FraudebesTRIJDING 5. De fiscus als flappentap Of waarom het tegengaan van fraude moet gaan over wet- en regelgeving MR. R. PERSOON Na de blamage met frauderende Bulgaren kwam de roep vanuit de politiek om snel meer te doen aan fraudebestrijding. Meer instrumentarium zou nodig zijn. En dat kwam er. Voortvarend werd gestart met de uitvoering van antifraudemaatregelen. Een nieuwe manier van werken zou de oplossing zijn. Een fraudejacht werd gestart. Zonder aanzien des persoons werden burgers die als ‘fraudeur’ in beeld kwamen, gekraakt door het systeem. Na een rapport van de Nationale Ombudsman ontvouwde de toeslagencrisis zich in slow motion. Het politieke tij keerde. Het evangelie van fraudebestrijding wordt niet meer verkondigd. De ‘menselijke maat’ is het nieuwe mantra geworden. Alsnog wordt onderkend dat fraudebestendige wet- en regelgeving nodig is. Het toeval wil dat fraude niet meer mogelijk is, als een toeslag alleen wordt verstrekt aan degene die daar recht op heeft, en dan precies goed. Dit betoog gaat over de ‘menselijke maat’, over hoe die uit het oog werd verloren, en over hoe te komen tot wet- en regelgeving die het hanteren van de ‘menselijke maat’ mogelijk maakt. \ 1. Inleiding fraude was niet hoe deze fraude te voorkomen zou zijn, maar dat dit soort fraude bestreden zou moeten worden. In In het najaar van 2013 werd door staatssecretaris Weekers het debat op 14 mei 2013 naar aanleiding van de Bulgaren- het voorstel van wet naar de Tweede Kamer gestuurd dat fraude werd dit bij de staatssecretaris stevig ingewreven,4 strekte tot wijziging van enkele wetten met het oog op de en in het debat op 15 januari 2014 nog een keer.5 Het stre- bestrijding van fraude in de toeslagen en fiscaliteit (Wet ven naar niet nog een keer Bulgarenfraude werd door de aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit).1 Als onderdeel van uitvoering opgepakt en vertaald in een zero-tolerance-aan- het belastingplanpakket 2014 werd dit wetsvoorstel met pak. gezwinde spoed door het parlement geloodst, opdat het op 1 januari 2014 in werking kon treden (Stb. 2013, 567). Dit De fiscale autoriteiten aanzetten tot een onterechte betaling wetsvoorstel had alles van doen met de kwestie aangaande vanuit de staatskas is een fenomeen dat iedere keer opnieuw de Bulgarenfraude,2 alsook met de vraag hoe het kon de kop kan opsteken.6 Daarom sprak de minister van gebeuren dat de Adviescommissie uitvoering toeslagen Veiligheid en Justitie in zijn brief van 3 juli 2013 over een o.l.v. voormalig minister Donner (Commissie-Donner) in Rijksbrede en programmatische aanpak die in 2013 en het interim-advies ‘Omzien in verwondering’ bijna zes jaar verder zou gaan bijdragen aan een verbeterde fraudeaan- later zou vaststellen dat de Belastingdienst/Toeslagen de pak én tot verdere versterking van het terugvorderen van grenzen van de handhaving doelbewust had opgezocht en ook overschreden.3 De politieke reactie op de Bulgaren- 4 Handelingen II 2012/13, nr. 81, item 13, d.d. 14 mei 2013, p. 28-86 (https:// debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/het-debat-over-het-feitenre- laas-betreffende-de-fraude-met-toeslagen / https://www.tweedekamer. 1 Kamerstukken II 2013/14, 33754, nr. 1/2/3. nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergaderingen/details/activi- 2 Vanwege hun reportages ‘Gratis geld uit Holland / Bulgarenfraude’ teit?id=2013A02007). (https://www.detegel.info/2014/gratis-geld-uit-holland) zouden Aart 5 Handelingen II 2013/14, nr. 41, item 6, d.d. 15 januari 2014, p. 1-21 Zeeman en Miroluba Benatova (KRO Brandpunt) alsmede Siebe Sietsma (https://debatgemist.tweedekamer.nl/debatten/fraude-met-toeslagen / (RTL Nieuws) een prijs, genaamd ‘tegel’, krijgen voor het leveren van een https://www.tweedekamer.nl/debat_en_vergadering/plenaire_vergade- bijdrage aan de handhaving en verbetering van de kwaliteit van Neder- ringen/details/activiteit?id=2013A02376). landstalige journalistiek. 6 Deze vorm van criminaliteit wordt zelfs opgehemeld in ‘gangsta rap’ 3 Adviescommissie uitvoering toeslagen o.l.v. J.P.H. Donner, ‘Omzien (https://www.youtube.com/watch?v=zWVoyrzqRbU). Hiernaar wordt in verwondering’, Interim-advies, 14 november 2019 (https://www. verwezen in aflevering 26 van de podcastserie ‘Darknet Dairies’ (https:// rijksoverheid.nl/binaries/rijksoverheid/documenten/Kamerstuk- darknetdiaries.com/episode/26/). In die aflevering wordt het verhaal ken/2019/11/14/interim-advies-adviescommissie-uitvoering-toeslagen/ verteld over een datalek bij de Amerikaanse Belastingdienst dat leidde interim-advies-adviescommissie-uitvoering-toeslagen.pdf). tot grootschalige identiteitsfraude. MBB BELASTING BESCHOUWINGEN NUMMER 2, 29 JANUARI 2021 / SDU 15 FraudebesTRIJDING overheidsgeld op de diverse beleidsterreinen.7 Het beleid In augustus 2017 rapporteerde de Nationale Ombudsman was dat fraudebestrijding minstens zo belangrijk moest zijn over een onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen met als snelle dienstverlening aan de burger.8 Bij de behandeling kinderopvangtoeslag.14 Dit betrof de zaak die publieke van de begroting voor het jaar 2014 werd door de minister bekendheid zou krijgen als de CAF-11-zaak.15 In maart gesteld dat het voorkómen en bestrijden van fraude toppri- 2020 zou de Auditdienst Rijk van het ministerie van Finan- oriteit zou zijn, evenals het terughalen en afpakken van ciën (ADR) rapporteren dat deze zaak model stond voor onrechtmatig of anderszins ten onrechte ontvangen over- een aanpak die veel breder werd toegepast.16 Na het rapport heidsgelden en langs criminele weg verkregen vermogen.9 van de Nationale Ombudsman ontvouwde de toeslagencri- In zijn brief van 3 juli 2013 benoemde de minister van sis zich in slow motion, als een ui die gepeld moest worden Veiligheid en Justitie als volgt twee invalshoeken bij de door wob-verzoeken17, door publicaties in de pers, m.n. bestrijding van grootschalige fraude met overheidsgelden.10 door Pieter Klein (RTL Nieuws)18 en Jan Kleinnijenhuis (Trouw)19,20 en door vragen vanuit de Kamer, m.n. door ‘In de eerste plaats dienen regelingen fraudebestendig te Pieter Omtzigt en Renske Leijten. Meer en meer werd zijn. Het gaat hierbij primair om aan de voorkant, dus bij duidelijk dat rechthebbenden op toeslagen gedupeerden het ontwikkelen van wet- en regelgeving, de fraudegevoe- waren geworden. De berichtgeving in de pers en de beeld- ligheid van de regeling te minimaliseren, maar ook als vorming die daarmee samengaat, loopt als een rode draad nadien blijkt van onvoorziene fraude de gaten in de rege- door het verhaal dat gaat over de grootste rechtstatelijke ling te repareren. (…) crisis in de recente geschiedenis. Opvallend daarbij is dat In de tweede plaats moeten het toezicht en de handhaving op orde zijn, omdat – alle naleving bevorderende en preven- 14 Nationale Ombudsman, m.m.w. van W. van den Berg e.a., ‘Geen po- tieve maatregelen ten spijt – er altijd een categorie stelsel- werplay maar fair play / Onevenredig harde aanpak van 232 gezinnen matige of beroepsmatige fraudeurs overblijft die de regels met kinderopvangtoeslag’, 9 augustus 2017, Rapportnummer 2017/095 overtreedt. In die gevallen moet de overheid duidelijk zijn: (https://www.nationaleombudsman.nl/system/files/onderzoek/Rap- misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude worden niet getole- port%202017-095%20Geen%20powerplay%20maar%20fair%20play_0. reerd en leiden tot bestuursrechtelijk, civielrechtelijk of pdf). 15 Vgl. P. Klein, ‘Reconstructie: hoe ouders ‘efficiënt en effectief’ kapot strafrechtelijk optreden. Om per geval tot de meest effec- werden gemaakt’, RTL Nieuws 14 juni 2019 (https://www.rtlnieuws.nl/ tieve interventie te komen is nauwe afstemming nodig nieuws/nederland/artikel/4746951/belastingdienst-menno-snel-frau- tussen toezichthouders, handhavers en Openbaar Ministe- de-ministerie-van-financien). rie.’ 16 Auditdienst Rijk ministerie van Financiën, ‘Onderzoeksrapport Toeslag- gerelateerde CAF-zaken’, 12 maart 2020, 2020-000027322 (https://www. rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2020/03/12/rapport-caf-adr). In reactie op de Bulgarenfraude werd vol ingezet op de 17 Deze betreffen besluiten opW ob-verzoeken over: tweede invalshoek, namelijk repressie. Reeds in de tweede - de projecten ‘veelplegers’ en ‘Combinatieteam Aanpak Facilitators helft van 2013 had de uitvoering voorgesorteerd op inten- (CAF)’, d.d. 7 februari 2016 (https://bigwobber.nl/wp-content/uploads/ sivering van de fraudebestrijding. De bedoeling van de osd/20171221/574.pdf); Rijksbrede aanpak van fraude was dat weliswaar scherper - EDP-auditors CAF 11-zaak, d.d. 13 september 2019 (https://www.rijks- overheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/09/13/besluit-op-wob- ingezet zou worden op maatregelen tegen onrechtmatige verzoek-over-edp-auditors-caf-11-zaak); weglek van overheidsgeld, maar ook dat hierbij het beginsel - Combiteam Aanpak Facilitators (CAF), d.d. 15 november 2019 (https:// van proportionaliteit in de reactie van de overheid op www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/11/15/be- fraude of misbruik cruciaal zou zijn.11 Bij de aanpak van sluit-op-wob-verzoek-over-combiteam-aanpak-facilitators-caf); fraude zou voorkomen moeten worden dat goedwillenden - Kinderopvangtoeslag en eigen bijdrage, d.d. 12 maart 2020 (https:// www.rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2020/03/12/be- onder kwaadwillenden zouden lijden. Dat is niet gelukt,12 sluit-wob-verzoek-inzake-kinderopvangtoeslag-en-eigen-bijdrage); niet bij de Belastingdienst/Toeslagen (hierna: Dienst Toesla- - CAF 11 (kinderopvangtoeslag), d.d. 24 april 2019 (https://www. gen).13 rijksoverheid.nl/documenten/wob-verzoeken/2019/04/24/twee-beslis-