26). 29 Als bijlage bij de brief van de staatssecretaris van Financiën van 4 decem- 23 J. Frederik, ‘Tienduizenden gedupeerden, maar geen daders: zo ontstond ber 2020, nr. 2020-0000238608 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 754 de tragedie achter de toeslagenaffaire’, De Correspondent 13 november / https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/12/04/ 2020 (https://decorrespondent.nl/10628/tienduizenden-gedupeer- aanbiedingsbrief-vierde-voortgangsrapportage-kinderopvangtoeslag), den-maar-geen-daders-zo-ontstond-de-tragedie-achter-de-toeslagenaf- is de 4e Voortgangsrapportage Kinderopvangtoeslag gevoegd. Daarin faire/639394285772-bed98f31), naar aanleiding waarvan ophef was ont- wordt melding gemaakt van een uitgevoerde steekproef (p. 12). staan; vgl. het addendum bij de in voetnoot 22 genoemde aflevering 147 30 Juist daarom is het voor het stellen van opzet of grove schuld van belang van de podcastserie Betrouwbare Bronnen (https://vriendvandeshow.nl/ dat sprake is van bewijs ter zake van een bijzonder samenstel van bb/posts/kindertoeslagaffaire-jesse-frederik-antwoordt-op-enkele-aan- omstandigheden; vgl. Raad van State 3 april 2019, nr. 201805034/1/A2, vullende-vragen) en T. Brandenburg-van de Ven, ‘Ophef over toesla- ECLI:NL:RVS:2019:1056. gen-boek van De Correspondent’, Villamedia 16 november 2020 (https:// 31 Vgl. art. 79.8a (oud) Leidraad Invordering 2008 (https://wetten.overheid. www.villamedia.nl/artikel/ophef-over-toeslagen-boek-van-de-correspon- nl/BWBR0024096/2012-02-21/1/#Circulaire.divisie79_Circulaire.divi- dent). sie79.8a).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 17 Fraudebestrijding

Rechtsbescherming werd bemoeilijkt.32 Verrekenen ex art. Dit betoog valt uiteen in twee delen. In het eerste deel wordt 30 Awir is zeer effectief in het voorkomen van een uitbeta- de aanloop naar en de kern van de toeslagenaffaire beschre- ling, in gevallen waarin er nog een schuld open staat. Per ven. Daarbij was sprake van onbehoorlijk bestuur, in de saldo zou na stopzetting het ontvangen van een toeslag niet hoop een vlek weg te poetsen die nochtans alleen maar meer mogelijk zijn, en dus geen kinderopvang. groter werd. Naar aanleiding daarvan is door de Parlemen- taire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) Het omarmen van een nieuwe manier van handhaving als in een welhaast tribunaalachtige setting gezocht naar oplossing voor fraude was een exponent van een nieuwe degene die voor schuldig gehouden zou moeten kunnen manier van werken. Computermodellen zouden de oplos- worden voor het wrijven in die vlek.34 In het Kamerdebat sing moeten bieden. Door een andere aanpak bij de bestrij- op 27 mei 2020 had Bart Snels brede steun gekregen voor ding van fraude zou een blamage als bij de Bulgarenfraude zijn motie om naar aanleiding van de kinderopvangtoe- voorkomen kunnen worden. In paragraaf 2 wordt het slagaffaire een parlementaire ondervraging te doen, waarbij verhaal verteld over hoe die nieuwe werkwijze tot gevolg topambtenaren en betrokken bewindspersonen gehoord had dat de ‘menselijke maat’ uit het oog werd verloren. Bij zouden worden, en waarbij met name de rol van de Kamer zijn afscheidswoorden liet Menno Snel door gebruik van en het kabinet tegen het licht zou worden gehouden.35 Bij het begrip ‘menselijke maat’ een politieke erfenis achter die het beluisteren van de verhoren door de POK ontstaat de in dank aanvaard is om een uitweg te vinden in de toesla- indruk dat er velen betrokken waren bij een ramp die een gencrisis.33 Eerst pas toen kwam ook het geluid van fraude- crisis zou worden,36 maar dat intussen niemand die verant- bestendigheid weer terug, en daarmee dus het besef dat het woordelijkheid droeg, zag wat er gebeurde, op het moment voorkomen van fraude veel beter is dan het ‘genezen’ ervan. dat het gezien moest worden.37 Het verslag van de POK, Dit betoog gaat over het antwoord op de vraag waarom het getiteld ‘Ongekend onrecht’38, werd op 17 december 2020 tegengaan van fraude moet gaan over weten regelgeving. door Chris van Dam overhandigd aan de voorzitter van de Het was de uit te voeren weten regelgeving ter zake van Tweede Kamer. In zijn toespraak zei hij dat de commissie toeslagen die fraudegevoelig was en is. En diezelfde weten met name geraakt was door het (tot in oktober 2019) regelgeving was de grondslag om toeslaggerechtigden wegredeneren van algemene beginselen van behoorlijk vanwege het ontbreken van de ‘menselijke maat’ te laten bestuur, die juist zouden moeten dienen als stootkussen, als worden tot gedupeerden. Eerst op het moment dat nage- beschermende deken voor burgers in nood.39 Op 15 januari noeg alle seinen op rood stonden, ging de Afdeling Bestuurs- 2021 zei premier Rutte dat de rechtsstaat burgers moet rechtspraak van de Raad van State om. Door wetgeving beschermen tegen een almachtige overheid, en dat dit op gelegitimeerd onbehoorlijk bestuur werd eerst door lagere een verschrikkelijke manier was misgegaan.40 Het verslag bestuursrechters onderkend, en uiteindelijk door de hoog- van de POK was voor het kabinet aanleiding om de Koning ste rechter op 23 oktober 2019 beteugeld. In een tweetal kenbaar te maken dat het kabinet was gevallen en daardoor adviezen heeft de Commissie-Donner vervolgens in pijn- – ondanks de Corona-pandemie – demissionair zou worden. lijke woorden benoemd wat er was misgegaan. In paragraaf 3 wordt beschreven hoe daarna de klepel van de klok de andere kant op is gezwierd. Rechthebbenden die gedupeer- 34 De POK ging op 2 juli 2020 van start om een aantal kernvragen beantwoord te krijgen (Kamerstukken II 2019/20, 35510, nr. 1). In de periode van den waren geworden, zullen gecompenseerd worden. Poli- 16 tot 26 november 2020 werden door de POK m.n. hoge ambtenaren en tici bepleiten in koor dat daarbij een groot gebaar van verantwoordelijk bewindspersonen in een openbare verhoor bevraagd berouw nodig is. Evangelisten van fraudebestrijding zijn over de gang van zaken (vgl. https://www.tweedekamer.nl/kamerleden_ niet meer te horen. De ‘menselijke maat’ als een graadmeter en_commissies/commissies/pok). om een proportionele reactie te borgen bij problemen die 35 Handelingen II 2019/20, nr. 75, item 5, p. 34 / Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 652 (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=- zich voordoen in de uitvoering, is het nieuwe mantra. Door 2020Z09872&did=2020D21344). politieke druk is de aandacht verlegd, met opnieuw een 36 Alle verhoren zijn terug te kijken via Debat Gemist (https://www.tweede- ander geluid en een andere focus op het werk dat ambtena- kamer.nl/kamerleden_en_commissies/commissies/pok). ren in de uitvoering hebben te verzetten. 37 treffend was de samenvatting van Van der Laan & Woe, Even tot hier d.d. 21 november 2020 (seizoen 4, afl. 4): toeslagenaffaire, 30:37-40:38 (https://www.npostart.nl/even-tot-hier/21-11-2020/BV_101402047), en 32 In het rapport van de Nationale Ombudsman betreffende de CAF-11-zaak dan m.n. het liedje, 38.47-40:38 (https://www.youtube.com/watch?v=- (zie voetnoot 14) is te lezen dat in voorkomende gevallen een bezoek aan a7aNj4UvwDo). de balie eerst genoeg en dan toch onvoldoende bewijs had opgeleverd, 38 Verslag van de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvang- dat de Dienst Toeslagen van de Belastingdienst weinig voortvarendheid toeslag o.l.v. C.J.L. van Dam, Ongekend onrecht (https://www.tweedeka- was bij de behandeling van de bezwaarschriften, dat een rechtsmiddel- mer.nl/sites/default/files/atoms/files/20201217_eindverslag_parlemen- verwijzing in de afwijzing op bezwaar steeds ontbrak, en dat gedurende taire_ondervragingscommissie_kinderopvangtoeslag.pdf). het voortduren van de bezwaarprocedure het aanvragen van een toeslag 39 chris van Dam, Toespraak bij de presentatie van het verslag van de POK, via de portal niet mogelijk was. d.d. 17 december 2020 (https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/ 33 Handelingen II 2019/20, nr. 38, item 14, d.d. 18 december 2019, p. 1-2 atoms/files/20201217_toespraak_chris_van_dam_parlementaire_onder- (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/door-ouders-ontvan- vragingscommissie_kinderopvangtoeslag_0.pdf). gen-dossiers-inzake-de-kinderopvangtoeslagaffaire / https://www. 40 Verklaring van minister-president Mark Rutte over het aftreden tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/ van het kabinet (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/pu- activiteit?id=2019A05647); zie ook voetnoot 229 en Kamerstukken II blicaties/2021/01/15/verklaring-van-minister-president-mark-rut- 2018/19, 31066, nr. 512, p. 2. te-over-het-aftreden-van-het-kabinet).

18 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

In de kabinetsreactie op het verslag van de POK die Mark zendingen van Brandpunt en RTL Nieuws,44 in navolging Rutte namens het kabinet aan de Tweede Kamer stuurde, van berichtgeving op televisie in Bulgarije45. Schokkend schreef hij dat tienduizenden ouders en kinderen hun leven waren de beelden van een ontevreden Bulgaar die meende de afgelopen tien jaar hadden zien veranderen in een te weinig portie te hebben gehad van de opbrengst van de moeras van ellende door harde regelgeving, vooringenomen fraude, waarvan hij mededader was. De kwestie zou handelen, het ontbreken van de menselijke maat en door uitmonden in een tweetal strafzaken, in welk kader op dat geen gehoor te geven aan noodsignalen.41 In het verslag van moment al onderzoek werd gedaan. Door de Bulgarenfrau- de POK is te lezen dat er op meerdere momenten signalen de-kwestie zou nog eens pijnlijk duidelijk worden hoe zijn geweest, waarop door bewindspersonen en door de gemakkelijk het kon zijn om de Belastingdienst te bewegen ambtelijke top andere keuzes hadden kunnen worden tot het betalen van miljoenen euro’s aan onterechte belas- gemaakt, waardoor disproportionele gevolgen voor ouders tingteruggaven (vgl. art. 13 lid 2 AWR) resp. toeslag-voor- voorkomen, verminderd of gerepareerd hadden kunnen schotten (vgl. art. 16 Awir). In beide fraudezaken werd een worden.42 Terwijl de bomen er dus stonden, werd het bos crimineel samenwerkingsverband vervolgd dat zich bezig- niet gezien. De door de POK te beantwoorden vraag welke hield met het ronselen van Bulgaarse katvangers, zodat met lessen er te trekken zouden zijn naar aanleiding van de hun hulp de Nederlandse schatkist geplunderd zou kunnen harde aanpak bij de uitvoering van de kinderopvangtoe- worden. Gewoonlijk wordt in dit kader over Bulgaren- slag, werd door de verhorende Kamerleden vertaald in fraude gesproken, omdat de modus operandi in beide zaken vragen over wie op welk moment wat wist, maar niet in nogal gelijk is, namelijk deze. In grote getale werden met de vragen over politieke keuzes die enerzijds ten grondslag bus armlastige Bulgaren naar Nederland gebracht. Na hebben gelegen aan het laten ontstaan en bestaan van frau- aankomst werden deze katvangers voorzien van een vals degevoelige weten regelgeving, en die anderzijds – gegeven huurcontract, zodat zij zich konden melden bij het gemeen- die weten regelgeving – hebben geleid tot het laten teloket teneinde door inschrijving een Burgerservice- ontstaan van een klimaat waarin druk werd gevoeld om nummer te bemachtigen. Doel hiervan was om met behulp een fraudejacht te starten en door te zetten. Opvallend is van de persoonsgegevens van de nieuwe ‘inwoner’ van dat Joop Wijn en Aart Jan de Geus niet zijn gehoord, terwijl Nederland de sleutel te bemachtigen tot gratis geld vanuit zij de bewindslieden waren die in 2005 – samen met de Nederlandse schatkist, oftewel: een DigID. De geron- topambtenaren uit die tijd – verantwoordelijk waren voor selde Bulgaren die nogal de indruk wekten nog nooit op de keuzes die werden gemaakt bij de harmonisatie van vakantie te zijn geweest, kregen in ruil voor het afstaan inkomensafhankelijke regelingen, zoals verankerd in de daarvan een vergoeding voor hun uitstapje. Overigens Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir).43 werden zij ook nog even gedirigeerd naar een plaatselijk Bij het opstellen van de weten regelgeving betreffende bankkantoor om daar een rekening te openen. Net als hun toeslagen, alsook bij het onderkennen van de pijnlijke DigID werd ook de tijdelijk aan hen verstrekte bankpas gevolgen van de toepassing ervan is nooit de ‘menselijke ingenomen, en ongetwijfeld met de daarbij behorende maat’ gehanteerd als leidraad van bestuurlijk handelen. Dé inloggegevens. De geronselde Bulgaren waren dus niet les die uit de toeslagenaffaire getrokken zou hebben kunnen alleen katvanger, maar ook geldezel.46 Met behulp van de worden, is dat de toeslagenaffaire voorkomen had kunnen DigiD van de nieuwe Bulgaarse ‘inwoner’ en zijn of haar worden, nl. met betere weten regelgeving. Hoe dat dan te bankpas kon een bendelid tot uitvoering brengen waar het doen, is de vraag die in het andere deel van dit betoog aan de organisatie om te doen was, namelijk het op naam van de orde komt. In paragraaf 4 wordt beschreven hoe geko- de geronselde Bulgaar ten onrechte aanvragen van huur-, men kan worden tot weten regelgeving waarbij het hante- zorg- en kinderopvangtoeslag (en, zo mogelijk, met terug- ren van de ‘menselijke maat’ wél mogelijk is. Nog altijd is werkende kracht). Zodoende kon de bende die eerder aan dit niet het geval. In dit betoog wordt de vraag beantwoord mensenhandel deed, per ‘inwoner’ een bedrag incasseren hoe een toeslag verstrekt kan worden aan eenieder die daar van zo’n € 6.000 en soms wel duizenden euro’s meer dan recht op heeft, en dan precies goed. Het toeval wil dat dan dat. degene die daar geen recht op heeft, niets uitbetaald krijgt. De Bulgarenfraude had tot de nodige politieke commotie geleid.47 Zeer pijnlijk was het dan ook dat één van de 2. Fraudebestrijding als oplossing hoofdverdachten in de Rotterdamse Bulgarenfraude-zaak lange tijd voortvluchtig was na zich te hebben onttrokken 2.1 Bulgarenfraude De Bulgarenfraude werd een kwestie die in het voorjaar van 2013 aan het rollen werd gebracht door televisie-uit- 44 Zie voetnoot 2. 45 https://www.youtube.com/watch?v=2sTopH1fSng. 46 Het in bezit krijgen van de bankpas van een geldezel is de belangrijkste hobbel die de fraudeur heeft te nemen. Bij het plegen van fraude kan 41 Brief van 15 januari 2021, nr. 4181691 (https://www.tweedekamer.nl/ka- zodoende de werkelijke identiteit van de fraudeur verhuld blijven. Het merstukken/brieven_regering/detail?id=2021Z00770&did=2021D01957). ronselen van geldezels is daarom misschien wel de meest cruciale stap 42 Kamerstukken II 2019/20, 35510, nr. 2 (https://www.tweedekamer.nl/ bij allerlei vormen van fraude. Het in bezit hebben van een geronselde nieuws/kamernieuws/eindverslag-onderzoek-kinderopvangtoeslag-over- bankpas is nochtans niet strafbaar; het gebruik wel (vgl. art. 420bis Sr), handigd). eerst ná het plegen van de fraude. 43 Kamerstukken II 2004/05, 29764. 47 Zie hierna de paragrafen 2.2 en 2.3.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 19 Fraudebestrijding

aan voorlopige hechtenis.48 Dit kon gebeuren, omdat hij niet werkzaam was (vgl. art. 1.7 Wet kinderopvang (Wko)55 gebruik had kunnen maken van het paspoort van zijn jo. art. 8a Besluit KOT), of omdat er geen contract was (vgl. tweede nationaliteit dat hij had mogen behouden.49 De art. 1.52 Wko).56 En in een RIEC-rapportage uit 2012 was Rotterdamse rechtbank zou hem veroordelen tot een gevan- de modus operandi van de Bulgarenfraude al eens uitge- genisstraf voor de duur van 4 jaar voor het medeplegen van breid beschreven, aangevuld met aanbevelingen.57 Dit had valsheid in geschrifte (art. 225 lid 2 Sr), oplichting (art. 326 tot niets geleid, zeker niet tot ophef. Er waren geen televisie- Sr) en gewoontewitwassen (art. 420ter Sr).50 In de Haagse rapportages of krantenkoppen. Toen dat wel gebeurde,58 Bulgarenfraude-zaak was door de rechtbank in Den Haag werd staatssecretaris Weekers ontboden om in de Kamer eerder al wegens het medeplegen van valsheid in geschrifte tekst en uitleg te geven. In het vragenuur van 23 april 2013 (art. 225 lid 2 Sr) en gewoontewitwassen (art. 420ter Sr) zei hij dat lekkages in het systeem gedicht zouden moeten een beduidend lagere straf opgelegd, namelijk een gevange- worden teneinde te voorkomen dat het toeslagensysteem nisstraf voor de duur van twaalf maanden plus zes maan- als pinautomaat gebruikt zou kunnen worden.59 Weekers den voorwaardelijk.51 zei ook dat hij liever eerder van de Bulgarenfraude had gehoord, want dan zou hij daarop gereageerd hebben. 2.2 De ‘Fiscale Agenda’ van 2011 Gevraagd of het begrip ‘systematische fraude’ onbekend De kwestie met frauderende Bulgaren was, als gezegd, was bij zijn ambtenaren, of dat zij het toch eerder aan hem onderwerp van debat op 14 mei 2013.52 In aanloop daar- hadden moeten melden, zei de staatssecretaris in zijn slot- naartoe werd het op te lossen probleem bij toeslagen door overweging het volgende. Pieter Omtzigt als volgt omschreven.53 ‘Het fenomeen “identiteitsfraude” was mij en de Kamer al ‘Zorg dat er een systeem komt dat je kunt handhaven. Op eerder bekend. Ik heb dat namelijk omslachtig omschreven dit moment wordt er gecontroleerd als mensen een formu- in mijn brief van 20 augustus jongstleden. Dit is weer een lier netjes invullen. Maar een heleboel mensen vullen of bepaalde variant daarop, georganiseerd door criminelen uit bewust geen formulier in, of ze zetten er bewust valse infor- Bulgarije. Ik heb net al gezegd dat ik dit natuurlijk graag matie op. Dus als je een fout op het formulier maakt dan had geweten. Het is echter niet zo dat dit perse op mijn weten ze je altijd te vinden bij de Belastingdienst, maar als bureau had moeten belanden. Fraudebestrijding en fraude- je bewust iedereen om de tuin leidt dan lijkt er nauwelijks bestendigheid draag ik hoog in het vaandel en met mij, controle te zijn.’ gelukkig, de hele Kamer. Ik kijk vooral uit naar een debat met de Kamer over de vraag hoe we het systeem fraudebe- In november 2011 werd in een rapportage van de FIOD een stendiger kunnen maken. Daarnaast wil ik de Algemene relatie gelegd tussen fraude en het achterwege blijven van wet inkomensafhankelijke regelingen en de systematiek controle door de Belastingdienst.54 In maart 2012 werd waarin wij heel snel geld uitbetalen en pas in een veel later gerapporteerd over een onderzoek naar gastouderbureaus, stadium controleren, goed tegen het licht houden om een en naar aanleiding waarvan voor een bedrag van ruim € 2,5 ander voor de toekomst houdbaar te maken.’ miljoen werd teruggevorderd, omdat de betreffende ouder

48 Redactie, ‘Hoofdverdachte Bulgarenfraude spoorloos bij begin proces’, RTL Nieuws 9 april 2015 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/1244691/hoofdverdachte-bulgarenfraude-spoorloos-bij-begin-pro- 55 tot aan 1 januari 2018 werd deze wet aangehaald als Wet kinderopvang ces). en kwaliteitseisen peuterspeelzalen (Stb. 2017, 252). 49 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 2 juli 2015 (Kamerstuk- 56 Het Eindrapport Interventieproject Gastouderbureaus van de ken II 2014/15, 17050, nr. 518). Een half jaar later werd de minister van Belastingdienst en Regionaal Platform Fraudebestrijding Midden-Ne- Veiligheid en Justitie hierop nog eens bevraagd in het algemeen overleg derland (https://www.rtlnieuws.nl/sites/default/files/content/doc- van 22 december 2015 (Kamerstukken II 2015/16, 29279, nr. 294, p. 4 en uments/2015/04/14/eindrapportgastouders.pdf) maakte RTL Nieuws 24-25). openbaar; vgl. Redactie, ‘Zo gingen frauderende ouders en gastouder- 50 Rb. Rotterdam 19 mei 2015, nr. 996652-13, ECLI:NL:RBROT:2015:3482 bureaus te werk’, RTL Nieuws 14 april 2015 (https://www.rtlnieuws.nl/ (Mega Alabama). Het brein achter deze fraude ging niet in hoger beroep nieuws/artikel/1236601/zo-gingen-frauderende-ouders-en-gastouder- (https://www.om.nl/actueel/nieuwsberichten/%4094949/hoger-be- bureaus-te-werk). roep-1/). Drie andere verdachten deden dat wel; vgl. Hof Den Haag 12 57 De bestuurlijke rapportage ‘GBA en fraude’ van het RIEC Rotterdam-Rijn- juli 2016, nr. 22-002264-15, ECLI:NL:GHDHA:2016:2045, nr. 22-002262-15, mond (https://www.rtl.nl/components/actueel/rtlnieuws/2013/04_ ECLI:NL:GHDHA:2016:2046, nr. 22-002263-15, ECLI:NL:GHDHA:2016:2047. april/25/binnenland/document-rtlnieuws-bulgarenfraude.pdf) maakte 51 Rb. Den Haag 10 februari 2014, nr. 997129-13, ECLI:NL:RBDHA:2014:1565 RTL Nieuws openbaar; vgl. Redactie, ‘Weekers verhult ‘grootschalige’ (Florida). fraude’, RTL Nieuws 25 april 2013 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/arti- 52 Vgl. voetnoot 4. kel/2760181/weekers-verhult-grootschalige-fraude). 53 Redactie, ‘Tweede Kamer eist maatregelen tegen fraude’, RTL Nieuws 9 58 KRO Brandpunt en RTL Nieuws wonnen vanwege hun reportages december 2013 (https://www.rtlnieuws.nl/node/2203701). aangaande de Bulgarenfraude niet alleen een tegel (zie voetnoot 2), maar 54 Het FIOD rapport (https://www.rtl.nl/components/actueel/rtl- ook de prijs die de Vereniging van Onderzoeksjournalisten (VVOJ) uitreikt nieuws/2013/05_mei/13/binnenland/onderzoekfraude.pdf) maakte voor beste onderzoeksjournalistieke producties, genaamd De Loep RTL Nieuws openbaar; vgl. Redactie, ‘Weekers hield rapport achter voor (https://www.spreekbuis.nl/journalistieke-prijs-voor-brandpunt-en-rtl). Kamer’, RTL Nieuws 13 mei 2013 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/arti- 59 Handelingen II 2012/13, nr. 78, item 5, d.d. 23 april 2013, p. 8-10 (https:// kel/2584901/weekers-hield-rapport-achter-voor-kamer). debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/vragenuur-85, 32:56 – 48:18).

20 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

In aanloop naar de door de minister van Veiligheid en Justi- seerd op onjuiste gegevens.68 Het kan hier gaan om groot- tie kenbaar gemaakte Rijksbrede aanpak schreef Frans schalige fraude vanwege aangiften inkomstenbelasting Weekers in zijn brief van 20 augustus 2012 het volgende.60 door klanten van een foute belastingadviseur,69 hetgeen leidt tot een te hoge voorlopige teruggaaf van belastinggeld ‘Fraudebestrijding zal ook voor de komende tijd onvermin- (VT-fraude).70 Soortgelijke fraude kan ook leiden tot derd prioriteit hebben. Naast fraudebestrijding in de repres- toekenning en uitbetaling van een te hoge bevoorschotting sieve sfeer is het ook belangrijk om te kijken naar mogelijk- op een toeslag.71 In voorkomende gevallen was hierbij een heden die er zijn om fraude met en oneigenlijk gebruik van facilitator betrokken.72 Bij kinderopvangtoeslag was dit toeslagen te voorkomen. Daarbij gaat het niet alleen om de vaak een gastouderbureau,73 zoals dit het geval was bij de op dit moment geconstateerde fraude; ook de potentieel in oplichtingspraktijken van de directeur van De Appelbloe- het systeem vervatte fraudemogelijkheden moeten worden sem, zoals dat in 2010 aan het licht kwam.74 De ouders aangepakt.’ dachten gratis kinderopvang te kunnen krijgen, terwijl dat ‘gratis’ van doen had met toeslagen die op basis van onjuiste De relatie die door Weekers in het debat op 23 april 2013 gegevens rechtstreeks werden uitbetaald aan het gastouder- werd gelegd tussen de systematiek van de wet en fraude, bureau (art. 25 lid 3 Awir jo. art. 6 lid 1 onderdeel a Uitv zoals ook gesteld in zijn brief van 20 augustus 2012, zou in reg Awir). De fraude door de uitbater van kinderopvangin- de politiek niet de aandacht krijgen die het had moeten stelling De Parel had een gelijke strekking.75 hebben. Wat vooral bleef hangen, was dat Weekers had Door identiteitsgegevens welbewust ter beschikking te stel- gezegd niet geïnformeerd te zijn door te stellen dat hij over len van een derde aanvaardt een rechthebbende het risico het specifieke fenomeen eerder had willen weten.61 Deze dat deze derde met behulp van die gegevens namens hem reactie had het effect van een oliebrand blussen met water.62 een onjuiste aangifte of aanvraag doet die leidt tot een Zijn ambtenaren waren ontstemd.63 Desgevraagd verzond onterechte uitbetaling. Deze burger is dan medepleger van de staatssecretaris op 4 mei 2013 een brief aan de Kamer met een uitleg over wat er nou precies was gebeurd,64 gevolgd door een brief op 10 mei 2013 waarin hij te kennen 68 Kamerstukken II 2010/11, 32740, nr. 1, herdruk 1, p. 47. gaf wat hij zou gaan doen om herhaling te voorkomen.65 69 Vgl. Rb. Amsterdam 8 maart 2017, nr. 13/845014-15, ECLI:NL:RBAMS:2017:1478, FutD 2017-0677, Rb. Overijssel 30 juli 2018, Weekers verwees daarbij naar zijn ‘Fiscale Agenda’ van nr. 08/996014-16 (P), ECLI:NL:RBOVE:2018:2736 en nr. 08/996012-16 14 april 2011, zijnde een brief aan de Tweede Kamer waarin (P) ECLI:NL:RBOVE:2018:2737, FutD 2018-2122, Rb. Amsterdam 14 hij een samenstel van verbeteringen van het belastingstelsel januari 2010, nr. 13-845851-09, ECLI:NL:RBAMS:2010:BK9414, FutD had uitgeschreven.66 Bij die gelegenheid had de staats- 2010-0209, alsook Rb. Rotterdam 16 juni 2020, nr. 10/996547-18, secretaris de Kamer al laten weten dat het systematisch ECLI:NL:RBROT:2020:5511. 70 Vgl. de FIOD rapportage uit 2011 (voetnoot 54) en Rb. Rotterdam 16 juni misbruik maken van de dienstverlening in het belastingen 2020, nr. 10/996547-18, ECLI:NL:RBROT:2020:5511. toeslagensysteem een fenomeen is dat zodanig zorgelijk is, 71 Vgl. Hof Arnhem-Leeuwarden 17 oktober 2014, nr. 21-001236-14, dat de vraag gesteld zou moeten worden of die dienstverle- ECLI:NL:GHARL:2014:7912, FutD 2014-2503 en nr. 21-001237-14, ning niet te ver doorgeslagen was, ook al gegeven het feit ECLI:NL:GHARL:2014:7913, alsook Rb. Rotterdam 5 februari 2020, dat het vaak erg moeilijk is om ten onrechte verstrekte nr. 10/996550-18, ECLI:NL:RBROT:2020:2645, FutD 2020-1051 en Rb. Rot- terdam 5 februari 2020, nr. 10/993052-18, ECLI:NL:RBROT:2020:2646. 67 betalingen terug te vorderen. Staatssecretaris Weekers 72 Vgl. Rb. Amsterdam 25 november 2014, , nr. 13/845051-11 (Pro- noemde in dit verband het begrip ‘systeemfraude’. Daarmee mis) (Triple L), ECLI:NL:RBAMS:2014:8430 en nr. 13/993001-12 (Pro- doelde hij op iedere poging om de Belastingdienst planma- mis), ECLI:NL:RBAMS:2014:8278, Rb. Overijssel 24 februari 2014, tig te bewegen tot het uitbetalen van een bedrag dat is geba- nr. 07/996506-10, ECLI:NL:RBOVE:2014:876, FutD 2014-0509 en Rb. Rotterdam 19 november 2015, nrs. 11/993000-10 en 10/996650-13, ECLI:NL:RBROT:2015:8487, FutD 2015-2880. 60 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 20 augustus 2012 (Kamer- 73 Vgl. het Eindrapport Interventieproject Gastouderbureaus stukken II 2011/12, 31066, nr. 146), p. 1. (voetnoot 56) en Rb. Dordrecht 20 juli 2010, nr. 11/993022-08, 61 Redactie/ANP, ‘Weekers had eerder willen weten van fraude Bulgaren’, ECLI:NL:RBDOR:2010:BN5093, nr. 11/993021-08, Parool 23 april 2013 (https://www.parool.nl/nieuws/weekers-had-eer- ECLI:NL:RBDOR:2010:BN5094, nr. 11/992001_09, der-willen-weten-van-fraude-bulgaren~bf12535f). ECLI:NL:RBDOR:2010:BN5091, nr. 11/993012_0, 62 th. Baas, ‘Weekers jokte over Bulgarenfraude’, BNR 3 mei 2013 (https:// ECLI:NL:RBDOR:2010:BN5089 en nr. 11/993020_08, www.bnr.nl/nieuws/politiek/10068441/weekers-jokte-over-bulgarenfrau- ECLI:NL:RBDOR:2010:BN5090 alsmede Rb. Den Haag 17 april 2012, de) en H.S. Teunis, ‘Weekers valt eigen ambtenaren af’, BNR 25 april 2013 nr. 09-997174-09, ECLI:NL:RBSGR:2012:BW2951 (kids2oma) en (https://www.bnr.nl/nieuws/politiek/10101450/weekers-valt-eigen-amb- nr. 09-993005-11, ECLI:NL:RBSGR:2012:BW2946, FutD 2012-1163 en Rb. tenaren-af). Overijssel 25 april 2016, nr. 08/996028-15, ECLI:NL:RBOVE:2016:1428. 63 Redactie, ‘Premier Rutte “gerustgesteld” door Weekers’, RTL Nieuws 26 april 74 Vgl. Hof Arnhem-Leeuwarden 10 oktober 2018, nr. 21-003508-15, 2013 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/2760966/premier-rut- ECLI:NL:GHARL:2018:8833, FutD 2018-2796 (De Appelbloesem) en Rb. te-gerustgesteld-door-weekers). Noord-Nederland 4 juni 2015, nr. 19.996534-99, ECLI:NL:RBNNE:2015:2668 64 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 4 mei 2013 (Kamerstukken (De Perenbloesem) en 19.996515-09, ECLI:NL:RBNNE:2015:2667. II 2012/13, 17050, nr. 432). 75 Vgl. Rb. Amsterdam 21 april 2016, nr. 13/845092-14, 65 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 10 mei 2013 (Kamerstuk- ECLI:NL:RBAMS:2016:2330 (De Parel) en nr. 13/845097-14, ken II 2012/13, 17050, nr. 435). ECLI:NL:RBAMS:2016:2340; vgl. https://www.rechtspraak.nl/Organi- 66 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 14 april 2011 (Kamerstuk- satie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Amsterdam/ ken II 2010/11, 32740, nr. 1, herdruk 1), p. 5. Nieuws/Paginas/Fraude-met-kinderopvangtoeslag-celstraf-voor-eige- 67 Kamerstukken II 2010/11, 32740, nr. 1, herdruk 1, p. 9. naar-De-Parel-.aspx.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 21 Fraudebestrijding

belasting- resp. toeslagfraude, mits sprake is van een geza- Zaken en Werkgelegenheid (SZW) – aan de Kamer laten menlijk plan en dus bewustheid bij de normadressaat ter weten dat het zijn bedoeling was om fraude en oneigenlijk zake van de kans op fraude.76 De frauderende Bulgaren gebruik met kinderopvangtoeslag te verminderen door waren hiervan een voorbeeld. Weekers verwees in zijn controle van aanvragen zoveel mogelijk vooraf te gaan ‘Fiscale Agenda’ overigens evenzeer naar de teruggaaf van controleren, o.a. door enerzijds het aantal uren waarvoor omzetbelasting.77 Zodoende maakte hij duidelijk dat zou mogen worden gedeclareerd, te maximeren op 230 uur, systeemfraude meer is dan VT-fraude of onrechtmatige en door anderzijds een koppeling te leggen tussen die uren bevoorschotting op toeslagen. Hij benadrukte dat systeem- en het aantal uren dat ouders nodig hebben om te kunnen fraude ook identiteitsfraude omvat. Dit betreft een vorm werken (vgl. art. 1.7 Wko jo. art. 8a Besluit KOT).83 van fraude die zich voordoet als een oplichter de beschikking krijgt over persoonsgegevens van een burger om deze In maart 2011 was de Anti-fraudebox gestart met als doel vervolgens te misbruiken door op diens naam (dus met zijn de bestrijding van systeem- en identiteitsfraude binnen de of haar identiteit), maar buiten diens weten een belasting- Belastingdienst te coördineren,84 en wel door het (laten) aangifte te doen, leidend tot een teruggave,78 of een verzamelen, analyseren, opbouwen en distribueren van aanvraag te doen die leidt tot bevoorschotting op een kennis en informatie over fraude en fraudeurs.85 Eén bank- toeslag.79 Als dit gebeurt,80 dan kan de betreffende burger rekeningnummer is een maatregel die de Anti-fraudebox als slachtoffer in een Kafkaiaanse toestand terecht komen had voorgesteld. De antifraudemaatregel ‘één-bankreke- vanwege de vervuilde bestanden in de systemen van de ningnummer’ werd geïntroduceerd door middel van art. Belastingdienst. Deze door de fraudeur veroorzaakte XII, onderdeel B, resp. art. XIII, onderdeel E, van de wet vervuiling wegwerken, en dus onderkennen wie slachtoffer Overige fiscale maatregelen 2012 als onderdeel van het is, en wie mededader, is – zelfs met de inzet van (veel) belastingplanpakket 2012 (Stb. 2011, 640).86 Door te bepa- opsporingscapaciteit – zeer ingewikkeld, of in ieder geval len dat uitsluitend nog gebruik zou mogen worden gemaakt zeer arbeidsintensief. van één (geverifieerde) bankrekening met de tenaamstelling van de belanghebbende werd een einde gemaakt aan de 2.3 Eén (geverifieerde) bankrekening en andere maatrege- mogelijkheid om meerdere bankrekeningen te gebruiken len aan de poort voor de uitbetaling van teruggaven in de fiscaliteit (art. 7a Reeds bij gelegenheid van de publicatie van zijn ‘Fiscale lid 1 IW 1990) of van voorschotten op een toeslag (art. 25 Agenda’ op 14 april 2011 had staatssecretaris Weekers te lid 1 Awir). Vanwege het verplichte gebruik van één (geve- kennen gegeven dat bij de bestrijding van fraude in het rifieerde) bankrekening moest voorkomen kunnen worden bijzonder nadruk gelegd zou gaan worden op het voorko- dat de Belastingdienst nog langer een bankrekening in de men van misbruik door het treffen van maatregelen aan de systemen zou kunnen vastleggen op naam van een geldezel poort.81 In het kader van het tegengaan van misbruik van naast die van de aangifteplichtige/rechthebbende. De inwer- de dienstverlening van de Belastingdienst kondigde hij het kingtreding van ‘één-bankrekeningnummer’ als antifraude- verplichte gebruik aan van één (geverifieerd) bankrekening- maatregel zou evenwel op zich laten wachten, omdat de nummer.82 Hierdoor zou het risico verkleind kunnen benodigde technische voorziening betreffende het centraal worden dat een uitbetaling zou kunnen plaatsvinden op een rekeningnummerbestand met grote vertraging gerealiseerd andere rekening dan die van de rechthebbende. Een maand zou worden. later zou Weekers – samen met minister Kamp van Sociale In het debat van 14 mei 2013 overleefde staatssecretaris Weekers een motie van wantrouwen.87 Daadkracht tonen 76 In HR (Strafkamer) 28 januari 2020, nr. 19/00182, ECLI:NL:HR:2020:121, na deed hij in het najaar van 2013 door als onderdeel van het conclusie van P-G Vegter (NJ 2020/157 m.nt. G.J.M.E. De Bont) wordt in r.o. 2.4.1. benadrukt dat degene die als pleger moet worden aangemerkt, belastingplanpakket 2014 het voorstel van wet naar de degene is die tot het doen van de aangifte gehouden is. Tweede Kamer te sturen dat strekte tot wijziging van enkele 77 Vgl. Rb. Overijssel 6 april 2020, nrs. 08/950037-15 (Vertigo) en 08/993125- wetten met het oog op de bestrijding van fraude in de 16 (P), ECLI:NL:RBOVE:2020:1427 en Rb. Overijssel 6 april 2020, nrs. toeslagen en fiscaliteit (Wet aanpak fraude toeslagen en 08-996093-14 en 08-993126-16 (P), ECLI:NL:RBOVE:2020:1366, FutD 2020- 1226. 78 Vgl. Rb. Amsterdam 10 januari 2011, nrs. 13/845034-09 (zaak A) (Diskette) en 13/993016-10 (zaak B) (PROMIS), ECLI:NL:RBAMS:2011:BQ7198 alsmede Hof Amsterdam 24 augustus 2016, nr. 23-005561-12, 83 Brief van de minister van SZW en staatssecretaris van Financiën van 13 ECLI:NL:GHAMS:2016:3387, alsook Rb. Rotterdam 5 september 2012, mei 2011 (Kamerstukken II 2010/11, 31322, nr. 123). nr. 10/996521-11, ECLI:NL:RBROT:2012:BX6605. 84 Besluit op Wob-verzoek over Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), d.d. 79 Vgl. Rb. Noord-Nederland 10 april 2018, nr. 18/850016- 15 november 2019 (zie voetnoot 17), bijlage 1.5, p. 135. 14, ECLI:NL:RBNNE:2018:1273 (Temsche), nr. 18/850006-14, 85 Vgl. Belastingdienst, ‘Outline Business Case Eén Bankrekeningnummer’, ECLI:NL:RBNNE:2018:1170, nr. 18/676500-15, ECLI:NL:RBNNE:2018:1226, 18 februari 2011, p. 15; dit document (https://zoek.officielebekendma- nr. 18/830626-13, ECLI:NL:RBNNE:2018:1286, nr. 18/850005-14, kingen.nl/blg-298983.pdf) was een bijlage bij de brief van de staats- ECLI:NL:RBNNE:2018:1168, nr. 18/676501-15, ECLI:NL:RBNNE:2018:1214. secretaris van Financiën van 3 maart 2014 (Kamerstukken II 2013/14, 80 De fraudeur zal iedere kans pakken die hem/haar geboden wordt; vgl. 31066, nr. 192). voetnoot 6. 86 Kamerstukken II 2011/12, 33004 (https://zoek.officielebekendmakingen. 81 Kamerstukken II 2010/11, 32740, nr. 1, p. 45. nl/dossier/33004). 82 Kamerstukken II 2010/11, 32740, nr. 1, p. 13. 87 Zie voetnoot 4.

22 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

fiscaliteit).88 Door het voorstel tot wijziging van de Awir Overigens had Weekers op 1 december 2013 kunnen zou een herhaling kunnen worden bemoeilijkt van de besluiten tot het van kracht worden van het verplicht uitbe- blamage die de Bulgarenfraude had veroorzaakt. Toen bij talen op één (geverifieerd) bankrekeningnummer, en dus de behandeling ervan bij de Kamerleden de gedachte daadwerkelijk uitvoeren van deze antifraudemaatregel speelde om de parlementaire behandeling los te koppelen (Stb. 2013, 468). Maar liefst twee jaar later. Ondertussen van het tijdpad dat aan de orde zou zijn voor het Belasting- had de samenleving moeten wachten op het moment dat de plan, bracht staatssecretaris Weekers bij brief van 10 okto- ICT-systemen van de Belastingdienst zodanig waren inge- ber 2013 nog eens in herinnering dat het wetsvoorstel richt dat voortaan alleen nog het geverifieerde rekening- bedoeld was om in het bijzonder de fraude op het terrein nummer gebruikt zou kunnen worden om daarop uitbeta- van de toeslagen voortvarend en stevig aan te pakken.89 Hij lingen te doen. Het stelsel van toeslagen en ook de fiscaliteit refereerde daarbij aan de in de brief van 10 mei 2013 bleef op dit punt al die tijd fraudegevoelig. aangekondigde maatregelen,90 zoals die in het wetsvoorstel waren opgenomen. Het voorstel werd alsnog met gezwinde In bijlage 2 van zijn brief van 20 december 2013 aangaande spoed door het parlement gejaagd. Met het van kracht de Rijksbrede aanpak van fraude refereerde de minister van worden van de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit Veiligheid en Justitie aan de maatregelen die in een zo vroeg werd op 1 januari 2014 het instrumentarium versterkt voor mogelijk stadium zouden moeten aangrijpen om systeem- het toezicht ter zake van toeslagen (Stb. 2013, 567)91, nl. fraude met toeslagen tegen te gaan bij een gebrek aan door: gerechtvaardigd vertrouwen.92 De uitspraak van de staats- –– art. 15 lid 2 Awir: gehoudenheid van de belanghebben- secretaris dat een aanvraag met een verhoogd frauderisico de tot het duidelijk, stellig en zonder voorbehoud ver- uitgeworpen zou gaan worden voor behandeling, was strekken van informatie die benodigd is voor de beslis- evenzo een heldere boodschap.93 Voor de parlementariërs sing op de aanvraag; kon het geen verrassing zijn dat het samenstel van maatre- –– nadere voorschriften ter zake van voorschotverstrek- gelen ter bestrijding van fraude tot gevolg zou kunnen king, te weten: hebben dat in voorkomende gevallen het verkeer in het –– art. 16 lid 1 Awir: verkorting van de termijn om belastingen toeslagensysteem minder laagdrempelig en voor een voorschot in aanmerking te komen; aanzienlijk minder dienstverlenend zou kunnen worden.94 –– art. 16 lid 3 Awir: verlenging van de beslister- Reeds sinds het kenbaar maken van de ‘Fiscale Agenda’ mijn vanwege extra controle bij een verhoogd werd een betere controle aan de poort nagestreefd.95 En dat frauderisico; zou kunnen met het door de wetgever aangereikte instru- –– art. 16 lid 4 Awir: achterwege blijven van de ver- mentarium. Het in de systemen van de Belastingdienst doen strekking van een voorschot bij onvoldoende vastleggen van een fake-rekeningnummer, dat dus afwijkt gegevens over de aanvrager; van het geverifieerde rekeningnummer van de rechtheb- –– art. 16 lid 7 Awir: opschorting van de uitbeta- bende, zou niet meer moeten kunnen gebeuren. En met het ling bij twijfel over het adres; van kracht worden van de Wet aanpak fraude toeslagen en –– art. 16 lid 8 Awir: geen voorschot na sanctieop- fiscaliteit zou het mogelijk moeten zijn om reeds bij legging; ontvangst van de aanvraag probleemgevallen te onderken- –– art. 23 lid 1 Awir: (gedeeltelijke) opschorting van de nen en op een zijspoor te plaatsen. Bij onvoldoende gege- uitbetaling van een voorschot, indien: vens over de aanvrager zou een voorschot niet langer –– onderdeel a: redelijkerwijs kan worden vermoed verleend mogen worden (vgl. art. 16 lid 4 Awir). Uitbetaling dat het voorschot ten onrechte of tot een te hoog van een voorschot zou moeten worden opgeschort bij een bedrag is verleend; vermoeden van fraude (vgl. art. 23 lid 1 onderdeel a, Awir). –– onderdeel b: gerede twijfel bestaat over de juist- En het gebruik van een fake-adres zou bij de poort afgevan- heid van het adresgegeven van de belastingplichtige of dit gegeven ontbreekt (na schriftelijke 92 Brief van de minister van Veiligheid en Justitie van 20 december 2013 (zie kennisgeving); voetnoot 11), p. 17. – art. 24a Awir: afzien van uitbetaling van een voorschot, 93 In de toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33754, nr. 3, p. 3) legt hij uit – dat de besluitvorming over de voorschotverlening in die gevallen pas zolang het adresgegeven van de belanghebbende ont- plaatsvindt nadat de Belastingdienst/Toeslagen contra-informatie heeft breekt, of als dienaangaande gerede twijfel bestaat. ontvangen van derden (bijvoorbeeld kinderopvanginstellingen), dan wel nadat de aanvrager naar aanleiding van een verzoek van de Belasting- dienst/Toeslagen naar de balie van het belastingkantoor is gekomen om te bewijzen dat de in de aanvraag vermelde gegevens kloppen. 88 Kamerstukken II 2013/14, 33754 (https://zoek.officielebekendmakingen. 94 Het is van tweeën één optie om te kiezen. In reactie op een aanvraag nl/dossier/33754). zonder meer uitbetalen en achteraf controleren levert het risico op dat 89 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 10 oktober 2013 (Kamer- voorschotten te hoog waren en terugvorderen niet lukt, of dat voorschot- stukken II 2013/14, 33754, nr. 6). ten hoe dan ook ten onrechte werden betaald (zoals bij de Bulgarenfrau- 90 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 10 mei 2013 (zie voetnoot de). De andere variant, met dus minder kans op fraude (want bij twijfel 65). niet oversteken; vgl. voetnoot 93), gaat onvermijdelijk ten koste van de 91 Ook het huidige art. 69a AWR was onderdeel van deze wet; vgl. mijn voortvarende bevoorschotting van de mensen voor wie een toeslag artikel ‘Een typisch geval van jammer / Of over het hoe en waarom van bedoeld is. art. 69a AWR’, MBB 2020/2-7, p. 78-94. 95 Kamerstukken II 2010/11, 32740, nr. 1, p. 47.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 23 Fraudebestrijding

gen moeten kunnen worden, doordat bij twijfel over de Dit betrof de uitvoering van regels die de wetgever toegepast juistheid van het adresgegeven uitbetaling zou moeten wilde zien (vgl. art. 7 IW 1990 resp. art. 25 Awir). Alleen worden opgeschort (art. 13, vijfde lid, AWR / art. 16 lid 7 hadden heel veel rechthebbenden geen redelijke termijn Awir / 24a Awir).96 gekregen om datgene te doen wat nodig was om met een geverifieerd bankrekeningnummer in de systemen van de De wettelijke bevoegdheid voor de Dienst Toeslagen om iets Belastingdienst vermeld te staan. Op de dag van het debat te kunnen doen tegen misbruik of oneigenlijk gebruik schept had de Nationale Ombudsman laten weten het onbegrijpe- vervolgens ook de verantwoordelijkheid om dit niet te laten. lijk en onacceptabel te vinden dat tijdens het verificatiepro- Het is tragisch te noemen dat het tonen van daadkracht ter ces ‘één-bankrekeningnummer’ de uitbetaling van toeslagen zake van fraudebestrijding – en daardoor de onvermijdelijke in voorkomende gevallen zonder dringende reden was stop- vertraging die het gevolg was van het gebruik van betere gezet (vgl. art. 16 lid 4 Awir), terwijl de betreffende burgers handvatten voor handhaving aan de poort – de aanleiding nog eens extra lang zonder toeslag zaten, mogelijk omdat zij zou worden voor het aftreden van staatssecretaris Weekers.97 geen brief hadden ontvangen over dat verificatieproces, dan Juist een gebrek aan daadkracht was aan de orde in het debat wel omdat de Belastingdienst in veel gevallen zes tot acht op 15 januari 2014.98 Dit debat werd veertien dagen later – weken nodig had om de mutaties te verwerken.104 Pijnpunt in navolging op de beantwoording van Kamervragen99 was ook nog eens dat de BelastingTelefoon onbereikbaar vanwege een uitzending van RTL Nieuws op 23 januari was. 2014100 – gevolgd door een debat over het niet uitbetalen van In de aanloop naar het debat van 29 januari 2014 had toeslagen vanwege het verplichte gebruik van één (geverifi- Weekers gewezen naar rechthebbenden die zelf verant- eerd) bankrekeningnummer als antifraudemaatregel per woordelijk zouden zijn voor het niet uitbetalen van hun 1 december 2013.101 Belanghebbenden bij wie de tenaamstel- toeslagen,105 alsook naar zijn ambtenaren die hem te laat ling van de voor uitbetaling kenbaar gemaakte bankrekening geïnformeerd zouden hebben.106 In zijn brief die hij daags onduidelijk was, hadden een brief gekregen met een deadline voor het debat aan de Kamer stuurde,107 was zijn bood- voor het leveren van bewijs dat het de juiste rekening schap al anders.108 Op de dag van het debat had Weekers betrof.102 Na twee jaar vertraging had Weekers ineens haast nog een brief aan de Kamer gestuurd met daarin een tijdlijn met de invoering van de één-bankrekeningnummer-maatre- betreffende de gebeurtenissen aangaande de invoering van gel. Half december 2013, dus vlak voor kerst werd daarom de één-bankrekening-maatregel.109 De vertoning van aan 177.000 belanghebbenden kenbaar gemaakt dat zij eerst Weekers tijdens het debat naar aanleiding van deze kwestie pas na verificatie hun toeslagen uitbetaald zouden krijgen.103 was niet goed,110 stuntelig eigenlijk.111 Gedurende het debat ontstond bij hem het besef dat hij en niemand anders verantwoordelijk was, en dat hij niet meer kon rekenen op 96 In de toelichting (Kamerstukken II 2013/14, 33754, nr. 3, p. 5) staat dat het 112 de bedoeling is dat aanvragen niet in behandeling worden genomen, lo- steun van zijn politieke vrienden. Weekers koos ervoor 113 pende betalingen worden gestopt, voorlopige teruggaven en voorschot- om de eer aan zichzelf te houden. ten op toeslagen worden verminderd en definitieve aanslagen die een teruggaaf inhouden en definitieve toekenningen niet worden uitbetaald als twijfel bestaat over iemands adresgegeven. 97 NPO radio 1, ‘Politieke reconstructie: het aftreden van staatssecretaris 104 De Nationale Ombudsman, ‘Nationale ombudsman: “Onbegrijpelijk Weekers’, BNNVARA 23 december 2014 (https://download.omroep.nl/ en onacceptabel dat toeslagen worden stopgezet!”’, Nieuwsbericht 29 vara/2014/12/23/20141223-dnbv-oodh33.mp4). januari 2014 (https://www.nationaleombudsman.nl/nieuws/2014/nati- 98 De oorwassing die Weekers in de Kamer kreeg, was een duidelijk signaal onale-ombudsman-onbegrijpelijk-en-onacceptabel-dat-toeslagen-wor- (zie voetnoten 4 en 5). En ook was er de motie van het lid Koolmees c.s. den-stopgezet). van 15 januari 2014 over maximaal inzetten op het innen van de onterecht 105 Redactie, ‘Weekers: Niet uitkeren toeslagen door fraudemaatregel’, RTL uitgekeerde toeslagen (Kamerstukken II 2013/14, 17050, nr. 456) die door Nieuws 23 januari 2014 (https://www.rtlnieuws.nl/nederland/politiek/ de voltallige Kamer werd aangenomen (https://www.tweedekamer.nl/ artikel/2117166/weekers-niet-uitkeren-toeslagen-door-fraudemaatregel). kamerstukken/moties/detail?id=2014Z00529&did=2014D01104). Zodoen- 106 Redactie, ‘Frans Weekers stapt op’, NOS Nieuws 29 januari 2014 (https:// de moest iedere twee maanden een rapportage aan de Kamer worden nos.nl/artikel/603858-frans-weekers-stapt-op.html). gestuurd over de voortgang en de inzet van de staatssecretaris op dit punt. 107 Brief van de staatssecretaris van Financiën 28 januari 2014 (voetnoot 99). 99 Brief van de staatssecretaris van Financiën 28 januari 2014 (Kamerstukken 108 Vgl. Redactie, ‘Reactie Weekers anders dan vorige week’, RTL Nieuws 28 II 2013/14, 17050, nr. 463), p. 4-13. januari 2014 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/2107921/reac- 100 Vgl. Redactie, ‘Weekers: Niet uitkeren toeslagen door fraudemaatregel’, RTL tie-weekers-anders-dan-vorige-week). Nieuws 23 januari 2014 (https://www.rtlnieuws.nl/nederland/politiek/ 109 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 29 januari 2014 (Kamer- artikel/2117166/weekers-niet-uitkeren-toeslagen-door-fraudemaatregel). stukken II 2013/14, 31066, nr. 189). 101 Handelingen II 2013/14, nr. 47, item 9, d.d. 29 januari 2014, p. 1-52 110 Zie voetnoot 101. (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/problemen-met-uitbe- 111 Xander van der Wulp stuurde die avond een twitter-bericht (https:// taling-van-toeslagen / https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergade- twitter.com/xandervdwulp/status/428622928302071808), luidende: ‘Op ring/plenaire_vergaderingen/details/activiteit?id=2014A00379). school wel eens een mondelinge overhoring gehad terwijl je niks geleerd 102 In de brief werd voorts gevraagd om een kopietje paspoort. Opvallend, om- had? Kijk nu @politiek en het zweet loopt je weer over de rug.’ dat dit nu juist dé manier is om slachtoffer te worden van identiteitsfraude. 112 NOS Journaal 30 januari 2014 om 7:00h (https://nos.nl/video/603896-er- 103 Vgl. De Nationale Ombudsman, ‘Moeten de goeden onder de kwaden was-voor-weekers-geen-ontkomen-aan.html). lijden? / Een onderzoek naar de invoering van de één-bankrekening- 113 Vgl. Minou de Ruiter, ‘Weekers had nooit ambtenaren tot zondebok nummer-maatregel door de Belastingdienst’, 30 oktober 2014, 2014/147 moeten maken’, De Volkskrant 2 februari 2014 (https://www.volkskrant.nl/ (https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/bijlage/Rapport%20 nieuws-achtergrond/weekers-had-nooit-ambtenaren-tot-zondebok-moe- 2014-147%20Een%20bankrekeningnummer%20maatregel%20def_0.pdf). ten-maken~b4028b05).

24 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

2.4 Verbeterprogramma Belastingdienst IT-talent.122 De werkwijze van de Broedkamer was dat met Uitvoeringsproblemen bij de Belastingdienst hebben de een frisse blik gekeken zou worden naar vaak al decennia laatste jaren vaak van doen gehad met de verouderde oude processen van de Belastingdienst, met behulp van ICT-systemen,114 met soms vervelende gevolgen voor de analyse van grote verzamelingen gegevens van de aangiften dienstverlening.115 Al in 2006 oordeelde de Nationale in vele categorieën, met als doel te innoveren.123 Niet Ombudsman vernietigend over de dienstverlening van de mensen, maar door de Broedkamer ontwikkelde computer- Belastingdienst.116 Bij de uitvoering door de Dienst Toesla- modellen124 zouden de problemen moeten gaan oplossen.125 gen had de dienstverlening ondersteund moeten kunnen Het was een logische volgende stap bij een koers die lang worden door het ETPM systeem dat er nooit kwam.117 De geleden werd ingezet om de fiscaal geschoolde medewerker vernieuwing van de ICT-systemen, hoewel broodnodig, wil bij de Belastingdienst te laten worden tot een timmerman al jaren niet lukken.118 Daarom oordeelde de Algemene die – computergestuurd – alleen maar spijkers kan en mag Rekenkamer nog in 2019 dat het tempo van de modernise- zien.126 In beleidsstukken is deze ontwikkeling terug te lezen ring van ICT-systemen zodanig achterop raakt, dat het hier- als een keuze die is gemaakt voor risicogerichte controle, door steeds moeilijker wordt voor de Belastingdienst om waardoor handmatig werk is verruild voor automatise- nieuwe fiscale wetgeving in te voeren en om de dienstverle- ring.127 Aangiften waarvan het vermoeden bestaat dat daar- ning te verzekeren aan burgers en bedrijven.119 door te weinig belasting wordt betaald, worden door het computermodel onderkend. Deze ‘uitworp’ is echter niet Weekers’ opvolger, Eric Wiebes, lanceerde in 2014 het gelijk aan de werkvoorraad. Omdat controle handmatig ‘Verbeterprogramma Belastingdienst’, waarbij het robuus- plaatsvindt, is de selectie ook afgestemd op de beschikbare ter maken van de werkprocessen ook moest worden uitge- behandelcapaciteit.128 Door prioritering komen eerst en legd als het versterken van de handhaving en fraudebestrij- vooral aangiften met de hoogste kans op fouten onder ogen ding.120 Door de Belastingdienst werd de vlucht naar voren van een behandelend ambtenaar. Gedacht kan dan worden genomen.121 Er kwam een ‘Broedkamer’, bedoeld voor jong

122 c. Dieleman, ‘Belastingdienst: broedplaats voor jong IT-talent / ‘Wij zoeken dataprofessionals die van prutsen en pielen houden’, Computable 3 januari 2017 (https://www.computable.nl/artikel/achtergrond/maga- 114 Vgl. J. Jansen, ‘Meer dan de helft van ict-systemen van de Belasting- zine/5907126/5215853/belastingdienst-broedplaats-voor-jong-it-talent. dienst is verouderd’, Tweakers 15 mei 2019 (https://tweakers.net/ html). nieuws/152820/meer-dan-de-helft-van-ict-systemen-van-de-belasting- 123 P. Olsthoorn, WRR-Working Paper nr. 21: ‘Big Data voor fraudebe- dienst-is-verouderd.html). strijding’, 28 april 2016 (https://www.wrr.nl/publicaties/working-pa- 115 P. van der Beek, ‘ICT fiscus plat na piek van 20.000 aangiften’, Compu- pers/2016/04/28/big-data-voor-fraudebestrijding), p. 64. table 1 april 2014 (https://www.computable.nl/artikel/nieuws/over- 124 Hier en hierna wordt alleen het begrip ‘computermodel’ gehanteerd, heid/5047192/1277202/ict-fiscus-plat-na-piek-van-20000-aangiften. hetgeen een parafrasering is van door een computer uitgevoerd risico- html). model resp. selectieregels. In het kader van het schriftelijk overleg over 116 De Nationale Ombudsman, ‘Van aanslag naar toeslag / Over de uitvoering het door de Algemene Rekenkamer toegezonden rapport ‘Datagedreven van de Wet op de huurtoeslag en de Wet op de zorgtoeslag door de selectie van aangiften door de Belastingdienst’ (zie voetnoot 128) ging de Belastingdienst’, 12 december 2006, 2006/395 (https://www.nationale- staatssecretaris bij brief van 26 november 2019 desgevraagd nader in op ombudsman.nl/nieuws/onderzoeken/2006395). het verschil tussen een risicomodel en selectieregels (vgl. Kamerstukken II 117 Het Oracle Enterprise Taxation and Policy Management (ETPM) had 2019/20, 31066, nr. 545, p. 4-5). Overigens werd de Vaste commissie voor een makkie moeten zijn, want alleen de koppelingen moesten worden Financiën in een technische briefing op 2 juli 2020 nader geïnformeerd gelegd met een reeds bestaand systeem. Maar liefst € 203 miljoen was over de toepassing van risicomodellen en selectieregels bij de Belasting- de rekening om erachter te komen dat de praktijk weerbarstiger is dan dienst (https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissie- de theorie in een powerpoint-presentatie. Vgl. C. Koenis, ‘Belastingdienst vergaderingen/details?id=2020A02961). Daarbij werd nog eens duidelijk verzuipt in moeras van IBM en Oracle / Peperduur Toeslagen-project dat het gebruik van gerenseigneerde gegevens hierbij onmisbaar is. moddert 10 jaar lang door’, Computerworld 6 oktober 2014 (https:// 125 E. Essen en A. Straathof, ‘Gebrekkige culturele blending: problemen bij www2.computerworld.nl/development/84068-belastingdienst-verde Belastingdienst bezien vanuit cultuurperspectief’, Tijdschrift voor Goed zuipt-in-moeras-van-ibm-en-oracle). Bestuur & Toezicht 2017, nr. 2, p. 54-61 (https://www.hva.nl/akmi/gedeel- 118 Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 / de-content/publicaties/publicaties-algemeen/management-van-cultuur- ministerie van Financiën en nationale schuld (IX), Den Haag, mei 2019 verandering/2017/gebrekkige-culturele-blending.html). (https://www.rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2019/05/15/resulta- 126 Medewerkers van de Belastingdienst worden geacht hun kennis en vaar- ten-verantwoordingsonderzoek-2018-ministerie-van-financien-en-natio- digheden te richten op de behandeling van zaken die op voorhand meer nale-schuld). aandacht vereisen, gegeven een ‘uitworpreden’, ofwel een afwijking en 119 Vgl. het nieuwsbericht Algemene Rekenkamer 15 mei 2019, ‘Rijks- mogelijk risico in de aangifte. Vgl. ministerie van Financiën DG Belasting- overheid heeft informatiebeveiliging en IT beheer nog niet op orde’ dienst, 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst / Januari - juli 2014, juli (https://www.rekenkamer.nl/actueel/nieuws/2019/05/15/rijksover- 2014, p. 13 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-388028.pdf). heid-heeft-informatiebeveiliging-en-it-beheer-nog-niet-op-orde) naar 127 Vgl. 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 126), p. 4. aanleiding van het rapport ‘Resultaten verantwoordingsonderzoek 2018 128 Vgl. Algemene Rekenkamer, ‘Datagedreven selectie van aangiften door ministerie van Financiën en Nationale Schuld’ (zie voetnoot 118). de Belastingdienst’, Den Haag, 4 juni 2019 (https://www.rekenkamer.nl/ 120 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 19 mei 2014 (Kamerstuk- binaries/rekenkamer/documenten/rapporten/2019/06/11/datagedre- ken II 2013/14, 31066, nr. 201), p. 4. ven-selectie-van-aangiften-door-de-belastingdienst/Dategedreven+se- 121 P. van der Beek, ‘Processen fiscus gaan op de schop / Staatssecretaris lectie+aangiften+door+Belastingdienst+WR.pdf), waaruit volgt dat de vindt ‘ICT-vlucht’ te riskant’, Computable 19 mei 2014 (https://www. Belastingdienst op jaarbasis circa 1 miljoen meldingen van mogelijke computable.nl/artikel/nieuws/overheid/5090036/1277202/processen-fis- fouten in de aangiften signaleert, terwijl er daarvan uiteindelijk 350.000 cus-gaan-op-de-schop.htm). nader worden bekeken door een belastinginspecteur.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 25 Fraudebestrijding

dat er evengoed zonder meer zichtbare aandacht zou worden, met bijzondere aandacht voor veelplegers en faci- kúnnen zijn voor de non-compliante burger. Toch is de kans litators.135 dat een veulen als tweeling ter wereld komt,129 nog altijd Het kón en dus moest het anders, met een andere werk- groter dan de kans dat de Belastingdienst bij een kleine wijze. De bedoeling was te komen tot informatiegestuurd ondernemer langskomt voor een boekenonderzoek.130 Dit toezicht op basis van de data die via een data-laag uit de is een keuze om kortzichtig te zijn.131 De mate waarin dan Belastingdienstsystemen beschikbaar zou moeten komen, risico wordt genomen op onzichtbare fouten in de aangifte alsook een stapsgewijze en behoedzame vernieuwing van die niet is geselecteerd voor nadere beoordeling, is altijd de ICT en een sterk vernieuwde interactie met de belasting- afhankelijk van de contra-informatie die is verwerkt in het betaler.136 De hoop was dat daardoor met meer gemak computermodel. Is die informatie er niet of onvoldoende, of honderden miljoenen extra belastinggeld binnengehaald wordt er geen rekening mee gehouden, dan heeft de toepas- zou kunnen worden.137 Dit streven van dat moment was sing van het computermodel het simpele effect van in veel aanleiding om een vertrekregeling op te tuigen, zodat gevallen niets doen.132 Per saldo wordt aansturen op effici- ruimte gemaakt kon worden voor een ander soort mede- ëntie in de praktijk vertaald naar computermodellen, en werker. Het wonderlijke was wel dat de staatssecretaris daardoor de keuze om ten aanzien van grote groepen later zou zeggen dat hij niet degene was die deze vertrekre- burgers onzichtbaar te zijn. Daarnaast is er de neiging om geling had besteld.138 En de problemen waren ondertussen alleen die geselecteerde gevallen in de werkvoorraad op te alleen maar groter geworden.139 De technische vernieuwing nemen waar de grootste correctie mogelijk is, hetgeen op liep niet in de pas met de uitstroom.140 De vertrekregeling een bepaalde manier kan worden gezien als strijdig met het werkte ook nog eens averechts.141 Meer dan verwacht gelijkheidsbeginsel. Door het enkel inzetten van capaciteit waren het de ‘beste’ mensen die kozen voor vertrek, en een vanwege het door het model ingeschatte risico op correctie- zak geld. Vanwege de uit de bocht gevlogen vertrekregeling succes wordt miskend dat een compliment uitdelen aan een werd de Belastingdienst onder curatele gesteld.142 Minder goedwillende belastingplichtige gelijkelijk dienstig is aan de aanwas van nieuw personeel was het gevolg, waardoor belastingmoraal.133 Door het uitvoeren van een aselecte kennisoverdracht onmogelijk zou zijn.143 Het innen van steekproef wordt het patroon doorbroken. De relevantie belasting was zelfs in gevaar gekomen.144 hiervan kan en mag niet worden onderschat. Als actie alleen volgt op ‘uitworp’ vanwege risicoselectie, dan heeft dit het De Broedkamer werd bemand met vooral nieuwe mensen effect van een hond die rondjes draait om in de eigen staart die werden geacht een ‘frisse kijk’ op de materie te hebben, te bijten.

Het was de Broedkamer die goede sier had gemaakt door 135 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 126), p. 9. 136 Vgl. Brief van de staatssecretaris van Financiën van 11 oktober 2016 binnen 24 uur het mogelijke schadebedrag van de Bulga- (Kamerstukken II 2016/17, 31066, nr. 304). renfraude te berekenen, zijnde € 95,2 miljoen, waarop 137 Redactie, ‘Belastingdienst reorganiseert: 5000 banen weg’, NOS Nieuws transacties onmiddellijk konden worden gestaakt.134 Deze 19 mei 2015 (https://nos.nl/artikel/2036555-belastingdienst-reorgani- wijsheid achteraf had helaas de fraude niet kunnen voorko- seert-5000-banen-weg.html). men. Toch smaakte dit kennelijk naar meer. De werkwijze 138 Kamerstukken II 2016/17, 31066, nr. 348, p. 42 (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/investeringsagenda-belastingdienst-0). van de Belastingdienst zou zodanig moeten worden dat in 139 Algemene Rekenkamer, Tussenstand Investeringsagenda Belastingdienst, de fraudedetectie de inzet van business intelligence cruciaal 10 oktober 2017 (https://www.rekenkamer.nl/binaries/rekenkamer/ zou zijn, doordat via data-analyse – samen met andere documenten/rapporten/2017/10/11/tussenstand-investeringsagen- overheidsinstanties en uitvoeringsorganisaties – fraudepa- da-belastingdienst/Rapport+Tussenstand+Investeringsagenda+Belas- tronen en malafide netwerken blootgelegd zouden kunnen tingdienst+WR.pdf). 140 Vgl. Berenschot, Second opinion op de herijking van de investeringsagenda van de Belastingdienst, Rapportage Quick Scan fase 2, d.d. 12 januari 2018, versie 1.3, 20174647 (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg- 129 S. Shawky, ‘Kans van 0,5 procent, maar in IJsselstein gebeurde het... mer- 840576.pdf). rie Stakkie krijgt een tweeling!’, Algemeen Dagblad 15 juni 2020 (https:// 141 Vgl. Arjen Lubach in Zondag met Lubach VPRO 5 februari 2017, ‘Vertrekre- www.ad.nl/utrecht/kans-van-0-5-procent-maar-in-ijsselstein-gebeurde- geling bij de Belastingdienst’ (https://www.vpro.nl/zondag-met-lubach/ het-merrie-stakkie-krijgt-een-tweeling~a6604e0e/). speel~POMS_VPRO_7302144~vertrekregeling-bij-de-belastingdienst~. 130 Vgl. antwoord 7, 27 en 28 op de feitelijke vragen over het Jaarplan 2020 html). van de Belastingdienst van de Lijst van vragen en antwoorden, zoals 142 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 11 oktober 2016 (Kamer- vastgesteld op 13 maart 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 609). stukken II 2016/17, 31066, nr. 307). 131 In 2014 ging het televisieprogramma Zembla op zoek naar de zgn. ‘tax 143 De Vereniging van Hogere ambtenaren van het ministerie van Financiën gap’, zijnde het verschil tussen wat er in theorie aan belastingen binnen benoemde in een brief op 13 december 2016 aan de Kamer dat door moet komen, en wat er door de fiscus uiteindelijk opgehaald wordt bezuinigingen het bereiken van de kritische ondergrens in beeld zou (https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/de-misgelopen-miljarden). komen, wat penny wise maar pound foolish zou zijn (http://cmhf.nl/ 132 De termen die hiervoor op de werkvloer worden gehanteerd, zijn ‘af- symphony/extension/sm_richtext_redactor/getfile/?name=Brand- stempelen’ of ‘door de kelder jagen’ (daar waar de computer staat met het brief-VHMF-131216.pdf). risico-/selectiemodel). 144 H. Borstlap en T.H.J. Joustra, Onderzoek naar de besluitvormingsproce- 133 Niet alleen is het ook wel eens leuk voor een medewerker van de dures binnen de Belastingdienst, Commissie onderzoek Belastingdienst Belastingdienst om een schouderklopje te geven aan de compliante januari 2017 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/docu- belastingbetaler, ook is dit een variant op de ‘menselijke maat’. menten/rapporten/2017/01/27/rapport-commissie-onderzoek-belasting- 134 wRR Working Paper nr. 21 (zie voetnoot 123), p. 60. dienst/Rapport+Commissie+onderzoek+Belastingdienst.pdf).

26 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

en fiscaal was die kijk niet. Een tweetal uitzendingen over vermelding in FSV.152 Zodoende kunnen verkeerde gegevens de Broedkamer van het televisieprogramma Zembla gaf een zijn gebruikt als brondata (‘garbage in’) voor computermo- ontluisterend beeld.145 Om de voor een andere werkwijze dellen (‘garbage out’).153 Van een data-analist mag verwacht benodigde computermodellen te maken zijn werklui nodig worden dat diens ethisch kompas zodanig is afgesteld dat die anders zijn, en vaak ook geen ambtenaar.146 Consultants voorkomen wordt dat data gebruikt zou kunnen worden werden bij de Broedkamer binnengeloodst in weerwil van die nooit voor dat doel bestemd was, zoals gegevens betref- aanbestedingsregels.147 Later zou blijken dat persoonsgege- fende nationaliteit. Het aanvinken van een mogelijkheid in vens bij de Broedkamer onzorgvuldig werden beheerd, de categorie ‘nationaliteit’, bedoeld als handvat voor frau- terwijl daarvoor gewaarschuwd was door de ADR.148 Dat debestrijding, betekent dat een eenzijdige populatie doelwit was een jaar voorafgaande aan de televisie-uitzending van zou kunnen zijn van de daarbij gemaakte keuze. Een onder- Zembla hierover.149 zoek van de Autoriteit Persoonsgegevens naar deze werk- Bij de Broedkamer150 ging het over innoveren met data. Om wijze heeft geleid tot het oordeel dat de Dienst Toeslagen dat voor elkaar te krijgen werd de keuze gemaakt om onrechtmatig heeft gehandeld, omdat verwerking van gege- IT-specialisten, zoals data-analisten los te laten in een speel- vens betreffende nationaliteit strijdig is met fundamentele tuin met heel veel data. Zorgvuldig omgaan met het verwer- rechtsbeginselen, zoals het discriminatieverbod.154 Etnisch ken van data moet altijd een aandachtspunt zijn.151 Steeds profileren is een lelijke uitleg van deze werkwijze,155 in ieder moet het mores zijn te onderkennen dat als je technisch iets geval bij het gebruik van de tweede nationaliteit. Waar- kunt met data, dat dit dan niet wil zeggen dat je dit in de schijnlijker is het dat is gekozen voor het grijpen naar laag- praktijk ook moet willen. Juist in een omgeving waar met hangend fruit, geïnspireerd door het feit dat de hoofdrol- juridisch betekenisvolle gegevens wordt gewerkt, zou er spelers in de Bulgarenfraude niet de Nederlandse steeds het besef van die betekenis moeten zijn. Een onder- nationaliteit hadden. Overigens kan hier evengoed alleen zoek van KPMG heeft duidelijk gemaakt dat er bij de Belas- beeldvorming het probleem zijn. Correlatie is nu eenmaal tingdienst werd gewerkt met data die niet voldoet aan de iets heel anders dan causaliteit. Het ligt niet aan het zijn van vereisten van de Algemene Verordening Gegevensbescher- een appel dat deze in combinatie met andere appels als ming (AVG); dit onderzoek had onder meer betrekking op groep moet worden gezien, maar aan het gegeven dat ze uit de verwerking van persoonsgegevens in de vorm van een dezelfde boom zijn gevallen. En daarbij is het dan weer wel van belang dat niet steeds aan dezelfde soort boom wordt geschud. Verwacht mag worden dat door tegenspraak, aangenomen dat die er is, geborgd wordt dat voorkomen 145 Redactie, ‘Prutsen en pielen zonder pottenkijkers’, Zembla 1 februari wordt dat een ethisch probleem aan de orde kan komen, 2017 (https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/leuker-kunnen-we-het- niet alleen vanwege de mogelijke keuze van het benutten niet-maken) en Redactie, ‘Belastingdienst sjoemelde met aanbesteding’, Zembla 1 november 2017 (https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/ van problematische brondata, maar ook vanwege de wel of belastingdienst-sjoemelde-met-aanbesteding). niet bestaande eenzijdigheid in het resultaat van de ‘analyse’ 146 c. Dieleman, ‘Fiscus in de fout met aanbesteding Accenture / Data- en die mogelijk van doen zou kunnen hebben met de gebruikte analyticsafdeling opnieuw onder vuur, geen strafbare feiten’, Computable brondata. 1 november 2017 (https://www.computable.nl/artikel/nieuws/wie-gunt- wat/6236576/3152533/fiscus-in-de-fout-met-aanbesteding-accenture. html). 2.5 Fraude stoppen als verdienmodel 147 NautaDuthil NV, m.m.v. M. Bakker, Onderzoeksrapport inzake project in- Fraude met publieke middelen is steeds een symptoom van tensivering innovatief vermogen, 30 oktober 2017 (https://www.pianoo. het laten ontstaan en voortbestaan van een systeem dat nl/nl/document/14997/rapport-aanbestedingsprocedure-ondersteu- gebaseerd is op fraudegevoelige weten regelgeving. Weglek ning-van-broedkamer-van-belastingdienst). van belastinggeld vanwege het benutten van de fiscus als 148 Auditdienst Rijk ministerie van Financiën (ADR), Onderzoek borgings- maatregelen D&A, Interim rapportage, Versie 1.0, Documentnummer: flappentap is te zien als een slecht functionerende kraan die ADR/2016/146, 10 maart 2016 (https://www.eerstekamer.nl/ove- het water alle kanten doet opspuiten bij het opendraaien rig/20161028/adr_rapport_onderzoek/document). 149 Redactie, ‘Belastingdienst overtreedt willens en wetens privacywet’, Zembla 1 februari 2017 (https://www.bnnvara.nl/zembla/artikelen/be- 152 KPMG Advisory N.V., Rapportage verwerking van risicosignalen voor lastingdienst-overtreedt-willens-en-wetens-privacywet). Vgl. ook C. Diele- toezicht, Belastingdienst, 10 juli 2020 (https://www.rijksoverheid.nl/docu- man, ‘AP onderzoekt lek Broedkamer Belastingdienst / Staatssecretaris menten/Kamerstukken/2020/07/10/kpmg-rapport-fsv-onderzoek-belas- stelt ook intern onderzoek naar informatiebeveiliging in’, Computable 9 tingdienst). februari 2017 (https://www.computable.nl/artikel/achtergrond/securi- 153 Vgl. Brieven van de staatssecretarissen van Financiën van 2 maart 2020 ty/5950910/1444691/ap-onderzoekt-lek-broedkamer-belastingdienst. (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 604) en 26 mei 2020 (Kamerstukken II html). 2019/20, 31066, nr. 650). 150 De Broedkamer is er niet meer. Wel is er nu het organisatieonderdeel 154 Autoriteit Persoonsgegevens, Belastingdienst/Toeslagen / De verwer- Datafundamenten & Analyse (DF&A). king van de nationaliteit van aanvragers van kinderopvangtoeslag, 151 Naar aanleiding van het debat op 9 februari 2017 (https://debatgemist. Onderzoeksrapport z2018-22445 (https://www.rijksoverheid.nl/ tweedekamer.nl/debatten/belastingdienst-7) werd door de staats- binaries/rijksoverheid/documenten/rapporten/2020/07/17/de-verwer- secretaris toegezegd dat enkele onderzoeken ingesteld zouden worden; king-van-de-nationaliteit-van-aanvragers-van-kinderopvangtoeslag/ vgl. Kamerstukken II 2016/17, 31066, 14 februari 2017, nr. 344 (https:// Onderzoeksrapport+Autoriteit+Persoonsgegevens.pdf). www.tweedekamer.nl/Kamerstukken/brieven_regering/detail?id=- 155 Vgl. P. Klein, ‘Onderzoek naar etnisch profileren door Belastingdienst’, RTL 2017Z02408&did=2017D04951). Hiervan deed de staatssecretaris bij Nieuws 20 mei 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/arti- brief van 2 oktober 2017 verslag (Kamerstukken II 2017/18, 31066, nr. 379). kel/4716831/discriminatie-belastingdienst-toeslagen-financien-etnisch).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 27 Fraudebestrijding

ervan. Jacht maken op fraudeurs was de reactie hierop die honderd zaken waren opgestart, waarvan er zeventig door de politiek werd voorgestaan.156 Reeds in de tweede werden afgerond; voorts kon mededeling worden gedaan helft van 2013 had de uitvoering voorgesorteerd op inten- van het volgende.165 sivering van de fraudebestrijding. Door de Belastingdienst was een coördinator fraudebestrijding aangesteld die met ‘Naast het feit dat via de reguliere processen de individuele zijn team een integrale aanpak van georganiseerde (systeem) onterecht uitbetaalde belastingen en/of toeslagen zijn stop- fraude moest coördineren en bevorderen.157 Ook werd gezet en teruggevorderd, is het team vooral actief met de besloten om te starten met een directie-overstijgend team, aanpak van de facilitator zelf. Uit monitoring van de facili- genaamd ‘Combiteam Aanpak Facilitators’ (CAF), dat zich tator en zijn (veelal) voormalige klantengroepen blijkt dat bezig zou gaan houden met het onderzoeken van vermoe- het misbruik veelal is gestopt. De klantgroepen vertonen dens van georganiseerde fraude bij belastingontduiking en over recentere aangiftetijdvakken een aanmerkelijk meer toeslagen, met daarbij met name aandacht voor de activitei- compliant beeld.’ ten van facilitators van fraude.158 Doel van het CAF was het op een slimme en uiterst voortvarende wijze grensverken- Door het toezicht op toeslagen te intensiveren zouden nend fysiek toezicht toepassen op fraudeurs.159 De daad- onrechtmatige toeslaguitgaven kunnen worden vermin- kracht van het CAF werd ontleend aan de expertise van de derd. Meer van hetzelfde moet de gedachte zijn geweest die collega’s van de betrokken dienstonderdelen in het team en ten grondslag lag aan het besluit om per 1 januari 2014 de doorzettingsmacht als het gaat om verwerking in de structureel een bedrag van € 25 miljoen extra te spende- systemen en de inschakeling van fysiek toezicht.160 ren.166 Om te veel uitgekeerde kinderopvangtoeslag terug te In september 2013 was het CAF van start gegaan vanwege vorderen konden zodoende in de loop van 2014 nog eens de wens om sneller breder en pro-actiever op systeemfrau- 205 extra controleurs en ICT-specialisten worden inge- deurs te reageren door op experimentele wijzen facilitators zet.167 het opzetten van systeemfraude te bemoeilijken of onmogelijk te maken en door daarbij de grenzen op te zoeken van In het bijzonder in de periode van 2012 tot 2015, toen alom wat mogelijk zou zijn om facilitators te stoppen.161 Het bezuinigd moest worden, was het volgens de Commis- CAF had daarbij, als gezegd, ‘doorzettingsmacht’.162 Signa- sie-Donner niet ongebruikelijk dat extra inzet van mens- len betreffende misbruik van toeslagen werden door het kracht op het punt van handhaving en bestrijding van CAF opgewerkt tot een opsporingsonderzoek naar fraude, fraude en georganiseerd misbruik zichzelf moest terugver- als dat kon. Maar vooral was het CAF van de korte klap en dienen.168 Voor toeslagen was er een verdienmodel van het stoppen van een fraude.163 De resultaten van deze werk- kracht,169 uit hoofde waarvan een target werd gesteld van 1 wijze waren goed, althans met het perspectief van toen. Al op 3,7 als (meer)opbrengst van antifraudemaatregelen. Dit snel in 2013 was het CAF in staat om enkele tientallen werd op 22 augustus 2013 vastgelegd in de ‘Businesscase zaken op te pakken, wat heeft geleid tot stopzetting van intensivering toezicht toeslagen’.170 De Commissie-Donner meer dan 100 toeslagen, het intrekken van diverse noemt deze wijze van financiering niet alleen een zwakke btw-nummers en beslagleggingen voor circa € 3 miljoen bij plek in de ‘vertaalslag’ van vermoedens naar individuele facilitators.164 In het najaar van 2014 kon de Belasting- controle, maar ook een vorm van ‘morele corruptie’, omdat dienst kenbaar maken dat door het CAF in een jaar tijd er een institutioneel belang zou bestaan om zoveel mogelijk

156 Zie voetnoot 98. 157 Ministerie van Financiën DG Belastingdienst, 13e Halfjaarsrapportage 165 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 126). Belastingdienst / Juli - december 2013, maart 2014, p. 7 (https://zoek. 166 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 126), p. 14. officielebekendmakingen.nl/blg-306589.pdf). 167 Redactie, ‘Extra controleurs opvangtoeslag’, NOS Nieuws 25 september 158 Brief van de minister van SZW en de Staatssecretaris van Financiën van 21 2014 (https://nos.nl/artikel/702511-extra-controleurs-opvangtoeslag. april 2015 over fraude met kinderopvangtoeslag door gastouderbureaus html). (Kamerstukken II 2014/15, 31322 / 17050, nr. 503), p. 2. 168 Adviescommissie uitvoering toeslagen o.l.v. J.P.H. Donner, ‘Omzien in ver- 159 Besluit op Wob-verzoek over Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), d.d. wondering 2’, Eindadvies, 12 maart 2020, p. 61 (https://www.rijksoverheid. 15 november 2019 (zie voetnoot 17), bijlage 1.7, item 179: Coördinator nl/binaries/rijksoverheid/documenten/kamerstukken/2020/03/12/ fraudebestrijding, Voortgangsrapportage fraudebestrijding 2e halfjaar omzien-in-verwondering-eindadvies-adviescommissie-uitvoering-toe- 2014 (aan MT Fraude), d.d. 13 februari 2015, p. 7. slagen/omzien-in-verwondering-eindadvies-adviescommissie-uitvoe- 160 Besluit Wob-verzoek over de projecten ‘veelplegers’ en ‘Combinatieteam ring-toeslagen.pdf). Aanpak Facilitators (CAF)’, d.d. 7 februari 2016 (zie voetnoot 17): Concept 169 Vgl. P. Klein, ‘Belastingdienst eiste toeslagen terug om fraudejacht te Plan van Aanpak Combiteam Aanpak Facilitators augustus 2013, p. 5. betalen’, RTL Nieuws 27 maart 2020 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/ 161 Vgl. Besluit op Wob-verzoek over Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), artikel/5071066/belastingdienst-toeslagenaffaire-van-huffelen) en J. d.d. 15 november 2019 (zie voetnoot 17), bijlage 1.1, item 13: CAF toelich- Kleinnijenhuis, ‘De Belastingdienst bepaalde vooraf hoeveel fraudebe- ting d.d. 16 september 2013. strijding moest opleveren’, Trouw 27 maart 2020 (https://www.trouw.nl/ 162 Zie voetnoot 160 en ook Besluit op Wob-verzoek over Combiteam Aan- economie/de-belastingdienst-bepaalde-vooraf-hoeveel-fraudebestrij- pak Facilitators (CAF), d.d. 15 november 2019 (zie voetnoot 17), bijlage ding-moest-opleveren~be1fb9c9). 1.8, item 217: email-bericht d.d. 2 juni 2015. 170 Deze was als bijlage 5c gevoegd bij de brief van de staatssecretaris van 163 Besluit Wob-verzoek verslagen managementteam Fraudebestrijding, d.d. Financiën van 28 april 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 630; 24 juni 2020 (zie voetnoot 17), item 11: Notulen MT Fraudebestrijding d.d. https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/publi- 3 februari 2014, p. 2. caties/2013/08/22/bijlage-5c-businesscase-intensivering-toezicht-toesla- 164 13e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 157), p. 7. gen/bijlage+5C+Businesscase+intensivering+toezicht+toeslagen.pdf).

28 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

uitkeringen of toeslagen te korten om te voorkomen dat op AWR jo. art. 10.8 Wet IB 2001).179 Data-analyse begint met de begroting tekorten zouden ontstaan.171 De investering data. De makers van de formele weten regelgeving betref- was, als gezegd, € 25 miljoen. Het is deze context die in fende toeslagen hadden op dat moment evenwel nog niet reactie op een slecht functionerende kraan heeft geleid tot voorzien in een verplichting tot het spontaan verstrekken het besluit om die kraan in voorkomende gevallen ruck- van contra-informatie die relevant zou kunnen zijn voor de sichtslos dicht te draaien, wetende dat dit in één op de vijf bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik (vgl. art. 38 gevallen onterecht zou zijn.172 Fraude moest door de linker- (oud) Awir180 jo. art. 1a (oud) Ub Awir181).182 Het kan dus of door de rechterbocht bestreden worden.173 Zo bestrij- niet anders dan dat ‘intelligence’ ter zake van fraude met ding van misbruik niet mogelijk was door het aanpakken toeslagen alleen betrekking had op generieke gegevens183, van facilitators (in het strafrecht), dan moest het maar via waaruit ‘signalen’ zouden kunnen voortvloeien. Of het de klant (in het bestuursrecht).174 De ongewenste gevolgen moet zo zijn dat ‘signalen’ een andere herkomst hadden. In voor de goede klanten van een facilitator die op de koop het najaar van 2014 werd door de Belastingdienst een vier- toe werden genomen, was een aan de politiek te verkopen tal projecten uitgelicht die dienstig waren aan het tegen- ‘dilemma’ dat werd gelaten voor wat het was;175 van febru- gaan van misbruik en oneigenlijk gebruik van kinderop- ari 2014 tot februari 2015 bleef het een winkeldochter op vangtoeslag.184 Binnen de eigen gelederen was er een project de lijst van actiepunten.176 dat van doen had met de controle op de naleving van de voorwaarden van een convenant met kinderopvanginstel- Het CAF zou het uithangbord hebben moeten zijn voor lingen, op basis waarvan aanvragers van kinderopvangtoe- anders werken.177 Signalen die zouden kunnen leiden tot slag mochten aangeven dat de toeslag uitbetaald kon CAF onderzoeken, zouden geleverd moeten worden door worden op de bankrekening van de instelling. Ook was er diverse intelligence afdelingen die met behulp van profiling het project ‘Geen Eigen Bijdrage Kinderopvang’, gericht op en nadere onderzoeken zicht zouden hebben op individuele het achterwege laten van het zelf betalen van een deel van subjecten en soms ook de facilitators daarachter.178 Door de opvangkosten. Twee andere projecten werden uitge- gegevensuitwisseling met de blauwe kant van de Belasting- voerd in samenwerking met andere overheden. Het project dienst kon ex art. 39 Awir worden beschikt over fiscale ‘risicoadressen’ in de omgeving van Utrecht doet denken gegevens, waaronder spontaan verstrekte gegevens die rele aan de Bulgarenfraude. Het project ‘Kwaliteitsverbetering vant zijn voor de inkomensheffing (vgl. art. 53 lid 2 en 3 en Fraudebestrijding gastouderopvang’ betrof een samenwerkingsverband tussen de Dienst Toeslagen, de VNG en GGD-Nederland in opdracht van het ministerie van SZW.185 Al dit soort projecten konden ‘signalen’ opleveren, waarmee het CAF aan de slag zou kunnen gaan. De wijze waarop dit gebeurde, staat beschreven in het rapport van de ADR aangaande CAF-zaken,186 namelijk dat een zaak in twee fases werd behandeld. 171 Eindadvies-Donner (zie voetnoot 168), p. 61. 172 Staatssecretaris Snel hierover in zijn brief van 15 november 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 538), p. 15: ‘In diverse stukken wordt wel gesproken over 80%/20%: bij 80% van de zaken is de fraudeaanpak 179 In art. 22 lid 1 van de UBIB 2001, zijn als administratieplichtige als terecht (de ‘slechten’), de overige 20% (‘de goeden’) lijden daaronder.’ bedoeld in art. 10.8 lid 1 aangewezen: banken, beheerders, beleg- 173 Vgl. P. Klein, ‘Bewijs voor machtsmisbruik duikt op in toeslagenaffaire: gingsinstellingen, beleggingsondernemingen, betaaldienstverleners, ‘Ontluisterend beeld’, RTL Nieuws 18 november 2019 (https://www. elektronischgeldinstellingen, financiële instellingen, levensverzekeraars, rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/4924881/toeslagenaffaire-belas- natura-uitvaartverzekeraars en schadeverzekeraars in de zin van de Wet tingdienst-menno-snel). op het financieel toezicht alsmede pensioenuitvoerders in de zin van art. 174 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘Misstanden Kinderopvangtoeslag / Voor de 1 van de Pensioenwet, pensioenuitvoerders in de zin van art. 1 van de Belastingdienst ben je fraudeur tot het tegendeel bewezen is’, Trouw 25 Wet verplichte beroepspensioenregeling en de Stichting Notarieel Pen- oktober 2019 (https://www.trouw.nl/economie/voor-de-belastingdienst- sioenfonds, bedoeld in art. 113a van de Wet op het notarisambt. In het ben-je-fraudeur-tot-het-tegendeel-bewezen-is~bbcc1395/). tweede lid zijn de te renseigneren gegevens genoemd. 175 Vgl. Brief van de staatssecretaris van Financiën 18 september 2020 (Ka- 180 https://wetten.overheid.nl/BWBR0018472/2020-10-01/0/#Hoofdstuk2_ merstukken II 2020/21, 31066, nr. 701). Paragraaf5_Artikel38. 176 Besluit Wob-verzoek verslagen managementteam Fraudebestrijding, d.d. 181 https://wetten.overheid.nl/BWBR0018707/2018-07-28/0/#Artikel1a. 24 juni 2020 (zie voetnoot 17) , item 11: Notulen MT Fraudebestrijding 182 Hierna komt aan de orde dat de verplichting tot het spontaan ver- d.d. 3 februari 2014, p. 1, gevolg door vermelding op de actiepuntenlijst strekken van gegevens [en inlichtingen] eerst pas is geregeld door de van resp. 17 maart 2014 (item 12), 31 maart 2014 (item 13), 28 april 2014 inwerkingtreding op 1 januari 2021van art. IV, onderdeel J, van de Wet (item 14), 12 mei 2014 (item 15), 10 juni 2014 (item 16), 7 juli 2014 (item verbetering uitvoerbaarheid toeslagen (Stb. 2020, 543). 17), 15 september 2014 (item 18), 19 november 2014 (item 19) 2 januari 183 Naast gegevens uit basisregistraties en uit de fiscaliteit beschikt de 2015 (item 20) en laatstelijk 5 februari 2016 (item 21), doch niet meer op Belastingdienst over andersoortige gegevens die worden verkregen 16 februari 2015 (item 22). door gegevensuitwisseling met specifieke organisaties op basis van een 177 Vgl. Besluit Wob-verzoek verslagen managementteam Fraudebestrijding, convenant (https://www.belastingdienst.nl/wps/wcm/connect/bldcon- d.d. 24 juni 2020 (zie voetnoot 17), item 11: Notulen MT Fraudebestrijding tentnl/belastingdienst/intermediairs/toezicht/convenanten/convenan- d.d. 3 februari 2014, p. 2. ten_met_afnemers_van_informatie/). 178 Besluit op Wob-verzoek over Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), d.d. 184 14e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 126), p. 17. 15 november 2019 (zie voetnoot 17), bijlage 1.1, item 13: CAF toelichting 185 Zie over fraude door gastouderbureaus ook voetnoot 56. d.d. 16 september 2013. 186 ADR-rapport CAF-zaken (zie voetnoot 16), p. 5.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 29 Fraudebestrijding

1. Fase 1 betrof een vooronderzoek door het CAF, waarin naam van de ouders een toeslag werd aangevraagd voor signalen nader werden onderzocht over mogelijk mis- kinderopvanguren die helemaal niet waren gebruikt. Bij bruik onder regie van een facilitator, zijnde een tussen- ‘gratis kinderopvang’ dachten de ouders wellicht dat het persoon (bijvoorbeeld een gastouderbureau in geval niet betalen van de eigen bijdrage werd ‘bekostigd’ door het van kinderopvang). Deze fase eindigde met een over- gastouderbureau. Maar eigenlijk ging het hier om een te dracht van de bevindingen aan de directie Toeslagen en hoge bevoorschotting op kinderopvangtoeslag, doordat de bespreking van een mogelijke vervolgactie voor de meer opvanguren werden geclaimd dan er werden gebruikt. verdere behandeling van de zaak. De te hoge bevoorschotting werd vervolgens rechtstreeks 2. Fase 2 werd vervolgens uitgevoerd binnen het reguliere betaald aan de kinderopvangorganisatie, zoals in het geval traject van beoordeling door de directie Toeslagen met van kinderopvanginstelling De Parel193. het oog op het recht op toeslag van de individuele burger. Bij een verhoogd risico zou een intensieve beoorde- Ad 2. Fase 2 betrof het reguliere toezicht. De problemen ling volgen, waarbij dan bewijsstukken over een langere met de ouders in de toeslagencrisis hebben van doen met periode werden opgevraagd. zaken die door de Dienst Toeslagen, dus bestuursrechtelijk werden afgewikkeld. In fase 2 waren aanwijzingen van Ad 1. Fase 1 had tot doel om zaken te kunnen selecteren misbruik aanleiding om in het reguliere toezicht de geld- aangaande een facilitator die betrokken zou zijn bij georga- kraan dicht te draaien. Op die manier werd de facilitator niseerde fraude. De fraudejacht door het CAF heeft uitein- alsnog geraakt, maar dan via zijn/haar klanten. In de strijd delijk in een spaarzaam aantal gevallen tot vervolging van tegen misbruik was het de bedoeling dat uitgestraald zou een facilitator geleid.187 In totaal zijn er elf CAF-zaken worden dat in meer dan reële twijfelgevallen niet uitge- aangemeld bij de FIOD om deze vervolgens in te brengen in keerd zou worden, voordat bewezen zou zijn dat het wél het overleg tussen de in art. 44a Awir bedoelde contactamb- zou kloppen.194 Onder meer de ouders van het kinderdag- tenaar van de Dienst Toeslagen, de FIOD en het Functio- verblijf ’t Voortvarend Scheepje (CAF-3)195 en van het neel Parket.188 Van de drie zaken daarvan die door het CAF gastouderbureau Florien196 kwamen zodoende in de proble- zijn opgewerkt, was vervolging mogelijk van twee facilita- men. En er waren natuurlijk de ouders die bekend zouden tors (CAF-2189 en CAF-16).190 De Commissie-Donner noemt worden als de CAF-11-ouders. gevallen waarbij de eigenaren van opvanginstellingen met vraagouders een afspraak maakten dat sprake zou zijn van De informatie die in de CAF-11-zaak werd gebruikt als weinig tot geen eigen bijdrage.191 Dit was aan de orde in de startinformatie, kwam van de GGD.197 Het bewijs tegen het casus betreffende het gastouderbureau De Appelbloesem gastouderbureau Dadim uit Eindhoven bleek uiteindelijk die al speelde in 2010,192 dus vóór het moment dat het CAF problematisch te zijn.198 Het gastouderbureau viel straf- van start ging. Van fraude was sprake in gevallen waarin op rechtelijk niets te verwijten.199 Niettemin werd besloten om per 1 september 2014 de bevoorschotting stop te zetten van 187 Vgl. J-H. Strop m.m.v. M. de Keizer & B. van Beek, ‘Toeslagenaffaire: commissie-Donner trok conclusies in strijd met eigen onderzoek’, Folow the Money 24 december 2020 (https://www.ftm.nl/artikelen/toesla- 193 Zie voetnoot 75. genaffaire-wob-commissie-donner) en het besluit opW ob-verzoek 194 ADR-rapport CAF-zaken (zie voetnoot 16), p. 31. over Adviescommissie Uitvoering Toeslagen (AUT), d.d. 11 december 195 Vgl. Raad van State 8 juni 2016, nr. 201508164/1/A2, 2020 (zie voetnoot 17): Bijlage C1 - Documenten - Set Commissie ECLI:NL:RVS:2016:1598. AUT, deel 10, p. 466-467 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijks- 196 Vgl. P. Klein, ‘Florien: ‘Ik wil gerechtigheid voor de ouders van wie het le- overheid/documenten/publicaties/2020/12/11/bijlagen-eerste-deel- ven is stopgezet’, RTL Nieuws 25 oktober 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/ besluit-op-het-wob-verzoek-over-adviescommissie-uitvoering-toe- nieuws/artikel/4897431/toeslagen-belastingdienst-menno-snel-kinder- slagen-aut-deel-1/Bijlage+C1+-+Set+Commissie+AUT+deel+10.pdf) opvang) en J. Kleinnijenhuis, ‘Voor de Belastingdienst ben je fraudeur tot & Bijlage C2 - Documenten - Set Archief Commissie AUT, deel 1, p. 44 het tegendeel bewezen is’, Trouw 25 oktober 2019 (https://www.trouw.nl/ (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/ economie/voor-de-belastingdienst-ben-je-fraudeur-tot-het-tegendeel- publicaties/2020/12/11/bijlagen-eerste-deelbesluit-op-het-wob-ver- bewezen-is~bbcc1395). zoek-over-adviescommissie-uitvoering-toeslagen-aut-deel-2/Bijla- 197 Vgl. P. Huisman, ‘Hoe de toeslagenaffaire kon gebeuren’, Management ge+C2+-+Set+Archief+Commissie+AUT+deel+1.pdf). Kinderopvang 2020, afl. 26, p. 36–37 (https://link.springer.com/content/ 188 Voorheen heette dit het tripartiete-overleg (vgl. besluit van 24 juni 2011, pdf/10.1007/s41190-020-0260-2.pdf). nr. DGB2011/4014, Stcrt. 2011, 11782), tegenwoordig de stuur- en weeg- 198 J. Kleinnijenhuis, ‘Belastingdienst zette kinderopvangtoeslag stop naar ploeg (vgl. Protocol AAFD 16 juni 2015, nr. BLKB/2015/572M, Stcrt. 2015, aanleiding van achterhaalde informatie’, Trouw 29 mei 2019 (https:// 17271). www.trouw.nl/nieuws/belastingdienst-zette-kinderopvangtoe- 189 Deze zaak betreft het gastouderbureau De Stroom; vgl. Nieuwsbericht slag-stop-naar-aanleiding-van-achterhaalde-informatie~b3196a67) en P. OM 10 november 2015: ‘Gezamenlijk optreden tegen fraude met toesla- Klein, ‘Belastingdienst gebruikte nepbewijs om fraude aan te tonen’, RTL gen’ (https://www.om.nl/actueel/nieuws/2015/11/10/gezamenlijk-op- Nieuws 29 mei 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/4727726/ treden-tegen-fraude-met-toeslagen) en Redactie, ‘Celstraffen voor grote belastingdienst-toeslagen-kinderopvang-financien-staatssecretaris-snel). fraude met kinderopvangtoeslag’, Algemeen Dagblad 23 januari 2016 199 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 2 juli 2019 (Kamerstukken (https://www.ad.nl/den-haag/celstraffen-voor-grote-fraude-met-kinder- II 2018/19, 31066, nr. 498, p. 3) in navolging van de brief van 21 juni 2019 opvangtoeslag~ad4ec93a/). (Kamerstukken II 2018/19, 31066, nr. 497) naar aanleiding van Kamervra- 190 Daarnaast zijn er nog negen CAF-zaken door de Dienst Toeslagen zelf gen door Pieter Omtzigt en Renske Leijten. Vgl. ook P. Klein, ‘Ahmet in opgewerkt (zie voetnoot 187). gevecht met Belastingdienst: ‘Ik wil dat mijn naam gezuiverd wordt’, RTL 191 Eindadvies-Donner (zie voetnoot 168), p. 29. Nieuws 29 mei 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/nieuws/artikel/4727651/ 192 Zie voetnoot 74. belastingdienst-toeslagen-snel-financien).

30 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

de klanten (vanwege hun betrokkenheid bij dit vermeend gelijk om te kunnen leveren.207 Als niet alsnog door alle frauduleuze gastouderbureau). Een medewerker van het denkbare hoepels gesprongen kon worden, dan kon team Handhavingsregie binnen de Dienst Toeslagen, die bevoorschotting in het lopende jaar worden gestopt (vgl. tevens werkzaam was voor het CAF-team, verstrekte de art. 16 lid 4 Awir). De ouders waren dan niet in staat opdracht tot het stopzetten van de toeslagen, zonder dat geweest om op te boksen tegen de stelling dat zij onvol- daarvoor voldoende grond bestond.200 In 53% van de doende gegevens zouden hebben verstrekt. Ook kon dit gevallen werd betaling van toeslagen aan CAF-11-ouders ertoe leiden dat zij plots een schuld hadden van soms wel stopgezet vóór het moment dat er onderzoek bij hen was tienduizenden euro’s. Dit had dan van doen met terugvor- gedaan.201 In slechts 4 gevallen zou een klant van het Eind- dering van reeds verstrekte voorschotten vanwege de hovense gastouderbureau een fraudeur blijken te zijn. Maar herziening van de hoogte van het toegekende voorschotbe- alle andere klanten waren dat dus niet. De andere 287 klan- drag op nihil (art. 16 lid 5 en 6 Awir) c.q. herziening van de ten stonden ondertussen wel in de belastingdienstsystemen aanspraak op nihil (art. 21 Awir). Voor de behandeling van geregistreerd als ‘fraudeur’, met alle gevolgen van dien.202 de daarop logischerwijs volgende bezwaar- en beroepsprocedures had de Dienst Toeslagen evenwel geen of nauwe- 2.6 Evenredigheid als (algemeen) beginsel van behoorlijk lijks capaciteit. bestuur De Commissie-Donner zou in het interim-advies van De versterking van het toezicht en de invoering van de anti- 14 november 2019 concluderen dat de CAF-11-ouders fraudemaatregelen veroorzaakten in de jaren 2013 en 2014 door de Dienst Toeslagen met een structureel vooringeno- een piek in de telefonie (ruim 5 miljoen telefoontjes) en het men houding werden benaderd, waardoor zij nadeel onder- aantal bezwaren (90.000).208 ‘Alle hens aan dek’ moest het vonden, en dat de gebruikelijke middelen van rechtsbe- devies geweest zijn. De piekbelasting bij de afdeling scherming daar geen of onvoldoende bescherming tegen bezwaar/beroep zou tot grote vertragingen leiden. In zijn hadden kunnen bieden.203 De ADR zou in maart 2020 brief van 11 september 2018 zou de staatssecretaris zeggen rapporteren dat deze aanpak breed werd toegepast.204 De dat collegiale handreikingen werden gedaan door middel klanten van ‘verdachte’ gastouderbureaus werden gedwon- van een concept leidraad voor de afhandeling om collegae gen om het tegendeel te bewijzen van een vooroordeel. Per de context van de betreffende bezwaren mee te geven.209 In saldo was sprake van een omgekeerde bewijslast. Rechtsbe- een van die handreikingen werd de verwachting uitgespro- scherming werd actief bemoeilijkt, onder meer door niet te ken dat ouders hun bezwaar in veel gevallen waarschijnlijk communiceren welk bewijs van het tegendeel door hen dan niet toegekend zouden krijgen. Dat hiervan niet de bedoe- precies geleverd zou moeten worden om het ‘probleem’ van ling was om de betrokkenen over één kam te scheren, zoals tafel te krijgen (vgl. art. 15 lid 2 en art. 18 Awir).205 Niet de staatssecretaris benadrukt in zijn brief, is niet helemaal kunnen beschikken over een administratie aan de hand de uitkomst geworden. Overigens was het, gegeven de juris- waarvan dat gevraagde bewijs geleverd zou kunnen prudentie van dat moment,210 niet heel gek dat de Dienst worden, had dan pardoes verstrekkende gevolgen. Dat ene Toeslagen die verwachting uitsprak. Het recht op een bonnetje kon dan ineens node gemist worden.206 In voorko- toeslag kon onder andere ter discussie worden gesteld mende gevallen was het gevraagde bewijs welhaast onmo- vanwege het ontbreken van een handtekening op een contract, omdat er dan geen sprake meer zou kunnen zijn

207 Kennelijk om werkelijk gebruik van kinderopvang te toetsen was het de bedoeling dat – na stopzetting van kinderopvangtoeslag – bepaalde bewijsstukken overlegd zouden worden (art. 15 lid 2 resp. art. 18 Awir), 200 POK-verslag, p. 49 (zie voetnoot 38). waaronder de aanwezigheidslijst (gastouderopvang) c.q. presentielijst 201 ADR-rapport CAF-zaken (zie voetnoot 16), p. 20. (kindercentrum). Deze invulling van benodigd bewijs is voorgeschreven 202 Vgl. R. Schreinemachers, ‘Staatssecretaris Snel: “Ik kan aangedane leed in het ‘Opdrachtformulier acties voor productieregister’; vgl. het besluit nooit goedmaken”’, RTL Nieuws 15 november 2019 (https://www. op Wob-verzoek over Adviescommissie Uitvoering Toeslagen (AUT), rtlnieuws.nl/nieuws/politiek/artikel/4922891/menno-snel-toeslagenaffai- d.d. 11 december 2020 (zie voetnoot 17): Bijlage C2 - Documenten - Set re-belastingdienst-kinderopvangtoeslag). Archief Commissie AUT, deel 2, p. 130. In zijn artikel op de website van 203 Interim-advies Donner (zie voetnoot 3). Follow the money verwijst Jan-Hein Strop (voetnoot 187) naar een derge- 204 ADR-rapport CAF-zaken (zie voetnoot 16), p. 5-8. lijk document. 205 Zie voetnoot 29. 208 Ambtelijke Commissie Heroverweging, ‘Eenvoud of maatwerk: Uitruilen 206 In Raad van State 8 juni 2016, nr. 201502653/1/A2, ECLI:NL:RVS:2016:1610 binnen het bestaande toeslagenstelsel’, IBO Toeslagen Deelonderzoek stelde de vraagouder dat een opstaande rekening van € 296,20 contant 1, 28 oktober 2019, p. 32 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijks- te hebben betaald. Deze stelling werd van tafel geveegd, omdat het over- overheid/documenten/Kamerstukken/2019/11/21/rapport-deelonder- legde bonnetje vanwege het ontbreken van een datum niet als bewijs zoek-1-ibo-toeslagen/rapport-deelonderzoek-1-ibo-toeslagen.pdf). werd aanvaard. Ook werd dit bedrag niet gezien als een afrondingsver- 209 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 11 september 2018 (Ka- schil (3%) in relatie tot de totale kosten van € 9.589,20. Het lijkt erop dat merstukken II 2017/18, 31066 / 31322, nr. 428), p. 5. een afrondingsverschil een argument had kunnen zijn, ware het niet 210 Vgl. Raad van State 2 april 2014, nr. 201209147/1/A2, dat niet de totale kosten, maar het bedrag van de ‘eigen bijdrage’, zijnde ECLI:NL:RVS:2014:1114, Raad van State 9 juli 2014, nr. 201308922/1/ € 1.276,20, het bedrag moet zijn waaraan het bedrag van € 296,20 moet A2, ECLI:NL:RVS:2014:2519, Raad van State 14 december 2016, worden gerelateerd. En dan is het bedrag waarvan niet bewezen wordt nr. 201600564/1/A2, ECLI:NL:RVS:2016:3301 en Raad van State 17 januari geacht dat het betaald zou zijn, geen afrondingsverschil meer (23%). 2018, nr. 201703951/1/A2, ECLI:NL:RVS:2018:137.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 31 Fraudebestrijding

van een aanspraak op kinderopvang (vgl. art. 1.7 jo. art. Van een aanspraak op kinderopvangtoeslag kon geen 1.52 Wko).211 En zonder aanspraak geen recht op een sprake zijn als de vraagouder niet zou kunnen aantonen dat toeslag, en dus ook niet op de derhalve ten onrechte hij of zij het volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk betaalde voorschotten, met als resultaat een terugvordering had betaald.216 Wel het volledige bedrag betaald hebben, voor alles. De bestreden schuld had meestal van doen met maar dat dan niet tot op de laatste cent kunnen bewijzen, het niet betalen van de ‘eigen bijdrage’ (vgl. art. 1.8 lid 2 was funest. Op onvolledige betaling kon nihilstelling Wko jo. art. 6 Besluit KOT). De variant waarbij grootou- volgen, en dus terugvordering van álle reeds betaalde voor- ders die eerst gratis op hun kleinkinderen pasten, door het schotten. Volgens de alles-of-niks-benadering had de wetge- tussenschakelen van een gastouderbureau ineens geld ver, gezien art. 26 Awir, gewild dat het bedrag van de terug- konden krijgen, voor welke ‘dienst’ door de ouders even- vordering dan in zijn geheel verschuldigd zou zijn.217 goed niet werd betaald (want ‘teruggeschonken’212), zag minister Asscher niet als misbruik of oneigenlijk gebruik;213 De indruk die bij het lezen van de jurisprudentie zou en dus was het een uitvoeringsprobleem en bij gelegenheid kunnen ontstaan als dat de gemiddelde vraagouder kans- een probleem van de betreffende ouders in geval van admi- loos zou zijn in een procedure bij de Afdeling Bestuurs- nistratieve onvolkomenheden aangaande het betalen van rechtspraak van de Raad van State, is niet helemaal waar. de ‘eigen bijdrage’. Ook waren er de ouders die dachten te Verwezen zij naar de uitspraak van 8 maart 2017 betref- kunnen genieten van gratis kinderopvang bij kinderopvang fende één van de CAF-11-ouders.218 In dit geval was een instelling De Parel.214 Ook zij hadden hun ‘eigen bijdrage’ vraagouder ontboden om bewijsstukken te komen tonen niet betaald. Door bij hen álle verstrekte bevoorschottingen ter onderbouwing van het betalen van alle kosten ten terug te vorderen werd een financieel slagveld aangericht. behoeve van kinderopvang. Tijdens het daarop volgende Als eerstverantwoordelijke voor de materiële wet en mede- gesprek op het belastingkantoor kon op 21 juli 2014 verantwoordelijk voor de Awir, en daarmee dus voor het worden vastgesteld dat over de periode januari tot en met beleid zei minister Asscher in een algemeen overleg op 9 juni 2014 een deel van de kosten niet was voldaan. De september 2015 naar aanleiding van vragen aangaande die vraagouder werd er niet op gewezen dat de toeslag beëin- zaak het volgende.215 digd zou kunnen worden, als onvolkomenheden niet zouden worden hersteld. Vanwege systeemtechnische rede- ‘Uit dat onderzoek [van de FIOD; rp] is gebleken dat een nen was reeds voorafgaand aan het gesprek al de beslissing aantal ouders zich wel aan de regels heeft gehouden en een genomen om met toepassing van art. 16 lid 5 Awir de aantal ouders niet. Ouders die zich aan de regels hebben bevoorschotting betreffende de periode september tot en gehouden, behouden het recht op kinderopvangtoeslag en met december 2014 te herzien naar nihil. Naar het oordeel behoeven niets terug te betalen. De ouders die wel verschil- van de Afdeling Bestuursrechtspraak werd de vraagouder lende regels hebben overtreden, zijn door de Belastingdienst zodoende in de situatie gebracht dat de kinderopvang in de op 30 juni per brief geïnformeerd over de consequenties en periode na 1 september 2014 niet meer geheel betaald kon over de plicht om de onterecht ontvangen toeslag terug te worden. Terwijl de Dienst Toeslagen nog had betoogd dat betalen. (...) het gehele jaar zou moeten worden bezien voor het beoor- De kinderopvangtoeslag is een tegemoetkoming in de delen van het betalen van de totale kosten, liet de Raad van kosten en dekt dus nooit de volledige kosten. Ouders State de maanden september tot en met december 2014 moeten altijd een eigen bijdrage betalen. Alle ouders die buiten beschouwing. Omdat het na 21 juli betaalde bedrag kinderopvangtoeslag aanvragen, moeten op de hoogte zijn betreffende de rest van het jaar 2014 toegerekend mocht van de rechten en plichten die daarmee samenhangen en worden aan de maanden januari tot en met augustus, mocht zijn daar zelf voor verantwoordelijk. De Belastingdienst is de aanspraak in stand blijven, zodat de vraagouder de in voorkomende gevallen verplicht het hele bedrag terug te bevoorschotting betreffende die maanden mocht behouden. vorderen. Dat is ook bevestigd door de Raad van State.’ Daarvoor was volgens de Raad van State doorslaggevend dat door de keuze voor beëindiging ex art. 16 Awir voorbij was gegaan aan de in art. 23 Awir bedoelde regeling betreffende opschorting, met de daarvoor geldende eisen en de

211 Vgl. Raad van State 4 oktober 2017, nr. 201609895/1/A2, daarbij geldende rechtsbescherming. Hoe wonderlijk is het ECLI:NL:RVS:2017:2668, in welk geval de handtekening van de kinderopvangorganisatie ontbrak. In Raad van State 14 september 2016, 216 Vgl. de uitspraken, genoemd in voetnoten 73, 74, 195, 206 en nr. 201506776/1/A2, ECLI:NL:RVS:2016:2486 was die handtekening er 211, alsmede Raad van State 27 juli 2011, nr. 201100716/1/H2, wel, maar ontbrak wel de handtekening van de vraagouder. Dat was ECLI:NL:RVS:2011:BR3217, Raad van State 20 november 2013, niet funest. Een plicht tot terugbetalen van een bedrag van € 9.131 bleef nr. 201210719/1/A2, ECLI:NL:RVS:2013:2006, Raad van State 5 juni 2013, overigens toch staan, omdat de vraagouder niet kon aantonen dat zij het nr. 201205528/1/A2, ECLI:NL:RVS:2013:CA2106 en Raad van State 2 april volledige bedrag aan kosten ook daadwerkelijk en tijdig had betaald. 2014, nr. 201209147/1/A2, ECLI:NL:RVS:2014:1114. 212 Vgl. Raad van State 13 november 2013, 201210679/1/A2, 217 Vgl. Raad van State 24 december 2008, nr. 200802996/1, ECLI:NL:RVS:2013:1927. ECLI:NL:RVS:2008:BG8262, Raad van State 17 augustus 2011, 213 Vgl. Kamerstukken II 2013/14, 31322, nr. 240, p. 29 en het POK-verslag, p. nr. 201100343/1/H2, ECLI:NL:RVS:2011:BR5166, Raad van State 16 maart 21 (zie voetnoot 38). 2016, nr. 201504188/1/A2, ECLI:NL:RVS:2016:714 en Raad van State 14 214 Zie voetnoot 75. maart 2018, nr. 201704359/1/A2, ECLI:NL:RVS:2018:864. 215 Kamerstukken II 2015/16, 31322, nr. 284, p. 33-34. 218 Raad van State 8 maart 2017, nr. 201509135/1/A2, ECLI:NL:RVS:2017:589.

32 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

dan dat de Commissie-Donner inmiddels drie jaar na dato gen, destijds vaktechnisch coördinator, uit te nodigen voor moest concluderen dat het ICT-systeem nog altijd niet de een verhoor.225 Intern klonken er dus geluiden dat de mogelijkheid bood om uitvoering te geven aan deze wette- zero-tolerance-aanpak niet moest kunnen.226 Extern lijke bepaling.219 Art. 23 Awir is dus sinds jaar en dag een verstomden dat soort geluiden ook niet.227 dode letter, want: ‘Computer says no’. Wat het betekent om politieke verantwoordelijkheid te De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State zag dragen voor het beleid van een voorganger, zou staats- de stopzetting/nihilstelling – en daarmee de in art. 26 Awir secretaris Menno Snel aan den lijve ondervinden. Op vastgelegde alles-of-niets-benadering – lange tijd níet als 15 september 2017 liet hij aan Pieter Omzigt in reactie op een vorm van bestuurlijke handelen die tegen de lat van het zijn Kamervragen van 10 juli 2017 weten dat de werkwijze evenredigheidsbeginsel zou mogen worden gelegd.220 Dit in de periode 2013/2014 paste bij de politieke en maat- beginsel is in art. 3:4 lid 2 Awb gecodificeerd. Hiermee schappelijke wens om vermoedens van misbruik en onei- dient de bestuursrechter bij beoordeling van een zaak, genlijk gebruik van overheidsmiddelen tegen te gaan, en dat gezien art. 8:77 lid 2 Awb, rekening te houden, evenals met achteraf kan worden gesteld dat de gekozen werkwijze niet andere in het algemeen rechtsbewustzijn levende beginselen in alle gevallen tot het gewenste resultaat had geleid, terwijl van behoorlijk bestuur. Door de POK zou uiteindelijk individuele ouders hiervan hinder ondervonden.228 Hinder worden vastgesteld dat grondbeginselen van de rechtsstaat mag een eufemisme worden genoemd. Pieter Omtzigt liet werden geschonden, onder meer door het wegredeneren niet los. In navolging van de brief van de staatssecretaris van algemene beginselen van behoorlijk bestuur.221 Anders van 11 september 2018 vroeg hij de staatssecretaris op dan de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 19 september 2018 hoe de CAF-11-problematiek opgelost heeft de Hoge Raad er minder moeite mee om een onbil- zou kunnen worden, waarop Menno Snel hem in zijn brief lijke uitkomst te corrigeren met toepassing van deze begin- van 11 oktober 2018 onder meer het volgende liet weten.229 selen, en in voorkomend geval dus ook contra legem.222 De algemene beginselen van behoorlijk bestuur hebben ‘Een eerste probleem is de te hoge snelheid waarmee de zodoende eerst en vooral een zelfreinigend effect op het kinderopvang-toeslag van de ouders in dit project is stopge- bestuurlijk handelen.223 Dit is wat Sandra Palmen-Schlan- zet en het vervolgens trage proces van beoordeling van het gen gedreven moet hebben om binnen de eigen gelederen recht op toeslag. Dit hangt samen met het tweede probleem, van de Dienst Toeslagen aan te dringen op een andere werk- dat van de informatievoorziening. (…) Tot slot is het zelfle- wijze, waarover zij in 2017 een memo schreef, waarin stond rend vermogen van Toeslagen op dit vlak te beperkt dat rechtsbeginselen waren geschonden.224 Het opduiken geweest. Het is niet gelukt om gaandeweg het proces voor van haar memo was reden voor de POK om Palmen-Schlan- een betere afhandeling voor ouders te zorgen.

225 Verslag van een openbaar verhoor van Sandra Palmen-Schlangen op 17 november 2020, p. 23 (https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/ atoms/files/pok_20201117-1_-_mw._palmen-schlangen.pdf). In haar verhoor wordt Palmen-Schlangen door de POK gevraagd om haar advies te citeren (p. 19): ‘Mijn advies is de klacht gegrond te verklaren en een vorm van compensatie aan te bieden. Dit kan door middel van een vso waarin wordt afgezien van verdere bezwaar- en beroepsprocedures. Daarnaast adviseer ik met klem de processen van Belastingdienst/Toeslagen te heroverwegen en een coördinatie aan te brengen. Het MT is verantwoor- 219 Eindadvies-Donner (zie voetnoot 168), p. 62-63. delijk voor het hele proces, ook op inhoud. Hoe is het mogelijk geweest 220 Raad van State 21 augustus 2013, nr. 201208136/1/A2, onderzoek in te stellen zonder werkinstructies en behandelkaders? ECLI:NL:RVS:2013:840 en Raad van State 14 december 2016, Hoe is het mogelijk geweest de toeslag voor 300 burgers op deze wijze nr. 201600564/1/A2, ECLI:NL:RVS:2016:3301. stop te zetten, met een onjuiste rechtsgrond, geen acht te slaan op de 221 POK-verslag, p. 7 (zie voetnoot 38). rechtsbescherming, inbreuk op de vereiste zorgvuldigheid, inbreuk op 222 Vgl. betreffende het gelijkheidsbeginsel Hoge Raad (Belastingkamer) 6 het motiveringsvereiste en de bewijslastverdeling? Hoe is het mogelijk juni 1979, nr. 19 290, ECLI:NL:HR:1979:AM4573, BNB 1979/211 m.nt. J.P. geweest dat bezwaren twee jaar zijn blijven liggen? Hoe is het MT tot Scheltens en AB 1979/404 m.nt. F.H. van der Burg. de conclusie gekomen dat hoger beroep wenselijk was, ondanks het 223 Het in art. 3:4 lid 2 Awb gecodificeerde evenredigheidsbeginsel heeft afbreukrisico? Hoe heeft het MT akkoord kunnen geven op het niveau vanwege het aspect van willekeur in zich dat toepassing ervan ook kan van de beantwoording?’ worden gezien als een correctie op gelijkheidsbeginsel. Het helpt hierbij 226 Vgl. ook P. Klein, ‘Misstanden bij Belastingdienst tot aan hoogste amb- dat handelen in strijd met het gelijkheidsbeginsel ook een schending is telijke top genegeerd’, RTL Nieuws 12 november 2019 (https://www. van een mensenrecht (vgl. art. 26 BuPo). rtlnieuws.nl/nieuws/nederland/artikel/4918881/toeslagenaffaire-belas- 224 Interne vaktechnische memo van 13 maart 2017, Advies CAF dossier tingdienst-klokkenluider-menno-snel). Hawaii, p. 2 (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brieven_re- 227 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘De top van de Belastingdienst drukte de on- gering/detail?id=2020Z19334&did=2020D41687). In dit memo dat was rechtmatige aanpak stopzetten kinderopvangtoeslag erdoor’, Trouw 18 gevoegd bij de brief van de Staatssecretaris van Financiën van 20 oktober november 2019 (https://www.trouw.nl/binnenland/de-top-van-de-belas- 2020 (Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 717), is niet terug te lezen wat tingdienst-drukte-de-onrechtmatige-aanpak-stopzetten-kinderopvang- wel in de brief staat. Eerst pas nadat Pieter Omtzigt opnieuw vroeg om toeslag-erdoor~b96b4867). verstrekking van het memo, werd dit gevoegd als bijlage bij de brief 228 Handelingen II 2016/17, nr. 2720, d.d. 15 september 2017. van de staatssecretaris van Financiën van 4 december 2020, nr. 2020- 229 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 11 oktober 2018 (Kamer- 0000238608 (zie voetnoot 29). stukken II 2018/19, 31066 / 31322, nr. 434), p. 2.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 33 Fraudebestrijding

Het onderkennen van de tekortkomingen in het project deze lijn doorzetten. Het was vermoedelijk het onderzoek CAF 11 is niet goed verlopen. Ingegeven door de tijdgeest, tegen het door een moeder ingeschakelde gastouderbureau gericht op het voorkomen en aanpakken van fraude, heeft Florien233 dat haar in grote problemen had gebracht.234 Ook de focus gelegen op de bestrijding van fraude en is de al omdat zij als ‘fraudeur’ geen toegang had tot schuldhulp- menselijke maat uit het oog verloren. Dit heeft vervelende verlening, is haar zaak exemplarisch te noemen voor de consequenties gehad voor goedwillende ouders van wie de gang van zaken bij velen in de toeslagenaffaire.235 Op 12 toeslag is stopgezet, terwijl later bleek dat zij wel recht juli 2019 oordeelde de rechter dat de stopzetting/nihilstel- hierop hadden. De werkwijze is medio 2016 aangepast, ling van haar toeslagen onrechtmatig was, zodat de Dienst kinderopvangtoeslag mag niet direct worden stopgezet. Toeslagen niet alleen alsnog zou moeten overgaan tot uitbe- (…)’ taling van die toeslagen, maar ook de schade vanwege stopzetting zou moeten vergoeden.236 De vrouw beklaagde zich Een klacht die in februari 2016 werd ingediend bij de Nati- overigens ook over het ontbreken van de nodige stukken in onale Ombudsman, zou leiden tot het rapport ‘Geen het dossier. Om haar vermoeden te staven dat er bij het powerplay maar fair play’.230 Dit had betrekking op de stopzetten van de kinderopvangtoeslag sprake zou kunnen werkwijze in de CAF-11-zaak. In november van dat jaar, zijn van etnisch profileren, wilde zij duidelijkheid krijgen kort na de start van het onderzoek door de Nationale over de gang van zaken in het onderzoek tegen het door Ombudsman naar die werkwijze, werd Sandra haar ingeschakelde gastouderbureau. De Rotterdamse Palmen-Schlangen gevraagd een onderzoek binnen de eigen rechtbank besloot in te stemmen met het verzoek tot het gelederen te starten naar het handelen van de Dienst Toesla- geven van openheid van zaken, waardoor de gedupeerde gen. Naar aanleiding daarvan zou zij – mede gezien de moeder en haar advocaat inzage moesten krijgen in het uitspraak van de Raad van State van 8 maart 2017 – dossier. concluderen dat de Dienst Toeslagen laakbaar had gehandeld, dat coördinatie nodig was, en dat escalatie op het Hele grote toeslagschulden hadden, als gezegd, in veel niveau van de staatssecretaris zou kunnen volgen als de gevallen van doen met het desgevraagd niet kunnen leveren aanbevelingen van de Nationale Ombudsman niet zouden van bewijs betreffende het betalen van de ‘eigen bijdrage’ worden overgenomen.231 Haar opvatting dat hier het boete- (vgl. art. 1.8 lid 2 Wko jo. art. 6 Besluit KOT). Op 20 kleed aangetrokken moest worden, zou eerst pas veel later, november 2014 schreef staatssecretaris Wiebes in de kant- of eigenlijk te laat door anderen omarmd worden. lijn van een aan hem gerichte notitie over het hardvochtige invorderingsbeleid: ‘Als minder ingewijde vraag je je af Direct stopzetten met omkering van de bewijslast gebeurde waarom het hele bedrag wordt teruggevorderd i.p.v. het sinds 2016 niet meer. Maar daarmee waren de problemen bedrag van de noodzakelijk geachte eigen bijdrage.’237 In voor de ouders niet verdwenen. Het beleid veranderde niet, een rapportage voor de ministerstafvergadering van SZW omdat stopzetten en op nihil stellen nádat onderzoek was op 8 december 2014 werd minister Asscher geïnformeerd gedaan (vgl. art. 16 lid 4 en 5 resp. art. 21 Awir), nogal van over de zorgen van de Belastingdienst over de eigen bijdrage doen had met dezelfde vooringenomenheid en de lezing van en hun argumentatie om weten regelgeving hierop aan te wat bewijs zou moeten zijn (vgl. art. 15 lid 2 resp. art. 18 passen.238 Maar het beleid veranderde niet, ondanks terug- Awir). De Dienst Toeslagen bleef stug de ingeslagen weg koppeling over schrijnende gevallen in de uitvoering. volgen, tot aan het moment dat de rechter er genoeg van Beleidsmakers waren met elkaar bezig, of eigenlijk vooral had. Op 6 februari 2019 oordeelde de Haagse rechtbank dat het stopzetten en – op nihil stellen, dus – terugvorderen van kinderopvangtoeslag mogelijk onrechtmatig was jegens 233 Zie voetnoot 196. 234 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘Deze moeder weet nog steeds niet waarom de 232 de ouders. Kort daarna zou de Rotterdamse rechtbank fiscus haar onterecht beschuldigde van fraude’, Trouw 9 juli 2019 (https:// www.trouw.nl/binnenland/deze-moeder-weet-nog-steeds-niet-waarom- de-fiscus-haar-onterecht-beschuldigde-van-fraude~b9c2de2f). 235 Vgl. P. Klein, ‘Gwendolyne won zaak over toeslag van Belastingdienst: ‘Tijd krijg je niet terug’, RTL Nieuws 09 juli 2019 (https://www.rtlnieuws. nl/nieuws/nederland/artikel/4774996/belastingdienst-toeslagen-toeslag-menno-snel-toeslag-kinderopvang). 236 Rb. Rotterdam 12 juli 2019, nr. ROT 18/3203, ECLI:NL:RBROT:2019:5532, V-N 2020/11.24.36; vgl. https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Rechtbanken/Rechtbank-Rotterdam/Nieuws/Paginas/ Stopzetten-kinderopvang-toeslag-was-onterecht.aspx. 237 J-H. Strop, ‘Politieke top werd intern meermaals gewaarschuwd, maar greep niet in bij toeslagenaffaire’, Follow the Money 8 maart 2020 (https:// www.ftm.nl/artikelen/wiebes-wist-van-problemen-toeslagenaffare). 230 Zie voetnoot 14 en de brief van de staatssecretaris van Financiën van 238 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Eindrapport project 10 november 2020 (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/brie- signalen kinderopvangtoeslag SZW, 30 augustus 2020, p. 15-16 (https:// ven_regering/detail?id=2020Z21101&did=2020D45119), p. 2. zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-944922.pdf), aangeboden aan de 231 Zie voetnoot 224 en het POK-verslag, p. 61-62 (zie voetnoot 38). Tweede Kamer bij brief van staatssecretaris van SZW van 31 augustus 232 Rb. Den Haag 6 februari 2019, nr. C/09/549928 / HA ZA 18-317, 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 695) en het POK-verslag, p. 58 ECLI:NL:RBDHA:2019:6233. (zie voetnoot 38).

34 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

niet,239 en dus ook niet met het maken van beleid om de zouden staan aan een gunstige verkiezingsuitslag in maart disproportionele terugvorderingen te stoppen.240 Opvallend met hem als lijsttrekker van de PvdA.243 Na Asscher zou is dat in voorkomend geval niet de minister van SZW, maar Eric Wiebes de vijfde bewindspersoon zijn die ten onder de staatssecretaris van Financiën degene was die – mede zou gaan vanwege problemen met de uitvoering van het namens de minister – de kooltjes uit het vuur moest halen toeslagensysteem. Ten overstaan van de POK had Wiebes door (tegen beter weten in) als volgt te reageren op een gezegd dat hij niet de lont had zien branden waar later die vraag betreffende de behandeling van de ouders die slacht- bom door ontplofte.244 Om te voorkomen dat er rondom offer waren van de oplichterspraktijken van de uitbater van zijn persoon – in navolging van Asscher – politiek gedoe kinderopvanginstelling De Parel.241 zou zijn, wat het werken aan oplossingen in de weg zou zitten, besloot hij om niet door te gaan als demissionair ‘Al eerder heb ik aangegeven dat het goed voorstelbaar is minister van Economische Zaken.245 dat de gebeurtenissen rond De Parel pijnlijk voor de betrokken ouders zijn en een grote impact op hen hebben. (…) Ondanks een nadrukkelijke poging om het stoppen van het Voor wat betreft het bestuursrechtelijk traject geldt het hardvochtige beleid in gang te zetten zou dit beleid niet volgende. Als geconstateerd wordt dat ouders zich niet aan gestopt gaan worden; zeker niet door een andere uitleg van de regels houden, dan moet de Belastingdienst terugvorde- de wet, en ook niet door de wetgever246. 247 Dan moest het ren. De Raad van State heeft dat diverse malen bevestigd. toch de rechter zijn die er aan te pas zou moeten komen om De Belastingdienst is een uitvoerder van de wet. Het is de de alles-of-niets-benadering te doorbreken. Duidelijk was Belastingdienst of de Staatssecretaris niet toegestaan van de al dat het niet betalen van een klein deel van de ‘eigen wet af te wijken. De Belastingdienst toetst aanvragen voor bijdrage’ gezien mocht worden als afrondingsverschil, dus kinderopvangtoeslag op basis van de door de aanvrager niet als tekortschieten.248 Op 24 april 2019 oordeelde de aangeleverde gegevens en eventuele aanvullende gegevens Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State in een van de burger of een derde aan de wettelijke vereisten voor zaak waarin betreffende het jaar 2014 dezelfde werkwijze kinderopvangtoeslag. De aanvrager is te allen tijde zelf aan de orde was als in de uitspraak van 8 maart 2017, en verantwoordelijk voor de juistheid en volledigheid van deze waarin betreffende het jaar 2013 was besloten om een beta- gegevens.’ lingsverschil van € 115 aan te grijpen om de kinderopvangtoeslag over een heel jaar terug te vorderen van een ouder, Ten overstaan van de POK zou Lodewijk Asscher zeggen resulterend in een schuld van bijna € 12.000.249 In deze dat ouders volkomen te goeder trouw de dupe waren zaak ging het dus over een klein verschil, wat niet tot nihil- geworden van hoge terugvorderingen die voortvloeiden uit stelling zou mogen leiden. Ook al gegeven de motie Omtzigt zijn wet, en dat hij niet in de gaten had hoe hard de impact van 21 maart 2019,250 was het deze zaak die de aanleiding van dit onderdeel van de wet kon zijn.242 Vanwege zijn rol zou zijn om op 29 mei 2019 de Commissie-Donner in te in de toeslagenaffaire maakte hij daags voor de val van het stellen.251 kabinet-Rutte III kenbaar dat beschuldigingen van kwade intenties en discussie over zijn rol in die affaire in de weg 243 lodewijk Asscher op Facebook: ‘Een ander moment, een andere manier’ (https://www.facebook.com/LodewijkAsscher/vi- deos/3742996392410136/). 244 Verslag van het openbaar verhoor van de POK op 23 november 2020 van de heer E.D. Wiebes (https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/ atoms/files/pok_20201123-2_-_dhr._wiebes.pdf), p. 62 (https://debatge- 239 In de brief van de minister en staatssecretaris van Financiën van 4 febru- mist.tweedekamer.nl/debatten/openbaar-verhoor-de-heer-wiebes). ari 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 596, p. 3-4) noemen de be- 245 Verklaring terugtreden minister Wiebes (https://www.youtube.com/ windslieden het signaal dat eind 2014 vanuit Belastingdienst/Toeslagen watch?v=Al9T40s1xoY). was gekomen dat het geheel terugvorderen van de kinderopvangtoeslag 246 Een motie van het lid Siderius van 28 oktober 2014 over onderzoek naar als een deel van de eigen bijdrage niet was betaald een harde ingreep de terugvordering van kinderopvangtoeslag (Kamerstukken II 2014/15, was, en dat dit signaal op de achtergrond is geraakt door het onder- 31322, nr. 256) werd weggestemd (https://www.tweedekamer.nl/ zoek naar ‘De Parel’ (zie voetnoot 75). In haar brief van 12 maart 2020 kamerstukken/moties/detail?id=2014Z19024&did=2014D38620). En (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 611, p. 2) zegt staatssecretaris Van ook een motie van 24 maart 2016 van de leden Ulenbelt en Siderius over Huffelen het duidelijker, namelijk dat de dialoog tussen het ministerie opschorten van terugvordering van kinderopvangtoeslag door de Belas- van Financiën en het ministerie van SZW uiteindelijk is verzand. Vgl. ook tingdienst (Kamerstukken II 2015/16, 31322, nr. 296) werd weggestemd het Besluit Wob-verzoek inzake Kinderopvangtoeslag en eigen bijdrage, (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/detail?id=2016Z06234&- d.d. 12 maart 2020 (zie voetnoot 17) en antwoord 19, 20, 25, 70, 71, 72 did=2016D12793). en 76 in de brief van de staatssecretaris van Financiën van 28 april 2020 247 Zie hierover de reconstructies van Jan-Hein Strop op de website van (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 628, p. 6-7). Follow the money (voetnoot 237) en van Jesse Frederik op de website van 240 Vgl. J. Frederik, ‘Tienduizenden gedupeerden, maar geen daders: zo De Correspondent (zie voetnoot 23). ontstond de tragedie achter de toeslagenaffaire’, De Correspondent 13 248 Zie voetnoot 206. november 2020 (zie voetnoot 23). 249 Raad van State 24 april 2019, nr. 201710375/1/A2, ECLI:NL:RVS:2019:1333, 241 Handelingen II 2015/16, nr. 2675, d.d. 30 mei 2016, p. 1-2. V-N 2019/37.27. 242 Verslag van het openbaar verhoor van de POK op 23 november 2020 van 250 Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 468. de heer L.F. Asscher (https://www.tweedekamer.nl/sites/default/files/ 251 Vgl. POK-verslag, p. 79-80 (zie voetnoot 38) en de brief van de staats- atoms/files/pok_20201123-3_-_dhr._asscher.pdf), p. 12 (https://debatge- secretaris van Financiën 29 mei 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, mist.tweedekamer.nl/debatten/openbaar-verhoor-de-heer-asscher). nr. 487).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 35 Fraudebestrijding

Uiteindelijk – bijna vijf jaar na de kantlijn-opmerking van voorheen oordeelde de Afdeling Bestuursrechtspraak dat er Wiebes – was het in het najaar van 2019 zo ver dat de voor de Dienst Toeslagen discretionaire ruimte is bij de hoogste bestuursrechter inzag dat het hoe dan ook anders vaststelling van het bedrag dat wordt teruggevorderd. De zou moeten. Met het uitbrengen van het interim-advies had nieuwe lezing van art. 26 Awir is dat niet imperatief is voor- de Commissie-Donner nog even gewacht, opdat in dat geschreven dat de Dienst Toeslagen het gehele bedrag van advies de consequentie meegenomen kon worden van een de belanghebbende moet terugvorderden. tweetal uitspraken van de Raad van State van 23 oktober In beide uitspraken van 23 oktober 2019 merkt de Raad 2019.252 De eerste van die twee uitspraken betrof een geval van State op dat het inzicht dat de nadelige gevolgen van waarin niet kon worden aangetoond dat betaling had nihilstelling niet in evenredige verhouding staan tot het plaatsgevonden ter zake van alle kosten, waaronder de doel van dat besluit, zou zijn ontstaan door het rapport van ‘eigen bijdrage’.253 In dit geval was er geen sprake van een de Nationale Ombudsman,257 alsook door een tweetal afrondingsverschil, zoals dat in de uitspraak van 24 april rapporten van de WRR.258 Redengevend voor het omgaan 2019 het geval was. Toch oordeelde de Afdeling Bestuurs- was kennelijk niet de afweging die de Afdeling Bestuurs- rechtspraak dat het niet zo mag zijn dat geen enkele rechtspraak van de Raad van State als magistraat had te aanspraak op toekenning van een toeslag bestaat, als vast- maken (vgl. art. 8:77 lid 2 Awb). Niet voortschrijdend staat dat een gedeelte van de kosten wél is betaald. De inzicht, maar aanhoudende maatschappelijke, en daardoor oplossing werd niet opgehangen aan het contra legem politieke druk lijkt de doorslag te hebben gegeven. Het is toepassen van een (algemeen) beginsel van behoorlijk zorgelijk te noemen dat de hoogste bestuursrechter kenne- bestuur. In plaats daarvan werd een andere uitleg gegeven lijk eerst pas na een politieke afweging besloot om een aan art. 1.7 lid 1 jo. art. 1.52 lid 1 Wko, waardoor het rechtvaardige beslissing te nemen, in die zin dat – gegeven mogelijk is om tot een andere berekening te komen die het evenredigheidsbeginsel – ongelijke gevallen in gelijke minder ingrijpende gevolgen heeft. Deze nieuwe uitleg bete- mate ongelijk behandeld zouden worden.259 De vraag blijft kent dat het niet kunnen aantonen van volledige betaling zodoende hangen of zonder maatschappelijke druk ooit het van de gestelde kosten geen nihilstelling tot gevolg meer belang van het voorkomen van misbruik en oneigenlijk mag hebben, waardoor er bij het toepassen van art. 26 Awir gebruik meer in evenwicht zou zijn gebracht met de gerecht- niet meer wordt uitgegaan van een plicht tot terugbetalen vaardigde belangen van de burger. van álle voorschotten. In afwijking van eerdere jurispru- dentie254 paste de Raad van State het in art. 3:4 lid 2 Awb 3. De ‘menselijke maat’ als uitgangspunt bedoelde evenredigheidsbeginsel nu toch toe, zij het door inlezing daarvan in de materiële wet. Voortaan zou er steeds Door zijn brief van 11 juni 2019 maakte staatssecretaris een aanspraak op kinderopvangtoeslag bestaan als de Snel bekend dat hij had besloten tot beëindiging van de aanvrager een deel van de kosten van kinderopvang dwanginvordering ter zake van de toeslagen van de voldeed.255 CAF-11-ouders, alsook tot het in het leven roepen van de De andere zaak waarover de Raad van State op 23 oktober Commissie-Donner die tot taak had om de CAF-11-zaak te 2019 uitspraak deed, betrof een geval waarin de Dienst onderzoeken.260 Op 24 juli 2019 ging de Commissie-Don- Toeslagen bij de toeslaggerechtigde had aangeklopt voor ner aan het werk.261 Vier maanden later stond in het op het terughalen van de bevoorschottingen die waren gestort 14 november 2019 gepubliceerde interim-advies op schrift op de rekening van een frauderend gastouderbureau.256 dat de Belastingdienst ‘institutioneel vooringenomen’ had Ook in dit geval ging de Raad van State om. Anders dan gehandeld, en dat de gebruikelijke middelen van rechtsbescherming daar geen of onvoldoende bescherming tegen hadden kunnen bieden.262 Met het advies van de Commis- 252 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 25 oktober 2019 (Kamer- stukken II 2019/20, 31066, nr. 542). sie-Donner in de hand trok staatssecretaris Snel een dag 253 Raad van State 23 oktober 2019, nr. 201900753/1/A2, later het boetekleed aan door een persoonlijke videobood- ECLI:NL:RVS:2019:3535, JB 2020/19. 254 Zie voor uitspraken anderszins de voetnoten 210, 216 en 217. 255 In antwoord op de vraag wat de reden is dat de Dienst Toeslagen van 257 Zie voetnoot 14. de Belastingdienst zou willen vasthouden aan de mogelijkheid van 258 w. Tiemeijer, WRR-Verkenning nr. 33: ‘Eigen schuld? / Een gedrags- nihilstelling, werd gesteld dat een andere benadering ertoe zou leiden wetenschappelijk perspectief op problematische schulden’, 30 juni dat aanvragers – gevraagd naar de daadwerkelijke kosten – in de verlei- 2016 (https://www.wrr.nl/publicaties/verkenningen/2016/06/30/ ding zullen komen te hoge kosten van opvang op te geven (en dus een eigen-schuld-een-gedragswetenschappelijk-perspectief-op-problema- hogere toeslag, waarmee de eigen bijdrage kan worden gefinancierd). De tische-schulden) en Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid redengeving voor dit standpunt luidt als volgt: ‘Wanneer het gevolg van m.m.v. J.E.J. Prins e.a., WRR-rapport nr. 97: ‘Weten is nog geen doen. Een te hoge opgave niet langer zou zijn dat toeslag geheel wordt geweigerd, realistisch perspectief op redzaamheid’, 24 april 2017 (https://www.wrr.nl/ kunnen aanvragers het erop aan laten komen of controle plaatsvindt. publicaties/rapporten/2017/04/24/weten-is-nog-geen-doen). Vindt deze niet plaats, dan ontvangen zij een te hoge toeslag, gerelateerd 259 Zie voetnoot 223. aan de te hoog opgegeven kosten. Vindt controle wel plaats, dan zou 260 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 11 juni 2019 (Kamerstuk- in een andere dan de gevolgde benadering bijstelling naar een lager ken II 2018/19, 31066, nr. 490). toeslagbedrag plaatsvinden, waarmee de stimulans om correcte opgave 261 De dag na publicatie in de Staatscourant werd het Instellingsbesluit te doen zou komen te ontbreken.’ Adviescommissie uitvoering Toeslagen van kracht (Stcrt. 2019, 40595, 256 Raad van State 23 oktober 2019, nr. 201802802/1/A1, https://wetten.overheid.nl/BWBR0042439/2019-07-24). ECLI:NL:RVS:2019:3536, JB 2020/18. 262 Interim-advies Donner (zie voetnoot 3).

36 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

schap te publiceren op Twitter.263 Diezelfde dag noemt de den.268 In zijn afscheidswoorden refereerde Menno Snel aan staatssecretaris het in zijn brief aan de Kamer onacceptabel het debat van twee weken eerder, waarin nog eens duidelijk dat fraudevermoedens op deze vooringenomen wijze door- was geworden dat gewone burgers de dupe waren gewor- werkten in het reguliere toezicht.264 den van een toeslagensysteem met een op hol geslagen fraudeaanpak en een weinig menselijke aanpak als het gaat om In het debat op 4 december 2019 zei staatssecretaris Snel de manier waarop het werd afgehandeld, de uitvoering. over het onterecht stopzetten van de kinderopvangtoeslag Snel sprak op 18 december 2019 over het plat walsen van voor heel veel ouders dat de overheid hier een grens had onschuldige ouders door hun eigen overheid, zonder dat zij opgezocht en er overheen was gegaan, dat daar heel veel kans hadden daaraan te ontsnappen.269 Niet alleen bood hij mensen de dupe van waren geworden, en dat de politiek dat daarvoor nog een keer zijn excuses aan, ook gaf hij een veel te laat door had.265 Met een duidelijk blijk geven van boodschap mee voor de toekomst. Nog een keer bena- het besef dat het in de uitvoering niet goed was gegaan, drukte hij dat het systeem anders zou moeten. Niet makke- vroeg Snel – onder verwijzing naar Donner – als volgt ook lijk maar broodnodig zou het zijn om een beter systeem, aandacht voor het wettelijke stelsel van toeslagen. een toepasselijker, menselijk systeem voor toeslagen te bedenken. En ook de cultuur zou volgens hem anders ‘De wet is ingericht, zonder enige vorm van menselijke moeten.270 Volgens Snel zou bij de Belastingdienst niet lega- maat. Het werd vandaag ook neergezet als “het rondpom- lisme de boventoon moeten voeren, maar de ‘menselijke pen van geld”. Je kunt daarmee mensen vrij gemakkelijk tot maat’. tienduizenden euro’s per jaar bevoorschotten, maar je kunt dat net zo makkelijk weer afpakken. Dat is het stelsel dat Aangezien een toeslaggerechtigde iets anders is dan een we hebben gebouwd rondom toeslagen. Dat kan volgens groot bedrijf, reflecteerde Snel bij zijn afscheid ook op de mij niet het stelsel zijn.’ keuze om de uitvoering van toeslagen bij de Belastingdienst onder te brengen. Omdat dit wellicht niet goed was, gaf De staatssecretaris was stellig in zijn conclusie dat het Snel te kennen dat hij reeds een onderzoek had ingesteld wettelijke systeem zou moeten worden aangepast, wetende naar het losknippen van het dienstonderdeel Toeslagen. dat de uitvoering misging bij vooraf controleren én bij Kort na het vertrek van Menno Snel besloot minister Hoek- achteraf controleren.266 Menno Snel wilde het anders. Maar stra om de aansturing van de Belastingdienst drastisch te onder zijn bewind zou dat niet gebeuren. Ook deze staats- wijzigen. Met de bedoeling om het bestuur te versterken secretaris die nota bene een werkzaam verleden had gehad werden de onderdelen Toeslagen en Douane ontvlochten als ambtenaar bij het ministerie van Financiën, kreeg geen van de rest van de Belastingdienst.271 Het resultaat van deze grip op de Belastingdienst. Hij trad af, nadat er – in het reorganisatie is dat de Dienst Toeslagen, de Douane, en de kader van openheid267 – dossiers aan gedupeerden werden Belastingdienst (incl. FIOD) als zelfstandige onderdelen rondgestuurd met daarin overwegend zwartgelakte bladzij- worden aangestuurd, met ieder een eigen Directeur-Gene- raal. Er zijn nu twee (demissionaire) staatssecretarissen bij het ministerie van Financiën. Hans Vijlbrief heeft de Belas- tingdienst (incl. de FIOD) in zijn portefeuille. Alexandra van Huffelen doet de Dienst Toeslagen en de Douane.

263 Menno Snel refereert hieraan in zijn persconferentie (https://www. Door de uitspraken van de Raad van State op 23 oktober youtube.com/watch?v=ARCed6-I9ek), maar na het archiveren van zijn 2019 was alles anders geworden. Proportionele toekenning Twitter-account is het filmpje niet meer te raadplegen (vgl. https:// smd01.archiefweb.eu/?client=minfinancien&type=twitter#archive). 264 Brief van 15 november 2019 over oplossing voor de CAF 11-ouders en 268 Vgl. W. Boersema, ‘De afgetreden Menno Snel werd gemangeld door maatregelen om herhaling te voorkomen (Kamerstukken II 2019/20, een dienst die hij nooit onder controle kreeg’, Trouw 18 december 2019 31066, nr. 538), p. 6. (https://www.trouw.nl/politiek/de-afgetreden-menno-snel-werd-geman- 265 Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 6, d.d. 4 december 2019, p. 1-53 geld-door-een-dienst-die-hij-nooit-onder-controle-kreeg~bdafa2792). (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/ten-onrechte-ingevor- 269 Handelingen II 2019/20, nr. 38, item 14, d.d. 18 december 2019, p. 1-2 derde-kinderopvangtoeslagen-antwoord-en-tweede-termijn / https:// (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/door-ouders-ontvan- www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/ gen-dossiers-inzake-de-kinderopvangtoeslagaffaire / https://www. details/activiteit?id=2019A03993). tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/ 266 Menno Snel refereerde hier aan de inbreng Eppo Bruins die het volgende activiteit?id=2019A05647). zei (Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 6, d.d. 4 december 2019, p. 19): 270 Een cultuur die ontstaan is in jaren, zal niet zomaar anders worden. Het ‘Achteraf controleren leidde tot grootschalige fraude. Stopzetten na was Albert Einstein die zei dat als je doet wat je deed, dat je dan krijgt controle leidde tot groot menselijk drama en leed, binnen honderden wat je kreeg. En dan is het goed om te beseffen dat fiscaal geschoold of zelfs duizenden gezinnen. Als dan vooraf controleren leidt tot ellende zijn voor leidinggevenden bij de Belastingdienst meestal geen vereiste en als achteraf controleren leidt tot ellende, moeten we dan niet met z’n is. Luisteren naar inhoudelijke argumenten is dan nogal lastig. Niet voor allen concluderen dat het toeslagenstelsel failliet is, zo vraag ik de staats- niets zien fiscalisten van naam en faam de Belastingdienst al lang niet secretaris.’ meer als een logische werkplek. De Belastingdienst van lang geleden 267 Vgl. J. Kleinnijenhuis, ‘Ouders krijgen inzage in toeslagdossier Belasting- zag het als belangrijk om wetenschappers binnen eigen gelederen te dienst: “We zijn alles kwijtgeraakt”’, Trouw 11 november 2019 (https:// hebben, en andersom ook de universiteiten. www.trouw.nl/economie/ouders-krijgen-inzage-in-toeslagdossier-belas- 271 Brief van de minister van Financiën van 11 januari 2020 (Kamerstukken II tingdienst-we-zijn-alles-kwijtgeraakt~b8ff05bc). 2019/20, 31066, nr. 588).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 37 Fraudebestrijding

was de uitkomst die beleidsmatig niet van de grond was lossen, omdat de ambtenaren bij SZW daarvoor geen oor gekomen.272 Bij de terugvordering van toeslagen zou meer hadden.279 maatwerk geleverd moeten gaan worden (dus ongelijke gevallen in gelijke mate ongelijk). Dit zou betekenis hebben De uitvoering van toeslagen zoals deze plaatshad in de voor nieuwe, lopende én oude zaken. Daags voor zijn aftre- afgelopen vijftien jaar, leek (demissionair) staatssecretaris den werd de Tweede kamer door Snel bij brief van 17 Van Huffelen nog eens dunnetjes te willen overdoen.280 december 2019 mede namens de staatssecretaris van SZW Maar de verwachtingen waren groter dan zij op korte geïnformeerd over het voortaan proportioneel terugvorde- termijn waar zou kunnen maken. In het debat op 27 mei ren van toeslagen, zoals dat was vastgelegd in het bij die 2020 kwam de aangifte aan de orde betreffende knevelarij brief gevoegde Verzamelbesluit toeslagen273 (Stcrt. 2019, (art. 366 Sr) en beroepsmatige discriminatie (art. 137g 70486).274 Dit beleidsbesluit werd daarna nogmaals gewij- Sr),281 ten aanzien waarvan het Openbaar Ministerie zou zigd (Stcrt. 2020, 22720). Bij die gelegenheid werd bena- oordelen dat van een strafrechtelijke verdenking geen drukt dat het in art. 3:4 lid 2 Awb opgenomen (algemeen) sprake kon zijn.282 In datzelfde debat zei Van Huffelen dat beginsel van behoorlijk bestuur betekenis heeft bij de zij liever vandaag dan morgen resultaat zou zien, maar dat uitvoering van álle inkomensafhankelijke regelingen. Dit er tijd nodig is om vijftien jaar beleid te herstellen en recht uitgangspunt van maatwerk is inmiddels verankerd in art. te doen aan een grote groep ouders, zodat elke euro van het 13b Awir.275 Nieuwe gevallen over één kam scheren zou halve miljard dat het kabinet beschikbaar stelt voor het zich dus niet meer moeten kunnen voordoen. Door het compenseren van de ouders, zijn doel bereikt.283 Van Huffe- vervallen van art. 7 lid 6 Uitv reg Awir is het zijn van ‘frau- len noemde drie redenen om te compenseren, nl. (a) getrof- deur’ (vanwege het opzet/grove schuld-criterium) inmiddels fen zijn door de zogenaamde institutionele vooringenomen- geen belemmering meer bij het toekennen van een beta- heid, zoals het de CAF-11-ouders overkwam, (b) getroffen lingsregeling.276 Bij de Dienst Toeslagen waait een nieuwe zijn door de hardheid van het stelsel vanwege de wind. Dit heeft ongetwijfeld ook alles van doen met het alles-of-niets-benadering of (c) getroffen zijn door de kwa- oordeel van de Raad van State dat de nieuwe zienswijze per lificatie ‘opzet/grove schuld’. 23 oktober 2019 betreffende maatwerk in alle soortgelijke De klus om de problemen op te lossen is omvangrijk en gevallen, dus ook met terugwerkende kracht zou moeten complex. Het is als het omleggen van een weg, terwijl het worden toegepast. De Commissie-Donner stelde in zijn verkeer blijft rijden. Het gaat nu over herstelbetalingen en eindadvies dat ouders ‘slachtoffers’ waren geworden van de verbetering van de dienstverlening. Maar de problemen reguliere werking van de wet, en dat de erfenis van vijftien waar Menno Snel het over had, zijn niet zo maar weg. De jaar toepassing van de kinderopvangtoeslagregelgeving toeslagenmachine moet blijven draaien. Al snel liep staats- alleen door wetgeving gerepareerd zou kunnen worden.277 secretaris Van Huffelen met haar goede bedoelingen poli- In het Verzamelbesluit toeslagen werd daarom de mogelijk- tieke averij op.284 De context van het politieke bestaan van heid geïntroduceerd om een onherroepelijk vaststaande Van Huffelen was door het aftreden van Menno Snel niet terugvorderingsbeschikking te herzien (vgl. art. 21a Awir ineens anders. Ook zij had het te doen met de omstandighe- jo. art. 5a Uitv reg Awir). Het herstel van de schade werd den zoals ze zijn.285 Nog steeds heeft zij het te doen met door staatssecretaris Van Huffelen voortvarend opgepakt. gebrekkige ICT-systemen. Alleen daarom al is het zeer Een herstelorganisatie werd opgetuigd. Het voor herstel arbeidsintensief om een dossier samen te stellen met daarin benodigde wettelijke instrumentarium is er inmiddels (vgl. de voor compensatie relevante feiten. In het debat op 27 art. 47 en 49 t/m 49f Awir).278 Om hoe dan ook problemen mei 2020 merkte Van Huffelen op dat een dossier samen- te kunnen oplossen is er de hardheidsclausule die werd stellen een tijdsbeslag vergt van ongeveer 400 uur. Voor het opgenomen in art. 49a Awir jo. art. 9b Uitv reg Awir. optuigen van een herstelorganisatie is personeel nodig. En Overigens zou een dergelijke bepaling zou het drukventiel hebben kunnen zijn dat er niet was en dat er niet kwam om 279 Vgl. J. Frederik, ‘De tragedie achter de toeslagenaffaire’, De Correspondent de problematiek betreffende schrijnende gevallen op te 16 januari 2021 (https://decorrespondent.nl/11959/de-tragedie-achter-de-toeslagenaffaire/719468974741-fc85ca00). 280 Belangrijke stap in herstelproces kinderopvangtoeslag (https://youtu.be/ w7SidMSTLug). 281 Vgl. het advies van mr. H.J. Biemond inzake aangifteplicht op grond van art. 162 Sv, dat als bijlage (https://zoek.officielebekendmakingen. 272 Zie voetnoot 247. nl/blg-936053) was gevoegd bij de brief van de staatssecretarissen van 273 https://wetten.overheid.nl/BWBR0043404. Financiën van 19 mei 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 653). 274 Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 574. 282 Nieuwsbericht OM 7 januari 2021: ‘Geen strafrechtelijk onderzoek naar 275 wet hardheidsaanpassing Awir (Stb. 2020, 227 / Kamerstukken II 2019/20, Belastingdienst’ (https://www.om.nl/actueel/nieuws/2021/01/07/ 35468). geen-strafrechtelijk-onderzoek-naar-belastingdienst). 276 Art. I, onderdeel A, tweede en zevende lid, Regeling van de staats- 283 Handelingen II 2019-2020, nr. 75, item 5, d.d. 27 mei 2020, betreffende het secretaris van Financiën van 29 juni 2020 houdende regels inzake debat over het stopzetten van de kinderopvangtoeslag (https://debatge- inkomensafhankelijke regelingen, vereenvoudigd derdenbeslag en het mist.tweedekamer.nl/debatten/stopzetten-kinderopvangtoeslag-2). gebruik van het burgerservicenummer, nr. 2020-0000111146 (Stcrt. 2020, 284 Vgl. Brief van de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane 35114). van 23 juni 2020 (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 676). 277 Eindadvies-Donner (zie voetnoot 168), p. 40. 285 Vgl. Brief van de staatssecretarissen van Financiën van 27 februari 2020 278 Zie voetnoot 275. (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 607).

38 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

een blik daarvan opentrekken is niet zomaar mogelijk. niet anders, en dus nog steeds gebaseerd op het systeem van Mede daarom kampt de herstelorganisatie dan ook met eerst betalen en achteraf corrigeren (en terugbetalen, wat opstartproblemen.286 Op 10 december 2020 kon een bij fraude niet gebeurt). Het is dit probleem waardoor de inschatting worden gemaakt aangaande 22.000 ouders die Bulgarenfraude kon gebeuren, en waardoor de toeslagen- mogelijk gedupeerd zouden zijn; van de 9.669 ouders die crisis zou volgen. zich gemeld hadden, waren er op dat moment alleen nog maar 862 gecompenseerd. De druk om snel actie te onder- 4. Fraudebestendigheid als oplossing nemen met het vergoeden van de schade werd alleen maar groter door het uitbrengen van het verslag door de POK. In 4.1 Fraudegevoeligheden in het toeslagensysteem dat verslag deed de POK een beroep op de betrokken Met de introductie van het toeslagenstelsel beoogde de staatsmacht om het ontstane onrecht alsnog recht te wetgever dat de Dienst Toeslagen verantwoordelijk zou zijn zetten.287 Op 22 december 2020 werd naar aanleiding daarvoor de beoordeling van de aanvraag op de persoonlijke, van – vooruitlopend op een kabinetsreactie – kenbaar administratieve en financiële aspecten die in het kader van gemaakt dat besloten was om sneller recht te doen door het de inkomensafhankelijke tegemoetkoming van belang zijn nemen van een drietal maatregelen.288 Eén van die maatre- (zoals de samenlevingsvorm, de inkomenspositie en de gelen was een groot gebaar in de vorm van een uitkering kosten waarvoor een tegemoetkoming wordt gevraagd) en van in ieder geval € 30.000 voor alle ouders die gedupeerd vervolgens verantwoordelijkheid zou dragen voor het zijn door de ‘alles-of-niets’ uitleg van de kinderopvangtoe- toekennen van de tegemoetkoming en de uitbetaling daar- slag of de buitensporige fraudejacht. Opvallend hierbij is van. Bij het vormgeven aan het formele recht ten behoeve vooral dat maatwerk op die manier niet aan de orde is, en van inkomensafhankelijke regelingen werd ervoor gekozen dat ongelijke gevallen zodoende niet in gelijke mate onge- om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de reeds bestaande lijk worden behandeld. Een snelle rekensom leert dat met processen en procedures van de Belastingdienst.291 De Awir compensatie een bedrag gemoeid is dat in de honderden werd indertijd gemaakt door fiscalisten. Niet gek dus dat miljoenen euro’s kan eindigen. Daar komt nog bij dat fiscale oplossingen werden bedacht bij het onderkennen demissionair staatssecretaris Van Huffelen op 18 januari van problemen bij de toekenning en uitbetaling van toesla- 2021 liet weten dat de rekening hoger zou gaan uitvallen, gen. Voor de uitbetaling werd gekozen voor een systema- aangezien was besloten om overheidsschulden van de tiek die overeenkomt met de wijze waarop de Belasting- Belastingdienst, alsook van het CAK, de SVB, het UWV, de dienst heffingskortingen rechtstreeks uitbetaalt, namelijk DUO en het CJIB kwijt te schelden, zodat – conform de door middel van een voorlopige teruggaaf.292 Het toesla- motie Omtzigt289 – ouders met geld uit de compensatie een genstelsel werd vanuit die gedachte vormgegeven als een nieuwe start kunnen verwezenlijken.290 ‘dubbel’ voorschotstelsel. Er is daarvan sprake, omdat de toeslag én maandelijks vooraf betaald wordt,293 én geba- Ingevolge art. II van de Wet verbetering uitvoerbaarheid seerd is op een schatting van het actueel jaarinkomen (voor toeslagen (Stb. 2020, 543) is in art. 1.5 lid 1 Wko het tekst- het jaar waarin het voorschot uitgekeerd wordt).294 In zijn gedeelte ‘te betalen kosten’ vervangen door ‘betaalde brief van 16 september 2014 zou staatssecretaris Wiebes kosten’, hetgeen betekent dat de kinderopvangtoeslag – nog eens in herinnering brengen dat het een ferme politieke gelijk de Raad van State bedoelde – de Dienst Toeslagen wens was om inkomensondersteuning vorm te geven als kan worden vastgesteld naar rato van de kosten die de bevoorschotting die bij betaling niet kan worden gebaseerd ouder daadwerkelijk betaalde. Het probleem van fraude, op gegevens die vaststaan.295 Hij relateerde dit aan de trend waar alles om te doen was, is hier nochtans niet mee opge- van steeds meer en steeds complexer wordende wetge- lost. De systematiek betreffende toeslagen is vooralsnog ving.296 Ook stelde Wiebes niet alleen dat fraude en het aantal uitvoeringsincidenten door die trend verder zou 286 In het Algemeen Overleg van 20 augustus 2020 (https://debatgemist. kunnen toenemen, maar ook dat complexe wetgeving zelfs tweedekamer.nl/debatten/start-hersteloperatie-kinderopvangtoeslag / nieuwe fraude zou kunnen uitlokken. https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/commissieverga- deringen/details?id=2020A03416) zei de staatssecretaris van Financiën in navolging van haar brief van 18 augustus 2020 over de problematische voortgang van de hersteloperatie toeslagen dat de nieuw op te bouwen 291 Kamerstukken II 2004/05, 29764, nr. 3, p. 6. organisatie nog niet was afgestemd op de complexiteit van de zaken die 292 Kamerstukken II 2004/05, 29764, nr. 3, p. 6. moeten worden opgelost; volgens haar was al snel gebleken dat het in 293 Reeds in het systeem van de wet zit ingebakken dat er geld betaald voorkomende gevallen moeilijk is om de betrokken burger weer terug op wordt vóór het moment dat de kosten worden gemaakt (vgl. art. 22 lid 1 de rails te zetten, bijvoorbeeld omdat het betalen van een compensatie Awir). tekort zou kunnen schieten om een restschuld te voorkomen. 294 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 40. 287 POK-verslag, p. 8 (zie voetnoot 38). 295 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 16 september 2014 aan- 288 Brief van de staatssecretarissen van Financiën en SZW van 22 december gaande de herziening van het belastingstelsel (Kamerstukken II 2014/15, 2020, nr. 2020-0000254131 (https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/ 32140, nr. 5), p. 6. brieven_regering/detail?id=2020Z25679&did=2020D53976). 296 complexe wetgeving is moeilijk in automatisering om te zetten. Maar 289 Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 729. dat kan ook anders. Vgl. M.H.A.F. Lokin, Wendbaar wetgeven: De wetgever 290 Brief van de staatssecretaris van Financiën – Toeslagen en Douane van 18 als systeembeheerder (dissertatie), Den Haag: Boom Juridische uitgevers, januari 2021, nr. 2021-0000010042 (https://www.tweedekamer.nl/kamer- Governance & recht, nr. 17 (ISBN 978-94-6274-941-2, https://research. stukken/brieven_regering/detail?id=2021Z00896&did=2021D02246). vu.nl/en/publications/wendbaar-wetgeven).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 39 Fraudebestrijding

Dat het probleem bij toeslagen nogal samenhangt met het systeemkeuzes en de verantwoordelijkheidsverdeling tussen systeem waarbij eerst geld wordt uitbetaald, waarna het te de burger en de overheid, gegeven de maatschappelijke en veel verstrekte bedrag desnoods wordt teruggevorderd, politieke schijnwerper die gericht staat op schuldenproble- maakte staatssecretaris Wiebes kort na diens installatie matiek bij huishoudens en de relatie met toeslagen.302 duidelijk. Ultimo 2013 stond er nog een bedrag aan terug te betalen toeslagen open van ruim € 1 miljard betreffende de In het IBO-1-rapport is te lezen dat over het jaar 2018 voor toeslagjaren 2009 (€ 153 miljoen), 2010 (€ 228 miljoen), een bedrag van € 12,8 miljard aan toeslagen werd uitge- 2011 (€ 333 miljoen) en 2012 (€ 305 miljoen).297 De prijs keerd aan ruim 5 miljoen huishoudens, en dat daartoe 7,5 van het vasthouden aan de wijze waarop het toeslagenstel- miljoen beschikkingen werden opgelegd, verdeeld over sel is vormgegeven, was op dat moment al bekend, nog los huurtoeslag (1,4 miljoen), zorgtoeslag (4,7 miljoen), kind- van fraude. Eind 2013 stond al vast dat een bedrag van gebonden budget (764.000) en kinderopvangtoeslag € 200 miljoen van de op dat moment openstaande vorde- (633.000).303 In het in 2019 door de Algemene Rekenkamer ringen nooit betaald zou gaan worden, zijnde dus gemid- gepubliceerde onderzoek naar het toeslagenstelsel wordt deld € 50 miljoen per jaar. In de betreffende gevallen was de gesteld dat in de periode 2012-2017 jaarlijks na afloop van schuldenaar reeds overleden of anderszins niet in staat om het toeslagjaar in gemiddeld 2,5 miljoen gevallen te kennen zijn of haar schuld te voldoen, zoals bij faillissement of werd gegeven dat een toeslagschuld betaald zou moeten schuldsanering. worden. Bij normale toepassing van de wet ontstaat dus in één derde van de gevallen een toeslagschuld. Gemiddeld In het debat op 4 december 2019 aangaande de toeslagen- ruim 600.000 keer is dat pas twee tot vier jaar ná het affaire zei Pieter Omtzigt het volgende.298 toeslagjaar.304 Volgens de ACH is 28% van de terugvorderingen hoger dan € 500 en is er bij 30% van de terugvorde- ‘Deze zaken laten zien dat het toeslagenstelsel zoals het nu ringen sprake van een stapeling van meerdere terugvorde- is niet houdbaar is. De combinatie van een nog niet vastge- ringen bij één aanvrager.305 steld inkomen en het achteraf controleren van de uren en van de individuele gastouders maakt controle lastig en Dat weglek van belastinggeld bij toeslagen onvoorstelbare zorgt voor een enorme hoeveelheid terugvorderingen. Het proporties heeft, zou staatssecretaris Wiebes nog eens naar CDA wil graag kijken naar aanpassingen van de toeslagen, aanleiding van een wob-procedure onthullen.306 In 2017 zoals: deze baseren op een vaststaand inkomen of een goede bleek een bedrag van maar liefst € 586 miljoen bij terugvor- vangnetregeling. Wij zijn dus zeer geïnteresseerd in de zoge- dering oninbaar te zijn (van een bedrag van € 1,6 miljard naamde interdepartementale beleidsonderzoeken die dat op dat moment nog open stond).307 In de 23e (en tevens worden gedaan om te kijken hoe dit beter kan, want ook laatste)308 halfjaarsrapportage van de Belastingdienst een nieuw stelsel zal goed ingericht moeten worden.’ betreffende de cijfers over het tweede halfjaar van 2018 is te lezen dat op dat moment nog een bedrag te innen was In het najaar van 2018 had partijgenoot minister Hoekstra van ruim € 1,5 miljard.309 Een gedeelte van dit saldo werd van Financiën besloten tot het instellen van een Interdepar- wederrechtelijk verkregen. Welk gedeelte dat dan zou zijn, tementaal Beleidsonderzoek (IBO) naar het stelsel van kan worden afgeleid uit het IBO-1-rapport,310 waarin over toeslagen.299 Doel van de Ambtelijke Commissie Herover- fraude het volgende is te lezen.311 weging (ACH) die dit IBO zou doen, was om in twee deel- onderzoeken verslag te doen van mogelijke verbeteringen 302 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 19-20. binnen het toeslagenstelsel (IBO-1-rapport)300 resp. buiten 303 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 22. het toeslagenstelsel (IBO-2-rapport)301. De ACH zag de 304 Algemene Rekenkamer, Toeslagen terugbetalen, 5 juni 2019, p. 31 (https://www.rekenkamer.nl/binaries/rekenkamer/documenten/rappor- opdracht als een mogelijkheid om te reflecteren op de ten/2019/06/13/toeslagen-terugbetalen/rapport+Toeslagen+terugbetalen+WR.pdf). 305 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 11. 306 De bron is niet meer benaderbaar (https://www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2017/06/01/besluit-na-wob-verzoek-om-infor- 297 13e Halfjaarsrapportage Belastingdienst (zie voetnoot 157), p. 14-15. matie-over-uitbetaalde-en-terug-te-betalen-toeslagen). 298 Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 3, d.d. 4 december 2019, p. 2 (https:// 307 Redactie, ‘586 miljoen aan toeslagen Belastingdienst “oninbaar”’, NOS debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/ten-onrechte-ingevorderde-kin- Nieuws 21 juni 2017 (https://nos.nl/artikel/2179294-586-miljoen-aan-toe- deropvangtoeslagen-eerste-termijn-kamer / https://www.tweedekamer. slagen-belastingdienst-oninbaar.html) en Handelingen II 2016/17, nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/activi- nr. 2665, d.d. 8 september 2017. teit?id=2019A03993). 308 Dit is jammer, aangezien de nu gehanteerde voortgangsrapportages 299 Vgl. Instellingsbesluit Werkgroep IBO Toeslagen (https://wetten.overheid. bepaald minder informatief zijn. nl/BWBR0041502/2018-11-01/) en Kamerstukken II 2018/19, 35000, nr. 2, 309 Ministerie van Financiën DG Belastingdienst, 23e Halfjaarsrapportage Be- p. 132-133. lastingdienst, p. 42 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/ 300 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208). documenten/rapporten/2019/04/17/23e-halfjaarsrapportage-belasting- 301 Ambtelijke Commissie Heroverweging, ‘Eenvoud of maatwerk: Uitruilen dienst/23e-halfjaarsrapportage-belastingdienst.pdf). binnen het bestaande toeslagenstelsel’, IBO Toeslagen Deelonderzoek 2, 310 In het IBO-1-rapport (zie voetnoot 208) is te lezen (p. 10) dat er over het d.d. 10 januari 2020 (https://www.rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/ toeslagjaar 2016 bij de definitieve vaststelling 2,3 miljoen terugvorderin- documenten/kamerstukken/2020/04/30/rapport-deel-2-ibo-toeslagen/ gen waren ad € 1,0 miljard en 1,5 miljoen nabetalingen ad € 0,5 miljard. rapport-deel-2-ibo-toeslagen.pdf). 311 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 30.

40 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

‘Naar aanleiding van een aantal fraudegevallen is ingezet inwerkingtreding van art. IV, onderdeel J, van de Wet verbe- op het aanpakken van fraude (2012-2016). Er werden tering uitvoerbaarheid toeslagen (Stb. 2020, 543) zou dit aanvullende wettelijke maatregelen genomen om misbruik anders zijn. Sinds 1 januari 2021 geldt een nieuw tweede lid en fraude te voorkomen en opdrachtgevers stelde structu- van art. 38 Awir, waarin een grondslag is opgenomen voor reel € 25 miljoen ter beschikking ter bestrijding van de verplichting tot het spontaan verstrekken van gegevens misbruik en fraude. Het zwaartepunt van het toezicht [en inlichtingen] door een derde, waarvan de kennisneming verschoof naar meer toezicht bij de aanvraag en controle van belang kan zijn voor (a) de beoordeling van de tijdens de looptijd van de toeslag. Als gevolg van specifieke aanspraak op of de bepaling van de hoogte van de tege- antifraudemaatregelen worden jaarlijks ca 100.000 toeken- moetkoming of het voorschot van een toeslaggerechtigde, ningen handmatig beoordeeld. Deze worden op basis van (b) het herzien van een tegemoetkoming van een toeslagge- een risicomodel geselecteerd. Circa twee derde van deze rechtigde, bedoeld in art. 21 en 21a Awir, of (c) het herzien beoordelingen leidt tot een neerwaartse correctie (0,8% van een voorschot van een toeslaggerechtigde, bedoeld in van het aantal toekenningen). Per jaar levert dat ca art. 16 lid 5 Awir. Teneinde duidelijk te hebben door wie € 30 miljoen op aan voorkomen uitbetalingen. Dat is welke gegevens spontaan verstrekt moeten worden, dient 0,25% van het totaalbedrag aan uitgekeerde toeslagen. Dit de in art. 38 lid 2 (nieuw) Awir gegeven basis nader te laat zien dat het aandeel burgers dat doelbewust fouten worden ingevuld door een AMvB. In de aanloop naar 1 maakt in de aanvraag of bij het doorgeven van wijzigingen januari 2021 is dit niet gebeurd. Op 14 december 2020 is relatief laag ligt.’ een voorhangprocedure gestart van een concept-AMvB die eerst pas op 11 februari 2021 is afgerond.315 Uit art. 1a In 2018 werd, als gezegd, voor een bedrag van € 12,8 (nieuw) Ub Awir als opgenomen in dat concept, kan worden miljard aan toeslagen uitgekeerd. Uitgaande van een derge- opgemaakt dat alleen kinderopvangorganisaties verplicht lijk bedrag aan jaarlijkse toeslagen zou de fraude neerko- zullen worden tot het spontaan en automatisch verstrekken men op een bedrag van € 32 miljoen (0,25%). Deze van gegevens. ‘opbrengst’ is overigens verlieslatend volgens de norm van de ‘Businesscase intensivering toezicht toeslagen’ De fraudegevoeligheid van het toeslagenstelsel hangt samen (€ 25 miljoen * 3,7 = € 92,5 miljoen).312 met het voorhanden hebben, of niet, van informatie in de Opvallend aan hetgeen door de ACH wordt gesteld ten actualiteit die door de Dienst Toeslagen als handvat voor aanzien van fraude, is het gegeven dat jaarlijks ongeveer risico-selectie kan worden gebruikt. Zonder relevante 100.000 toekenningen handmatig worden beoordeeld contra-informatie is ieder computermodel een gemankeerd vanwege ‘uitworp’ door het computermodel. Bij nader systeem. Veelzeggend aan de woorden van de ACH is dat handmatig onderzoek blijkt dat in 2/3 van de ‘uitworp’-ge- het systeem van de wet van origine kennelijk zodanig is vallen doelbewust fouten zijn gemaakt in de aanvraag of bij vormgegeven dat computermodellen niet in staat zijn om het doorgeven van wijzigingen. De woorden van de ACH het kaf van het koren te kunnen scheiden, maar dat in zijn veelzeggend. Eigenlijk staat er dat het aanslaan van het plaats daarvan maar liefst 100.000 beslissingen met de computermodel niet vanzelfsprekend betekent dat de daar- hand moeten worden genomen om fraude tegen te gaan. uit voortvloeiende ‘fouten’ als fraude moeten worden Handmatig werk heeft hier van doen met werk dat niet is gezien.313 En ook is in die woorden te lezen dat er – geautomatiseerd. Bij ‘uitworp’ door het computermodel andersom – altijd nog de fraude is die niet wordt gezien, kan alleen door de inzet van personeel achterhaald worden omdat het computermodel niet juist is afgesteld.314 Toch zal of de toeslaggerechtigde wel of niet een correct beeld van de door de Dienst Toeslagen in alle 7,5 miljoen gevallen op werkelijkheid heeft laten bestaan. Naar verwachting zal dit enig moment bij beschikking een beslissing genomen na 1 januari 2021 anders zijn, en wel vanwege de beschik- moeten worden. In dit massale proces is het handmatige baarheid van gegevens die ex art. 38 lid 2 (nieuw) Awir werk een uitzondering op de hoofdregel (nee-tenzij). Gege- spontaan moeten worden verstrekt. Liefst zou de belasting- ven het tot 1 januari 2021 geldende art. 38 Awir, is de werk- betaler gerustgesteld worden met de gedachte dat capaciteit wijze steeds geweest dat nadere informatie handmatig niet een beperkende factor is voor het verrichten van het uitgevraagd moest worden om de aanvraag en toekenning handmatige werk, waartoe de uitvoering van weten regel- nader te beoordelen op rechtmatigheid. Eerst pas door de geving noopt. Maar als door de uitvoering te kennen wordt gegeven dat een computermodel voor risicoselectie wordt gehanteerd, dan gebeurt dit niet voor niets. Inschatten van 312 Zie voetnoot 170. risico’s heeft dan van doen met de inzet van schaars perso- 313 In de Bulgarenfraude was het gegeven dat honderden nieuwe ‘inwoners’ neel. Dat de ‘uitworp’ door toepassing van het computer- ingeschreven konden staan op hetzelfde adres, geen aanleiding tot vroegtijdig ingrijpen. Als dit gegeven al was opgenomen in het risico-/ model precies aansluit op de hoeveelheid werk die de selectiemodel, dan nog zou het ingrijpen achterwege kunnen zijn geble- ambtenaren bij de Dienst Toeslagen handmatig kunnen ven, omdat de signalen terecht waren gekomen op de stapel handmatig verstouwen, mag een vorm van wensdenken worden uit te voeren werkzaamheden. 314 Onderdeel van het tijdvak dat de ACH noemt, was de periode van twee jaren die nodig was om de systemen van de Belastingdienst aan te 315 Brief van de staatssecretaris van Financiën van 14 december 2020 (Kamer- passen op de wettelijke bevoegdheid tot het gebruik van een centraal stukken II 2020/21, 35574, nr. 20 / https://www.tweedekamer.nl/kamer- rekeningnummerbestand als onderdeel van het risico-/selectiemodel. stukken/brieven_regering/detail?id=2020Z24863&did=2020D52195).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 41 Fraudebestrijding

genoemd. In de werkvoorraad zal steeds geprioriteerd kan ontstaan over wat van belang is en wat niet, dus over moeten worden. De consequentie hiervan is wel dat niet wat ‘alle gegevens en inlichtingen’ dan zou moeten zijn.320 (meer) kijken – omdat (meer) capaciteit ontbreekt – tot Een discussie als deze in gelijkwaardigheid oplossen gaat gevolg heeft dat niet wordt gezien wat gezien had moeten niet, aangezien de Dienst Toeslagen zich op het standpunt worden. De gevonden fraude ten bedrage van € 32 miljoen mag stellen dat álle van belang zijnde informatie er niet is, is dan slechts het topje van de ijsberg. Het getal van 0,25% waarop ex art. 18 lid 4 eerste volzin Awir besloten kan fraude is dan niks anders dan een waarde die is gerelateerd worden om ambtshalve (dus nadelig) de tegemoetkoming aan het spenderen van € 25 miljoen ten behoeve van extra bij beschikking vast te stellen (vgl. art. 14 en 21 Awir). Een capaciteit. informatiebeschikking zoals die in de fiscaliteit een discussie als deze zou kunnen kanaliseren (vgl. art. 52a AWR), is 4.2 Doen wat je deed: informatie als handvat voor toezicht er niet in de Awir. Het nieuwe art. 26b Awir geeft slechts Voor het redigeren van de Awir is de systematiek van ruimte om te mopperen. heffing van inkomstenbelasting als blauwdruk genomen, en daarmee dus het aanslagsysteem, bedoeld in hoofdstuk III Het stelsel van toeslagen maakt zowel onderdeel uit van het van de AWR.316 Omdat het geld bij toeslagen de andere instrumentarium van een bepaald beleidsterrein (zorg, kant opgaat (als ware het een heffingskorting die door de wonen, jeugd) als van het bredere inkomensbeleid waarbij nul heen schiet), is het systeem gespiegeld. Maar daarmee de fiscaliteit een belangrijke rol speelt.321 De vormgeving houdt de vergelijking ook wel weer op. In de Awir werden van het stelsel is een weerslag van de politieke wens om veel allerlei handvatten ingebouwd om streng te kunnen corri- waarde te hechten aan gerichtheid en aan tijdigheid. Niet geren. En door de Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit alleen moest het systeem rekening kunnen houden met een kwamen daar extra mogelijkheden bij. Een voorbeeld van veelheid aan omstandigheden, zodat precies gericht – op de streng kunnen corrigeren is het in art. 26 Awir bedoelde euro nauwkeurig – een toeslag toegekend zou kunnen alles-of-niets-systeem bij correctie op betaalde voorschot- worden, maar ook mocht het niet zo zijn dat huishoudens ten. Bij toeslagen zou eerst pas naar aanleiding van de de toeslag zouden moeten voorfinancieren. De ACH ziet uitspraken van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de hierdoor op twee manieren een spanning ontstaan,322 nl.: Raad van State van 23 oktober 2019 het beleid gewijzigd –– gerichtheid vs. begrijpelijkheid: hoe preciezer de over- worden naar de ook in de fiscaliteit gehanteerde pro-rata-be- heid met verschillende omstandigheden rekening wil nadering.317 Als gezegd, is deze benadering gecodificeerd houden, hoe complexer de voorwaarden worden, en door de wijziging van art. 1.5 lid 1 Wko. Het risico dat een hoe minder de burger in staat zal zijn om het stelsel te ouder op zich nam bij het doen van de in art. 15 Awir doorzien of op de juiste manier te handelen; bedoelde aanvraag was tot voor kort dus groot.318 Ook de –– actualiteit vs. zekerheid: hoe meer de overheid voor- kans op problemen is groot. Dit heeft van doen met de schotten uitkeert in de actualiteit, hoe minder zeker het zorgplicht die de wetgever aan de toeslaggerechtigde heeft is dat huishoudens het voorschot na afloop van het jaar toebedeeld, zijnde een veel grotere verantwoordelijkheid mogen houden. dan die van bedrijven bij de heffing van vennootschapsbe- lasting. Het toeslagenstelsel is vergelijkbaar met de verde- Een toeslag is een inkomensafhankelijke tegemoetkoming ling van verantwoordelijkheid tussen overheid en burger, (vgl. art. 1 lid 3 Awir), hetgeen zich vertaald in [1] een vraag zoals deze bij aangiftebelastingen aan de orde is. Op de aangaande het inkomen (draagkracht) en [2] een vraag schouders van de rechthebbende rust ex art. 17 Awir jo. aangaande het recht op een tegemoetkoming (aanspraak). art. 5 Uitv reg Awir de verplichting om spontaan wijzigin- Volgens de ACH zijn de problemen in het huidige stelsel de gen te melden, waarvan de betrokkene wordt verondersteld keerzijde van de gemaakte beleidsmatige keuzes: zekerheid te onderkennen dat deze relevant zijn. De aanname is hier- en begrijpelijkheid voor de burger zijn in het gedrang geko- bij dat een toeslaggerechtigde weet dát hij of zij (spontaan) men.323 Toch dient de toeslaggerechtigde spontaan gegevens in actie moet komen vanwege de verplichting om aanvul- te verstrekken die van doen hebben met draagkracht en met lende informatie bekend te maken (denkvermogen), dat hij het bestaan van een aanspraak (vgl. art. 17 Awir jo. art. 5 of zij dat dan vervolgens ook doet (doenvermogen), en ook Uitv reg Awir). De spanning die daarbij aan de orde is nog op de juiste manier.319 Op grond van art. 18 lid 1 Awir vanwege de mate van (on)begrijpelijkheid van het stelsel moet de belanghebbende of diens partner c.q. medebewo- (complexiteit) en vanwege de mate waarin het stelsel in ner(s) desgevraagd álle gegevens of inlichtingen verstrekken staat is om in het nu (on)zekerheid te verschaffen (actuali- die van belang kúnnen zijn, op het risico af dat er discussie teit), heeft betrekking op de vaststelling van zowel de draagkracht als de aanspraak.

316 De (definitieve) aanslag, bedoeld in art. 11 WA R, heet bij toeslagen de in art. 19 Awir bedoelde (definitieve) toekenning van de tegemoetkoming. Een voorschot als bedoeld in art. 16 Awir is niets anders dan wat in de fiscaliteit een voorlopige aanslag/teruggaaf heet, bedoeld in art. 13 WA R. 320 Zie voetnoot 207. 317 Zie voetnoot 253 en 256. 321 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 23. 318 En dat risico was er ook voor de partner en de medebewoner (vgl. art. 33 322 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 14 en 69 en IBO-2-rapport (zie voet- Awir). noot 283), p. 7. 319 Vgl. IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 33. 323 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 14.

42 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen DE FIScUS AlS FlAppENTAp

belastingschuld te formaliseren, wat eerst pas na afl oop van het kalenderjaar – na het doen van een aangifte in het volgende jaar – kan gebeuren. Zolang die aanslag er niet is van álle personen die tot het huishouden gerekend moeten worden, is de benodigde informatie betreffende draagkracht er niet die nodig is voor het (defi nitief) toekennen Ad 1a. Complexiteit bij de draagkracht van de rechtheb- van de toeslag voor dat jaar. De wetgever heeft in art. 19 bende Awir bepaald dat de Dienst Toeslagen stil blijft zitten tot Bij het bepalen van de in art. 7 Awir bedoelde draagkracht aan het moment dat de aanslagregeling is afgerond voor heeft de wetgever gekozen voor het begrip toetsingsinko- eenieder die in het betreffende berekeningsjaar deel men, wat, gezien art. 2 lid 1 onderdeel i jo. art. 8 Awir, uitmaakt van het huishouden. Het stelsel kan zodoende in bestaat uit het inkomensgegeven in de Basisregistratie Inko- bepaalde gevallen de onzekerheid voor burgers vergroten, men, bedoeld in art. 21 onderdeel e AWR (vgl. art. 2 lid 1 terwijl het doel juist is om zekerheid en inkomensonder- onderdeel o Awir), zijnde het in art. 2.18 Wet IB 2001 steuning te bieden.324 bedoelde verzamelinkomen in de (navorderings)aanslag of Uit de analyse van de ACH blijkt dat de sleutel voor het bij afwezigheid daarvan het genoten loon, vermeerderd met voorkomen van terugvorderingen en nabetalingen in grote niet in Nederland belastbaar inkomen dat de inspecteur ex mate ligt bij het scheppen van zekerheid over de inkomens- art. 8a Awir moet vaststellen (vgl. 2 lid 1 onderdeel m grondslag.325 Deze in de actualiteit vaststellen en aangaande Awir). Het toetsingsinkomen is aldus gestoeld op een defi - draagkracht reeds op het moment van bevoorschotting nitie van inkomen uit de fi scaliteit. Het hanteren van het zekerheid hebben is echter een illusie. De onzekerheid gedu- kalenderjaar als tijdvak is dan vanzelfsprekend, hoewel het rende het berekeningsjaar aangaande een van de twee hier natuurlijk gewoon een keuze betreft. Hier is een keuze pijlers onder het stelsel is een realiteit die de wetgever, gemaakt om niet moeilijk te doen als het makkelijk kan. gezien art. 19 Awir, weloverwogen heeft ingebouwd. De Door gebruik te maken van een gegeven dat er op enig makers van de wet hebben die onzekerheid op het bordje moment gewoon is, lijkt het vraagstuk betreffende draag- gelegd van de rechthebbende op een toeslag. De bevoor- kracht ineens niet meer complex te zijn. Complex is het schotting blijft onveranderd, tenzij de rechthebbende echter hoe dan ook, al was het maar omdat draagkracht bij bewerkstelligt dat deze statische toestand anders wordt toeslagen niet gaat over inkomen van één persoon. Bij het door het melden van een wijziging. In art. 5 Uitv reg Awir is bepalen van de in art. 7 Awir bedoelde draagkracht dient te voorgeschreven welke de in art. 17 Awir bedoelde wijzigin- worden gekeken naar het huishouden. Voor eenieder in dat gen zijn die de belanghebbende, diens partner of diens huishouden moet het in art. 8 Awir bedoelde toetsingsinko- medebewoner spontaan moeten melden, hetgeen tijdig men worden gehanteerd bij het toekennen van een toeslag. moet gebeuren (binnen vier weken) en, gezien art. 40 en art. Niet alleen het toetsingsinkomen van de belanghebbende 41 Awir, overigens op straffe van een bestuurlijke boete. De telt mee, maar ook dat van zijn partner, bedoeld in art. 2 lid drie soorten meldingen ter zake van draagkracht zijn 1 onderdeel f jo. art. 3 Awir. Bij huurtoeslag telt voorts het beschreven in het tweede lid van art. 5 Uitv reg Awir. Inge- toetsingsinkomen van de in 2 lid 1 onderdeel e, Awir volge de onderdelen a en b van dat tweede lid moeten wijzi- bedoelde medebewoner(s) mee voor het bepalen van de gingen worden gemeld betreffende het ontstaan resp. eindi- draagkracht (vgl. art. 7 lid 2 Awir jo. art. 7 Wet op de huur- gen van partnerschap. Een te hoog vermogen kan betekenen toeslag (WHT)). En soms is inkomen niet genoeg voor het dat een recht op toeslag niet bestaat, wat de belangheb- vaststellen van de draagkracht, omdat ten aanzien van bende, diens partner of diens medebewoner spontaan moet eenieder een vermogenstoets moet worden toegepast (vgl. melden op grond van art. 5 lid 2 onderdeel d Uitv reg art. 7 WHT, art. 1 lid 2 Wet op de zorgtoeslag en art. 4 Wet Awir.326 Niet melden door het ene lid van het huishouden op het kindgebonden budget). lijkt voor rekening van de ander te kunnen komen (vgl. art. 33 Awir), wat ook geldt voor het melden van wijzigingen Ad 1b. Actualiteit bij de draagkracht van de rechthebbende ten aanzien van de inkomenstoets. Ingevolge onderdeel c Om het te betalen belastingbedrag dat na afl oop van het van art. 5 lid 2 Uitv reg Awir wordt de normadressaat van jaar in de aanslag wordt vastgelegd (art. 11 AWR), niet te een van Rijkswege verstrekte tegemoetkoming geacht om hoog te laten oplopen, kan de inspecteur reeds gedurende de in art. 17 Awir bedoelde melding te doen in een bereke- het kalenderjaar een voorlopige aanslag opleggen (art. 13 ningsjaar, als een verhoging van een geschat toetsingsinko- lid 4 AWR). De hoogte van die voorlopige aanslag is geba- men leidt tot een verlaging van de tegemoetkoming over seerd op een schatting, waarbij wordt gekeken naar de dat jaar met meer dan € 500. Om op enig moment die gegevens die hebben gediend ter vaststelling van de meest recente belastingaanslag over het meest recente belasting- 324 Vgl. Brief van de staatssecretaris van Financiën aan de president van de jaar (vgl. 23 lid 2 eerste volzin Ur AWR 1994). De keuze om Algemene Rekenkamer van 22 mei 2019, nr. 2019-0000084832 (https:// bij de uitvoering van toeslagen mee te liften met het inko- www.rekenkamer.nl/publicaties/brieven/2019/06/13/reactie-staatssecre- men uit de fi scaliteit betekent dat het tijdpad wordt gevolgd taris-van-fi nancien-op-het-rapport-toeslagen-terugbetalen). 325 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 15. dat daar aan de orde is. De inspecteur zal een aanslag 326 De vermogenstoets is relevant voor de zorgtoeslag, de huurtoeslag en inkomstenbelasting moeten opleggen om de (materiële) het kindgebonden budget, en leidt vaak tot hoge terugvorderingen.

MBB Belasting Beschouwingen nuMMeR 2, 29 januaRi 2021 / sDu 43 Fraudebestrijding

melding te kunnen doen moet de belanghebbende, diens [2.2.3] de te betalen prijs met een maximumtarief dat partner en de medebewoner(s) dus bij voortduring met de afhankelijk is van de soort kinderopvang of de leeftijds- natte vinger de stand van het verzamelinkomen inschatten. groep van het kind (art. 4 Besluit KOT). En [2.2.4] van de Ieder van hen moet aan de hand daarvan bij voortduring kosten die de toeslaggerechtigde zodoende maakt, komen doorrekenen wat die inschatting – op huishoudniveau – alleen de betaalde kosten voor een vergoeding in aanmer- betekent voor de beoordeling van het verschil tussen het king (vgl. art. 1.5 Wko). bedrag van de (definitieve) toekenning van een toeslag en de hoogte van de som van bevoorschottingen in het bereke- Ad 2b. Actualiteit bij de aanspraak van de rechthebbende ningsjaar, opdat daarvan dan zo nodig mededeling kan De wetgever heeft beoogd dat toeslagen gericht en tijdig worden gedaan als het verschil uitstijgt boven € 500.327 worden uitbetaald, maar definitief wordt de toeslag pas Niet gezegd is of twee opeenvolgende omstandigheden die veel later (vgl. art. 19 Awir). Het principe van het toeslagen- op zich niet leiden tot overschrijding van het normbedrag, stelsel is dat de toeslaggerechtigde wordt geacht om onder- wel als het ware een emmertje vullen dat op enig moment tussen spontaan gegevens te verstrekken ingevolge de genoeg gevuld is om te kunnen stellen dat – op huishoudni- meldingsplicht ex art. 17 Awir jo. art. 5 lid 3-5 Uitv reg veau – de grens van € 500 wél wordt overschreden. Awir. Wijzigingen aangaande de aanspraak moeten gemeld worden. Gebeurt dit niet, te laat of onjuist, dan ontstaat Ad 2a. Complexiteit bij de aanspraak van de rechthebbende vanzelf een toeslagschuld. Bevoorschotting loopt dan niet Toeslagen vormen belangrijke rijksinstrumenten voor inko- in de pas met het bijpassende recht op een toeslag. Het stel- mensondersteuning en arbeidsparticipatie. Een tegemoet- sel van toeslagen legt een grote verantwoordelijkheid bij de koming op basis van een inkomensafhankelijke regeling is burger voor het actueel houden van de toeslagen, omdat de eerst pas aan de orde, als en, zo ja, voor zover daarop tot op overheid dat inzicht volgens de ACH niet real-time heeft.329 een zekere hoogte aanspraak kan worden gemaakt. Wat de Zoals het vastklampen aan het fiscale inkomensbegrip een aanspraak is, valt grofweg uiteen in twee vereisten, nl. [2.1] dogma lijkt te zijn,330 zo wordt het ook als vanzelfsprekend het bestaan van de aanspraak en [2.2] de hoogte van het voorgesteld dat alleen de toeslaggerechtigde degene moet daarbij passende recht op toeslag. Met de Wet op de zorg- zijn die probleemeigenaar is ten aanzien van het beschik- toeslag, de WHT, de Wko of de Wet op het kindgebonden baar stellen van gegevens die nodig zijn om de aanspraak budget in de hand moet de betreffende aanspraak uit een vast te stellen. Uitgaan van een zorgplicht en bijbehorende samenstel van wettelijke bepalingen in elkaar gepuzzeld meldingsplicht is derhalve een gemakkelijke keuze. Boven- worden. dien is dit een keuze die bepaald niet helpt om fraude tegen te gaan. Kenmerkend aan alle vormen van fraude met Uit de Wko volgt dat er alleen sprake is van een aanspraak toeslagen, waaronder zeker ook de Bulgarenfraude, is dat op kinderopvangtoeslag, als [2.1.1] de ouder een kwaliteit het misbruik en oneigenlijk gebruik manifest zou zijn heeft als bedoeld in art. 1.6 Wko, en als [2.1.2] het bestaan geworden als reeds in de actualiteit controle had plaatsge- van de aanspraak is vastgelegd in een schriftelijke overeen- vonden op het betalen voor c.q. benutten van een voorzie- komst als bedoeld in art. 1.52 Wko, tussen die ouder en de ning/dienst ter zake waarvan door de aanvrager een tege- houder van een geregistreerd kindercentrum of van een moetkoming wordt geclaimd.331 gastouderbureau, uit hoofde waarvan betaling plaatsvindt (vgl. art. 1.5 Wko). Ook is het een vereiste [2.1.3] dat een In de door de ACH genoemde basisvariant krijgt de burger kind op hetzelfde adres woont als de aanvrager (vgl. art. 2 meer herinneringen van de Belastingdienst en wordt het lid 1 onderdeel c jo. art. 4 Awir).328 De hoogte van de uit die makkelijker om ervoor te zorgen dat toeslagen op juiste aanspraak voortvloeiende kinderopvangtoeslag houdt, gegevens zijn gebaseerd. De vooringevulde aangifte (VIA) gezien art. 1.7 Wko, verband met [1] de draagkracht en met zou daarom inspirerend kunnen zijn voor het denken aan de vanwege die overeenkomst door de aanvrager of diens een oplossing voor het door de Dienst Toeslagen te handha- partner te betalen kosten per kind, zijnde [2.2.1] het aantal ven stelsel van inkomensafhankelijke tegemoetkomingen.332 uren kinderopvang per kind in het berekeningsjaar die zijn Eigenlijk gaat het hier om de achterkant van de VIA. Het [2.2.2] gemaximeerd op het aantal door de ouders gewerkte

uren of op 230 uur (art. 8a Besluit KOT), afgezet tegen 329 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 19. 330 Voorstellen van de ACH betreffende een ander inkomensbegrip had de 327 Gegeven de dreiging van een bestuurlijke boete, is het doen van een Belastingdienst liever niet willen zien, zo volgt uit het IBO-1-rapport (zie mondelinge melding als bedoeld in art. 5 lid 6 Uitv reg Awir misschien voetnoot 208, p. 71-72). niet zo’n goed idee. 331 Zie voetnoot 328. 328 Dat er geen kind was, was misschien wel de zwakke schakel bij de Bulga- 332 Bij de uitvoering van fiscale wetgeving bestond heel lang een werkwijze, renfraude. Controle op werkelijk gebruik had een kans kunnen zijn om waarbij de Belastingdienst én de belastingplichtige vanuit dezelfde bron de fraude in de kiem te kunnen smoren. Een schriftelijke overeenkomst werden voorzien van dezelfde gegevens die vervolgens enerzijds moes- tussen de Bulgaarse katvanger en de houder van een kindercentrum ten worden ingevuld door de aangifteplichtige en anderzijds gecon- op basis waarvan kinderopvang kennelijk zou geschieden, zal er vrijwel troleerd door de inspecteur. Met de introductie van de VIA is deze door zeker niet zijn geweest (vgl. 1.52 Wko). Toch werd een tegemoetkoming wantrouwen ingegeven werkwijze losgelaten. De driehoek werd gesloten voor opvangkosten uitbetaald vanwege een kind dat nooit naar de door de contra-informatie te delen met de belastingplichtige. Tegelijk opvang zou gaan, of dat – bij een aanvraag met terugwerkende kracht – werd door deze transparantie impliciet een groter beroep gedaan op de nooit in de opvang had gezeten. goede trouw van de belastingplichtige.

44 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

succes van de VIA is één op één gerelateerd aan de gegevens opvangorganisatie, maar ook de zorgverzekeraar en de die de Belastingdienst beschikbaar heeft door administra- verhuurder te betrekken bij het sluiten van de driehoek tieplichtigen, bedoeld in art. 53 lid 2 en 3 AWR jo. art. 10:8 wordt de fraudegevoeligheid in het toeslagenstelsel maxi- Wet IB 2001, te verplichten tot het massaal en spontaan maal teruggedrongen. Er kan zelfs een win-winsituatie verstrekken van relevante gegevens (renseigneren).333 worden bereikt, omdat het renseigneren van gegevens, gelijk aan die als bedoeld in art. 5 Uitv reg Awir, ook helpt Toeslagen vormen het sluitstuk van een stelsel waarin de om andere maatschappelijke problemen aan te vliegen. toegankelijkheid van de zorg, van de huurmarkt en die van kinderopvang wordt geborgd door marktwerking.334 Voor In de strijd tegen fraude met zorgtoeslag is het sluiten van het verkrijgen van de voor uitvoering van toeslagen beno- de driehoek bedoeld om te voorkomen dat een tegemoetko- digde contra-informatie ligt er steeds een antwoord klaar ming wordt betaald voor een verzekering die niet bestaat. bij de zorgverzekeraar, bij de verhuurder resp. bij de kinder- De zorgverzekeraar vragen om een maatschappelijk offer te opvangorganisatie. Daarvoor is het wel van belang om te brengen in de vorm van het renseigneren van gegevens als onderschrijven dat de maatschappij voor het hebben van bedoeld in art. 5 lid 4 Uitv reg Awir, heeft als bijkomend markttoegang een wederdienst in natura moet kunnen voordeel dat de Dienst Toeslagen dan meteen weet heeft vragen. Renseigneren is een administratieve last, in de van de burger die recht heeft op zorgtoeslag, maar die deze woorden van de ACH een ‘prijs’, maar deze valt weg tegen niet aanvraagt. Terwijl attendering vooral de bedoeling lijkt het profijt van markttoegang.335 Art. 38 Awir is, als gezegd, te zijn, worden zorgverzekeraars toch niet genoemd als sinds 1 januari 2021 gewijzigd. Een verplichting voor zorg- normadressaat van de renseigneerplicht, bedoeld in art. 1a verzekeraars, verhuurders resp. kinderopvangorganisaties (nieuw) Ub Awir jo. art. 38 lid 2 (nieuw) Awir.337 om desgevraagd gegevens te verstrekken volgt rechtstreeks uit het nieuwe eerste lid van art. 38 Awir. In het nieuwe In het sinds 1 januari 2021 geldende zesde lid van art. 38 tweede lid van art. 38 Awir is een grondslag opgenomen om Awir worden verhuurders van een woning als bedoeld in bij AMvB aan te wijzen derden te verplichten tot het spon- art. 1 onderdeel k WHT, genoemd als normadressaat ter taan verstrekken van gegevens. De in art. 1a (nieuw) Ub zake van de in art. 38 lid 1 en 2 Awir genoemde verplichtin- Awir bedoelde renseigneerplicht heeft nochtans geen gen, al kunnen te dier zake ook andere lichamen, instellin- betrekking op spontane gegevensverstrekking in de actuali- gen, diensten, rechtspersonen of personen bij AMvB als teit. Eén van de bouwstenen die de ACH noemde, was dat normadressaat worden aangewezen. Gezien art. 1a (nieuw) kinderopvangorganisaties verplicht zouden moeten worden Ub Awir, lijkt ook voor verhuurders vooralsnog niet een om maandelijks gegevens door te geven aan de Belasting- renseigneerplicht te gaan gelden. Wellicht dat onderkend is dienst, zodat de Belastingdienst de burger, indien nodig, dat het niet een goed idee is om te kiezen voor renseignering kan attenderen. Staatssecretaris Van Ark van SZW noemde van alleen gegevens betreffende het betalen van huurpen- deze maatregel in haar brief van 17 oktober 2019 de hoek- ningen, als de betreffende woning wordt gehuurd door een steen van het verbetertraject kinderopvangtoeslag dat werd toeslaggerechtigde. Slechts als gegevens, bedoeld in art. 5 gestart in het najaar 2018.336 En dan had zij eerst en vooral lid 3 Uitv reg Awir, door álle verhuurders spontaan verstrekt het oog voor het bestrijden van toeslagschulden. Volgens moeten worden, zou bewerkstelligd kunnen worden dat haar zou de Belastingdienst met actuele gegevens eerder álle huurders (dus ook die met huurtoeslag) terecht kunnen kunnen signaleren dat de door de ouder aangeleverde op een gelijk speelveld. Van de verhuurder vragen dat hij of opvanguren afwijken van daadwerkelijk afgenomen uren. zij met zoiets als een huurregister deelt dat een hem of haar De Belastingdienst zou dan de ouders de juiste dienstverle- toebehorende woning op enig moment wordt verhuurd en ning kunnen bieden, zoals hen tijdig op deze afwijking tegen welke prijs, zou voor álle verhuurders moeten gaan attenderen. gelden. Door de introductie van een huurregister kan de driehoek gesloten worden tussen de verhuurder, de huurder De gedachte die ten grondslag ligt aan de introductie van en de overheid. Voor die overheid die in verschillende rollen een renseigneerplicht, is dat vanwege het beschikbaar van doen heeft met de woonruimte waar de huurder hebben van betere gegevens ouders aangezet kunnen gebruik van maakt, is dan niet langer sprake van een infor- worden tot het nemen van betere beslissingen. Niet alleen matie-asymmetrie. De Dienst Toeslagen kan door raadple- kan zodoende het ontstaan van een toeslagschuld voorko- ging van het huurregister voorkomen dat ten onrechte een men worden, maar ook fraude. Door niet alleen de kinder- tegemoetkoming wordt betaald voor niet betaalde huur, wat staat voor onbenut woongenot. Misschien een nog veel grotere maatschappelijke winst van een huurregister is dat 333 Zie ook voetnoot 124 aangaande de technische briefing voor de Vaste Commissie van Financiën betreffende risicomodellen en selectieregels. er een barrière wordt opgeworpen tegen spookbewoning, 334 IBO-2-rapport (zie voetnoot 301), p. 8. wat een hele grote stap voorwaarts zou betekenen in de 335 Dat profijt is erin gelegen dat de betreffende markt veel groter is dan het geval zou zijn als aan de afnemer van een voorziening/dienst geen subsidie verstrekt zou worden. Misschien zou gesteld kunnen worden dat juist daardoor de markt groot genoeg is om rendabel te kunnen zijn. 336 Brief van de staatssecretaris van SZW van 17 oktober 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 31322 / 31066, nr. 406). 337 Zie voetnoot 315.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 45 Fraudebestrijding

strijd tegen ondermijning.338 Verhuurders kunnen thans in ceerd, waarnaar wordt verwezen in onderdeel b van het onwetendheid facilitair zijn aan het administratief onder- eerste lid van dat artikel. Uitgaande van een administratie- duiken door criminelen, waaronder ook belastingfrau- plicht moeten, als dit van belang zou kunnen zijn, gegevens deurs.339 Overigens kan tevens de problematiek die samen- kunnen worden verstrekt ter zake van o.m. betaalbewijzen, hangt met tijdelijke verhuur via Airbnb, beter worden waaruit de betalingen van de ouder aan het kindercentrum ondervangen met betere informatie, afkomstig uit een blijken. Niet alleen ter zake van betaalbewijzen, bedoeld in huurregister. art. 11 lid 1 onderdelen g Regeling Wko, maar ook ter zake van de andere gegevens, bedoeld in de onderdelen e, f, h en Voor wat betreft kinderopvangtoeslag, dienen belangheb- i van art. 11 lid 1 Regeling Wko, is de kinderopvangorgani- benden als bedoeld in art. 5 lid 5 Uitv reg Awir spontaan satie administratieplichtig (vgl. art. 1.53 en art. 1.56 lid 6 mutaties te melden bij de Dienst Toeslagen, als sprake is Wko). Deze gegevens die volgens Van Ark ‘kwalitatief goed’ van een wijziging in het aantal uren kinderopvang van een zouden moeten zijn, zijn voor een ondernemer essentiële kind, een wijziging in het soort genoten kinderopvang door gegevens. Het ligt voor de hand dat een ondernemer die een kind, een wijziging van het geregistreerde kindercen- actief is in de kinderopvang, in staat is om in het hier en nu trum of geregistreerde gastouderbureau of een wijziging in te weten aan welke verplichtingen voldaan moet worden, de uurprijs. Als het voorgehangen concept-AMvB van en dus in staat is om in de actualiteit inzicht te hebben in de kracht wordt,340 dan zal art. 1a lid 1 en 2 (nieuw) Ub Awir afgenomen kinderopvanguren waarop een factuur zal jo. art. 38 lid 2 (nieuw) Awir de verplichting met zich bren- worden gebaseerd. Het is, gezien de voorgehangen concept- gen voor een kinderopvangorganisatie dat per ingeschreven AMvB, daarom opvallend, of beter: een gemiste kans dat er kind maandelijks spontaan en actief gegevens dienen te ingevolge art. 1a (nieuw) Ub Awir geen verplichting is voor- worden verstrekt aan de Dienst Toeslagen, te weten, gezien zien tot het renseigneren van de in art. 11 lid 1 onderdeel g, art. 11 lid 2 onderdelen e, f en h Regeling Wko: (1) het van de Regeling Wko bedoelde betaalbewijzen. Renseigne- unieke registratienummer van het kindercentrum waar de ren is eerst en vooral bedoeld om te kunnen beschikken ouder gebruik van maakt, (2) de naam en geboortedatum over informatie, aan de hand waarvan de toeslaggerech- van het kind en de ouder (met BSN; vgl. art. 1b (nieuw) Ub tigde erop kan worden geattendeerd dat stilzitten wellicht Awir), (3) de ingangsdatum en einddatum van de schrifte- niet een goed idee is. Voor risico-selectie is de ingevolge art. lijke overeenkomst, (4) het soort opvang dat wordt afgeno- 1a (nieuw) Ub Awir te renseigneren gegevensset niet genoeg. men, (5) het aantal uren per jaar en per maand dat per kind Juist een betaalbewijs is een handvat om fraude te voorko- is afgenomen,341 en (6) het gemiddelde uurtarief van de men, omdat betalen iets zegt over het werkelijke gebruik. afgenomen uren. De Commissie-Donner noemde de mogelijkheid van direct informeren door gastouderbureaus en De Dienst Toeslagen kan aanvullende informatie verkrijgen kinderopvanginstellingen over het aantal uren waarvoor door het nader bevragen van een rechthebbende (vgl. art. 18 opvang is ontvangen.342 De ambitie die de staatssecretaris Awir). Tot aan 1 januari 2021 kon contra-informatie alleen van SZW liet zien in haar brief van 17 oktober 2019, was desgevraagd bij een derde worden verkregen (vgl. art. 38 dat een verplichting voor kinderopvangorganisaties om (oud) Awir jo. art. 1a (oud) Ub Awir). De vraag die vooraf gegevens te renseigneren niet per 1 januari 2020 zou gaat aan het verkrijgen van nadere informatie, is die betref- worden opgenomen in het Ub Awir, maar eerst pas per fende het kunnen selecteren van de gevallen die voor nadere 1 januari 2021.343 De uitleg van Van Ark voor deze keuze bevraging in aanmerking komen. Reeds daarvoor is infor- was dat de kwaliteit van de gegevenslevering het leidende matie nodig. Eerst pas door de Wet verbetering uitvoerbaar- uitgangspunt zou moeten zijn, en dat daarom een zorgvul- heid toeslagen werd erkend dat er juist bij toeslagen altijd dige planning en het gebruik van kwalitatief goede gege- sprake is van een derde partij die beschikt over relevante vens van belang zou zijn. Overigens verwijst Van Ark in gegevens, of eigenlijk: cruciale gegevens, nl. contra-informa- haar brief naar de wijziging van de Regeling Wko per 1 tie. De ACH stelt dat in het huidige stelsel maatregelen geno- januari 2020 (Stcrt. 2019, 65128), waarin is geregeld welke men kunnen worden ter verbetering en vereenvoudiging van gegevensset door een kinderopvangorganisatie aan de het stelsel, maar dat voor elke maatregel een ‘prijs’ moet Dienst Toeslagen geleverd zou mogen worden. In art. 11 lid worden betaald.344 Gesteld zou kunnen worden dat de ‘prijs’ 2 Regeling Wko werden de onderdelen g, h en i geïntrodu- zoals deze nu aan de orde is ingevolge de in art. 38 lid 2 (nieuw) Awir jo. art. 1a lid 1 en 2 (nieuw) Ub Awir bedoelde renseigneerplicht niet hoog genoeg is. De wetgever zou 338 Vgl. J. Lam, R. van der Wal en N. Kop, Sluipend gif / Een onderzoek naar kunnen kiezen om meer objectieve feiten in de actualiteit te ondermijnende criminaliteit, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, benutten als een handvat voor de Dienst Toeslagen om de 1e druk (ISBN 978-94-6236-811-8), p. 62 (https://www.politieacademie.nl/ actueel/Documents/sluipend%20gif.pdf). aanspraak in specifiek geval vast te stellen. Die keuze strekt 339 Vgl. mijn artikel ‘Van vermoeden via aangifteplicht naar belastingfraude’, zich uit tot de gegevens die gerenseigneerd moeten worden MBB 2019/10-36, p. 396-406. (waaronder dus ook het betaalbewijs), en tot de normadres- 340 Zie voetnoot 315. saten die gehouden zijn tot het spontaan verstrekken van 341 Vgl. Kamerstukken II 2020/21, 35574, nr. 3, p. 37. gegevens. Het is een keuze om de zorgverzekeraar en de 342 Eindadvies-Donner (zie voetnoot 168), p. 77. 343 Brief van de staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid van 17 oktober 2019 (Kamerstukken II 2019/20, 31322 / 31066, nr. 406). 344 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 16.

46 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

verhuurder niet te noemen als normadressaat in art. 1a Werkelijk gebruik is bij fraude niet aan de orde.346 Een (nieuw) Ub Awir. Door niet alleen de kinderopvangorgani- systeem waarbij gerenseigneerde gegevens door controle satie, maar ook de zorgverzekeraar en de verhuurder te kunnen worden gevalideerd, is daarom een passende barri- verplichten tot het spontaan verstrekken van gegevens ère tegen fraude. Bij voldoende controle op werkelijk aangaande de aanspraak voor een toeslag wordt een admi- gebruik moet het systeem voldoende vertrouwen geven op nistratieve last gelegd bij een partij die deze last bepaald zekerheid ten aanzien van de aanspraak. De gerenseig- gemakkelijker moet kunnen dragen dan de doorsnee neerde gegevens moeten dan vanwege de systeemvalidatie toeslaggerechtigde. Voor het hebben van markttoegang mag worden gezien als de best benaderbare waarheid, en dus als de verplichting om contractueel gebruik te renseigneren ‘ware’ gegevens. Daarvan uitgaande, is het denkbaar dat de nauwelijks een ‘prijs’ genoemd worden. Dat is ook zo aan de toeslaggerechtigde kan worden bediend met een beschik- orde bij het renseigneren van gegevens betreffende betaalbe- king waarin deze ‘waarheid’ aan hem of haar kenbaar wijzen, zijnde de nakoming van de contractuele verplichting wordt gemaakt, opdat in zoverre zekerheid vooraf kan door de zorgverzekerde, de huurder of de ouder. worden gegeven. De beslissing aangaande de aanspraak is dan een andere beslissing dan de beslissing aangaande de Om de contractuele verplichting na te kunnen komen kan draagkracht. De toeslaggerechtigde kan worden ontzorgd het niet anders dan dat de zorgverzekeraar, de verhuurder door ter zake van de aanspraak een beschikking af te geven, resp. de kinderopvangorganisatie beschikt over real-time zodra dat kan. Een verplichting tot terugbetalen kan dan informatie betreffende het werkelijk gebruik. Bij huur en alleen nog verband houden met het nog vast te stellen toet- zorg is dit een één-dimensionale verplichting. Bij kinderop- singsinkomen van de toeslaggerechtigde en, indien nodig, vang is dit anders. Om kinderopvang professioneel te diens huisgenoten. kunnen organiseren zal het nodig zijn om in de actualiteit gegevens voorhanden te hebben aangaande het rooster van 4.3 Niet doen wat je deed: geld als handvat voor toezicht zowel het personeel als de kinderen. De kinderopvangorga- In de meeste gevallen ontstaan terugvorderingen door een nisatie zal gegevens beschikbaar hebben betreffende het onjuiste inschatting of een niet doorgegeven wijziging van werkelijk gebruik van een kinderopvangplek,345 al was het het huishoudinkomen.347 De sleutel voor het voorkomen maar omdat ingevolge art. 1.50 Wko de verplichting bestaat van de grote aantallen terugvorderingen ligt, als gezegd, in om de personeelsbezetting af te stemmen op de omvang van alternatieven voor het vooraf moeten schatten van het de groep kinderen. Informatie renseigneren aangaande het inkomen.348 Voor normadressaten met een constant (laag) werkelijk gebruik van kinderopvang in de actualiteit is een inkomen is dit geen probleem om zich om te bekommeren. ‘prijs’ die meteen ook invulling geeft aan het maatschappe- Dat is anders voor flexwerkers of laagverdienende zzp-ers. lijk belang om te komen tot een sluitend systeem om fraude Bij hen en ook bij mensen die vanuit een uitkering de tegen te gaan. Alsdan kan namelijk een sinds jaar en dag arbeidsmarkt betreden, is terugvordering van toeslagen beproefd concept voor toezicht worden omarmd, zijnde het vanwege een wisselend inkomen eerder regel dan uitzonde- toezicht zoals dit is vormgegeven bij APK-keuringen. Ook ring. Een te lage inschatting van de draagkracht niet spon- daarbij is er sprake van een driehoek tussen de consument, taan wijzigen ex art. 17 Awir jo. art. 5 lid 2 Uitv reg Awir de overheid en een marktpartij. In plaats van de keuringen leidt tot betaling van te hoge voorschotten, waardoor bij de zelf te doen heeft de overheid ruimte gegeven aan de markt definitieve toekenning een terugvordering volgt. Het is een om te bewerkstelligen dat er op de weg alleen maar veilige systeemkeuze om de definitieve toekenning te laten resulte- auto’s rijden. De wetgever heeft daar doorzien dat de keuze ren in een te betalen toeslagschuld die, gezien de hiervoor om keuringen door een marktpartij te laten uitvoeren zou genoemde cijfers, in 1/3 van de 7,5 miljoen gevallen kenne- kunnen betekenen dat het betreffende keuringsstation lijk onvermijdelijk is. De geformaliseerde toeslagschuld is gevoelig is voor druk van de klant om een oogje dicht te niets anders dan de accumulatie van steeds weer opnieuw knijpen. Dit mogelijk negatieve effect van markttoegang een (extra) schuld die er latent al was op het moment van heeft de wetgever afgevangen door een validatiesysteem. bevoorschotting. De redenering voor het ontstaan van een Deze is dat het keuringsstation iedere auto moet afmelden toeslagschuld kan dan geen andere zijn dan dat de schul- bij de RDW, vóórdat de klant het document krijgt waarop dige eerder in de tijd op te grote voet heeft geleefd. Maar staat dat de auto is ‘goedgekeurd’. In reactie op het doorge- dat is makkelijk praten, met kennis achteraf. Alleen met ven van informatie door het keuringsstation aangaande het overzicht aangaande de objectieve feiten in de actualiteit is ‘goedgekeurd’ zijn van een auto kan per ommegaande door het systeem kloppend te krijgen. het computermodel van de RDW worden teruggekoppeld dat een keurmeester een herkeuring komt doen, of niet. De Alleen al door de keuze om het toetsingsinkomen fiscaal te prikkel die het keuringsstation compliant doet zijn, is de definiëren – en het vasthouden hieraan – is het nooit moge- kans dat bij missers intrekking van de vergunning aan de lijk om te kunnen voldoen aan één van de basisgedachten orde kan komen. Het is derhalve het systeem waarin de van toeslagen, namelijk tijdigheid. Hiervoor kiezen bete- veronderstelling verankerd zit dat gecertificeerde marktpar- tijen borgen dat sprake is van ‘ware’ gegevens. 346 Zie voetnoot 328. 347 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 45. 345 Zie voetnoot 207. 348 Zie voetnoot 325.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 47 Fraudebestrijding

kent dat er sprake is van onzekerheid, zolang het inkomen onder gelijke voorwaarden hun activiteiten zouden kunnen van de toeslaggerechtigde en, indien nodig, diens huisgeno- ontplooien. Innovaties zouden gestimuleerd en gefaciliteerd ten niet vaststaat (vgl. art. 19 Awir). En die onzekerheid is moeten kunnen worden, onder meer door verschillende het probleem van een normadressaat die geen financiële betaaldiensten te reguleren die waren ontstaan na de publi- kreukelzone heeft. Om het aantal terugvorderingen te catie van de PSD, zoals de betaalinitiatiediensten en reke- verkleinen ligt het volgens de ACH voor de hand om maat- ninginformatiediensten.355 regelen te nemen die een betere voorspelbaarheid of meer zekerheid over het toetsingsinkomen opleveren.349 Dat gaat Na implementatie van de PSD2 dient de rekeninghoudende niet kunnen bij het handhaven van dezelfde definitie van betaaldienstverlener te waarborgen dat – na uitdrukkelijke toetsingsinkomen, zoals deze nu geldt ex art. 2 lid 1 onder- toestemming van de rekeninghoudende betaaldienstgebrui- deel i, jo. art. 8 Awir. Maar het kan ook anders. Om daarop ker – medewerking verleend kan worden aan:356 in te gaan moet eerst even een uitstapje worden gemaakt a. het opvragen van rekeninginformatie door een ‘Account naar de Implementatiewet herziene richtlijn betaaldiensten Information Service Provider’ (AISP), zijnde een reke- (Stb. 2018, 503).350 Deze betreft de zgn. ninginformatiedienstverlener als bedoeld in art. 7:514 ‘Payment Service Directive 2’ (PSD2)351, die de opvolger onderdeel z BW; was van de richtlijn die heeft geleid tot de introductie van b. een betaling door tussenkomst van een ‘Payment Initia- IBAN. Het verhaal over de PSD2 begon toen Giropay (de tion Service Provider’ (PISP), zijnde een betaalinitiatie- Duitse variant van wat wij kennen als iDeal) een rechtzaak dienstverlener als bedoeld in art. 7:514 onderdeel y 7 startte tegen Sofort AG (zeg maar: de Duitse variant van BW. Adyen). Volgens Giropay zou Sofort zich bedienen van oneerlijke handelspraktijken door met ‘Sofortüberweisung. Ad a. Dynamische bevoorschotting door de rekeninginfor- de’ een betaaldienst aan te bieden zonder contract met de matiedienstverlener (AISP) bank, maar door cliënten aan te zetten tot het delen van Hervorming van het toeslagensysteem is onvermijdelijk.357 hun PIN-code c.q. TAN-code. Volgens Giropay zou de Daarom is er hard gewerkt aan de contouren van een nieuw veiligheid van internetbankieren daardoor in gevaar komen. stelsel.358 Dit heeft inmiddels geresulteerd in een uitwerking De zaak bij de Keulse rechtbank pakte voor Giropay van beleidsopties die onderdeel kunnen zijn van de herzie- bepaald anders uit dan gehoopt. De Duitse mededingings- ning van het stelsel.359 Daarbij is gebruikgemaakt van de in autoriteit mengde zich in de kwestie en stelde zich op het het IBO-1-rapport genoemde bouwstenen die voor een deel standpunt dat de voorwaarden van de banken waarvan in een basisvariant zijn vervat, alsook bouwstenen in vier Giropay een dochteronderneming is, ongeldig zouden zijn aanvullende varianten. Drie varianten krijgen niet de steun als daardoor aanbieders als Sofort AG belet zouden worden van de ACH.360 De andere variant betreft een stelsel waarbij om hun diensten rechtmatig aan te bieden.352 Ook Euro- de overheid de burger zo veel mogelijk gaat helpen om commisaris Joaquín Almunia onderkende de mogelijkheid terugvorderingen te voorkomen.361 Wat vooral opvalt bij de van het uitsluiten van nieuwkomers en betalingsdienstaan- uitgewerkte beleidsopties is de worsteling met het invullen bieders die niet aan een bank verbonden zijn, en startte van de inkomensafhankelijkheid, of niet, van de diensten/ daarop een onderzoek naar mogelijk strijdig handelen met voorzieningen, die in het huidige stelsel via de toeslagge- het kartelverbod (art. 101 EU-Werkingsverdrag).353 De rechtigde worden gefinancierd. Voor het zoeken naar een kwestie werd aangegrepen om de problematiek met wetge- oplossing is buiten de gebaande paden gedacht, maar een ving aan te vliegen, als implementatie van de PSD2.354 In gemakkelijke weg om op één van de genoemde eindbestem- overweging 6 van de preambule van de PSD2 is te lezen dat mingen te komen zal het niet zijn. Het zou echter zo kunnen het de bedoeling was om te borgen dat bestaande en nieuwe zijn dat een ingewikkelde oplossing niet nodig is, als het spelers op de markt de garantie zouden hebben dat zij probleem betreffende het vaststellen van draagkracht binnen de kaders van het huidige stelsel kan worden opgelost. Om te komen tot een alternatief voor het vooraf 349 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 11. 350 Kamerstukken II 2018/19, 34813 (https://zoek.officielebekendmakingen. nl/dossier/34813). 355 Kamerstukken II 2017/18, 34813, nr. 3, p. 2. 351 Richtlijn nr. 2015/2366 van het Europees Parlement en de Raad van 25 356 https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financiele-sector/nieu- november 2015 betreffende betalingsdiensten in de interne markt, we-wetgeving-voor-betalingsverkeer-psd2. houdende wijziging van de Richtlijnen 2002/65/EG, 2009/110/EG en 357 Vgl. motie Bruins/Van Weyenberg van 4 december 2019 (Kamerstukken 2013/36/EU en Verordening (EU) nr. 1093/2010 en houdende intrekking II 2019/20, 31066, nr. 558) en motie Lodders e.a. van 21 januari 2020 van Richtlijn 2007/64/EG (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/NL/ (Kamerstukken II 2019/20, 31066, nr. 582). TXT/?uri=CELEX%3A32015L2366). 358 Vgl. brief van de staatssecretaris van Financiën van 30 april 2020 (Kamer- 352 S. Schmitt, ‘Welche Bezahlsysteme im Internet sicher sind’, Welt 4 april stukken II 2019/20, 31066, nr. 624). 2011 (http://www.welt.de/wirtschaft/webwelt/article13061344). 359 Vgl. ministerie van Financiën, Eindrapportage Alternatieven voor het 353 European Commission, ‘Antitrust: Commission opens investigation in toeslagenstelsel / Uitwerking motie-Bruins-Van Weyenberg, december e-payment market’, Press release 26 September 2011 (https://ec.europa. 2020, gevoegd als bijlage (https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ eu/commission/presscorner/detail/en/IP_11_1076). blg-961798.pdf) bij de brief van de staatssecretaris van Financiën van 14 354 Vgl. A van der Beek en A.L. Bremmer, ‘PSD2: hoe banken verplicht worden december 2020 (Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 760). het delen van bankrekeningdata te faciliteren’, Computerrecht 2019, afl. 3 360 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 89. (jun.), nr. 91, p. 1788-1789. 361 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 82-83.

48 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

moeten schatten van het inkomen, opdat terugvordering betekent dat de hoogte van de bevoorschotting automa- voorkomen wordt, is het van belang om te onderkennen tisch wordt aangepast op basis van het zichtbare dat het voor de bepaling van het toetsingsinkomen, bedoeld kasstroomoverzicht. in art. 8 Awir, niet nodig is om vast te klampen aan het inkomensgegeven, zoals dat is gedefinieerd in art. 2 lid 1 Dynamische bevoorschotting moet worden gezien als een onderdeel o Awir. Een betere voorspelbaarheid of meer middel om zekerheid vooraf te kunnen geven aangaande zekerheid over het toetsingsinkomen zoals de ACH dat draagkracht, omdat reeds in het berekeningsjaar op basis nodig acht, is mogelijk, maar de ‘prijs’ daarvoor is wel dat van het beschikbare kasstroomoverzicht geacteerd kan invulling geven aan de in art. 7 Awir bedoelde draagkracht worden op het voorkomen van een materiële toeslagschuld ook zou moeten kunnen gebeuren met een andere definitie vanwege een te hoog inkomen.363 Door gebruik te maken van wat het toetsingsinkomen mag zijn. Inkomen kan van de AISP-applicatie van de Dienst Toeslagen, en dus te namelijk ook op kasbasis worden vastgesteld. Het toet- opteren voor dynamische bevoorschotting, kunnen er bij de singsinkomen kan met dat perspectief ook de ontvangst definitieve vaststelling geen verrassingen uit de hoge hoed zijn van de aan het inkomen gerelateerde betalingen over komen. Bij het hanteren van een kasstroomtoets – en daar- een zekere periode voorafgaand aan het moment van door de mogelijkheid om een toeslaggerechtigde dynamisch bevoorschotting (kasstroomtoets). Dit overwegen hoeft te bevoorschotten – is het overigens geenszins gezegd dat niet te betekenen, of beter: zou niet moeten betekenen dat het nu nog gehanteerde toetsingsinkomen vervangen zou de burger wordt gedwongen om de mutaties in zijn of haar moeten worden. Dat is zelfs onwenselijk. Zekerheid vooraf kasstroomoverzicht steevast te gaan ‘brengen’ naar de strekt alleen zover als dat er transparantie is geweest gedu- Dienst Toeslagen. Dit zou gedoemd zijn om te mislukken. rende het berekeningsjaar ter zake van het inkomen dat Juist het ‘brengen’ van gegevens, zoals dat nu moet gebeu- invulling geeft aan draagkracht. Geen zekerheid vooraf ren ex art. 17 Awir jo. 5a Ur AWR, is voor velen te hoog aangaande het inkomen is de situatie als niet wordt geop- gegrepen. Maar het kan ook anders. Het uitstapje teerd voor een kasstroomtoets. Als niet wordt voldaan aan aangaande de PSD2 heeft laten zien dat het tegenwoordig de voorwaarden van zekerheid vooraf, zeg maar de ‘tenzij’, mogelijk is, en dus denkbaar, dat de Dienst Toeslagen bij dan blijft de hoofdregel van statische bevoorschotting het uitvoeren van de kasstroomtoets de rol aanneemt van gelden. De definitieve toeslagschuld kan dus alsnog tegen- een AISP, opdat de in art. 7:514 onderdeel w BW bedoelde vallen, als de draagkracht op huishoudniveau niet is afge- rekeninginformatiedienst kan worden verleend. Daartoe dekt. Dit kan het geval zijn als de ontvangst van een inko- moet dan worden voldaan aan de vereisten ex art. 3:17 Wft mensbestanddeel niet zichtbaar was (omdat er geen die zijn uitgewerkt in het Besluit prudentiële regels Wft,362 toestemming voor de betreffende rekening was gegeven hetgeen voor een overheidsdienst geen probleem zal hoeven waarop betaling plaatsvond, of omdat er buitenlands inko- zijn. Een toeslaggerechtigde heeft als betaaldienstgebruiker men was), of als sprake was van een te hoog vermogen. ex art. 7:522 lid 2 tweede volzin BW het recht om gebruik te maken van diensten die hem toegang bieden tot zijn of Ad b. Declaratiesysteem vanwege de betaalinitiatiedienst- haar rekeninginformatie. Dat kan hij of zij willen doen om verlener (PISP) van een AISP een rekeninginformatiedienst af te nemen, uit Door betaling voor zorg, huur resp. kinderopvang recht- hoofde waarvan bijvoorbeeld een overzicht beschikbaar streeks te relateren aan bevoorschotting wordt een belang- wordt gesteld betreffende de inkomsten van de rekening- rijke barrière opgeworpen tegen fraude. Een declaratiesys- houder en diens uitgaven, uitgesplitst naar het doel daar- teem hanteren betekent echter wel dat de rechthebbende van. Maar ook zou de belanghebbende die toestemming het gedeelte van de factuur waarvoor een toeslag wordt kunnen geven aan de Dienst Toeslagen in de rol van AISP, verstrekt, moet voorfinancieren. Dit was nooit de bedoe- opdat de kasstroomtoets uitgevoerd kan worden. In dat ling. En dit is ook niet nodig. Hiervoor is reeds gesteld dat geval kan de Dienst Toeslagen de bankmutaties ook ‘halen’, de zorgverzekeraar, de verhuurder resp. de kinderopvan- zonder dat de toeslaggerechtigde daar omkijken naar heeft. gorganisatie kan worden verplicht tot het renseigneren van Desgewenst zou de burger de mutaties die de relevante gegevens in de actualiteit. De Dienst Toeslagen zal daarom kasstroom laten zien, in een AISP-applicatie moeten kunnen hoe dan ook moeten voorzien in een platform met een onderschrijven, gelijk de validatie van de gegevens in de applicatie die kan worden benut om gegevens spontaan te VIA. De Dienst Toeslagen kan dan zowel de ontvangsten verstrekken. Datzelfde platform kan de aldus ex art. 38 lid van de huisgenoten zien, als de door renseignering onder- 2 (nieuw) Awir verstrekte gegevens gebruiken voor het steunde gegevens betreffende de betaling waarvoor een opmaken van de factuur. De gegevens die in de factuur tegemoetkoming wordt gevraagd. Als de toeslaggerechtigde vervat zitten, zijn immers gelijk aan de gegevens die reeds overigens nog in de gelegenheid wordt gesteld om het eerder in de actualiteit aan de Dienst Toeslagen zijn aantal gewerkte uren door te geven (vgl. art. 1.7 Wko jo. verstrekt als ‘ware’ gegevens. art. 8a Besluit KOT), dan kan een latente toeslagschuld worden voorkomen door dynamische bevoorschotting. Dit 363 Het benutten van de polisadministratie zou kunnen helpen om laagbeloonde werkenden te ontzorgen. Dit helpt evenwel niet met het ontzorgen van armlastige zzp’ers. In het hier benoemde systeem kan de 362 Kamerstukken II 2017/18, 34813, nr. 3, p. 40. polisadministratie daarom beter worden gebruikt als contra-informatie.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 49 Fraudebestrijding

Een betaalinitiatiedienst wordt in art. 7:514 onderdeel v van een factuur die de Dienst Toeslagen kent, aangezien BW gedefinieerd als een dienst voor het initiëren van een deze is gebaseerd op in de actualiteit gerenseigneerde gege- betaalopdracht, op verzoek van de betaaldienstgebruiker, vens. Voorfinancieren van de betaling van deze factuur, met betrekking tot een betaalrekening die bij een andere voor zover ter zake daarvan een recht bestaat op een betaaldienstverlener wordt aangehouden. Ook de rol van toeslag, zou dan niet nodig hoeven zijn. Het is denkbaar dat PISP is denkbaar voor de Dienst Toeslagen.364 Zorgverzeke- de tegemoetkoming onmiddellijk wordt bijgepast, zodat de raars, verhuurders resp. kinderopvangorganisaties kunnen toeslaggerechtigde per saldo alleen een betaling doet voor als gecertificeerde marktpartij worden verplicht om de het restant van de factuur, zodra deze wordt voldaan PISP-applicatie op het platform van de Dienst Toeslagen te (zijnde: de eigen bijdrage). Dit kan het geval zijn als de benutten voor de ontvangst van een betaling op factuur rechthebbende heeft gekozen voor dynamische bevoor- betreffende zorgpremie, huur resp. kinderopvang. Het plat- schotting. In dat geval heeft de Dienst Toeslagen álle denk- form van de Dienst Toeslagen kan de gegenereerde factuur bare gegevens aangaande de aanspraak én de draagkracht omzetten in een betaalverzoek aan de klant c.q. toeslagge- in handen om een inkomensafhankelijke tegemoetkoming rechtigde. Als daarop betaling volgt, dan is het betaalbewijs in de meeste gevallen steeds gericht en tijdig toe te kennen. geen gegeven meer dat gerenseigneerd moet worden. 5. Besluit Bij gebruik van de PISP-applicatie van de Dienst Toeslagen is de verstrekking van gegevens die normaal op een factuur In het debat op 4 december 2019 toonden enkele Kamerle- staan, reeds in de actualiteit spontaan gebeurd ex art. 38 lid den het vermogen van zelfreflectie,365 en in navolging van 2 (nieuw) Awir. Renseigneren van gegevens betreffende het hen – als gezegd – ook de staatssecretaris.366 Kamerlid Eppo betalen van de kosten door de klant c.q. toeslaggerechtigde Bruins sprak de volgende woorden uit.367 hoeft dan niet achteraf nog een keer te gebeuren. Toch zou ook hier weer moeten gelden dat de hoofdregel van de ‘Er is in 2007 een toeslagenstelsel bedacht, dat vanaf het plicht om spontaan betaalgegevens te verstrekken altijd begin niet functioneerde. De politiek heeft het systeem nog blijft staan, voor de gevallen waarin betaling voor zorg, alleen maar nog ingewikkelder gemaakt door de jaren heen huur resp. kinderopvang plaatsvindt op een andere manier en niets gedaan met de signalen die de Belastingdienst gaf. dan door gebruik van het PISP-applicatie. Controle op het Toeslagen moesten uitbetaald worden, zonder controle nalaten van verplicht gebruik zou moeten kunnen plaats- vooraf. Maar in 2014 klonk het in deze Kamer: de staats- vinden aan de hand van een boekenonderzoek, zoals de secretaris moet alles op alles zetten, fraude moet worden inspecteur dat kan doen in de fiscaliteit. aangepakt. Zo klonk het toen, en dat hebben we geweten.’

Het verplichte gebruik van de PISP-applicatie van de Dienst En ook Kamerlid Bart Snels bezigde soortgelijke woor- Toeslagen is uiteindelijk slechts een variant op renseigneren den.368 van gegevens die in gezamenlijkheid duiding geven aan het werkelijke gebruik door de toeslaggerechtigde. Het creëren ‘De politiek heeft ongelofelijk hard en snel gereageerd met van een gelijk speelveld is daarom evengoed een argument wetgeving en uitvoering naar aanleiding van de Bulgaren- om het gebruik van de PISP-applicatie verplicht te stellen fraude en heeft verschrikkelijk langzaam gezien welke voor álle zorgverzekeraars, verhuurders resp. kinderopvan- verschrikkelijke gevolgen dit heeft gehad voor mensen. De gorganisaties. Dit doen neemt niet weg dat ook gekozen politiek heeft in 2005 en 2006 onbezonnen het toeslagen- kan worden voor verleiding. Eerst en vooral heeft dit van stelsel ingevoerd, stoer en snel gereageerd toen het in 2013 doen met het gebruiksgemak van het platform. Ook is het en 2014 om de aanpak van fraude ging, en laks en traag denkbaar dat de overheid anderszins een prikkel geeft om gereageerd toen bleek dat we onschuldige mensen in grote het gebruik van de PISP-applicatie aan te moedigen, problemen hadden gebracht. Daaruit zouden we lessen bijvoorbeeld door te voorzien in een mogelijkheid om op moeten trekken.’ basis van een percentage van de betalingen via het platform een stroppenpot op te bouwen die kan worden aangespro- Op dit soort woorden wordt in de Kamer door andere poli- ken bij wanbetaling. tici – ondanks alles wat is gebeurd – gereageerd alsof het een hond betreft die het eigen nest bevuilt. Nog een keer Verplicht gebruik van de PISP-applicatie van de Dienst benadrukken dat in de uitvoering grote fouten zijn gemaakt, Toeslagen door zorgverzekeraars, verhuurders resp. kinder- is het nog een keer benoemen van het probleem van een opvangorganisaties is verdedigbaar, omdat daardoor een

zodanig overzicht aangaande de objectieve feiten in de 365 Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 3, d.d. 4 december 2019, p. 1-25 actualiteit wordt verkregen dat het toeslagenstelsel als (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/ten-onrechte-ingevor- declaratiesysteem kloppend te krijgen is. Bij gebruik van de derde-kinderopvangtoeslagen-eerste-termijn-kamer / https://www. PISP-applicatie volgt immers een betaalverzoek ter zake tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/ activiteit?id=2019A03993). 366 Zie voetnoot 265. 367 Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 3, d.d. 4 december 2019, p. 19. 364 Vgl. Kamerstukken II 2017/18, 34813, nr. 3, p. 4-5. 368 Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 3, d.d. 4 december 2019, p. 15.

50 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

misplaatste reactie in de uitvoering,369 maar niet het benoe- dat fraude in de uitvoering opgelost kan worden, is hard- men van de oorzaak. nekkig. Het boete- of strafrecht kan sowieso nooit een oplossing zijn.373 Als de politiek aandacht heeft voor fraude, Kamerlid Klaas Dijkhof noemde de toeslagenaffaire in het dan wordt eigenlijk altijd miskend dat bij de bestrijding debat op 19 januari 2021 een clustercatastrofe van epische ervan steeds een symptoom manifest wordt van een dieper- proporties; ook zei hij ook het volgende.370 liggend probleem, namelijk slechte, want fraudegevoelige weten regelgeving. Een klimaat laten bestaan met een ‘Eerlijk gezegd, voorzitter: zet de verwarming vandaag focus op het bestrijden van dit symptoom, zoals bij toeslag- maar niet te hard, anders druipt de boter nog van ons fraude,374 lost eigenlijk niets op. Fraudebestendige weten hoofd. Ook de Kamer heeft de nodige redenen om naar regelgeving is uiteindelijk de beste barrière tegen fraude. zichzelf te kijken, om te constateren dat hoe wij werken, Fraude blijft doorwoekeren, zolang de gelegenheid de dief hoe wij mede hebben wetgegeven, hoe wij controleren en maakt. Dat is bij toeslagfraude het geval,375 net als bij hoe wij omgaan met incidenten, niet heeft opgeleverd wat fraude met belastingteruggaven in de vorm van inkomsten- Nederlanders van ons mogen verwachten. (...) belasting (VT-fraude)376 of omzetbelasting (denk: btw Voorzitter. Voor de duidelijkheid: een kritische beschou- carrouselfraude)377. Iedere regeling die is vormgegeven als wing over onszelf doet geen centimeter af aan de kritiek die een ‘subsidie’ waarbij controle niet in de actualiteit plaats- terecht te leveren valt op het kabinet, de rechters en de vindt (dus mogelijk eerst pas achteraf na uitbetaling van het ambtenaren. Ik verdedig dus niemand. Ik wil alleen voorko- geld), kan uitpakken als een lokroep voor fraudeurs. Dit men dat we als Kamer, door de rol van politiek aanklager betreft ook de uitkeringen op basis van corona-gerelateerde die we nu ook hebben, ons eigen aandeel vergeten.’ regelingen, ter zake waarvan de omvang van fraude nog zal moeten blijken.378 Dit heet dan systeemfraude of gewoon De wnd. President van de Algemene Rekenkamer zei over een fraudegevoelig systeem. Fraude met persoonsgebonden dit fenomeen het volgende.371 budgetten is ook zo’n slepend probleem.379 Er zijn de taalscholen, waarbij onwetende inburgeraars als vehikel ‘Door in de debatten tussen kabinet en Tweede Kamer worden gebruikt om de staatskas als flappentap te laten vooral de nadruk te leggen op de uitvoering van de toesla- fungeren.380 Zorgfraude is op gelijke wijze een probleem gen en fouten die daarbij zijn gemaakt, staat het uitvoe- dat gaat over honderden miljoenen gemeenschapsgeld.381 ringsperspectief centraal en niet de randvoorwaarden voor die uitvoering, die vooraf bepaald worden door weten regelgeving van de beleidsverantwoordelijke bewindsperso- 373 Fraudeurs laten zich niets gelegen liggen aan de mogelijkheid om de nen.’ schatkist te plunderen. Aan het gegeven dat het geld verdwenen is, zoals dat ook bij de Bulgarenfraude het geval was, doet repressie niets af. 374 Zie voetnoot 98. Door als politiek niets te doen aan de oorzaak lijkt fraude 375 Zie voetnoten 72, 73, 74, 75 en 195. steeds een uitvoeringsprobleem te zijn. Voor het gegeven 376 Zie voetnoot 70. dat systeemfraude van doen heeft met het systeem, had de 377 Zie voetnoot 77. In het rapport ‘De aanpak van intracommunautaire politiek geen aandacht. De problemen met toeslagen, zoals btw-fraude: er zijn meer maatregelen nodig, Speciaal verslag nr. 24, 2015, van de Europese Rekenkamer is te lezen dat de lidstaten door deze vorm die onder de term ‘Bulgarenfraude’ veelvuldig in de publici- van internationaal georganiseerde fraude jaarlijks een bedrag van 40 tot teit waren, waren volgens de Algemene Rekenkamer echter 60 miljard euro mislopen (https://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocu- niet alleen de Belastingdienst aan te rekenen, maar vooral ments/SR15_24/SR_VAT_FRAUD_NL.pdf). het gevolg van fraudegevoelige wetgeving.372 De denkfout 378 Vgl. Financial Intelligence Unit, ‘Fraude met een uitkering uit een Corona gerelateerde regeling’, fiu-nederland.nl 8 juni 2020 (https://www. fiu-nederland.nl/nl/fraude-met-een-uitkering-uit-een-corona-gerelateerde-regeling-0) en de brief van de staatssecretaris van Economische 369 Renske Leijten zei bij een interruptie op Snels inbreng het volgende Zaken van 14 januari 2021 (https://www.rijksoverheid.nl/actueel/ (Handelingen II 2019/20, nr. 32, item 3, d.d. 4 december 2019, p. 15): ‘We nieuws/2021/01/14/aangiftes-naar-aanleiding-van-misbruik-bij-tvl-rege- hebben veel boven tafel gekregen en in dat boven tafel krijgen heeft de ling). heer Omtzigt ontzettend veel gedaan, heb ik veel gedaan maar ik heb u 379 Vgl. recentelijk Rb. Oost-Brabant 13 januari 2020, nr. 01/997529-13, niet gezien. Laten we ook zo eerlijk zijn. Ik kan misschien daardoor veel ECLI:NL:RBOBR:2020:103. beter overzien hoe groot deze zaak is.’ 380 Vgl. A. Stoffelen, I. de Zwaan en X. van Uffelen, ‘Miljoenenfraude bij taal- 370 Verslag van het debat in de Tweede Kamer d.d. 19 januari 2021 (https:// scholen: geld in ruil voor inburgeringslessen die nooit zijn gegeven’, De debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/verklaring-van-de-minister-pre- Volkskrant 23 mei 2020 (https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/ sident-en-verslag-van-de-ondervragingscommissie / https://www. miljoenenfraude-bij-taalscholen-geld-in-ruil-voor-inburgeringsles- tweedekamer.nl/kamerstukken/plenaire_verslagen/detail/49157b74- sen-die-nooit-zijn-gegeven~b409e6e1). a930-4f12-8a4b-9172f3942676). 381 De aanpak fouten en fraude in de zorg heeft aandacht (https://www. 371 Aldus de wnd. President van de Algemene Rekenkamer bij brief van rijksoverheid.nl/onderwerpen/fouten-en-fraude-in-de-zorg/aanpak-fou- 13 februari 2020 (https://www.rekenkamer.nl/publicaties/kamerstuk- ten-en-fraude-in-de-zorg), zelfs specifieke aandacht in de vorm van het ken/2020/02/13/toeslagen-lessen-uit-15-jaar-onderzoek-algemene-re- programma Rechtmatige Zorg (https://www.rijksoverheid.nl/onderwer- kenkamer). pen/fouten-en-fraude-in-de-zorg/documenten/publicaties/2018/04/19/ 372 Algemene Rekenkamer, Resultaten verantwoordingsonderzoek 2013 programma-rechtmatige-zorg). Maar het helpt niet; vgl. Nieuwsuur bij het ministerie van Financiën, 21 mei 2014, p. 52 (https://www. 2 januari 2020, ‘Controle zorgfraude faalt, OM en verzekeraars luiden rekenkamer.nl/publicaties/rapporten/2014/05/21/resultaten-verantwoor- noodklok’ (https://nos.nl/nieuwsuur/artikel/2317099-controle-zorgfrau- dingsonderzoek-2013-bij-het-ministerie-van-financien). de-faalt-om-en-verzekeraars-luiden-noodklok.html).

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 51 Fraudebestrijding

Dit soort fraude,382 waarvan de oorzaak – en dus ook de vinden in de toeslagencrisis.384 De ‘menselijke maat’ is te oplossing – in het systeem verankerd zit, gaat steeds weer hanteren als een graadmeter om een proportionele reactie over veel geld. En in veel gevallen gaat het over georgani- te borgen bij problemen die zich voordoen in de uitvoering. seerde misdaad, mogelijk zelfs met een terroristische achter- Eigenlijk wordt hier bedoeld dat ongelijke gevallen moeten grond.383 worden behandeld naar de mate waarin zij ongelijk zijn. Met een ander geluid en een andere focus op het werk is In het systeem van toeslagen zoals dat in 2005 werd gemo- thans de aandacht verlegd. Door de politiek wordt het delleerd, zit een zekere mate van naïviteit ingebakken. Bij evangelie van fraudebestrijding niet meer verkondigd. De alle gevallen van toeslagfraude heeft de oorzaak van doen ‘menselijke maat’ is het nieuwe mantra. De klepel van de met de politieke wens om toeslagen te betalen als bevoor- klok is de andere kant op gezwierd. De werkzaamheden schotting, eigenlijk omdat op dat moment nog niet alle van het CAF zijn stopgezet.385 Fraudebestrijding lijkt in dit gegevens beschikbaar zijn voor het (definitief) vaststellen tijdsbestek het verboden woord te zijn. Maar dat neemt dan van de toeslag. Zodoende kan aan burgers die een toeslag weer niet weg dat fraude nog steeds mogelijk is, gegeven de claimen, vrij gemakkelijk geld worden betaald als voor- creativiteit die de gemiddelde fraudeur eigen is, en de schot, maar kan dat geld net zo makkelijk weer worden kansen die er nog steeds zijn om de staatskas ten onrechte afgepakt, met soms een toeslagschuld tot gevolg van wel als flappentap te laten fungeren. De ‘menselijke maat’ zou tienduizenden euro’s. Reeds bij normaal gebruik van toesla- daarom ook moeten gaan over de échte fraudeur die geen gen is er gemiddeld in een derde van 7,5 miljoen gevallen recht heeft op geld uit de staatskas. een discrepantie tussen het saldo van de bevoorschottingen en de definitieve toekenning van een op jaarbasis berekende De autoriteiten door fraude aanzetten tot een onterechte toeslag. De wetgever heeft een grote zorgplicht bij de burger betaling vanuit de staatskas is een fenomeen dat iedere keer gelegd, mét een dienovereenkomstig risico in geval van opnieuw de kop kan opsteken. Dit kan echter alleen gebeu- fouten. En als dat risico bij de burger ligt, dan hebben de ren vanwege een politieke keuze bij het maken en laten makers van de Awir kennelijk gemeend dat het minder een voortbestaan van fraudegevoelige weten regelgeving. Bij probleem is om een gokje te wagen met het uitbetalen van de keuze om te starten met een fraudejacht werd door de geld zonder op dat moment te beschikken over de beno- politiek miskend dat de bestrijding van misbruik moet gaan digde gegevens. Dat kost de belastingbetaler overigens dan over fraudebestendigheid, dus over barrières om fraude wel gemiddeld € 50 miljoen per jaar. Dit prijskaartje van tegen te gaan. De fraudegevoeligheid van weten regelge- het stelsel heeft van doen met toeslagschulden die nooit ving hangt nogal samen met de noodzaak tot het verrichten betaald worden. De schade vanwege verlies van overheids- van veel handmatig werk. Non-compliant gedrag handma- geld door fraude komt hier nog bij. tig afvangen in de uitvoering van het toeslagenproces is, gegeven massaliteit, ondoenlijk. In 2015 bedroegen de Zowel de oorzaak van de schuldenproblematiek als de kosten voor de uitvoering van toeslagen € 242 miljoen,386 oorzaak van fraude zit verklonken in het systeem. De met inbegrip van de € 25 miljoen die bedoeld was voor de Bulgarenfraude was een ongeluk dat te gebeuren stond, fraudejacht. Dat de ene toeslag bewerkelijker is dan de omdat het wettelijke stelsel niet fraudebestendig was en is. andere, is afhankelijk van de mate van handwerk. In De toeslagencrisis kon gebeuren, omdat ook de rechtsbe- verhouding tot de andere toeslagen is de gemiddelde prijs scherming voor de burger niet goed was geregeld. Signalen per beschikking ter zake van kinderopvangtoeslag bedui- dienaangaande werden genegeerd, door de politiek en lange dend hoger,387 wat een aanwijzing is voor relatief veel hand- tijd ook door de rechter. In een fraudejacht zijn mensen werk. Zowel het soort werk dat nodig is voor de uitvoering gekraakt door het systeem van de wet en beslissingen in de van het toeslagstelsel, als de capaciteit die daarvoor uitvoering, waarvan de rechter uiteindelijk met zoveel beschikbaar is, is een politieke keuze. Mooie teksten in woorden heeft gezegd dat die onbehoorlijk waren. Voor beleidsnotities over de inzet van computermodellen ten echte mensen betekende dit dat sommigen de pech hadden om – vanwege een fraudemelding in het computermodel of om een andere discutabele reden – in een werkstroom 384 Handelingen II 2019/20, nr. 38, item 14, d.d. 18 december 2019, p. 1-2 (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/door-ouders-ontvan- terecht te komen, waarbij iedere fout werd gezien als een gen-dossiers-inzake-de-kinderopvangtoeslagaffaire / https://www. bevestiging van ‘fraude’. tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/ activiteit?id=2019A05647); zie ook de Brief van de staatssecretaris van Fi- Bij zijn afscheidswoorden heeft Menno Snel door gebruik nanciën van 11 oktober 2018 (Kamerstukken II 2018/19, 31066 / 31322, nr. van het begrip ‘menselijke maat’ een politieke erfenis 434, p. 2) en die van 12 juli 2019 (Kamerstukken II 2018/19, 31066, nr. 512, p. 2). achtergelaten die in dank aanvaard is om een uitweg te 385 Brief van de staatssecretarissen van Financiën van 10 juli 2020 over FSV onderzoek en Projectcode 1043 (https://www.rijksoverheid.nl/documen- 382 Vgl. Y. de Koster, ‘Ontdekte zorgfraude is topje van ijsberg’, Binnenlands ten/Kamerstukken/2020/07/10/aanbiedingsbrief-fsv). Bestuur 1 mei 2020 (https://www.binnenlandsbestuur.nl/sociaal/nieuws/ 386 IBO-1-rapport (zie voetnoot 208), p. 32. ontdekte-zorgfraude-is-topje-van-ijsberg.13077732.lynkx). 387 In het IBO-1-rapport (zie voetnoot 208) is te lezen (p. 32) dat de gemid- 383 Vgl. Nieuwsuur 18 februari 2020, ‘Zorgfraude gelinkt aan terrorisme’ delde prijs per beschikking bij kinderopvangtoeslag € 145 bedraagt, (https://nos.nl/nieuwsuur/video/2323648-zorgfraude-gelinkt-aan-terro- terwijl dat bij huurtoeslag € 64, bij kindgebonden budget € 25 en bij risme.html). zorgtoeslag € 16 is.

52 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen De fiscus als flappentap

behoeve van risiscoselectie bij het tegengaan van fraude hand van gerenseigneerde gegevens zal de Dienst Toeslagen hebben geen andere bedoeling dan het benoemen van een de rechthebbende op kinderopvangtoeslag opmerkzaam handvat om schaarse capaciteit aan te wenden voor de kunnen maken op een door te voeren wijziging.390 Een uitvoering van weten regelgeving waarbij menselijk toeslagschuld zal aan de orde zijn, als de in art. 17 Awir jo. handelen is vereist. Voor zover de weten regelgeving bij art. 5 Uitv reg Awir bedoelde mededeling op één of andere toeslagen alleen voorziet in het verkrijgen van contra-infor- manier niet, te laat of onjuist wordt gedaan. Zekerheid matie als erom wordt gevraagd, kan het computermodel vooraf ter zake van de aanspraak is mogelijk, als een geen contra-informatie bevatten. Tot aan de per 1 januari systeem van toepassing is dat in de actualiteit gerenseig- 2021 in te voeren renseigneerplicht was de catch22 hier dat neerde gegevens aangaande het werkelijke gebruik aanvult hetzelfde computermodel moest worden toegepast om een met validatie van die gegevens, zoals dat al sinds jaar en dag onderscheid te maken tussen het selecte gezelschap van de wordt toegepast bij APK-keuringen. Voor kinderopvangor- rechthebbenden dat voor nadere bevraging in aanmerking ganisaties zou dit betekenen dat in de actualiteit aan de kwam, en het overgrote deel van de toeslaggerechtigden bij hand van steekproeven gecontroleerd kan worden of kinde- wie dat niet gebeurde. De ‘menselijke maat’ is zonder ren die zijn aangemeld als aanwezig op het afgesproken contra-informatie een illusie, want nagenoeg onmogelijk in moment, ook werkelijk aanwezig zijn. De driehoek is dan te vullen. Bij onvoldoende zicht is willekeur de uitkomst gesloten, doordat het aantal door de aanvrager opgegeven van toevallige gebeurtenissen. uren afgezet kan worden tegen het werkelijke gebruik. Zekerheid voor de overheid dat sprake is van ‘ware’ gege- Bij de voor een inkomensafhankelijke regeling vast te stel- vens, zit dan verankerd in de prikkel van het kunnen verlie- len draagkracht lijkt de uitleg van toetsingsinkomen als zen van de vergunning door een kinderopvangorganisatie fiscaal inkomen dogmatisch verankerd te zijn bij de mensen die hiermee sjoemelt. die invloed hebben.388 Dit uitgangspunt enigszins loslaten geeft perspectief op een systematiek, waarbij een toeslag- Vanwege de verplichting voor de zorgverzekeraar, de schuld kan worden voorkomen door de tegemoetkoming verhuurder resp. de kinderopvangorganisatie om in de vorm te geven als een dynamische bevoorschotting op basis actualiteit gegevens te renseigneren beschikt de Dienst van een kasstroomtoets. Dit is mogelijk als de rechtheb- toeslagen reeds over de ‘ware’ gegevens waarmee de factuur bende toestemming geeft aan de Dienst Toeslagen om de rol kan worden gegenereerd. De volgende stap is het betalen aan te nemen van rekeninginformatiedienstverlener (AISP) van die factuur door de klant c.q. toeslaggerechtigde. Daar- als bedoeld in art. 7:514 onderdeel z BW. Alsdan zijn inko- toe kan de Dienst Toeslagen een betaalinitiatiedienst mensbestanddelen te zien als kasstroom in een bankmuta- aanbieden als bedoeld in art. 7:514 onderdeel v BW. Door tie.389 Om de kwaliteit te waarborgen van de gegevens die voor te schrijven dat deze factuur moet worden betaald voor dynamische bevoorschotting worden gebruikt, zal de door tussenkomst van de Dienst Toeslagen in de rol van gebruiker door het hanteren van een AISP-applicatie desge- betaalinitiatiedienstverlener (PISP) als bedoeld in art. 7:514 wenst in de gelegenheid gesteld moeten kunnen worden om onderdeel y BW, is het moeilijk voorstelbaar wat ter zake mutaties te valideren, gelijk de werkwijze bij de VIA. Dit van de rechtmatigheid van de aanspraak ter zake van neemt overigens niet weg dat de burger ook kan kiezen om toeslagen nog een punt van discussie zou kunnen zijn. niet te opteren voor dynamische bevoorschotting, hetgeen betekent dat de (huidige) hoofdregel blijft gelden. Liefst zo snel mogelijk zou de Kamer willen dat verbeteringen en alternatieven kunnen worden doorgevoerd, opdat Vanuit de gedachte dat zorgverzekeraars, verhuurders resp. wordt gekomen tot een beter en menselijker systeem voor kinderopvangorganisaties toegang hebben tot de voor hen het bekostigen van zorgpremie, huur of kinderopvang in de relevante markt, is het verdedigbaar om hen te betrekken vorm van toeslagen.391 Dit is denkbaar door het toeslagen- bij de uitvoering van weten regelgeving door hen een stelsel zodanig aan te passen dat invulling wordt gegeven verplichting op te leggen tot het verrichten van een weder- aan de wens om toeslagen gericht en tijdig te laten zijn, dienst in natura. Deze verplichting, bedoeld om de terwijl tegelijk fraude wordt bemoeilijkt.392 Het is mogelijk aanspraak vast te stellen, betreft het in de actualiteit rens- om de uitvoering van het toeslagenstelsel vorm te geven als eigneren van de voor uitvoering van het toeslagenstelsel een declaratiesysteem, waarbij de betaling op factuur benodigde gegevens die in principe van de rechthebbende onmiddellijk gecompenseerd wordt door een passende moeten komen (vgl. art. 17 en art. 18 Awir) of soms desge- tegemoetkoming. Dit kan door de introductie van een tech- vraagd toch al van hen (vgl. art. 38 lid 1 Awir). Voor kinder- nisch platform met een AISP-applicatie en een PISP-appli- opvangorganisaties geldt de verplichting om gegevens catie. De ‘menselijke maat’ manifesteert zich via het plat- betreffende de aanspraak te renseigneren (vgl. art. 38 lid 2 form van de Dienst Toeslagen in een grote mate van (nieuw) Awir jo. art. 1a lid 1 en 2 (nieuw) Ub Awir). Aan de 390 Dit betreft niet zorg of huurtoeslag, aangezien renseignering van gegevens ter zake nog niet voorgeschreven zal zijn (zie voetnoot 315). 388 Zie voetnoot 330. 391 Zie voetnoot 357. 389 Overigens zijn ook de uitgaven te zien betreffende een betaling, ter zake 392 Overigens wordt op dit moment gewerkt aan beleidsopties, waarbij ook waarvan een tegemoetkoming wordt gevraagd. Maar dit is alleen rele afschaffing van het toeslagenstelsel in beeld is als één van de varianten; vant als niet ook de PISP-variant wordt gekozen. vgl. Kamerstukken II 2020/21, 31066, nr. 703 en 706.

MBB Belasting Beschouwingen NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU 53 Fraudebestrijding

dienstverlening, zowel ten aanzien van de zorgverzekeraar, gisch zijn om een dergelijke functionaliteit als dienst te de verhuurder resp. de kinderopvangorganisatie (die ‘ware’ betrekken van een payment service provider, van wie het gegevens ter zake van de actuele aanspraak dient aan te reeds een kernactiviteit is om betalingen te verzorgen. De leveren, op basis waarvan facturatie en betaling plaats- PISP-applicatie op het platform van de Dienst Toeslagen, vindt) als ten aanzien van de toeslaggerechtigde (die ‘ware’ waarbinnen deze betaalfunctionaliteit een plek heeft, zal in gegevens ter zake van de actuele draagkracht dient aan te zoverre dan enige gelijkenis vertonen met de werking van leveren, waardoor dynamische bevoorschotting mogelijk een doorsnee webshop. De technische haalbaarheid daar- is). Door gebruik van de AISP-applicatie door de klant c.q. van onderschatten zou onverstandig zijn. En toch is het niet toeslaggerechtigde en de PISP-applicatie door de zorgverze- een onmogelijke opdracht. Het proces van gegevensverwer- keraar, verhuurder resp. kinderopvangorganisatie is het king op het platform is niet iets nieuws. Natuurlijk is het platform van de Dienst Toeslagen de plek waar alle beno- wel zo dat bij het bouwen van een technisch platform ten digde gegevens beschikbaar zijn om een toeslag te verstrek- behoeve van de uitvoering van toeslagen geldt dat de kost ken door betaling aan degene die daar recht op heeft, en voor de baat uitgaat. Door het vormgeven van toesla- dan precies goed. gensysteem op de manier zoals geschetst, wordt de driehoek gesloten tussen de Dienst Toeslagen die tijdig en En hoe dan een platform te verwezenlijken met een AISP-ap- gericht de passende toeslag moet toekennen en uitbetalen, plicatie en met ook nog een PISP-applicatie, terwijl de de gerechtigde op die toeslag en de marktpartij die van het Belastingdienst nog nauwelijks het technische hoofd boven toekennen van die toeslag profiteert. Zonder informa- water kan houden, is de vraag waar het uiteindelijk op tie-asymmetrie kunnen de medewerkers van de Dienst neerkomt. Een AISP-applicatie bouwen vereist geen raket- Toeslagen zich bezighouden met dienstverlening in plaats wetenschap. Voor wat betreft het bouwen van een derge- van met toezicht. lijke applicatie, kan in herinnering worden geroepen dat de werkwijze bij het ontstaan van de CoronaMelder heeft Over de auteur laten zien dat het doen ontstaan van een applicatie anders Mr. R. Persoon kan, nl. snel en met draagvlak,393 wat zonder een crisis Repco Persoon is werkzaam als bestuurlijk adviseur bij het nauwelijks voorstelbaar zou zijn geweest. Het realiseren Directoraat-Generaal Belastingdienst van het ministerie van van een PISP-applicatie gaat vooral over de betaalfunctio- Financiën, en tot voor kort als specialist fraudebestrijding bij de naliteit. Dat is lastig. Daarom zou het niet heel erg onlo- FIOD; dit artikel is geschreven op persoonlijke titel.

393 Het ontwikkelproces van de CoronaMelder is open (https://www. rijksoverheid.nl/onderwerpen/coronavirus-app/vraag-en-antwoord/ hoe-zorgt-de-overheid-ervoor-dat-de-corona-app-veilig-is). De code is gedeeld op GitHub (https://github.com/minvws), zodat feedback gegeven kan worden door specialisten.

54 NUMMER 2, 29 januari 2021 / SDU MBB Belasting Beschouwingen