Per__Hoy Julio 2012A

La gran continuidad

Perú Hoy La gran continuidad

Germán Alarco T. Maró Guerrero A. Enrique Amayo Z. Dan Lerner P. Carlos E. Aramburú Jaime Llosa L. Javier Azpur Raúl Mauro M. Jorge Barrientos-Parra Rosa Mavila L. Margarita Benavides Carlos Monge S. Giancarlo Castiglione G. Erick Pajares G. Alberto Chirif Julio C. Postigo Jonathan Diez Y. Raúl Wiener F. Anahí Durand G. Mario Zolezzi Ch. Francisco Durand

Eduardo Toche (compilador)

desco Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo-2012 Código 14040 TOCHE MEDRANO, Eduardo; compilador Perú Hoy, La gran continuidad, Lima: desco, 2012. 448 p.

Estado / Gobernabilidad / Economía / Políticas sociales / Inclusión / Conflictos sociales / Medios de comunicación / Medioambiente / Industrias extractivas / Agricultura / Ollanta Humala / Alberto Fujimori / Perú

Tirada: 1000 ejemplares. Primera edición.

Corrección de estilo: León Portocarrero Coordinación: Mónica Pradel S. Carátula y diagramación: Juan Carlos García M.  (511) 226-1568 Foto de carátula: Andina - Prensa Presidencia Fotos interiores: Mario Zolezzi / Andina - Prensa Presidencia

ISBN: 978-612-4043-37-6 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2012-07994

Impresión: Roble Rojo Grupo de Negocios S. A. C. Calle 25, Lote 18, Mz. C 1, Urb. Covima, La Molina

Presentación 9 Parte i Política y gobernabilidad El debate sobre la captura del Estado peruano Francisco Durand 19 Planeamiento débil y captura del Estado Germán Alarco T. 57 La derecha y Humala Raúl Wiener F. 79 Política social. De la protección a la inclusión Carlos E. Aramburú 99 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional Giancarlo Castiglione G. 113 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista Javier Azpur 133 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral Rosa Mavila L. 149 Una nueva visión para Lima Mario Zolezzi Ch. 165

Parte II Sociedad y democracia El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala Anahí Durand G. 187 Límites a la consulta previa en una economía extractiva Margarita Benavides 205 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy Alberto Chirif 223 El trabajo infantil rural y la inclusión social Maró Guerrero A. 245 La Gran Transformación de la prensa Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 263 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina Jorge Barrientos-Parra 287 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador Enrique Amayo Z. 313

Parte III Economía y gestión de recursos Humala frente a la segunda etapa de la crisis Raúl Mauro M. 335 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía, desde lo ambiental Erick Pajares G. 353 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad Carlos Monge S. 375 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación Julio C. Postigo 397 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías Jaime Llosa L. 417 Notas sobre los autores 439 Presentación

Al término del primer año de gestión del presidente Humala, es evidente la sorpresa generalizada en el país por el curso que han tomado los acontecimientos. La promesa de la gran transformación, hoja de ruta mediante, terminó rápidamente convertida en la gran continuidad. De allí el título de esta entrega de Perú Hoy. Los derrotados en las urnas el 2011 son los entusiastas del 2012 y parecen estar decidiendo los destinos del país, mientras la mayoría del 32% del electorado que puso a Gana Perú en la segunda vuelta, una vez más rumia su frustración. Los medios de comunicación que ayer demolieron al Ollanta candidato, hoy día vitorean a la pareja presidencial. Muchas de las empresas extractivas presionan exitosamente amenazando con el retiro de la inversión extranjera, exigiendo el último tiempo de los altos precios internacionales, mientras la conflictividad social, multiplicada dramáticamente con su secuela de muertos y violencia, se pretende desterrar por decreto, continuando el sinuoso camino de la criminalización de la protesta, 10 La gran continuidad así se ofrezca una nueva minería, de contenido difuso y difícil de creer después de Espinar y Conga. La crisis internacional, esa misma frente a la cual nos decían estábamos blindados, ya llegó y amenaza con instalarse. Los garantes del blindaje, aquellos que aseguraron su asiento en el gobierno, aún antes que se instale el primer gabinete, ahora guardan silencio cauto pero siguen tomando decisiones cotidianas sin entender que los precios empiezan a mostrarnos cuan equivocados estaban. En la práctica, los últimos 365 días hemos asistido, una vez más, a la reproducción de un régimen político que viene desde atrás y que se expresa en el contenido prácticamente inalterado de la Constitución de 1993, así como en el manejo neoliberal de la economía que prima desde entonces. En el Estado, el fortalecimiento de distintos grupos de tecnócratas ligados a la alta burocracia del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), garantiza el orden neoliberal. Lo aseguran también aquellos sectores siempre ganadores y con capacidad de presionar por sus intereses. ¿Alguien se imagina al MEF o al Ministerio de Energía y Minas sin la luz verde de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP), o de la Sociedad de Minería y Petróleo? Con ellos, el mundo de los secretarios generales y los principales funcionarios de la administración pública que se protegen mutuamente y se trasladan de un sector a otro con el correr de los años, ratifica y repite los procedimientos y las normas consagradas en el marco de la Constitución de 1993, convertida en la madre de los principios neutros y correctos de la administración. Se trata seguramente de la fe, aceptemos incluso que bien intencionada, en que la administración nos protege de los errores y arbitrariedades de la política. Presentación 11

A partir de entonces, a ese Estado llegó una clase política que ya desde la década del ochenta venía cada vez más precaria y con una capacidad nula para representar a una sociedad que vive un proceso de fragmentación muy grande. Su capacidad de decidir y de cumplir con lo ofrecido fue mínima frente a actores tan fuertes y convencidos en que el crecimiento del país es resultado de su manera de hacer, antes que de los altos precios internacionales durante la última década. Así las cosas, paradójicamente desde la caída de Alberto Fujimori, el gran derrotado de los comicios del año pasado, nuestros distintos presidentes fueron elegidos a partir de sus mayores o menores ofertas de cambio, las que abandonaron más temprano que tarde una vez instalados en el gobierno. Toledo olvidó la marcha de los Cuatro Suyos y García se mudó del cambio responsable al perro del hortelano, aprovechando estos que la miseria de la política resultaba funcional al modelo económico, en una sociedad pulverizada por la guerra interna y la pobreza, además de desigualmente convencida de las virtudes y posibilidades del emprendedurismo. En el camino, en todos los casos, nuestra frágil democracia continuó vaciándose de contenido, con los enormes peligros que ello entraña. Así pues, todo lo indica, lo que sigue es continuidad. Solo que ahora se enfrenta a condiciones distintas, porque la sociedad se ha ido encrespando durante los últimos diez años ante el grosero comportamiento proempresarial de los gobiernos, y por el mayor peso y aumento de recursos que las autoridades subnacionales han ganado, en un momento en el que las actuales autoridades nacionales hacen gala de su desdén por la política. En este escenario, el presidente Humala –del que nadie sabe a ciencia cierta cómo y con quién decide, y al que todos constatan crecientemente aislado– deberá tomar en las próximas semanas 12 La gran continuidad decisiones cruciales en distintos campos: ¿cómo resuelve el tema Conga y más profundamente la denominada nueva minería?, ¿cómo responde a la crisis internacional frente a la cual se sentía seguro en piloto automático?, ¿convierte a sus militares cercanos en los operadores políticos que sustituyen al «partido» y a la «base social» de la que carece?, ¿cómo se posiciona en el movido escenario regional donde el Perú preside hoy la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), pero que insiste en acercarse a la Alianza del Pacífico que Estados Unidos pretende como un bloque ideológico?, ¿trata de reorientar la descentralización aproximándose a los gobiernos regionales o apunta a liquidarla por la vía de una municipalización controlada? Como es obvio, se trata de decisiones «amarradas» y en el fondo ancladas en el dilema al que parecemos condenados, de continuidad o de ruptura.

Así las cosas, este número de Perú Hoy que se pretende, como siempre, una invitación a la reflexión y el debate, organiza los veinte artículos que lo componen en tres grandes secciones. La primera de ellas está dedicada a la política y la gobernabilidad, la segunda organiza distintos ensayos sobre sociedad y democracia mientras la tercera se ocupa de la economía y la gestión de los recursos. En la primera sección, Francisco Durand y Germán Alarco reflexionan desde la polémica idea de la «captura del Estado». Durand, en su texto, explica la subrepticia «toma del poder» que requiere el mantenimiento y expansión del neoliberalismo en el Perú, desde la aplicación de las políticas de shock en los noventa, hasta la profundización de reformas económicas en un ambiente formalmente democrático. Su ensayo ilustra el proceso sostenido y sistemático de Presentación 13 vulneración de la democracia para lograr la «captura del Estado», así como la insuficiencia de sus instituciones para controlar dicha captura y para combatir su principal causa: la creciente concentración de poder económico. Alarco, por su lado, llama la atención sobre los mecanismos de mediación entre la agenda política de los gobiernos entrantes y los intereses establecidos, continuando la figura de «captura del Estado» y su correlato en la débil institucionalidad del planeamiento en el país. En una mirada de tono más coyuntural, Raúl Wiener presenta el giro político de la «Gran Transformación» en diálogo con la acción de «las derechas», tanto las que juegan con creciente autonomía desde dentro del aparato estatal –la tecnocracia– como las que presionan y controlan los medios de comunicación, produciendo fenómenos de opinión pública a la medida de sus intereses. Carlos Eduardo Aramburú revisa una de las ofertas más significativas y «consensuales» del presidente Humala: la inclusión social. Con una evaluación rápida del punto de partida del paquete de programas sociales, ofrece un listado de los desafíos para la política en esta materia y propone, a contracorriente de la poca ambiciosa propuesta oficial, diseños acompasados con los retos de inclusión económica y de la desigualdad étnica. Giancarlo Castiglione revisa la relación entre corrupción y poder, constatando el incumplimiento de las medidas comprometidas en la campaña y anunciadas en los primeros mensajes, así como el carácter básicamente procedimental de lo emprendido, en una institucionalidad sin balances y contrapesos, en la que existen retrocesos en materia de descentralización y donde la participación y la concertación se limitan de manera progresiva. Javier Azpur en su ensayo analiza a los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista, encontrando que algunos de sus límites fundamentales, como sus problemas de diseño institucional, la indefinición de muchas de sus competencias 14 La gran continuidad y la persistencia del centralismo en la gestión de los recursos, no han sido abordados ni por el Ejecutivo ni por el Congreso. Rosa Mavila, atendiendo lo que aparece en las encuestas como la principal preocupación de la gente, repasa la institucionalidad de la seguridad ciudadana y enumera las resistencias a la aplicación de reformas estructurales y a políticas que vayan más allá de lo meramente represivo. En el mismo sentido, Mario Zolezzi presenta los avances y las dificultades en la formulación del Plan de Lima al 2025, herramienta propuesta por la gestión de Fuerza Social para la concertación en Lima Metropolitana. En la sección sobre sociedad y democracia, Anahí Durand atribuye al actual ciclo de conflictividad social la postergación de las reformas ofrecidas por el equipo de Humala, no solo durante la campaña electoral, sino durante la primera hora de gobierno, agregando al análisis el uso de la violencia como forma de legitimar el empleo de la fuerza en escenarios de protesta social. Margarita Benavides, por su parte, nos muestra los límites a la consulta previa en una economía extractiva, analizando el fallido proceso de reglamentación de la norma, cuanto los límites de aquella y del propio reglamento, en un escenario en el que someter los megaproyectos al consentimiento de los pueblos indígenas, le traería muchas restricciones al modelo extractivista primario exportador. Complementariamente y en una perspectiva más amplia, Alberto Chirif en su ensayo muestra cómo identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy, son tres temas que convergen en los debates sobre la ley de consulta. En la lógica de la inclusión social, Maró Guerrero presenta en su texto las características del trabajo infantil en el Perú y las políticas públicas, interrogándose por la línea que divide el trabajo infantil de la ayuda familiar y las prácticas culturales. Antes que defenderlo Presentación 15 como un derecho, la autora busca poner en discusión una realidad concreta como condición previa a formular políticas y programas de combate a esta realidad. Dan Lerner y Jonathan Diez, por su lado, nos entregan su particular lectura del posicionamiento de la prensa frente al discurso de la gran transformación, antes y después de la elección, mostrando que la relación entre aquella y la empresa es una forma de captura. La sección concluye con dos artículos sobre temas distintos, ambos de indudable interés. Jorge Barrientos explica en su texto como la condena a Fujimori constituye un ejemplo contra la impunidad en la región, ofreciendo un agudo análisis legal de la sentencia, mientras Enrique Amayo vuelve a revisar la relación entre Fernando Enrique Cardoso y Fujimori, y la solución del conflicto con Ecuador. Finalmente, la tercera parte del libro consta de cinco artículos. Raúl Mauro se pregunta en su ensayo por la capacidad de maniobra del actual modelo económico para enfrentar el costo social que acarreará la siguiente etapa de la crisis internacional, para concluir que esta se reducirá a recurrir a los recursos internos acumulados como parte de la bonanza económica de los últimos años. Desde otro ángulo, Erick Pajares nos propone una comprensión de la política y la economía desde lo ambiental, subrayando la urgencia de reinventar el marco institucional para la gobernabilidad ambiental, en un contexto en el que el gobierno parece no darse cuenta que para analizar la conflictividad desatada las demandas de cambio son de carácter estructural, mientras que las de orden son estrictamente coyunturales. Carlos Monge revisa en su ensayo la continuidad básica que se observa en las políticas gubernamentales frente a la minería y los hidrocarburos, actividades que son el eje del crecimiento y el desarrollo 16 La gran continuidad del país, donde las decisiones siguen concentradas en el Ministerio de Energía y Minas, sin mayores consideraciones sociales y ambientales, no obstante algunos cambios importantes como el relanzamiento de la petrolera estatal, más gas para el mercado interno y algo más de renta para el país, además de la aceptación difícil de la consulta. Julio César Postigo analiza en su texto las implicancias para la agricultura peruana del tránsito de la gran transformación a la hoja de ruta, a partir de la revisión de estos dos documentos emblemáticos de ese proceso, concluyendo que la renuncia del gobierno a generar un modelo de desarrollo alternativo al actual hace desaparecer el papel protagónico de la agricultura nacional, que es reemplazado por el apoyo exclusivo a la agroexportación y a la gran agroindustria. El ensayo de Jaime Llosa cierra la sección y el libro, mostrando las características posibles de una política agraria y de desarrollo rural diferente, camino negado al haberse optado, dice el autor, por servir al capital.

En síntesis, se trata de veinte ensayos provocadores, orientados a producir discusión e intercambio de ideas. Son aproximaciones variadas y plurales, la mayoría de ellas preocupadas por la continuidad que se observa en las políticas gubernamentales y las implicancias de estas. Deseamos que las páginas que siguen sean útiles para entender la coyuntura, pero también para plantearnos interrogantes nuevas en un escenario que da muestras de un agotamiento temprano, de una película con demasiadas escenas repetidas.

Julio de 2012 Parte I Política y gobernabilidad

Germán Alarco T. Carlos E. Aramburú Javier Azpur Giancarlo Castiglione G. Francisco Durand Rosa Mavila L. Raúl Wiener F. Mario Zolezzi Ch.

El debate sobre la captura del Estado peruano

Francisco Durand

En la década de los 80 y los 90, cuando América Latina y los países de Europa oriental experimentaron una transición económica y política, los analistas se concentraron en estudiar los llamados «mercados emergentes» y los procesos de «consolidación demo- crática». En el siglo XXI cambió el énfasis dado que numerosos países en desarrollo seguían abrumados de problemas y todavía luchaban por lograr un mayor crecimiento e inclusión social. Temas como la corrupción, la debilidad institucional y la escasa consolidación democrática comenzaron a ser considerados como importantes factores para entender «qué pasa» y «qué no funciona». En este contexto más realista emergió el tema de la «captura del Estado», generando un interesante debate. La mayor preocupación en los primeros estudios sobre captura del Estado fue que los políticos y los hacedores de políticas fueran seducidos por la posibilidad de generar rentas en un contexto de arbitrariedad decisional, debilitando la posibilidad de consolidar el modelo recomendado de market democracies. De ahí la necesidad de determinar «qué salió mal» durante las transiciones en algunos países, de estudiar cómo se usó el nuevo poder económico y político, y precisar cuáles eran los costos (mala asignación de recursos, baja calidad de las políticas, desarrollo institucional y un clima de negocios inestable). 22 El debate sobre la captura del Estado peruano

Los estudios se centraron en la corrupción, siendo los países de la antigua Unión Soviética, en particular Rusia y sus «oligarcas», los casos más críticos, o México en el caso de América Latina. Estos estudios, auspiciados por organizaciones financieras internacionales, conceptualizaron a la captura del Estado como una forma de corrupción y utilizaron encuestas para comparar casos. Debido al poder institucional de dichas organizaciones, se volvió a despertar un debate desarrollado tiempo atrás por sociólogos y economistas políticos1. Dos perspectivas básicas sobre la captura del Estado han emergido desde entonces. La convencional, que concibe la captura del Estado como una desviación peligrosa del camino correcto del desarrollo, que se manifiesta cuando las empresas de todos los tamaños «compran… leyes y decretos»2. Las corporaciones son vistas como influyentes, como actores que tienen la «capacidad… de tener un impacto en la formulación de las reglas de juego básicas sin necesidad de recurrir necesariamente a los pagos privados»3. En esta perspectiva, las «malas redes» corruptas pueden controlar a los gobiernos y obtener incluso representación en organizaciones internacionales, mientras las corporaciones constituyen las «buenas redes»4. Este acercamiento normativo asume que las naciones pueden desarrollarse y prosperar con mercados fuertes y Estados mínimos, pero deben ser cuidadosos con las «mafias» y la captura del Estado.

1 Drazen, Allan. Political Economy in Macroeconomics. Princeton: Princeton University Press, 2000; Neuman, Lawrence W. Power, State and Society. New York: McGraw-Hill, 2005. 2 Hellman, Joel H. et al. Measuring Governance Corruption, and State Capture. Washington D.C: The European Bank for Reconstruction and Development and World Bank, 2000. 3 Hellman, Joel S.; Jones, Geriant and Kaufmann, Daniel. Seize the State, Seize the Day’: State Capture, Corruption and Influence in Transition. Washington D.C.: The World Bank, 2000. 4 Moreno Ocampo, Luis. «State Capture: Who Represents the Poor?». Development Outreach. January. Washington D.C.: The World Bank, 2007, pp. 3. Francisco Durand 23

De a pocos fue surgiendo un enfoque alternativo con una mirada crítica a la captura del Estado, yendo más allá de la corrupción y argumentando que las corporaciones eran en realidad los «actores captores» debido a que obtenían acceso privilegiado e influencia indebida sobre el aparato estatal, logrando que los funcionarios «cedan a la presión» y defiendan los intereses privados a costa del interés público5. Este enfoque tenía una mirada amplia en tanto veía la interacción entre la concentración de poder económico y el político, el sistema de rendición de cuentas y la calidad institucional del Estado, indicando también que podían existir distintas modalidades de captura6. En términos de propuestas, buscaba una mayor y mejor regulación para balancear los intereses públicos y privados. Este artículo desarrolla este enfoque crítico en base a un caso de captura, buscando contribuir analizando elementos específicos que otros estudios no toman en cuenta. El caso es el Perú, un país Latinoamericano que sufrió la condición de captura del Estado desde 1990, en un contexto de debilidad estatal, fragilidad de la sociedad civil y concentración del poder político y económico, pero experimentando un proceso de democratización y reacciones contra las rentas corporativas desde el 2000.

5 Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1993; Campbell, John L.. «Institutional Analysis and the Role of Ideas in Political Economy». Theory and Society, vol. 27, n.º 3. New York: Springer, 1998, pp. 377-409; Bruszt, Lazlo. «Market Making as State Making: Social Cost and Social Peace in East Central Europe». East European Politics & Societies, vol. 6, n.º 1. London: Sage Journals, 2001, pp. 55-72; Távara, José. «La regulación del poder de mercado y la transición a la democracia». En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú y Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, 2005. 6 Omelyanchuk, Olesky. Explaining State Capture and State Capture Modes: The Cases of Russia and Ukraine. Budapest: Central European University, 2001. 24 El debate sobre la captura del Estado peruano

Un estudio dinámico y panorámico El estudio del caso peruano intenta profundizar el análisis de la captura del Estado desde la perspectiva crítica y contribuir ilustrando empíricamente hasta donde es posible dicha captura y especificando cuándo, cómo, en qué contexto y qué costos genera. La hipótesis principal es que la captura del Estado se logra principal pero no únicamente vía el control de las designaciones en áreas clave del gobierno. Intenta asimismo explicar las modalidades de captura (extrema, moderada) al estudiar las variaciones experimentadas en el pasado inmediato (1990-2012). De esta forma, los dos lados de la ecuación de la captura del Estado, la oferta (las corporaciones) y la demanda (el Estado), se analizan en detalle. El estudio de ambas modalidades de captura del Estado se basa en los siguientes fundamentos analíticos. La captura del Estado empieza con la introducción de políticas neoliberales en 1990. Esta es una variable contextual clave. El neoliberalismo fortalece el ambiente en el que la captura del Estado emerge: facilita el crecimiento del sector privado y dentro de este, de corporaciones nacionales y multinacionales, mientras que reduce los poderes estatales, abriendo los aparatos encargados de la toma de decisión a la influencia del sector privado, al mismo tiempo que dispersa y le dificulta actuar a la sociedad civil. Las políticas para disminuir el rol regulador del Estado, reducir el personal, privatizar, abrir los mercados y desregular, hacen que el Estado sea un blanco mucho más fácil para los «capturadores corporativos». En nuestra visión, la captura del Estado florece bajo el neoliberalismo y allana el camino hacia la extrema concentración del poder económico (una de las variables independientes clave), proceso que se introduce sin mayor debate y que se refuerza con el autoritarismo. El objetivo de las corporaciones es el Ejecutivo, limitándose a esa esfera de influencia en condiciones autoritarias, pero luego, con el retorno de la democracia, recurren a otros instrumentos, como la financiación de campañas y el lobby, para lograr darle continuidad a la captura del Estado. Francisco Durand 25

La meta principal de los actores económicos más poderosos es tener una influencia directa y permanente en áreas claves del gobierno que tienen que ver con los asuntos económicos. Hacen esto con el fin de generar políticas, prevenir cambios, monitorear su implementación y defender «derechos adquiridos». Este estudio, entonces, no se restringe a las entidades regulatorias, como otros7, sino que observa los mayores centros decisionales. La captura del Estado es más una cuestión de acceso que de influencia. Se ejerce principal pero no únicamente a partir de una presencia directa en áreas claves. La captura del Estado se vuelve una realidad debido a la habilidad de los privados para colocar a los creadores de políticas y, visto en el mediano plazo, en el uso de la «puerta giratoria» entre el sector público y el privado. Adicionalmente, la sociedad civil lucha por ejercer libertades y derechos, y para hacer que las corporaciones y el Estado rindan cuentas, especialmente pero no únicamente cuando disfruta de libertades. Las variables y condiciones políticas codeterminan la captura del Estado. Mientras más débiles sean las formas de rendición de cuentas horizontales (dentro del Estado) y verticales (con la sociedad civil), más extrema la forma de captura. Mientras más modernos y relativamente autónomos sean los aparatos del Es- tado, es más dable que ocurran esfuerzos para enfrentar, limitar o revertir la captura de este. Esta condición provoca tensiones y conflicto dentro y fuera del Estado. Resulta obvio que es más fácil para los captores operar con burocracias débiles, psicológica- mente subordinadas, con fondos escasos, ineficientes y corruptas. Todo ello prospera en sistemas autoritarios. No obstante, algunas dependencias del Estado funcionan de forma meritocrática y alojan funcionarios que tratan de revertir o controlar este tipo de situaciones.

7 Eisner, Marc Allen. Regulatory Politics in Transition. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1993. 26 El debate sobre la captura del Estado peruano

El estudio del caso peruano demuestra la evolución de la captura de una modalidad extrema a una moderada. La modalidad extrema, como se indica en el cuadro 1, se desarrolló durante la administración de Fujimori (1990 - 2000). Tras la restauración de la democracia en 2000, la dinámica política cambió, abriendo espacios para una mayor rendición de cuentas. En este contexto la captura del Estado se volvió moderada, aunque tiende a reproducirse porque la concentración del poder económico se ha profundizado y porque los captores se las arreglan para acomodarse a las circunstancias políticas cambiantes, confiando en sus redes y en la experiencia ganada en el periodo previo. Cuadro Nº 1 Modalidades de captura del Estado

Captura del Concentración del Concentración del Calidad de la Sociedad Estado poder económico poder político burocracia civil

Modalidad extrema Alta Alta Baja Reprimida (1990 – 2000)

Modalidad moderada Alta Baja Baja Proactiva (2001 – 2006)

Elaboración propia.

Este trabajo se apoya en una metodología de seguimiento del proceso construida en base a entrevistas semi-estructuradas, análisis de documentación oficial, además de noticias, reportajes y otras fuentes secundarias. Asimismo se basa en la experiencia personal del autor como consultor para dos comisiones investigadoras del Congreso sobre crímenes económicos formadas durante la administración de Toledo (2001 - 2006). El trabajo enfatiza la necesidad de especificar los costos de la captura del Estado, escogiendo casos de obtención de renta mediante impuestos y/o corrupción que están medianamente documentados e investigados. El estudio se enfoca en los Francisco Durand 27

Convenios de Estabilidad Tributaria (CET) suscritos por grandes corporaciones, exoneraciones tributarias para diversas actividades económicas, incluyendo a los sectores líderes y a la evaluación que se hizo de las empresas a propósito de las normas de fusión empresarial (DS 120-94-EF). En consecuencia, el texto prioriza los organismos que juegan un papel clave en las decisiones sobre asuntos económicos y de impuestos: el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el sector más poderoso en el gabinete ministerial, y en la administración de los impuestos por la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), el organismo relativamente autónomo para el acopio de las rentas internas.

Neoliberalismo

La captura del Estado contemporánea está relacionada con las políticas neoliberales. Esta variable contextual es importante porque el neoliberalismo definió nuevas reglas al especificar las áreas de políticas públicas desde donde se generaba una mayor captación de rentas y al provocar cambios en la fuerza relativa de los actores que favorecieron a las corporaciones. El neoliberalismo en el Perú empezó de una manera más drástica y autoritaria que en otros países de América Latina. Fue adoptado abruptamente en 1990 por el gobierno de Alberto Fujimori en condiciones crecientemente autoritarias. Aunque fue el ganador de elecciones libres y justas, empezó a concentrar el poder en el Ejecutivo a expensas del Congreso y de las instancias judiciales, y al interior del mismo Ejecutivo, en la presidencia, el MEF y el aparato de seguridad. Esta doble concentración de poder fue vista como necesaria para poner orden en medio del caos, siguiendo un modelo de modernización autoritaria similar al Chile de Pinochet (1973 - 1989). Los efectos combinados de la alta concentración de poder político y económico con instituciones y una sociedad civil débiles, generaron una modalidad extrema de 28 El debate sobre la captura del Estado peruano captura del Estado, hasta que casi todas las formas de rendición de cuentas dejaron de operar. El giro radical en políticas públicas fue en parte gatillado por las necesidades de financiamiento del Estado, la carencia de reservas internacionales y la fuga de capitales. Estos factores hicieron del Perú un Estado más dependiente del capital internacional que otros países. El financiamiento externo fue el único recurso disponible de ayuda económica. El crédito se otorgó bajo la condición de que los cambios en las políticas, monitoreados por el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial, fueran adoptados para «estabilizar la economía». La insólita influencia de instituciones neoliberales internacionales, una situación económica desesperada –y la correspondiente concentración de poder político para corregirla–, llevaron a la introducción de una de las formas más drásticas y autoritarias de neoliberalismo en el continente8. En estas apremiantes circunstancias iniciales, el Poder Ejecutivo adoptó una nueva política económica externamente recomendada. Un total de 923 decretos ejecutivos fueron emitidos entre principios de 1991 y diciembre de 19929. El MEF jugó un rol central en este proceso apoyado por Fujimori, la comunidad financiera internacional y el sector empresarial, implementando políticas prescindiendo de un debate público. Inicialmente el MEF operó con autorizaciones del Congreso, pero desde junio de 1992, con el golpe presidencial contra el Congreso y el sistema de justicia (un evento que «empoderó» a los otros dos centros operativos del Ejecutivo, la presidencia y el aparato de seguridad), el MEF actuó por sí solo. Fue precisamente en ese momento, definido por el entonces ministro Carlos Boloña como un «paréntesis constitucional», que los responsables de políticas del MEF emitieron 745 decretos

8 Gonzales de Olarte, Efraín. Neoliberalismo a la peruana. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, 1998. 9 Boloña, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economía de Libre Mercado, 1993. Francisco Durand 29 en unos pocos meses, representando el 80% del total del tsunami legislativo. Tras las elecciones de 1995, el MEF inició reformas y generó rentas con apoyo de un Congreso controlado10. El cambio se consolidó con la aprobación de la Constitución neoliberal de 199311. Cabe anotar algunas áreas grises. Las reformas neoliberales fueron inicialmente más institucionales y menos orientadas a la generación de rentas. Dado el contexto y las influencias externas, las políticas apuntaron a cambios generales para modernizar la parte económica del Estado. Como ocurrió en otros países, el proceso de reforma fue coherente12, pero no carente de intereses. En este momento el Estado peruano experimentó una reforma administrativa parcial, un hecho que hizo que la captura del Estado fuera más difícil y presentara desafíos en el largo plazo. Gracias a la extraordinaria calidad del equipo, a la adopción de un riguroso sistema de méritos y a su autonomía administrativa, la SUNAT se convirtió en el mejor ejemplo de una efectiva reforma administrativa13. En el periodo inicial, el sistema de justicia también experimentó una reforma parcial (creación de un Tribunal Constitucional). Las agencias regulatorias (designadas por el presidente con participación de grupos de interés, incluyendo a las empresas) así como diversas agencias, fueron transformadas en organismos autónomos o semi-autónomos. Adicionalmente, el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) también fue liberado de operadores políticos y se le confirieron poderes estrictos, aunque limitados a asuntos de regulación monetaria. La SUNAT y el BCRP

10 Arce, Moisés. The Difference that Neoliberalism Makes: The Societal Consequences of Market Reforms in Peru. University Park: Pennsylvania State University Press, 2006. 11 En la Constitución de 1993, auspiciada por Fujimori e intereses empresariales, se introdujeron políticas en pro del mercado y contra el trabajo, así como la noción de que el Estado se limita a tener un «rol subsidiario» en la economía. 12 Grindle, Merileee S. and Thomas, John W.. Public Choices and Policy Changes. Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1991. 13 Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. «Reforming the State: A Study of the Peruvian Tax Reform». Oxford Development Studies, vol. 26, n.º 2. Oxford: Routledge, Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151. 30 El debate sobre la captura del Estado peruano eran las agencias burocráticamente más avanzadas, pero operaron como dos islas de modernidad. Además, el MEF luchó arduamente en el periodo de poscrisis (1992 - 2000) para influenciar o subordinar a todas las superintendencias y agencias subordinadas, así como para reducir su autonomía y de ese modo facilitar la captación de rentas. Coincidentemente, el MEF no experimentó ninguna reforma administrativa de importancia, hecho que podría indicar que los captores no estaban verdaderamente interesados en reformarlo sino en utilizarlo. La razón por la cual algunas ramas y agencias del gobierno se modernizaron durante la crisis se relaciona a la necesidad sistémica de tener mejores instituciones con el fin de mejorar la implementación de políticas. Sin embargo, a medida que la crisis se disipó y los intereses corporativos se fortalecieron a mediados de la década de los noventa, este sentido de urgencia para formular políticas coherentes desapareció. Cuando se pasó a una situación poscrisis de «business as usual», las agencias autónomas como el BCRP y la SUNAT fueron neutralizadas o capturadas para facilitar los favores económicos. En este contexto, el MEF fue rápidamente fortalecido como el principal centro de decisión económica, convirtiéndose así en el objetivo principal de los captores. El MEF preparaba y ejecutaba el presupuesto, diseñaba y ejecutaba políticas económicas en las pocas ocasiones que el Congreso intervino, o las decidía por decreto. También supervisaba a las agencias reguladoras, con excepción del BCRP y, por un tiempo, de la SUNAT. Mientras el gobierno de Fujimori concentraba poderes y le daba al MEF carta blanca, se institucionalizó la captura del Estado. El MEF se dedicó entonces a eliminar los mecanismos de control interno dentro del Poder Ejecutivo, a subordinar a la SUNAT y aislar al BCRP, mientras que Fujimori y el aparato de seguridad controlaba todos los canales para la supervisión ejecutiva, congresal, judicial y de la sociedad civil, eliminando lo poco que tenía el país en materia Francisco Durand 31 de rendición de cuentas. Vladimiro Montesinos y los servicios de inteligencia, un aliado de los intereses empresariales, dispuestos a organizar la corrupción a gran escala, hicieron el resto, incluyendo un control creciente de los medios de comunicación de masas14. En este contexto depredador se aceleró una modalidad extrema de captura del Estado que derivó en la conformación de un sistema organizado de rentas, mezclado con actos de corrupción, situación en la cual las «redes buenas» (corporaciones, organizaciones internacionales) interactuaron con las «redes malas» (funcionarios de Estado corruptos), que operaban casi con plenos poderes. En la era neoliberal, las dinámicas de búsqueda de rentas fueron confinadas a ciertas áreas de política pública, mientras otras fueron reducidas o eliminadas. Las leyes y regulaciones concernientes a la aplicación de impuestos y a las privatizaciones facilitaron una proyección más agresiva de los intereses empresariales en las políticas públicas. Con el fin de estimular la oferta y cumplir con la lógica de las rentas, los hacedores de políticas insistieron en poner un fuerte énfasis en las protecciones legales a los grandes inversionistas, en particular a las corporaciones multinacionales, vía CET, así como con exoneraciones tributarias. La falta de transparencia y rendición de cuentas facilitó la adopción de estas políticas puesto que los funcionarios públicos operaban en un entorno discrecional y en un contexto en el que no existía rendición de cuentas ni horizontal (dentro del Estado) ni vertical (desde demandas de la sociedad civil). En las áreas de políticas relacionadas a estimular la demanda, el neoliberalismo hizo lo opuesto al eliminar o reducir los aranceles, el crédito y las rentas por tipo de cambio, así como varios otros subsidios15.

14 Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001. 15 Boloña, Carlos. Cambio de rumbo. Lima: Instituto de Economía de Libre Mercado, 1993. 32 El debate sobre la captura del Estado peruano

Nueva estructura de poder

El efecto combinado de los cambios de políticas inducidos desde el exterior –repentinos, drásticos y autoritarios–, creó las condiciones para una extraordinaria acumulación del poder del sector privado, todo ello facilitado por el hecho de que las instituciones de la sociedad civil y las fuerzas sociales que podían disputar este nuevo poder estaban debilitadas. Las corporaciones se convirtieron en las mayores beneficiarias de la privatización, la desregulación y la liberalización económica. A las privatizaciones de alrededor de 150 empresas estatales, aceleradas desde 1994, siguió una ola de adquisiciones, nuevas inversiones y fusiones, fortaleciendo la concentración del poder económico, proceso que continuaría con fuerza en las décadas siguientes, aumentando la dependencia del Estado sobre el capital16. La apertura al mercado ofreció oportunidades extraordinarias para nuevas inversiones productivas y financieras protegidas por los Acuerdos de Estabilidad Jurídica (AEJ), facilitados por la Constitución de 1993. Entre los años 1991 y 2000 fueron firmados un total de 332 CET por el MEF y el Ministerio de Energía y Minas (MINEM), siendo 286 firmados con multinacionales. Finalmente, importantes compañías locales y hasta grupos de poder comenzaron a ser comprados, desatándose una ola de más de 600 fusiones17. En pocos años, un puñado de multinacionales poderosas y corporaciones locales terminaron controlando las comunicaciones, la banca y los fondos de pensiones, proceso que continuó en nuevos campos de inversión como la minería y la agricultura. Durante los 90 aumentaron los poderes represivos del Estado, justificados

16 150 empresas estatales fueran vendidas al mejor postor por un total de $ 9200 millones, comenzado el sector privado a reinar en la economía. De ellas, las 16 compañías más grandes fueron vendidas por $ 4500 millones de dólares, facilitando la concentración económica. 17 La República, Lima, 12 de febrero de 2003. Francisco Durand 33 como «lucha contra el terrorismo», aumentó asimismo el control sobre la prensa y se reforzaron los servicios de inteligencia. En este clima represivo, las organizaciones sociales populares casi desaparecieron de la escena política. Ni siquiera los sindicatos más fuertes fueron capaces de organizar resistencia de forma efectiva. El Perú se volvió socialmente silencioso durante los 90, dando una impresión falsa de vivir en un tiempo de «paz, prosperidad y orden».

Nombrando a la gente correcta

La captura del Estado se produjo una vez que los intereses del sector privado empezaron a determinar el proceso de nombramientos en el aparato económico del Estado. El objetivo principal de los captores vinculados o respaldados por grandes empresas fueron los centros principales de toma de decisiones, para de esta manera influir en todo el ciclo de políticas públicas: formulación, implementación y evaluación de políticas económicas. La influencia empresarial sobre los presidentes y los partidos de turno, antes y durante el proceso de nombramientos, activó la captura del Estado, estableciendo un criterio para limitar las candidaturas a un puñado de individuos con las «credenciales correctas». De producirse elecciones libres, los financiamientos de las campañas crearon o recrearon el contexto donde la captura del Estado sería iniciada y continuada. Una vez ocurrida, las fuerzas internas y externas del sector corporativo monitorearon la captura del Estado para garantizar su continuidad. La influencia de los grandes negocios no se limitó a la parte capturada del aparato estatal, en tanto varios mecanismos de defensa e influencia comenzaron a operar para garantizar la captura o reinstaurarla si se perdía o debilitaba. Debe tomarse en consideración que aunque la captura del Estado fue muy fuerte en los 90, no fue uniforme ni exenta de 34 El debate sobre la captura del Estado peruano problemas. Algunos organismos y funcionarios, de acuerdo a las circunstancias, lucharon por bloquearla. Los captores entonces no pudieron controlar todos los organismos en todo momento. Por lo mismo, cada vez que la situación política o económica entraba en crisis, se generaba incertidumbre entre los captores. Lo mismo en periodos electorales, dado que la mayoría pobre tiene predominio en el voto, por lo que la modalidad moderada de captura del Estado es más factible bajo regímenes democráticos. Existe un balance más alto de poder entre las ramas gubernamentales y formas más eficientes de activar mecanismos de rendición de cuentas verticales y horizontales. Los regímenes políticos, entonces, condicionaron la captura del Estado. Debido que el MEF tenía la posición ministerial más relevante –seguida por la SUNAT, dada la predominancia de la recaudación tributaria–, enfatizamos estas dos instancias para analizar el nombramiento y rotación de su personal dirigente. Una captura exitosa depende de factores como la tradición burocrática, la calidad de las instituciones, las relaciones inter-organizacionales, los niveles de autonomía que tiene y las normas que regulan los procesos de nombramiento. El MEF siempre fue un ministerio heterogéneo: era dirigido por un pequeño círculo de administradores que ganaban salarios elevados, quienes convivían con una masa burocrática poco capacitada y con bajas remuneraciones. El ministerio nunca se modernizó, de modo que los funcionarios en la cima y en la base están acostumbrados a las idas y venidas de cabezas que los ciclos políticos traen, sin ofrecer mayor resistencia. En el círculo dirigente los políticos colocaban a asesores legales privados, de consultoras y/o empresas que intentaron o planearon cambiar políticas a favor de sus clientes. En suma, el MEF se acostumbró fácilmente a la captura del Estado. La situación de SUNAT, luego de experimentar una gran reforma en 1991 y desvincularse del MEF, fue distinta. Gracias a las reformas la política de administración tributaria se volvió Francisco Durand 35 autónoma y eficiente18. Al modernizarse la institución, los tec- nócratas se opusieron y resistieron la captura del Estado, hasta que el MEF o el Presidente de la República designaron superintendentes asociados a los intereses privados. Dado su rol y sus nuevas atribuciones, la lucha por el poder de la SUNAT fue mucho más intensa. Cabe considerar que la tributación se convirtió en la renta predilecta bajo el neoliberalismo, pero fue descubierta justo cuando la administración tributaria desarrolló la capacidad de conducir auditorías y sancionar firmas vinculadas a casos de elusión de impuestos, evasión y fraude19. Sin embargo, a pesar de su positiva historia institucional, la SUNAT fue pronto neutralizada y luego capturada. Debido a una fuertemente enraizada tradición de autonomía y personal altamente calificado, el BCRP gozó de más independencia que la SUNAT. El director ejecutivo y parte del directorio fueron designados por el Congreso, lo que requiere un amplio consenso político. Aunque este trabajo no trata de otros organismos regu- ladores, es conveniente saber que bajo Fujimori surgió una nueva generación de agencias reguladoras de energía, comunicaciones, fondos de pensiones, que fueron dirigidas por juntas directivas designadas por el Presidente. Los miembros fueron escogidos por grupos de interés y representantes de consumidores. Estas agencias eran modernas y semi-autónomas. Sin embargo, su financiamiento dependía del MEF, motivo por el cual se mantuvieron bajo su órbita. De acuerdo a José Távara, quien trabajó en la Defensoría del Pueblo supervisando a las agencias reguladoras

18 Durand, Francisco and Thorp, Rosemary. «Reforming the State: A Study of the Peruvian Tax Reform». Oxford Development Studies, vol. 26, n.º 2. Oxford: Routledge, Taylor & Francis Group, 1998, pp. 133-151. 19 Estela, Manuel. Perú: ocho apuntes para el crecimiento con bienestar. Lima: Fondo Editorial del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), 2001. 36 El debate sobre la captura del Estado peruano en los 90, «poco se hizo respecto a transparencia, participación y rendición de cuentas»20. Las preguntas básicas de las dinámicas específicas de la captura del Estado (cuándo, cómo, quiénes, a qué costo) son usualmente los más difíciles de responder. Los investigadores enfrentan problemas en determinar las causales de los procesos de nombramientos, identificar las rentas, estimar acuciosamente los costos y entender, más generalmente, la racionalidad en la toma de decisiones en condiciones de captura. Aun así, existen casos paradigmáticos que están mejor documentados o investigados. Una vez identificados, es posible analizar como los actores actúan en el largo plazo y contestar esas preguntas. Las personas designadas al MEF nos dan la primera clave para iluminar el problema y revelar patrones que emergen una vez que se observa el uso de la «puerta giratoria» entre el sector privado y público21. Nótese el cambio. Desde 1990 hasta 2006, a diferencia de anteriores gobiernos, la selección de ministros del MEF pasó de políticos a economistas de organismos internacionales y corporaciones. Durante el gobierno populista de García (1985- 1990) todos los ministros del MEF fueron o miembros del partido o economistas independientes asociados, o leales al partido. Con Fujimori ello cambió y este nuevo patrón, que continuó más allá de su gobierno, era un indicador del nuevo peso adquirido por el sector privado con Fujimori y el neoliberalismo, así como la mayor influencia de los organismos financieros internacionales y las corporaciones.

20 Távara, José. «La regulación del poder de mercado y la transición a la democracia». En: John Crabtree, ed. Construir instituciones: democracia, desarrollo y desigualdad en el Perú desde 1980. Lima: Instituto de Estudios Peruanos, Fondo Editorial de la Pontifica Universidad Católica del Perú y Centro de Investigaciones de la Universidad del Pacífico, 2005. 21 Durand, Francisco. Riqueza económica y pobreza política. Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Católica del Perú, 2003. Francisco Durand 37

Desde julio del 1990 hasta noviembre del 2000, el Presidente designó a empresarios como Juan Carlos Hurtado Miller, Carlos Boloña, Jorge Camet, Victor Joy Way y Efraín Goldenberg. Tam- bién se designaron economistas trabajando para corporaciones o asesores íntimamente asociados a las grandes empresas como Jorge Baca. Sin embargo, durante el gobierno transicional de Paniagua –nombrado por el Congreso tras el colapso del régimen fujimorista–, las designaciones no estuvieron tan influenciadas por intereses corporativos. Entre noviembre del 2000 y julio del 2001, entró al MEF Javier Silva Ruete, economista con entrenamiento formal en el BCRP y fuertes vínculos con el grupo Romero, pero se nombró a un superintendente técnico en la SUNAT, que entró con instrucciones de controlar la captura del Estado y eliminar las rentas y la corrupción. El gobierno de Toledo (2001 - 2006), fuertemente influenciado por intereses corporativos durante su campaña, nombró en el MEF al gerente de transnacionales Pedro Pablo Kuczynski. Este fue reemplazado por Javier Silva Ruete luego de una crisis del gabinete y reinstituido en el 2003, hasta su reemplazo por Fernando Zavala, un economista de Apoyo (una consultora corporativa). Pedro Pablo Kuczynski pasó entonces a presidir el gabinete. El segundo gobierno de García (2006 - 2011) siguió el mismo patrón, designando a Luis Carranza –un economista del Banco Bilbao Vizcaya Argentaria, quien fue brevemente viceministro del MEF en 1998 y el 2005– como cabeza del MEF. Luego salió del gabinete en la crisis del 2009 para ser reemplazado por Luis Valdivieso, que venía del Fondo Monetario Internacional (FMI). Cuando renunció Valdivieso, Carranza entró nuevamente por un tiempo, siendo seguido por Ismael Benavides, del grupo Interbank. Con Humala, entró al MEF Miguel Castilla, el viceministro del gobierno de García. 38 El debate sobre la captura del Estado peruano

Por lo tanto, ningún economista independiente proveniente del ámbito académico o el gobierno, que fuera independiente de los intereses corporativos o los organismos internacionales, ha sido considerado para presidir el MEF en más de 20 años. El uso de la «puerta giratoria» revela la importancia de un mecanismo que conecta los centros gravitacionales de la política con lo económico. Si contamos todos los gobiernos, Silva Ruete, por ejemplo, ha sido cuatro veces ministro, Kuczynski tres veces, Castilla ha sido viceministro primero y luego ministro. Carranza fue viceministro dos veces y luego dos veces ministro. En el caso de la SUNAT, desde la reforma del 1991 hasta el 2006 (incluyendo al primer designado por la administración de García en el 2006), el gobierno ha seleccionado superintendentes, ya sea por decisión presidencial (Manuel Estela, Sandro Fuentes, Adrián Revilla y Enrique Díaz) o por decisión ministerial, lo que significa desde el MEF (Jorge Baca –antes de ser nombrado en el MEF–, Jaime Iberico –quien reemplazó al primero luego ser nombrado ministro–, Rosario Almenara, Luis Arias, Beatriz Merino, Nahil Hirsch y Laura Calderón). Los seleccionados tienen orígenes diversos. De los 11 elegidos, seis fueron economistas o abogados con entrenamiento en el gobierno, mayormente provenientes del BCRP (Estela, Arias, Díaz, Revilla y Calderón) y del MEF (Hirsh); uno abogado privado y antiguo consultor de la SUNAT (Fuentes); dos economistas o contadores corporativos (Baca e Iberico); y una gerente corporativa y abogada independiente (Merino). El criterio empleado indica que, con algunas excepciones, la meta en la SUNAT fue seleccionar a administradores profesionales o expertos en tributación. De todos estos superintendentes, los únicos que han gozado de un mayor nivel de autonomía y peleado para defender el interés público, fueron los primeros dos dispuestos por el gobierno de Fujimori (Estela y Fuentes, desde febrero del 1991 hasta mayo de 1994); Díaz (quien duro solo dos meses empezando desde julio del 2000); y Arias (seleccionado por Francisco Durand 39 el gobierno de transición de Paniagua en noviembre del año 2000, defenestrado luego por Toledo en julio del 2001). Es importante señalar que todos ellos formaron parte del equipo de reforma original que modernizó y limpió la SUNAT a principios de los 90. El resto vino de otros ámbitos, estando sujetos a una fuerte presión desde el MEF, o fueron directamente designados por dicho ministerio con el objetivo de garantizar la captura de la SUNAT. La pérdida de la autonomía de la SUNAT ante el MEF se volvió evidente con la designación de Baca en mayo del 199422. La autonomía de la SUNAT duró muy poco, lo que era previsible al avanzar la captura del Estado. Sin embargo, a pesar de los episodios de arbitrariedad, corrupción y búsqueda de rentas, y debido a los altos niveles de institucionalidad, gracias a la reforma de la SUNAT de 1991, esta se mantuvo como un organismo prestigioso y eficiente23. Desde el momento que Baca se convirtió en superintendente en 1996, siendo nombrado por el ministro Camet –con la excepción de Arias, quien trabajó para el gobierno de Paniagua– la SUNAT estuvo total o parcialmente subordinada al MEF, y sujeta a las dinámicas y consecuencias provenientes de la captura del Estado.

Modalidad extrema (1990-2000)

La captura del Estado en el Perú empezó durante una transición política, cuando el presidente Fujimori decidió destacar como ministros de Economía y Finanzas solo a personas íntimamente

22 Estela, Manuel. El Perú y la tributación. Lima: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), 2002; Taliercio, Robert. «Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue Authority Reform Model in Latin America». Presentado en el Annual Meeting of the American Political Science Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago. 23 Estela, Manuel. El Perú y la tributación. Lima: Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria (SUNAT), 2002. 40 El debate sobre la captura del Estado peruano conectadas o pertenecientes al sector privado y los organismos del Consenso de Washington. El golpe de 1992, la aprobación de la constitución pro-empresarial del 93, las políticas públicas y la represión, tuvieron un doble efecto: fortalecieron a las corporaciones y debilitaron a los sindicatos y a la sociedad civil. La captura del Estado se acentuó con el nombramiento de Jorge Camet como Ministro de Economía y Finanzas, antes Ministro de Industria y ex líder de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) –la confederación de negocios peruana–, en reemplazo de Carlos Boloña. Camet se mantuvo en el poder por 5 años y 6 meses (desde el 9 de enero de 1993 hasta el 6 de junio de 1998), convirtiéndose en el Ministro de Economía con más años en servicio. Una vez en el poder, rápidamente él y su círculo cercano de asesores internos y externos extendieron su influencia sobre la SUNAT y otras agencias regulatorias, mientras que, al mismo tiempo, limitaron el rol del BCRP a asuntos monetarios. La captura del Estado post-era Camet fue facilitada por la extrema concentración de poder político y económico que conti- nuó bajo la batuta de otros ministros de Economía en escenarios políticos más complicados. En 1998 la crisis financiera forzó al gobierno a suspender algunas exoneraciones fiscales a pesar de la oposición de la industria, al tiempo que Fujimori intentaba otra reelección para el año 2000. Las decisiones políticas tomadas por la presidencia, el MEF y el aparato de inteligencia del Estado –los tres grandes centros de poder de los 90–, ayudaron a mutilar los mecanismos gubernamentales de control. Operaron con un Congreso servil, mientras el gobierno silenció y acosó a la oposición, y compraron, literalmente, a gran parte de los medios de comunicación, que rápidamente se convirtieron en parte de las «malas redes»24. El régimen también debilito todas

24 Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001. Francisco Durand 41 las organizaciones populares con medidas represivas, siendo la guerra contra el terrorismo el argumento utilizado para neutralizar a la sociedad civil25. Hacia fines de los años 90 no existía una rendición de cuentas horizontal ni vertical. Hasta que la crisis política del fujimorismo provocó cambios en el modo de la captura del Estado, gracias a que ocurrió en ese contexto una repentina activación de organizaciones de la sociedad civil y la democratización, que demandaron una mayor rendición de cuentas. Antes de la crisis, pocos medios de comunicación y organizaciones de la sociedad civil escaparon de la tendencia opresiva del régimen, mientras que solo en contadas ocasiones se atrevían a retarlo. La forma más extrema de concentración de poder político abrió las puertas al abuso, las rentas y la corrupción, beneficiándose colectivamente el sector corporativo y un pequeño círculo de firmas «políticamente conectadas». Pasado un tiempo y a fin de asegurar el acceso y la expansión de la influencia de las corporaciones, el mecanismo de «puerta giratoria» se institucionalizó cuando los captores lo usaron regularmente como un cinturón de transmisión entre el sector público y privado, mientras en paralelo se activó la financiación de campañas electorales y el lobby. Debido a su poder de decisión e íntimas conexiones, los captores generaron rentas en la forma de exoneraciones fiscales que beneficiaron a empresas en determinados sectores económicos (particularmente en minería, petróleo, gas y banca) y, más generalmente, a las corporaciones con CET. Los programas de privatización y adquisiciones, de acuerdo a los comités de investigación del Congreso, fueron dos formas extraordinarias de renta atadas una a la otra. Las empresas estatales fueron vendidas a los postores más altos en un contexto de corrupción y discrecionalidad. Estas desviaciones burocráticas

25 Schowalder, Gerd. Linking Civil Society and the State. University Park: Pennsylvania State University Press, 2002. 42 El debate sobre la captura del Estado peruano indicaron una forma más extendida de renta y/o corrupción, todos ellos casos donde el MEF estuvo directamente involucrado26. Las rentas se hicieron visibles en dos áreas de política fiscal. La ley de fusión –DS 120-94-EF– hizo posible fusiones libres de impuestos y la subsiguiente revaloración de los bienes, lo que disminuyó la carga tributaria de las empresas. Bajo las reglas existentes, los bienes revaluados libremente se basaron en estimados de las compañías y fueron realizados sin supervisión alguna del Estado. En principio, la ley de fusión buscaba la consolidación de empresas con el fin de contar con firmas más fuertes y competitivas, sin embargo, fue en realidad una norma rentista. Dos hechos hacen de esta ley un caso perfecto de legislación sastre, hecha a la medida de intereses privados: a) se emitió en secreto por el ministro Camet y sus asesores privados a pesar de la oposición de los expertos legales del MEF y la SUNAT –hecho que los comités de investigación del Congreso demostraron tras la caída de Fujimori–; b) inicialmente tuvo vigencia de setiembre a diciembre de 1994, pero su aplicación fue extendida hasta el año 1998, probablemente por presión de las empresas27. La ley de fusión generó un ambiente propicio para las rentas y la corrupción que poco tenía que ver con el incremento de la eficiencia en los negocios. El hecho que la ley sirviese para revalorar los bienes a fin de bajar la presión fiscal sobre ellos, distorsionó sus objetivos pues las ganancias de las compañías repentinamente se volvieron más importantes que su consolidación comercial. La ley fue aprobada en setiembre del 1994 estando vigente hasta 1998 como una norma provisional que fue autorizaba año a año.

26 Dammert, Manuel. El estado mafioso. Lima: El Virrey, 2001; Comisión Investigadora de Delito Económico Financiero (CIDEF). Balance de la inversión privada y privatización. Lima: Fondo Editorial del Congreso, 2001; Ugarteche, Oscar. Vicios públicos: poder y corrupción. Lima: Casa de Estudios del Socialismo (SUR), 2005. 27 Arias, Luis Alberto. «La controversia tributaria derivada de la reorganización de las empresas eléctricas privadas». Análisis Tributario, vol. XVI, n.º 181. Lima: Asesoramiento y Análisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18. Francisco Durand 43

En más de 4 años, cerca de 1500 compañías apelaron a esta norma para fusionar bienes por un total de S/. 62 mil millones28. Las cifras son altas porque a medida que pasaba el tiempo más compañías se enteraron de los beneficios tributarios y muchas realizaron fusiones ficticias o innecesarias simplemente para rebajar su contribución al fisco. Muchas compañías también revaloraron sus bienes por encima del valor del mercado y así disminuyeron sus contribuciones fiscales. Incluso hubo casos que caen bajo la categoría de evasión fiscal y corrupción que no fueron investigados El caso más sonado fue de las compañías que ligaron los CET, que les daba los beneficios tributarios por un plazo largo al momento de firmarse, a la ley de fusión. Cinco corporaciones importantes decidieron interpretar la legislación de una manera en la que prácticamente dejaron de pagar impuesto a la renta. Ellos consideraban que los beneficios podían ser incorporados a los CET y durar hasta la fecha límite de expiración de esos acuerdos, a pesar que el gobierno la suspendió en 1998. Lo lógico, como lo hicieron muchas otras empresas, es que las normas temporales no podían sujetarse a los beneficios del CET. Este grupo de cinco interpretó las normas a su favor de modo que los beneficios se extendieron más allá de lo establecido por la ley. Las eléctricas Edelnor, Endesa, Luz del Sur, Edegel y la minera Barrick Misquichilca generaron al Estado una perdida estimada en S/. 1335 millones entre 1999 y 200129. Una de ellas, por ejemplo, pagó cero en impuesto a la renta por cinco años consecutivos. Este hallazgo corrobora la hipótesis que cuando ocurre la captura del Estado, es decir, «una vez que un país ha caído en la trampa

28 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 29 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 44 El debate sobre la captura del Estado peruano de la captura económica, la inversión directa extranjera puede magnificar el problema»30. Gráfico Nº 1 Ley de fusiones, convenios de estabilidad tributaria y fusiones y adquisiciones (1990 – 2001)

Convenios de estabilidad tributa ria Fusiones y adquisicione s

332 casos 5 casos 1558 casos por un total de 62 mil millones de soles

Compañías que consideraron la ley de fusión tributaria como estabilizada bajo los CET (S/. 1335 millones en pérdidas durante los años 1991 y 200 1)

• Luz del Su r • Endesa • Edege l • Egenor • Barrick M.

Numerosos beneficios tributarios y políticas de exoneración que involucraron significativas pérdidas fiscales a lo largo de los años, fueron emitidas durante la era Camet.

30 Hellman, Joel S. and Kaufmann, Daniel. «Confronting the Challenge of State Capture in Transition Economies». Finance & Development, vol. 38, n. ° 3. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2001. http://www.imf.org/external/pubs/ft/ fandd/2001/09/hellman.htm Francisco Durand 45

Esta situación de captura del Estado eventualmente afectó a la SUNAT. Al respecto, el experto del Banco Mundial, Robert Taliercio, considera que: «Desde 1991 hasta 1998, la autonomía de la SUNAT fue asaltada en distintas dimensiones. Distintos ministros de Economía intentaron retomar el control de la agencia»31. Al principio, en mayo de 1995, cuando Revilla llegó a ser superintendente –inmediatamente después que Fuentes, un miembro del equipo de la SUNAT que impulsó la reforma y manifestó su oposición al DS 120-94-EF–, el ministro Camet extendió su influencia sobre la SUNAT al presionar constantemente al jefe de la superintendencia. Más tarde, en febrero de 1997, el MEF se hizo del control de esta cuando Baca, propuesto por Camet, reemplazó a Revilla32. Otro caso importante se relaciona con las exoneraciones tributarias sectoriales otorgadas por el MEF para bajar o eliminar los pagos del impuestos a la renta. Estas disposiciones eran «negocio de todos los días» en la era Camet. De acuerdo a estudios de la SUNAT y el MEF posteriores a la caída de Fujimori, las pérdidas fueron considerables. El 2000, las exoneraciones representaron un costo fiscal estimado de US$ 815 millones en minería, US$ 577 millones en agricultura, US$ 171 millones en gas y petróleo, US$ 549 millones en la región Amazónica (siendo los beneficiarios directos de las compañías petroleras), US$ 42 millones en turismo, US$ 100 millones en construcción (el sector donde la firma familiar del ministro Camet operó con éxito de acuerdo a los comités de investigación del Congreso y reportes de prensa) y US$ 105 millones en el sector servicios. Todas estas exoneraciones se hicieron conocidas a finales de los 90 al filtrarse un estudio del FMI

31 Taliercio, Robert. «Unsustainably Autonomous? Challenges to the Revenue Authority Reform Model in Latin America». Presentado en el Annual Meeting of the American Political Science Association (agosto 30 - septiembre de 2001) en Chicago. 32 Durand, Francisco. La mano invisible en el Estado: crítica a los neoliberales criollos. Lima: Pedagógico San Marcos, 2011. 46 El debate sobre la captura del Estado peruano que puso en alerta a la prensa. El reporte estimó un total de US$ 2360 millones en pérdidas, lo que era alrededor del 1.34% del Producto Bruto Interno (PBI) de la época. La situación era inclusive más seria, ya que el estudio no incluía las exoneraciones tributarias del sector financiero en operaciones bursátiles33. Por ejemplo, la corporación Bavaria compró la cervecera Backus el 2002. Al mismo tiempo, la compañía Polar, que vendió parte de sus acciones a Bavaria, no pagó impuestos estimados en un monto de $78 millones34. Para 2005, a pesar de varios intentos fallidos de los gobiernos de Toledo y Paniagua para reducir las exoneraciones impuestas durante el gobierno de Fujimori, la pérdida del Estado fue estimada en US$ 1200 millones, indicando que la era Camet dejó un legado que continuó por años gracias a la captura del Estado a pesar de haberse moderado35. Sintomáticamente, el 2001, durante el gobierno de transición y cuando la SUNAT recuperaba brevemente su autonomía, un estudio de esta institución demostró que entre los años 1995 y 2000 los 60 más grandes pagadores de impuestos fueron los únicos que vieron disminuida su contribución tributaria (de US$ 714 millones en 1997 a US$ 350 millones en el 2000), mientras que el resto de empresas incrementó su contribución durante esos años. En el mismo periodo la recolección de impuestos como porcentaje del PBI disminuyó del 2.66% al 1.78%36 y la recolección fiscal declinó de un 14.23% al 12%37. Como se ha mencionado antes, existen indicadores específicos que demuestran la magnitud de las pérdidas ocurridas bajo una

33 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 34 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 35 Los resultados del estudio fueron publicados en: La República, Lima, 19 de agosto de 2001. 36 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. 37 Caretas, Lima, 19 de julio de 2002. Francisco Durand 47 captura del Estado de modalidad extrema y moderada. Desde la introducción del neoliberalismo, dado los cambios en la estructura de poder, ningún gobierno, medio noticioso u organización de la sociedad civil, fue capaz de discutir o realmente limitar la influencia del control privado sobre la política, así como tampoco de detener o reducir las pérdidas. Los cambios solo vinieron en forma de esfuerzos anticorrupción y una rendición de cuentas vertical y horizontal más elevada. Durante y después de la era Camet, las elusiones, evasiones, fraudes y exoneraciones tributarias se volvieron tan generalizados que los abogados y líderes empresariales acuñaron el término de «utilidades no tributables». Gracias a la permanente captura del Estado y los efectos de la ley de fusión, la situación continuó después de Fujimori. Esto debido a que los ingresos por recolección de impuestos de compañías llegaron a un punto alto en 1997, representando el 2.66% del PBI, para luego declinar a 1.78% en el 2000 y registrar un crecimiento moderado llegando a 1.87% en el 200238. Es interesante apuntar que durante la crisis de 1998, a pesar de las protestas empresariales, el gobierno decidió no extender más la ley de fusión en un intento por disminuir algunas rentas y aumentar la recaudación, un raro evento pero entendible debido a que el gobierno enfrentaba una difícil situación fiscal. Sin embargo, gracias a la organizada oposición empresarial, gran parte de las otras exoneraciones tributarias se mantuvieron. Las corporaciones, una vez fortalecidas, consideraron las rentas de los 90 como un «derecho adquirido» y contaron con la voluntad y los medios para defenderlos. La SUNAT estuvo paralizada durante el mismo periodo (1998 - 2000) y falló estrepitosamente en iniciar operaciones de auditoría, inclusive si el superintendente, preocupado por sus disminuidos ingresos y bien informado por el FMI sobre los costos fiscales de las exoneraciones tributarias, pedía

38 Gestión, Lima, 19 de julio de 2003. 48 El debate sobre la captura del Estado peruano permiso al MEF para lidiar con los casos más extremos de elusión o evasión. Este patrón de comportamiento continuó básicamente inalterable en los siguientes gobiernos.

Modalidad moderada (2001 en adelante)

La crisis del régimen fujimorista condujo a niveles más altos de rendición de cuentas sobre casos de corrupción y algunos casos de rentismo, generando un mayor balance entre poderes y expresando un rol más activo de la sociedad civil, lo que ayudó a moderar, más no a cancelar, la captura del Estado. Un hecho decisivo en esta «recaptura» fue la concentración acelerada del poder de mercado de grandes corporaciones, proceso muy visible en la agricultura, donde la tierra pasó a ser controlada por 10 grupos de poder. Asimismo, este mayor poder económico se tradujo en mayor capacidad de financiación de campañas ylobby más intenso y variado. Al principio las corporaciones se vieron frente a un nuevo juego y comenzaron a reaccionar para ganar niveles de influencia en la prensa y en el Congreso, y para mantener sus niveles de influencia en el MEF. Dado que los presidentes de la nación fueron elegidos con plataformas populistas y que luego abandonaron sus programas al comenzar sus gobiernos, debido probablemente a financiación de campañas y arreglos privados después de ocurrida la elección, se notó una continuidad en el MEF en tanto los gobiernos democráticos mantuvieron el criterio de seleccionar a personajes ligados al sector privado. De allí que se acuñara la frase de «los que pierden las elecciones ganan los gobiernos», indicio de que el poder corporativo supo acomodarse bien a las vueltas del ciclo político. Los intereses económicos se acomodaron bien a un ambiente un poco más abierto e incierto, y se las ingeniaron para mantener su influencia sobre el aparato burocrático. Francisco Durand 49

Para probar el argumento de influencias y arreglos privados durante elecciones, es interesante anotar que el gobierno de transición de Valentín Paniagua, designado por el Congreso cuando Fujimori escapó a Japón, se libró mayormente de ellas por haberse formado repentinamente, por estar además dirigido por un líder moralizador. Al no tener una camisa de fuerza, Paniagua puso énfasis en la ética y la reinstitucionalización, apoyada en niveles más altos de rendición de cuentas. El gobierno de Paniagua no fue influenciado por los intereses económicos, pero todos los que le siguieron sí: Toledo, García y Humala. No hay mayor evidencia empírica del uso de estos mecanismos, pero los resultados lo sugieren y en ello coinciden los analistas políticos más serios39. Bajo Paniagua la SUNAT se recuperó rápidamente con apoyo desde la presidencia y comenzaron las auditorías sobre rentas tributarias que afectaron los intereses del poder corporativo, hasta que llegó Toledo y destituyó al superintendente a raíz de estas auditorías. Bajo Paniagua, la renovada SUNAT, conducida por Arias, antiguo miembro del equipo de reforma de 1991, procedió a reinstitucionalizarse y reforzar su capacidad recaudadora y fiscalizadora, iniciando estudios de recolección de impuestos según el tamaño de las empresas, que eventualmente condujeron a sanciones a compañías que utilizaron y abusaron de la legislación existente para disminuir su presión tributaria. También se propusieron recomendaciones para el cambio de legislación tributaria y la reducción de exoneraciones. Desafortunadamente, las acciones de la SUNAT fueron neutralizadas por las corporaciones y el MEF, y la reducción o eliminación de exoneraciones no fue apoyada en el Congreso. Sin embargo, con sus acciones la SUNAT de Arias pudo generar un debate público sobre las rentas y el poder

39 López, Sinesio. «La captura del Estado». bajolalupa.org, Lima, 2011. http:// bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-captura- del-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162 50 El debate sobre la captura del Estado peruano corporativo que eventualmente se convirtió en parte importante de la agenda nacional. En este breve periodo de 8 meses, la SUNAT investigó las causas del declive de la recaudación y decidió auditar a Telefónica del Perú, así como a las cinco compañías que abusaron de la ley de fusiones. Todas ellas, a pesar de tener ganancias, pagaron poco o nada de los impuestos acumulados a finales de los años 9040. Las corporaciones y los gremios empresariales se resistieron a una SUNAT proactiva. Los argumentos utilizados, amplificados por la prensa, era que «tenía colmillos» y hacía falta «arrancárselos», que las exoneraciones sectoriales y las interpretaciones de los beneficios de la ley de fusión eran correctas, que cualquier iniciativa de auditar las empresas sería considerada como «cambios en las reglas del juego»; decisiones que generarían un nocivo clima de incertidumbre y decrecimiento económico41. Las acciones de la SUNAT activaron iniciativas de parte del sector privado de influir en la campaña presidencial de Toledo y el círculo personal del candidato, quien para mayo del 2011 era considerado el favorito. Toledo hizo eco de los intereses empresariales, invocando iniciativas para corregir la «maldita SUNAT». Días antes de la toma de mando de Alejandro Toledo, dos de sus futuros ministros, Raúl Diez Canseco y Kuczynski, llamaron a Arias para demandar que no audite a las compañías eléctricas. Arias rechazó esta exigencia y la consideró como una interferencia contra la autonomía de la SUNAT, obteniendo apoyo presidencial para proceder con las mencionadas auditorías. Este incidente lo reportó a un comité del Congreso42. Una vez elegido Toledo, con un MEF dirigido por el empresario Kuczynski,

40 Ver: Arias, Luis Alberto. «La controversia tributaria derivada de la reorganización de las empresas eléctricas privadas». Análisis Tributario, vol. XVI, n.º 181. Lima: Asesoramiento y Análisis Laborales S.A.C., 2003, pp. 16-18. 41 El Comercio (sección Negocios), Lima, 20 de julio de 2001; 16 de julio de 2003. 42 Caretas, Lima, 23 de agosto de 2001. Francisco Durand 51 criticaron duramente a la SUNAT. Su visión era que el Estado, no las grandes empresas, abusaba de su poder. Adoptada esta perspectiva, las siguientes decisiones apuntaron a detener las acciones de la SUNAT. Apenas elegido el nuevo Presidente, Arias fue depuesto y reemplazado por Merino, una abogada y ejecutiva de negocios conectada a círculos conservadores. Merino moderó las acciones de la SUNAT, concentrándose solo en los casos ya iniciados por Arias, negándose a ampliar las investigaciones sobre otros casos de elusión o evasión. En paralelo, el MEF anunció que las cinco compañías tenían el derecho de reclamar un arbitraje argumentado que se había violando los CET, designando una comisión arbitral compuesta por abogados pro-corporativos que terminó dándole la razón a las empresas. Es posible argumentar que gracias a las contribuciones de campaña, a la influencia sobre los procesos de designación de funcionarios y al uso efectivo de la «puerta giratoria», la captura del Estado continuó a partir del 2000. Los captores se las ingeniaron para influenciar al MEF, la SUNAT y otras agencias reguladoras. En materia de corrupción el Congreso, gracias a que en ese momento era más sensible a las demandas de la sociedad civil y el interés público, formó comisiones investigadoras que emitieron informes críticos sobre las rentas tributarias y los crímenes corporativos. Pero el poder Ejecutivo y el Judicial más bien desaceleraron estas iniciativas, las enfriaron o las ignoraron, terminando en muchos casos dándoles la razón a las empresas auditadas y frenando o desautorizando a la SUNAT, logrado defender los «derechos adquiridos». En este nuevo clima, los captores consiguieron algunas victorias rápidas, pero perdieron credibilidad, ya que se convirtieron en sujetos de investigación del Congreso y la opinión pública. La secuencia es como sigue. Primero, en el 2002, la comisión arbitral falló a favor de las cinco compañías investigadas por la SUNAT. Sin embargo, el Tribunal Fiscal sugirió que la SUNAT continuase con sus investigaciones, 52 El debate sobre la captura del Estado peruano pues existían indicios de que las compañías evadían impuestos deliberadamente formando pequeñas empresas con el solo propósito de comprar otras más grandes. La SUNAT continuó con las investigaciones iniciadas por Arias apelando al Artículo V del Código Tributario, aunque limitando las investigaciones a los cinco casos en lugar de expandir la pesquisa, tal como el Congresos y algunos expertos que apoyaban a la SUNAT se lo demandaban. Ello se consideró un retroceso. Segundo, la decisión de no ampliar las investigaciones indicaba un grado alto de influencia empresarial, sobre todo al considerar que una comisión del Congreso reportó que 1500 compañías que se fusionaron y utilizaron la ley de fusión provocaron una pérdida fiscal de S/. 140 mil millones. El Congreso demandó una investigación. La SUNAT y el MEF de Kuczynski emitieron deliberadamente un informe basado en muestras, en lugar de realizar un estudio de carácter general, y lo mantuvieron en secreto por largo tiempo, evitando de ese modo una mejor y mayor fiscalización, limitando la rendición de cuentas. Tercero, y más importante, el MEF tomó la iniciativa de prevenir que la SUNAT cobrara impuestos impagos cuando luego de la autorización del Tribunal Fiscal usó el Artículo V. En el 2003, Kuczynski, de vuelta en el MEF, creó la Defensoría del Contribu- yente con la intención de que las corporaciones pudieran apelar las acciones de la SUNAT, limitando los poderes de esa institución e interfiriendo abiertamente con su autonomía43. La Defensoría del Contribuyente falló a favor de las cinco corporaciones y bloqueó cualquier acción futura en las cortes. Debe señalarse que el MEF ignoró una votación del Congreso del 10 de julio del 2001, en donde se acordó que la ley de fusiones era inconstitucional. Cuarto, las exoneraciones continuaron mayormente inalterables al igual que las propuestas de un impuesto especial a las

43 Campodónico, Humberto. Cristal de mira: 2002-2006. Lima: Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2006. Francisco Durand 53 sobreganancias mineras. Ni el congreso ni el MEF, a pesar de contar con autorización para emitir decretos ejecutivos en materia tributaria, fueron capaces de eliminar la mayoría de exoneraciones. En agosto del 2006, por ejemplo, bajo la presidencia de García, el MEF tuvo el poder, pero le faltó la voluntad para introducir cambios. Solo la región amazónica perdió los subsidios –una decisión que provocó movimientos regionales violentos–, mientras que los sectores económicos y las corporaciones permanecieron intactas, y continuaron disfrutando de sus rentas. El nuevo ministro del MEF, Carranza, siguió con la tradición del Estado capturado establecida en 1990, al igual que el presidente Humala al nombrar a Castilla apenas llegado al gobierno. Sin embargo, la democratización tuvo algunos beneficios. A pesar de las continuas victorias empresariales, el país fue testigo de un debate más abierto sobre las políticas económicas y la tributación. Las comisiones investigadoras del Congreso entre el 2000 y el 2002 hicieron un importante aporte haciendo públicos numerosos documentos y testimonios, trabajo que junto al de académicos independientes y periodistas especializados en materia económica, permitieron elevar el debate público. Los medios de comunicación jugaron un papel limitado, reportando única o principalmente los casos que se hicieron públicos y adoptando generalmente una postura pro-empresarial. El sistema vertical de rendición de cuentas también tuvo un limitado rol, principalmente por las dificultades que tuvieron los funcionarios opuestos a las rentas para tener acceso a la prensa y brindar puntos de vista alternativos. En este contexto, los movimientos sociales emergieron con mayor fuerza, intensificándose particularmente en los casos de enclaves mineros y en las regiones. Desde el año 2000, pueblos y grupos sociales se comenzaron a movilizar para demandar recursos que llegaban de manera tardía o limitada, debido a una disminución en la asignación de recursos atribuida a una reducción de los ingresos percibidos por contribuciones fiscales. 54 El debate sobre la captura del Estado peruano

Las protestas se convirtieron en un fenómeno recurrente del proceso político, incorporando en sus agendas temas como la lucha contra la corrupción, la baja calidad institucional del Estado y los privilegios corporativos. Sin embargo, otra consecuencia importante fue la pérdida reputacional sufrida por las corporaciones y, en mayor medida, el aumento del consenso que existe en que «quienes pierden las elecciones ganan los gobiernos», reforzado en el hecho que gobierno tras gobierno se reproduce el fenómeno de la captura del Estado, imagen que se ha hecho más fuerte con las elecciones de García el 2006, quien mantuvo posiciones de centro izquierda en el pasado, y de Humala en el 2012, quien adoptó posiciones críticas al poder corporativo cuando era candidato44. En este contexto, la reputación del sector privado y la legitimidad de las empresas fueron afectadas negativamente, al mismo tiempo que los movimientos sociales son más persistentes y violentos.

Conclusiones

Las consecuencias de la captura del Estado, sea en la modalidad extrema o la moderada, a pesar de la dificultad de documentarla empíricamente, son evidentes. El estudio del caso peruano sugiere que tanto las «buenas» como las «malas» redes se apoyan mutuamente y tienen ambas, a pesar de sus diferencias, peso e importancia, de tal manera que un enfoque crítico tiene mayor valor explicativo al considerar la captura como un fenómeno más amplio que va más allá de la corrupción. Una lección importante es que la democracia, a pesar de sus limitaciones, contribuye a mantener controladas a las «malas redes», a balancear las fuerzas políticas y a la pugna por elevar los niveles

44 López, Sinesio. «La captura del Estado». bajolalupa.org, Lima, 2011. http:// bajolalupa.org/index.php?option=com_content&view=article&id=307:la-captura- del-estado&catid=41:sinesio-lopez-jimenez&Itemid=162 Francisco Durand 55 de rendición de cuentas horizontales y verticales, especialmente luego de episodios autoritarios. El problema es que al mismo tiempo la democracia se ha vuelto particularmente vulnerable a la influencia de los intereses económicos y ha probado ser ineficaz en controlar la captura del Estado, y menos en enfrentar uno de sus factores causales: la creciente concentración del poder económico en manos de gigantescas corporaciones. Lo mismo sucede con la prensa, incluso con mayor intensidad, que está cada vez más ligada a los grandes anunciantes y más concentrada económicamente. Cabe remarcar que en los dos modos de captura discutidos en este trabajo no se observan señales de mejora en la calidad del gobierno. Una posible razón es que los captores tienden a prevenir reformas institucionales para defender sus rentas. Las corporaciones prefieren un Estado débil y empírico, a uno fuerte y profesional, dado que esa debilidad les permite cumplir con sus metas de lucro en el corto plazo, pero les complica el manejo del largo plazo en tanto la falta de un «buen gobierno» se convierte en otra causal de descontento social y la reputación de la gran empresa declina. En suma, bajo las condiciones de un Estado capturado, el gobierno, los empresarios y la sociedad pagan un alto precio en el largo plazo: en primer lugar, al reducirse la recaudación de impuestos de las firmas más solventes (una recaudación más baja previene una distribución de riqueza más justa); en segundo lugar, por la reducción del financiamiento de políticas sociales a nivel local y regional (en tanto los gobiernos regionales y municipales dependen de un porcentaje del impuesto a la renta), producto de la menor recaudación de impuestos corporativos o de sectores económicos importantes; en tercer lugar, por la degradación (bajo la modalidad extrema) o el no desarrollo (bajo la modalidad moderada) de la rendición de cuentas –horizontal y vertical–, mientras que se activan los mecanismos de defensa que protegen las rentas corporativas; y en cuarto lugar, por la percepción de la existencia 56 El debate sobre la captura del Estado peruano de élites económicas privilegiadas en tanto el clima político se vuelve más polarizado. Para corregir estas tendencias interrelacionadas se necesita actuar a varios niveles. La clave está en la sociedad civil, que puede jugar un rol si las ONG independientes y las universidades empiezan a discutir la naturaleza y las consecuencias de la captura del Estado, modificando o evitando dicha captura al desarrollar un genuino sistema de representación de intereses que se expresa políticamente en gobiernos independientes del poder económico y burocracias de mayor nivel, así como actuando con mayor transparencia. Planeamiento débil y captura del Estado*

Germán Alarco T.

«Las prácticas de gobierno fallan por los pies y por la cabeza. El proceso de gobierno no puede ser eficaz si su cabeza es débil y si tiene los pies pesados. La cabeza no orienta ni produce directivas pertinentes a la solución de los problemas nacionales, mientras que los pies caminan lentamente por su cuenta hacia cualquier rumbo».

C. Matus, 1987.

El incumplimiento de las promesas de campaña es un fenómeno común en muchos países de América Latina y recurrente en el Perú de las últimas décadas. Este afecta la credibilidad del gobierno, reduce la gobernabilidad democrática y acorta el periodo tradicional de «luna de miel» que la ciudadanía otorga a un nuevo gobierno al atizar los conflictos sociales. Los factores que normalmente explican esta realidad son diversos. Entre estos destacan los nuevos objetivos de las autoridades electas, la ausencia de planeamiento, la intervención de diversas organizaciones públi- cas, la presencia de rutinas burocráticas, la incapacidad gerencial y de liderazgo efectivo, y la intervención de fuerzas económicas, sociales y políticas que intentan acondicionar las propuestas y acciones de gobierno a sus intereses particulares.

* Se agradecen los comentarios de Patricia del Hierro Carrillo, Jürgen Schuldt Lange y Brian Cevallos Fujiy, aunque la responsabilidad por el contenido del texto es exclusivamente del autor. 60 Planeamiento débil y captura del Estado

Durante el cambio, ajuste o pérdida del rumbo, pueden intervenir elementos tácticos o coyunturales, que con los anteriores podrían agruparse entre factores económicos-técnicos-administrativos y los sociopolíticos. El cambio de los objetivos de las autoridades, antes y después de los resultados electorales, es una manera elegante de explicar la deshonestidad y la traición. En esa lógica perversa, antes de ser gobierno, hay que ganar las elecciones. Ese es el objetivo único. Asimismo, para los políticos inescrupulosos el fin justifica los medios. Sin embargo, también hay que reconocer que pueden surgir tanto presiones a nivel internacional como nacional que cambien la correlación de fuerzas existentes, así como nuevas restricciones para la implantación de las medidas propuestas. Los políticos primerizos en el ejercicio del poder público generalmente ignoran que el Estado es una estructura compleja donde participan numerosas organizaciones públicas e instancias intermedias. La desilusión ciudadana tiende a ser mayor en el caso de quienes intentan ejercer su liderazgo con una estructura partidaria y de soporte técnico mínima1. El choque entre esa perspectiva voluntarista y la estructura del mundo real de las organizaciones del Estado es más fuerte. En esa dirección, pueden ser subsumidos por las organizaciones y procedimientos burocráticos cuando muestran débiles convicciones. El modelo de la administración pública y los procesos de toma de decisiones de carácter monolítico o racional, donde todo lo que decide la autoridad se concreta, es diferente al mundo real donde se gestan, formulan, implantan, ejecutan y/o evalúan las decisiones públicas2. El objetivo de este artículo es mostrar, de manera sucinta, tanto la complejidad del proceso de decisiones de cualquier gobierno, como demostrar que el proceso de captura del Estado en el Perú se facilita en la medida en que se omite, soslaya o margina el

1 Según Schuldt, esa es una característica importante del actual gobierno. 2 Alarco, Germán y Orellana, Socorro. Gestión de la política macroeconómica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Católica y Pearson, 2008. Germán Alarco T. 61 planeamiento, se ignoran los procesos específicos de las políticas públicas y se olvida la capacidad de mediación de las organizaciones burocráticas que son parte del Estado. La brecha que se observa entre los planes ofrecidos como promesas y el proceso real de toma de decisiones tiene, por tanto, múltiples explicaciones. La ausencia de una perspectiva estratégica, organizacional, administrativa- gerencial, técnica de las políticas públicas, la sumisión a las presiones económicas-sociales y políticas de los grupos de interés, se retroalimentan entre sí3. Este documento tiene cuatro secciones y las reflexiones finales respectivas. La primera parte revisa la problemática del proceso de captura del Estado. La segunda analiza la vinculación entre el planeamiento, las políticas públicas y el rol de las organizaciones. En la tercera sección se describe brevemente el proceso de evolu- ción del planeamiento en el Perú, donde se comenta que este ha sido siempre débil o marginal. Y en cuarto lugar se anotan algunas ideas sobre cómo debería ser el proceso de planeamiento apoyando la transformación del país. Finalmente se culmina el documento con algunas reflexiones finales sobre el tema.

Proceso de captura del Estado

En la concreción de las decisiones públicas participan diferentes grupos sociales (más allá de las organizaciones públicas) y estos pueden realizar acciones que desemboquen en la captura del Estado. Al respecto, esta noción no es prerrogativa de la sociología o la ciencia política. También está presente en la economía, pero todavía se encuentra acotada a la acción de una empresa o persona, un grupo de empresas, pero no a todo un sector social en particular.

3 Otra interpretación es que las autoridades son convencidas o «se convencen» de que el modelo económico funciona bien y se generan los excedentes suficientes para financiar las necesidades del Estado. 62 Planeamiento débil y captura del Estado

Para Hellman y Kaufmann4 se define como los intentos de las empresas para influir en la formulación de las leyes, las políticas y la reglamentación del Estado, a cambio de pagos ilícitos –con carácter privado– a los funcionarios públicos. Sin embargo, en esta perspectiva los «corruptores» son pocos, excluyen al resto y el problema se resuelve solo con más transparencia en los procesos de formulación de políticas y una mayor competencia. Estos autores se olvidan, con relación a este último elemento, que en el sistema hay una tendencia inherente hacia la concentración y centralización de capitales, por lo que el poder de influenciar es mayor al supuesto en la teoría. Membreño5 señala que la captura del Estado en América Latina tiene muchas particularidades porque se desenvuelve con democracias débiles e instituciones poco eficaces. La captura no implica necesariamente actos ilícitos y sus modalidades pueden ser diferentes: captura, influencia directa o indirecta a través del cabildeo, corrupción administrativa, secuestro o privatización del Estado. A juicio de este autor, el enfoque tradicional no analiza debidamente la diferencia entre la captura del Estado y la influencia, pues aun cuando no implica necesariamente una entrega de dinero, sí ejerce el poder para beneficiar grupos económicos con intereses particulares. Se especifica que la captura puede darse en el Poder Ejecutivo, en el Parlamento, en el Poder Judicial, en las agencias reguladoras6, en el banco central y en los partidos políticos. Los actores participantes en este proceso

4 Hellman, Joel y Kaufmann, Daniel. «La captura del Estado en las economías en transición». Finanzas y Desarrollo. Washington D.C.: Fondo Monetario Internacional, 2001, pp. 31–35. 5 Membreño, Mario. Qué se entiende por captura del Estado. Colección Ética e Integridad para el Desarrollo. Tegucigalpa: Consejo Nacional Anticorrupción (CNA), 2008. 6 En este caso se le denomina captura regulatoria o del regulador, lo que implica la influencia de las empresas dominantes de un sector sobre la/s agencia/s gubernamental/es a cuyo control regulatorio y legal están sometidas. Esta puede incluir desde el tráfico de influencias, el uso de información privilegiada, hasta el Germán Alarco T. 63 de captura del Estado no son solo los empresarios, sino también los burócratas no electos, los funcionarios y los políticos electos. La captura del Estado se refiere a un fenómeno que estaría previsto por el enfoque «pluralista» del proceso de gestación e implantación de las políticas públicas, mediante el cual las políticas responden de manera pragmática e inmediata a las presiones de varios grupos de interés u organizaciones burocráticas. Este enfoque es el opuesto al «estatista», el cual concibe al Estado como un actor con unidad interna y peso político significativo. También es diferente a los enfoques de «alcance medio», en el cual diferentes tipos de cultura e instituciones nacionales determinan el tipo de políticas. Estas políticas varían en función a la evolución del ambiente o del tipo de problema en cuestión, ya que cada uno de estos tiene un marco estructural y un conjunto de grupos sociales que participan en las mismas (redes sociales y políticas predeterminadas)7. López8 ha reseñado este proceso de metamorfosis o captura del Estado del gobierno de Ollanta Humala en cuatro momentos. El primero ocurre antes de tomar el gobierno con los nombramientos del presidente del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP) y del titular del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF)9. El segundo, al conformar el nuevo gobierno. El tercero, cuando el Presidente de la República decide que «Conga va» y dispone el cambio del primer gabinete de ministros. El cuarto es la fragmentación del gobierno en circuitos de poder y la ofensiva de la «derecha» por apoderarse prevaricato a favor de los intereses del actor dominante. . 7 Méndez, José Luis. Enfoques teóricos recientes para el estudio de las políticas y organizaciones públicas. México D.F.: El Colegio de México, 1990. 8 López, Sinesio. «Ollanta: ¿metamorfosis o captura». La República, Lima, 25 de marzo de 2012. . 9 Jürgen Schuldt, en junio de 2011, se adelantó a comentar la posibilidad de este proceso de captura del Estado en: «Entre Escila y Caribdis». Punto de equilibrio, n.º 105, año 20. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2011, pp. 39-54. 64 Planeamiento débil y captura del Estado de todo el gobierno y del Estado. Más recientemente, López10 ha señalado que el viraje de Humala de la centro-izquierda a la centroderecha, es ya indiscutible. Lo que se debate es si ese desplazamiento llegará hasta la derecha pura y dura. En otra perspectiva, Durand11 describe este proceso como la mayor preponderancia del anillo empresarial respecto de los otros anillos alrededor de Humala- Heredia: anillo militar, anillo partidario y anillo izquierdista y de intelectuales.

Planeamiento, políticas públicas y organizaciones gubernamentales

Los desarrollos teóricos acerca del planeamiento y la prospectiva no han sido convergentes con la literatura de las políticas públicas y de la teoría de las organizaciones. Estas disciplinas normalmente no dialogan entre sí, ya que provienen de diferentes tradiciones. Hasta antes de la década de los años ochenta, el enfoque del planeamiento o planificación era más tradicional, en la lógica del actor racional y todopoderoso, fundamentado en la búsqueda de la solución óptima, la confianza en modelos abstractos, la cuantificación y la capacidad de predicción. Linstone12 señala que a esta perspectiva había que agregar otras dos: la organizacional y la personal. Con la primera se busca los cambios incrementales propios de las organizaciones, la solución satisfactoria y se introducen factores individuales como la influencia, el poder y el prestigio, que sirven para guiar las acciones de los grupos y las personas.

10 López, Sinesio. «Si Humala no hubiera tirado la toalla antes de pelear». La República, Lima, 20 de mayo del 2012. 11 Durand, Francisco. «El Señor de los Anillos». Quehacer, n.º 185. Lima: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco), 2012, pp.8-23. 12 Linstone, Harold. «La necesidad de perspectivas múltiples en la planificación». Revista de la CEPAL, n.º 31. Santiago de Chile: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 1987, pp. 43-49. Germán Alarco T. 65

La participación de la sociedad en la definición de planes, estrategias y acciones estratégicas, no era antes un asunto clave del enfoque y ahora se resuelve concertada y participativamente. La distancia entre las políticas públicas, el planeamiento y la prospectiva, antes era grande. La política pública tiene múltiples definiciones, entre ellas destaca la de ser un curso de acción o de inacción gubernamental, en respuesta a problemas públicos. Para fines analíticos esta se divide por etapas: gestación, formulación, evaluación ex ante, ejecución o implantación, seguimiento y evaluación a posteriori. Sin embargo, todas las políticas públicas sectoriales tienen la misma importancia, no se prioriza entre estas ni se analizan en conjunto. Este enfoque tampoco atiende la problemática de cómo se construye la visión de un país o de un territorio en particular. No se enfatiza en cómo cambiar el curso de los acontecimientos inerciales. La perspectiva de las políticas públicas no es útil para atender las interrogantes tradicionales del planeamiento y del análisis prospectivo: ¿qué puede ocurrir?, ¿qué podría ocurrir si?, ¿qué tendría que ocurrir (para alcanzar un futuro dado)?, ¿qué puedo hacer?, ¿qué voy a hacer?, ¿cómo voy a hacerlo? Es difícil señalar cuándo se integraron estas disciplinas en la práctica cotidiana del gobierno y las instituciones públicas, pero es claro que el planeamiento gubernamental es anterior a las políticas públicas13, aportando la visión, objetivos, metas, análisis conjunto, estructura, prioridades y estrategia. Las acciones específicas se pueden entender como políticas públicas, tanto consideradas individualmente como agrupadas sectorialmente. La perspectiva de estas políticas es como el análisis micro en la economía, pero requiere de la perspectiva macroeconómica14. Sin embargo, el enfoque de

13 Henry Pease señaló que la planeación es la primera política pública, en sus comentarios al libro Políticas públicas para gobernar, de Santiago Roca, el pasado 8 de marzo de 2012. 14 A pesar de lo que plantea la teoría neoclásica, la macroeconomía no puede derivarse de la microeconomía. 66 Planeamiento débil y captura del Estado las políticas públicas aporta una mirada multidisciplinaria más vinculada a la ciencia política, a la administración pública, la sociología, la teoría de las organizaciones, la psicología, el derecho, las comunicaciones, entre otras, respecto del planeamiento en sus diferentes vertientes, que ha desarrollado menos estos vínculos con otras disciplinas. El planeamiento es la primera etapa del proceso administrativo de todo tipo de organizaciones, sean estas públicas o privadas, nacionales o internacionales. Es la etapa previa a la organización, dirección y control. Un gobierno sin o con un planeamiento débil, no tiene brújula. Su ausencia impide el establecimiento de una visión concertada de país, banaliza el análisis FODA15 de la realidad, no hay una priorización de objetivos y acciones estratégicas, y no se establecen metas. Por otra parte, implementar los protocolos «adecuados» de las políticas públicas en sus diferentes etapas es útil, pero insuficiente para la acción de gobierno, que debe ser en esencia integradora, más aún en el caso en que se pretenda transformar la realidad. Las organizaciones dentro del gobierno pueden coadyuvar, frenar o matizar las decisiones de las autoridades gubernamentales. Muchos soslayan que las tareas de gobierno son llevadas a cabo por un numeroso grupo de organizaciones, las cuales son parcialmente coordinadas por los líderes del gobierno16. El mundo moderno y la política no es la del hombre que diseña propuestas al lado de sus implementadores y a su vez frente a la sociedad, sino que el proceso de generación, formulación, ejecución-implantación y seguimiento de políticas implica la participación de actores individuales, organizaciones-instituciones y complejas relaciones intra e interorganizacionales que requieren

15 Corresponde al análisis de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), entre otras herramientas. 16 Allison, Graham y Halperin, Morton. «Política burocrática: un paradigma y algunas implicaciones de política». Estados Unidos, perspectiva latinoamericana, n.º 10. México D.F.: Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE), 1981, pp.227-254. Germán Alarco T. 67 del estudio de la organización como unidad central de análisis17. Sobre estas organizaciones se distinguen diferentes perspectivas: como instrumento-ente burocrático o racional, como escenario de interacción social, como sistema, como organismo contingente y como estructura de acción. A partir de Allison, Halperin y Zuckerman18, se señala que las organizaciones grandes evitan que una autoridad central tome las decisiones importantes. Estas tratan de evitar la incertidumbre mediante arreglos. Normalmente estas organizaciones tienen estrechez de mira por su responsabilidad enfocada en temas particulares, la información disponible y los procedimientos establecidos para el reclutamiento del personal. Asimismo, buscan soluciones a problemas no estándar lentamente. Las nuevas actividades propuestas en la organización consisten en una adaptación marginal de programas y actividades existentes. La intervención de las autoridades gubernamentales algunas veces logra cambiar la actividad de una organización específica, si se atienden los factores principales que apoyan las rutinas –personal, recompensas, información y presupuesto–. Sin embargo, los proyectos que requieren la coordinación de muchas organizaciones son raramente diseñados y realizados.

Trayectoria del planeamiento en el Perú

La génesis de la planificación gubernamental es ubicada, según algunos autores, en el desarrollo de los países socialistas. Para

17 Alarco, Germán y Orellana, Socorro. Gestión de la política macroeconómica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Católica y Pearson, 2008 18 Alarco, Germán y Orellana, Socorro. Gestión de la política macroeconómica bajo una perspectiva multidisciplinaria: intereses, organizaciones y personas. Lima: CENTRUM Católica y Pearson, 2008 68 Planeamiento débil y captura del Estado

Saberbein19, la planificación gubernamental surge como respuesta a los problemas prácticos de la construcción del socialismo y su base material, para sistematizar bajo un nuevo ordenamiento las actividades de producción, distribución y consumo. Sin embargo, este autor señala que desde los años treinta muchos países capitalistas desarrollados la comienzan a utilizar bajo diferentes modalidades: planificación anticíclica, de tiempo de guerra, de reconstrucción (donde destaca la del Japón y Corea del Sur), empresarial (de las corporaciones transnacionales) y a nivel global (en la planificación multinacional). A excepción de los grandes países de América Latina, el planeamiento gubernamental en el Perú y de muchos de los países de la región, tiene origen importado, aunque con antecedentes internos desde 1948 en la Comisión de Estudios y Coordinación de Planes de Desarrollo Económico20 (la cual perduró solo tres meses). La Carta de Punta del Este, base del programa de la Alianza por el Progreso en 1961 propuesto por Estados Unidos (EE.UU.), estableció que la planificación debe constituirse en instrumento básico para movilizar los recursos nacionales, facilitar los cambios estructurales, acrecentar la eficiencia y la productividad, y aumentar la cooperación financiera internacional21. Leceta22 señala también, como antecedentes conceptuales en el caso peruano, las ideas de Víctor Raúl Haya de la Torre y de José Carlos Mariátegui a finales de la década de 1920 e inicios de 1930. El Instituto Nacional del Perú (INP) y el Sistema Nacional de Planeación Económica y Social se crean en octubre de 1962

19 Saberbein, Gustavo, et al. La planificación en el Perú, antecedentes, desarrollo y técnicas. Lima: Centro de Investigación Económica para la Acción (CIEPA), 1982. 20 Saberbein, Gustavo, et al. La planificación en el Perú, antecedentes, desarrollo y técnicas. Lima: Centro de Investigación Económica para la Acción (CIEPA), 1982. 21 Todos estos planteamientos se realizan, de acuerdo a la visión de Estados Unidos (EE.UU.), como respuesta a la revolución cubana. 22 Leceta, Humberto. «Planificación del Desarrollo: a 41 años de su institucionalización en el Perú». Apuntes n.º 52-53. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2003, pp.155-179. Germán Alarco T. 69 por una Junta Militar. Con el transcurso del tiempo se culminan muchas actividades relevantes donde destacan los planes de mediano plazo23 de 1967-1970 y 1971-1975, seguidos de otros menos importantes, a juicio de los expertos, entre 1975-1978, 1979- 1982 y 1978-1990. Sin embargo, el primero no fue implantado, se terminó en plena crisis política y no fue tomado en cuenta por el gobierno, pues llegó tarde. El segundo se culmina luego de que el gobierno militar ya había realizado sus principales reformas económicas y sociales: estatización del petróleo (1968), reforma agraria (1969), ley de industrias (1970), primeras leyes sectoriales (1971), entre otras. El Plan 1971-1975 en la práctica sirve más para el registro ex post de los hechos, que como un documento ex ante. Luego, a partir de la segunda etapa del gobierno militar, se minimiza la importancia de los planes por el énfasis de las políticas de ajuste, cediéndole el lugar al BCRP y al MEF. Durante el primer gobierno aprista se le da importancia al planeamiento, culminando el plan para el mediano plazo 1986-1990, pero que por acción de la coyuntura parece llegar nuevamente tarde y solo sirve para el registro de políticas ya decididas24. El INP se desactiva en junio de 1992 por insistencia del titular del MEF de aquel entonces. Se trataba de sustituir el planeamiento por el mercado. Este no fue un fenómeno único en el Perú. En América Latina ocurrió un proceso de debilitamiento de las actividades de planeamiento en general, como resultado de la crisis de los ochentas y del Consenso de Washington25. Por ejemplo,

23 El primer plan en el Perú fue elaborado por el BCRP en 1961 para el periodo 1962-1971. 24 Alarco, Germán. Implementación y desarrollo del CEPLAN y del SINAPLAN. Presentación a la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión de Estado del Congreso de la República. Lima: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), 2011. http://www.ceplan.gob.pe/ documents/10157/a2979cae-2c39-461e-94ff-04744b2a43cd. 25 Leiva, Jorge. Pensamiento y práctica de la Planificación en América Latina. Serie Gestión Pública. Santiago-Chile: Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y Social (ILPES) – CEPAL, 2011. 70 Planeamiento débil y captura del Estado en México, el presidente Salinas de Gortari eliminó la Secretaría de Programación y Presupuesto para incorporar algo de sus funciones a la Presidencia de la República y a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. Formalmente volvió a mencionarse el planeamiento en el Perú en el acta de suscripción del Acuerdo Nacional en julio del 2002, donde se señaló que el planeamiento estratégico es importante para la competitividad, la eficiencia y transparencia del Estado. Posteriormente se precisó mediante la quinta política de Estado, donde se establece que el gobierno debe actuar en función de objetivos con planeamiento estratégico, prospectiva nacional y procedimientos transparentes26. Entre 1992 y 2008 no hubo planeamiento en el Perú, aunque desde el 2000 el MEF comienza a plantear la necesidad de Planes Estratégicos Regionales y Sectoriales Multianuales (PESEM)27 en el marco de las leyes de presupuesto anual, aunque omitiendo la necesidad de que alguien elabore una visión agregada y un plan integrado para todo el país. El gobierno del presidente Toledo encarga la elaboración de una propuesta de ley para la creación de una autoridad en la materia y de un sistema de planeamiento nacional. Este esfuerzo se culmina, se aprueba en el Congreso mediante la Ley 28522 y es promulgado el 23 de mayo de 200528. Sin embargo, no se implementó durante ese gobierno, ni en los dos primeros años del segundo gobierno del presidente García. Mediante el Decreto Legislativo 1088 se emite un nuevo ordenamiento legal para el Centro Nacional de Planeamiento Estraté- gico (CEPLAN) y el Sistema Nacional de Planeamiento, en 2008.

26 Acuerdo Nacional. Revisado el 3 de mayo de 2012. http://www.acuerdo nacional.pe/AN/politicas/textog5.htm 27 Leceta, Humberto. «Planificación del Desarrollo: a 41 años de su institucionalización en el Perú». Apuntes, n.º 52-53. Lima: Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico, 2003, pp.169-171. 28 Ley del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y CEPLAN. http:// www.ceplan.gob.pe/documents/10157/17735/Ley+28522.pdf. Germán Alarco T. 71

Este dispositivo legal es parte de un conjunto, a propósito de las facultades delegadas por el Congreso de la República al Poder Ejecutivo, para complementar el marco regulatorio del Tratado de Libre Comercio con EE.UU. El problema es que este nuevo dispositivo legal le reduce atribuciones, las funciones e importancia respecto de lo dispuesto en la ley anterior aprobada en 2005. Ya no reportaría al Presidente de la República, no participaría en la elaboración del marco macroeconómico multianual, no presentaría un reporte anual de avances y perspectivas del desarrollo nacional al Congreso ni semestral al Consejo de Ministros, no intervendría en el Consejo de Ministros con voz pero sin voto, se debilitarían los vínculos con el Acuerdo Nacional y con el Consejo de Seguridad Nacional. Asimismo, afectaría negativamente al CEPLAN al no obligarlo a que el presupuesto público asigne fondos de acuerdo a planes y a que su presidente pueda ser removido en cualquier momento. El planeamiento renace débil, fraccionado y aislado en 2008. Todos los esfuerzos del CEPLAN durante lo que queda del gobierno aprista se orientan a concretar un plan estratégico de desarrollo nacional al 2021, que se denomina como Plan Bicentenario, y que ellos señalan erróneamente para el largo plazo. El documento logra la aprobación del Acuerdo Nacional. Su contenido es rescatable, interesante, pero también recoge toda la visión del gobierno anterior29. Este se aprueba a finales del segundo gobierno de García en junio del 2011. Esa administración se esforzó también en mejorar la presencia institucional fuera de Lima y en la edición de diversas publicaciones. El nuevo gobierno del presidente Humala hereda una organización diminuta, con

29 Véase: Alarco, Germán. «Ajustes al Plan Bicentenario». La Primera, Lima, 15 de julio de 2011. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/columnistas/ajustes- al-plan-bicentenario_90366.html y Alarco, Germán. «Plan Bicentenario resucitado». La Primera, Lima, 20 de abril de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/ columnistas-y-colaboradores/plan-bicentenario-resucitado_109621.html. 72 Planeamiento débil y captura del Estado pocos recursos, lejos del centro de las decisiones y aglomerada con otro conjunto de instituciones, también minúsculas, en la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), de las cuales al menos unas cinco fueron parte del INP. El planeamiento gubernamental tenía un lugar menor desde antes que el nuevo gobierno asumiera el poder en julio del 2011. Las designaciones del titular del MEF y del BCRP reafirmaron la preeminencia del mercado, y redujeron los espacios para el planeamiento en el Perú. En el documento de la Gran Transformación no se mejoraba su espacio institucional. Los vericuetos de la burocracia y las organizaciones para implementar políticas no eran relevantes. Solo la agrupación política Fuerza Social propuso, en la campaña electoral, un nuevo ministerio de desarrollo, planeamiento estratégico e innovación tecnológica30. El inicio formal del proceso de actualización del Plan Bicente- nario tardó casi tres meses en obtenerse, a finales de noviembre del 2011, por las presiones burocráticas internas en la propia PCM y a la opinión en contra de los viceministros del MEF y otros. Luego, a partir del cambio del Primer Ministro en diciembre del 2011, la marginalidad del CEPLAN se hizo más dramática en términos de su nula participación en las decisiones y en el seguimiento de los grandes temas nacionales. A finales de marzo del 2012 se produ- jeron cambios en la presidencia del CEPLAN, afirmándose que se cancelaría la propuesta para reestructurar la institución –que buscaba empoderarla respecto de los otros sectores administrativos–, que se enfocaría en apoyar el programa de lucha contra la pobreza y se reconocía que el Plan Bicentenario (no la versión actualizada a punto de terminarse) era la «partitura» para acom- pasar a todos, pero que se «irá afinando y enriqueciendo en el

30 Alarco, Germán. «Ceplan, convidado de piedra». La Primera, Lima, 13 de abril de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/columnistas-y-colaboradores/ ceplan-convidado-de-piedra_109196.html. Germán Alarco T. 73 camino”31. Se ratificaba así que el planeamiento continuaría siendo secundario, acotado a ciertos temas, y se reconocía como válido el documento y la lógica del gobierno anterior. En esta perspectiva, ni la propuesta de gobierno de la Gran Transformación, ni la mal denominada Hoja de Ruta, serían al parecer incorporadas en los planes y en la práctica del gobierno actual32.

Planeamiento para la transformación nacional

En 1992 se propuso la creación de una institución que integrase el sistema de planeamiento nacional con el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONCYTEC), así como con todas las instituciones de investigación sectoriales, como un mecanismo para repotenciar ambas problemáticas33. La propuesta de Fuerza Social en 2011 de crear un Ministerio de desarrollo, planeamiento estra- tégico e innovación tecnológica, sigue tan pertinente como antes, pero con el problema de que un ministro y los altos funcionarios a cargo de esta cartera estarían sujetos a toda la inestabilidad de los vaivenes de la política coyuntural, mientras que su materia de trabajo básica es actuar en el corto plazo con perspectiva para el mediano y largo plazo. Por estas razones, la creación de un organismo público descentralizado sería quizá una mejor opción, contemplando los otros elementos anotados en la Ley 28522 del 2005 que empoderaban al CEPLAN, pero que fueron eliminados por

31 Paz Soldán, Mariano. «La Tarea del Ceplan», El Comercio, Lima, 29 de abril de 2012. 32 Las afirmaciones de la nueva autoridad del CEPLAN se corroboran con un reciente decreto supremo de inicios de mayo de 2012, que dispuso prorrogar el plazo para actualizar el plan con metas al 2016 y al 2021, de abril del 2012 hasta abril de 2014 (dos años), con lo que se reafirmaría que el planeamiento nuevamente llegaría tarde y que es irrelevante para la actual administración. 33 Alarco, Germán; Del Hierro, Patricia; y Salas, Carmen. Reestructuración productiva: elementos para la acción. Lima: Fundación Friedrich Ebert, 1992. 74 Planeamiento débil y captura del Estado el gobierno aprista. A pesar de esto, persistiría el conflicto permanente con el MEF en las actividades de presupuesto, planeamiento y programación de la inversión pública. Estas funciones deberían asignarse al CEPLAN conjuntamente con la participación en el directorio de instituciones como la Agencia de Promoción de la Inversión Privada (ProInversión) y del Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE)34. En estas circunstancias, el MEF se debería circunscribir a ser un Ministerio de Hacienda, de forma tal que el manejo económico del país se realizara con la participación de tres instituciones fuertes: planeamiento con ciencia y tecnología35, hacienda y el banco central. La institucionalización del planeamiento en el Perú debe ser un proceso gradual que se inicia y se no agota con las formalidades reseñadas anteriormente. Requiere de las perspectivas múltiples anotadas por Linstone: el uso de las mejores prácticas para el análisis de futuro, del análisis prospectivo, de la prospectiva estratégica y de la planeación estratégica. Tiene que retroalimentarse de las políticas públicas, establecer directivas y protocolos para darle continuidad, sin que las mismas sean trabas para el cambio. Matus36 plantea que a fin de elevar la eficacia del gobierno en situaciones complejas de poder compartido, se requiere crear capacidades técnico-políticas, como complemento a crear gerentes públicos. Es imprescindible, además, fortalecer la planeación directiva y la operacional (gerencia por operaciones). «Sin gerencia

34 En una propuesta formal del CEPLAN a la PCM y al Presidente de la República de mediados de enero del 2012, se solicitaba también la incorporación a este de la Secretaría de Gestión Pública, Secretaría de Descentralización, Servir, Demarcación Territorial, Ordenamiento Territorial, Oficina de Gobierno Electrónico y la Agencia de Cooperación Internacional (APCI). 35 La propuesta de integrar la planeación con la ciencia, tecnología e innovación puede ser pertinente en las circunstancias actuales en que el gobierno está retrocediendo en su intención de fortalecer estos temas. 36 Matus, Carlos. «Planificación y gobierno».Revista de la CEPAL, n.º 31. Santiago de Chile: CEPAL, 1987, pp.161-177. Germán Alarco T. 75 por objetivos, las operaciones del plan son letra muerta y los programas presupuestarios, apariencias formales. La planificación directiva es la cabeza del sistema y la gerencia por operaciones los pies del mismo»37. La transformación debe realizarse al nivel de todo el gobierno y al interior de las organizaciones. Este no es un proceso natural o automático, es una tarea de las personas en estrecho contacto con su entorno. La transformación, según Caravedo38, es un continuo proceso de innovación, de dotación de nuevo sentido, de crea- ción. Para Espinoza39 el liderazgo tampoco es un acto individual. El aspirante a líder identifica las necesidades y las motivaciones de un grupo, así como los valores que ese grupo reconoce. En base a esas creencias se moldea una identidad social. Dado lo anterior, se propone una «visión irresistible» y se describen las estrategias que permitirán llegar a los resultados esperados. Caravedo40 señala que la influencia del liderazgo transformador41 se refiere a la posibilidad de incidir en la transformación del sentido de un sistema, a través de la modificación del patrón de vínculos para generar energía social constructiva que permita alterar el material genético social y el consiguiente código del genoma social, para modificar las prácticas de sus miembros (individuos

37 Matus, Carlos. «Planificación y gobierno».Revista de la CEPAL, n.º 31. Santiago de Chile: CEPAL, 1987, pp.161-177. 38 Caravedo, Baltazar. Energía social y liderazgo transformador, a propósito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacífico, 2011. 39 Espinoza, José Antonio. «Liderazgo nacional y empresarial: una tarea impostergable». En: Germán Alarco, ed. Rutas hacia un Perú mejor, qué hacer y cómo lograrlo. Lima: CENTRUM Católica y Santillana, 2010. 40 Caravedo, Baltazar. Energía social y liderazgo transformador, a propósito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacífico, 2011. 41 Para Caravedo, los atributos de configuración ética, grado de transparencia, grado de generosidad, nivel de conocimiento, forma de relacionamiento y madurez personal, le proporcionan o le restan valor a la capacidad de influir sobre el sistema social en un momento o contexto determinado. Ver: Caravedo, Baltazar. Energía social y liderazgo transformador, a propósito del ADN de la Sociedad peruana. Lima: Universidad del Pacífico, 2011. 76 Planeamiento débil y captura del Estado e instituciones). El liderazgo se produce cuando, en el interior del sistema social, las personas que lo conforman se adhieren libre y voluntariamente a las ideas que los animan, entusiasman y comprometen, y no por una imposición o amenaza que obliga.

Algunas reflexiones finales

Es imposible dilucidar exactamente cuánto de la desviación entre las políticas implantadas respecto de las esperadas en el primer año de gobierno, corresponden a cada uno de los elementos se- ñalados en este artículo. Es claro que la fragilidad institucional de planeamiento y en particular del CEPLAN contribuye a explicar al menos parte de estas desviaciones. En la explicación de la brecha participan todos los otros elementos en juego examinados en el documento. La historia del planeamiento en el Perú está lleno de sinsabores y enseñanzas para el futuro. El abanico de medidas contra la captura del Estado es numeroso: lucha contra la corrupción, mejor acceso a la información, rendición de cuentas, procesos de políticas públicas transparentes –abierto en la formulación de las mismas–, profesionalización y protección del ejercicio de los funcionarios públicos, ordenamiento de la problemática del financiamiento de los partidos políticos, creación y crecimiento de nuevos medios de comunicación. Membreño42 señala que los vacíos en torno al planeamiento y otras herramientas son aprovechados sistemáticamente por la corrupción y los líderes políticos corruptos, caracterizados por una perspectiva inmediatista y que puede obedecer a intereses particulares o corporativos. Estos vacíos, que fortalecen la captura del Estado, son la falta de: visión de país, planes de desarrollo nacionales, planificación estratégica, liderazgos éticos, educación

42 Membreño, Mario. Qué se entiende por captura del Estado. Colección Ética e Integridad para el Desarrollo. Tegucigalpa: Consejo Nacional Anticorrupción (CNA), 2008. Germán Alarco T. 77 en valores y resistencia civil, capacidad de gobierno, gestión de políticas públicas (de Estado y de gobierno), visión estratégica y de largo plazo. Es difícil comentar si el gobierno actual podrá, más adelante, acercarse nuevamente a su plan inicial. Al interior de este dirán que se trata de una cuestión táctica o que esta ruta era la única posible dadas las restricciones y condiciones existentes. Lo que es un hecho, es que el alejamiento de los ofrecimientos de campaña tendrá costos para el gobierno y las otras opciones progresistas fuera del poder. El otro camino, el de retomar las banderas de la campaña, es remoto, ya que con los cambios se ha perdido el primer activo del político: la confianza. La ruta de la renovación requiere de la claridad que proporciona el planeamiento, organizaciones al servicio del cambio, liderazgo transformador, capacidad negociadora con los grupos de interés, manejo gerencial, más apoyo social y político. No se sabe si este gobierno podrá hacerlo, aunque parece poco probable. En esas circunstancias tendríamos cuatro años por delante para preparar el camino para un próximo gobierno que acometa la tarea de la transformación económica y social del país.

La derecha y Humala

Raúl Wiener F.

Como ocurre cuando se habla de la izquierda y su relación con el régimen encabezado por Ollanta Humala, que normalmente pasa por la frase de que no hay una sola izquierda sino varias con miradas y proyectos diferentes, unos que nunca se asociaron con el comandante, otros que hicieron un pacto puramente electoral y otros (principalmente intelectuales) que lo acompañaron en el diseño y luego fueron dejados de lado; de la misma forma habría que admitir que lo que llamamos derecha tampoco es un bloque homogéneo, ni sus respuestas a diversos problemas son equivalentes. O sea, hay varias derechas en vez de «la derecha». Tal vez lo más obvio sea recordar la escisión que aparece el año 2000, cuando en el curso de la crisis electoral surge una oposición liberal al fujimorismo, que no se había manifestado en diez años, salvo voces aisladas, y se alía con parte de la izquierda para lo que se llamó «transición democrática». El producto de este proceso fueron los gobiernos de la primera década de los 2000, cuyos candidatos fueron derrotados por Ollanta Humala y Keiko Fujimori en la primera vuelta del 2011. Esa tampoco es una sola derecha, como que hubo tres candidatos que quisieron expresarla en la última elección, que no quisieron además escuchar el llamado postrero de Alejandro Toledo para unírsele y frenar lo que parecía en ese momento dos extremos. De igual modo, en la segunda vuelta, los supuestos demócratas se dividieron en dos 82 La derecha y Humala direcciones, unos que otorgaron la prioridad al modelo económico y apostaron abiertamente por Keiko Fujimori, y otros que dijeron que la democracia corría peligro y se agarraron de Humala. Cualquiera puede recordar que la derecha que venía de romper con Fujimori, encabezada por Toledo –pero que incluía al Partido Aprista Peruano (APRA), al Partido Popular Cristiano (PPC), a Luis Castañeda, a Alberto Andrade, a Fernando Olivera, y otros–, dominó el escenario durante las elecciones del 2001, a través de la cual se iniciaba la postransición, mientras el fujimorismo casi se había borrado de la escena y la antigua izquierda estaba tan débil que tuvo que pedir espacio en listas ajenas. Cinco años después había nacido un nuevo actor bajo la forma de una izquierda nacionalista encabezada por el comandante en retiro Ollanta Humala, que se inspiraba en un gesto político de rebelión en octubre del 20001, con el que señalaba no solo su oposición a Fujimori y la pro- longación de su poder, sino a las negociaciones de los partidos y el gobierno saliente para darle una fórmula de solución a la crisis. El hermano del rebelde de Locumba, el hermano del sedicioso de Andahuaylas2 que justificó que se reclamara la renuncia del presidente Toledo en el año nuevo de 2005, se convirtió en un fenómeno político nuevo al generar grandes manifestaciones en todo el país donde la gente iba para conocerlo.

1 El levantamiento de Locumba fue un alzamiento militar ocurrido el 29 de octubre del 2000, en Locumba, Perú, encabezado por el comandante del ejército peruano Ollanta Moisés Humala Tasso (actual presidente del Perú), junto a su hermano, el mayor de Infantería en retiro, Antauro Igor Humala Tasso. Su intención, manifestada en el pronunciamiento de rigor, era exigir la renuncia del presidente Alberto Fujimori, quien se había reelegido por segunda vez en unas elecciones consideradas ilegítimas. 2 El Andahuaylazo fue una asonada que ocurrió en la ciudad de Andahuaylas, Perú, y que fue encabezado por el mayor retirado del ejercito peruano antauro Igor Humala Tasso (presuntamente por órdenes de su hermano Ollanta Humala), quien al frente de 150 seguidores del etnocacerismo capturó la sede de la comandancia policial de dicha ciudad. Ocurrió entre los días 1 y 4 de enero del 2005, bajo el gobierno del presidente Alejandro Toledo, y tuvo como saldo trágico la muerte de cuatro policías y dos insurgentes. Finalizó con la captura de Antauro y la rendición de sus seguidores. Raúl Wiener F. 83

Humala se apoderó de un discurso radical, más a la izquierda que la izquierda, y promovió un partido y una corriente social de los de abajo y muy abajo, respaldando sus demandas inmediatas y generándoles la idea de la aparición de un líder con las supuestas virtudes del militar: energía, coraje, honestidad y los sueños del radical dispuesto a cambiar el mundo. Ese tipo pareció la reencarnación de muchos miedos de los sectores dominantes peruanos: por un lado Juan Velasco Alvarado y la pesadilla de los militares que se tornan izquierdistas, por otro lado Hugo Chávez y las nuevas izquierdas gubernamentales latinoamericanas (que vienen de diversos orígenes, pero invariablemente de fuera de las estructuras de los partidos tradicionales, encabezados por caudillos mesiánicos e inspirados que andan buscando vías que se suponen alternativas). Por estas razones, la derecha quebrada el 2000 se tuvo que tragar varios sapos y juntarse de emergencia seis años después, y aceptar que en aras de la «democracia», el fujimorismo adquiriera un lugar en el frente «todos contra Ollanta», que sirvió para elegir a Alan García. Para algunos la lección era clara: si en nombre del peligro mayor se habían podido olvidar los pecados de Alan García, por qué no podían comenzar a diluirse los de Fujimori e incorporar a su partido en el nuevo orden de los 2000. Para otros, como se vería más tarde, el regreso del fujimorismo representaba su negación política. Por eso las diferencias que volverían a brotar en la disyuntiva del 2011, cuando Humala se presentó como un mal menor frente al regreso de los hombres y mujeres de la dictadura. Para unos esto era admisible si el candidato definía compromisos de continuidad en política y economía, para otros no había garantías suficientes para entregarle el poder y era mejor volver atrás recordando que no todo el fujimorismo era malo, y que ellos en buena cuenta habían hecho continuismo en muchos aspectos. Un fujimorismo dentro del juego de partidos ya parecía una cosa natural, sobre todo después que el APRA los tuvo tan cerca en su segundo gobierno. 84 La derecha y Humala

Nadie podrá medir exactamente el significado matemático del endose de Toledo y Mario Vargas Llosa en el resultado final de la votación nacionalista, pero es cierto que estas definiciones tuvieron una enorme influencia en el ánimo general para crear una polaridad política en el sentido de hacer lo posible para que no regresaran al poder los depredadores de los 90. Es decir, hubo una derecha o centroderecha que puede legítimamente reclamar como propio el resultado del 5 de junio de 2011, pero que no es precisamente la que más ha logrado influir en las decisiones posteriores.

Humala en el poder

Al comenzar el gobierno de Ollanta Humala todo parecía claro: contaba con la legitimidad electoral y el apoyo de los principales movimientos sociales organizados, tenía suscrita una alianza formal con la izquierda al comienzo de la primera vuelta y un pacto de cogobierno con el toledismo y sus aliados de centro derecha en la segunda, así como con diversas fracciones políticas organizadas en muchas regiones cuyos líderes integraban sus listas parlamentarias. En conjunto todo este universo configuraba una mayoría política difícil de discutir, además de contar con los votos necesarios para dirigir el Congreso de la República; una influencia de la que todos hablaban en un sector de los mandos de las Fuerzas Armadas, especialmente del Ejército, que por lo menos era más directa y significativa que la de sus predecesores inmediatos; medios estatales que podía orientar de acuerdo a sus objetivos; y una cierta prensa que lo había acompañado en la victoria y que estaba en el apogeo de su influencia. Ollanta podía mover masas en Lima y sobre todo en el interior del país para hacer sentir su fuerza ante cualquier intento de desestabilizar a su gobierno. El país había votado un tercio hacia la izquierda y unos dos meses después sobre el 50% por un gobierno de centroizquierda, que a diferencia de otras ocasiones Raúl Wiener F. 85 sería más de corte «izquierdizante» (no tanto de partidos, como de tendencia ideológica-política) que de centro, pero obligado a sujetarse a ciertos límites que fueron los que se definieron en la llamada Hoja de Ruta. Pero nada de esto fue lo que ocurrió. Entre junio y julio de 2011, en un juego de silencios y evasivas, muchísima gente se sintió ya parte del nuevo gobierno, mientras que Humala había decidido armar un muñeco propio, ni de izquierda ni de derecha ni de centro, pero sí con algo de cada cosa, donde él ponía el sello final a la mistura. Había convocado a Salomón Lerner para primer ministro, lo que parecía un gesto amable hacia los empresarios, tanto por la propia condición de tal del convocado, como por su don de gentes y espíritu apaciguador. Pero parece que no fue suficiente o los gremios empresariales decidieron probar que tan fuertes eran, porque pasaron a reclamar veto sobre el nombre del presidente del Banco Central de Reserva (BCR) y del ministro de Economía. En la medida que se sintió más presionado, el presidente electo se aisló aún más de su entorno y empezó a cavilar soluciones, donde el centro parecía ser evitar confrontaciones con los poderes que reconocía como reales. De esta manera maduró la idea de mantener en funciones de gobierno a funcionarios del régimen anterior que dieran confianza a la gran empresa de que por lo menos en economía no habría modificaciones que pudieran erizar a alguien. Eso ya no era una alianza con la centroderecha como la germinada en las elecciones, sino directamente un endose al funcionariado tecno-burocrático, con ligazones con los organismos financieros internacionales, la banca y la gran empresa, cuyo tiempo de oro y de poder comenzó con Fujimori y se recicló con los gobiernos posfujimoristas. Muchos creían que la era de los técnicos apropiados del Estado, que sirven a los fines de la derecha, llegaba a su fin, pero el primer acto efectivo de Humala para definir su nuevo equipo de gobierno fue anunciar que el presidente del BCR, hombre de confianza del 86 La derecha y Humala

Fondo Monetario Internacional (FMI), mantendría el cargo y la política monetaria no se modificaría. El dato fue celebrado doblemente no solo por lo que significaba en sí mismo, sino porque reinventaba a un Humala a muchísima distancia del tipo intransigente que se habían imaginado. Julio Velarde, conspicuo miembro del PPC, redactor del Plan de Gobierno de Lourdes Flores en el 2006, fue escogido por Alan García para la presidencia del BCR por una mezcla de consideración política (reconocimiento a la derecha por su apoyo a la victoria) y como garantía de que no haría lo de veinte años antes de farrearse las reservas. Humala lo ratifica más como un gesto proempresarial que político o técnico. Al final deja que las cosas vayan por donde han venido yendo, con un BCR comprando y vendiendo dólares en el mercado a su real criterio, para conservar una estabilidad relativa, pero con sospechas de grupos beneficiados por movidas muchas veces arbitrarias. Y claro que tenían razón en la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y otros gremios empresariales, en intuir que a partir de Velarde ya todo era posible. Y tal parece que Humala ya lo tenía así decidido, porque muy pronto se confirmaría que el otro puesto cedido a la gran empresa sería el de ministro de Economía, asignado al último viceministro de Economía del régimen aprista, el funcionario Miguel Castilla, venido de la tecnocracia de los organismos internacionales directamente a los altos cargos del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), donde el presidente lo preseleccionó, según se dice, después de escucharlo y admitir que era el primer economista al que le entendía lo que decía. Cualquier duda de que el mensaje era que la transformación que prometía Ollanta, la hoja de ruta que se inventó en las elecciones, la inclusión social que apareció como la palabrita salvadora sobre lo original del nuevo gobierno, cabían con el crecimiento vía concesiones a la inversión privada que había regido en el Perú a lo largo de veinte años, Raúl Wiener F. 87 y que Velarde y Castilla defienden abiertamente porque está en su ADN económico y político. Las decisiones de virtual shock político de Humala estuvieron, sin duda, a punto de frustrar el nonato gabinete Lerner. El ex jefe de campaña de Humala transmitió de inmediato su renuncia al presidente ante el evidente cambio en política económica que arrastraría impactos en otros sectores. Humala no quiso ceder y buscó a su asesor Luis Favre para que le ayudara a transar con su aún no juramentado primer ministro. Eso dio base a un compromiso: Lerner iría al premierato y tendría un paquete de ministros y otros funcionarios (administrando la herencia nacionalista-izquierdista de las elecciones que había quedado bastante mermada); habría unas bancas para el toledismo y otras para independientes; y a la derecha dentro del gobierno se le impondría limitaciones (directorio progresista del BCR, futuro equilibrio entre el proyectado Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social y el MEF, así como otras). Al final, las condiciones referidas a cargos públicos duraron lo que duró el Premier y las de limitación a la derecha tecno-burocrática quedaron en meras palabras. En relación al toledismo, Humala siguió el mismo libreto, de negociar-transar-olvidarse del asunto. Frente a los nombres que le fueron alcanzados aprobó solo a los que le parecieron, a través de la entrevista, los de menor peso político. De esa forma si el ala «izquierda» estaba colgada de un Lerner que no estaba convencido del paso que había dado y que iba perdiendo confianza en su presidente, tampoco había a su lado un «centro» real con algún tipo de agenda política y capacidad de negociarla. Al contrario, el general Daniel Mora no hizo más que un deslucido papel de tramitador entre el Ejecutivo y los militares, y Rudecindo Vega curiosamente decidió jugar a una apertura a los sindicatos, como si esto interpretara a Humala, que lamentablemente duró poco. Finalmente los cargos que faltaban se rellenaron de manera desordenada a punta de presiones de un lado e inspiraciones del otro. 88 La derecha y Humala

Así tenemos pues, casos curiosos como el del ministro de Salud Alberto Tejada, de quien se dice se hizo amigo de Humala por correr juntos en las mañanas por las calles de San Borja, al que le fue entregado un sector clave para la llamada «inclusión social», pero del cual no tenía idea como manejar. También está el ejemplo del ministro del Interior, el que llegaría más tarde a Primer Ministro, y que estaba vinculado al presidente por haber sido su instructor en la Escuela Militar. El gabinete Lerner que algunos recuerdan como de centroizquierda o como el de la «incoherencia» por la convivencia de diversos sectores políticos, era en realidad uno mucho más complejo, de izquierda-centro-derecha-independientes, es decir, una ensalada armada con demasiados ingredientes, sin ninguna orientación real para poder actuar como equipo. Por un lado era casi una adivinanza diaria saber hacia dónde quería Humala llevar al gabinete y qué se esperaba de sus miembros, lo que derivaría en actos fallidos y autorrestricciones. Pero por otro lado, el entendimiento era que se les había dejado a cargo de hacer lo que venía de atrás y no para inventar algo nuevo. Para decirlo de otra manera, la izquierda tenía un difuso plan de ganar la gracia del presidente, disputar con la tecno-burocracia y durar en los cargos para no completar su derrota. En tanto que al otro extremo se iba armando un núcleo duro preparado para absorber el mayor poder posible en el menor tiempo posible. La célula Castilla que al principio tenía al ministro del MEF y al de Vivienda (propuesta del propio Castilla), se amarró con el titular de Transportes, con el que no había problemas ideológicos y que ya había sido copado en los viceministerios y direcciones por personal de gobiernos anteriores, que habían sido actores de las más notorias privatizaciones en el sector. El ministro Castilla a su vez tuvo la perspicacia para detectar que el «pragmatismo» de Valdés iba muy bien con el continuismo neoliberal y se fueron entendiendo. Todo esto duró hasta la crisis de Conga, cuando se vio que la célula Castilla Raúl Wiener F. 89 ya había creado un petit cabinet con Humala. El dispositivo que finalmente forzó la salida de Lerner, dejándolo sin autoridad ante Cajamarca, ya estaba listo, y con ello se derechizó totalmente el escenario del poder. Ciertamente quien había introducido la «incoherencia» en la dirección del Estado era Humala, con su formidable concesión a los empresarios en el BCR y el MEF. Pero luego los incoherentes eran los que creían que estaban ahí por representar todavía alguna alternativa de cambio, más lenta, más tortuosa, pero con la que Ollanta todavía tenía un compromiso de fondo. Un gobierno que oscilaba entre el bloque MEF-Interior y el premier con sus amigos, se desbalanceó completamente cuando el presidente hizo explícito que se iba con los primeros. El camino de la crisis política había quedado abierto. Fuese por las razones que fuese: simple soberbia, por haber sido desafiado por los cajamarquinos en el tema de la nueva mina de oro y luego vapuleado cuando intentó un tardío retroceso (suspensión del proyecto); o porque realmente había pactado con las minas al aprobar el llamado «gravamen minero» del que se decía que dependerían las inversiones sociales; o porque lo «convencieron» de que el agua puede coexistir con el oro, e incluso incrementarse; lo cierto es que en diciembre de 2011, Ollanta Humala había completado una transición que se inició casi al día siguiente de la segunda vuelta.

El papel de los medios

Pero nadie puede hablar de derechas en el Perú obviando el enorme poder de la prensa. Algunos opinan que se trata de la verdadera derecha y la que está condicionando la política de los últimos veinte años. El hecho es que en medio de una agonía de las estructuras partidarias, de un caudillismo acrecentado, de un desprestigio estructural de la función parlamentaria, de gobernantes que prefieren evadir a aclarar los temas nacionales, 90 La derecha y Humala el peso de los medios resulta desproporcionado, sobre todo tomando en cuenta la altísima concentración de propiedad y por ende de orientación que caracteriza a la prensa escrita y audiovisual. En realidad estamos hablando para Lima, que se entiende de proyección nacional, de cuatro grupos televisivos, uno solo para la radio, tres grupos propietarios de redes de diarios (uno de ellos extendido a la televisión) y de algunos diarios independientes normalmente de menor tiraje. Esta estructura significa que basta entenderse con cuatro o cinco personas para orientar la prensa nacional peruana, como quedó inolvidablemente graficado en los videos de Montesinos. La dictadura comprendió cabalmente que sin control de prensa no tenía futuro. Por ello los dueños de los medios fueron convocados el día anterior al golpe del 5 de abril para adelantarles lo que ocurriría y las razones secretas de la medida. Por lo mismo se creó el sistema de bolsa de publicidad que dura hasta ahora, que tiene asociado empresas de medición de audiencias y lectorías, y que subsidia grotescamente a los medios. Finalmente, se les abonó la sumisión en efectivo cuando los dueños sintieron que les pedían privarse de ingresos al negarse a publicar propaganda electoral para el año 2000. Pero todo este sistema generó una prensa sujeta al régimen, aunque en distintos grados, mucho más notorio en la televisión y más elaborado en los diarios, en donde hasta cabían opiniones discrepantes. Este esquema, por cierto, se resquebrajó con la caída del régimen y la velocidad de los acontecimientos. Pero como acaba de volver a suceder, a los miedos iniciales y las primeras fugas de implicados, sobrevinieron negociaciones para no cancelar el sistema y pasar a un cambio mayor. Siempre hay palabras para justificar estas conciliaciones y la de Toledo fue erigirse en garante de la libertad de prensa, como si recreara al Belaúnde de los 80 cuando devolvía los medios a sus «legítimos propietarios», luego de la dictadura militar de Velasco-Morales Bermúdez que los expropió, solo que esta vez Raúl Wiener F. 91 se trataba de ratificar la propiedad en la mayoría de los propietarios que habían vendido su independencia al poder político, para que el poder mediático siguiera tal cual. Alguna vez el ex presidente Toledo confirmó que esa decisión la tomó solo, cuando la mayoría de su Consejo de Ministros opinaba que había que cancelar las licencias y volverlas a licitar. El hecho es que quedamos con una inmensa marca en la estructura de medios proveniente del duro autoritarismo y de la corrupción de los 90, y eso no impidió que ese poder se hiciera sentir frente a los nuevos gobiernos democráticos. Por irónico que parezca, como los mecanismos ya estaban armados, siguió funcionando la conversación con los dueños (que ya dijimos se cuentan con los dedos de la mano), la bolsa de publicidad repartida (con aparente objetividad y que beneficia siempre a los mismos) y la combinación exacta de presión en colaboración con el gobierno. A pesar de lo mencionado, de alguna manera sí ha cambiado, de un período a otro, la relación entre el poder político y los medios. Si bajo Fujimori-Montesinos la prensa aparece recibiendo instrucciones y hasta lecciones (había una escuelita para educar a los dueños de la televisión en lo que se quería de ellos en el Servicio de Inteligencia Nacional), al año siguiente y una vez despejado el asunto de quienes quedaban en la cancha, los medios pasaron a ser los que impulsaban, instruían y hasta «educaban» a los gobernantes. De esta manera el eje poder-prensa siguió siendo fundamental aunque las formas y los equilibrios se vieran modificados. La historia de las elecciones y el factor mediático es muy elocuente al respecto. En 2006 se produjo un fenómeno todavía no conocido en el país: luego de un alineamiento casi unánime con la candidata que los empresarios habían designado como su carta y que en una de sus intervenciones iniciales se comprometió a no modificar la Constitución de 1993 en medio de las aclamaciones del dinero, en lo que parecía una disputa fácil frente al candidato del APRA con 70% de peruanos declarando que jamás votarían por él, los medios 92 La derecha y Humala empezaron a alarmarse por la aparición en las encuestas de un nuevo adversario que venía por la izquierda captando todos los descontentos. Curiosamente ante este empuje se debilitaba su candidata, que dejaba de crecer y fracasaba en su intento por poner en marcha una «derecha social», lo que dio lugar a un primer viraje de campaña centrado en detener a como diera lugar a Humala. Esta fue una batalla de medios que podría haber sido épica si no fuera por la inmensa desproporción entre el ataque de casi todos (en segunda vuelta fue de todos) contra un solo candidato sin capacidad de responderles. El principal objeto del ataque era sembrar miedo y aversión hacia el candidato, lo que beneficiaba claramente a Alan García, que dejaba de ser la bestia negra y se convertía en el candidato del sistema. Es verdad que lograron mellar la marcha ascendente del nacionalista y posiblemente influyeron en la decisión final que se produjo por estrecho margen, pero lo fundamental fue cómo se dio el segundo viraje de la misma campaña, que es cuando se registra un empate técnico entre las candidaturas de Lourdes Flores y García, en el segundo lugar de la primera vuelta, no pudiendo establecerse quién pasaba a competir con Humala. En ese momento ocurrió un milagro pocas veces visto: más del 90% de la prensa amaneció lourdista en la mañana de la votación y se acostó alanista esa misma noche, cuando entendió que a pesar que no se había definido la elección, el único candidato con el que podían lidiar contra «el peligro Humala» era el experimentado e inescrupuloso Alan García. Frente a ello los medios ejercieron toda su capacidad de presión para forzar a Lourdes a aceptar su derrota, de igual manera que lo harían para que se lance a las municipales del 2010 (donde fracasó) y de facto renunciase a sus aspiraciones para el 2011. Si se ve bien, esos fueron episodios puramente mediáticos, en el que la intervención de los partidos y otros actores políticos vino detrás de la campaña que llenaba los titulares de los diarios y las discusiones de la televisión y la radio. Raúl Wiener F. 93

En el 2006, la gran prensa nacional concluyó que su poder era casi ilimitado al lograr hacerse parte de la victoria de Alan García sobre Ollanta Humala en la segunda vuelta. Un manto de olvido recayó sobre lo que pasó en primera vuelta, el cambalache de Lourdes por Alan, y los duros reparos que los medios y analistas tenían hacia la anterior gestión del aprista, cuando se llegó a los más altos índices de inflación y a la más larga recesión de nuestra historia. Cierto es que dentro del triunfo se incluían divergencias que luego reaparecerían en las siguientes elecciones: por un lado los que hasta hoy creen que la lección es que una guerra mediática implacable bloquea una candidatura-riesgo (estrategia aplicada a Susana Villarán para las elecciones municipales del 2010 y a Humala en las presidenciales del 2011, con resultados que inicialmente les parecieron mortales a sus promotores) y por otro lado, los que pensaban que un exceso de contrapropaganda es contra- producente, pues victimiza al que la recibe y desata sentimientos a su favor, que le ayudan a ganar puntos. Sea como sea, el hecho es que los medios no decidieron los ganadores, pero sí construyeron el clima político de cada elección y contribuyeron enormemente a la polarización extrema entre las opciones más allá de sus características reales. Un dato importante es que si en el 2006, especialmente en la segunda vuelta, no había un medio que se escapara del libreto, para el 2010-2011 se redujo la unanimidad por la existencia de La Primera, diario cercano a Humala, que acrecentó su influencia política luego de ser considerado «prensa chica» y por la posición antifujimorista de La República y Diario 16, que de alguna manera sacaron la cara por el candidato que les servía para enfrentar a la hija del dictador. Obviamente esta perforación de la hegemonía al 100% no variaba la dura correlación mediática que imponía el resto de los medios, lo que sin duda estuvo en el cálculo inicial de Humala, que decidió una estrategia distinta a la de 2006, al no enfrentarse con ellos. 94 La derecha y Humala

Esta fue una decisión fundamental de la asesoría brasileña que recibió el futuro presidente. La manera de reducir la imagen de dureza y confrontación que rodeaba a Humala según todos los estudios de opinión pública, era convirtiéndolo en un silencioso receptor de los ataques que sin duda caerían sobre su persona. Directiva que Ollanta Humala cumplió al pie de la letra. El primer efecto del giro fue que la derecha sintió que podía acorralarlo sin resistencia. Las primeras encuestas lo dieron tan abajo que merecía ser ignorado para que no suba, obviando su ubicación en la anterior elección. De esta manera Ollanta desafió la ley de la política que dice que de un candidato se debe hablar bien o mal, que no importa, pero que si no se habla, no existe. Esta desaparición fue real hasta un mes antes de las elecciones, con menciones marginales y tratamiento de candidato menor. Pero a su vez demoró la andanada que se sabía se vendría en algún momento y que por cierto iba a perder efectividad mientras más cerca estuviera el día de la votación. Lo cierto es que cuando se inició la atropellada humalista en los primeros días de marzo, la maquinaria respondió casi de inmediato después de una breve sorpresa y lo hizo en su mejor estilo destructivo, de intento de muerte rápida, recuperando al paso temas de la campaña anterior e intentando introducir nuevos, pero fue tarde para evitar que la primera vuelta otorgara una victoria inicial al candidato que ya creían descartado. Lo que se armó para la segunda vuelta sí que fue bueno, incluido el programa especial que le dedicó semanalmente Jaime Bayly (el escritor y animador televisivo venía de ayudar a Susana Villarán a ganar las elecciones municipales contra la prensa de derecha que ahora lo contrataba para liquidar a Humala), pero a pesar de ello el candidato sobrevivió y pudo llegar a la meta. La estrategia de no pelearse con los medios no acabó allí, sino que se convirtió en una de las claves de la nueva presidencia. Raúl Wiener F. 95

A un año del gobierno de Humala, tal vez uno de los paisajes más sorprendentes, en donde sí se percibe una gran transformación, sea en el trato entre los grupos principales de la prensa de derecha y el ahora presidente atacado inmisericordemente durante años y apaleado en dos campañas. Aunque lo han modulado a partir de fuertísimas presiones para que sea lo que ellos quieren, debilitando varios ministros y jefes de organismos públicos, debemos tener claro que no es esta una abierta simpatía por el gobierno. Pero al mismo tiempo, poniendo por encima del debate al Presidente y su esposa, que a su vez han retribuido sin contestarles una ofensa, administrando sus presentaciones y reuniéndose con los propietarios como si fuera lo más normal del mundo, la prensa al igual que la tecno-burocracia ha tomado el asunto como que ellos son parte de lo permanente en el sistema de poder y que no solo tienen derecho, sino el deber, de batirse porque siga sus mandatos y no el de los electores. En eso funcionan como los empresarios del mundo de la producción y del comercio, que creen que lo que es bueno para ellos, lo es para el resto del país. A estas alturas del gobierno de Humala, hay un modo de funcionamiento entre la prensa de derecha con el presidente y el Poder Ejecutivo, así como lo hay con el funcionariado que pasa por técnico y los empresarios. Quizá lo menos acomodado sea la relación del Presidente con los partidos, pero eso es lo más normal porque en el fondo aún con el giro derechista de Humala siguen siendo opciones competitivas.

Tecno-burocracia y empresarios

Como dice la canción, Castilla fue viendo que podía tener un ministerio (MEF) y el gobierno resistía, así que decidió pedir uno más (Vivienda). Pasó el tiempo y sumó Transportes. Derrotó a Kurt Burneo en la preferencia presidencial y se apoderó del novísimo ministerio de la Inclusión que iba a contrapesarlo. En la crisis de diciembre consiguió aumentar otros dos ministerios más 96 La derecha y Humala

(Energía y Minas y Trabajo) y en la crisis de abril (caso incursión senderista en la zona de Camisea) nombró nueva ministra de la Producción, ligada por muchos al grupo de Economía. Ya serían así siete ministros con lógica castillista y ni que decir del alto número de viceministros con las mismas características. Casi todos estos tienen en común una trayectoria larga en puestos del Estado (la excepción puede ser la ministra de Desarrollo e Inclusión Social, a la que más bien la han copado en las responsabilidades del ministerio con personal del MEF, consintiendo ella que así sea). El clan Castilla ha crecido como una metástasis durante el gobierno de Humala. Nunca el MEF ha llegado a un poder así. En el pasado podía repartir o restringir dinero, autorizaciones, licencias, impuestos, concesiones, nombramientos, captaciones de personal de otras instituciones, etc., para mostrarse mucho más fuerte que otros sectores, incluso más que los primeros ministros. Pero este poder descomedido se ha multiplicado con el control directo de los ministerios de producción y algunos de los más importantes del sector social. Es como si con Ollanta surgiera un Estado dentro del Estado. ¿Y cuál es la nota ideológica de este proceso? Es evidente que la tecno-burocracia lucirá como una identidad orgullosa su no pertenencia a ningún partido político y su participación en varios gobiernos, muchas veces en todos los gobiernos desde Fujimori. Ellos son «técnicos puros» que saben el «cómo se hace» para las decisiones del Estado. Son abogados, economistas, administradores, ingenieros, comunicadores, etc. Han asimilado eso de que el Estado tiene límites y que el crecimiento depende de crearle las mejores condiciones a la inversión privada, mientras más grande mejor. Con esta filosofía se acompañan otros conceptos como el saberse mucho más pagados que el resto de la administración estatal porque lo merecen; ocupar cargos, directorios y comisiones especiales a la vez que engruesan sus ingresos; encubrirse en irre- gularidades y actos de corrupción; favorecer a grandes empresas de acuerdo a sus exigencias; etc. Ollanta Humala ha permitido Raúl Wiener F. 97 la autonomía extrema de este elemento y su articulación dentro del gobierno. Es una derecha no declarada que responde sin fisuras al credo neoliberal. Lo impresionante es la incapacidad del presidente para ponerle reglas y alguna limitación. El resultado es que el gobierno está efectivamente invadido por esta especie que se considera además calificada para dirigir el Estado y llamada a hacerlo, más allá de los votos y las formalidades democráticas. De la determinación original de quedarse, han evolucionado al proyecto de copar lo más ampliamente posible los resortes del poder político. Lo más interesante es que muy pocos ven el peligro que esto representa y se pierdan en los títulos académicos y los currículos aparentemente nutridos de muchos de ellos. Son profesionales serios, se escucha decir, pero depende de qué clase de seriedad estamos hablando. Para cerrar este análisis insistamos en que el Perú del 2012 ya no es el de 1992, cuando el golpe militar, las privatizaciones y la represión del terrorismo. En esa etapa el peso de los centros financieros internacionales era central, al extremo que alguna vez Fujimori se proclamó fondomonetarista y preguntó desafiante: ¿y qué? Ahora ese papel directriz lo cumplen directamente los gremios empresariales peruanos mucho más fuertes que hace veinte años y mucho menos representantes de «intereses nacionales» por oposición a extranjeros. Ahora son gremios de la sociedad del gran capital nacional-extranjero y directos actores de la lucha por el poder. Eso se ve a cada paso. Los empresarios están atentos al gobierno de turno y a las perspectivas de alternancia, y pagan para tener capacidad de influir en los procesos. Esa es una realidad latente a la que conviene no cerrar los ojos, pues han fallado demasiadas veces para decirnos quién debe ser el gobierno, pero han tenido éxito en trocar su derrota en un copamiento de quien sea que represente el nuevo poder. El caso Humala, a pesar de repetir un diseño conocido, tiene un elemento nuevo, y ese es la polarización previa de ricos contra 98 La derecha y Humala pobres, capital centralista versus provincias descentralistas, ciudad frente a campo, extractivismo en conflicto con economías tradicionales, etc. Todo este conglomerado que se armó tras Humala no es la usual suma de votantes dispersos que hacen ganadores de elecciones. El bloque humalista que se ha quedado sin líder, está activo, tal como lo muestran los conflictos sociales del último año y lo que se capta entre la gente con mayor nivel de organización y conciencia. Esa es todavía una minoría, pero la corriente que se va desencantando va en ascenso. Lo que en última instancia se puede decir es que Humala no pudo «despolarizar» el país después de la elección. El resultado es que el enfrentamiento que él encabezó durante años y llenó de esperanza electoral, está camino a reconstruirse, con la diferencia que el antiguo líder ha cambiado de lugar. Ollanta Humala ha perdido su identidad social, pero es difícil decir si ya tiene una nueva y si sus socios de hoy le tienen la suficiente confianza al igual que la han tenido con otros presidentes. Política social. De la protección a la inclusión

Carlos E. Aramburú

El contexto

En la última década el crecimiento económico sostenido del Producto Bruto Interno (PBI), en un promedio de 5.5% anual, ha permitido duplicar el PBI per cápita de unos 3500 soles a casi 7000 soles entre 1990 y 20101. El PBI total se ha casi duplicado en este periodo, pasando de 121 mil millones de soles en el año 2000, hasta un nivel de 210 mil millones de soles (soles constantes de 1994) en el año 2010. Los resultados en reducción de la pobreza monetaria son importantes. Puntos más o menos, el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) reporta un descenso de la tasa de pobreza medida por nivel de gasto del 48.7% en 2005, a 31.3% en 20102. La pobreza extrema (gasto por debajo del costo de la canasta alimentaria) habría descendido del 17.4% al 11.5%, en el mismo período. La pobreza rural también se habría reducido de casi un 71% a 54% en ese período. La Desnutrición Crónica Infantil (DCI) se habría reducido del 23% al 18%, pero el empleo informal habría aumentado del 53% al 63% de la Población Económicamente Activa (PEA) ocupada. Así tenemos que las metas oficiales

1 Banco Central de Reserva del Perú (BCRP). Informes anuales. 2 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Informe Técnico: Evolución de la pobreza al 2010. Lima: INEI, 2010. 102 Política social. De la protección a la inclusión en cuanto a reducción de la pobreza rural, la DCI y la calidad del empleo, no se han logrado (ver cuadro Nº 1). Cuadro Nº 1 Avances en indicadores claves Variable Línea base Avance Meta % Meta (2005) (2010) (2011)

Pobreza 48.7% 31.3% 30% 93%

Pobreza urbana 36.8% 19.1% 20% 105.4%

Pobreza rural 70.9% 54.2% 45% 64.5%

Desnutrición crónica 22.9% 17.9% 16% 72.5%

Empleo informal 53.1% 63.2%* 35% -80.5%

Nuevos empleos - 2 260 045 1 500 000 150%

* Dato al 2010 estimado de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO). Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Marco Macroeconómico Multianual 2012-2014. Lima: MEF, 2011. http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/marco_ macro/MMM2012_2014.pdf Elaboración propia.

Si bien la reducción de la pobreza monetaria es un hecho resaltable, debe notarse asimismo que esta reducción ha sido muy heterogénea según el grado de inclusión de la región y su población al mercado (ver cuadro N° 2). La caída de la tasa de pobreza es bien marcada tanto en Lima (-58.6%) como en la población urbana (-48.5%), la población de la costa (-49.6%) y en la población de la selva urbana (-45.6%). Pero es bastante menor para la población rural (-22%) y la sierra rural (-19%). Es entonces evidente que el crecimiento económico es capaz de sacar de la pobreza sobre todo a los sectores más conectados al mercado, que cuentan con los activos (educación, vialidad, conectividad, crédito, etc.) que le permiten aprovechar las oportunidades derivadas de este crecimiento. Pero su impacto es bastante menor para las poblaciones que no cuentan con estos activos, es decir las más excluidas. Carlos E. Aramburú 103

Cuadro Nº 2 Pobreza monetaria por ámbitos 2004-2010 Ámbitos geográficos 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 variación%

Nacional 48.5 48.7 44.5 39.3 36.2 34.8 31.3 -35.5

Lima Metropolitana 30.9 32.6 24.2 18.5 17.7 14.1 12.8 -58.6

Urbano 37.1 36.8 31.2 25.7 23.5 21.1 19.1 -48.5

Rural 69.8 70.9 69.3 64.6 59.8 60.3 54.2 -22.3

Regiones

Costa 35.1 34.2 28.7 22.6 21.3 19.1 17.7 -49.6

Costa urbana 37.1 32.2 29.9 25.1 23.4 21.4 21.1 -43.1

Costa rural 51.2 50.0 49.0 38.1 34.8 40.6 34.8 -32.0

Sierra 64.7 65.6 63.4 60.1 56.2 53.4 49.1 -24.1

Sierra urbana 44.8 44.4 40.2 36.3 33.5 31.3 27.3 -39.1

Sierra rural 75.8 77.3 76.5 73.3 68.8 65.6 61.2 -19.3

Selva 57.7 60.3 56.6 48.4 40.9 46.0 37.3 -35.4

Selva urbana 50.4 53.9 49.9 40.3 31.3 32.5 27.4 -45.6

Selva rural 63.8 65.6 62.3 55.3 49.1 57.4 45.6 -28.5

Fuente: Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI). Informes sobre pobreza (diversos años). Elaboración propia.

En cuanto a la evolución de la desigualdad, los avances son menores. Las cifras corregidas del Gini para 2004 (0.55) y 2009 (0.50) revelan un modesto descenso del 9%3. De estas cifras someras podemos desprender la primera conclusión: el crecimiento económico sostenido en sociedades como la peruana permite reducir la pobreza en mayor medida que la desigualdad.

3 Mendoza, Waldo; Leyva, Janneth; y Flor, José Luis. «La distribución del ingreso en el Perú: 1980-2010». En: Janina León Castillo y Javier M. Iguíñiz Echeverría, ed. Desigualdad distributiva en el Perú: Dimensiones. Lima: Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2001. http://departamento.pucp.edu.pe/economia/images/ documentos/LDE-2011-02-03.pdf 104 Política social. De la protección a la inclusión

Gran parte de la reducción de la pobreza en el Perú, como en varios países de la región, se debe al crecimiento de la economía, que en mayor o menor medida ha permitido incorporar a las familias en pobreza, ya sea vía el empleo directo o por la creación de oportunidades de ingreso. Las políticas sociales han tenido, en la mayoría de los casos y a corto plazo, un rol marginal. Por ello la pregunta de fondo es si el tipo de crecimiento económico en estos países es pro-pobre. Dos hechos nos preocupan: lo primero, que en nuestro país el crecimiento económico se ha basado en una re-primarización de la economía, fomentada por el alto precio internacional del petróleo, gas, minerales y otros recursos naturales. La evidencia señala que las economías rentistas si bien pueden gozar de altas tasas de crecimiento, tienden a empeorar la distribución del ingreso4. De esta tendencia se deriva nuestra segunda preocupación, la cuestión de la viabilidad política de aumentar la presión tributaria sobre estas empresas, transnacionales o mixtas en su mayoría, y la capacidad del Estado nacional de re-direccionar estos tributos a la protección e inclusión productiva y social.

De la protección a la inclusión

La cuestión central es por tanto analizar si las políticas sociales pueden contribuir a reducir la desigualdad, haciendo más inclusivos los beneficios del crecimiento económico. La hipótesis que planteamos es que ello dependerá del nivel y tipo de inversión social. En trabajos anteriores5 hemos propuesto diferenciar la inversión social «protectora», dirigida a grupos de mayor vulnerabilidad,

4 Webb, Richard. «Perú: economía rentista». En: Instituto Libertad y Democracia (ILD), ed. Democracia y Economía de Mercado. Lima: ILD, 1981. 5 Aramburú, Carlos Eduardo y Rodríguez, María Ana. Cuaderno N° 12. Políticas sociales y pobreza. Lima: Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) - Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), 2011. http://cies.org.pe/files/ documents/EyS/77/12-ARAMBURU.pdf Carlos E. Aramburú 105 de la inversión social «habilitadora» y «promotora» de oportunidades económicas, señalando que la primera debe ser anti-cíclica (crecer en períodos de recesión) y las otras dos pro-cíclicas (crecer en períodos de crecimiento económico). Se ha comprobado asimismo, el carácter inercial del gasto social, que pese a crecer del 4% a casi el 8% del PBI entre 1990 y el 20086, se ha destinado mayormente a programas protectores, en especial a los programas alimentarios de baja cobertura y alta filtración. Si el reto principal de la política social es contribuir a reducir la desigualdad, es preciso a corto y mediano plazo no solo reducir la vulnerabilidad, sino fomentar los activos de los pobres. Ello supone, entre otras políticas y programas, mejorar la calidad de la educación básica, promover la educación laboral, el microcrédito, la expansión de la infraestructura productiva, la formalización de la propiedad y la promoción del empleo adecuado, especialmente para los jóvenes. Es decir, priorizar las estrategias y programas habilitadores y promotores de oportunidades económicas para los pobres. Para ello es indispensable que la política social esté en sintonía con la política económica. De lo anterior se deriva otro reto mayor: la exclusión econó- mica, social, cultural y en cierta medida, política, afectan sobre todo a los pueblos indígenas y campesinos de las sociedades rurales andinas y amazónicas. La dimensión de la etnicidad está presente más en los discursos que en el diseño y ejecución de las políticas sociales y de protección social. Es más, el concepto tradicional de «protección» supone pérdida de inclusión por factores coyunturales y no estructurales. Tal no es el caso de la mayoría de pueblos indígenas y campesinos en los países andinos, en los que la exclusión es estructural y antigua. Los modelos occidentales del Estado de Bienestar (Welfare State) no son por tanto relevantes para resolver esta situación de exclusión. El enfoque de derechos

6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Impacto distributivo de las políticas públicas. Santiago de Chile: CEPAL, 2010. 106 Política social. De la protección a la inclusión que va ganando terreno en la concepción de las políticas sociales requiere de nuevas miradas y retos más complejos para el caso de estas poblaciones indígenas y rurales, no solo en países andinos como el Perú, sino también en varios países de la región con sociedades multiculturales. Es paradójico que el gasto social per cápita sea menor en los países con mayores contingentes de poblaciones indígenas7. La pobreza extrema, que el crecimiento económico no ha podido reducir en la misma medida, afecta especialmente a estos grupos. (ver gráfico Nº 1). Gráfico Nº 1 Pobreza por etnicidad y ruralidad 50.0

a 40.0

m Aymara e r t

e x De la Amazonía

30.0

a Afroperuano z e r

b Quechua o 20.0 P

10.0 Mestizo Blanco 0.0 0.0 10.0 20.0 30.0 40.0 50.0 60.0 70.0 80.0

% Po b lación ru r al

Fuente: ENAHO 2004. Presentación ante la Conferencia Anual de Ejecutivos (CADE) 2006 - Con- sorcio de Investigación Económica y Social (CIES). Elaboración propia.

Una primera dimensión de la exclusión que presentamos en el gráfico N° 1 es la identidad étnica. Esta variable se basa en la auto- identificación del informante como quechua, aymara, mestizo, etc. Este aspecto es casi siempre ignorado en los análisis económicos de la pobreza y aunque la antropología tiene una larga preocupación

7 Cecchini, Simone. Diálogos de Protección social. Reporte final 2011. Buenos Aires: Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), 2011. http://library.fes.de/pdf-files/bueros/argentinien/08843.pdf Carlos E. Aramburú 107 con el tema, pocas veces existen estadísticas confiables y con suficiente cobertura para analizar la relación de esta dimensión con las otras8. Interesa medir la concentración de la pobreza y en especial de la pobreza extrema en los grupos originarios (amazónicos, aymaras, quechuas) y afroperuanos. Asimismo, interesa comprobar si sus mayores índices de pobreza se asocian con el hecho de ser estos grupos los más excluidos de los bienes públicos y del mercado de trabajo. El tamaño del círculo revela la magnitud de la población que se auto-identifica con el grupo socio-racial específico. La segunda dimensión presentada en el gráfico anterior es el grado de urbanización. Es conocido el rápido proceso de urbanización de la población peruana desde la mitad del siglo pasado. Sin embargo, se minimiza el hecho que según el censo del 2007, aún más del 24% de la población es rural9 y que hoy más que nunca hay habitantes rurales en la historia de nuestro país (6.6 millones de personas). Como se demuestra en el Informe de Desarrollo Humano 2009 del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)10, la carencia de acceso a servicios públicos y a la infraestructura productiva (vialidad y energía) es mucho mayor en la población rural. Como consecuencia y como se aprecia en el mismo gráfico, la incidencia de la pobreza y en especial de la pobreza extrema es mucho mayor entre los grupos aymara, amazónicos y quechua,

8 Notables e interesantes excepciones son el trabajo reciente de: Trivelli, Carolina. Los hogares indígenas y la pobreza en el Perú. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005. http://www.iep.org.pe/textos/DDT/ddt141.pdf; y Ñopo, Hugo; Saavedra Jaime; y Torero, Maximo. Ethnicity and Earnings in Urban Peru. Bonn: Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) - Institute for the Study of Labor (IZA), 2004. http://ftp. iza.org/dp980.pdf 9 Debe tenerse en cuenta que la definición del INEI subestima la población rural, pues considera urbana a toda agrupación de 100 o más viviendas contiguas, es decir, a toda localidad con 500 personas a más. 10 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe de Desarrollo Humano 2009. Tomo 1. Las brechas en el territorio. Lima: PNUD, 2010. 108 Política social. De la protección a la inclusión así como también entre los afroperuanos. Si bien negamos ser una sociedad racista en los discursos, las cifras demuestran lo contrario. Ello coincide con una cultura política que tradicionalmente ha desconocido derechos culturales, desconfía de la democracia local (¿por qué habrían de confiar?) y favorece el autoritarismo. En este contexto, el reto de la inclusión pasa por priorizar lo rural y lo indígena, por promover derechos pero también responsabilidades. La valla es bien alta pues requiere una nueva manera de diseñar y ejecutar la política, tanto la social como la económica.

¿Una nueva política social?

La propuesta del nuevo gobierno de priorizar la inclusión como eje de la política social abre nuevos retos y posibilidades: retos para definir con mayor precisión el contenido de inclusión y por tanto de las estrategias para lograrla; posibilidades que suponen actuar simultáneamente en diversos campos para lograr la inclusión. Ello no es tarea fácil por la tradición sectorialista y desarticulada del Estado peruano. Articular será entonces el primer reto si queremos una nueva política social. La articulación supone no solo encontrar sinergia y complementación entre los programas, sino coordinar y definir claramente responsabilidades de los niveles de gobierno central, regional y local. Es decir, asegurar la articulación entre sectores y entre los niveles de gobierno. Esta es una tarea enorme pues se enfrenta a estructuras y estilos de trabajo con pocos incentivos para la coordinación y la articulación. El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS) ha encargado una consultoría para evaluar la pertinencia de programa CRECER, la estrategia articuladora implementada por el gobierno anterior, que buscaba precisamente la doble articulación en torno a una meta central: reducir la desnutrición crónica entre los menores de 5 años. En la práctica este esfuerzo articulador implica una reforma del Estado y de la manera de concebir sus funciones, de ahí su dificultad. Carlos E. Aramburú 109

El segundo reto es la focalización de los programas de lucha contra la pobreza en los grupos más excluidos, que como hemos señalado son las poblaciones rurales andinas y amazónicas en las que predominan los grupos indígenas. Un avance importante en ese sentido es la utilización del programa JUNTOS como marco para incluir otros programas focalizados, como Pensión 65. La decisión de descontinuar el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA) y reemplazarlo por el nuevo programa Qali Warma supone superar la corrupción e ineficiencia de la que adolecía este programa protector. El nuevo programa priorizará la adquisición local de alimentos con base a dietas regionalizadas de alto valor nutritivo. Supone asimismo, encargar la ejecución local a los Comités Escolares de Alimentación, liderados por los padres de familia. Presume también, pasar de ser un programa de distribución de alimentos a uno habilitador, que mejore capacidades y competencias en los temas de nutrición y cuidado de la salud. Esta nueva estrategia no está exenta de riesgos referidos a la calidad y capacidad de producción de alimentos locales, a las capacidades y compromiso de los padres de familia para la gestión local del programa, y a la real ejecución de un componente complementario de educación nutricional y seguridad alimentaria. El tercer reto, implícito en todo programa focalizado, es el de su graduación. Por ejemplo, JUNTOS, que fuera concebido como un programa temporal (4 años), aún no ha graduado a ninguna de sus familias beneficiarias. Por razones políticas es inviable solo «cerrar el caño», se necesita una alternativa que permita incorporar a las familias «graduadas» a una nueva fase. Para las familias de JUNTOS, este debería ser el rol del Programa de Desarrollo Productivo Agrario Rural (AGRORURAL), que combine programas habilitadores (capacitación para la producción y negocios rurales) con programas promotores (microcrédito y articulación comercial). No se trata pues de reinventar el café con leche, ya que se tiene la experiencia del programa Corredor Puno-Cuzco, apoyado 110 Política social. De la protección a la inclusión

por el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA), entre el 2000 y el 2006, que tuvo excelentes resultados, los cuales deberían adaptarse y replicarse. Un cuarto reto tiene que ver con el sesgo rural de los programas sociales focalizados. Si bien toda la evidencia señala que los mayores niveles «relativos» de exclusión afectan a la población rural e indígena, tal como se ha argumentado, las mayores carencias «absolutas» en varias dimensiones claves afectan a la población urbana. Hay más niños desnutridos en Lima que en Apurímac, mayor número de menores que no asisten a la secundaria en Lima que en Amazonas y mayor número de pobres no-extremos en las ciudades que en el campo. Si bien la política social focalizada que lidera el MIDIS ha optado por priorizar a la población rural en aras de la equidad, está pendiente el ofrecer una estrategia social inclusiva a los pobres urbanos. Esta tiene que necesariamente privilegiar los componentes habilitadores y promotores. No hay mucho a nivel de la oferta pública para estos sectores, especialmente para los jóvenes urbanos. BECA 18 y Jóvenes a la Obra son dos opciones pero de cobertura limitada y larga maduración. Es indispensable innovar los programas existentes, en especial los alimentarios, como los comedores populares, con presencia urbana mayoritaria, que no cumplen con sus objetivos y que son una oportunidad perdida de pasar del asistencialismo al negocio inclusivo y sustentable. Una opción a evaluar es capacitarlos hacia restaurantes populares que dependan cada vez menos de alimentos donados, haciendo convenios con reputadas escuelas gastronómicas para su «graduación». Se convertirían así en negocios inclusivos que pueden asumir los «casos sociales» con sus propios recursos y con mayor autonomía. Otra alternativa es convertir al patrimonio histórico y arqueológico, así como a la diversidad cultural, en una oportunidad de empleo y negocios inclusivos. Se trataría de desarrollar en torno a estos monumentos o sitios de valor patrimonial, servicios y negocios asociados al turismo, hotelería, Carlos E. Aramburú 111 gastronomía, artesanía, artes escénicas, eventos culturales, etc., en los que los jóvenes, debidamente capacitados y supervisados, puedan tener un rol protagónico. Es decir, aprovechar la diversidad cultural, tanto patrimonial como de cultura viva, para poner en valor y crear empleos y negocios para los pobres de ciudades, pueblos y localidades. Ello supone un programa concertado entre dependencias como el Ministerio de Cultura, el de Trabajo, el de Comercio y Turismo, así como de entidades financieras de segundo piso. Finalmente, un quinto reto, quizá el que a largo plazo sea el más importante, es mejorar la cobertura y sobre todo la calidad de la educación pública primaria y secundaria, así como articular una oferta de educación superior (técnica y universitaria) a las demandas futuras del mercado. Ello supone una serie de medidas demasiado amplias y complejas como para ser reseñadas en un artículo breve como este. Pero el objetivo es claro, sin una mejora de la calidad y cobertura educativa, el desarrollo inclusivo es insostenible a largo plazo.

Desafíos para este gobierno

Planteados en forma sucinta, algunos de los desafíos de las polí- ticas sociales en el Perú durante los próximos años serán: a) Articular las políticas y programas de protección e inclusión social con la política económica. Por un lado ello supone asegurar la estabilidad macroeconómica para evitar períodos de recesión e inflación que empobrecen a sectores medios y populares urbanos. Por el otro lado supone implementar reformas tributarias aprovechando los ingresos crecientes de las industrias extractivas y energéticas, para asegurar así los recursos fiscales que permitan financiar los programas de protección e inclusión social. 112 Política social. De la protección a la inclusión

b) Orientar la inversión social hacia programas habilitadores (capacitación y reconversión laboral) y promotores de oportunidades de ingresos para los pobres (titulación, infraestructura productiva y vialidad, interconexión virtual, microcrédito, titulación, etc.), para de esta manera aprovechar los ciclos expansivos de la economía, en una estrategia social pro-cíclica. c) Atender y promover los derechos y oportunidades de inclusión para las poblaciones indígenas, campesinas y rurales, valorando y aprovechando su diversidad como un activo para su incorporación como ciudadanos plenos a la vida nacional. d) Fortalecer un enfoque de derechos en la política social que involucre también la internalización de responsabilidades y valores democráticos, combatiendo así la corrupción y fortaleciendo la institucionalidad. Esta no puede ser una agenda de corto plazo, ni tampoco es responsabilidad exclusiva del Estado, pues la empresa privada, la sociedad civil y las organizaciones de base tienen que compartir una visión común de desarrollo inclusivo para que el esfuerzo compartido sea del tamaño del desafío. Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

Giancarlo Castiglione G.

La corrupción es un mal inherente a todo gobierno que no está controlado por la opinión pública

Ludwig Von Mises

1. Corrupción y poder: la necesidad de establecer interacciones

El fenómeno de la corrupción ha sido abordado de manera restringida de los años 90 en adelante, desde una mirada legal y económica, y de modo despolitizado, de ahí que las estrategias y acciones orientadas a combatirla tienen un punto de partida básicamente tecnocrático. El abordaje de la corrupción, tal como lo conocemos hoy, parte de la mirada que se ha generalizado en torno a los fenómenos sociales en el mundo tras la caída del muro de Berlín. Revisando la bibliografía de la Escuela de Frankfurt y de otros autores de los años 60 y 70, se observa que en ese entonces había una mirada más amplia sobre este fenómeno. Incluso Merton1, Leys o Madenville, plantean las aristas positivas de las prácticas corruptas en sociedades estamentales o con grandes rigideces burocráticas, planteando las prácticas corruptas como catalizadores de la tensión social, evitando incluso condiciones para conflictos sociales y revoluciones, siendo funcionales al sistema.

1 Merton, Robert King. Teoría y estructura sociales. México: Fondo de la Cultura Económica, 1964. 116 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

Sin embargo, con el transcurrir del tiempo, en especial después de los 80, se fortalecieron las miradas que demonizaban la corrupción. Un análisis más exhaustivo siempre arroja un saldo negativo sobre las prácticas corruptas, no obstante esta mirada restringida dificulta su mejor comprensión. Para entender la corrupción debe partirse de una comprensión básica del poder y de cómo funciona. Para Castells2, poder es la capacidad relacional que permite a un actor social influir de forma asimétrica en las decisiones de otros actores sociales, de modo que se favorezcan la voluntad, los intereses y los valores del actor que tiene poder. Para Mann3, el poder es la capacidad para perseguir y lograr objetivos mediante el dominio de lo que nos rodea. Enfatiza que en el caso de objetivos colectivos se establece la organización social y la división del trabajo, de modo que quienes están en la cúspide de la pirámide pueden mantener a una mayoría obediente, siempre que el control esté institucionalizado. Bajo la perspectiva de las relaciones de poder se puede plantear que las sociedades son estructuras en cuyo interior existe una disputa de intereses, generándose a su vez conflictos y negociaciones sucesivas entre los diversos actores, en ocasiones totalmente confrontadas. Las relaciones de poder se dan en todo espacio en el que exista interacción humana. El ser humano se desenvuelve en la esfera personal, la familia, el trabajo y las relaciones interpersonales, es decir, en la esfera privada y también en la esfera pública reseñada por Habermas4.

2 Castells, Manuel. Comunicación y Poder. Madrid: Alianza Editorial, 2009. 3 Mann, Michael. Las fuentes del poder social. Madrid: Alianza Editorial, 1991. 4 Habermas, Jürgen. Problemas de Legitimación en el capitalismo tardío. Madrid: Catedra, 1999. Para Jürgen Habermas es el espacio público donde las personas pueden opinar activa y libremente sobre los diferentes aspectos, sin necesidad de que estas sean parte del ámbito político. La deliberación, en síntesis, permite darle racionalidad al poder político desde la interacción de ideas, perspectivas y enfoques, es decir, desde un debate crítico. Giancarlo Castiglione G. 117

Gráfico Nº 1 Las esferas del poder

La persona

Esfera Esfera Privada: Pública: La familia, el Estado, empresas, hogar, la pareja, los organizaciones, amigos, etc. instituciones, etc.

Elaboración propia.

En las líneas sucesivas analizaremos con mayor profundidad la esfera pública como espacio de deliberación, dado que el poder puede ejercerse legítimamente, bajo coacción o bajo una mezcla de ambos, no sin olvidar que incluso la coacción requiere respaldarse en ciertos mínimos de legitimidad para ser viable. El poder es como la materia, no se crea ni se destruye, solo se transforma en el transcurso del tiempo. Creemos que es indispensable reflexionar en torno al poder para abordar la corrupción, pues es mediante el poder y su distribución desigual que puede materializarse esta. Dado que el poder está en todos los ámbitos de la interacción humana, siguiendo a Huber5, podemos afirmar que la corrupción

5 Huber, Ludwig. Romper La Mano: Una interpretación cultural de la corrupción. Lima: Proética - Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2004. Si bien Huber señala la necesidad de comprender la multidimensionalidad de la corrupción no da pistas sobre los elementos que la componen. 118 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional es un fenómeno multidimensional donde entran a tallar múltiples factores6. En consecuencia, para comprender la corrupción se requiere observar cuál es el entorno político, económico, social, cultural, la institucionalidad en la que se desenvuelve, así como los poderes fácticos presentes, como un sistema interactuante que se retroalimenta y se modifica en el tiempo. Gráfico Nº 2 Corrupción - mirada multidimensional

Elaboración propia7.

En el contexto de la globalización, los Estados – Nación pierden poder de manera constante8 y la «mano invisible» del mercado, que funciona en un escenario de escasa regulación, permite que los bienes y activos públicos sean usufructuados por privados. En cierta medida, este es el escenario «macro», con reglas internacionales,

6 Marcuse, Herbert. El hombre unidimensional. Barcelona: Ariel, 1964. 7 Nos basamos en Castells para quien «el concepto de actor se refiere a distintos sujetos de la acción: actores individuales, actores colectivos, organizaciones, instituciones y redes». 8 Fukuyama, Francis. La construcción del Estado: Hacia un nuevo orden mundial en el siglo XXI. Buenos Aires: Ediciones B, 2005. Giancarlo Castiglione G. 119 que en el caso del comercio, por ejemplo, son poco justos en la medida que promueven la liberalización del mercado. Sin embargo, los países que la promueven, protegen los suyos. En el gráfico 2 se plantean los elementos que podemos denominar «meso», en términos de orientación para la comprensión del tema. Para tener una mirada más fina es necesario considerar el desenvolvimiento de ciertos componentes que permitirán un análisis más profundo. De esta forma se puede identificar y analizar el papel que cumple la sociedad civil, el rol de los medios, la gestión pública, y contrastarla con la teoría de la democracia (teniéndola presente como enfoque). A estos componentes debe sumársele una mirada de la influencia local y sus particularidades, y cómo estas influyen en el accionar cotidiano de los sujetos. Gráfico Nº 3 Elementos para analizar la corrupción

Elaboración propia.

Esta propuesta más acotada, que es subordinada al esquema del gráfico 2, nos permitiría analizar con un mayor detalle algunos casos concretos para buscar lecciones aprendidas e incluso teorizar 120 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional desde los hallazgos que encontramos en la realidad, como en cierta medida lo hizo Ugarteche9 en el 2004, al establecer una tipología y aproximaciones teóricas desde el caso Fujimori – Montesinos. Un abordaje más amplio en definitiva permitirá identificar los factores que sustentan y promueven las prácticas de corrup- ción. En las líneas que siguen se hace un breve recorrido por el pasado reciente y un análisis dando una mirada al escenario y a las medidas tomadas, o en vías de implementación, en materia de anticorrupción. Cabe anotar que se pone un especial énfasis en los aspectos referidos a la institucionalidad, tocando de manera muy somera los otros aspectos anotados.

2. Lo que hereda el actual régimen

Bajo el lema del «cambio responsable» el partido aprista pudo llegar por segunda vez al poder. En el primer mensaje presidencial del 2006, Alan García habló de la necesidad de moralizar el país, sin embargo, desde los primeros meses de la gestión se pudo apreciar que no había una orientación estratégica clara en la lucha anticorrupción. Durante este segundo mandato aprista en materia de corrup- ción sobresalieron casos como el denominado «Petroaudios», la sustracción de expedientes del Banco de Materiales, la venta irregular de terrenos por parte del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), la venta del Aeroclub de Collique, los pagos indebidos en el Seguro Social del Perú (EsSa- lud), el manejo de los fondos desde el Fondo de Reconstrucción del Sur (FORSUR) para la reconstrucción de las zonas afectadas por el terremoto del 15 de agosto del 2007, entre otros.

9 Ugarteche, Oscar. Adiós Estado, Bienvenido Mercado. Lima: Fundación Friederich Ebert y Universidad Nacional Mayor de San Marcos, 2004. Giancarlo Castiglione G. 121

También se ha cuestionado la dación de normas legales que generan mayores espacios de riesgo para la corrupción10. Alan García gobernó sin mayor contrapeso o control político desde el Congreso de la República, abusando además de sus facultades para legislar mediante Decretos Legislativos11 y Decretos de Urgencia que fueron duramente criticados. «El plan para agilizar las inversiones que establece mecanismos excepcionales de concesión recorta las facultades de fiscalización [de la Contraloría General de la República] sobre los recursos, ‘sacándole la vuelta’ a la Ley de Contrataciones del Estado»12. De acuerdo a Ipsos Apoyo Opinión y Mercado, la gestión del presidente Alan García a julio del 2011 finalizó con una desapro- bación del 54%. A la pregunta, ¿por qué desaprueba la gestión de Alan García?, la respuesta que encabeza la lista, con 49%, es «porque hay mucha corrupción en su gobierno»; seguido con un 32% de «porque no es honesto/es corrupto».

3. Mirada del contexto - poderes fácticos y correlaciones

El escenario preelectoral

Unos meses antes de las elecciones, el hoy presidente estaba en el quinto puesto en los sondeos electorales. Sin embargo, el discurso que en elecciones anteriores fue calificado de «antisistema y radical», esta vez fue moderado, lo que lo ayudó a captar nuevos adeptos, además del acercamiento que tuvo a sectores de la intelectualidad peruana que le dieron su respaldo.

10 Es el caso de los Decreto de Urgencia 047-2008 y el 010-2009, entre otros, que priorizan una serie de proyectos específicos y plantean una serie de condiciones para su ejecución, reducen espacios de control y fiscalización limitando el accionar de la Contraloría General de la República. 11 Decreto Legislativo: norma con rango de ley que emite el poder ejecutivo por facultades delegadas del Congreso de la República en materia y plazo especificado. 12 Manrique, Richard. «Se abre espacio para la corrupción». La República. Lima, 5 de febrero de 2011. 122 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

Para un gran sector de la población, los antecedentes de los dos personajes que pasaron a segunda vuelta (Keiko Fujimori y Ollanta Humala) generaban desconfianzas. En el caso de Keiko Fujimori los cuestionamientos estaban más vinculados a su entorno político cercano, en el que figuraban personajes emblemáticos del gobierno de su padre, varios de ellos con serios cuestionamientos y procesos judiciales pendientes. Las declaraciones de sus voceros permitían inferir una reedición de las viejas prácticas antes cuestionadas, como el clientelismo desde programas sociales y ataques a los defensores de los derechos humanos. Las críticas a Ollanta Humala se centraban en una supuesta vinculación al mandatario venezolano Hugo Chávez y su adhesión al denominado «eje chavista». En síntesis, los dos candidatos tenían credenciales democráticas poco sólidas. Sin embargo, los grandes medios de comunicación optaron por apoyar a la candidata Fujimori. «Honestidad para hacer la diferencia» fue uno de los lemas que más caló en la ciudadanía con un claro mensaje anticorrupción. Las propuestas de cambio enarboladas por el entonces candidato Humala Tasso, orientadas con claridad a una mejor redistribución de la renta nacional, fueron las que más molestias generaron en algunos sectores empresariales. Sin embargo, estas propuestas permitieron un apoyo social amplio que se notó con mayor claridad en las regiones del sur andino. Además, la sucesiva moderación de su discurso le posibilitó ganar la adhesión de fuerzas del centro político, como Perú Posible, así como de sectores liberales de convicciones democráticas.

Los primeros meses de gestión

Ollanta Humala inicia su gobierno con la expectativa de sectores que se movilizaron en su apoyo, así como la desconfianza de algunos sectores empresariales, expresada en el acoso mediático desde el momento mismo de conocidos los resultados de segunda vuelta. Giancarlo Castiglione G. 123

Antes de juramentar se le exigía el nombre del Ministro de Economía. Estos sectores recibieron una señal favorable con la ratificación de Julio Velarde en el Banco Central de Reserva y posteriormente con la designación de Luis Miguel Castilla en el Ministerio de Economía. El nombramiento de Salomón Lerner Ghitis como presidente del Consejo de Ministros fue visto como un acierto debido a la cercanía que este tiene con los empresarios y con algunos sectores de la izquierda, pues ayudó a organizar a Ciudadanos por el Cambio, uno de los núcleos fundamentales de apoyo a la candidatura de Humala. Salomón Lerner lideró un gabinete diverso. En su interior había representantes de diferentes expresiones políticas, lo que probablemente fue uno de los factores de la escasa cohesión del mismo, la que empezó a explicitarse primero por la disputa de liderazgo y luego de roles y atribuciones entre algunos ministros. El conflicto socioambiental de Conga en Cajamarca dejó tras- lucir las divergencias entre los titulares de los diferentes sectores. El caso Conga aceleró la caída del gabinete Lerner. Cabe anotar el papel del Ministro del Interior de ese entonces, Oscar Valdés, y el del Ministro de Economía, Luis Castilla, quienes se mantuvieron con perfil bajo. El núcleo formado por Valdés y Castilla se conso- lidó tras la caída de Lerner. Valdés fue nombrado Primer Ministro y Castilla influyó en la designación del Ministro de Trabajo, del de Energía y Minas, así como de viceministros en la cartera de Desarrollo e Inclusión Social.

Cómo ha ido evolucionando el escenario político

Algunos analistas hablan de un giro de Ollanta Humala de la centroizquierda a la centroderecha, dado en cuatro momentos que pueden identificarse con cierta claridad: 124 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

Cuadro Nº 1 Los momentos del cambio Primero Segundo

Entre junio y julio de 2011, periodo de Entre agosto e inicios de diciembre de resistencia. En este periodo Ollanta 2011, participan en el gobierno Salomón Humala quiso organizar su gobierno Lerner y las figuras que lo habían sobre la base de sus promesas electorales respaldado en primera vuelta, así como de la segunda vuelta, con un equipo otros que se sumaron en la segunda propio, solvente en términos académicos elección (sectores que iban desde el y con cierta experiencia en gestión. centro hasta la izquierda, incluso con En esta etapa se hablaba de un gabinete sectores liberales democráticos). Varios de ancha base social y popular, sin de los denominados Ciudadanos por el embargo, pudieron más las presiones Cambio ingresaron a la gestión pública. directas como indirectas de sectores En este momento se prepara la ley de empresariales y medios de comunicación, consulta previa, se aprueba el gravamen pasando de ser la «amenaza chavista» a minero y se organiza el Ministerio de un estadista respetado. Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS).

Tercero Cuarto

Se inicia con el anuncio presidencial Empieza en febrero de 2012 y se de «Conga va», lo que origina grandes genera lo que puede denominarse una tensiones en las negociaciones en «fragmentación de los circuitos de Cajamarca, cuyo desenlace con medidas poder» y una ofensiva mayor de sectores como estado de emergencia y la mediáticos por expulsar cualquier paralización de las cuentas del gobierno vestigio de izquierda o centroizquierda regional, aceleran la salida de Lerner en la gestión pública. Se expresa en la Ghitis del premierato. Valdés asume la salida de Ricardo Soberón de la Comisión Presidencia del Consejo de Ministros y Nacional para el Desarrollo y Vida sin a la vez controla las carteras de Defensa Drogas (DEVIDA) y con la salida de e Interior. Por su parte Castilla asume el Germán Alarco del Centro Nacional de control de los sectores Trabajo, Energía y Planeamiento Estratégico (CEPLAN). El Minas (de manera directa a través de los intento de eliminar políticamente a Daniel ministros) e Inclusión Social (a través de Abugattas, en el Congreso, y de sacar los viceministros). a Rafael Roncagliolo del Ministerio de Relaciones Exteriores, han sido muestras de lo antes mencionado.

Tomado de Sinesio López13.

13 López, Sinesio. «Ollanta: ¿Metamorfosis o Captura?». La República, Lima, 25 de marzo de 2012. Giancarlo Castiglione G. 125

La pregunta es: ¿qué es lo que se estaría buscando?, ¿aislar completamente al presidente del entorno político y social que lo llevó a ganar las elecciones? En definitiva empezará un quinto momento cuando se decida resolver lo de Conga, lo que marcará un punto de no retorno para el régimen, tanto si cede a la presión de las empresas o a las exigencias de la población.

Una cosa es con guitarra, otra con cajón: ¿qué cosas cambiaron al interior de Gana Perú?

La salida de Lerner y el giro del gobierno fue un punto de inflexión. Posteriormente otro momento de cambio fue la declaración unilateral desde los sectores del Partido Nacionalista del rompimiento de la alianza Gana Perú, que fue el espacio de confluencia de diversas expresiones de izquierda que impulsaron la candidatura de Ollanta Humala. Esto implica una derechización del régimen y marca una distancia entre el gobernante y sus electores, que repercutirá en un desgaste político más acelerado. La finalidad de la misma sería aislar a por lo menos seis congresistas que cuentan con un perfil propio y que no son parte del nacionalismo. De otro lado, se dieron expresiones críticas como las de la congresista Rosa Mavila, quien manifestó que no existía democracia interna para la toma de decisiones ni se deliberaba en torno a los temas puestos a consideración.

4. ¿Qué se hizo y qué falta hacer?: la distancia entre el discurso y la realidad

No solo en las ofertas electorales hubo compromisos anticorrupción. Los primeros anuncios presidenciales y del premier también reseñaron las acciones anticorrupción que se implementarían. A continuación una breve revisión de lo que está pendiente y de 126 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional los avances (en ambos casos se reseñan los aspectos considerados más importantes).

Pendientes:

• La oferta más importante en materia anticorrupción fue la imprescriptibilidad de los delitos de corrupción, propuesta que en campaña fue compartida por las diferentes fuerzas políticas y que parecía gozar de un amplio consenso. Sin embargo, cuando el actual Congreso asumió funciones, los representantes de los partidos no tenían ya la misma posición. Es así que el tema prioritario de campaña, incluso para el partido antes de oposición y hoy de gobierno, pasó a un segundo plano. • La propuesta de inhabilitación a perpetuidad para el ejercicio de la función pública de los condenados por delito de corrupción. En el Congreso varios de los proyectos en materia de imprescriptibilidad contienen esta figura, que no es el caso de la iniciativa que pasó a ser discutida en el pleno, pues sobre ese particular el poder ejecutivo no presentó nada. • Eliminación de los beneficios penitenciarios para quienes incurrieron en delitos de corrupción. Este tema empezó a tocarse poco después del indulto humanitario a Enrique Crousillat, desarrollándose más cuando se supo que algunos de los procesos por corrupción del gobierno de Fujimori empezaban a prescribir. Sobre este particular tampoco hay ninguna propuesta, ni del poder ejecutivo ni del poder legislativo. Giancarlo Castiglione G. 127

Avances:

Cuadro Nº 2 Cumplimiento de promesas

Promesa Medida tomada Implicancia

Reestructuración La procuraduría ad hoc La procuraduría se está reestruc- de las procuradu- para los casos Fujimori turando internamente para esta- rías anticorrupción y Montesinos fue fu- blecer un orden de importancia y ad hoc. sionada por absorción definiendo casos tipo. Ha recibido por la Procuraduría además un crédito suplementario Especializada Antico- para fortalecer sus instancias rrupción. Se designó a descentralizadas. un nuevo procurador.

Reorganización del En agosto de 2011 se Es de conocimiento público el Organismo Super- declaró en reestructu- cambio de los principales fun- visor de las Contra- ración el OSCE. cionarios que comprendían las taciones del Estado diferentes instancias de la enti- (OSCE). dad. No se tiene detalles de la reorganización funcional.

Comisión Nacio- La CAN sigue estando Se lidera desde este espacio la nal Anticorrupción adscrita a Presidencia formulación del nuevo Plan (CAN) indepen- del Consejo de Minis- Nacional de Lucha Contra la diente y autónoma. tros, pero ha tomado Corrupción, además de estar un mayor dinamismo coordinando con diversas instan- interno. cias del Estado y de la sociedad civil.

Elaboración propia a partir de información del Grupo de Trabajo Contra la Corrupción (GTCC).

Algunas conclusiones en función de los hallazgos:

• Una primera constatación a tener en cuenta es la no realiza- ción de ninguna de las medidas anticorrupción más importantes anunciadas en la campaña ni en los primeros mensajes. • Las medidas que se han implementado son básicamente de carácter procedimental y en el caso de la reestructuración del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado 128 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

(OSCE), esta fue una reacción a denuncias de poca transparencia al interior de dicho ente. • No se ha aprobado aún ninguna política pública en el sentido estricto de la palabra en materia anticorrupción, a diez meses de haberse dado el cambio de gobierno.

5. Cuando todo cambia para que nada cambie: breve balance la institucionalidad y lucha anticorrupción

En materia de institucionalidad

- Se tiene una institucionalidad sin balances ni contrapesos. Las tendencias que empezaron a configurarse en la gestión de García, como la dación de decretos de urgencia sobre- pasando las funciones del Congreso, continúan hoy en día. Al principio esto parecía obedecer a una inercia de como se venían haciendo las cosas, pero esta tendencia continúa y no parece haber visos de cambio. Este Congreso, al igual que su antecesor, cumple una función limitada en materia de fiscalización. - Existen retrocesos en la descentralización. El supuesto proceso irreversible empieza a ser desmontado por algunos sectores, o en todo caso, trabado. En el gobierno anterior se inició una tendencia de recentralización del presupuesto público y hoy las decisiones más importantes se toman en el nivel central, convirtiéndose los gobiernos regionales y locales en meros ejecutores. El rol rector de los ministerios también cambió: el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ha sido una muestra de esto, pues es rector y a la vez ejecutor, manejando programas como el Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) y el Programa Nacional Giancarlo Castiglione G. 129

de Asistencia Alimentaria (PRONAA), que han debido ser descentralizados años atrás. - La participación y concertación se limitan de manera progresiva. Esta es otra tendencia que viene de la gestión anterior y que se profundiza con rapidez. La estrategia de desgaste y precarización de los espacios de participación y concertación iniciada en la gestión de García, continúa. Se dio un intento por eliminar los presupuestos participativos en el ámbito regional, que no prosperó, y se recortó sucesivamente el presupuesto a la Mesa de Concertación de Lucha Contra la Pobreza. Sin embargo, en la actual gestión se ha trasladado este espacio de la Presidencia del Consejo de Ministros al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, limitando así su posibilidad de articulación intersectorial, además de que se pretende cuestionar el trabajo de la misma queriendo acotarla solo a temas de pobreza extrema, dado que es incómoda su presencia en temas como presupuesto público y gestión por resultados.

Anticorrupción, participación, transparencia y mecanismos del poder

Reseñamos anticorrupción, participación y transparencia, en tanto son factores que se vinculan y retroalimentan, generando condiciones positivas o negativas de acuerdo a como se encuentre cada uno de estos. - La disminución de los espacios de concertación y participación se constituye en una amenaza para el debate necesario que se requiere en torno a un Estado democrático que recoja las propuestas e iniciativas de los diferentes actores. - La participación se pretende limitar a establecer mecanismos para la entrega de información a quienes lo soliciten, dejando de lado la lógica de la rendición de cuentas. 130 Corrupción y poder: una mirada desde lo institucional

- El incremento de la discrecionalidad en la toma de decisiones va unida a la disminución de la deliberación. Una mayor discrecionalidad, con menos posibilidad de vigilar y hacer seguimiento, genera opacidad y potenciales riesgos de corrupción, por ejemplo en: o Cómo se deciden los mecanismos anticrisis. ¿Son las grandes obras de infraestructura una respuesta adecuada o son potencialmente una fuente de nuevos «faenones»? o Los cambios en la estructura presupuestal requieren de conocimientos especializados que no son transmitidos de la forma debida por una inadecuada implementación del Plan de Desarrollo de Capacidades. ¿Se va a tercerizar esto con empresas y consultores que son extrabajadores o personajes amigos del Ministerio de Economía y Finanzas? - Líneas arriba ya se mencionó que no se ha tomado ninguna medida trascendente en materia anticorrupción, dado el acelerado desgaste del gobierno, y que las medidas más importantes (y también las más desagradables) tienen que tomarse en los primeros meses, cuando hay un consenso político mayor y menos resistencia. Se asume que ahora la capacidad para implementar grandes reformas por parte de este gobierno está fuertemente mermada. - El debilitamiento de mecanismos de participación en el control del poder, inaugurado en la gestión de García y que continúa sin ser revertido en el actual régimen, junto a lo que Olivera Prado14 denomina «institucionalidad instrumen- talizable utilitariamente» (para referirse a la normatividad con nombre propio), generan un espacio propicio para la reedición de prácticas corruptas ya vistas durante la década del fujimorismo.

14 Olivera, Mario. Diagnóstico de la Corrupción en el Perú a julio 2011 y Propuestas Anticorrupción. Lima: Instituto Internacional de Estudios Anticorrupción (INEA), 2011. Giancarlo Castiglione G. 131

- Se empiezan a generar espacios para la reedición de aspectos identificados por Ugarteche como el uso de información privilegiada y la captura de espacios claves en la toma de decisiones. Una muestra de ello es lo denunciado por la ex-viceministra de Pesquería, Patricia Majluf, quien denunció presiones de la Sociedad Nacional de Pesquería y la Sociedad Nacional de Industrias sobre el Ministerio de la Producción. Presiones similares se ejercen respecto a los recursos minerales e hidrocarburíferos. Lo antes mencionado nos sitúa en un escenario de incertidumbre, dada la complejidad de los retos a enfrentar por un lado y el clima de conflictividad social de otro. Si a esto se le suma que el diálogo y la concertación empiezan a ser percibidos por los decisores como un síntoma de debilidad política, e incluso como un estorbo para la eficacia en la implementación de las medidas, y no como el ejercicio público de la razón, se empieza a consolidar lo que podría denominarse una democracia de baja intensidad. El resultado será que la brecha entre legalidad y legitimidad se seguirá ampliando. En este escenario, el impulso de medidas anticorrupción en el actual gobierno será una disputa permanente entre los poderes fácticos, las fuerzas políticas y las diferentes expresiones de la sociedad civil.

Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista

Javier Azpur

El 2002 iniciamos en el Perú un proceso de transformación del Estado en la perspectiva de superar la extrema concentración del poder que ha caracterizado nuestra historia republicana. Se trata de un nuevo intento por hacer realidad la múltiples veces incumplida promesa de avanzar hacia un Estado unitario y descentralizado. A pesar de su trascendencia y de los avances en su implemen- tación, la reforma descentralista enfrenta la sistemática resistencia de una clase política y de una burocracia que se opone al cambio de un sistema en el que el poder político y económico es altamente concentrado. Por eso no es de extrañar que las principales transformaciones contenidas en este proceso hayan sido bloqueadas de manera sistemática. Entre los aspectos más relevantes de innovación de la descen- tralización está el retorno de la planificación como un componente fundamental del rol del Estado. Se legisla en el sentido de construir proyectos concertados con los actores estratégicos de la sociedad regional. Esta no es una modificación menor en un contexto en el cual se satanizó todo aquello que significara intervención del Estado y que estableciera límites a la acción del mercado, es decir, a las grandes empresas y corporaciones. La participación ciudadana –que se define en la legislación como un componente de la gestión pública descentralizada– así 136 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista como la transparencia y el acceso a la información, son otras dimensiones clave. Este cambio trasciende los procedimientos y mecanismos institucionales, ya que pone en cuestión nuestra cultura política, caracterizada por un manejo excluyente y por la poca transparencia en la toma de decisiones. Es una experiencia importante en un contexto de crisis de la representación política y de creciente cuestionamiento a la democracia. Lamentablemente, la clase política se resiste al cambio que tiene esta reforma en su potencialidad democratizadora y, desde el Presidente de la República, los congresistas, hasta las autoridades subnacionales, buscan debilitar estos avances. Una de las principales innovaciones que trajo consigo la reforma descentralista fue la conformación de un nuevo nivel de gobierno, denominado como regional, aunque su base territorial son los departamentos. Los nuevos gobiernos iniciaron su gestión el 1º de enero de 2003, presididos por presidentes regionales elegidos mediante el voto directo, secreto y universal de la población. Con la conformación de estas instancias intermedias de gobierno se abrió la posibilidad de revertir la tendencia a la fragmentación política en la gestión del territorio, la cual se refleja en las cerca de dos mil municipalidades existentes. Su ubicación como nivel intermedio les da una gran potencialidad para dotar de un marco orientador más amplio a la gestión de los gobiernos locales y adecuar, así como integrar, a las características de cada espacio las políticas y los programas nacionales. No obstante, la gran oportunidad que significan los gobiernos regionales ha sido subutilizada o neutralizada. La resistencia del poder político y económico a su fortalecimiento ha sido sistemática durante sus casi diez años de existencia. Un claro ejemplo de ello es la invariable estrategia de desprestigio contra sus principales autoridades, para lo cual se ha utilizado al Congreso y a los medios de comunicación nacional. Javier Azpur 137

Mediante información parcial, descontextualizada y distorsionada, así como mediante la generalización de deficiencias espe- cíficas, se ha cuestionado la existencia misma de estas instancias de gobierno. No es casual que los sectores más conservadores, autoritarios y retardatarios de nuestra sociedad impulsen con gran entusiasmo esta estrategia. En ese marco es importante y es una tarea pendiente hacer un balance integral de los gobiernos regionales, a fin de identificar sus aportes, sus limitaciones y los cuellos de botella institucionales que entrampan su capacidad de gestión. Este es un objetivo que desborda largamente las posibilidades de este artículo, en el cual haremos solo una aproximación a algunas de las dimensiones relevantes de la gestión regional.

Problemas de diseño institucional

Si bien es cierto que el debate sobre el marco normativo descentralista se inició con un amplio consenso político, este se fue diluyendo en el proceso. En el momento de discutir la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales existía una clara tensión entre quienes proponían un modelo basado en un enfoque territorial de la gestión pública y un amplio sector de la clase política que buscaba limitar el proceso a una mera desconcentración administrativa. Este contexto limitó las posibilidades de una discusión en profundidad sobre las características, potencialidades y desafíos que planteaba la conformación de niveles intermedios de gobierno. La coincidencia en el tiempo del proceso de aprobación de la norma y la elección de las nuevas autoridades regionales, hizo aún más complejo el proceso. Los gobiernos regionales se conforman en base a la superposición de diversas instancias. Su punto de partida fueron los antiguos Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR), órganos desconcentrados del gobierno nacional creados 138 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista en la década de los noventa. Los CTAR fueron concebidos como parte de la estrategia clientelista y de control político del régimen fujimorista, carentes de la burocracia y la estructura que demandaba la conformación de efectivas instancias de gestión de los departamentos. Las gerencias regionales fueron definidas en la ley orgánica como instancias de carácter multisectorial, encargadas de las políticas públicas regionales, bajo la coordinación de la gerencia general y la conducción de la presidencia regional. Si bien se puede estar de acuerdo con esta definición, tal como veremos en los hechos son política y financieramente débiles. Estas gerencias integraron a las direcciones sectoriales, pero sin modificar sus funciones y su estructura de gestión. Durante muchos años las direcciones mantuvieron una doble dependencia: formalmente estaban subordinadas a las gerencias regionales, pero en los hechos seguían funcionando bajo las directivas de los respectivos ministerios. La transferencia de funciones de los sectores a los gobiernos regionales se hizo a estas direcciones, las cuales concentran los recursos humanos y financieros. Posteriormente se tomó la decisión de acabar con la doble dependencia y, sin evaluar las capacidades existentes ni modificar la estructura organizativa de las direcciones, se entregó la responsabilidad política de estas a los gobiernos regionales. Nuevamente se tomaron decisiones que no estuvieron acompañadas de una reforma institucional que respondiera a los nuevos roles y estructura organizativa. A este ya de por sí complejo marco institucional, debemos agregar que se generó duplicidad entre las unidades desconcentradas de las direcciones sectoriales –en especial en relación con los sectores de educación, salud y agricultura– y las gerencias subregionales, heredadas de los antiguos CTAR y que la ley orgánica mantuvo. Dicho de otra forma, se creó duplicidad en la presencia territorial de los gobiernos regionales. Javier Azpur 139

A la estructura superpuesta y frondosa debemos agregar la falta de adecuación de los sistemas administrativos y de personal del Estado, a la reforma descentralista del Estado. El eje de estos sistemas administrativos es el control, lo cual afecta tanto la posibilidad de responder a la diversidad de nuestras realidades territoriales, como de innovar, en lo que se refiere a la adecuación de las políticas públicas a las características, potencialidades y limitaciones de cada departamento. En este marco, la autonomía económica, administrativa y de gestión de los gobiernos regionales es muy limitada.

Indefinición de las competencias

En la primera gestión de los gobiernos regionales se inició el proceso de transferencia de funciones sectoriales del gobierno nacional, lo cual se hizo sin una evaluación detenida y concertada del marco institucional y de las capacidades existentes en estos. La superposición entre las gerencias y direcciones, así como la falta de autonomía administrativa y de gestión efectiva, no han sido parte de la agenda del gobierno nacional, deficiencia que tampoco ha tenido como respuesta una actitud proactiva de las autoridades regionales. En este contexto, el gobierno de Alan García decidió acelerar el proceso de transferencia en el marco del denominado «shock descentralizador» del año 2006, para lo cual se flexibilizaron los plazos y procedimientos establecidos para la transferencia de funciones. Bajo el discurso de profundizar la descentralización se llevó a cabo un proceso administrativo y burocrático que se limitaba a cumplir con determinados trámites formales. Se avanzó en la transferencia sin un enfoque territorial que permitiera crear un sistema de gestión descentralizada. De igual modo se entregaron competencias sin dotar a los gobiernos regionales de las herramientas y los recursos necesarios para diseñar 140 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista e implementar políticas adecuadas a nuestra diversidad departamental, ni para mejorar el acceso de la población y la calidad de los servicios públicos. Un dato interesante y que muestra los límites de la denominada transferencia de funciones es que de las 185 funciones supuestamente transferidas, solo un poco más de un tercio cuenta con los recursos humanos y financieros para su implementación. Además, en casi todos los casos se carece de recursos para la innovación y la adecuación a cada realidad territorial. El gobierno nacional mantiene, en lo fundamental, el control de las políticas sectoriales, para lo cual cuenta con mecanismos como los programas nacionales, en los cuales concentra los recursos humanos y financieros. Los objetivos y metas de estos programas son definidos por los sectores, y los gobiernos regionales se transforman en meras instancias ejecutoras. Es importante resaltar que con esta aproximación se favorece la persistencia del enfoque sectorial en la gestión de los recursos, servicios y políticas, lo cual expresa una limitada comprensión e integración del enfoque territorial en la gestión. Es evidente que con estas limitaciones organizativas y con la ausencia de un marco claro en la definición de las funciones, se afecta la capacidad y calidad de la gestión de los gobiernos regionales. Con ello también se perjudica la capacidad del conjunto del Estado, ya que se bloquea la posibilidad de llevar adelante una gestión que sea al mismo tiempo unitaria y descentralizada. La adecuada distribución de funciones no significa solamente definir con claridad las responsabilidades de cada nivel de gobierno, sino también generar las condiciones para la complementariedad y la colaboración entre sus tres niveles, aprovechando las potencialidades que otorga la cercanía de la población a la gestión descentralizada y garantizando la articulación del Estado en el marco de políticas nacionales de mediano y largo plazo. No se trata de mostrar resultados cuantitativos, como que el 95% de Javier Azpur 141 las funciones han sido transferidas, sino de diseñar un sistema de gestión en el que los gobiernos regionales cuenten con las competencias que requieren para implementar las políticas y programas que el desarrollo de cada región demanda.

Persistencia del centralismo en la gestión de los recursos

La estrategia de desprestigio contra los gobiernos regionales, implementada de manera sistemática durante el gobierno anterior, con el creciente apoyo de diversos medios de comunicación, tiene base en dos ideas que, como veremos, no corresponden a la realidad. La primera de ellas es que la mayoría de los recursos públicos están bajo responsabilidad de los gobiernos regionales. La segunda es que los gobiernos regionales son tremendamente ineficientes para ejecutar los fondos disponibles para la inversión. Quienes sustentan este discurso se niegan a debatir con seriedad los problemas que tiene un sistema de gestión presupuestal que está muy lejos de adecuarse a la nueva realidad de un Estado unitario y descentralizado. Los datos muestran que los gobiernos regionales cuentan con escasos recursos para el cumplimiento de las funciones y competencias que les han sido formalmente asignadas. Los hechos evidencian que la asignación de los recursos tiene un alto nivel de discrecionalidad y que el gobierno nacional se ha resistido permanentemente a modificar el sistema, así como en avanzar hacia una efectiva descentralización fiscal. Un aspecto particularmente crítico en relación con la gestión de los recursos, es que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) no ha iniciado el imprescindible trabajo de determinar el costo que tienen los principales procesos de gestión, razón por la cual es imposible establecer una adecuada relación entre las funciones y competencias que forman parte de esos procesos y el financiamiento asignado a cada gobierno regional. 142 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista

Esto se refleja en el hecho que mientras se anuncia que prác- ticamente se ha culminado con el proceso de transferencia de funciones, el peso de los gobiernos regionales en la distribución de los recursos públicos desciende, en particular en lo que se refiere a los gastos corrientes, es decir, los que sirven para remuneraciones, equipamiento y mantenimiento. Este no es un tema menor, ya que estos son aspectos claves para el diseño, la implementación y la evaluación de las políticas públicas, así como para la planificación, formulación e implementación de la inversión en infraestructura. Para demostrar la falacia de quienes afirman que los gobiernos regionales cuentan con ingentes recursos, basta señalar que el año 2007 se les asignaba el 20% del Presupuesto General de la República y que el 2011 significaron solo el 16%. Para quienes argumenten que los porcentajes pueden distorsionar la realidad, la asignación en montos absolutos fue de 14 158 millones de soles el 2007 y de 13 839 el año 2011. Estos son datos oficiales del MEF. Lo cierto es que en medio del incremento sostenido de los ingresos fiscales, producto del crecimiento del consumo y de los precios internacionales de los minerales, se han reducido los recursos asignados a los gobiernos regionales. En ese mismo período, el gobierno nacional pasó de representar el 65% del presupuesto nacional en 2007, al 71% en 2011. Como vemos, el discurso del gobierno anterior y de los medios de comunicación de una supuesta descentralización del presupuesto, no pasa de ser una distorsión de la realidad, la cual muestra más bien que la distribución es regresiva en relación con la descentralización presupuestal. La distorsión de las cifras tiene como objetivo deslegitimar el proceso de descentralización y facilitar la recentralización implementada por el gobierno aprista, lo que lamentablemente se mantiene en la actualidad con el gobierno de turno. Otro aspecto del sistema nacional de gestión presupuestal que los críticos de los gobiernos regionales y de la reforma descentralista Javier Azpur 143 se niegan a ver, son los serios problemas que se originan por los errores del MEF en la proyección de la disponibilidad de los recursos. Existe una enorme brecha entre el monto del gasto cuando se aprueba el presupuesto y lo que termina siendo el monto disponible durante el ejercicio presupuestal. La falta de claridad en las proyecciones que hace el MEF se evidencia en que en el presupuesto 2010, la diferencia entre el presupuesto inicial de los gobiernos regionales y el reformulado fue de 12 000 millones de soles. Pero para que no se piense que este puede ser un dato aislado, la diferencia entre el presupuesto de apertura y el real de los gobiernos regionales, en el año 2007, fue de 140%, el 2008 de 120% y el 2009 de 170%. Es más o menos evidente que una brecha de esta envergadura, entre lo previsto al inicio del año y lo efectivamente disponible, hace imposible una adecuada programación del gasto, ya que por lo general los nuevos montos son aprobados en el segundo semestre. Esta realidad demanda de los gobiernos regionales un mayor esfuerzo para su ejecución, en un contexto en el que tienen serias restricciones para incrementar el gasto corriente. Es imposible evitar que la calidad y el impacto de estos recursos se vean afectados, más aún cuando los gobiernos regionales tienen serias deficiencias en la formulación de planes institucionales de corto y mediano plazo, con objetivos, metas e indicadores claros que orienten la asignación de los recursos disponibles. El segundo argumento, el de la incapacidad de gasto, no solo no toma en cuenta los problemas que plantea el sistema de gestión nacional del presupuesto, sino que se niega a analizar el nivel de gasto como un proceso, que es la única forma de evaluar con seriedad la evolución de una instancia de gobierno en relación con la mejora o deterioro de su eficiencia. Si lo vemos desde esa perspectiva, constatamos que el 2007 los gobiernos regionales incrementaron su capacidad de inversión en 47%, en 2008 en 33%, en 2009 en 43% y en 2010 en 42%. Eso significa que en cuatro años 144 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista los gobiernos regionales han triplicado su capacidad de gasto en infraestructura, resultado nada desdeñable si tomamos en cuenta, además, que 10 de los 25 gobiernos regionales están significativamente por encima de ese promedio. Sin embargo, el discurso no se limita a cuestionar la capacidad de gasto, argumento que oculta datos fundamentales como los señalados, sino que se cuestiona el otorgamiento de los recursos, pues se sugiere que estos se orientan a la construcción de monumentos y rubros similares. Nuevamente las cifras desmienten tales afirmaciones. El grueso de los recursos invertidos por los gobiernos regionales en los últimos años se ha destinado a infraestructura vial, de educación, salud y de producción agropecuaria. En estos cuatro sectores se concentra el 80% de la inversión, los cuales son probablemente los de mayor interés para la población y en los que es significativa la brecha entre lo existente y lo que se requiere para brindar un aceptable servicio a la población. Apoyándose en la supuesta ineficiencia de los gobiernos regionales, el MEF ha implementado los programas estratégicos, excluyendo a los gobiernos regionales de la definición de los objetivos y metas. El manejo discrecional de los recursos ordinarios le permite imponerse por encima de los planes y prioridades regionales, transformando una buena reforma de gestión, la del presupuesto vinculado a resultados, en un instrumento para concentrar las decisiones en el gobierno nacional. Señalar estos elementos no significa negar las limitaciones de los gobiernos regionales para hacer una efectiva gestión de los recursos. La ausencia de sistemas regionales de planificación y ordenamiento territorial es una limitación que puede y debe ser enfrentada por los propios gobiernos regionales, para lo cual cuentan con la autonomía administrativa que la legislación les otorga. Otra limitación es la ausencia de programas sostenidos para incrementar sus capacidades de gestión estratégica de los fondos públicos, ello a pesar de las interesantes pero parciales Javier Azpur 145 e inconclusas iniciativas de reforma emprendidas por un significativo número de gobiernos regionales. Ninguna de estas dimensiones está en la agenda del Congreso ni del gobierno nacional. La mejor evidencia de esta realidad es el dictamen aprobado por la Comisión de Descentralización del Congreso para la modificación de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, en el cual se plantean un conjunto de cambios que no abordan los principales nudos legislativos que dificultan la gestión de estas instancias estratégicas de gobierno.

La regionalización como tarea pendiente

El modelo de regionalización mostró sus límites con el fracaso del referendo de octubre de 2005, en el cual participó la población de 16 departamentos. Estos resultados pusieron de manifiesto los problemas de fondo del proceso y no solo errores tácticos durante su implementación. Lo que está en cuestión es su enfoque administrativo, que plantea como aspecto fundamental la elaboración de expedientes técnicos y el cumplimiento de plazos fijos y homo- géneos establecidos por la ley para todas las regiones. La desvinculación de la regionalización de los procesos de ordenamiento territorial, de las dinámicas económicas de integración, así como de la construcción de proyectos territoriales de desarrollo, son dimensiones que deben ser analizadas para retomar el objetivo de conformar regiones sobre la base de la integración de espacios contiguos que reflejen dinámicas económicas, sociales, políticas y culturales compartidas. Esta agenda demanda una propuesta alternativa y concertada entre las distintas instancias de gobierno. La ley aprobada por el Congreso, que elimina las fechas impuestas como referencia obligatoria para la conformación de regiones, es correcta, pero absolutamente insuficiente para reorientar el proceso de regionalización. El incumplimiento por parte de la Presidencia del 146 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista

Consejo de Ministros (PCM) del mandato legal de formular un Plan Nacional de Regionalización, el cual debería haber culminado en diciembre del 2010, es una clara evidencia de que tampoco existe voluntad o capacidad del gobierno para reorientar el proceso de regionalización. Pero no es solo un problema de las autoridades nacionales, ya que es más o menos evidente que tampoco las regionales tienen un proyecto claro para avanzar en el sentido de la integración regional, ni en el corto ni en el mediano plazo. Por un lado, es evidente que la representación política nacional se resiste a promover la conformación de efectivos gobiernos regionales, los cuales se constituirían en instancias con un mayor poder político y capacidad de negociación. Por otro lado, es evidente también, que sectores significativos de las élites políticas departamentales no quieren renunciar a la cuota de poder de la que disponen o a la cual pueden acceder. En ambos casos es claro que los intereses particulares están por encima de un proceso de integración necesario para cerrar las brechas sociales y generar un nuevo equilibrio económico entre el centro metropolitano y las regiones, entre las ciudades y el mundo rural, así como entre la costa, la sierra y la Amazonía. La conformación de las Juntas de Coordinación Interregional (JCI) y de las mancomunidades regionales es un avance. Estas instancias de coordinación horizontal abren interesantes posibilidades para la planificación, la formulación de proyectos integradores y la articulación intergubernamental entre los tres niveles de gobierno. Esta iniciativa es promovida por los gobiernos regionales, existiendo cuatro JCI donde participan 23 de los 25 gobiernos regionales. Si bien es cierto que han tomado iniciativas significativas, como la conformación de fondos financieros o la formulación de proyectos comunes, no tienen en su agenda la generación de condiciones para avanzar hacia la conformación de regiones. El MEF tiene una actitud clara de bloqueo de estas instancias, ya que en estos años se ha dedicado a establecer trabas Javier Azpur 147 administrativas a sus proyectos y se ha negado a otorgarles los recursos necesarios para su fortalecimiento institucional. En este contexto es más o menos claro que está en cuestión el supuesto de que la demarcación departamental es una etapa transitoria hacia la conformación de efectivas regiones. La transferencia acelerada de funciones, la ausencia de un sistema nacional y descentralizado de planificación, así como el incremento de los recursos financieros de los actuales gobiernos de base departamental, son incentivos a la fragmentación.

A manera de conclusión

A pesar de sus limitaciones y problemas, los gobiernos regionales son una instancia clave del proceso de descentralización por su potencialidad para articular en espacios territoriales intermedios la acción de los gobiernos locales y las políticas nacionales. Es una instancia puente imprescindible para dar contenido a la construcción de un Estado unitario y descentralizado. Es indispensable hacer una revisión a fondo de la Ley de Bases de la Descentralización y de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, pero no para poner parches en aspectos secundarios o asumir un rol sancionador, como el intento reciente de ampliar las causales de vacancia o de censurar desde el Congreso a las autoridades regionales elegidas por la población. Se trata de enfrentar con decisión los cuellos de botella que produce una institucionalidad formada sobre la base de la superposición de instancias, a fin de dotar a los gobiernos regionales de un marco institucional flexible a partir del cual estas pueden construir sistemas de gestión claros, integrados y vinculados a las prioridades y potencialidades de desarrollo de sus territorios. La formulación de un nuevo modelo y un nuevo marco normativo para la descentralización fiscal es un paso imprescindible si queremos consolidar a estas instancias como efectivos gobiernos 148 Los gobiernos regionales a una década de la reforma descentralista regionales. Se trata de establecer criterios e indicadores claros para la asignación de los recursos entre los tres niveles de gobierno, pero el desafío es bastante más complejo que la mera aplicación de formulas matemáticas. El costeo de las funciones y competencias, así como la revisión integral del fracasado sistema de transferencia actual, es un requisito para vincular los recursos con el rol de cada nivel de gobierno y para establecer mecanismos de complementariedad y colaboración entre ellos. Unitario y descentralizado son definiciones del Estado que deben reflejarse de manera equilibrada en la asignación de las competencias y de los recursos públicos. Es indispensable formular un plan nacional de regionalización concertado entre los tres niveles de gobierno, vinculado a un plan nacional de ordenamiento territorial y al fortalecimiento de un sistema nacional de planificación. Esta es una exigencia no solo de los gobiernos regionales o del proceso de descentralización, sino que también resulta necesario para dar forma a un proyecto de desarrollo nacional que se oriente a cerrar las profundas brechas territoriales que nos caracterizan, así como para mejorar nuestra competitividad económica y nuestra capacidad de gestión sostenible del territorio. Para avanzar en el sentido que estas ideas señalan es impostergable dar forma a un nuevo pacto descentralista, reconstruir el consenso que tuvo la reforma en su etapa inicial, de tal manera de hacer un balance a fondo de lo avanzado durante esta década y relanzar el proceso en nuevos términos. La voluntad expresada al inicio de este gobierno en esta perspectiva se ha ido diluyendo y parece imponerse, al igual que en otras dimensiones, el continuismo frente al cambio. Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral

Rosa Mavila L.

Introducción

El presente artículo pretende hacer un balance de las principales acciones del gobierno durante sus primeros meses en dos áreas que consideramos importantes, la seguridad ciudadana y la política criminal. A contracorriente de la percepción ciudadana de inseguridad que se viene incrementando, la preocupación legislativa por este tema es reciente. De hecho es en el ámbito de las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) donde se puede percibir una mayor iniciativa en el entendimiento global de esta problemática, siendo además estas las que proponen las normas que deberían fijarse en este terreno. El reciente libro publicado por la asociación Ciudad Nuestra plantea proyectos de ley referentes al tema de seguridad ciudadana, entre los cuales consideramos que los más importantes son:  Proyecto de ley que establece la cooperación policial con los municipios: donde se consagra la participación de los alcaldes en la selección, evaluación del desempeño y remoción de los jefes policiales en sus respectivas jurisdicciones.  Proyecto de ley que regula las atribuciones de las municipalidades en materia de seguridad ciudadana: estableciendo la 152 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral

responsabilidad de los alcaldes en los comités respectivos, en los servicios de serenazgo, en la gestión de información delictiva, en la prevención social y comunitaria, en la rehabi- litación y reinserción social de infractores, y en la asistencia y protección de las víctimas.  Proyecto de ley que crea el Sistema Nacional de Prevención y Solución Pacífica de Conflictos Sociales, con instancias provinciales, regionales y nacionales de alerta temprana, de prevención, manejo, solución pacífica y oportuna de los conflictos sociales.  Proyecto de ley de reforma constitucional del artículo 2, numeral 5, referido al levantamiento del secreto bancario y la reserva tributaria: que propone acabar con el carácter secreto de los informes de la Unidad de Inteligencia Financiera, permitiendo a las autoridades fiscales y judiciales utilizarlos como prueba1.

La seguridad ciudadana

La seguridad ciudadana en el Perú es un tema urgente e importante, tal como se desprende de las más recientes encuestas. Dejando de lado los hechos –lamentables, qué duda cabe– más mediáticos, se debe reconocer que el sentimiento de inseguridad está generalizado en la población. En la campaña electoral Ollanta Humala propuso tener una política directa de lucha contra la delincuencia, lo cual fue bien recibido por el electorado, puesto que, entre otras cosas, su condición de ex militar le proporcionaba un plus de confianza en la población de que dicho enfrentamiento sería no solo verosímil sino real.

1 Costa, Gino y Romero, Carlos. Inseguridad en el Perú. ¿Qué hacer desde el Congreso? Lima: Ciudad Nuestra, 2011. Rosa Mavila L. 153

Un punto de quiebre en la política de seguridad ciudadana se dio a partir de la agresión criminal a la hija del congresista Renzo Reggiardo, percepción que se agudizó con posteriores acontecimientos delictivos y con la reciente crisis en el Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE). Cabe mencionar que en el plan de gobierno que el entonces primer ministro Salomón Lerner Ghitis expuso al Congreso de la República, se anunciaron las siguientes medidas relativas a mejorar la seguridad ciudadana: 1. La eliminación del régimen 1x1 de la Policía Nacional del Perú. 2. La implementación de tecnología de última generación: servicio de banda ancha, video vigilancia, emergencia 105, sistema de comunicaciones troncalizado en Lima y Callao. 3. La reorganización del Instituto Nacional Penitenciario en varios aspectos, como el mejoramiento de la situación carcelaria, incremento de los salarios de los trabajadores, revisión del otorgamiento de los beneficios penitenciarios, optimización del sistema de inteligencia penitenciario, etc. 4. La creación del Consejo Nacional de Justicia Penal. 5. La creación de la Dirección Especializada de Política Criminal y Penitenciaria en el Ministerio del Interior. 6. La solicitud de facultades legislativas al Congreso de la Repú- blica para modificar la Ley de pérdida de dominio (Decreto Legislativo N° 922, modificado por Ley N° 29212). 7. La creación del Sistema Nacional de Monitoreo de la Igualdad de Género en cada región y del Sistema Nacional Multisectorial Descentralizado frente a la violencia contra la mujer, la violencia familiar y la violencia sexual, a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP). 154 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral

El cambio de gabinete parece haber truncado este proceso, aplicándose alguna de estas medidas muy parcialmente y no de modo sostenido, ni como parte de una planificación global de políticas públicas. a) El Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana

Jurídicamente el Presidente de la República preside el Consejo Nacional de Seguridad Ciudadana (CONASEC) –antes llamado Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana– y formalmente debería ser su principal impulsor. Ello no se ha implementado en la práctica pues han sido excepcionales las ocasiones en las cuales el mandatario ha asistido a sus reuniones. De hecho la ausencia de un real liderazgo gubernamental en la dirección de la seguridad ciudadana ha significado que se vayan fortaleciendo orientaciones unilaterales que sobrevaloran el peso del rol policial, en desmedro del papel de los gobiernos locales y de la comunidad organizada. Una tendencia que centra las necesidades de la seguridad ciudadana solo en la presión por más presupuesto policial, en la compra de logística e insumos policiales y en la necesidad de modernización de las comunicaciones, no comprende la trascendencia de vincular la seguridad ciudadana con la implementación de políticas públicas generales, tales como un desarrollo urbano inclusivo, el enfrentamiento del hacinamiento y deterioro de la ciudad en las zonas alejadas, el seguimiento victimológico de las zonas de riesgo, la importancia de la educación y el trabajo como modalidades político sociales verdaderas de disuasión del delito. El principal trabajo realizado por esta entidad fue la creación del Plan Nacional de Seguridad Ciudadana y Convivencia Social 2012. La labor del CONASEC es la de centralizar y coordinar las políticas relativas a la seguridad ciudadana organizadas en torno Rosa Mavila L. 155 a los sistemas regionales, provinciales y distritales. Asimismo, otra tarea es la elaboración de los planes nacionales en seguridad ciudadana y la adecuación de los correspondientes planes regionales, provinciales y distritales. Sin embargo, más allá de los esfuerzos de la Coordinación del CONASEC, en un reciente evento de la Comisión de Seguridad Ciudadana del Congreso en la ciudad de Arequipa, se informó que en un 84% de departamentos ya se habrían constituido Comisiones de Seguridad Ciudadana y elaborado sus respectivos planes, pero que su aplicación todavía era mínima. En las provincias se habría cumplido dicha obligación en un orden del 70%, abarcando el universo de 137 provincias. El perfil de las Comisiones de Seguridad Ciudadana reproduce en lo fundamental la coordinación institucional: policial, fiscal, jurisdiccional y las Juntas Vecinales. Estas últimas son básicamente organismos dependientes de la policía sin un arraigo social legitimado a plenitud en la comunidad. Lamentablemente, la labor del CONASEC es, ante todo y sobre todo, de coordinación y fiscalización, por ello la ciudadanía no percibe aún cuál sería la utilidad pragmática que tendría al participar en dicho organismo. En contextos socio urbanos inseguros trabajar por la seguridad ciudadana significa recuperar la ciudad para el ciudadano común. La posibilidad de desplazarse en ella sin riesgo para su integridad física significa lograr plasmar una cultura de paz que tenga como eje la educación ciudadana para la convivencia. La georreferenciación del delito significa conocer las áreas de delincuencia en cada distrito, desarrollando tanto mapas de criminalidad como encuestas de victimización en cada localidad, con plena participación de sus ciudadanos. Desde el gobierno el tema pasa por entender la gestión integral de la seguridad ciudadana que enfrente la corrupción policial sobre la base de una concepción de rendición de cuentas de la autoridad policial, desarrollando experiencias de intercambio 156 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral de esta institución con la municipalidad y la sociedad civil, implementando una policía comunitaria que desarrolle un trabajo tanto preventivo como reactivo en coordinación con los gobiernos locales. Ello implica, también, la fiscalización de una correcta distribución de los recursos logísticos orientados a la seguridad ciudadana y un amplio proceso de democratización local que evalúe periódicamente las marchas y contramarchas de la lucha contra el delito, desarrollando propuestas colectivas para una vida sin miedo y sin violencia. Esto ayudará a que la cifra de muertes en las calles y el deterioro urbano vayan decreciendo. En la ciudad de Bogotá, el alcalde Antanas Mockus refiere que los dos indicadores más importantes para medir la seguridad son las tasas de homicidios y las muertes por accidentes de tránsito, así como la influencia sobre factores de riesgo como armas, alcohol, violencia urbana e intrafamiliar2. El apoyo a la policía no fue solo presupuestal para gastos de transporte, telecomunicaciones, cámaras, etc., sino principalmente para capacitación preventiva. A nivel comunitario, utilizándose el enfoque de cultura ciudadana, se promovió la autorregulación y la mutua regulación, sin privilegiar el enfoque «miedo». Se desarrolló con eficacia la información georreferenciada sobre cuadras y esquinas, hecho que facilitó los enfoques de revisión y de control. En Lima, la inexistencia de comisarías en zonas de alto riesgo criminal –como el Cerro Camote–, la escasa cantidad de patrulleros para perseguir los delitos patrimoniales, las limitaciones en el acceso a computadoras e Internet en las comisarías más alejadas, son elementos que cuestionan la irracionalidad en la ejecución de gastos que priorizan, por ejemplo, la compra de helicópteros, que

2 Mockus, Antanas. «La seguridad, algunos aprendizajes en Bogotá». En: Editorial Santillana, ed. Convivencia y Seguridad Ciudadana. Caracas: Instituto de Investigaciones de Convivencia y Seguridad Ciudadana (INCOSEC), Ciudad Fundación Humana y Municipalidad de Chacao, 2008. Rosa Mavila L. 157 no son urgentes para un diseño de seguridad, con prioridades racionales que pongan por delante el interés de los ciudadanos de a pie, de aquellos que no tienen acceso a la seguridad privada. El Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana debe basarse en diagnósticos serios de las zonas de vulnerabilidad, en el conocimiento de cuáles son los lugares donde no hay presencia del Estado, en la ubicación de zonas sin control policial –para realizar un diseño detallado de los mapas de la criminalidad– y en la implementación de políticas de seguridad ciudadana local discutidas en asambleas cívicas, en las que se realice el balance de la actuación policial, municipal, judicial y fiscal, donde, además, se diseñen los programas preventivos orientados a evitar el delito, principalmente en los jóvenes. Actividades como abrir los locales escolares los fines de semana para el uso de su infraestructura –en coordinación con el Ministerio de Educación (MED)– para la realización de actividades deportivas y culturales, trabajar por una incorporación real al mundo laboral de los jóvenes de escasos recursos a través de convenios con los municipios, las universidades, con el Servicio Nacional de Adiestramiento en Trabajo Industrial (SENATI), con el Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO), entre otros, deben ser parte de una política seria de prevención que reduzca la aprobación moral de la violación de la ley, así como la cultura de la viveza, del éxito fácil y de la emulación del delito. b) El Instituto Nacional Penitenciario

La sobrevivencia de privilegios carcelarios se evidenció en los sucesivos traslados de establecimientos penales del hermano del presidente, Antauro Humala. Pero la imagen de que los establecimientos penitenciarios de máxima seguridad son precisamente ello, de máxima seguridad, se resquebrajó al producirse la fuga 158 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral de un grupo de internos del Penal de Challapalca, en el departamento de Puno. El actual presidente del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), José Luis Pérez Guadalupe, anunció la elaboración de un conjunto de políticas que tienen como objetivo el descenso del índice de hacinamiento en los penales mediante la construcción de nuevas cárceles y la reforma de los beneficios penitenciarios, buscando luchar contra la corrupción en los centros penitenciarios mediante un mayor control de la seguridad respecto a la conducta de los internos, pero también de los agentes penitenciarios. El mencionado funcionario ha señalado la voluntad de reformar y reorganizar el sistema de tratamiento y de prestación de salud, la meta del mejoramiento de la gestión institucional, de las condiciones laborales de los agentes penitenciarios –mediante su capacitación constante y aumento de sus salarios–, y, finalmente, la apertura a la empresa privada como cogestora de la adminis- tración del sistema penitenciario. Las cifras, según los propios operadores del INPE, prueban que aproximadamente el 70% de los internos son primarios y el 30% reincidentes, de estos últimos aproximadamente 1500 internos han ingresado cinco o más veces a la cárcel, constituyendo el núcleo duro de la criminalidad en el país. Sumado a ello habría alrededor de 6500 internos que han ingresado más de tres veces, lo que hace un total de 8000 presos que tienen la condición de habituales o reincidentes. La política del INPE estaría buscando acertadamente separar el tratamiento de los internos primarios de los habituales y reincidentes, para lo que se viene implementando dos programas piloto, uno para varones en Piedras Gordas II y otro para mujeres en la cárcel de Virgen de Fátima, buscando que en estos haya «cero hacinamiento», «cero corrupción» y «cero droga», teniendo el horizonte de poner en funcionamiento el año 2013 penales similares en cada una de las ocho direcciones regionales del INPE, Rosa Mavila L. 159 incrementándose progresivamente un verdadero modelo de tratamiento desadictivo orientado al preso no habitual, cumpliendo así el objetivo político criminal de que ingresen menos personas y salgan más, rompiéndose el círculo vicioso de la carcelación y descarcelación continuas. La planificación de la reforma resulta interesante, el reto es la plasmación de estas metas en el mediano plazo. Ello no obsta que señalemos que la reforma penitenciaria aún está en sus inicios y que el control de la criminalidad organizada y la planificación de delitos graves –como el secuestro y la extorsión– desde la cárcel, constituyen aún una tarea pendiente que exige una estrategia político criminal integral. Esta orientación reformista requiere un apoyo presupuestal que refleje el convencimiento de su necesidad preventiva para asegurar una mayor seguridad ciudadana, evitando así que desde la cárcel se fortalezca la criminalidad. Un reto en materia de tratamiento sería que los propios trabajadores del INPE puedan sostener las necesidades de dicha institución, otorgándose facilidades para que los presos puedan trabajar en proyectos de naturaleza productiva, de modo tal que con su propio trabajo autoabastezcan la institución. La elaboración de ropa folklórica en Huancayo, la panadería del penal Miguel Castro Castro, el vínculo con la empresa privada en Cajamarca, el trabajo artesanal en tejidos en el Cusco, se encuentran en esa orientación que combina trabajo productivo con ingresos reales para la población penal, tal como se muestra con la apertura de la tienda del INPE en el centro de Lima. Por otro lado, es necesario señalar que el tratamiento penitenciario dirigido a los internos que egresan de los penales se encuentra en un total abandono por parte de las instituciones del sistema de justicia. Existen actualmente 25 000 personas (20 000 liberados por beneficios penitenciarios y 5 000 sentenciados a penas limitativas de derechos) que no reciben ningún tipo de 160 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral tratamiento, pues no se le puede llamar tratamiento al hecho de que el liberado o el sentenciado a penas limitativas de derechos, vaya una sola vez a la Oficina de Medio Libre a registrarse y a pasar entrevistas con los profesionales (sicólogo, asistente social y abogado), y no vuelva más por carencia de tiempo, de dinero o de motivación. De acuerdo a lo declarado por el presidente del INPE, la falta de eficacia y de eficiencia de la mencionada oficina se debe a que no cuenta con un presupuesto propio, debido a que el tratamiento penitenciario en medio libre no existe formalmente en el sistema penitenciario peruano. En este sentido, es necesario y urgente que se incluya a esta oficina en el esquema de tratamiento penitenciario, dotándola de infraestructura, de profesionales y de un presupuesto adecuado a fin de prevenir que los liberados vuelvan a delinquir, y que reingresen a los penales. Una experiencia importante, aunque aún inicial, es el programa denominado Creando Rutas de Esperanza y Oportunidades (CREO), espacio de trabajo juvenil de los internos primarios de 18 a 25 años que está concebido no solo como una alternativa laboral, sino como un espacio de cambio personal y social, en el cual participan internos sentenciados por delitos patrimoniales con diversas conductas violentas, con bajo o nulos antecedentes en el consumo de sustancias psicoactivas. El tratamiento es especializado según el tipo de delito, asumiéndose una propuesta desadictiva más fina y no general, sobre la base de una guía de internación especializada. Lo sugestivo de este programa es que desde el año 2007, de 530 internos que recibieron este tratamiento, solo 3 regresaron al penal. En otros países la experiencia de llevar la universidad a la prisión fortalece también esta tendencia, tal como en la cárcel de Devoto de Argentina, donde se han implementando facultades tales como la de derecho, computación y servicio social, entre otras. En nuestro país podrían aplicarse formas más creativas de relación Rosa Mavila L. 161 empresa-cárcel, así como prisión-municipalidad o gobierno regional-establecimiento carcelario. Asimismo, el apoyo sectorial ministerial de carteras como Turismo, Educación, Producción, Trabajo y Promoción del Empleo y Desarrollo e Inclusión Social, deberían crear un espacio de coordinación interinstitucional adecuado en este derrotero. c) La Comisión de justicia y Derechos Humanos y la Comisión Especial Multipartidaria de Seguridad Ciudadana del Congreso de la República

En el Congreso de la República, en la Comisión de Justicia y Derechos Humanos, lo que se ha avanzado en la presente legislatura se resume en lo fundamental en dos proyectos: el primero sobre la amnistía o entrega de armas que los ciudadanos que las posean irregularmente deberán hacer a la Dirección General de Control de Servicios de Seguridad, Control de Armas, Munición y Explosivos de Uso Civil (DICSCAMEC) y al Ministerio Público, en el lapso de 90 días, pasados los cuales su posesión se asumirá como un delito. El segundo proyecto criminaliza a quienes introducen armas a los establecimientos penitenciarios, incluyéndose como sujetos activos del delito tanto a los empleados penitenciarios como a los operadores policiales, judiciales y visitantes. Ambas medidas pretenden reducir el mercado negro de armas que impunemente se ha profundizado en ciudades como Lima y Trujillo. Cabe resaltar que el tráfico de armas se viene dando en centros comerciales masivos así como dentro de los establecimientos penitenciarios, razón por la cual los proyectos aprobados por el Congreso de la República pretenden regular dichas ventas y limitar la posesión ilegal de armas de fuego, para así reducir su uso letal, principalmente en casos de asalto y robo, por las agrupaciones delictivas. 162 Seguridad ciudadana: hacia una estrategia integral

Poco se ha avanzado desde el legislativo en normas de carác- ter preventivo, las mismas que tienen un contenido mucho más estructural en un contexto de enfrentamiento de la pobreza, que debería tener un correlato disuasivo político criminal. En la Comisión de Justicia y Derechos Humanos se logró neutralizar la elaboración de un predictamen que buscaba la eliminación de algunos beneficios penitenciarios para los delitos graves y su reducción para los considerados leves, para promover- se una propuesta de modificación normativa más centrada en un adecuado procedimiento para la concesión de dichos beneficios. Esta propuesta, al atacar solo las consecuencias de los delitos, agudizaría hasta el colapso el hacinamiento penitenciario. Por su parte, la Comisión Especial Multipartidaria de Seguri- dad Ciudadana, cuyo talón de Aquiles es que no es una comisión dictaminadora, ha tenido una labor fructífera en la promoción de eventos donde se presentaron diagnósticos regionales y locales de la situación de la seguridad ciudadana d) El Consejo Nacional de Política Criminal

Con fecha 14 de noviembre de 2011, se promulgó la Ley Nº 29807 que creó el Consejo Nacional de Política Criminal, cuya función es la de planificar, articular, supervisar y dar seguimiento a la política criminal del Estado. Dicho consejo nacional se encuentra adscrito al Ministerio de Justicia, cuyo titular lo preside. Entre las funciones del Consejo Nacional de Política Criminal está la de emitir, a través de la secretaría técnica, informes técni- cos no vinculantes sobre toda propuesta legislativa en materia de justicia penal, ejecución penal y sistema penitenciario, con el fin de analizar su grado de adecuación al Programa Nacional de Política Criminal. Con ello se busca evitar que se legisle de manera desordenada y sin órbita en lo que se refiere a acciones delictivas, sin embargo, el hecho que no se obligue a las instituciones como el Rosa Mavila L. 163

Congreso de la República, el Poder Ejecutivo u otras señaladas en el artículo 107º de la Constitución Política, a contar con el informe técnico del Consejo Nacional de Política Criminal como requisito para presentar sus propuestas legislativas, hace que se conciba este organismo como un ente declarativo sin empoderamiento suficiente para tener eficacia real.

Una nueva visión para Lima

Mario Zolezzi Ch.

Nuestra capital refleja bien la tensión nacional entre una macroeconomía estable y una sociedad que dista mucho de sentirse segura y saludable: las alarmantes tasas de criminalidad, los altos costes en la atención de la salud y las vergonzosas cifras de la persistencia de la tuberculosis, contrastan con los optimistas y superficiales cálculos sobre cuántos celulares posee la gente o lo bien que se come en los cosmopolitas restaurantes capitalinos. Para distanciarse de esta paradoja, con la convocatoria a formular el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima Metropolitana, la ciudad se ha propuesto trazar un nuevo horizonte. Lima quiere y necesita alejarse de la perversa cultura del corto plazo. Así, a inicios de 2011 se determinó que era preciso formular un plan para Lima –el vigente había culminado en su horizonte de planificación– como primer paso para asumir los retos del crecimiento desenfrenado de una urbe que, con más de 8 millones de habitantes, es la quinta ciudad más poblada de Latinoamérica. Emprender este reto exigía a la Municipalidad Metropolitana definir una metodología de trabajo, la determinación específica de qué y dónde se planifica para gestionar el presente y orientar la gestión hacia un horizonte de planificación, y por cierto, ubicar a los actores principales a ser convocados a formar parte de este proceso. Esta tarea es un desafío importante en tiempos en los que la planificación es mal vista o se le pretende ignorar porque 168 Una nueva visión para Lima pareciera marchar en contra del reinado de la economía neoliberal de mercado. Nada más falso, pues lo que se requiere es orientar la inversión pública y privada para incrementar la calidad de vida mediante respuestas sostenibles de mediano y largo plazo, que se conviertan en políticas municipales continuadas que armonicen las visiones de la ciudad y atiendan los problemas de exclusión social que nos impiden avanzar. Hay quienes creen que esta tarea no es ni urgente ni importante. Yo me sitúo del lado de quienes piensan que es indispensable. Planear el crecimiento y marcha de la ciudad es una tarea que va más allá de lo que cualquier vecino sospecha, más allá de los límites de nuestros barrios, por ello la planificación debe hacerse con la mayor participación posible. Una urbe que se acerca a los 9 millones de habitantes, catalogada en el grupo de las megalópolis del planeta, solo puede planificarse adecuadamente coordinando y concertando con sus distintos actores. Por ello, la planificación debe hacerse con la mayor participación posible.

Procesos inconclusos

La Lima sin «un único centro» es una realidad que a inicios del siglo XXI corre paralela y sin planeamiento ante la gestión fraccio- nada de los distritos y el municipio metropolitano. Los esfuerzos más recientes por articularla políticamente a partir de una visión de desarrollo han sido procesos superpuestos e inconclusos, que han significado un punto de partida por demás complicado para el actual Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima al 2025. El Plan de Desarrollo Metropolitano Lima Callao (PLANMET) 1990-2010 fue aprobado al final de la gestión del aprista Jorge Del Castillo1, pero recién entró en vigencia con el alcalde

1 Acuerdo de Concejo N° 287-1989. Mario Zolezzi Ch. 169

Ricardo Belmont2. El PLANMET situaba como punto de partida el crecimiento «monocéntrico y ramificado», así como la desarticulación funcional y vial de la estructura urbana de Lima. Con este diagnóstico se reconocen tres Unidades Territoriales de Planificación Metropolitana: un área central metropolitana, áreas inmediatas (ramificaciones sobre los valles de Rímac, Chillón y Lurín) y áreas mediatas («bolsones» en un radio de 40 km del área central). Se plantea también como una «visión de desarrollo físico-espacial» de Lima y sus áreas territoriales, reconociendo tres «Conos»: Norte, Sur y Este, a los que corresponderían «Áreas Urbanas Desconcentradas». Con la finalidad de reemplazar el PLANMET, el siguiente alcalde, Alberto Andrade, dispuso la formulación de un Plan In- tegral de Desarrollo Metropolitano de Mediano Plazo 1998-20023, que priorizó la elaboración de un Plan Integral de Desarrollo Metropolitano. Sin embargo, se trataba de planes de diferente naturaleza y con diferente alcance territorial. El plan quedó incon- cluso y representa un intento fallido de «planificación integral del desarrollo» a nivel metropolitano que, al pretender cubrir aspectos urbanísticos ya previstos en el PLANMET Lima Callao vigente, entonces generó una confusión conceptual entre la planificación integral del desarrollo y la planificación urbana. Esta ambigüedad entre planificación del desarrollo y planifica- ción urbanística se prolongó y se agudizó con el alcalde Luis Cas- tañeda. El Instituto Metropolitano de Planificación (IMP) recibió del alcalde de Solidaridad Nacional el encargo de formular en 18 meses el Plan Metropolitano de Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano en la Provincia de Lima (PLAM)4, que con un horizonte de vigencia de 10 años debía tomar como base el aún

2 Actualizado y publicado por Acuerdo de Concejo N° 1677-191 y puesto en vigencia por Decreto de Alcaldía N° 127-1992. 3 Ordenanza N° 099-1996. 4 Ordenanza N° 620-2004. 170 Una nueva visión para Lima vigente PLANMET 1990-2010. Este encargo en la práctica se redujo a establecer la zonificación de usos de suelo de Lima –apenas uno de entre los varios instrumentos de gestión urbana– consistente en el reconocimiento de áreas (según usos y valores patrimoniales o ambientales) con fines de tratamiento normativo. Esto se debe a que el citado PLAM Lima no respondía a una apuesta por la planifica- ción o la concertación de los bullentes intereses en la ciudad, sino únicamente a la necesidad de adecuarse al Reglamento de Acon- dicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano dado en 2003 por el entonces recién creado Ministerio de Vivienda que, entre otras cosas, alteró los parámetros urbanísticos vigentes para la ciudad. De haberse concluido la formulación del PLAM, se hubiera tenido, de acuerdo a la ley, un proceso de consulta ciudadana y luego la aprobación del instrumento por parte del Concejo Municipal. Estas previsiones se incumplieron sin que se produzca reclamo u oposición significativa que melle el aura de eficiencia en la que se desenvolvió el anterior alcalde de Lima. Solo al final de dicha gestión se encargó al Programa de Gobierno Regional presentar un documento de Plan de Desarrollo Concertado para la Provincia de Lima 2011- 2021, que se produjo mediante un consultor externo. El documento está fechado en noviembre de 2010 y su estatuto legal es incierto al no haber sido consultado ni proclamado por la gestión. Al asumir sus funciones por el período 2011-2014, la gestión de la alcaldesa Susana Villarán optó por prorrogar la vigencia del PLANMET 1990-2010 y establecer como nuevos horizontes de planeamiento los años 2021 y 20355, que se expresarían en el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDCL). Para cumplir el encargo se designó a Henry Pease6 como Comisionado

5 Ordenanza N° 1505-2011 6 Decreto de Alcaldía N° 05 del 11 de noviembre de 2011. Pease fue el teniente alcalde de Alfonso Barrantes durante del gobierno municipal de Izquierda Unida en Lima (1984-1986) y regidor metropolitano hasta 1989. Mario Zolezzi Ch. 171

Especial para la formulación de una propuesta preliminar, estando todo el proceso a cargo del IMP7. El plazo para la formulación de este nuevo plan se fijó en 12 meses e incluye la formulación de un diagnóstico con las principales tendencias poblacionales, económicas, sociales y de la demanda de servicios públicos en la ciudad. Dicho diagnóstico debe tomar como base la sistematización de los planes de desarrollo concertado de los 42 distritos de Lima, los planes temáticos y sectoriales de la Municipalidad Metropolitana de Lima, así como su Plan Estratégico Institucional, material a partir del cual se esta- blecerá la visión de futuro que orienta el PRDC. Esta visión debe ser alimentada por diversos mecanismos de consulta ciudadana y confrontada con la opinión pública.

Lima: la ciudad-región

Bajo el lema Lima Somos Todos se inició el proceso de formulación del plan, cuya primera pregunta, por obvia, no deja sin embargo de ser un desafío: ¿cuál es el territorio sobre el que se planifica Lima? Lima-Callao es una megalópolis que abarca la jurisdicción política de dos provincias: Lima, sede de la capital de la República del Perú, gestionada mediante 42 distritos, más el Cercado de Lima, y la provincia constitucional del Callao, sede del principal puerto del país, con 6 distritos. Este territorio se gobierna simultáneamente por autoridades y administraciones distintas –y hasta contradictorias– producto de un proceso histórico que combina identidades locales, negocios urbanos, compromisos políticos, entre otros factores, en los que en ningún caso pesan suficientemente los elementos de racionalidad administrativa y territorial que implica la planificación.

7 Durante la administración de Luis Castañeda, el Instituto Metropolitano de Planificación, sin recursos y sin peso político al interior de la gestión, quedó en la práctica reducido a labores de micro-zonificación, situación que aún no ha podido ser superada del todo. 172 Una nueva visión para Lima

El proceso de descentralización iniciado en 2001 trajo consigo la creación de gobiernos regionales para todos los departamentos existentes, a excepción de Lima, donde se formaron tres entes de alcance regional. Para las nueve provincias alrededor de la urbe tenemos el Gobierno Regional de Lima (conocido como Lima Provincias). Para administrar el territorio de la provincia constitucional del Callao, que ya cuenta con una municipalidad provincial, se creó el Gobierno Regional del Callao –uno de los más solventes del país–. Finalmente, a la Municipalidad Metropolitana de Lima se le confirió la figura de un «régimen especial» para que asumiera progresivamente funciones regionales, es decir, el área metropolitana de Lima es a la vez territorio de un gobierno regional y de una municipalidad provincial, con un alcalde poseí- do de atribuciones de presidente regional (cuadro Nº 1). Durante sus dos períodos de gobierno (2003-2006 y 2006-2010), el alcalde Castañeda dio salidas de corto alcance a la presión por cumplir la normativa descentralista, con lo cual no solo postergó sino que complicó enormemente la definición del llamado «régimen especial»8. La complejidad de la gestión de Lima (la conurbación9 Lima-Callao, espacio regional) en el contexto de las demarcaciones político-administrativas referenciales y vigentes, se muestra en el cuadro Nº 1.

8 Creó un Programa de Gobierno Regional Metropolitano (PGRLM) que le permitió programar la transferencia de funciones en algunos sectores. La ordenanza Nº 1140 (del 25 de abril de 2008) modificó el organigrama del PGRLM creando hasta 12 subgerencias regionales que derivaron en un aparato irresuelto, incrustado en el organigrama municipal. 9 Conjunto de varios núcleos urbanos inicialmente independientes y contiguos por sus márgenes, que al crecer acaban formando una unidad funcional. Mario Zolezzi Ch. 173

Cuadro Nº 1 Instancias de gobierno en el ámbito del ex departamento de Lima

Territorio Jurisdicción Instancia de gobierno subnacional

Municipalidad Metropolitana de Lima + Provincia de Lima Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana + 42 municipali- Conurbación dades distritales

Lima-Callao Municipalidad Provincial del Callao + Provincia Constitucional del Callao Gobierno Regional del Callao + 6 municipalidades distritales

Ex departamen- Oyón, Yauyos, Cajatam- Municipalidades provinciales to de Lima (sin bo, Canta, Cañete, Hua- + respectivas municipalidades la provincia de ral, Huaura, Huarochirí, distritales + Lima) Barranca Gobierno Regional Lima provincias

Elaboración: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco).

Para operar la conversión de la municipalidad provincial en una municipalidad «dentro-de» un gobierno regional, actualmente el Programa de Gobierno Regional Metropolitano (PGRLM) cuenta con nueve subgerencias y una gerencia regional. Esta conversión implica varios procesos. Uno de ellos es la transferencia de funciones desde los ministerios y aunque se quiera presentar esto como un proceso basado en metas e indicadores –que son muy útiles–, se trata principalmente de un asunto político en el que en Lima se ha avanzado aún poco. Si pensamos en las dificultades que los demás gobiernos regionales tienen para normar en materia ambiental o para actuar sobre los conflictos sociales, frente al arbitrio del gobierno central, podemos tener una idea de los enormes retos para Lima, ciudad que concentra gran poder económico y mucha desigualdad social, que demanda cada vez más y más servicios 174 Una nueva visión para Lima urbanos para un tercio de la población del Perú. El tercio que define las elecciones nacionales y que es el público cautivo de los grupos empresariales-mediáticos más fuertes del país. Otro proceso es el de transformar la clásica institución municipal a una estructura de gobierno regional. Esto está lejos de ser únicamente un problema «de organigrama», pues requiere identificar áreas de gestión que respondan a procesos sub- metropolitanos. Son esas áreas de gestión el punto de partida para políticas específicas en temas críticos, como la demanda de vivienda –que en el Perú no se entiende como responsabilidad municipal– y la mejor administración de servicios urbanos (infraestructura, saneamiento, transporte) y sociales (educación, salud). Como sea, estos equilibrios político-administrativos han producido una situación en la que la inexistencia de una autoridad única para el conurbano, bloquea en los hechos la posibilidad de una escala mínima de planificación que responda a las características de «ciudad-región» que tiene Lima, ya sea potenciando virtudes, que pocas veces valoramos, como su ubicación privilegiada en la costa del Pacífico, o amenguando tendencias negativas, como su expansión descontrolada. Como vemos, es necesaria una enorme voluntad política de parte de todos los actores para lograr acuerdos satisfactorios respecto a las salidas a problemas que no se agotan en los límites de cada distrito o bajo el enfoque de un solo servicio o sector público. Por esta razón, cualquier intento de planificación no puede prescindir de un amplio proceso de consulta que sea lo más participativo posible.

Las Limas: áreas interdistritales

Los planteamientos sobre la planificación y administración desconcentrada de Lima como urbe policéntrica, vistos desde la perspectiva municipal, han presentado al menos dos tendencias. Mario Zolezzi Ch. 175

La primera, crear nuevas jurisdicciones por separación de la provincia original, con la finalidad –incierta– de captar mayores recursos. Esta idea fue recogida en las campañas electorales municipales de 2006 y 2010, expresándose en propuestas legislativas para transformar en provincia al distrito de San Juan de Lurigancho, el más grande y poblado de la metrópoli (y del país) con casi de un millón de habitantes. Entre ellas destacó el proyecto de ley promovido por el entonces Presidente de la República Alan García, que carecía de expediente técnico y cuyo mayor efecto fue profundizar el conflicto político entre la alcaldesa Villarán y el burgomaestre de San Juan de Lurigancho. La segunda tendencia la expresan las iniciativas que siguen el ritmo de la conformación de nuevas centralidades en el norte, sur y este de Lima. En distintos momentos se han intentado articulaciones que, basadas inicialmente en la contigüidad territorial, partieran de una identidad y problemas de gestión comunes. La ley de mancomunidades, promulgada en 2007 y reglamentada en 2010, les ha dado cobertura normativa. El anuncio de la Municipalidad Metropolitana de trabajar el Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDC) les ha dado un nuevo impulso que ha significado, adicionalmente, la constitución muy reciente de una nueva mancomunidad conformada por la mayor parte de los distritos del área central de Lima, es decir, el casco consolidado de la ciudad. En el anuncio de la alcaldesa se reconoce que «Lima no es más la ciudad del centro y la periferia, sino que es una ciudad policéntrica, es decir de todas las Limas: Lima Norte, Lima Sur, Lima Este y Lima Centro». Aunque aparentemente se exprese así al sumar los ámbitos de gestión de distintas administraciones municipales, el propósito de las mancomunidades no es el de definir territorios. Su eje es la implementación de políticas determinadas y la gestión de proyectos conjuntos. 176 Una nueva visión para Lima

Cuadro N° 2 Lima Metropolitana. Mancomunidades municipales inscritas y en conformación a noviembre de 2011

Mancomunidad Distritos integrantes

Mancomunidad Municipal Ancón, Santa Rosa, Puente Piedra, Carabayllo, Comas Lima Norte e Independencia.

Mancomunidad Municipal El Agustino, San Luis, Cieneguilla, La Molina y San Lima Este Borja.

Mancomunidad Municipal El Agustino, Ate, Santa Anita, Lurigancho, Chosica y Lima Este-Carretera Central Chaclacayo.

Mancomunidad Municipal San Isidro, La Victoria, Barranco, Jesús María, Lince, Lima Centro Pueblo Libre, Surquillo, San Borja, Surco, San Miguel, Miraflores y San Luis.

Mancomunidad Municipal Lima (Cercado de Lima) y el Rímac. Lima-Rímac

Asociación de Municipalida- San Borja, San Juan de Miraflores, Villa María del Triun- des del área Sur de Lima fo, Villa El Salvador y Pachacamac.

Asociación de Municipalida- Lurín, Punta Negra, Punta Hermosa, San Bartolo, Santa des de Distritos del Litoral María del Mar y Pucusana. Sur de Lima

Elaboración: desco.

El reto del proceso del PRDC de Lima será conciliar las visiones en juego para Lima –la de la gestión, la de los inversionistas, la de los vecinos– y trascender el estrecho marco en el que hasta hoy se han definido los procesos de asociatividad de las municipalidades metropolitanas: cerrados sobre la provincia- Lima, sin aproximaciones a la ciudad-región –la que se expande hacia el sur hasta Cañete, la que se integra al «norte chico», la que se disputa las rutas de transporte urbano y los suelos con Huarochirí, Mario Zolezzi Ch. 177 la conurbación Lima-Callao (puerto, aeropuerto)–. En resumen, el PRDC de Lima debe impulsar los procesos de asociatividad y mancomunamiento municipal, pero debe trascenderlos en función a la visión ciudad-región. El proceso del plan debe entenderse entonces como un equilibrio entre las dimensiones de lo político, lo técnico y lo participativo. Político porque exige negociación y acuerdos de varios actores cuya actuación expresa asimetrías de poder y de distribución de recursos. Técnico porque el aporte de profesionales y especialistas es un soporte fundamental en la definición de problemas y la formulación de propuestas en escenarios prospectivos. La incor- poración de la dimensión participativa no es por cierto una simple concesión al discurso de apertura democrática, es sobre todo una opción estratégica por darle sostenibilidad a los acuerdos que se formulen en el marco del plan. La coordinación entre niveles de gobierno en este difícil camino ha supuesto la progresiva concertación con los alcaldes distritales de Lima para la formulación de los procesos de consulta interdistrital y la incorporación de sus planes. Por el lado del gobierno central, ha requerido un acercamiento al Centro de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), que debe trabajarse con atención10. Queda como tarea pendiente abrir el diálogo con los gobiernos regionales de Lima (provincias) y El Callao, así como su municipalidad provincial.

10 Creado por Ley Nº 28522 y modificado por Decreto Legislativo Nº 1088 del 28 junio 2008, el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN) y Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico están destinados a conducir y desarrollar la planificación concertada como instrumento técnico de gobierno y de gestión pública, orientador y ordenador de acciones necesarias para lograr el objetivo estratégico de desarrollo integrado del país. 178 Una nueva visión para Lima

Los avances del Plan Regional de Desarrollo Concertado de Lima (PRDC) y lo pendiente

1. El diagnóstico de partida y la necesidad de actualizarlo

Las grandes tendencias y escenarios en los que se sitúa el PDRC requieren el desarrollo de un diagnóstico que sea bastante más que un documento encargado a un grupo de especialistas o una empresa consultora. Es por eso que tomando como material de base la data existente, el Instituto Metropolitano de Planificación y el equipo asesor del PRDC, conducido por Pease, trabajan un documento que incorpora la información que aportan cada una de las consultas ciudadanas interdistritales. La composición de los participantes en estas consultas garantiza que el eje se mantenga en la persona y el mejoramiento de su calidad de vida. Sin embargo, los aportes de los ciudadanos, en general, tienden a ser de corto plazo, por estar generalmente circunscritos a su realidad local/distrital y marcada por una demanda de soluciones prontas, por lo que la riqueza de pulso o temperatura que marca la población debe ser completada con otras lecturas e información técnica.

2. La identificación y ubicación de los actores sociales

Identificar a los interlocutores del proceso de consulta ciudadana tuvo como punto de partida la consulta de los registros de las gerencias de la Municipalidad de Lima Metropolitana, particularmente las de Participación Vecinal, Educación Cultura y Deportes, Desarrollo Empresarial, y Seguridad Ciudadana. También se utilizaron los registros de actores y organizaciones que interactúan con el Programa del Gobierno Regional Lima. A esta «base de datos» se han ido sumando organizaciones y actores sociales que interactúan con las municipalidades distritales a través de los procesos de concertación sectorial y de presupuesto Mario Zolezzi Ch. 179 participativo, como un modo de incorporar la escala local en la formulación del PRDC de Lima. La participación de varias Organización No Gubernamental (ONG) también ha constituido un aporte reconocido para la identificación y convocatoria ciudadana. La pérdida de confianza en los procesos participativos y la mentalidad individualista incentivada por el modelo socioeconómico vigente, han dificultado una mayor participación, y aunque esta es muy significativa, podría haber sido mayor con una convocatoria más mediática que la que se ha tenido.

3. Temas y metodología de consulta.

La participación de la ciudadanía en esta primera etapa del PRDC se produce en el marco de 10 mesas temáticas y 4 foros. Los temas fijados para las mesas son: Educación; Salud; Pobreza; Cultura y desarrollo; Medioambiente, riesgo y vulnerabilidad; Espacios públicos, áreas verdes y recreación; Economía, comercio, producción y servicios; Movilidad, transporte y vialidad; Seguridad Ciudadana; y Crecimiento urbano, agua, saneamiento y vivienda. Los foros están pensados para identificar propuestas de proyectos o actividades estratégicas en base a las demandas de grupos de interés, por lo que desde un enfoque de desarrollo humano se consideró que se debe responder específicamente a las necesidades de niños, niñas y adolescentes; jóvenes; mujeres; y adultos mayores. Posteriormente se amplió a personas con discapacidad; pequeños y microempresarios; y población lesbiana, gay, trans y bisexual. El proceso participativo del PRDC se expresa en la convocatoria a reuniones amplias de consulta en cada uno de los cuatro grandes territorios en los que se ha organizado el ámbito de Lima región. A lo largo de un mes, en cada área interdistrital, se realizan varios eventos. En primer lugar, una presentación de la versión preliminar de la visión de Lima, que es debatida y enriquecida en grupos de trabajo y plenarias. Luego tienen lugar las mesas 180 Una nueva visión para Lima temáticas, en las que con un procedimiento similar se trabaja un listado de problemas y un paquete de propuestas (proyectos o actividades estratégicas). Al final de estas rondas se realiza un encuentro interdistrital de dos días. Allí se presentan los resultados, el diagnóstico y los ejes de políticas y proyectos relevantes. Mediante la web del plan11 se presenta la información obtenida, lo que permite una distribución casi inmediata de materiales de sistematización a los participantes y la ciudadanía interesada. Hasta ahora no se tiene claro cuál es la reacción o comentarios de los ciudadanos sobre esta información que deberá ser procesada para incluirla en el documento final del plan.

4. La participación del sector privado

Reconocer la necesidad de contar con un plan de desarrollo significa admitir que la equidad distributiva no es consecuencia lineal de un manejo equilibrado de las cuentas, ni producto de una mera suma de esfuerzos individuales. En este sentido, la tarea de planeamiento se dirige a definir un marco común en función de prioridades, no solo para la gestión municipal, sino para todos los actores de la ciudad. A este llamado no escapa el sector privado, entendiéndose por el mismo tanto a los capitales que empiezan en pequeños y medianos emprendimientos, como a los grandes complejos corporativos, ambos con fuertes impactos en el paisaje y la economía urbana, especialmente cuando se trata del desarrollo inmobiliario o las megasuperficies comerciales, por mencionar apenas dos de los negocios más dinámicos de la ciudad. Por esta razón, en paralelo, los responsables del PRDC preparan y desarrollan un conjunto de encuentros con otros actores públicos, sociales y empresariales, aplicando estrategias de concertación

11 http://www.planlima.munlima.gob.pe Mario Zolezzi Ch. 181 diferenciadas, así como estrategias de comunicación y difusión con el apoyo de los medios, a fin de generar una percepción positiva en el ciudadano y una opinión pública favorable al proceso.

5. Un cambio de rumbo

Son varios los sectores que se han beneficiado de la carencia de planificación de Lima. Es decir, muchos estarían contentos sin el plan ¿Quiénes? En primer lugar, una parte de los «hacedores» de la ciudad: los mafiosos de la construcción, los especuladores inmo- biliarios y los promotores de invasiones –populares y de «cuello blanco»– y quienes las legalizan con fines venales y clientelares. Continuar sin plan también es interés de quienes se benefician de la eterna vigencia de la informalidad en los servicios, como en el caso del transporte público, donde no se respetan las necesidades de los usuarios ni los derechos del trabajador. Por razones que van desde necesidades políticas inmediatas hasta efectismo en la gestión pública, muchas autoridades y funcionarios locales también estarían «más cómodos» sin plan. No tener exigencia de concertación de intereses facilita a muchos alcaldes satisfacer demandas inmediatas de «sus» vecinos para asegurarse continuidad en el poder, aun a costa de una distribu- ción poco racional de recursos económicos, lo que redunda en más desigualdad entre las y los limeños. También les conviene que no haya un plan a sectores que se inclinan por mantener a la empresa de agua de Lima, SEDAPAL, aislada de la Municipalidad de Lima Metropolitana, en una malentendida «autonomía» de lo «técnico» frente a lo «político» que, sin embargo, no les impidió cierta condescendencia con el populismo con que el pasado gobierno aprista promovió sus programas de saneamiento; ni sonrojarse ante el clamoroso retraso de una salida definitiva que asegure la provisión de agua para el sur de la ciudad. 182 Una nueva visión para Lima

Uno de los retos más grandes del PRDC es la concertación con el gobierno central, que a través del Ministerio de Transportes (MINTRA) y del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (mvcs) decide, actúa e invierte en la capital como no se hace en ninguna otra ciudad del país. Sin duda el MINTRA será decisivo en la reforma del transporte y en las decisiones sobre el futuro de los sistemas de transporte masivo. De modo aún más gravitante, a lo largo del último lustro el MVCS ha sido clave para la inversión en la consolidación de los nuevos barrios de Lima, a la vez que un innegable factor de presión sobre la zonificación y normativa de edificaciones y de uso del suelo, en función del programa MIVIVIENDA. Para asegurar que sus políticas se implementen en una lógica de ente rector de lo urbano, y no solo de promotor de edificaciones, como ha sido hasta ahora, es necesario que armonice sus programas con el gobierno de la ciudad. La mejor manera es hacerlo en el marco de un instrumento común y el PRDC puede cumplir esa función. El gobierno del ex alcalde de Lima, Luis Castañeda, fue una acumulación de obras centradas casi exclusivamente en la vialidad y el transporte, algunas exitosas, pero dispersas y descoordinadas en la medida en que no respondían a una orientación integral. Lamentablemente no se trató de un gobierno que se propusiera actuar en los campos del desarrollo económico local o el desarrollo humano, dos dimensiones que debieran considerarse ineludibles para estar a la altura de los retos y necesidades de la urbe más grande y poblada del país. Un reflejo de este desinterés por una visión integral para Lima es que se haya gobernado al margen del plan de desarrollo vigente, al punto que al caducar el mismo, la administración Castañeda no hizo ninguna previsión para actualizarlo. Un plan debe ser concebido no como un conjunto de grandes obras o un listado de actividades, sino más bien como el marco de políticas que se impacten en la persona y en su calidad de vida. Mario Zolezzi Ch. 183

La actual gestión edil se ha planteado formular un plan con un enfoque centrado «en la gente». Para tranquilidad de quienes ven el «desarrollo social» como «gaseoso» frente a los beneficios visibles del «cemento», y el «obrismo», actualmente hay disponibles una serie de indicadores y mecanismos técnicos para hacer «medibles» y «tangibles» los beneficios de una gestión urbana centrada «en la gente». Entre otras cosas, puede valorarse la reducción del tiempo que se consume en trasladarse en la ciudad, los ahorros que supone combinar distintas modalidades de transporte o la disminución de costos familiares para acceder a servicios educativos o recreativos. También puede medirse la reducción anual de la cifra de enfermedades respiratorias o de episodios de diarrea en infantes, dos de los problemas de salud más frecuentes en los nuevos barrios de Lima, ubicados en neblinosas alturas a las que no llega la red pública de agua. Para los profesionales de la salud –y las madres de familia, claro– este beneficio es tan inmediato como el efecto de cualquier obra basada en cemento. Estas mediciones pueden sumarse a los indicadores ya desarrollados que promueve el Ministerio de Economía a través del Presupuesto por Resultados o el Plan de igualdad de oportunidades, a cargo del Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables. Contrastado con el secretismo y la mudez que caracterizaron a la anterior administración, el PRDC en marcha constituye un hito histórico en los procesos participativos en grandes ciudades. El plan deberá contribuir a que la concertación, la definición de objetivos y de una visión compartida de Lima región, nos aleje del caos, la improvisación, el desperdicio de recursos escasos y nos acerque al logro progresivo de mayor calidad de vida. Si bien para muchos lo que importa son los grandes proyectos, esos que le «llenan el ojo» a la gente y promueven la inversión privada, también hay millones de ciudadanos, miles de unidades económicas y muchísimas instituciones a la espera de un plan que consolide el bienestar de Lima. Inversionistas serios, municipios 184 Una nueva visión para Lima que entienden que forman parte de una megalópolis en la que es indispensable sumar planes y ajustarlos a un proyecto mayor y concertado. También lo quieren las personas y familias de barrios populares que intuyen que esto puede ser tan positivo para ellos como lo fue la creación y la historia de Villa El Salvador, una comunidad en el arenal que planificó su futuro y en pocos años avanzó lo que otros barrios no habían conseguido en décadas. A pesar de la adversidad y el desgaste de los años, Villa El Salvador sigue siendo el ejemplo de lo que puede lograrse cuando se tiene una visión de futuro para trazar un rumbo común en medio de la diversidad de intereses. Parte II Sociedad y democracia

Enrique Amayo Z. Jorge Barrientos-Parra Margarita Benavides Alberto Chirif Jonathan Diez Y. Anahí Durand G. Maró Guerrero A. Dan Lerner P.

El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala

Anahí Durand G.

Durante la última década se ha hecho recurrente en el Perú hablar de «conflictos sociales» para referirse a las protestas, marchas y movilizaciones que miles de personas protagonizan en el país. A diferencia de las masivas huelgas y paros desarrollados antes de los 90, hoy los conflictos sociales no cuentan con estructuras centralizadas ni están necesariamente asociados a aparatos partidarios. Los conflictos de ahora se muestran poco estructurados, dispersos y reactivos ante alguna presión del contexto que torna más evidente la contraposición de intereses. Además, estos se hallan estrechamente vinculados a la presión sobre los territorios que exige el actual momento económico signado por la imple- mentación del modelo neoliberal eminentemente extractivo. Pero, ¿qué es lo que expresa esta persistente conflictividad social? Más que ahondar en la incapacidad gubernamental o en los cálculos racionales de los actores involucrados, resulta sustantivo analizar la dinámica política del país en un marco de crecimiento econó- mico con exclusión, donde es poco lo que ha cambiado desde el ajuste estructural fujimorista. La apuesta por el continuismo nos remite a una serie de procedimientos, marcos normativos y referentes discursivos elaborados y reafirmados desde el poder estatal a partir del «autogolpe» de 1992. Esto cobra mayor relevancia aun teniendo en cuenta que el actual mandatario, aunque ya no proclamara la 190 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala

«gran transformación», sí prometía distanciarse de sus antecesores. Para lograr el triunfo Ollanta Humala asumió que debía seguir liderando el descontento de quienes querían cambios significativos al modelo (ese 30% de la primera vuelta, para ponerlo en números), ganándose a la vez la confianza de quienes preferían una continuidad asociada a la estabilidad económica y la expansión del consumo (es decir a Lima y las ciudades de la costa, para situarlo territorialmente). Trascurrido un año de gobierno nacionalista, lejos del progresismo y los aliados de la izquierda, la sensación de crisis y estancamiento es tan notoria como la ausencia de reformas importantes. La conflictividad social se ha agudizado con nuevos hitos emblemáticos como Conga y/o Espinar, y la violencia sigue latente no solo asociada a las protestas, sino también como rezago del conflicto armado y el narcotráfico, tal como sucede en el Valle del Río Apurímac y Ene (VRAE). Al fragor de los acontecimientos el gobierno suele balbucear cambios pero en la práctica no hace mucho, por el contrario, parece afirmarse una gestión del poder mediocre e improvisada que apela a la utilización de la violencia para legitimar consensos conservadores. El presente artículo se propone analizar el actual escenario político –signado por la continuidad respecto al modelo y al discurso neoliberal– a partir de dos procesos representativos. Por un lado la conflictividad social y los impasses provocados, principalmente por la postergación de reformas anunciadas. Por otro lado, la utilización de los hechos de violencia para garantizar la impunidad, avalar discursos autoritarios y legitimar el uso de la fuerza en las protestas. Se trata de aspectos que revelan la falta de iniciativa del gobierno, pero que sobre todo dejan al descubierto la nula capacidad –e interés– por generar reformas y nuevos marcos de sentido que enfrenten la crisis y planteen salidas. Nos interesa echar luces sobre la interacción establecida entre los actores sociales y el Estado, las vías de negociación y las correlaciones políticas en un contexto donde la opción por Anahí Durand G. 191 hacer «más de lo mismo» fortalece a los poderes fácticos, léase grupos empresariales, capital transnacional y Fuerzas Armadas. Se acumulan así «asuntos pendientes» que al no resolverse tienen costos nocivos para profundizar la democracia y garantizar condiciones de vida digna para la mayoría de peruanos y peruanas.

De conflictos, postergaciones y confrontaciones

Al iniciar el gobierno, allá por el lejano agosto del 2011, el premier Salomón Lerner anunció públicamente que ante los conflictos sociales la opción del Estado sería el diálogo y que las puertas del palacio de gobierno estaban abiertas a los diferentes actores sociales. Tomándole la palabra, decenas de delegaciones transitaron por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) esos primeros meses. Dirigentes de Andahuaylas, Paita, Celendín, Aguaytía y varios otros lugares, se reunieron con funcionarios del Ejecutivo exponiendo su problemática, pero también dejando en claro que esta vez confiaban en ser atendidos. No era para menos, pues prácticamente todos habían respaldado la campaña de Humala y así lo hacían saber. Algunos gestos parecían reforzar el convencimiento de que las cosas se harían algo distinto. El presidente Humala viajó a Ica a condenar la corrupción del Partido Aprista Peruano (APRA) en la reconstrucción de la zona luego del terremoto de 2007, aprobó la ley de consulta previa en Bagua y hasta renegoció los impuestos a la minería. Muy probablemente por ello los empresarios agremiados en la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (CONFIEP) y/o en la Sociedad Nacional de Industrias (SNI), se mostraban temerosos, rumiando su derrota electoral tras haber apoyado abiertamente a Keiko Fujimori. Desde el inicio, la prensa y los reportes de la Defensoría del Pueblo dejaban en claro que la gran mayoría de conflictos sociales también se relacionaban directamente con la política de expansión 192 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala extractiva implementada por los últimos gobiernos. La frenética entrega de concesiones para explotación minera y petrolera, los problemas de contaminación ambiental y la cuestionada redis- tribución de ganancias, generaban gran rechazo en la población. Ante este enorme pasivo era predecible que el «estado de gracia» no duraría mucho y urgía delinear una estrategia de diálogo que solucionara los denominados «conflictos socioambientales». Ello implicaba realizar cambios sustantivos en el marco normativo y el diseño institucional del sector ambiente y energía y minas, además de renovar a técnicos y funcionarios, la mayoría desle- gitimados por su parcialidad con las empresas. Pero para esto Salomón Lerner requería dos cosas que nunca consiguió: decisión política al más alto nivel y una amplia correlación de fuerzas que lo respaldara. En términos de diagnóstico, diversos artículos y reportes de conflictividad1 daban cuenta de dos grandes temas a modificar. En un primer grupo se situaban los problemas relacionados con el manejo ambiental. Las pautas de aprobación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) originaban diversas denuncias que iban desde acusaciones a las empresas de manipular las audiencias, hasta dudosas condescendencias de parte de los funcionarios2. También el diseño institucional se mostraba caduco e inope- rante pues las competencias distribuidas todavía continuaban en el esquema previo a la creación del Ministerio del Ambiente (MINAM). La Autoridad Nacional del Agua (ANA), dependencia del Ministerio de Agricultura (MINAG), no se abastecía para resolver las múltiples controversias sobre los usos del recurso; el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA),

1 Véase: www.defensoria.gob.pe o Mendoza, Verónika. «La génesis de los conflictos».revistaideele.com , Lima, 29 de noviembre de 2011. http://www.revistaideele. com/content/la-g%C3%A9nesis-de-los-conflictos 2 En el caso del Proyecto Minas Conga, el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) fue aprobado «con cargo a entregar el estudio hidrogeológico el año 2013», es decir, en plena fase de exploración. Anahí Durand G. 193 adscrito al MINAM, tampoco cumplía su labor de modo efectivo; y ni hablar del Organismo Supervisor de la Inversión en Energía y Minería (OSINERGMIN), institución encargada de la sanción y remediación ambiental, que prácticamente no había cobrado multas los últimos cinco años3. En un segundo grupo se encontraban los problemas relacionados con la distribución de ganancias y beneficios de las empresas mineras y petroleras. A nivel local y provincial, las empresas habían firmado diversos convenios sobre entrega de fondos que la población pedía renegociar. Un reclamo legítimo considerando que si los precios del mineral y las ganancias de la empresa subían, los montos pactados también podían renegociarse. Además, se exigía mayor autonomía para el uso de estos beneficios, pues las empresas solían tutelar su dinero implementando services de contratación laboral, como Yanacocha, o canalizándolo vía fundaciones y Organismos No Gubernamentales (ONG). Que las empresas modificaran sus políticas de redistribución local, no necesariamente significa que se afectaría su rentabilidad, y por el contrario, podría facilitar el diálogo en los conflictos. Obviamente, las demandas sociales no esperaron la implementación de estas reformas pendientes y los conflictos estallaron en lugares como Tacna y Moquegua, por problemas con la Southern, y en Andahuaylas, por problemas de los usuarios de riego. Este también fue el caso de Cajamarca, pero ahí el escenario era más complejo, dado el masivo rechazo a Yanacocha y la coincidencia de actores políticos regionales con poder e intereses encontrados. Apenas unos meses previos a las protestas, el presidente regional Gregorio Santos, de Patria Roja, era cuestionado por el Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca liderado por Wilfredo Saavedra, quien ya hablaba de traición y revocatoria4. Pero la ausencia de una respuesta

3 El 54% de multas no cobradas representan casi 70% del monto total de las multas en el periodo 2007-2011. 4 Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca (FDAC). «Frente a la traición y el atentado contra la vida del pueblo de Cajamarca: Abajo el contubernio de Patria Roja 194 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala oportuna y articulada desde el Estado, las presiones de la Sociedad Nacional de Minería y el mayoritario respaldo de la población a las movilizaciones, facilitaron que rápidamente los actores regionales se unificaran tras una sola postura maximalista. El «Conga no va» se impuso como respuesta a un mediocre discurso televisivo anunciado por el mandatario, donde el «Conga va» opacó la tímida promesa de implementar los cambios socioambientales requeridos. Quizá Lerner y sus colaboradores cercanos pensaron que tenían tiempo para realizar las reformas paulatinamente, conven- ciendo al presidente y generando alianzas más amplias. Proba- blemente sobredimensionaron la confianza y la paciencia de los actores sociales. Como fuera, el repliegue del «sector de izquierda» fue más bien reservado. No se trató de una pugna de fuerzas dentro del Partido Nacionalista (PN) donde Ciudadanos por el Cambio fue desplazado por el «sector Valdés» –léase empresarios y exmilitares–. En el PN no hay tendencias ni fuerzas partidarias con bases regionales y operadores políticos. Lo que predomina son círculos de allegados donde gana poder quien se ubique más cerca a la pareja presidencial. La designación del nuevo premier fue consecuencia de ese realineamiento y aclaró que la continuidad estaba asegurada. Las reformas no se iban a realizar y la postura frente a los empresarios y el capital transnacional iba a ser aún más sumisa. El presidente, obnubilado con su alta aprobación en las encuestas y la subida de puntos en los niveles A y B5, optó por justificar su postura diciendo que la minería debía pagar la inclusión social. No hacía falta tener grandes reflejos políticos para advertir las consecuencias de ignorar las demandas de quienes votaron y las empresas mineras». Pronunciamiento del FDAC, Cajamarca, lunes 3 de octubre del 2011. http://fdaccajamarca.blogspot.com/2011/10/frente-la-traicion-y-al-atentado- contra.html#more 5 Ver la encuesta de la Compañía Peruana de Estudios de Mercado y Opinión S.A.C (CPI) del 27 enero de 2012. http://www.cpi.com.pe/descargas/OPNA201205_01. pdf Anahí Durand G. 195 por Ollanta confiando en que atendería sus problemas con la minería. El conflicto de Espinar fue muestra de ello. Básicamente las demandas de la población aludían a problemas ya diagnosti- cados: denuncias de contaminación ambiental y el imperativo de renegociar el convenio marco firmado entre la Municipalidad de Espinar y la empresa ocho años atrás6. Se había instalado una mesa técnica de negociación en marzo, pero como en otras ocasiones, los ritmos burocráticos, la poca disposición de la empresa y el ánimo exacerbado de la población terminaron por detonar el conflicto. Ante ello, la respuesta del Estado fue brutalmente represiva descalificando a la protesta como cosa de radicales, dejando dos muertos, heridos y detenidos. Antes que tender puentes de diálogo y escuchar a esa «gente manipulada y desinformada», Valdés optó por detener al alcalde, desautorizar al presidente regional Jorge Acurio y pelearse con parte de la bancada nacionalista. Al siguiente día, las palabras del Presidente afirmando que «hay que poner orden en el país»7, terminaron de confirmar como se seguirán tratando los conflictos sociales. Obstinado en la defensa de la política neoliberal extractiva implantada por el fujimorismo, sin base social, sin cuadros técnicos, ni operadores políticos, el gobierno tropieza con sus propias contradicciones abonando a la fragmentación y a la crisis. Desde palacio Humala repite que va a generar inclusión a través de los programas sociales sin entender que la población excluida lo que reclama es inclusión política. Al despreciar al electorado que lo eligió, negándose a avanzar en algunas reformas en materia ambiental extractiva, o incluso a ensayar gestos de acercamiento comprensivo, el régimen deslegitima la democracia acrecentando

6 En el 2003 la empresa minera Billiton Tintaya y la Municipalidad de Espinar firmaron un convenio marco que, entre otras cosas, establecía un aporte voluntario anual de hasta el 3% de las utilidades de la empresa, antes del pago de sus impuestos, y un sistema de evaluación ambiental conjunta. 7 «Humala sobre conflictos sociales: Voy a combatir y poner orden en el país». La República, Lima, 31 de mayo de 2012. 196 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala además las brechas étnicas y de clase entre quienes protestan y quienes los descalifican. Pero no solo en materia de conflictividad social la continuidad se torna grotesca, sino que también en la utilización de la violencia y el desinterés en luchar contra la impunidad tenemos bastante más de lo mismo.

Violencia, impunidad y continuidad política

Otra herencia del fujimorismo con la que los siguientes gobiernos han debido lidiar es la relacionada con el pasado de violencia, corrupción e impunidad derivada del conflicto armado interno. Más aún, en un nuevo escenario político, convivir con esta impunidad ha significado avalar el uso de la fuerza militar o policial para reprimir las protestas siendo recurrentes los muertos y heridos en los conflictos. Enfrentar este «pasivo» implicaba tanto sancionar graves violaciones a los Derechos Humanos cometidas por la policía y las fuerzas armadas en el marco de la lucha contra subversiva, así como reformular el discurso estatal que protege a los efectivos militares y avala incondicionalmente su accionar durante el conflicto y también en la actualidad. Ni Alejandro Toledo, ni Alan García asumieron a fondo dichas tareas y aunque la Comisión de la Verdad y la Reconciliación (CVR) fue un esfuerzo valioso de esclarecimiento, tampoco pudo resolver ambos temas, decidiendo la clase política dominante ignorar sus recomendaciones. Solo la tenacidad de las y los afectados, junto al trabajo de activistas y profesionales, ha permitido judicializar algunos casos, sentando a los responsables en el banquillo de los acusados y hasta condenando a Alberto Fujimori. Pero cuando podía esperarse que por lo menos el poder no obstruyera la búsqueda de justicia, la actividad militar en el VRAE puso el tema del «terrorismo» en agenda, revelando que nuevamente el Estado está dispuesto a manipular los hechos, mantener la impunidad y defender la legitimidad del uso de la fuerza. Anahí Durand G. 197

El manejo y las posteriores reacciones frente a los enfrentamientos ocurridos en abril en el distrito de Echarate –vinculada al VRAE pero no estrictamente situada ahí8- pusieron en evidencia esta decisión por «cerrar filas» con el poder militar. No habían pasado muchos días de la exhibición del detenido «Camarada Artemio», último jefe histórico senderista atrincherado en el Valle del Huallaga, cuando los medios anunciaron el secuestro de 36 trabajadores del consorcio del gas de Camisea en el VRAE9. Los secuestradores, liderados por los «hermanos Quispe Palomino», exigían cerca de nueve millones de dólares y admitían en rudimentarias declaraciones políticas su cercanía al primigenio Sendero Luminoso, desconociendo a Abimael Guzmán pero avalando una matriz histórica común que dotaba de cierto ropaje ideológico al resguardo de sus negocios con el narcotráfico. El atentado reveló, además, que los denominados «narcoterroristas» tenían control del territorio, estaban muy bien armados y tenían sojuzgadas a las poblaciones ahí asentadas, incluyendo niños a quienes adiestraban ideológica y militarmente para sus filas. Quedó claro también, que pese a las décadas de proyectos alternativos y desplazamientos militares, el VRAE continuaba siendo el principal valle productor de coca destinada a la cocaína y el narcotráfico, que este permanecía inamovible en su puesto como el negocio más rentable de la zona. Ante el secuestro de los trabajadores, el presidente Ollanta se puso el uniforme y viajó presuroso a impartir directivas a la tropa. Era su oportunidad para posicionarse victorioso ante el

8 El Valle de los Ríos Apurímac y Ene (VRAE) en la región Ayacucho comprende los distritos de Sivia, Ayna y Anco; Llochegua en la provincia de Huanta; y los distritos de Chungui, San Miguel y Santa Rosa, en la provincia de la Mar. En la región Cusco abarca los distritos de Kimbiri, Pichari y Vilcabamba, en la provincia de La Convención y en Junín; y los distritos de Mazamari, Pangoa y Río Tambo, en la provincia de Satipo. 9 Para una cronología de los hechos véase: «Cronología de un secuestro: Principales hechos ocurridos en Kepashiato». RPP Noticias, Lima, 14 de abril de 2012. http://www.rpp.com.pe/2012-04-14-cronologia-de-un-secuestro-principales-hechos- ocurridos-en-kepashiato-noticia_471833.html 198 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala problema, pero el desastre de la Operación Libertad acabo con sus pretensiones triunfalistas evidenciando las serias deficiencias operativas del ejército peruano. Si bien los trabajadores fueron liberados «voluntariamente» por los secuestradores (a pesar de los desmentidos oficiales muy probablemente la empresa hizo algún pago), la muerte de tres oficiales, los diez heridos, el abandono a los oficiales supuestamente abatidos y la posterior reaparición de uno de ellos, dejaban ver que el Ejecutivo estaba sobrepasado. Como consecuencia de ello fueron relevados los ministros del Interior y de Defensa, aunque el problema de fondo continuó sin resolverse: existe una zona en el país –perfectamente localizada geográficamente– donde se ubican bases militares y policiales, y donde se han invertido millones de dólares de la cooperación para desarrollo alternativo, pero que, sin embargo, el control territorial lo tienen grupos irregulares que manejan el negocio de la droga. ¿Es que se trata de una fuerza inexpugnable para un ejército nacional y un Estado en pleno crecimiento económico? Más que eso se trata de una zona con niveles alarmantes de pobreza donde los presupuestos no llegan a la población y la corrupción permea a funcionarios, militares y efectivos policiales, por no hablar de altos mandos que de seguro están más preocupados en negociar «comisiones» y presupuestos. Todo indica que este orden de cosas está demasiado arraigado como para que se solucione en el corto plazo, así que tendremos «problema VRAE» para rato. Pero el trágico saldo de la Operación Libertad sirvió también para que sectores interesados pusieran en agenda el tema de la heroicidad y la exaltación de los militares como baluartes del desarrollo y la paz. Interesadamente, voceros y congresistas del APRA y el fujimorismo se apresuraron en equiparar a los caídos del VRAE con los comandos de la operación Chavín de Huántar, solicitando, por ejemplo, que se les pague a ambos grupos un bono Anahí Durand G. 199 extraordinario de reconocimiento10. Coincidentemente esto ocurría mientras varios de los comandos Chavín de Huántar eran procesados por las ejecuciones extrajudiciales cometidas durante el rescate de los rehenes en la residencia del embajador del Japón en 1997. Al respecto de estos hechos, su tratamiento ha evidenciado la actual postura del Estado que ha abandonado la tesis según la cual los emerretistas asesinados extrajudicialmente fueron obra de algunos «gallinazos» del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), enviados por Montesinos una vez concluido el operativo de rescate. Ahora el gobierno compra el pasivo del fujimontesinismo y defiende a todos los comandos por igual. Poco importa llegar a la verdad y mucho menos resarcir en algo el dolor de los familiares que como cualquier ciudadano de este país tienen derecho a la justicia. Si alguna vez el ex ministro de Justicia, Francisco Eguiguren, declaró que el Estado no avalaría ni financiaría a militares y/o policías torturadores, asesinos o violadores, hoy su sucesor, Juan Jiménez, hace todo lo contrario desplegando sus dotes como operador de turbios intereses militares. Como bien apuntó Salomón Lerner Febres, «seducido por el poder»11 Jiménez ha atacado sistemáticamente el informe de la CVR, criticado a la Corte Inte- ramericana de Derechos Humanos (CIDH) y descalificado a las víctimas con los mismos argumentos del fujimorismo: que se trata de presuntos terroristas, que la CIDH esta parcializada y que la mano dura es el único camino para combatir el terror. Esta opción por continuar avalando la impunidad puede ser comprensible si tenemos en cuenta que el mismo presidente tiene intereses en ese ámbito, siendo el caso Madre Mía un capítulo oscuro de su vida militar. El problema es el costo de afirmar este orden de cosas,

10 «Bono para comandos de Chavín de Huántar y Operación Libertad se votará el lunes». El Comercio, Lima, 21 de mayo de 2012. http://elcomercio.pe/politica/1417707/ noticia-bono-comandos-chavin-huantar-operacion-libertad- 11 Lerner Febres, Salomón. «Las seducciones del poder». La República, Lima, 19 de febrero de 2012. 200 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala pues lejos de contribuir al procesamiento de las heridas derivadas del conflicto armado, refuerza el poder de quienes pisotearon el estado de derecho desconociendo la dignidad de las víctimas. En el Perú los altos mandos militares nunca han pedido perdón por las atrocidades cometidas en el conflicto armado, no solo como excesos sino como política deliberadamente pensada y anotada en manuales de contrainsurgencia. En Argentina lo hicieron y la ins- titución no se ha desmoronado. ¿Por qué aquí no se disculpan por ejemplo por la masacre de Accomarca donde asesinaron a niños y niñas? Quizá para eso primero deberían reconocer que quienes murieron eran sus iguales y no pobres, indígenas o simplemente presuntos «terrucos» que eliminar. Por ahora todo indica que no habrá disculpas ni deslindes de responsabilidades. Adicionalmente, el gobierno debe considerar que para mantener el orden en el actual escenario de conflictividad necesita de unas fuerzas armadas y policiales convencidas de la incondicionalidad presidencial. Es funcional entonces no separar los pendientes del conflicto armado de los actuales enfrentamientos con remanentes senderistas vinculados al narcotráfico, por lo que el gobierno continuará fusionando los temas y utilizándolos para reafirmar la cerrada defensa de los militares. En similar sentido, nuevamente la memoria se organiza desde el poder para garantizar impunidades y privilegios amparados en el discurso fujimorista. Lamentablemente ni los activistas de las ONG de Derechos Humanos ni los grupos de izquierda, enarbolan fuerte y consistentemente otro discurso sobre el tema, mostrándose todavía a la defensiva, silenciosos y culposos ante el despliegue de epítetos y falsas acusaciones. El nombramiento del general Wilver Calle como ministro del Interior, pese a que reconoció firmar el acta de sujeción a Montesinos, confirma la condescendencia para con estos personajes. Lo mismo que en el manejo de la política ambiental y extractiva, también aquí la continuidad está asegurada, perdiéndose una oportunidad de afirmar el respeto Anahí Durand G. 201 a los Derechos Humanos y zanjar definitivamente con posturas autoritarias.

Epílogo temporal… de traiciones y pendientes

A pocas semanas de cumplirse un año de gestión, el gobierno luce desgastado e incapaz de implementar salidas dialogadas y duraderas a los escenarios de crisis. La decisión de continuar con determinadas políticas y ejes programáticos de la economía y la articulación política nacional, se traducen en una cerrada defensa de los sectores empresariales extractivos, respaldándose para ello en el autoritarismo y la impunidad militar. Atrás quedaron las promesas de transformación y las enardecidas críticas al neoliberalismo y la clase política. ¿Qué ha sucedido entonces?, ¿es acaso que durante la campaña Ollanta Humala sinceramente creía en lo que prometía y ahora se encuentra desbordado?, ¿es que tenemos un presidente secuestrado por los empresarios y las transnacionales? No se trata ni de ingenuidad ni de secuestro, son más bien decisiones pragmáticas de un personaje ambicioso y con cierta habilidad para aprovechar las «ventanas de oportunidad» del contexto. Casi al finalizar el régimen fujimorista, Ollanta Humala advirtió que ganaría notoriedad como rebelde y se levantó en Locumba, acercándose luego a un sector de la izquierda de quienes tomó el programa, los gestos discursivos y algunas redes. Durante el gobierno aprista se colocó como líder de la oposición y abanderado de los intereses nacionales. Pero ahora, ya en el poder, evalúa que es mejor para su permanencia en palacio no pelearse con los poderes fácticos, aunque esto implique cosechar las palmas de sus exadversarios y traicionar a su electorado. Continuar implementando tal cual el modelo de desarrollo, implica que necesariamente el Estado deberá enfrentar el descontento de comunidades y poblaciones que ven afectados sus territorios, recursos naturales y formas de vida. Si la opción es 202 El costo de lo pendiente: conflictos sociales e impunidad en tiempos de Humala no implementar las reformas pendientes y no revisar la política asumida con la industria extractiva, lo que sigue ante futuros y predecibles conflictos es mayor represión y criminalización. El diálogo, la gestión y la prevención difícilmente resolverán las controversias si los marcos normativos siguen siendo tan abiertamente favorables a la inversión privada, si los mecanismos y procedimientos ambientales continúan desfasados, y si el Estado insiste en descalificar las demandas como cosa de extremistas violentos. Pese a que el capitalismo mundial se encuentra en crisis y podría haber espacio para apartarse de los dictados del Consenso de Washington, los técnicos y directivos del Ministerio de Economía y Finanzas, con la venia presidencial, no arriesgan ni ensayan nada nuevo. Esperan que los programas sociales ayuden a recuperar la base social perdida, menospreciando la indignación de amplios sectores empobrecidos que creyeron que este gobierno sí representaría sus intereses y dejaría de tratarlos como «perros del hortelano». Justamente el conflicto en Espinar reveló que no hay espacio para ensayar otras fórmulas, apelándose a una conocida «mano dura», que esta vez incluyó la detención del alcalde, el bloqueo de las cuentas del municipio y el maltrato a la congresista cusqueña Verónika Mendoza quien renunció al Partido Nacionalista12. Desde los sectores que protestan el escenario es complejo y dan cuenta de múltiples intereses, así como de plataformas poco cohesionadas. Sin duda las luchas de Conga y Espinar revelan la indignación y fuerza beligerante de buena parte de la población, pero también expresan intereses encontrados y afanes por conseguir réditos políticos en el corto plazo. Ciertamente existen sectores interesados en agudizar las contradicciones

12 Pocos días después renunciaron también de la bancada nacionalista los congresistas Javier Diez Canseco, Rosa Mavila y Rubén Coa. Los cuatro, junto a Jorge Rimarachin, separado antes por su posición frente al tema Conga, buscan conformar una nueva bancada de oposición. Anahí Durand G. 203 y los enfrentamientos, levantando posturas maximalistas que les pueden brindar adhesiones y protagonismo. Es lo que hace Wilfredo Saavedra en Cajamarca y lo que le ha dado resultados. Lamentablemente la opción del gobierno por reprimir y descalificar las protestas refuerza las posturas extremistas en desmedro de quienes, crítica pero sensatamente, hubieran podido apoyar algunas reformas paulatinas. Peor aún, la opción por desconocer tan fehacientemente la plataforma asumida durante la campaña, mina la confianza en la democracia de un buen sector de la población, demostrando que el voto popular no asegura que los candidatos cumplirán con sus agendas. A estas alturas queda claro que la oportunidad del cambio nacionalista se perdió y no va a regresar. A quienes aspiran construir un país con mayor igualdad y justicia social –la izquierda si se quiere–, le queda pendiente articular esfuerzos programática y organizativamente, respondiendo cómo enfrentar la hegemonía del actual modelo de desarrollo, garantizando a la vez vida digna para las mayorías. Más aún, queda pendiente construir nuevos referentes de sentido, otros discursos sobre nuestra historia reciente, otras formas de articulación con la sociedad que trasciendan lo instrumental y devuelvan la confianza en el quehacer político. No hacerlo puede conducirnos por caminos de autoritarismo, exclusión y violencia, por los que ya hemos transitado como sociedad.

Límites a la consulta previa en una economía extractiva

Margarita Benavides

Situación política actual frente a los conflictos socioambientales

A diez meses de su gobierno, el presidente Ollanta Humala ha dado suficientes señales de que no está dispuesto, al menos por el momento, a cambiar el modelo económico primario exportador y extractivista, por un modelo que tenga como base las actividades agropecuarias y forestales, y la industrialización de sus productos. Un modelo que incluya las actividades de extracción de minerales e hidrocarburos restringiéndolas a una zonificación ecológica y económica, con consulta previa e informada a los pueblos indíge- nas (cuando los recursos están bajo sus territorios) y fiscalizadas con altos estándares sociales y ambientales. Todo esto fue ofrecido por el actual presidente en la primera vuelta de su campaña electoral del 2011 y está escrito en el Plan de la Gran Transformación1. La posición actual del presidente Humala ha agudizado los conflictos socioambientales, ya que muchos de sus electores lo eligieron con la expectativa de un cambio de modelo económico2.

1 La Gran Transformación. Plan de Gobierno 2011-2016. Comisión de plan de gobierno. Gana Perú. Diciembre 2010. http://e.elcomercio.pe/66/doc/ plandegobiernoganaperu.pdf 2 En la primera vuelta, Humala hizo su campaña en base al Plan de la Gran Transformación y obtuvo el 32% de los votos, resultando ser el candidato que más votos alcanzó en esta etapa de la contienda electoral. La campaña de la segunda vuelta la hizo en base a la Hoja de Ruta, pactada con algunos liberales que vieron en él una 208 Límites a la consulta previa en una economía extractiva

Una muestra de ello es un pronunciamiento de las organizaciones del Pacto de Unidad3, del 4 de marzo de 2012, luego de un fallido proceso de reglamentación de la ley del derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas u originarios4, que en uno de sus considerandos se expresa en los siguientes términos: «Considerando: Que el presidente Ollanta Humala antes de llegar a su investidura, prometió cogobernar con los pueblos indígenas, quienes con nuestros votos defendimos su candidatura en primera y segunda vuelta; asumió ante nosotros y nosotras el mandato histórico de resarcir las sis- temáticas violaciones de derechos humanos; y que hasta el momento no ha cumplido su palabra, no garantiza un diálogo intercultural de buena fe, no atiende nuestras demandas, ni ha restituido una Institucionalidad Indígena dentro del Estado. La promesa de la «Gran Transformación» debió empezar por corregir una ley surgida en una coyuntura de profunda agresión racista»5. Para el caso del proyecto Conga en Cajamarca, el conflicto socioambiental más notorio en la presente coyuntura, Humala ha tomado la posición de que este se va a realizar de todas maneras, a pesar de los cuestionamiento. Ha sugerido a las empresas a cargo del proyecto algunos cambios en los aspectos hidrológicos más controvertidos del Estudio de Impacto Ambiental (EIA), basado

mejor opción que al fujimorismo, con lo cual obtuvo el 51.5% de los votos, lo que le permitió ganar las elecciones frente a su contrincante Keiko Fujimori. Para lograr este éxito es muy probable que haya mantenido, en la segunda vuelta, el apoyo del 33% de los electores que votaron por él en la primera vuelta. 3 El Pacto de Unidad es una alianza de organizaciones indígenas y campesinas. Tuvo su primer encuentro en Lima, del 29 de noviembre al 1 de diciembre del 2011. Inicialmente estuvo conformada por cinco organizaciones: la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESP), la Confederación Campesina del Perú (CCP), la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación Nacional de Comunidades Afectadas por la Minería (CONACAMI) y la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP). El 4 de marzo, en que se hizo el pronunciamiento en mención, la CCP ya se había retirado de esta alianza por discrepancias con relación al reglamento de la Ley de Consulta Previa. 4 Ley Nº 29785 5 Pacto de Unidad. Pronunciamiento. Estado peruano consuma violación de derechos de los pueblos indígenas mediante la reglamentación de una inconstitucional ley de consulta. Margarita Benavides 209 en las recomendaciones de los peritos extranjeros que fueron contratados por el Estado. Mientras tanto, organizaciones de base y el gobierno regional cajamarquinos exigen la declaratoria de inviabilidad del proyecto, argumentando que ya una buena parte de sus cumbres y cabeceras de agua están bajo el tajo abierto de diversos proyectos mineros desde hace más de una década, sin que se vean beneficios significativos en la población, pero sí graves daños ambientales. Humala frente a las exigencias de los cajamarquinos sostiene que este proyecto ya fue aprobado por el gobierno anterior, compromiso que él no puede desconocer, y que se trata además de una inversión importante de 4 800 000 dólares para el país. Este un conflicto cuya solución no se ve por el momento, salvo que la empresa se retire voluntariamente, ya que si bien «legalmente» ha obtenido la licencia social, en la práctica no lo ha hecho, dada la amplia movilización social regional en contra del proyecto minero. Si el gobierno impone el proyecto a la fuerza vía la represión lo conduciría a una mayor derechización y autoritarismo. La forma en que se resuelva este conflicto decidirá en gran parte la orientación del resto del gobierno de Humala, que actualmente confronta conflictos socioambientales a lo largo y ancho del país, la mayor parte heredados del gobierno anterior, pero algunos otros registrados durante este gobierno por la Defensoría del Pueblo6. Explicamos el caso Conga brevemente, ya que si bien no es el tema central de este artículo, sí marca la dirección que el gobierno está tomando en relación a las industrias extractivas y a los conflictos socioambientales. Además, es en este contexto en el que se desarrolla la reglamentación de la ley de consulta previa promulgada el 6 de setiembre de 2011, al inicio del gobierno de

6 Ver: Defensoría del Pueblo. Reporte Conflictos Sociales n.º 98. - Abril 2012.Lima: Defensoría del Pueblo, 2012. De los 243 conflictos sociales registrados en abril de 2012, 145 son de tipo socioambiental. http://www.defensoria.gob.pe/conflictos-sociales/ home.php 210 Límites a la consulta previa en una economía extractiva

Ollanta Humala, cuando aún muchos de sus electores mantenían la expectativa de que cumpliría con sus ofrecimientos electorales.

Fallido proceso de reglamentación de la ley de consulta previa

La ley de consulta previa es producto de la movilización indígena amazónica del 2008 y 2009, y de las exigencias que se hicieron desde mucho antes, aunque hayan pasado inadvertidas para el público en general. El Convenio 169 de la Organización Interna- cional de Trabajo (OIT) ha estado vigente en el Perú desde 1995, por lo que la consulta previa se debió aplicar desde entonces, sin embargo, los funcionarios estatales se negaban a ello, argumentando que no tenían una ley como referencia. La movilización indígena amazónica del 2008 y 2009, que exigió la derogatoria de los decretos legislativos del gobierno de Alan García que afectaban a los pueblos indígenas, tuvo como argumento central que estos no habían sido consultados. A raíz de este conflicto entre pueblos indígenas y el Estado, además de los sucesos de Bagua7 que conmocionaron al Perú y al mundo, el 23 de agosto del 2011 el Congreso de la República aprobó por unanimidad la ley de consulta previa8. De esta manera el Congreso reconoció su responsabilidad en los sucesos de Bagua, por haber actuado –en su periodo anterior del gobierno anterior– con desidia ante el reclamo de los pueblos indígenas. El presidente Humala, en un acto simbólico de reparación del Estado a los pueblos originarios por la actitud anti-indígena que tuvo el gobierno de Alan García, promulgó la ley de consulta previa en Bagua. Dicha ley fue celebrada por organizaciones indígenas, la sociedad civil

7 El 5 de junio del 2009, la represión del gobierno de Alan García en la Curva del Diablo y en la ciudad de Bagua, así como la reacción de la población frente a esta, tuvieron como resultado la muerte de 24 policías y 10 civiles. 8 La versión que se aprobó fue la de mayo de 2010. Margarita Benavides 211 y por organismos internacionales vinculados a los derechos humanos y derechos indígenas9, al mismo tiempo que fueron señalados algunos vacíos en ella10. El 22 de noviembre del 2011 se creó una comisión multisectorial temporal con el fin de llevar adelante el «diálogo intercultural» para la reglamentación de la ley de consulta11. Esta comisión estuvo constituida por las cinco organizaciones indígenas nacionales conformantes del Pacto de Unidad, a las cuales se les sumó la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) y 14 viceministros, a los que luego se sumaron 4 más. La comisión estuvo precedida por un funcionario de segundo rango de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), quedando el Viceministerio de Interculturalidad como secretaría técnica. El mismo día de la instalación de la comisión, el viceministro de interculturalidad entregó a sus miembros el borrador del reglamento de la ley de consulta preparado por su despacho. Las organizaciones indígenas constituidas en el Pacto de Unidad respondieron a esta iniciativa del viceministerio con la publicación de un documento titulado: Principios mínimos no negociables para la aplicación de los derechos de participación, consulta previa y consentimiento previo, libre e informado, acordado en su encuentro nacional del 1 de diciembre de 2012. Tanto el borrador del reglamento como el documento de los Principios mínimos no negociables fueron entregados como insumos

9 Organización de los Estados Americanos (OEA). CIDH saluda promulgación de la ley de consulta previa en el Perú. Washington D.C.: OEA, 2012. http://www.oas.org/ es/cidh/prensa/comunicados/2011/099.asp Consultado el 29 de mayo de 2012 10 Benavides, Margarita. «Perú: los mártires de la consulta previa». Servindi, Lima, 26 de mayo de 2011. http://servindi.org/actualidad/50164 Consultado el 29 de mayo de 2012. 11 A través de la Resolución Suprema Nº 337-2011-PCM, se crea la Comisión Multisectorial de naturaleza temporal con el objeto de emitir un informe a través del cual se proponga el proyecto de Reglamento de la Ley Nº 29785, con la participación de representantes de organizaciones indígenas de alcance nacional y del Poder Ejecutivo, la cual fue instalada en Lima el 22 de noviembre de 2011. 212 Límites a la consulta previa en una economía extractiva en los talleres y en el encuentro nacional de representantes indí- genas, acordados por la comisión multisectorial, para «evaluar» el borrador de reglamento. Con la convocatoria de las organizaciones indígenas se realizaron talleres macrorregionales en Chiclayo, Pucallpa, Huancayo, Iquitos, Cusco y Bagua, y un encuentro nacional en Lima, durante los meses de enero y febrero de 2012. En total asistieron alrededor de 3000 delegados y representantes indígenas. El Estado financió la realización de los eventos con un millón y medio de soles, mientras que la logística estuvo a cargo del Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Ama- zónicos y Afroperuano (INDEPA). Desde la primera reunión macrorregional ocurrida en Chicla- yo se cuestionó la ley de consulta previa, con lo cual también el borrador de reglamento, por no reflejar cabalmente los derechos indígenas reconocidos internacionalmente a través del Convenio 169 de la OIT, la Declaración sobre Derechos Indígenas de las Naciones Unidas (NN.UU.), la sentencia de la Corte Interame- ricana de Derechos Humanos (CIDH) sobre el caso Saramaka versus Surinam –que establece jurisprudencia sobre el tema–, y varios otros instrumentos internacionales, como los informes de expertos de la OIT, etc.12. Luego de los otros cinco talleres que se realizaron en enero y que expresaron posiciones en el mismo sentido, el encuentro nacional que se realizó en Lima del 13 al 15 de febrero, llegó a los siguientes acuerdos: • El Pleno del Encuentro Nacional aprueba por amplia mayoría exigir la MODIFICATORIA DE LA LEY de CONSULTA PREVIA, en un plazo razonable perentorio de 30 días, de no tener la respuesta se tomará las acciones correspondientes, ya sea por vía de inconstitucionalidad o directamente ante la Corte

12 Acta del Evento Macrorregional Norte de Evaluación Interna del Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta. http://servindi.org/pdf/Acta_Taller_ Macroregional_Norte_Chiclayo.pdf Consultado el 29 de mayo de 2012. Margarita Benavides 213

Interamericana de Derechos Humanos. Por tanto, se rechaza el Borrador de Reglamento de la Ley de Consulta Previa13. • Se aprueba que las organizaciones nacionales integrantes de la Comisión Multisectorial no participen del Diálogo Inter- cultural hasta que no haya una respuesta a la exigencia de la Modificatoria de la Ley No. 29765, Ley de Consulta Previa. • La institucionalidad de los Pueblos Indígenas es una demanda prioritaria, que debe ser creada con rango ministerial, autonomía y representación indígena, encargada de llevar a cabo la implementación de la Ley de Consulta. • Los pueblos indígenas exigen por unanimidad, una nueva Asamblea Constituyente para una nueva Constitución Polí- tica que recoja los derechos de los Pueblos Indígenas. • El Pleno respalda y ratifica la UNIDAD de los pueblos indí- genas y originarios a través del Pacto de Unidad14. A pesar de estos acuerdos, el Viceministerio de Intercultu- ralidad convocó a una reunión de la comisión multisectorial, registrando a las ahora cuatro organizaciones indígenas conformantes del Pacto de Unidad como ausentes, y se continuó con el «diálogo intercultural» sobre la reglamentación de la ley. De esta manera el Estado ignoró los acuerdos alcanzados en el proceso de «evaluación» del borrador del reglamento por las organizaciones indígenas y sus bases. La comisión prosiguió con la elaboración del «informe» sobre el reglamento considerando «39 aportes»15

13 Los artículos de la ley de consulta que se han solicitado modificar son los siguientes: 1º, 2º, 4º, 7º, 15º ,19º y Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley de Consulta Previa. 14 Acta del Encuentro Nacional de evaluación Interna del borrador de reglamento de la ley de consulta previa realizado en Lima del 13 al 15 de febrero de 2012. http:// es.scribd.com/doc/81840015/Acta-Encuentro-Nacional-sobre-evaluacion-de-la-Ley- de-Consulta. Consultado el 29 de mayo de 2012. 15 De Althaus, Jaime. «Entrevista a Iván La Negra (viceministro de interculturalidad)». La Hora N, Lima, 21 de febrero de 2011. http://www.youtube.com/ watch?v=YGFQzdCqnmE. Consultado el 29 de mayo de 2012. 214 Límites a la consulta previa en una economía extractiva de las empresas, el Estado, las Organizaciones No Gubernamen- tales (ONG) y las dos organizaciones que permanecieron en este «diálogo Intercultural»: la Confederación Campesina del Perú (CCP)16 y la CONAP. Posteriormente el informe final de la comisión fue enviado a la PCM y el 3 de abril de 2012 el reglamento fue publicado en el diario oficial El Peruano, con acuerdo del Consejo de Ministros. CONAP denunció que no se habían incorporado en el reglamento las propuestas expresadas por las dos organizaciones indígenas que permanecieron en la comisión multisectorial17. Para entonces la relación entre las organizaciones indígenas y el gobierno estaban en máxima tensión. En estas circunstancias el Pacto de Unidad publicó un pronunciamiento, fechado el 4 de marzo de 2012, ratificando los acuerdos del evento nacional y criticando al gobierno en los términos siguientes: «Considerando: Que las organizaciones de los pueblos indígenas hemos trabajado de buena fe, de manera ardua y responsable para evaluar la Ley de Consulta y el proyecto de reglamento, en seis Talleres Macro Regionales y un Encuentro Nacional, cuya conclusión fue la MODI- FICATORIA de la Ley antes de su reglamentación; sin embargo el Viceministerio de Interculturalidad ha desconocido este acuerdo y ha impulsado la reglamentación de una norma inconstitucional que viola derechos sustantivos reconocidos en el Convenio 169 de la OIT y el derecho internacional; convirtiéndose en el principal operador de los intereses de la política económica neo extractivista del gobierno de turno y del sector empresarial transnacional.

16 En el pleno del encuentro nacional la representante de la CCP expresó que esta organización seguiría participando en la comisión multisectorial y en el proceso de reglamentación, con lo cual quedó fuera del Pacto de Unidad. 17 CONAP. Comunicado: CONAP expresa su disconformidad con el Reglamento de la Ley de Consulta por no respetar todos los acuerdos alcanzados, así como por no haber incorporado nuestras propuestas en relación a los puntos sobre los que no se alcanzaron acuerdos. Lima: CONAP, 2012. http://servindi.org/actualidad/62673. Consultado el 29 de mayo de 2012. Margarita Benavides 215

«Por lo que: rechazamos categóricamente el «Reglamento de la Ley de Consulta», documento UNILATERAL elaborado por el Viceministro de Interculturalidad, validada por una desigual Comisión Multisectorial de dieciocho Vice ministerios con dirigentes de solo dos organizaciones, CONAP y CCP captados vergonzosamente por el Estado y las transnacionales para legitimar una norma inconstitucional, los cuales NO nos representan a los más de 10 millones de indígenas peruanos, por tanto, nos encontramos en un Estado de Derecho violatorio y atentatorio a los derechos Constitucionales, dicho «reglamento» no incluye los valiosos aportes de más de tres mil dirigentes, hombres, mujeres y jóvenes de los propios pueblos indígenas que participaron en los talleres macro regionales, los cuales han sido defraudados y traicionados»18. El viceministro de interculturalidad, Iván Lanegra, ha respondido a los cuestionamientos de las organizaciones indígenas diciendo que quienes toman ahora esta posición, celebraron en su momento la promulgación de la ley de consulta. También ha afirmado que las organizaciones indígenas han tomado esta posición porque de otro modo se hubieran quedado sin agenda política19. Si bien la respuesta del viceministro toma distancia de los problemas de fondo que están planteando las organizaciones y parece más bien que su preocupación estaba en sacar el reglamento en el plazo más breve posible, hay que destacar su serenidad al momento de hacer sus planteamientos y el no haber caído en la confrontación directa con las organizaciones indígenas, a lo cual trataron de conducirlo más de un periodista.

18 Pronunciamiento. El Estado peruano consuma violación de derechos de los pueblos indígenas mediante la reglamentación de una inconstitucional ley de consulta. Pacto de Unidad. AIDESEP, CONACAMI, CNA, OMIAP. 4 de marzo 2012. 19 De Althaus, Jaime. «Entrevista a Iván La Negra (Viceministro de Interculturalidad)». La Hora N, Lima, 21 de febrero de 2011. http://www.youtube.com/ watch?v=YGFQzdCqnmE. Consultado el 29 de mayo de 2012. León, Jorge y Maertens, Juan José. «Cada sector definirá si consulta previa es antes o después de firmar los contratos». Rumbo Minero, Lima, 12 de mayo de 2012. http://gestion.pe/2012/05/12/ politica/ivan-lanegra-dependera-cada-sector-si-consulta-previa-antes-despues-firmar- contratos-2002448. Consultado el 26 de mayo de 2012. 216 Límites a la consulta previa en una economía extractiva

El viceministro da la apariencia de sentirse muy satisfecho de haber cumplido con el encargo que le dio el gobierno, en un plazo record para lo que es la dinámica estatal, y no ha mostrado mucha preocupación por el conflicto que se ha dado en el proceso mismo, ni por las críticas de fondo que se han hecho al reglamento y a la ley. Ha sostenido que se ha alcanzado un consenso entre los actores principales, dando a entender que el estándar del reglamento y la ley era lo que se podía alcanzar en el contexto actual, y que en el futuro se podría ir perfeccionando a partir de la puesta en práctica del proceso de consulta. Así mismo, ha señalado que se ha iniciado una política de Estado hacia los pueblos indígenas, que hay que blindar lo conseguido y evitar retrocesos en los próximos gobiernos20. Queda claro que el viceministro asumió una posición pragmática frente al asunto. Sobre el cuestionamiento del viceministro a los representantes indígenas, estos han respondido que en su momento celebraron la ley pensando que era un avance y que los vacíos que tenía podían ser subsanados en el reglamento. Sin embargo, en el proceso de reglamentación se dieron con las posiciones de funcionarios y juristas que plantearon que el reglamento no podía ir más allá de lo establecido en la ley, lo que los condujo a pedir su modificatoria21. Lo que queda claro en esta contradicción entre Estado y organizaciones indígenas, es que mientras el Estado ha priorizado el corto plazo en el proceso de reglamentación (probablemente atendiendo la preocupación de las empresas y del propio Estado

20 Equipo ProPersona. «Entrevista al Viceministro Iván La Negra - Consulta previa (Tercera Parte)». ProPersona, Lima, 12 de abril de 2012. http://www.youtube. com/watch?v=OFK8HFCPbSw&feature=related. Consultado el 30 de mayo de 2012. 21 Hay abogados que tienen una opinión diferente. Al respecto Cesar Gamboa declaró: «el reglamento que se está planteando, debe estar en función al convenio 169 no solamente a Ley, si hubiera una contradicción entre la ley y el convenio, el reglamento debe alinearse con el convenio (…) los reglamentos pueden regular mas allá de la Ley, en función al derecho constitucional y el consentimiento, para ciertos casos hay jurisprudencia nacional e internacional». http://www.conacami.pe/2012/02/ porque-el-pacto-de-unidad-rechaza-el.html Margarita Benavides 217 de mantener el ritmo de las inversiones, de la ejecución de los proyectos, del crecimiento económico y del Producto Bruto Interno, de la generación de divisas, del cobro de impuestos y regalías que permitan funcionar al Estado para, además, realizar los programas sociales –eje importante para la popularidad del gobierno–), las organizaciones indígenas del Pacto de Unidad y de sus bases, a la vista de los acuerdos del pleno del Encuentro Nacional, lo que han priorizado es el largo plazo, es decir, alcanzar un estándar de derechos indígenas en la ley nacional mucho más ambicioso que la que el gobierno ha estado dispuesto a reconocer actualmente, ya que la ley y el reglamento aprobados, a la larga, les puede perjudicar al no reflejar a cabalidad el derecho internacional, especialmente en el tema del consentimiento en el caso de los megaproyectos y el momento en que se hace la consulta para los casos de minería e hidrocarburos, que son los aspectos más controvertidos en lo aprobado.

Aspectos más controvertidos de la ley y el reglamento

Según la abogada Raquel Yrigoyen, una de las juristas más destacadas sobre derechos indígenas, la ley debió incluir un listado de los casos en que el consentimiento es obligatorio y de ese modo reflejar cabalmente el derecho internacional sobre pueblos indígenas que el Perú ha avalado, y que por tanto, es parte de su cuerpo constitucional. Los casos en que el consentimiento es obligatorio son: el traslado de un pueblo, megaproyectos con fuerte impacto sobre los recursos que son base para la sobrevivencia de un pueblo, depósito y almacenamiento de sustancias tóxicas con riesgo potencial de contaminación, riesgos a la propiedad de un pueblo, actividades militares, causa genérica (cualquier caso de riesgo para la sobrevivencia de un pueblo, cualquier medida para salvaguardar los derechos de los pueblos). 218 Límites a la consulta previa en una economía extractiva

La abogada Yrigoyen menciona también que el reglamento debe establecer que en estos casos, si el pueblo no consiente la medida legislativa o administrativa que los afecta, el Estado debe desistir de su iniciativa. Así mismo, afirma que el borrador del reglamento propuesto por el Viceministerio de Interculturalidad fue innecesariamente «provocador», al establecer en su artículo 5 que no existe derecho a «veto», término que no aparece en ningún documento del derecho indígena, y que da a entender que las posibles oposiciones de los pueblos indígenas a ciertas medidas del Estado serían arbitrarias y que no tendrían razón de ser22. A partir del listado de casos que requieren consentimiento por las poblaciones afectadas, concluimos que los megaproyectos de extracción de minerales, hidrocarburos y de generación hidroeléc- trica, requieren definitivamente del consentimiento de los pueblos indígenas, por la contaminación a la que son proclives y por el impacto que tienen en los medios y modos de vida de los pueblos indígenas. En el caso de los megaproyectos de hidroeléctricas, estos suelen adicionalmente implicar el traslado de población. Otro tema muy cuestionado en el reglamento aprobado es que establece que cada sector del Estado decidirá en qué momento realiza la consulta. En el caso de Energía y Minas, el ministerio decidirá si es antes o después de otorgar la concesión minera o de hidrocarburos. El Viceministro de Interculturalidad ha justificado esta disposición diciendo que para realizar la consulta en casos de proyectos mineros y de hidrocarburos, se requiere tener una cantidad de información significativa para poder informar a la población al momento de hacer la consulta23.

22 «Raquel Yrigoyen analiza reglamentación de la Ley de Consulta Previa». Servindi, Lima, 13 de diciembre de 2011. http://www.youtube.com/watch?v=Qm1jlhJBEEk Consultado el 30 de mayo de 2012. 23 León, Jorge y Maertens, Juan José. «Cada sector definirá si consulta previa es antes o después de firmar los contratos». Rumbo Minero, Lima, 12 de mayo de 2012. http://gestion.pe/2012/05/12/politica/ivan-lanegra-dependera-cada-sector-si-consulta- previa-antes-despues-firmar-contratos-2002448. Consultado el 26 de mayo de 2012. Margarita Benavides 219

El hecho de que cada sector defina en qué momento hace la consulta puede traer confusión y conflictos adicionales, pues ¿cómo van a justificar las empresas su presencia en las comunidades antes de que el Estado les haya consultado? En estas condiciones, lo más probable es que los pueblos rechacen la presencia de la empresa. Sería mucho más viable y acorde con el derecho internacional sobre pueblos indígenas que el Estado haga una primera consulta antes de otorgar la concesión, justamente para obtener el consentimiento sobre esta medida y para realizar los estudios que requieran hacer las empresas en las comunidades y territorios indígenas. En un segundo momento, con la infor- mación obtenida, puede hacerse una segunda consulta para las actividades de exploración y una tercera para las actividades de explotación. Quizá le debe estar preocupando al Estado cómo financiarían una consulta pre-concesión, cuando aún no hay una empresa de por medio que pueda dar el dinero para la realización del proceso. El Estado tendría que crear un fondo para cumplir con esta obligación. Adicionalmente, la posición del viceministerio con respecto al momento de la consulta establece discrepancia con organizaciones indígenas y juristas sobre derechos indígenas, quienes sostienen que la concesión ya es una medida administrativa que afecta los territorios indígenas al sobreponerse a estos y que por ello la consulta debe hacerse antes de la entrega de la concesión a la empresa.

Conclusión

Con la creación de la ley de consulta previa y su reglamento, el Estado ha dado un paso adelante en el reconocimiento y aplica- ción de los derechos indígenas. Por lo pronto, hay un avance en la legislación nacional en el reconocimiento a las comunidades nativas y campesinas como pueblos indígenas, lo cual implica 220 Límites a la consulta previa en una economía extractiva el reconocimiento, en términos más amplios, de sus territorios. Así mismo, el Estado asume responsabilidad directa en el proceso de consulta, a diferencia de la situación anterior, en que la responsabilidad del diálogo con las comunidades estaba en las empresas como parta de los EIA y en el marco de la legislación de participación ciudadana. Sin embargo, el Estado con la ley y el reglamento ha establecido un estándar que no es satisfactorio para las organizaciones indígenas, las que argumentan que esta legislación nacional no refleja el estándar alcanzado por la le- gislación internacional sobre derechos indígenas. Mientras este debate continúe, probablemente estas organizaciones acudirán a los tratados internacionales, ya que conforman el cuerpo constitucional del Perú. Hay que resaltar que a pesar de las limitaciones en el accionar del Viceministerio de Interculturalidad y del INDEPA, contras- tándolo con el de los funcionarios de esos organismos durante el gobierno de Alan García, ha habido un salto cualitativo. Los funcionarios de estos organismos durante el gobierno de Alan García solían ser militantes del partido aprista y funcionales a la política anti-indígena del «perro del hortelano» que propugnaba el entonces presidente de la República. Estos actuaban en la sombra y en el momento más álgido de la movilización amazónica en el 2009, intentaron crear una organización paralela a la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP). Siguen habiendo contradicciones fuertes entre el Estado y las organizaciones indígenas, lo que se ha visto en el proceso de reglamentación de la ley de consulta previa. Existe una situación sumamente convulsionada por los conflictos socioambientales, en el que el proceso de reglamentación de la ley de consulta hu- biese podido ser una oportunidad para distender, sin embargo, ha terminado tensando más estas relaciones. Sería bueno para el país, para el Estado y para los pueblos indígenas, que se reinicie un diálogo para revisar la ley y el reglamento, a las luces de la Margarita Benavides 221 legislación internacional sobre derechos indígenas, para que de esta manera las contradicciones puedan reducirse y la consulta previa se convierta en un instrumento que pueda ayudar al diálogo y a la solución pacífica de los conflictos. Como están las cosas preocupa cómo se van a dar las primeras consultas y cuál va a ser la reacción de las comunidades y las organizaciones que han rechazado la ley y el reglamento. La actitud del gobierno de no aceptar la modificación de la ley de consulta previa, está mostrando el límite al que este está dispuesto a llegar al apostar por un modelo primario exportador asentado en las industrias extractivas como su principal pilar. Sujetar los megaproyectos al consentimiento de los pueblos indígenas, en cuyas áreas están la mayor parte de los yacimientos mineros y de hidrocarburos, le traería muchas restricciones a su modelo extractivista primario exportador, basado de manera importante en los minerales. De ahí los límites al derecho a la consulta y el consentimiento impuestos a través de la ley de consulta y su reglamento.

Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy

Alberto Chirif

Los tres temas señalados en el título están relacionados, como espero poder demostrar a lo largo de este texto; y en el contexto de la Amazonía peruana confluyen en los debates sobre la ley de consulta previa recientemente reglamentada por este gobierno en medio de serios conflictos.

Identidad

Víctor Vich1 narra una anécdota que vivió en San Jerónimo, pueblo cercano a Andahuaylas, en Apurímac. Cuenta que el alcalde de esa localidad construyó en años pasados un «arco ornamental» que tenía por finalidad marcar la frontera entre su pueblo y el de Andahuaylas. Él justificó la obra, que demandó la inversión de buena parte del presupuesto de su municipalidad y causó problemas de tránsito entre ambos poblados, señalando la necesidad de que los foráneos que visitaran San Jerónimo se dieran cuenta de que allí la gente era diferente, más hospitalaria y mejores personas, y de que se trataba de un lugar con mejor clima.

1 Vich, Víctor. «Las políticas culturales en debate: lo intercultural, lo subalterno y la dimensión universalista». En: Víctor Vich, ed. El Estado está de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Lima: Instituto de Estudios Peruanos (IEP), 2005, pp. 265-278. 226 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy

A partir de esta anécdota Vich señala que «la identidad se funda en la construcción de una diferencia, vale decir, se funda en la imaginación de un «otro», distinto, cuya representación suele funcionar como una estrategia imaginaria sobre la supuesta unidad del ser». Toda identidad, continúa Vich, es problemática en la medida que depende de otros y porque es constituida sobre la base de un antagonismo. Afirma también que la identidad no es algo dado sino, más bien, «un proceso de asimilación y aprendizaje cultural que nunca concluye, que cambia constantemente y cuyas variaciones se deben tanto a dinámicas internas como a las múltiples influencias del exterior». En realidad, en el proceso de construcción antagónica de la identidad se están construyendo dos identidades: la del otro y la de uno mismo. Un caso notable es el de los judíos durante el gobierno de Hitler, quien afirmó las supuestas virtudes del pueblo alemán en contraposición con las taras y defectos que le atribuía al pueblo judío. Así, Hitler creó un «imaginario» sobre su pueblo y otro acerca del pueblo judío. Algo similar hicieron los caucheros en el Putumayo, entre fines del siglo XIX y comienzo del XX, quienes imputaron a los indígenas estupidez moral, maldad y salvajismo, al tiempo que ellos mismos se consideraron agentes portadores de las virtudes de la civilización y salvadores de indígenas que vivían negados de inteligencia y moral. En ambos casos –de Hitler con los judíos y de los caucheros con los indígenas del Putumayo–, los imaginarios actuaron como mecanismos para justificar la agresión contra el otro, a fin de usurparles su riqueza a los judíos (quienes manejaban negocios importantes) y esclavizar a los indígenas para que trabajen en la extracción de gomas silvestres. Sin embargo, algunas de las características de la identidad tienen que ver más con los procesos de cambio de una sociedad que con el antagonismo con foráneos. No existe una identidad inmutable, estática. Sociedad y cultura son realidades que Alberto Chirif 227 conllevan el cambio. Suponer sociedades estáticas es tener una visión a-histórica de la realidad. Aunque es evidente que las modernas sociedades industriales, más influidas por los inventos tecnológicos, experimentan cambios mucho más rápidos, esto no puede llevarnos a suponer que las sociedades indígenas son sociedades que no cambian. La arqueología aporta elementos que permiten determinar los cambios producidos en las sociedades indígenas antes de la invasión europea, como consecuencia de relaciones de intercambio con otras sociedades o de haber sido conquistadas, o de sufrir las consecuencias de desastres ambientales. No obstante, a partir de nuevos procesos de conquista establecidos, primero, por la Colonia española y, más tarde, por la República, los cambios que han experimentado las sociedades indígenas son más rápidos y de mayor impacto. La falta de coincidencia entre los indígenas reales y el imaginario que el foráneo ha construido sobre ellos, es causa de frecuentes conflictos. Por ejemplo, funcionarios públicos de dependencias oficiales encargadas de inscribir comunidades indígenas se niegan con frecuencia a atender solicitudes de moradores de una comunidad alegando que «ya no son indígenas», porque las personas que le presentan la demanda no corresponden a la idea que ellos tienen acerca de cómo es un indígena. A veces los funcionarios son más específicos y añaden que «esos ya saben hablar castellano, venden sus productos a los comerciantes y envían a sus hijos a la escuela», de lo que se deriva que, para ellos, los indígenas lo son a condición de que no hablen castellano, no intervengan en el mercado y no envíen a sus hijos a la escuela. Es decir, su visión acerca de los indígenas es pobre y distorsionada, probablemente consecuencia inconsciente de la idea de que el indígena corresponde a una etapa del desarrollo de la humanidad en su marcha ineluctable hacia la civilización tal cual hoy se la concibe. Cuando el ex presidente García, junto con el ex presidente 228 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy del Congreso, Velásquez Quesquén, rechazó la ley de consulta previa, dio una explicación similar para negarse a considerar como indígenas a pobladores andinos y costeños2. Otro ejemplo de cómo el imaginario sobre los indígenas no coincide con la idea que sobre ellos tienen las autoridades, es el recurso al argumento de la manipulación cada vez que los indí- genas plantean reivindicaciones, en especial cuando estas afectan decisiones importantes tomadas desde el poder y relacionadas con temas económicos. Esto sucedió, por ejemplo, cuando los achuares del Corrientes se levantaron, en 2006, en protesta por la contaminación de su medio ambiente y la afectación de su salud causada por la industria petrolera; y también con ocasión de los levantamientos indígenas de 2008 y 2009, como consecuencias de abusivas políticas estatales y de leyes que transgredían no solo el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) y la Declaración de Derechos de los Pueblos Indígenas de la Orga- nización de las Naciones Unidas (ONU), sino incluso los magros reconocimientos que aún les considera la actual Constitución y la ley de comunidades nativas. La identidad es un tema particularmente complejo, no solo por su carácter dinámico, sino también, por las múltiples identidades que configuran a las personas y también a las sociedades. Así, las personas tienen una identidad en tanto que pertenecen a un país determinado y, si son indígenas, tienen otra en la medida que provienen de un pueblo específico. Sobre estas identidades se superponen otras, por ejemplo, si la persona es hombre, mujer u homosexual, si la persona profesa una religión u otra, o ninguna, si es rica o es pobre, si pertenece a una familia dominante, si procede de un grupo racial o de otro, si es parte de un partido político

2 Ver: Chirif, Alberto. «La ley de consulta, dudas y deudas por saldar». En: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco), ed. Perú Hoy. Ajustes al modelo económico. La promesa de la inclusión. Lima: desco, 2011. Alberto Chirif 229 de derecha o de izquierda, y dentro de estos bloques, de una opción antagónica a la otra. Una cuestión central de la identidad tiene que ver con la po- sición que ocupan los sectores a los que pertenecen las personas dentro de la estructura de poder de la sociedad. Aun cuando la Constitución y las leyes declaren que todos somos iguales, en la realidad la sociedad establece diferencias sustanciales entre las personas, dependiendo de dónde se ubican: si son pobres o ricas, si son blancas o no, si provienen de familias poderosas o marginales, si hablan bien el castellano o no, y así otras muchas diferencias. En el caso de los pueblos indígenas es ilusorio tratar el tema de la identidad sin considerar el racismo imperante en la sociedad, es decir, el desprecio que un determinado grupo racial o sector social, que es dominante, manifiesta respecto a otro que es subordinado. Hacemos la diferencia entre grupo racial y sector social porque gran parte del racismo en el Perú no proviene de «blancos», sino de sectores con poder económico que racialmente no se diferencian mayormente del grupo que desprecian. En estas condiciones de agresión externa es claro que la afirmación de los indígenas de su propia identidad requiere un arduo trabajo por parte de ellos para poder superar la carga de racismo en su contra. Afirmarse en medios hostiles es ciertamente un acto de coraje. La manera como el racismo repercute en las sociedades indí- genas no es siempre igual y esto depende de causas diferentes. Por ejemplo, los aguarunas, que constituyen mayoría en la zona del alto Marañón y hablan su propia lengua, expresan claramente su identidad cultural sin temor, incluso si se encuentran en am- bientes urbanos que pertenecen a mestizos. Es diferente el caso de los ashaninkas y otros pueblos ubicados en zonas de antigua colonización andina, y sometidos desde hace más de un siglo a presiones racistas. En estos casos es frecuente encontrar personas que ocultan su identidad. 230 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy

Concordamos con Vich en que no existen identidades puras porque ellas son consecuencia de procesos de cambio que se producen a lo largo de la historia. Las identidades culturales son construcciones sociales que responden a cómo una serie de sociedades han interactuado entre sí para producir una forma que, como la vida misma, tiene como destino cambiar. A raíz de la anterior constatación podemos entonces afirmar que los intentos de regreso al pasado, de recomposición de sociedades desaparecidas, constituyen un absurdo. Se puede retomar valores o determinadas técnicas del pasado para volverlas a utilizar, y el esfuerzo tendrá éxito si es que responden a necesidades del momento en que la gente vive. Pero tratar de repetir en el presente la experiencia de sociedades del pasado es un intento condenado al fracaso porque no responde a la lógica de las transformaciones sociales.

Interculturalidad

En las últimas décadas se ha venido imponiendo el discurso sobre la globalización. Se trata de un fenómeno reciente que ha sido facilitado por el avance de las comunicaciones, que han puesto en relación realidades lejanas. Hoy es posible conocer de manera inmediata lo que ocurre en cualquier lugar del mundo mediante la avanzada tecnología satelital. Pero además de conocer, la llamada globalización ha generado redes económicas y políticas entre los diversos países del mundo que hacen que lo que ocurre en uno de ellos, pueda tener consecuencias en todos los demás. ¿De qué dependerá que tenga o no consecuencias? De la posición de poder que tenga el país donde ha ocurrido el hecho. Una crisis financiera en los Estados Unidos o en los países más poderosos de Europa afectará fuertemente a países cuyas economías dependen de ellos, como el Perú. Por el contrario, una crisis económica en Perú no afectará o lo hará muy poco a los países hegemónicos. Alberto Chirif 231

Esto lleva a cuestionar la idea equivocada de que la globalización ha convertido al mundo en una «aldea global» en la que todos sus miembros viven en armonía y se benefician por igual de los adelantos científicos y tecnológicos. Con este discurso se pretende ocultar las relaciones de poder que existen entre unos países y otros, y entre unos sectores sociales y otros dentro de cada país, y se busca sofocar las demandas locales que paralelamente han ido surgiendo como reacción a los planteamientos globalizantes. En este marco ha emergido el discurso alternativo de la interculturalidad, a partir de la formulación de programas de educación bilingüe intercultural (EIB) dirigidos a pueblos indígenas. Sin embargo, aun cuando desde 1991 se plantea la interculturalidad como eje rector del sistema educativo peruano, los avances fuera del mundo indígena son mínimos. Recién años más tarde ha comenzado a cuestionarse el hecho de que la interculturalidad se limite a la educación y, sobre todo, que se circunscriba al ámbito rural y a los pueblos indígenas, y que no abarque la totalidad de la población del país. Políticas de esta naturaleza supondrían que son los indígenas quienes deben «interculturalizarse», es decir, aprender de las formas de conocimiento y organización de los otros sectores del país, pero que estos no tienen que realizar un proceso recíproco para aprender de aquellos. En el fondo, un planteamiento de esta naturaleza se aleja poco de las viejas con- signas de «integración» de la población indígena a la «sociedad nacional», que implicaban someter a dicha población a la dinámica dominante diseñada por el Estado. Una visión de este tipo está claramente emparentada con la definición de «inclusión» que da la ley de creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). Existe una manera «ligera» de concebir la interculturalidad que limita el alcance del concepto «a la necesidad de conocer la mayor cantidad de fiestas y danzas que hay en el país» o al aprendizaje de «cocinar diferentes comidas de acuerdo con los 232 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy distintos ingredientes regionales. Menos aún se trata de valorar la diversidad cultural como un simple particularismo estético o como pieza de museo cargada de un esencialismo nostálgico y, a veces, de corte utópico»3. Para explicar la manera cómo se maneja el concepto de interculturalidad, Fidel Tubino4 se refiere a dos enfoques diferentes: el de interculturalismo funcional (o neo-liberal) y el de interculturalismo crítico. Según sus palabras: «En el interculturalismo funcional se sustituye el discurso sobre la pobreza por el discurso sobre la cultura, ignorando la importancia que tienen –para comprender las relaciones interculturales– la injusticia distributiva, las desigualdades económicas, las relaciones de poder y [citando a Alberto Cirese] ‘los desniveles culturales internos en lo que concierne a los comportamientos y concepciones de los estratos subalternos y periféricos de nuestra misma sociedad’».Tubino llama funcional a este enfoque porque no cuestiona el injusto sistema vigente y más bien está al servicio de su mantenimiento y reproducción. Se trata de un enfoque que oculta la injusticia y que excluye a los sectores dominados de la sociedad de la esfera del poder, es decir, del núcleo desde el cual deben plantearse las transformaciones de la sociedad que permitan encarar y eliminar las desigualdades vigentes. Claramente es este el marco en que se inscriben las políticas oficiales pasadas y presentes para encarar el tema de la injusticia vigente y del acceso desigual a las esferas del poder por parte de los ciudadanos. El interculturalismo crítico, por otra parte, encara el tema de la desigualdad y busca construir propuestas para superarla. Se trata de hacer visibles los conflictos y las diferencias, que son los verdaderos causantes de la violencia estructural que existe en la sociedad, para establecer mecanismos que permitan profundizar

3 Vich, Víctor. Op. cit. 4 Tubino, Fidel. Del interculturalismo funcional al interculturalisno crítico. Inédito. Alberto Chirif 233 el diálogo y así elaborar propuestas interculturales que construyan un nuevo tipo de sociedad. El texto de Tubino nos hace pensar que la meta del interculturalismo funcional es la «integración» o «inclusión» de las sociedades indígenas en el modelo de sociedad nacional imaginado desde el poder. Una vez incorporadas, se supone que ellas gozarían de los beneficios que, en teoría, el modelo ofrece en cuanto a servicios sociales de calidad y de igualdad ante la justicia. En un ámbito mayor, la «globalización» plantea lo mismo: una vez que todos los países se hayan integrado a esa aldea global utópica, tan po- derosamente desarrollada desde el punto de vista económico y científico, ellos podrán gozar de sus beneficios en condición de igualdad. Pero esto es ilusorio o abiertamente falso, porque las condiciones reales en que los pueblos indígenas se han integrado a la llamada «sociedad nacional» (de por sí un concepto absurdo pues cómo puede ser «nacional» si su definición no ha considerado las particularidades de sus integrantes) no han significado otra cosa que la pérdida de su libertad, de sus conocimientos y de su calidad de vida para sumergirse ya no en una sociedad nacional idealizada, sino en la real, en la que no pueden acceder a mejores servicios ni condiciones de justicia ni, en general, a la mayor parte de su oferta teórica. Continuando con las reflexiones sobre el interculturalismo crítico, Tubino dice: «No hay por ello que empezar por el diálogo, sino por la pregunta sobre las condiciones del diálogo. O, dicho todavía con mayor exactitud, hay que exigir que el diálogo de las culturas sea de entrada diálogo sobre los factores económicos, po- líticos, militares, etc., que condicionan actualmente el intercambio franco entre las culturas de la humanidad». Y esto nos lleva a pensar en lo que está sucediendo actualmente (que no es más que una continuidad de lo que ha venido sucediendo en el pasado) en las relaciones entre pueblos indíge- nas y sectores campesinos con el Estado, respecto a su política de 234 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy explotación minera y de hidrocarburos. Es claro que el problema radica en el modelo que el Estado tiene de «sociedad nacional», un modelo que no está dispuesto a modificar. ¿Qué entiende el actual gobierno por inclusión?

Inclusión

La inclusión es un tema de mucha actualidad política porque ha sido lanzado por el gobierno del presidente Ollanta Humala como cuestión prioritaria. ¿Cuál es el contenido real que le da a este concepto? Para lograr su objetivo de inclusión el gobierno del presidente Humala ha creado, con fecha 20 de octubre de 2011, un nuevo ente público: el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), compuesto por dos viceministerios: el de Políticas de Evaluación y el de Prestaciones Sociales. En este segundo ha integrado diversos programas sociales: el Fondo Nacional de Cooperación para el Desarrollo - FONCODES (creado en 1991), el Programa Nacio- nal de Asistencia Alimentaria - PRONAA (1992), el Programa Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres - JUNTOS (2005), el Programa de Asistencia Solidaria Pensión 65 (2011) y el Programa Cuna Más (2011), estos dos últimos constituidos sobre la base de Gratitud (Programa Piloto de Asistencia Solidaria Gratitud de vida efímera: del 28 de agosto de 2010 al 19 de octubre de 2011) y de Wasa Wasi (1993), respectivamente. El objetivo central del MIDIS es «reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales». Dado el carácter reciente del MIDIS, creado apenas hace seis meses, sería injusto evaluar su actuación de manera concluyente. Hay que darle tiempo para ver cuál es su comportamiento y si realiza cambios significativos en su accionar respecto a lo que ha sido en el pasado la actuación de los organismos incorporados. Por esto haremos reflexiones basadas en la manera cómo los organismos Alberto Chirif 235 integrados al nuevo ministerio han funcionado hasta ahora. No obstante, no podemos obviar el hecho de que el comportamiento del actual régimen en sus pocos meses de gobierno respecto a temas como industrias extractivas y derecho de consulta previa, dejan en claro que su actitud no se va a apartar sustantivamente de la de los gobiernos anteriores. Haremos un repaso sintético del comportamiento de las instituciones integradas al MIDIS a lo largo de su existencia en el tiempo y trataremos de ver qué ha cambiado en el país respecto a la pobreza. Observamos: 1. Varios de esos organismos fueron creados hace 20 años con la finalidad de combatir la pobreza extrema, meta que claramente no han alcanzado; de haberlo hecho hubieran ya desaparecido. Debemos destacar que después de dos déca- das de existencia esos organismos siguen usando el mismo lenguaje en lo que se refiere a su misión, visión y objetivos. 2. El hecho de que las condiciones de pobreza hayan sido generadas por la política económica no ha merecido un análisis serio de los anteriores gobiernos ni del actual. Si la pobreza es consecuencia de dicha política, en vez de actividades caritativas lo que habría que hacer son cambios sustanciales en dicha política, para así redistribuir mejor los ingresos generados en el país. 3. La existencia de esos organismos responde a la intención de mitigar los impactos de las políticas de ajuste. Recordemos que mitigar, según el diccionario, significa «moderar, aplacar, disminuir o suavizar una cosa rigurosa o áspera”. Es decir, significa aplicar una pomada o dar un caramelo a alguien al mismo tiempo que se le propina un golpe. Nada más que esto. 4. Su comportamiento se enmarca claramente dentro del modelo asistencialista, esa especie de técnica de maquillaje 236 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy

tan querida por muchos políticos porque aparenta avances mientras que las cosas se mantienen igual. 5. El país ha experimentado un crecimiento económico considerable en las últimas décadas que no ha repercutido en beneficio de toda la población. Mientras ha producido bienestar en una parte de ella, compuesta por sectores que gozaban de antemano de mejores condiciones de acceso a la educación y a la salud, y de mejor posición económica, ha generado más pobreza en otros que no gozaban de estos beneficios. Es claro, entonces, que crecimiento económico no es igual a desarrollo. 6. No son solo las medidas de «ajuste económico» las que generan pobreza en la población, sino también las actividades económicas que los gobiernos promueven. Este es el caso de la explotación minera y de hidrocarburos, que afecta el hábitat de sociedades como las indígenas y campesinas, con- taminando sus medios de producción y dañando su salud. 7. ¿Las raciones que reparte el PRONAA en las comunidades indígenas del río Corrientes compensan lo que ellas pierden a causa de la contaminación? Claro que no. Por un lado, la calidad alimenticia del pescado fresco no es igual a la del enlatado y, por otro, los alimentos de PRONAA no solo llegan tarde, sino que su distribución atraviesa por continuos periodos de suspensión por ineficiencia burocrática. 8. Al mismo tiempo hay que señalar que producir su propio alimento es un acto de dignidad, mientras que estirar la mano para recibirlo es uno de humillación. 9. La lógica de los organismos de lucha contra la pobreza es asistencial y genera condiciones de dependencia entre los que no tienen y quienes manejan las instituciones del Estado. Esto no es casual sino producido. En los últimos años hemos visto a Presidentes de la República repartir donaciones a la Alberto Chirif 237

gente. Al hecho ya pernicioso de suplantar la justicia con la caridad, se añade la mentira de hacer aparecer un donativo de bienes públicos como si se tratara de un generoso acto particular. 10. Las políticas públicas diseñadas para luchar contra la pobreza no han analizado nunca las causas de la pobreza de la gente. Esto tampoco es casual, dado que ellas solo buscan mitigar los efectos de una política de crecimiento económico que los gobiernos no están dispuestos a cambiar, ya sea por miedo a ser sancionados por los organismos financieros internacionales, por temor a que los grupos de poder nacionales los boicoteen o por los beneficios económicos concretos que una política de este tipo le significa al grupo gobernante. En algunos casos, las tres causas van juntas. Solo quisiéramos comentar el caso de Pensión 65 comparán- dolo con el modelo original, Gratitud, y las diferencias reales entre uno y otro, y las que parecía que iban a darse. Pensión 65 ha rebajado la edad de los beneficiarios (de 75 a 65 años), ha ampliado su ámbito de actuación a más distritos del país y ha elevado el monto de la subvención (de 100 a 125 soles). Nos interesa ahora tratar sobre la diferencia que parecía insinuar el nombre del programa: «pensión». Creímos entender que más que de un donativo se trataba de una asignación periódica a una persona como un derecho por haber trabajado durante su vida, aunque por fuera del sistema de seguridad social y de ju- bilación. Mantener esta visión hubiera sido interesante porque habría liberado al programa de su carga paternalista: una cosa es hacer caridad y otra reconocer un derecho. Nada de esto, sin embargo, está en los considerandos de la norma de su creación. En el caso de Gratitud, el mismo nombre es tan ambiguo que po- dría referirse al reconocimiento del Estado con sus ciudadanos de tercera edad o al agradecimiento que se espera que estos tengan 238 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy con el primero por su generosidad de darles 100 soles. Teniendo en cuenta el espíritu clientelista del gobierno que dio esa norma, nos inclinamos por esta segunda interpretación.

¿Qué es inclusión para el actual gobierno?

En la ley de creación del MIDIS (Ley Nº 29792), los legisladores definen la inclusión social de esta manera: «La incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados, para lo cual el Estado realiza un esfuerzo adicional a sus sistemas permanentes, con intervenciones destinadas a: i) preservar el capital humano y evitar su deterioro; ii) desarrollar las capacidades de la población; y iii) aprovechar las oportunidades económicas mediante la promoción socioproductiva; todas, de carácter multisectorial e intergubernamental; a efectos de eliminar y/o aminorar la pobreza, la desigualdad, la exclusión, las vulnerabilidades y los riesgos y mejorar la calidad de vida de la población». Rocío Silva Santisteban publicó, el 11 de marzo de 20125, un interesante artículo en su columna del diario La República. Ella comienza por analizar el sentido de la palabra inclusión. En una primera aproximación señala que inclusión es lo contrario a exclusión, para luego añadir que incluir significa sumar, adicio- nar, agregar a otra persona. Revisa el Diccionario de la Lengua Española y comprueba que allí se hacen dos definiciones de la palabra inclusión. La primera es «poner algo dentro de otra cosa o dentro de sus límites» y, la segunda, «contener a otra cosa, o llevarla implícita».

5 Silva Santisteban, Rocío. «A mí que no me incluyan». La República, Lima, 11 de marzo de 2012. http://www.larepublica.pe/columnistas/kolumna-okupa/mi-que- no-me-incluyan-11-03-2012. Alberto Chirif 239

Poner una cosa dentro de otra implica ponerle límites, sujetarla a una forma que previamente ha sido definida. En el caso de las políticas de inclusión, ¿quién ha definido esas formas? Ciertamente el Estado. La definición oficial establece los actores y las reglas de juego: el primero es «la comunidad nacional» y el segundo «los grupos sociales excluidos y vulnerables». De lo que se trata es de colocar a estos dentro de la primera para que cumplan las reglas ya definidas. Como bien señala Rocío Silva Santisteban: «El concepto de «inclusión» tiene un toque misericordioso. Un toque a caridad y fe en la posibilidad de que un excluido y ninguneado desde siempre pueda ser percibido por el Estado como un ciudadano «también». Es una especie de premio consuelo, aunque en materia de decisiones políticas sobre el modelo vigente, el Estado mantiene control total sin hacer «donación» alguna. En otras palabras, en materia de decisiones, la población se encuentra totalmente excluida. Regresemos a la definición de la palabra inclusión: «poner algo dentro de otra cosa que la contenga». ¿No es acaso exactamente eso lo que está haciendo el actual gobierno a través de su política de desarrollo o de una cuestión tan espinosa como la ley de consulta? ¿No está acaso tratando de incluir, de incorporar, de poner dentro de su política económica, de su política extractiva, a la población peruana, de encerrarla dentro de los límites ya definidos de la «comunidad nacional»?». Para muestra una…

Ley de consulta… posterior

En agosto de 2011, el gobierno promulgó la ley de consulta previa (Ley N° 29785). Esta norma debió ser aprobada por el gobierno anterior, en 2010, pero el proceso se frustró cuando los presidentes de la República y del Consejo de Ministros, Alan García Pérez y Javier Velásquez Quesquén, respectivamente, la observaron con 240 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy argumentos que no demostraban más que su ignorancia sobre el contenido del Convenio 169 de la OIT, vigente en el Perú desde 1995, y, en general, acerca de la situación y derechos de los pueblos indígenas en el Perú6. Una de las objeciones que lamentablemente sigue obsesionan- do al actual gobierno, es sobre el peso real de la consulta y si esta implica derecho de veto de leyes y políticas públicas por parte de las organizaciones indígenas. Aunque el Convenio no habla de veto, sí enfatiza la finalidad de la consulta: «llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas» (Art. 6, 2). La posición de la Defensoría del Pueblo al respecto es clara: si la consulta no logra su finalidad, el proceso no es válido y se debe volver a comenzar. En efecto, es la única manera de que la consulta no se convierta en un simple formulismo, en un trámite que debe cumplirse para que luego el Estado apruebe la ley o ponga en marcha el plan que le parezca. La consulta no es un expediente sino un proceso de diálogo entre dos partes para llegar a una meta. Nada de esto está contemplado en la ley de consulta previa promulgada por el Congreso en 2011, ni menos aún en el reglamento aprobado recientemente. Realizar procesos de consulta como los planteados por el Convenio 169 es ciertamente algo muy difícil debido a la larga historia de desencuentros entre el Estado y los pueblos indíge- nas. Los enfrentamientos entre las partes en los últimos años han dejado heridas muy abiertas: achuares en 2006 por el tema de la explotación petrolera en su territorio; y todos en general en 2008 y 2009, a causa de los decretos legislativos lesivos a sus derechos. La sociedad peruana es profundamente autoritaria y racista, y el Estado es fiel reflejo de ella.

6 Ver: Chirif, Alberto. Op. cit. Alberto Chirif 241

La ley de consulta aprobada contiene una serie de medidas que más o menos sutilmente modifican el espíritu del derecho de consulta como, por ejemplo, la potestad que le otorga al Estado para determinar la identidad de indígena de una colectividad, cuestión fundamental porque de esta dependerá que se haga o no la consulta; o la prerrogativa que adquieren organismos del Estado para decidir, de manera unilateral, acerca de si una propuesta de ley o de política pública debe o no ser consultada. Se pensaba que la reglamentación de la ley pudiera superar los problemas, pero no ha sido así. El proceso se ha realizado en condiciones más conflictivas que las imaginadas y el resultado ha empeorado el texto de la ley. El 22 de noviembre de 2011 se instaló la Comisión Multisectorial para elaborar una propuesta de reglamento de la ley Nº 29785, la cual quedó conformada por dieciocho viceministerios y representantes (titulares y alternos) de seis organizaciones indígenas nacionales: la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI), la Confederación Nacional Agraria (CNA), la Confederación Campesina del Perú (CCP), la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Organización Nacional de Mujeres Indígenas Andinas y Amazónicas del Perú (ONAMIAP) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP). El 22 de febrero de 2012 las organizaciones indígenas CNA, AIDESEP, CONACAMI y ONAMIAP comunicaron a la presidencia de la Comisión Multisectorial que no participarían de las sesiones a menos que se modificaran los artículos 1, 2, 4, 7, 15, 19 y Segunda Disposición Complementaria Final de la Ley N° 29785, porque los consideraban contrarios al Convenio 169 de la OIT, a la Constitución y al Estado de Derecho. El gobierno no aceptó y las reuniones continuaron solo con dos organizaciones: CCP y CONAP. 242 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy

El 29 de febrero de 2012 terminó la revisión de la propuesta de reglamento y se hizo un informe conteniendo los acuerdos, observaciones y desacuerdos. Finalmente, el reglamento fue aprobado y publicado el 4 de abril de 2012. El primer fracaso del derecho de consulta ha sido que el Estado no ha podido lograr un acuerdo con las organizaciones indígenas para aprobar el reglamento de la ley: de las seis convocadas, cuatro se retiraron, y no se admitieron las observaciones de las dos que quedaron. Esas dos organizaciones observaron diversos artículos, co- incidiendo en algunos casos: que se consulten no solo sobre las medidas legislativas o administrativas que afectan directamente a los pueblos indígenas, sino también las indirectas (Art. 3, b); que sean las organizaciones indígenas quienes designen a los facilitadores e intérpretes y no, como propone el Estado, que lo haga la «entidad promotora» de la consulta (Art. 11º); y que la entidad promotora asegure que los pueblos indígenas cuenten con la asistencia técnica necesaria para la comprensión de la medida, añadiendo la CONAP que ella debe financiar dicha asistencia y no solo «alentarla» como propone el Estado (Art. 18. 3). Enseguida haremos un recuento de las observaciones más importantes realizadas por cada una de estas dos organizaciones. La CONAP planteó que la consulta sea previa a la celebración de contratos que otorguen derechos para explorar o explotar recursos naturales, y que también los estudios de impacto ambiental fuesen sometidos a proceso de consulta antes de su aprobación. El Estado, en cambio, sostuvo que la consulta fuese antes del inicio de las actividades de una empresa pero después de la firma de los contratos de exploración y explotación. La CCP propuso que se considerase a las comunidades campesinas y comunidades nativas como pueblos indígenas, y que la consulta a los pueblos indígenas u originarios se hiciese antes del otorgamiento de cualquier derecho para el aprovechamiento de recursos naturales en territorio indígena y no, como planteaba el Alberto Chirif 243

Estado, cuando se fuese a facultar el inicio de las actividades de exploración y explotación. Nuevamente lo que estaba en debate era que la consulta previa fuese realmente previa (como señala el Convenio 169) y no posterior a la decisión de firmar contratos de exploración y explotación de recursos. La CCP también señaló que el plan de consulta debía ser elaborado en forma conjunta entre la entidad promotora y la organización representativa indígena, y que los pueblos indíge- nas debían ser los beneficiarios directos de las rentas, ganancias o utilidades que reporten las actividades de explotación de los recursos naturales, renovables y no renovables, que se realicen en su ámbito geográfico, conforme a los mecanismos establecidos por la Ley y a los acuerdos entre los pueblos indígenas y los titulares de los proyectos de inversión. Por esta razón, la CCP consideró que se debía retirar del texto de la ley la expresión «siempre que sea posible» para, en su lugar, decir: «deben participar en los beneficios», cumpliendo de esta manera lo acordado en el Convenio 169. Por último, la CCP planteó la necesidad de modificar algunos artículos de la ley de 29785, a fin de mejorar los derechos de los pueblos indígenas y originarios del país. El reglamento aprobado no ha incorporado ninguna de las objeciones presentadas por la CCP y la CONAP sobre las que no se llegaron a un acuerdo. Más aun, el Estado ha hecho modificaciones al texto final incluido en el informe de la Comisión Multisectorial del 29 de febrero de 2012. Estas son varias y no vamos a detallar- las, a excepción de dos que consideramos importante señalar. La primera es el plazo para que las organizaciones indígenas soliciten su inclusión en un proceso de consulta, la realización de una consulta o la modificación de un plan de consulta (Art. 9º. 1). El informe del 29 febrero lo fijó en 20 días calendario después de publicado el plan de consulta, aunque la CCP había planteado que debían ser 20 días hábiles. El reglamento aprobado ha rebajado el plazo a solo 15 días calendario. La segunda modificación se 244 Identidad, interculturalidad e inclusión en la Amazonía peruana hoy refiere al plazo de 20 días calendario para que el Viceministerio resuelva una apelación de las organizaciones indígenas, en caso que se denieguen sus pedidos sobre las materias fijadas en el Art. 9º, 1. Aunque este punto no fue motivo de ninguna observación por parte de la CCP ni de la CONAP, el Estado, sin consultarlo, a última hora, ha rebajado el plazo en el reglamento aprobado a siete días. No queremos discutir sobre si las modificaciones pueden o no haber sido necesarias para aclarar el texto, sino simplemente destacar que el Estado, unilateralmente, introdujo cambios al reglamento que trabajó en la Comisión con dos organizaciones indígenas. Es fácil imaginar que con una ley de consulta reglamentada de esta manera no se van a solucionar los conflictos existentes entre los pueblos indígenas y el Estado. En estas condiciones todo indica que el gobierno actual ni siquiera está dispuesto a construir una propuesta de interculturalismo funcional, tal como lo define Tubino, en la medida que esta implica una cuota de voluntad de diálogo y capacidad para ceder espacios de poder. Y en cuanto al sentido de la inclusión, comprobamos que no es otro que el que antiguamente se le daba al concepto de «inte- gración»: yo defino las reglas de juego y tú te integras en ellas, yo señalo las características y límites de la «sociedad nacional» y te incluyo en ella. El trabajo infantil rural y la inclusión social

Maró Guerrero A.

Presentación

Según la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Perú está entre los cinco países con mayor crecimiento económico de Latinoamérica, habiendo alcanzado el 7% de crecimiento en el año 2011. El Producto Bruto Interno (PBI) peruano pasó de $ 121 057 millones de dólares en el año 2000, a $ 209 666 en el 20111. Actualmente el PBI per cápita alcanza a $ 5932, con lo que Perú ha dejado de ser considerado entre los países pobres. Gráfico N° 1 Evolución del PBI per cápita (US$)

6000 5000

4000 r o l 3000 a V 2000

1000

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Año

Fuente: Fondo Monetario Internacional. Base de datos Outlook, abril 2011.

1 Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) 2011. 248 El trabajo infantil rural y la inclusión social

Sin embargo, no es nueva la constatación de que el crecimiento económico del país no ha sido proporcional con la distribución equitativa de la riqueza. Si bien se ha logrado un importante descenso en la incidencia de la problemática, la pobreza, según la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) del 2010, sigue alcan- zando al 31.3% de la población. Gráfico N° 2 Perú: Incidencia de la pobreza total 2001-2010 (Porcentaje)

80.0 -23.5 pp.

70.0

-14.4 pp. 60.0 54.8 54.4 52.4 48.6 48.7 50.0 44.5 -3.5 pp. 39.3 40.0 36.2 34.8 31.3

30.0

20.0

10.0

0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Li 53.2 52.9 50.4 47.1 47.2 43.0 38.0 34.9 33.5 30.1 Ls 56.4 55.8 54.3 50.1 50.2 46.0 40.6 37.5 36.0 32.5

Fuente: INEI - Encuesta Nacional de Hogares 2001-2010.

Lo cierto es que no solo la pobreza y pobreza extrema siguen siendo importantes en términos de porcentaje, sino que la ubica- ción geográfica de las cifras continúa evidenciando problemas de desigualdad y exclusión con desventajas para las zonas rurales. Las zonas rurales acumulan el mayor número de pobres aun cuando en ellas se genera gran cantidad de los productos que mueven la economía nacional. Estudios recientes muestran que siete de cada diez toneladas que consume el mercado nacional provienen de la pequeña agricultura y, sin embargo, los pequeños Maró Guerrero A. 249

Gráfico N° 3 Perú: Incidencia de la pobreza total por área de residencia, 2001-2010 (Porcentaje)

78.4 77.1 80.0 75.2 Urbana 70.9 69.8 69.3 Rural 70.0 64.6 59.8 60.3 60.0 54.2

50.0 42.0 42.1 40.0 40.0 37.1 36.8 31.2 30.0 25.7 23.5 21.1 19.1 20.0

10.0

0.0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Fuente: INEI. Encuesta Nacional de Hogares 2001-2010. agricultores siguen siendo excluidos del crecimiento. Las políticas agrarias priorizan la agro-exportación más que la producción orientada al consumo interno2. Para los pobres del campo se construyen políticas sociales de combate a la pobreza, más que políticas de impulso a la producción. Los distintos gobiernos se han planteado políticas y mecanismos para disminuir las brechas. En el contexto latinoamericano el Perú ha sido particularmente activo en ello. Más allá de haber incorporado programas de transferencias como el Programa Juntos y del Vaso de Leche, en la última década el Perú se ha planteado transformaciones más profundas expresadas en reformas legales como la ley de educación, regulaciones en materia de salud, propuestas de reforma judicial, etc. En cuanto a políticas se concibió la estrategia nacional de seguridad alimentaria,

2 Baca Tupayachi, Epifanio. «El eslabón perdido del ’boom’ agroexportador». En: Oxfam, ed. Informe Perú 2010-2011. Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú. Lima: Oxfam, 2011. 250 El trabajo infantil rural y la inclusión social planes de equidad, de lucha contra la pobreza, de mejora de la calidad educativa, de erradicación del trabajo infantil, entre otras. El país viene promoviendo, además, la descentralización que busca llegar a las regiones y a los distritos con recursos y servicios de manera más directa. La sociedad civil también se ha movilizado a través de colectivos preocupados por el tema de la pobreza y la desigualdad, y ha logrado tener gran capacidad de incidencia en la formulación de políticas. La gestión de la Mesa de Lucha contra la Pobreza es una prueba de los niveles de movilización y concertación social logrados. Con estos y otros esfuerzos se han logrado cambios como la reducción en el porcentaje de peruanos que viven con necesidades básicas insatisfechas –aunque sus índices de pobreza monetaria no se hayan modificado sustantivamente–. El país consiguió una mejor posición a nivel mundial en el Índice de Desarrollo Huma- no (IDH), pasando del puesto 89 al 783. Todos ellos constituyen resultados positivos, pero aún insuficientes. El actual gobierno se ha planteado como prioridad el impulso de políticas sociales orientadas a la «inclusión social», que se concretan en programas dirigidos a la primera infancia, la mejora de la calidad educativa, la atención a la tercera edad, etc. Esta sin duda constituye una oportunidad para poner en agenda temas poco atendidos, pese a la estrecha relación que tienen con la pobreza y la exclusión. Entendiendo que la pobreza es un fenómeno con varias dimensiones, queremos aportar en este artículo con una reflexión alrededor de una de ellas: el trabajo infantil.

3 Trivelli, Carolina. «Las Caras de la Pobreza. Los pobres singuen siendo los mismos y muchos». En: Oxfam, ed. Informe anual 2009-2010. Pobreza, desigualdad y desarrollo en el Perú. Lima: Oxfam, 2010. Maró Guerrero A. 251

¿Cómo se relaciona el trabajo infantil con la pobreza?

El trabajo infantil es un problema que responde a varias causas y que ocasiona distintos tipos de efectos. La pobreza y la falta de empleo adulto decente, la debilidad y falta de aplicación de las políticas públicas de educación y erradicación de trabajo infantil, y la escasa oferta educativa, son algunas de las principales causas de este problema. En el caso de niños y niñas de las comunidades campesinas y nativas, se suman otras causas como la discrimi- nación, la transformación de valores culturales, la migración y desarticulación familiar y comunitaria, la descontextualización de la oferta educativa a su cultura, la valoración del trabajo como formativo y la defensa de ciertas actividades como culturales, en nuevos contextos donde se confunden con estrategias de super- vivencia. Las consecuencias del trabajo infantil son varias. Las más evidentes quizá son aquellas relacionadas con la salud. No obstante, existen otros efectos no siempre tan visibles. Los niños, niñas y adolescentes que trabajan enfrentan problemas educativos como el rezago escolar, la deserción y la repitencia, que no solo tienen que ver con aspectos pedagógicos, sino también, con factores psicosociales. La discriminación en muchos casos y la limitación en los espacios de recreación, afectan su desarrollo integral. La pobreza entendida como un indicador compuesto por varios elementos, como el acceso a servicios, es sin duda una de las principales razones para que las familias decidan incorporar a sus hijos al trabajo. Al mismo tiempo que la pobreza genera trabajo infantil, este se constituye en un motor para la reproducción de la pobreza, en la medida en que vuelve a los niños más vulnerables a los problemas educativos y de salud que condicionan su desempeño futuro. Los niños y niñas que abandonan la escuela o que tienen una formación deficiente, por lo general tendrán trabajos marginales y mal remunerados. 252 El trabajo infantil rural y la inclusión social

No es una coincidencia que los índices más altos de pobreza se encuentren en las zonas rurales, al igual que el mayor porcentaje de niños y niñas trabajadores/as. Se trata pues de dos factores estrechamente relacionados. En América Latina la tendencia se confirma. Si bien no existen estudios detallados que permitan determinar el grado de relación entre la pobreza y el trabajo infantil, se puede plantear a nivel de hipótesis que el aporte de los niños, niñas y adolescentes a la economía familiar en general, no es significativo ni determinante para sacar a las familias de la situación de pobreza. Todo lo contrario. El trabajo infantil perpetúa la pobreza. Los niños y niñas trabajadores tienen mayores tasas de deserción y rezago escolar, así como más problemas de salud, lo que no solo disminuye las oportunidades de obtener mejores trabajos a futuro y por lo tanto mejores ingresos, sino que le generan un costo a mediano y largo plazo a la familia y al Estado, que tiene que invertir constantemente en programas de asistencia social. Las cifras de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina expresadas en el cuadro N° 1, ilustran esta situación. De acuerdo a estas aproximaciones de la OIT, comparando el costo de mantener a un niño/a en la escuela durante cuatro años más, tomando en cuenta el costo de oportunidad mientras estudia y no trabaja, y estimando la tasa de retorno futura de un niño/a adolescente con mejor educación, resulta una mejor inversión para las familias y para el Estado garantizar la escolarización e invertir en programas sociales ahora, que resolver a futuro los problemas derivados del trabajo infantil. Si se trata de reducir la pobreza y lograr la inclusión social, no se puede dejar de lado el problema del trabajo infantil en las zonas rurales, ni la construcción de estrategias para combatirlo progresivamente. Maró Guerrero A. 253

Cuadro N° 1 América Latina (17 países): tasa de trabajo infantil de las niñas y niños de 5-14 años por países y dimensiones macro relevantes

Tasa de % Índice Gasto Gasto público Tasa neta de % de trabajo población de público en educación matriculación estudiantes infantil pobre1/ pobreza social per per cápita en primaria4/ que empiezan 5-14 años humana2/ cápita (US$ del 2000)3/ el I grado y (US$ del llegan al V 2000)3/ grado4/

Argentina 8,5 26,0 a 4,3 1,283 279 98,8 93,1

Bolivia 19,9 63,9 13,9 136 66 95,2 81,2

Brasil 5,8 36,3 10,1 676 128 92,9 83,0

Chile 3,3 18,7 3,7 763 209 n.d. 99,0

Colombia 6,6 46,8 7,6 293 104 87,4 66,8

Costa Rica 5,9 21,1 4,4 774 235 n.d. 92,4

Ecuador 15,4 48,3 8,9 76 36 97,7 76,3

El Salvador 6,3 47,5 15,7 149 67 92,3 72,8

Guatemala 16,1 60,2 22,9 109 44 93,0 58,5

Honduras 9,2 74,8 17,2 126 70 90,6 62,5 c

México 9,5 35,5 7,2 600 233 97,8 90,5

Nicaragua 9,9 69,3 18,0 68 32 87,9 71,0

Panamá 3,3 33,0 7,9 683 185 98,2 89,8

Paraguay 10,9 60,5 8,3 114 55 94,3 77,2

Perú 22,9 51,1 11,6 170 50 b 97,1 86,1

República 14,4 47,5 11,9 180 72 92,9 69,1 Dominicana

Venezuela 2,9 37,1 8,8 488 213 92,0 91,0

1/ Pobreza por insuficiencia de ingresos. Para el año más reciente disponible. 2/ Alrededor del 2004. 3/ Para el 2002/2003 4/ Para el año más reciente disponible. a. Se refiere al Gran Buenos Aires. b. Se refiere al período 1998/99 c. De I a VI grado. Fuente: Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Oficina Internacional del Traba- jo. Trabajo Infantil. Causa y efecto de la perpetuación de la pobreza. San José: Organización Internacional del Trabajo, 2007. 254 El trabajo infantil rural y la inclusión social

En el mes de mayo del presente año, el presidente Ollanta Humala hizo un importante anuncio en este sentido: se propuso como reto hasta la culminación de su mandato, «reducir la parti- cipación (laboral) no peligrosa en menores de 14 años y eliminar las peores formas de trabajo infantil en menores de 18 años»4. Considerando el gran número de niños y niñas que trabaja en el campo y el alto grado de tolerancia de la sociedad, lograr esta meta no es una tarea sencilla. Anotamos algunas reflexiones para avanzar en esta línea.

Las características del trabajo infantil en el Perú y las políticas públicas

Como punto de partida es importante dimensionar el problema. Si bien existen distintas fuentes de información que arrojan cifras con variaciones, se estima que en el Perú cerca de dos millones trescientos mil niños, niñas y adolescentes trabajan. Según la ENAHO 2010, el trabajo infantil afecta al 25% de los niños, niñas y adolescentes peruanos, porcentaje muy por encima del promedio para América Latina que se ubica en alrededor del 16%5. Según el Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE), de las niñas y niños trabajadores comprendidos entre los 5 y los 11 años en los 17 países de América Latina, aproximadamente el 20% eran peruanos y 16% brasileños, en el año 2005. Casi tres de cada cinco niñas y niños latinoamericanos de ese grupo de edad eran peruanos, mexicanos y brasileros. De manera similar se observaba en los adolescentes latinoamericanos de entre 12 y 14 años que trabajaban, que un 25% eran brasileños, 25% eran mexicanos y 10% peruanos. Así tenemos entonces que entre las

4 «Discurso del señor Presidente, Ollanta Humala Tasso, con ocasión del Día Internacional del Trabajo». http://www.presidencia.gob.pe/saludo-del-presidente- de-la-republica-ollanta-humala-con-ocasion-del-dia-internacional-del-trabajo 5 Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO) Perú, 2010. Maró Guerrero A. 255 tres nacionalidades en conjunto, representaban el 60% de los niños, niñas y adolescentes trabajadores de América Latina6. En segundo lugar, es fundamental localizar el problema. La mayor parte del trabajo infantil se encuentra en la zona rural. Se- gún la encuesta ENAHO, de todos los niños y niñas trabajadores en Perú, comprendidos entre los 6 y 13 años, el 83% vive en el área rural y se dedica a actividades dentro de la chacra familiar o pastoreo de animales7. Estas actividades son combinadas con labores domésticas donde la mayor cantidad de tareas son asu- midas por las niñas. Los Convenios 138 y 182 de OIT sobre la edad mínima de admisión al empleo y las peores formas de trabajo infantil, así como la legislación nacional, brindan un marco importante para regular los trabajos que pueden ser considerados peligrosos por su naturaleza o las condiciones en las que se realizan. De acuerdo con este marco, dentro de las actividades agrícolas que desempeñan gran parte de los niños y niñas de las zonas rurales existen tareas que pueden ser consideradas peligrosas, pues implican el uso de sustancias químicas para la fumigación, el transporte de cargas pesadas y la exposición a condiciones climáticas extremas. Más aún, muchas de esas actividades se realizan en horarios prolonga- dos o en las noches, y se combinan con las labores domésticas. El tiempo que los niños y niñas dedican a las actividades agrícolas y a las labores domésticas compromete su dedicación escolar. No obstante y seguramente por la complejidad que reviste, en la práctica no se ha avanzado significativamente con el desarrollo de políticas y acciones concretas de combate al trabajo infantil agrícola. La mayor cantidad de información y esfuerzos de políticas

6 Programa Internacional para la Erradicación del Trabajo Infantil (IPEC) de la Oficina Internacional del Trabajo.Trabajo Infantil. Causa y efecto de la perpetuación de la pobreza. San José: Organización Internacional del Trabajo, 2007. 7 Alarcón Glasinovich, Walter. Trabajo infantil en los Andes. Lima: Fundación Telefónica, 2011. 256 El trabajo infantil rural y la inclusión social en la materia han estado dirigidos a la erradicación del trabajo infantil, en contextos urbanos o en las peores formas de trabajo infantil como la minería. Las estrategias de control como las inspecciones laborales funcionan en aquellas actividades donde existe un empleador formal. De igual manera los programas de empleo juvenil se han concentrado más en escenarios urbanos donde es posible contar con centros de capacitación y empleadores que respalden las iniciativas de empleo. El propio sistema educativo ha sido más eficiente ofertando servicios de educación alternativa para combatir el rezago escolar y el acceso en las zonas urbanas. En las zonas rurales incluso se tiende a flexibilizar el calendario escolar para facilitar el trabajo de los niños durante las épocas de siembra y de cosecha. Los programas de erradicación del trabajo infantil de distintos organismos no gubernamentales también se han desarrollado fundamentalmente en zonas urbanas. Si de erradicar el trabajo infantil se trata, es necesario mover la mirada a las zonas rurales con todo lo que ello significa.

La línea que divide el trabajo infantil de la ayuda familiar y las prácticas culturales

Uno de los grandes retos es comprender cómo funciona el trabajo infantil en las familias campesinas y nativas. En países como Bolivia o Ecuador, donde «lo campesino» está estrechamente relacionado con la identidad indígena, se sostienen con fuerza posiciones que reivindican el papel del trabajo infantil en la formación de los niños y niñas y en la reproducción de la comunidad. En esos casos el debate sobre el trabajo infantil se ha radicalizado. En gran parte de las culturas amazónicas los niños participan de la cacería y en la pesca, pese a que estas actividades entrañan riesgos. Prohibirlas aplicando las normas internacionales se in- terpretaría como una violación de los derechos de los pueblos indígenas y como una amenaza para la reproducción cultural. Maró Guerrero A. 257

¿Dónde se encuentran los derechos de los niños y los derechos de los pueblos indígenas? Con frecuencia se argumenta que la cultura misma ofrece la respuesta en tanto subyace una racionalidad que determina los límites de lo que los niños pueden hacer de acuerdo a su edad y a su capacidad. La propia cultura tendría además dispositivos para reducir los riesgos y transformar una actividad peligrosa en formativa. El papel de «conducción» de los adultos y los métodos de enseñanza basados en la experiencia, son algunos de ellos. Explicaciones de esta naturaleza son válidas hasta un punto. Se dota de una excesiva racionalidad a las prácticas culturales cuando sabemos que los niños y niñas de las comunidades indí- genas, evidencian un alto grado de vulnerabilidad a los accidentes y las enfermedades, por las condiciones a las que están expuestos. La defensa culturalista del trabajo infantil asume, además, que las sociedades indígenas son estáticas. Las prácticas agrícolas que pueden haber sido racionales en el contexto de la comunidad tradicional, pueden no serlo en escenarios signados por otro tipo de relaciones productivas, donde se exige una mayor dedicación de horas de trabajo a los niños o la realización de tareas que implican riesgos. Las comunidades guaraníes del Alto Parapetí en el chaco boliviano, pueden haber sido tradicionalmente agricultoras del maíz y haber incorporado el trabajo de los niños sin mayores riesgos, pero no vivieron siempre en servidumbre como viven ahora, prestando a sus hijos al patrón para servir como peones agrícolas en el mismo cultivo del maíz o como niñeras. Las labores agrícolas o el cuidado de los hermanos pueden transformarse en prácticas explotadoras cuando se descontextualizan del escenario familiar. En el caso del Perú, el argumento cultural es aún más complejo, en tanto «lo campesino» no ha estado ni está definido por la identidad étnica, sino por otros elementos también en constante transformación. La movilización colectiva de la mano de obra, sea esta familiar o comunitaria, ha sido una característica de la 258 El trabajo infantil rural y la inclusión social organización campesina. De allí que se ha posicionado la idea de que lo que los niños realizan dentro del ámbito familiar no es trabajo, sino «ayuda», contando esta con la protección/aceptación familiar. En la práctica, esto no siempre es así. Las familias también exigen a los niños trabajar durante largas jornadas, especialmente en los períodos de siembra y de cosecha. Los padres son quienes llevan a sus hijos a faenas agrícolas donde se les asignan tareas de adultos que implican riesgos. Estas concepciones se recrean además en los nuevos escenarios de lo «campesino». Las comunidades de hoy no se definen solamente por la producción agrícola, la propiedad de la tierra y por un determinado tipo de organización social y familiar, sino también por nuevos elementos como la tecnología, las comunicaciones, el acceso al poder político, los nuevos movimientos del mercado y las lógicas comerciales, etc. En estos nuevos escenarios «comunitarios» también las formas de trabajo infantil han cambiado. Hay otros elementos que han cobrado valor luego de las intervenciones de desarrollo. La escolarización es importante para salir de la pobreza. Las políticas de planificación familiar y las intervenciones con enfoque de derechos de la infancia han contribuido en la transformación. La religión ha tenido también una importante influencia pero en el sentido inverso, dotando al concepto de trabajo con significados positivos. Con frecuencia los padres y madres consideran que los niños deben aprender a trabajar porque el trabajo «dignifica» y hace que se eviten los «vicios». Si un niño está ocupado trabajando, entonces no se volverá vicioso. Estas nuevas formas han traído consigo logros de desarrollo, pero también nuevos problemas sociales estrechamente relacionados con el trabajo infantil. Existen distintos factores que incrementan la probabilidad de que los niños, niñas y adolescentes entren al trabajo infantil y no precisamente en trabajos formativos o que contribuyen a la reproducción comunitaria. La migración, los embarazos adolescentes, el nivel educativo de los padres, Maró Guerrero A. 259 la presencia de jefas de hogar mujeres, son elementos presentes que hoy presionan sobre la incorporación de la mano de obra de los niños y niñas. En este contexto es necesario problematizar, a la luz de la situación actual de las comunidades, qué es el trabajo infantil y cuáles son los límites entre este concepto y la ayuda familiar y la explotación laboral. Hace falta preguntarse cómo aplicar el concepto necesario de «edad mínima de admisión al empleo», en contextos donde los niños y niñas se convierten en adultos antes que en las ciudades, sin perder de vista que en las visiones de desarrollo del país, de la comunidad y de las familias, es impensable que un niño, niña o adolescente se quede sin estudiar. De igual manera, el concepto de «peores formas de trabajo infantil» ofrece un marco claro que se materializa en listados nacionales de actividades prohibidas. ¿Cómo hacer extensivo este listado a las actividades agrícolas excesivas o a las actividades que se realizan en el ámbito doméstico? El Estado tiene la posibilidad de poner sobre la mesa el debate del trabajo infantil agrícola y de regularlo dentro de estos listados que fundamentan una serie de programas y políticas. Si bien el Código de los Niños y los Adolescentes incluye como ámbito para la aplicación el trabajo agrícola no remunerado y doméstico, sus alcances están difusamente definidos. No existen realmente estrategias para controlar el trabajo infantil en los ámbitos domésticos donde el «empleador» es la propia familia, donde se considera que el trabajo es parte de la identidad y de las estrategias de formación de los niños, niñas y adolescentes, donde quienes dirigen las escuelas y los gobiernos locales, en muchos casos, han sido niños y niñas trabajadores. No se trata de cuestionar la validez de los derechos de la infancia ni los convenios internacionales, y mucho menos de la legislación nacional. Todo lo contrario, se trata de conocer con mayor profundidad las actividades que realizan los niños y niñas 260 El trabajo infantil rural y la inclusión social en las zonas rurales y trazar la línea que divide lo formativo y lo cultural, de la explotación laboral, y así promover acuerdos sociales en torno a esta distinción. Solo sobre esta claridad es posible pensar en políticas de erradicación del trabajo infantil en las zonas rurales. Los listados sobre trabajos peligrosos, los sistemas de inspección y los programas nacionales de educación, generación de ingreso, empleo y otros dirigidos a la erradicación del trabajo infantil, requieren tener un horizonte bien delimitado para no caer en contradicciones.

Reflexiones finales hacia la formulación de políticas

La reflexión aquí planteada no se alinea con aquella posición que defiende el trabajo infantil como un derecho, sino que busca poner sobre la mesa una realidad concreta y que no puede ser eludida si se trata de formular políticas y programas de combate al trabajo infantil, para el país donde la mayor parte de los niños y niñas trabaja en el campo. Más allá de impulsar programas concretos para eliminar la pobreza y atender a los niños y niñas trabajadores, se requieren políticas de fondo que contribuyan a prevenir la reproducción de las causas y la atención de los efectos derivados. La información y la investigación. No es posible generar políticas y programas mientras no se haya dimensionado con claridad el problema. La información disponible aún es incompleta y dispersa. Ni los censos ni las encuestas de hogares dan cuenta adecuadamente del trabajo agrícola y del trabajo doméstico, y de sus características. El censo nacional por la manera en que está formulado subregistra el problema y las encuestas nacionales que profundizan este tema no dan cuenta de la situación a nivel de unidades geográficas mínimas, donde los gobiernos regionales requieren implementar las políticas. El sistema de información educativa tiene apenas unas cuantas referencias a la problemática. Maró Guerrero A. 261

La información cualitativa es escasa. Si el tratamiento del problema no se refleja en una política de producción y monitoreo de la información, difícilmente se podrán orientar otras políticas. No solo se requiere de información cuantitativa, sino que es indispensable caracterizar mediante estudios cualitativos las labores que realizan los niños, niñas y adolescentes de las zonas rurales en el ámbito familiar y doméstico hoy, estudiar de manera multidisciplinaria los riesgos a los que están expuestos al realizar estas tareas, dimensionar los problemas que se derivan de la vin- culación laboral de los niños y niñas, entender la intensidad y la frecuencia con que se realizan. Es central hacer aproximaciones con enfoques interculturales que tomen en cuenta a la identidad y la cultura como factores clave para entender la organización del trabajo y las percepciones en torno a él. Serán importantes las retrospectivas y comparaciones históricas que permitan conocer las labores agrícolas que realizaban los niños y cómo estas han sido adaptadas –no sin consecuencias– a nuevos contextos económicos. Debate y acuerdos sociales. Abrir el debate sobre el trabajo infantil en las zonas rurales es sin duda un ejercicio delicado, pues existe el riesgo de promover enfoques culturalistas que relativicen el problema y posibiliten que la explotación laboral sea explicada desde las prácticas culturales. No se trata de extender la permisividad para que los niños y niñas del campo continúen trabajando porque su cultura lo permite, sino de establecer y acordar claramente los límites. Para ello es indispensable poner el debate sobre la mesa dado que en la práctica los niños, niñas y adolescentes están trabajando en las zonas rurales sin ninguna protección. No se puede seguir dejando de lado al campo por la dificultad que el debate ofrece. Los niños y niñas de las zonas rurales necesitan políticas, que se visibilicen los riesgos del trabajo que realizan dentro de los instrumentos de estas, que se promuevan servicios de educación que piensen/respondan a sus problemáticas, etc. 262 El trabajo infantil rural y la inclusión social

Sacar el problema del ámbito especializado. Las respuestas no pueden venir solo desde el Ministerio de Trabajo, sino de los distintos ministerios, gobiernos regionales, gobiernos locales y organizaciones de la sociedad civil. No se trata de desarrollar programas o políticas paralelas y exclusivas para niños trabajadores, sino de mirar hacia adentro la gestión propia y analizar la pertinencia de incorporar focalizaciones, estímulos positivos y condicionamientos en las políticas y programas orientados a la inclusión social, por ejemplo. Plantearse la erradicación del trabajo infantil en el Perú implica construir respuestas intersectoriales desde la producción, el empleo, la educación y la salud. La Gran Transformación de la prensa

Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P.

«Prefiero diarios sin gobierno que un gobierno sin diarios»

Thomas Jefferson

El lento funcionar de las instituciones públicas y la gran crisis de representación en nuestro país, consecuencia de la desaparición de los partidos políticos nacionales hace más de tres décadas, convierten a los medios de comunicación, en el contexto de la internet, la sociedad de la información y el libre mercado, en pieza clave para el buen funcionamiento de la democracia. Sin embargo, ¿es real la capacidad de los medios de comunicación para satisfacer las necesidades de la democracia peruana?, ¿de qué dependen los medios para ser eficaces dentro de los lineamientos democráticos de un Estado? La función de los medios de comunicación en una sociedad depende de su relación con el Estado. Si este, justificado por su finalidad de establecer y ordenar la esfera pública1, es corroído por el poder mismo y se convierte, por ejemplo, en una dictadura

1 Michelman, Frank I. «Political Truth and the Rule of Law». Tel Aviv University Studies in Law, n.º 8. Tel Aviv: Cegla Institute of the Law Faculty of Tel Aviv University, 1988, pp. 281-292. «Y de ahí que el Estado se justifique por su finalidad de establecer y ordenar la esfera pública en cuyo seno las personas pueden alcanzar la libertad entendida como autogobierno practicado por el ejercicio de la razón en el diálogo público». 266 La Gran Transformación de la prensa como la fujimorista, los medios no podrán contar con la capacidad de informar verazmente, lo que impide que se conviertan en un eje esencial del desarrollo democrático. El estado de derecho democrático revoluciona los fundamentos de legitimación de poder2. Es decir, la democracia limita al Estado en tanto las leyes legitiman el ordenamiento jurídico de las instituciones y de las funciones mismas del aparato estatal. En ese sentido, son los ciudadanos los que legitiman el ejercicio de la libertad pública cuando el Estado no decide tender los puentes necesarios para cumplir su función democrática como bisagra con la ciudadanía. Son los medios los grandes actores de la esfera pública y es en esta donde los ciudadanos integran conjuntamente su autonomía en la práctica del entendimiento mutuo3.

Verdades y mentiras

En la campaña electoral que llevó a Ollanta Humala a la presidencia peruana se escuchó muchas veces el término «objetividad» en el periodismo. Suele asociarse este término con «verdad» e «imparcialidad», siendo valores periodísticos sustanciales para una verdadera práctica ética de la profesión. Es en el periodista en quien recae el peso de la información. Es él quien debe ordenarla, escribirla, editarla, ponerle fotos y buscar la manera de que su nota tenga el mayor alcance de información al conversar con los distintos lados de la noticia para que estén representados equitativamente en la nota. No es el periodista el llamado a juzgar qué «está bien» o qué «no está bien». La labor primordial es, justamente, abrir lo más que se pueda el ángulo para captar la información en su conjunto, y no en partes.

2 Véase: Habermas, Jürgen. La inclusión del otro. Estudios de teoría política. Barcelona: Paidós, 1999. 3 Véase: Arendt, Hannah. Sobre la Revolución. Madrid: Alianza, 1988. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 267

La objetividad es (casi) imposible en la medida que el periodista, de espíritu subjetivo como ser humano, escoge palabras, orden y estructura de la información. ¿Cómo pedir revelar la información tal y como se da en el mundo real si hay un filtro tan complejo como el periodista mismo? Por el hecho de que sea «imposible» no quiere decir que tiremos la información por la borda y que esta no sirva. Todo lo contrario, es tan difícil ser objetivo que intentar lograrlo es loable en el manejo de la información4. Por ello, en este texto no hablaremos de «objetividad», sino de «imparcialidad», cuya definición versa sobre el proceso perio- dístico de «abrir el lente» que le permita al periodista entender la noticia en su conjunto y no conformarse con lograr el impacto del titular. A veces, por priorizar la fuerza de un título, el texto completo queda desnudo al ser una repetición de fuentes con una misma posición. La imparcialidad es darle voz a la mayor cantidad de actores posibles de una información, aun cuando no sea de nuestro agrado y nos genere la repulsión más genuina. Darle el mismo tiempo en televisión y el mismo espacio en prensa escrita son esfuerzos por lograr imparcialidad. Si la verificación (corroboración y enfrentamiento de fuentes) es el método para lograr imparcialidad, todo esto confluye en la búsqueda de la verdad, que es el fin supremo del periodismo. La verdad remite a los hechos fácticos, corroborables, ubicados en un contexto con características específicas que le dan sentido. La verdad tiene múltiples raíces: cada versión de una misma noticia tendrá una verdad propia que en ocasiones se utiliza para ocultar otras. En periodismo, la verdad es un conjunto de cortezas que hay que ir pelando con pocos instrumentos y a menudo con personas y empresas tratando de impedirlo.

4 Kovach, Bill y Rosenstiel, Tom. Los elementos del periodismo. Madrid: El País, 2003. 268 La Gran Transformación de la prensa

Prensa y empresa: una forma de captura

La prensa debe ser independiente del gobierno. La agenda infor- mativa no debe ser impuesta desde el poder, sino desde dentro del diario, estableciendo una jerarquía noticiosa5. Por su parte, el lado empresarial presente en los medios de comunicación de propiedad privada busca imponer su propia agenda. Francisco Durand6 ha analizado el proceso llamado comúnmente «captura del Estado», en el cual los actores empresariales buscan participar de la toma de decisiones que se dan en las más altas esferas del poder político. La captura del Estado por parte de la empresa requiere que esta tenga actores que «estén ahí». Es decir, que pasen a formar parte del establishment, desde dentro, para influir en las más importantes decisiones políticas o económicas. Para esto, los «captores» se mueven entre el sector privado y el público, haciendo uso de una «puerta giratoria» entre ambos. Generalmente son actores del sector privado, vinculados a las grandes corporaciones o simplemente hombres de negocios con amplia influencia en el sector empresarial, los que pasan al sector público. El modelo de «puerta giratoria» tuvo mayor presencia en el oncenio fujimorista, con nombramientos de ministros (sobre todo en el sector Economía) que provenían del mundo empresarial. Esta captura, sin embargo, no se da solo en el Estado. Al ser una herramienta de generación de opinión7, la prensa también ha sido objeto de captura por parte del mundo empresarial. Pero aquí hay que tener cuidado. A diferencia del Estado, los medios de

5 Kovach, Bill y Rosenstiel, Tom. Los elementos del periodismo. Madrid: El País, 2003. 6 Véase: Durand, Francisco. «Corporate Rents and the Capture of the Peruvian State». En: José Carlos Marques y Peter Utting, ed. Business, politics and public policy. Londres: Pallgrave, 2010. 7 Véase: Mora y Araujo, Manuel. El poder de la conversación. Buenos Aires: La Crujía, 2005. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 269 prensa (salvo los estatales) sí son empresas privadas, por lo que, en principio, no podría hablarse de una captura en sí misma, sino de una estructura que obedece a la de las empresas en general. Sin embargo, la labor de una empresa cualquiera no es la misma que la de un medio de comunicación. Como señala Hugo Aznar, la prensa no debe obedecer al mercado, no tiene que medir sus resultados según cuántos diarios se han vendido o cuánto dinero ha ingresado. El riesgo que representa esta manera de ver a la empresa periodística es el de tratar al público como una masa de clientes y no como un grupo de ciudadanos capaces de discernir y opinar8. En este contexto es que podemos decir que el mecanismo de la «puerta giratoria» también tiene lugar en la prensa. Un ejemplo de ello es el del director del diario Perú 21, del Grupo El Comercio, Fritz Dubois. Dubois fue asesor del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) entre 1991 y 1998, luego pasó a formar parte del Instituto Peruano de Economía (IPE) y después participó de las mesas directivas de grandes empresas. Hoy es el director de uno de los diarios con más lectoría del país. En este caso, la «puerta giratoria» dio una vuelta de 360 grados. Dubois pasó primero por puestos de gobierno, luego entró a la empresa y luego, después de otro giro, pasó a dirigir un medio. En resumen, estuvo presente en el núcleo de las tres grandes esferas que se analizan en este texto: la estatal, la empresarial y la mediática. La participación de medios de comunicación en campañas publicitarias es una de las grandes paradojas éticas en los medios de comunicación. Por un lado, los medios son vendedores de espacios de publicidad y los ingresos son parte de la mecánica económica de las empresas de comunicación. Por el otro, la publicidad le genera al medio un profundo conflicto de intereses.

8 Aznar, Hugo. Ética y periodismo. Códigos, estatutos y otros documentos de autorregulación. Barcelona: Paidós, 1999. 270 La Gran Transformación de la prensa

Una empresa, por ejemplo Movistar, al anunciar en un medio, puede ponerlo en una posición en la que criticar los manejos de la empresa podría implicar una pérdida en ingresos de publicidad. La participación de medios informativos en campañas publicitarias es una forma más sutil de la captura empresarial.

***** Este ensayo no intenta ser un recuento histórico de las relaciones del poder político con los medios de comunicación. Más bien, intentaremos analizar un fenómeno mediático que viene sucediendo mientras se escribe este texto: ¿cómo se han venido comportando los medios de comunicación desde que Ollanta Humala y Keiko Fujimori se enfrentaron en la segunda vuelta?, ¿cómo ha sido la cobertura mediática de la «transformación» de Ollanta Humala? Por razones de espacio este texto no analizará la cobertura del último año en la televisión y la radio. Nos enfocaremos en el desarrollo de la información de los diarios La República y El Comercio desde el 11 de abril de 2011 (fecha en la que se inicia la segunda vuelta), hasta el mes de abril de 2012. Se eligieron ambos diarios porque son los de mayor historia en nuestro país9 y, sobre todo, porque ambos tuvieron posiciones encontradas en el proceso que se analizará a continuación. El ensayo incluye análisis de portadas, páginas centrales, columnas editoriales, espacio usado en la nota y fotografía, además de los «adjetivos» utilizados en referencia a un determinado tema.

9 Descontando a El Peruano por obvias razones y a sabiendas de que Expreso y Correo son «marcas» más antiguas que La República, optamos por priorizar la credibilidad en el manejo de la información del medio. Para muestra ver la portada de Correo del 15 de diciembre de 2011. Disponible en: http://i42.tinypic.com/21kdrm9. jpg. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 271

Segunda vuelta: en una esquina, La República, en la otra, El Comercio

El Comercio Desde que los candidatos Ollanta Humala y Keiko Fujimori pasaron a la segunda vuelta, el diario El Comercio tomó una postura que por momentos fue sutil y por otros explícita. Los primeros días después de la victoria de ambos, El Comercio le dio espacio a temas relacionados a la economía y al riesgo que la candidatura de Humala representaba para el desarrollo de esta10, con titulares y bajadas11 alertando sobre la «incertidumbre electoral». La semana siguiente, el diario siguió tocando el tema de la incertidumbre financiera que representaba la candidatura humalista. El riesgo de la manipulación de los fondos de pensiones y el regreso al pasado que representaría una estatización de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), son temas a los que El Comercio les dedica portadas y, ya en el interior de la publicación, notas amplias. Hasta el 20 de abril el diario mostró su postura de manera explícita: Humala no era una opción. En la última semana de abril, la postura de El Comercio se extra- vió en la ambigüedad y dejó de ser evidente. Se abrieron espacios similares a los candidatos, buscando elaborar críticas del mismo calibre a ambos. El Comercio juega a la «imparcialidad». Decimos «juega» debido a que la imparcialidad debe ser un valor perenne en el manejo de la información y no una práctica coyuntural. Es importante señalar también que estos días de imparcialidad de El Comercio se dan al mismo tiempo de la creación de un grupo de Facebook12 llamado Cruzada para no comprar El Comercio ni Perú21, creado el 21 de abril de 2011, y que generó una ola de protestas

10 El Comercio, Lima, 14 de abril de 2011. 11 Una bajada es información adicional al titular que refuerza y modula el sentido del mismo. 12 http://www.facebook.com/pages/CRUZADA-para-no-comprar-El- Comercio-ni-Per%C3%BA21/206456062709790 272 La Gran Transformación de la prensa en las redes sociales por la supuesta pérdida de independencia a la que se someten los periódicos. El Comercio resalta de Fujimori su promesa de no reproducir el autogolpe de 1992 y de Humala la de no formar parte de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). Luego dedica una portada completa a criticar el Plan de Gobierno de Fuerza 2011, que, según el diario, no corrige los errores cometidos por el fujimorismo de los noventa. Se critica el plan de gobierno asistencialista de Keiko Fujimori y las grandes omisiones que presentaba el texto. Esta «imparcialidad» no duró más de una semana, pues a los pocos días el diario trajo a colación los temas financieros nuevamente, aduciendo que la subida en las encuestas de Keiko Fuji- mori tenía relación directa con el repunte de la Bolsa de Valores de Lima (BVL). Se comienza a mencionar más seguido el término «andahuaylazo» e incluso en portada se señala que Toledo culpa a Humala del levantamiento. Se comienza a especular, tanto en portada como en el interior del diario, sobre la relación del cha- vismo con la candidatura de Humala. Un tema que El Comercio decide levantar con fuerza es el de la agresión de supuestos militantes de Gana Perú a Jaime de Althaus, periodista de Canal N, que pertenece al Grupo El Comercio. En editoriales y notas se toca el tema de la libertad de prensa y su importancia para la democracia, aunque en los días de abril en que fueron despedidos algunos periodistas del mismo grupo mediático, la información al respecto brilló por su ausencia, salvo en muy pequeñas menciones. La última arremetida explícita de El Comercio contra Ollanta Humala antes del día de la elección llegó el 26 de mayo, con un titular que señalaba que, según un cable, Humala habría perpetrado torturas en Madre Mía. Una denuncia bastante seria a solo diez días de la elección. El 6 de junio, una vez conocido el resultado de la segunda vuelta electoral, el titular en portada de El Comercio es: Un resultado que llama a concertar. ¿Habría sido el mismo con otros resultados? Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 273

La República

La segunda vuelta significó una toma de postura definitiva del diario La República. La posición histórica del diario es «antifujimorista», por eso era esperable una oposición a la candidata Keiko Fujimori. Sin embargo, ¿cuál fue el proceso periodístico por el que el diario pasó a no solo ser la oposición del fujimorismo, sino también a respaldar la candidatura del ahora presidente Ollanta Humala? La portada del día lunes 11 de abril es el inicio de la toma de postura del diario. La importancia visual de una fotografía, en este caso con las manos alzadas y sonrientes de Ollanta Humala, lo representa como el ganador de las elecciones y el llamado a la unidad de las fuerzas políticas13. Sabiendo que las críticas que Ollanta Humala recibió en 2006 por su acercamiento a Hugo Chávez por el supuesto estatalismo radical que el candidato representaría quedaron como imágenes estampadas en la sociedad, La República intentó desarraigar esa idea con titulares, notas y entrevistas a expertos donde «el modelo económico no estuviera en peligro». Fueron doce las portadas sobre este tema solo durante el mes de abril. En segundo lugar, y muy importante, se encuentra el posible indulto humanitario a Alberto Fujimori. Con esta información se intentó vincular a Keiko Fujimori con las artimañas políticas de una posible liberación anticonstitucional. Este tema fue un punto débil de Keiko Fujimori ya que no se desligó totalmente de la década de corrupción que representó su padre. La República, dándole la vuelta a la información, publicó, en lo que duró la campaña, noticias calificando de «ilegal» el indulto presidencial. El plan de gobierno inicial de Ollanta Humala fue muy criticado por El Comercio. Sin embargo, La República hizo mayor énfasis en los posibles cambios que podría hacérsele y en las nuevas figuras

13 Portada del diario La República del 11 de abril de 2011. 274 La Gran Transformación de la prensa técnicas que se unieron para darle una mayor apertura al plan, principalmente en el aspecto económico. Para La República la palabra clave fue «consenso», al encontrarla en sucesivas editoriales y titulares14. Aquí llegamos a un punto central. Ollanta Humala, frente al rechazo de los medios de derecha sobre «La Gran Transformación», presentó otro documento, más moderado, llamado «Hoja de Ruta», que lo acercó al centro del espectro político. El Comercio se cerró sobre este documento y no lo consideró un desarrollo del anterior, sino el plan de gobierno definitivo y un descarte completo del primer texto. La «Hoja de Ruta» polarizó la elección y los medios: La República consideró que era un desarrollo y complemento de «La Gran Transformación», mientras que para El Comercio la defensa a la «Hoja de Ruta» fue cerrada y «La Gran Transformación» el gran pasivo y punto de ataque contra Ollanta Humala. Conforme fueron pasando los días de abril, La República fue elevando el nivel de crítica al fujimorismo. Martha Chávez, parlamentaria fujimorista electa, amenazó al presidente del Poder Judicial, César San Martín, por la supuestamente equivocada sentencia a Alberto Fujimori15. De aquí en adelante «democracia» y «gobernabilidad» fueron temas vitales para el diario: fue un eje para recordar la dictadura fujimorista de los noventa en oposición a lo que representaban. Los términos «democracia» y «dictadura» se publican constantemente en las páginas del diario. Días después, Mario Vargas Llosa aparece en la mitad de la página del diario y afirma que votará por Ollanta Humala. A partir del 20 de abril el diario creó una sección llamada: «Fujimorismo: década oscura», donde todos los días una noticia a página entera resaltaba los más grandes casos de corrupción, delitos impunes y cifras específicas sobre lo que fue

14 Portadas del diario La República del 18 y del 19 de abril de 2011. 15 Portada del diario La República del 20 de abril de 2011. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 275 el fujimorismo16. Este dosier apareció en todas las ediciones hasta el fin de la segunda vuelta. Finalmente, un tema de singular acidez para los medios fue el despido de periodistas por no unirse a la línea editorial de la derecha. De Canal N, televisora cuyo dueño es el Grupo El Comercio, Patricia Montero y José Jara denunciaron recibir presiones editoriales del medio17. El Comercio, en cambio, no rebotó estas denuncias. Aquí llegamos al fin de un primer momento: El Comercio defendió la posición del diario a costa del despido de periodistas que no compartían la línea editorial y el apoyo a Keiko Fujimori se hizo cada vez más claro en portadas y editoriales. La República, en cambio, en un trabajo de memoria, publica reportajes de temas vinculados directamente con el fujimorismo, como la corrupción y las violaciones a los Derechos Humanos.

Ollanta electo y las piedras en el camino: comienza la transformación

El Comercio

Desde que ganó la segunda vuelta, el acomodo de Ollanta Humala en el espectro político fue secundado por El Comercio. Ahora el diario tenía que asumir que Humala sería el presidente por los próximos cinco años, por lo que el llamado a «concertar» sugería el inicio de una nueva relación con el ahora gobernante. Hasta que Humala asumió el cargo, el jueves 28 de julio, se presentaron ciertos hechos que El Comercio criticó con mesura. El más importante fue el del supuesto lobby realizado por Alexis Humala, hermano del presidente, para que una pesquera rusa tuviera acceso a nuestro mar. La actitud de El Comercio no

16 Diario La República del 21 de abril de 2011. pp. 10. 17 Diario La República del 22 de abril de 2011. pp. 6. 276 La Gran Transformación de la prensa fue confrontacional. La fiscalización de los medios al poder es un pilar del periodismo, pero aquí el diario de los Miró Quesada fue más bien benevolente. Si bien se le dedicaron cuatro titulares y varias notas en la portada, no se asociaba directamente al Presidente con lo realizado por su hermano. Se mencionó que Gana Perú sancionaría a Alexis, que Ollanta tomaría cartas en el asunto, pero no se buscó culpar al Presidente del incidente. La única vez que esto se realizó en portada fue en una entrevista a Fernando Rospigliosi, duro crítico de la candidatura de Humala. ¿Habría sido igual la reacción de El Comercio si la noticia salía a la luz durante la segunda vuelta, cuando apoyaba a Keiko Fujimori? Teniendo en cuenta que El Comercio relaciona la caída de la Bolsa por «culpa» de la llegada de Humala a la segunda vuelta, cabría deducir que la crítica hubiera sido férrea ante un hecho que olía a corrupción. Pero no fue así. El Comercio, luego de la segunda vuelta y con muchas posibilidades de perder, se acomodó en un punto ni tan cercano ni tan lejano de Ollanta Humala. El 28 de julio, día de la toma de mando, Ollanta Humala juró por la Constitución de 1979. El Comercio señala en su titular que el juramento «opacó las propuestas» realizadas por el Presidente, mencionando el peligro de regresar a un «doble discurso» y a «La Gran Transformación».

***** La designación de Ricardo Soberón18 como presidente de la Comisión Nacional para el Desarrollo y Vida sin Drogas (DEVIDA) puso los pelos de punta a El Comercio. Se le dedicaron seis titulares

18 Soberón es un abogado y analista peruano en materia de drogas, seguridad y fronteras. Miembro de la Organización No Gubernamental (ONG) Asociación Pro Derechos Humanos (Aprodeh), ha criticado largamente el sistema de erradicación de cultivos de coca promovido por el gobierno de EE.UU., además de las políticas del Estado peruano frente al conflicto armado con Sendero Luminoso. Apoyó la extradición al hoy encarcelado ex presidente Alberto Fujimori. Pertenece a las filas ideológicas de la izquierda, rival de El Comercio. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 277 al tema, además de dos notas en portada. Se acusaba a Soberón de tener vínculos con cocaleros, haciendo uso de un correo electrónico filtrado. Enseguida se critica ásperamente la gestión y visión del entonces presidente de la institución, llegando incluso a levantar una nota en portada en que se señalaba que la oposición pedía su renuncia. La crítica de El Comercio a Soberón es muy parecida a la de Alexis Humala: no son portadas ni notas a página entera dedicadas a la crítica de la estrategia antinarcotráfico del gobierno, sino más bien un ataque a la persona de Soberón (al que se le vincula irresponsablemente con cocaleros19) y a su idoneidad para el cargo mismo. Eso permite deducir dos cosas. La primera: El Comercio presiona mediante titulares a sectores específicos e importantes del aparato estatal. Así tenemos que cuando Carmen Masías es delegada como reemplazo de Ricardo Soberón en DEVIDA, la crítica disminuye y El Comercio duerme tranquilo. Cabe recalcar que Masías es una persona muy cercana a la embajada de Estados Unidos, cuando justamente la argumentación editorial de El Comercio va en el sentido de no darle la espalda a dicho país, gran benefactor del apoyo económico en contra del narcotráfico en el mundo. La segunda: la crítica no es directamente a Ollanta Humala, sino a un sector supuestamente «radical» del gobierno. Que no sea directamente a Humala permite deducir que El Comercio acepta las reglas de juego del Presidente, pero también que «se tapa la nariz» cuando algún funcionario público con pasado de izquierda está en el centro del poder, queriéndolo sacar a punto de titulares. La actitud de El Comercio parece un engreimiento, pero fue una decisión editorial seria: había que tenderles cercos a los funcionarios que se mostraban más desprotegidos en torno al Presidente. Esta actitud se repetiría más adelante. *****

19 El Comercio, Lima, 7 de setiembre de 2011. 278 La Gran Transformación de la prensa

La intoxicación de niños cajamarquinos debido a la mala alimentación brindada por el Programa Nacional de Asistencia Alimentaria (PRONAA), dependencia del entonces llamado Minis- terio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), superó la crítica a Ricardo Soberón. Se trataba de un hecho lamentable, por el que Aída García Naranjo20, como ministra del MIMDES (llamado hoy Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables), sufrió duras críticas y repercusiones políticas. El Comercio le dedicó cinco titulares, además de ocho notas en portada. Si bien al principio no se buscó culpables en los puestos de mando en el Ejecutivo, la situación no tardó mucho en cambiar. La terrible intoxicación se dio en la cuarta semana de septiembre, pero el tono del diario comenzó a ser más agresivo a principios de octubre, llegando a sugerir, en un titular de portada, que el MIMDES no tenía razón de ser, entrevistando además a la ultraconservadora opositora fujimorista Luisa María Cuculiza, quien pedía la destitución de la ministra. La figura de ataque hacia García Naranjo no cambia respecto a la de Ricardo Soberón y Alexis Humala. Lo que sí sorprendió fue la exageración21 y la crítica sin fundamento sobre García Naranjo22.

**** Omar Chehade fue procurador anticorrupción y llegó al Congreso de la República apoyándose en su hasta entonces intachable reputación de hombre honrado y fiscalizador. Sin embargo, fue la primera gran piedra en el zapato de Ollanta Humala y en general del Poder Ejecutivo. Como segundo vicepresidente de la República, sus acciones tendrían repercusión sobre la percepción

20 Cabe recordar de García Naranjo fue secretaria general del Partido Socialista del Perú, con lo cual, al igual que Soberón, se encuentra en las antípodas de la línea editorial de El Comercio. 21 El Comercio, Lima, 10, 11 y 12 de octubre de 2011. 22 El Comercio (editorial), Lima, 1 de noviembre de 2011. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 279 del gobierno. Chehade se reunió en un restaurante limeño con representantes de las Fuerzas Armadas y del grupo empresarial Wong para pactar la venta de la azucarera Andahuasi al consorcio. Todo, aparentemente, por debajo de la mesa La cobertura mediática fue amplia. El Comercio no fue la excepción, dedicándole nada menos que quince titulares y doce notas de portada al asunto Chehade. Si bien se trataba de un problema bastante más grave que el de Alexis Humala, la actitud del diario fue parecida. Evidentemente, dado el alto cargo de Chehade, la situación era más delicada. De allí la cantidad de titulares y notas dedicadas al tema. Sin embargo, y en esto sí hay similitudes con respecto al caso Alexis, no se asoció directamente a Ollanta Humala con el comportamiento de Chehade. Se le exigía, eso sí, separarlo de su puesto y de la bancada de Gana Perú, pero nunca confrontando realmente al Presidente, ni culpándolo del gran «error» de Chehade. El Comercio hizo lo mismo que con Alexis, García Naranjo y Soberón: no vincular directamente al Presidente con estos agentes del gobierno que terminaron siendo protagonistas de varios titulares del diario. El análisis lo llevaremos a una profundidad distinta. El hecho de que El Comercio no vincule directamente al Presidente con errores políticos de sus funcionarios más cercanos no quiere decir que el diario «libere» al gobierno de la presión mediática que pueda ejercer. Más bien, el juego de atacar a García Naranjo (del Partido Socialista), a Soberón (cercano a la Izquierda) y a Chehade (que juró su cargo por «los descamisados») nos permite deducir que El Comercio se reconoce perdedor de las elecciones y que debe ir bajándose las fichas del «otro lado» del gobierno, en este caso, del ala más cercana a la izquierda. La debilidad política del gobierno facilita estos ataques y ante un pequeño error parece tambalear toda la estructura de Ollanta Humala. Exculpar a Humala de los errores no es una forma de liberarlo de responsabilidad, es una manera sutil de cercarlo, sin la necesidad de tocarlo. 280 La Gran Transformación de la prensa

La República

El tema Alexis Humala fue tratado por La República de una manera interesante. Aunque se desliga del tema a Ollanta Humala23, el gobierno no se libra de las críticas del diario, aunque haya tenido el apoyo del mismo en las elecciones. Al contrario, se le dedicaron dos titulares en los días siete y ocho de julio. Se enfatizó en la expulsión de Alexis Humala del partido del Presidente y en el error político de «representar al gobierno». Es válido e importante escuchar la versión de Alexis Humala24, pues uno de los valores periodísticos fundamentales es darle el mismo espacio a las voces del conflicto. La República informó la posición de ambos lados (la del Presidente y su hermano) y el análisis general versa sobre el futuro impacto político de la familia Humala en los cinco años de gobierno. En esa semana de julio25 el tema fue subiendo de nivel y las críticas estaban en función al costo político que la familia Humala le ocasionaría al Presidente. Cosa que sucedió semanas después. Los temas de posibles ventas de armas y el tratado de pesca en mar peruano dieron vueltas por la redacción de La República por esos días de julio. El 29 de julio, cuando El Comercio levanta la noticia del juramento de la constitución de 1979, La República publica un informe especial sobre la lucha contra la pobreza.

**** El narcotráfico se volvió un tema noticioso a partir de la suspensión de la erradicación de cultivos de hoja de coca propuesta por Ricardo Soberón, de DEVIDA, decisión que La República tilda de «polémica» e «inoportuna».

23 La República (portada), Lima, 8 de julio de 2011. 24 La República, Lima, 11 de julio de 2011. 25 La República, Lima, 13, 14, 15 y 16 de julio de 2011. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 281

Ricardo Soberón no aparece como el responsable de la decisión y La República, a diferencia de El Comercio, no le da más páginas al tema. Esto nos lleva a deducir que la decisión sobre la erradi- cación de la hoja de coca (con todo lo que implica: narcotráfico, delincuencia, asesinatos, corrupción) no fue necesariamente equivocada para La República. Es importante la presencia del gobierno de Estados Unidos en el tema: siempre estuvieron en contra de la suspensión de la erradicación y es un actor de presión sobre la opinión pública. La República no le da mayor cabida al tema y queda zanjado en este espacio.

**** Aída García Naranjo había asumido el cargo dos meses antes de la tragedia de los tres niños fallecidos por intoxicación de alimentos del PRONAA. El Congreso intentó censurarla, acusándola por la responsabilidad del hecho. El 5 de octubre26 se hace referencia al descargo de la ex ministra y al día siguiente, antes de que la portada fuera la posible censura a García Naranjo, el titular hacía referencia a «fujiaudios» que habían aparecido. No es casualidad que el destape sea un caso de corrupción en el Vaso de Leche, organización utilizada por el fujimorismo con fines clientelistas. En la misma edición se anuncia que los alimentos del PRONAA no estaban contaminados, buscando echar abajo toda noticia que dijera lo contrario. El 7 de octubre la noticia central es: «García Naranjo: no renunciaré». Lo que hay que resaltar es que en este caso La República siempre le dio espacio a los descargos de García Naranjo. El ángulo de la noticia fue siempre lo que dijo la ex ministra o los problemas estructurales del PRONAA, pero nos parece que el análisis no cubrió a los afectados ni a las razones de los congresistas que pedían la censura.

26 La República, Lima, 5 de octubre de 2011. 282 La Gran Transformación de la prensa

En general, la noticia fue siempre del lado de la ex ministra, a quien se le abrió un proceso judicial por el caso, al que La República solo le dedicó dos portadas y cinco notas en dos semanas. Además, se hizo un especial en el suplemento Domingo con el titular: «García Naranjo: la campaña contra mí».

*** No había terminado la posible censura a García Naranjo y ya IDL Reporteros había publicado una reunión entre el general Arteta y Omar Chehade, segundo vicepresidente de la República. El caso olía a un posible tráfico de influencias. El tratamiento de la información primero le da el beneficio de la duda a Chehade. Luego se enfatiza en el vínculo de las empresas en cuestión con poderes fácticos como el Grupo Wong. Cuando el tema se le complica más al vicepresidente, es cuando La República27 enfatiza en la distancia entre este y el presidente Humala. Así observamos que las noticias que directamente podrían afectar al Ejecutivo, en La República obtienen una caja de resonancia distinta: ángulos empresariales, contextuales y políticos. Ollanta Humala aísla a Chehade y La República lo apoya. El fondo de la información adquiere un nivel diferente si el ángulo de la noticia varía: los responsables pueden ser otros, algunos pueden ser liberados de la culpa, de tal manera que se puede desviar el centro de atención real. Lo cierto es que mientras más cortezas se pelen de una noticia, mayor profundidad de análisis se logrará. Sin embargo, el peligro de esta técnica es perder el foco y la idea central. El caso de corrupción se perdió en el tiempo y en las portadas dedicadas a la desaparición de Ciro Castillo en El Colca.

27 La República, Lima, 7, 8 y 9 de octubre de 2011. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 283

Segundo round: el baile de Conga

El Comercio

El debate acerca de la ejecución o no del proyecto Conga fue muy largo en el tiempo. Es un tema que hasta hoy se discute y que permitió que los medios mostraran, esta vez explícitamente, sus posturas respectivas. El tema de Conga fue muy importante porque trazó la gruesa línea que separó una postura de la otra. El Comercio no dejó lugar para especulaciones. Desde el día en que abordó el tema se mostró a favor del proyecto, pero sobre todo en contra de los llamados «antimineros». Así, en el primer titular28 que hace referencia al tema, se menciona el término «extremistas» para referirse a quienes lideraban la protesta anticonga. El Comercio le dedicó veinte titulares y ocho notas de portada. Los conceptos y frases utilizados iban desde «extremistas» a «antimineros». Se advertía en algunos titulares el riesgo de que el crecimiento del país cayera algunos puntos en los índices o que Newmont buscara otros destinos para realizar la actividad extractiva, lo cual fue calificado de «preocupante». Se levantó, también en portada, una encuesta que mostraba que el 68% de peruanos respaldaba el proyecto Conga. Durante el debate Conga se anunció el cambio de gabinete ministerial29. La noticia principal era que el primer ministro sería Óscar Valdés, entonces ministro del Interior. Sorpresivamente, El Comercio le dedicó solamente un titular de portada al tema y algunas notas de portada, resaltando el pragmatismo y eficiencia que podría traer Valdés.

28 El Comercio, Lima, 23 de noviembre de 2011. 29 El Comercio, Lima, 11 de diciembre de 2011. 284 La Gran Transformación de la prensa

La República

A diferencia del diario El Comercio, el tema del proyecto Conga adquiere relevancia para el diario La República el 31 de octubre, siendo el único diario que advierte la importancia del «calenta- miento» del conflicto meses antes de que explote. El actor central de las portadas de La República sobre el tema es la población30, no tanto la empresa o el Estado. Protestas y paros fueron titulares constantes en las últimas semanas del año 2011. A partir de esto, otro de los temas que se pone de relieve son las discrepancias entre sectores del Ejecutivo. El Ministro del Ambiente de ese momento, Ricardo Giesecke, estuvo siempre en contra del gobierno, mientras el Presidente empezaba a dar las primeras concesiones31. Punzar a un dirigente cajamarquino y criticarlo por su posición «extrema» no es lo mismo que hacerle preguntas abiertas al nuevo primer ministro, Oscar Valdés, como lo hace El Comercio. La República analiza el desborde social en Cajamarca: la problemática social, los muertos por enfrentamientos y las continuas protestas que paralizan Cajamarca, son temas centrales para el diario. El cambio de gabinete es un nuevo período para el desarrollo del conflicto Conga. Si bien hay titulares como: «La gran transfor- mación...de Ollanta Humala», el diario informa en la medida de que el nuevo gabinete tiene una nueva posición frente al conflicto. Por eso, los días siguientes el tema Conga desaparece de la portada.

Cerrando el periódico

El análisis de este ensayo es comparativo: se escogieron las mismas fases, que corresponden al mismo momento cronológico, en el cual ambos medios muestran posturas distintas (en algunas casos contradictorias) frente a temas de coyuntura. Quedaron fuera

30 La República, Lima, 10 y 17 de noviembre de 2011. 31 La República, Lima, 26 de noviembre de 2011. Jonathan Diez Y. / Dan Lerner P. 285 del análisis temas como el Movimiento por Amnistía y Derechos Fundamentales (MOVADEF), la captura de Artemio y la crisis de Gana Perú, porque la posición de ambos diarios, en torno a esos temas, era más o menos equivalente. La importancia de este ensayo es cómo un medio se va acomo- dando de acuerdo al movimiento del espectro político. Si bien es válido que cada medio tenga su propio condicionamiento editorial, sí creemos que hay límites antes de que el cambio en el discurso afecte la credibilidad de un medio periodístico. La crítica no va en el sentido de que un medio debe «ser objetivo» siempre. Ya hemos afirmado que la teoría periodística moderna va por el lado de la imparcialidad, valor que El Comercio, en el lapso de tiempo analizado, utiliza para dar una imagen de ecuanimidad antes de jugar sus cartas al cerco armado a Ollanta Humala. El silencio y las tenues críticas de El Comercio al presidente Humala, dicen más que treinta titulares. En La República, el apoyo a Ollanta Humala en la segunda vuelta (esperable por su lucha contra quien representaba a la dictadura de los noventa) no fue condición para que las críticas fueran contundentes en los primeros meses del gobierno. Si bien cada medio reacciona frente al actor político que tiene ante sí, los tipos de reacción son divergentes y potencialmente significativos: mientras El Comercio es cauto en exceso y luego agresivo con el entorno de Humala, La República es algo más frontal tanto en su apoyo como en su oposición, es decir, hasta cierto punto transpa- renta su posicionamiento al lector de forma más clara, al menos en el periodo analizado. Lo cierto es que mientras El Comercio apela a temas de índole económica y empresarial, La República prioriza temas de gobernabilidad, democracia y desbordes sociales. Los temas son enfatizados de acuerdo a la coyuntura política: mientras El Comercio prefiere darle espacio aNewmont (en el tema específico de Conga), La República va por el lado de las protestas y la inestabilidad 286 La Gran Transformación de la prensa social en Cajamarca. La pregunta es la siguiente: ¿cuáles son las razones para que un diario escoja el ángulo de análisis sobre un tema de coyuntura? Las razones de índole empresarial y lo que denominamos «acomodo» (hemos observado grandes contradicciones entre titulares, incluso, de una misma semana) generan pérdida de credibilidad en el diario. Las protestas en contra de El Comercio no han sido en vano: la postura del diario dependió y se adecuó por el triunfo de Ollanta Humala, y no de un cambio en las apreciaciones del diario que se basaran en la imparcialidad y la verificación de fuentes. Ciertamente entendemos el valor económico del diario como empresa, pero un diario no es una empresa cualquiera, sino una que influye sobre la opinión pública y por tanto un actor impor- tantísimo en la formación de opinión política en la ciudadanía. Los medios no son solo puentes hacia la ciudadanía, son actores que pueden debilitar o fortalecer un gobierno, por eso el «acomodo» de los medios es un punto importante de análisis político, pues finalmente estos son empresas con poder político y fáctico. Al final, prácticas como las del «acomodo» están al centro de la pérdida de credibilidad de los medios y representan un síntoma más de nuestra débil democracia. La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

Jorge Barrientos-Parra

1. introducción

Pocos son los casos de altos funcionarios de gobiernos latinoamericanos juzgados y condenados por violaciones de Derechos Humanos. El caso del ex presidente peruano Alberto Fujimori, que aquí analizamos, es excepcional en una historia de impunidad. El 7 de abril de 2009 Fujimori fue condenado por la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia de la República, a 25 años de pena privativa de libertad como autor mediato de asesinatos con alevosía (casos Barrios Altos y La Cantuta) y lesiones graves (caso Barrios Altos). Los mencionados delitos constituyen crímenes contra la humanidad según el Derecho Internacional Penal. Fue condenado además por los secuestros agravados del periodista Gustavo Gorriti y del empresario Samuel Dyer (caso Sótanos del Servicio de Inteligencia del Ejército - SIE). La defensa interpuso recurso de nulidad, pero la sentencia fue ratificada en lo esencial el 31 de agosto de 2009 por la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema1. Ambas sentencias constituyen casi mil páginas de las cuales seleccionamos algunos temas que nos permiten entender este

1 Corte Suprema de Justicia de la República, Exp. n° 19-2001-09- A.V. de 30 de diciembre de 2009, pp. 254. 290 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina famoso caso, emblemático hoy en América Latina, que no solo representa la condena de un político importante, sino la sentencia en contra de un régimen político corrupto y promotor de crímenes contra la humanidad.

2. Los hechos

Alberto Kenya Fujimori ejerció la presidencia de la República del Perú entre el 28 de julio de 1990 y el 21 de noviembre del 20002. Ante la negativa del Congreso de la República de concederle amplios poderes para legislar sin fiscalización en el área económica y en materia antisubversiva, con el apoyo de la Fuerzas Armadas y de los servicios de inteligencia, en abril de 1992 quebró violentamente la institucionalidad que había jurado respetar disolviendo el Congreso y suspendiendo el funcionamiento del Poder Judicial. Este autogolpe dio lugar al desenfreno de un Estado delincuente liderado por Alberto Fujimori y por su asesor Vladimiro Montesinos, que se caracterizó por el nepotismo, la corrupción y la violación sistemática de los Derechos Humanos3.

2 Ese período corresponde a tres elecciones sucesivas. En función de la reforma constitucional de 1993, fue candidato a la reelección en 1995, venciendo con 64% de los votos a Javier Pérez de Cuéllar. El año 2000 utilizando resquicios legales concurre a un tercer período presidencial. En la primera vuelta, bajo sospecha de fraude, obtuvo la primera mayoría derrotando a Alejandro Toledo, quien se negó a participar de la segunda vuelta llamando a votar en blanco (opción que obtuvo solamente 17% de los sufragios). Fujimori asumió entonces su tercer mandato presidencial en medio de masivas protestas callejeras. 3 «El 5 de abril de 1992, el entonces Presidente Constitucional de la República, contando con el apoyo de civiles y militares, perpetró un golpe de Estado e instauró una dictadura, la cual para disfrazar su propósito de mantenerse en el poder por tiempo indefinido y revestir de legalidad al ejercicio del poder, convocó a un Congreso Constituyente Democrático, al que atribuyó competencia para dictar la Constitución Política del Perú de 1993. Dicho acto, conforme a lo que establecía el artículo 81° de la Constitución de 1979, concordante con lo previsto en el artículo 346° del Código Penal vigente, constituyó un ilícito contra los poderes del Estado y el orden constitucional, puesto que hubo un alzamiento en armas para variar la forma de gobierno y modificar Jorge Barrientos-Parra 291

En septiembre de año 2000, poco después de dar inicio a su tercer mandato, salieron a la luz pública evidencias de los actos de corrupción cometidos durante su gobierno4. Comenzó así una grave crisis que le hizo perder el poder. El 17 de septiembre, Fujimori se vio obligado a convocar a nuevas elecciones presidenciales y un nuevo Congreso, admi- tiendo así el fraude electoral. Sin embargo, el 13 de noviembre huyó del Perú con el subterfugio de que participaría, en Brunei (Asía), de la reunión anual del Foro de Cooperación Económica Asia Pacífico, viajando después a Japón, país del cual también es ciudadano. Desde Tokio envió un fax al Congreso renunciando a la Presidencia del Perú. Ante el insólito hecho y los diversos escándalos de corrupción que iban surgiendo, el Congreso, en histórica sesión (el 21 de noviembre de 2000) aprobó el Proyecto de Resolución Legislativa nº 817-2000-CR, rechazando la renuncia y destituyéndolo por «permanente incapacidad moral»5. En febrero del 2001 el Congreso lo inhabilitó también para el ejercicio de toda función pública por diez años6. Luego, enseguida, varias acciones fueron interpuestas en su contra. Sin embargo, gracias a su doble nacionalidad consiguió hurtarse de todas esas acusaciones, hasta que el 7 de noviembre del 2005 viajó a Chile, donde fue detenido. El gobierno peruano entonces solicitó su extradición, la que fue concedida, en segunda instancia, por la Corte Suprema de ese país, el 21 de septiembre del

el régimen constitucional». Corte Suprema de Justicia de la República, Sala Penal Especial, Exp. n° A. V. 19-2001, pp. 644. 4 El 14 de septiembre fue divulgado un video (de los muchos que Montesinos mandó hacer) en el cual este servil y astuto asesor de Fujimori aparece sobornando a un miembro de otro partido para que apoyase al oficialismo. 5 Véase el acta de la sesión en: http://www2.congreso.gob.pe/sicr/RedacActas/ Actas.nsf/actas/E294418BED34D2CD05256D810053DB54?OpenDocument 6 Véase la Resolución Legislativa en: http://www.datosperu.org/tb-normas- legales-oficiales-2001-Febrero-24-02-2001.php 292 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

20077, por siete de los trece casos por cargos criminales presentados. Entre estos estaban los casos Barrios Altos, La Cantuta y Sótanos SIE (sobre los secuestros de Gustavo Gorriti y Samuel Dyer). En su calidad de ex Presidente de la República, Alberto Fujimori quedó detenido en Lima en el cuartel de la Dirección de Operaciones Especiales (DIROES) de la Policía Nacional del Perú, donde el Poder Judicial instaló una sala especial para juzgarlo. El proceso por violaciones de Derechos Humanos, de acuerdo con diversos doctrinadores, fue ejemplar por el respeto a las garan- tías del debido proceso, por la actuación de las partes en materia probatoria y por la amplia publicidad dada en todos los medios8. En relación a la matanza de Barrios Altos, en resumen, los hechos fueron los siguientes: aproximadamente a las 22:30 horas del 3 de noviembre de 1991, seis individuos fuertemente armados con ametralladoras y otras armas de guerra, irrumpieron violentamente al solar del Jirón Huanta n° 840 en Barrios Altos, en el Centro de Lima. En aquel momento se estaba celebrando una «pollada» para recaudar fondos con el objeto de hacer reparaciones en el edificio. Los atacantes llegaron al inmueble en dos vehículos, uno de marca Jeep Cherokee y otro Mitsubishi, que portaban sirenas y luces policiales. Los criminales, con los rostros encubiertos con pasamontañas, obligaron a las víctimas a arrojarse al suelo, donde les dispararon indiscriminadamente por un período aproximado de dos minutos, matando a 15 personas9

7 Véase la sentencia en: http://www.neuronaltraining.net/_Docs/fallos_ fujimori.pdf 8 Lovatón, David. «Condena Judicial contra el ex Presidente Fujimori: mensaje contra la impunidad y nuevo capítulo en la historia del Perú contemporáneo». Anuario de Derechos Humanos 2010, n.º 6. Santiago de Chile: Universidad de Chile, 2010, pp. 71-78. http://www.revistas.uchile.cl/index.php/ADH/article/viewFile/11482/11833 9 En esa ocasión fueron asesinadas las siguientes personas: Placentina Marcela Chumbipuma Aguirre, Luis Alberto Díaz Astovilca, Octavio Benigno Huamanyauri Nolazco, Luis Antonio León Borja, Filomeno León León, Máximo León León, Lucio Quispe Huanaco, Tito Ricardo Ramírez Alberto, Teobaldo Ríos Lira, Manuel Isaías Ríos Pérez, Javier Manuel Ríos Rojas, Alejandro Rosales Alejandro, Nelly María Rubina Jorge Barrientos-Parra 293 e hiriendo gravemente a otras cuatro. Inmediatamente después, con la misma rapidez con que habían llegado, huyeron en los dos vehículos mencionados haciendo sonar las sirenas. En el local de la matanza la policía encontró 111 cartuchos y 33 proyectiles del mismo calibre, correspondientes a pistolas ametralladoras10. Las investigaciones judiciales y los informes periodísticos reve- laron que los involucrados eran miembros del ejército peruano y que actuaban en un escuadrón de eliminación denominado Grupo Colina11. Diversas informaciones señalaron que los hechos rela- tados se llevaron a cabo contra presuntos integrantes del Partido Comunista Sendero Luminoso (PCP-SL). En relación a los hechos de La Cantuta, en resumen fueron los siguientes: en la madrugada del 18 de julio de 1992 agentes del Grupo Colina y miembros del ejército peruano, encapuchados y armados, ingresaron al campus de la Universidad Nacional de Educación - La Cantuta, irrumpiendo en la residencias de profesores y estudiantes. Los militares violentaron las puertas de las residencias obligando a todos los estudiantes a salir de sus dormitorios y a echarse al suelo de cubito ventral, mientras uno de los militares procedía a levantar violentamente la cabeza de cada uno de los estudiantes apartando a aquellos cuyos nombres aparecían en una nómina que llevaba en sus manos. De allí se llevaron por la fuerza a los siguientes estudiantes: Bertila Lozano Torres, Dora Oyague Fierro, Luis Enrique Ortiz Perea, Armando Richard Amaro Cóndor, Robert Edgar Teororo Espinoza, Heráclides Pablo Meza,

Arquiñigo, Odar Mender Sifuentes Nuñez y Benedicta Yanque Churo. Quedaron con lesiones graves: Natividad Condorcahuana Chicaña, Felipe León León, Tomás Livias Ortega y Alfonso Rodas Alvítez 10 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Perú. Sentencia del 14 de marzo de 2001 (Fondo), párrafo 2. 11 Posteriormente se supo que este grupo, constituido por miembros del Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE) y de la Dirección de Inteligencia del Ejército (DINTE), era dirigido por el asesor presidencial Vladimiro Montesinos con conocimiento y aprobación del Comandante General del Ejército y de la Presidencia de la República. 294 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

Juan Gabriel Mariños Figueroa y Felipe Flores Chipana. Así mismo, en el sector de residencias de los profesores, ingresaron violentamente a la casa del profesor Hugo Muñoz Sánchez, sacándolo por la fuerza, amordazado y con un trapo negro en la cabeza. Todos ellos fueron bárbaramente asesinados. Sus cadáveres fueron enterrados clandestinamente y cubiertos con cal en tres fosas en el cerro Santa Rosa. Posteriormente los autores materiales de esos execrables crímenes, para continuar encubriéndolos, desenterraron los cuerpos, los quemaron y los trasladaron a nuevas fosas clandestinas localizadas en la Quebrada de Chavilca, en el distrito de Cieneguilla12.

3. El Derecho

La Sala Especial ad hoc constituida por los jueces supremos San Martin Castro, Prado Saldarriaga y Príncipe Trujillo, que lo juzgaron en primera instancia, tomó la decisión de reunir todos los casos objeto de la extradición en tres procesos: uno sobre Derechos Humanos, otro sobre corrupción y un tercero sobre el pago de una compensación de 15 millones de dólares a Montesinos con recursos del Fisco. En octubre del 2007 la Corte Suprema de Justicia envió los procesos al Ministerio Público para que se pronunciara sobre los nuevos parámetros fijados por la sentencia extraditória. El proceso por violación de Derechos Humanos quedó restricto a los siguientes delitos: a) Secuestro con la agravante de que existió trato cruel y humillante contra Gustavo Gorriti y Samuel Dyer Ampudia: art. 152 del Código Penal;

12 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso La Cantuta vs. Perú. Sentencia del 29 de noviembre de 2006, parágrafos 80.9 a 80.16. Jorge Barrientos-Parra 295

b) Homicidio calificado y lesiones graves en los casos Barrios Altos y La Cantuta: comprendidos en los artículos 108 a 121 del Código Penal. El Fiscal Supremo en lo Penal reprodujo los dictámenes anteriores con relación a esos delitos que estimó probados, justificando y explicando las circunstancias agravantes de alevosía y trato cruel. Puntualizó que los delitos fueron cometidos por Fujimori, que siendo Jefe del Estado, lideró un aparato organizado de poder utilizándose de las Fuerzas Armadas y del Servicio de Inteligencia Nacional (SIN), realizando al mismo tiempo actos que le garan- tizaban a estos y a él la impunidad. Afirmó también la responsabilidad penal del procesado como autor mediato por el dominio ejercido sobre un aparato organizado de poder. Enfatizó que la organización estaba enquistada en el SIN y que se caracterizaba por su rígida estructura jerárquica. Para ejercer el dominio sobre ella contaba con Vladimiro Montesinos, quien coordinaba todas las organizaciones de inteligencia de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional junto con Nicolás Hermoza Ríos, a quien nombró Comandante General del Ejército. En virtud de todo lo anterior, el fiscal supremo solicitó que se impusiera al encausado treinta años de pena privativa de la libertad, cien millones de nuevos soles por concepto de repara- ción civil a favor de los agraviados de los casos Barrios Altos y La Cantuta, y trescientos mil nuevos soles a favor de cada uno de los agraviados del delito de secuestro (caso Sótanos SIE). En el proceso fue probado que Fujimori fue el autor mediato de los 25 homicidios calificados - asesinatos bajo la circunstancia agravante de alevosía en los casos Barrios Altos y La Cantuta, así como de las lesiones graves sufridas por Natividad Chicaña, Felipe León, Tomás Livias y Alfonso Rodas. Esos delitos de acuerdo con el Tribunal «constituyen crímenes contra la humanidad según el 296 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

Derecho Internacional Penal»13. Fueron probados también los delitos de secuestro agravado, por trato cruel, en agravio de Gustavo Andrés Gorriti Ellenbogen y de Samuel Edward Dyer Ampudia. En consecuencia, el 7 de abril de 2009 la Corte Suprema lo condenó a 25 años de pena privativa de la libertad. La sentencia fue impugnada de acuerdo a lo establecido por el artículo 295 del Código de Procedimientos Penales y se concedió el recurso de nulidad una vez cumplidos los presupuestos exigidos por el artículo 300, inciso 5º, del mencionado código. Para apreciar el recurso se constituyó la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema de Justicia compuesta por los siguientes jueces supremos: Duberlí Apolinar Rodriguez Tineo, Julio Enrique Biaggi Gómez, Elvia Barrios Alvarado, Roberto Barandiarán Dempwolf y José Antonio Neyra Flores, quienes cuanto a lo esencial ratificaron los términos de la sentencia de la Sala Especial. Entre otros temas suscitados la defensa del procesado alegó la «violación del principio de la legalidad penal», porque la Cor- te Suprema calificó los homicidios agravados con alevosía y los delitos contra la humanidad a partir de decisiones de la Corte Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) y del Tribunal Constitucional del Perú, lo que a su juicio no serian vinculantes y que son términos que no aparecían en las alegaciones de las partes.

3.1. El principio de legalidad penal frente a los crímenes contra la humanidad

En lo que respecta a esa argumentación de la defensa, el Tribunal diferenció dos momentos históricos en el desarrollo de los Derechos Humanos. En primer lugar identificó una etapa de elaboración

13 Corte Suprema de Justicia de la República. Sala Penal Especial. Parte IV – Decisión, pp. 706. Jorge Barrientos-Parra 297 doctrinaria y de reflexión filosófica, en la cual se procuró darles justificación y legitimidad teniendo al derecho natural como fundamento último de todo el orden jurídico y político. En segundo lugar se refirió a una etapa de positivización que de hecho habría comenzado solamente en 1948 con la Declaración Universal de los Derechos Humanos, aunque la sociedad internacional haya intentado anteriormente la elaboración de las reglas por las cuales debería regirse. Para los jueces supremos la naturaleza pre-política de los Derechos Humanos está fuera de cualquier duda: «...los Derechos Humanos no solo existen antes de la dación de cualquier norma jurídica sino que, sobre todo, los seres humanos los tienen antes de que ellos se organicen políticamente. Dicho de otra manera, los Derechos Humanos preexisten al Estado y, evidentemente, a sus normas jurídicas, por lo tanto, las normas jurídicas no pueden crear derechos sino solamente reconocerlos, pues el ser humano en tanto tal ya los tiene innatamente»14. Este principio con fuerte arraigo en la doctrina cristiana fue revigorizado después de la postración material y moral en que la humanidad cayó durante la Segunda Guerra Mundial. De suerte que podemos decir con Battaglia15 que en relación a los derechos fundamentales, el hombre no le debe nada al Estado: «El individuo tiene derechos que no le debe al Estado, porque le son inherentes, expresión de su propia naturaleza en cuanto originaria de las manos de Dios; derechos que el Estado debe respetar»16. En el mismo sentido Jacques Maritain17 puntualiza que: «la persona humana trasciende el Estado por tener un destino superior

14 Corte Suprema de Justicia, Primera Sala Penal Transitoria, Exp. n° 19-2001- 09 - A.V., pp. 106. 15 Battaglia, Felice. Nuovi scritti di teoria dello Stato. Milán: Giuffrè Editores, 1955. 16 «L’individuo ha dei diritti che non deve allo Stato, ma che gli ineriscono, espressione della sua stessa natura in quanto uscita dalle mani di Dio; diritti che lo Stato deve rispettare». 17 Maritain, Jacques. Los Derechos del Hombre y la Ley Natural.Buenos Aires: Ed. Leviatán, 1982. 298 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina al tiempo», así el Estado «no tiene autoridad para obligarme a reformar el juicio de mi conciencia, como tampoco tiene el poder de imponer a los espíritus su criterio sobre el bien y el mal (...). Por eso, cada vez que sale de sus límites naturales para penetrar... en el santuario de la conciencia, se esfuerza en violar a ésta por medios monstruosos de envenenamiento psicológico, de mentira organizada y de terror». Este principio tiene largo alcance práctico para impedir la impunidad que con base en la idolatría normativa dejaría sin sanciones a los criminales que se valen del Estado para perpetrar sus delitos convalidándolos con la ley positiva. Por consecuencia, para garantizar los derechos y garantías individuales el Estado democrático debe superar la doctrina positivista, muchas veces concretizada en amnistías, leyes de obediencia debida y/o apli- cación de la prescripción. Un ejemplo de este razonamiento lo encontramos en la sentencia de la CIDH en el caso Barrios Altos: «Esta Corte considera que son inadmisibles las disposiciones de amnistía, las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la inves- tigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los derechos humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos»18. Partiendo de ese fundamento doctrinario, la Primera Sala Penal Transitoria de la Corte Suprema peruana asumió la retroactividad de las normas que protegen los Derechos Humanos, no siendo por tanto necesario una elaboración legislativa previa para la protección de esos derechos y su punición, en la hipótesis de que hayan sido atropellados.

18 Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Caso La Cantuta vs. Perú. Sentencia del 29 de noviembre de 2006. Párrafo 41. Jorge Barrientos-Parra 299

Este entendimiento de ninguna manera hiere el principio de legalidad, porque como ya fue dicho, los Derechos Humanos existen antes de la dación de cualquier norma jurídica, y por otro lado, los individuos los poseen antes de que se hayan organizado políti- camente. Así, en el caso Fujimori, el Estado peruano se encuentra obligado de acuerdo con las reglas del Derecho Internacional Penal (como parte del Derecho Internacional Público) a respetar y proteger los Derechos Humanos. El Institut de Droit International en su sesión de Nueva York en 1929, ya había ponderado que: «(...) En la conciencia del mundo moderno, la soberanía de todos los Estados debe ser limitada por la finalidad común de la Humanidad... El Estado en el contexto de la comunidad internacional es solamente un medio tendiente a un fin, la perfección de la Humanidad (...) En relación a la comunidad internacional la protección de los Derechos del Hombre es el deber de todo (...)»19. Resta saber entonces si los hechos por los cuales se acusa a Fujimori pueden ser calificados como crímenes de lesa humanidad. Respecto a este asunto, el Alto Tribunal adoptó el mismo entendimiento de la sentencia impugnada siguiendo la norma internacional consuetudinaria que exige que los atentados se hayan producido durante un ataque generalizado o sistemático contra la población civil, o una parte de ella; que el autor debe obligatoriamente pertenecer a un órgano de poder del Estado o de una organización colectiva que asume el control de facto de un territorio. Debe considerarse también la naturaleza de la infracción (actos organizados y sistematizados, el aspecto cuantitativo - pluralidad de víctimas), la oportunidad de la comisión del delito (situación de conflicto) y finalmente la particular situación de las víctimas (estado

19 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Perú. Sentencia del 14 de marzo de 2001 (Fondo). Voto concurrente del Juez A. A. Cançado Trindade, § 18. Estado. El original: Dans la conscience du monde moderne, la souveraineté de tous les États doit être limitée par le but commun de l’humanité. (...) L’État dans le monde n’est qu’un moyen en vue d’une fin, la perfection de l’humanité (...). La protection des droits de l’homme est le devoir de tout État envers la communauté internationale. 300 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina de indefensión). En esas circunstancias se justifica la persecutio criminis internacional y las consecuencias jurídicas previstas en el Derecho Penal Internacional, es decir, la imprescriptibilidad y la necesidad de su investigación y castigo. El análisis de todos y de cada uno de esos requisitos en el contexto del proceso llevaron a los jueces supremos al entendimiento que: «Los hechos delictivos, en especial los actos de asesinato y lesiones graves, se adecuan plenamente a los presupuestos que configuran el delito de lesa humanidad. Dichos actos, además que trascienden el ámbito de ejecución individual, se han configurado en el marco de una política estatal de eliminación sistemática de presuntos integrantes de organizaciones terroristas, cumpliéndose de esta forma con el núcleo rector que prohíbe los delitos contra la humanidad, esto es, el haber afectado un número masivo de personas que se encontraban en situación de indefensión»20.

3.2. La responsabilidad penal de Fujimori como autor mediato

La defensa argumentó que no habría indicios contingentes suficientes de que el expresidente dirigió el denominado Destacamento Colina y de que haya ordenado las muertes producidas en los casos Barrios Altos y La Cantuta21. La Primera Sala Penal Transitoria partió de la premisa de que en casos semejantes categorizados como «crímenes de Estado» no se puede pretender que existan pruebas documentales directas de los órganos gubernamentales que informen de su planificación y ejecución, porque obviamente esto resultaría incriminador y del todo ilógico considerando la impunidad deseada por los agentes involucrados.

20 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, Exp. n° 19-2001- 09 - A.V., pp. 109-110. 21 Ibídem, pp. 136. Jorge Barrientos-Parra 301

En el mismo sentido Asencio Mellado22 subraya «...los delitos cometidos por estos sujetos no suelen dejar rastros o los que dejan están siempre ocultos bajo operaciones encubiertas y actividades con apariencia licita. La exigencia de responsabilidades a quienes ocupan una posición preponderante en el Estado, no es posible de acreditar, la mayoría de las veces, por medio de pruebas directas, ya que no pasan de ser meros ejecutores por inducción, siendo los autores materiales otros a sus órdenes o simples testaferros, con responsabilidad evidente, pero cuya defensa pasa por la del que está en la cúspide de la organización delictiva». Ciertamente Fujimori no dirigió directamente el Destaca- mento Colina ni estuvo en los locales de los hechos ordenando los asesinatos ocurridos. Por otro lado, siendo realistas, pruebas documentales de su autoría probablemente nunca serán encontradas. Entretanto su incriminación de acuerdo con la sentencia del Tribunal Supremo es resultante de la autoría mediata por organización, en especial la autoría mediata por dominio de la voluntad en aparatos de poder organizados23.

22 Asencio Mellado, José María. «El Estado Terrorista. Análisis probatorio de la sentencia de Alberto Fujimori Fujimori». En: Diálogo con la Jurisprudencia, vol. 14, n° 128. Lima: Gaceta Jurídica, 2009, pp. 17-22. 23 El 5 de febrero de 1963 Claus Roxin, en una conferencia en Hamburgo, como contribución al Derecho Penal Internacional, presentó una nueva forma de autoría mediata teniendo como fundamento el criterio del dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder, permitiendo atribuir responsabilidad penal a título de autor a quien sin ejecutar los hechos criminales de forma directa se limita a dar las ordenes. Así, autor mediato no es solamente el jefe máximo de una organización criminal, sino todo aquél que en el ámbito de la jerarquía transmite la instrucción delictiva con poder de mando autónomo. De esa forma la fungibilidad del ejecutor es factor decisivo para fundamentar el dominio de la voluntad, la que actúa al mismo tiempo como un engranaje sustituible en la maquinaria del poder. Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 302 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

Esta teoría ha sido acepta en la jurisprudencia argentina24 y chilena25, en el Código Penal Ruso de 1996 (punibilidad separada del organizador, art. 33, § 3°), en el Código Penal Polaco de 1997 (autoría por conducción o estimulación del hecho, art. 18, §1°), en el Código Penal Español (realización del hecho por medio de otro del cual se sirven como instrumento, art. 28), en el Código Penal Portugués (executar o facto por intermedio de outrem, art. 26) y en el nuevo Código Penal Croata de 1998 (art. 35, 1)26. Podemos citar también el art. 211-1 del Código Penal Francés, que sanciona tanto la comisión como el «hacer cometer» (faire commettre) un genocidio. En la esfera del Common Law se puede citar el Draft Criminal Code Bill inglés (§ 26, 1, c), el Modal Penal Code (§ 2.06, 2, a) del American Law Institute (1985, p. 295), el Draft Bill canadiense (§ 4, 2) y el Criminal Code Act australiano de 1995 (§ 11.3). En el Perú, el artículo 23 del Código Penal de 1991 reconoce tres formas de autoría, correspondiendo la segunda a la autoría mediata, disponiendo que será autor: «El que realiza por sí o por medio de otro el hecho punible y los que lo cometan conjuntamente...». La utilidad de la doctrina de la autoría mediata por dominio de la voluntad en aparatos de poder organizados, se demostró por primera vez en la jurisprudencia peruana en el caso Sendero

24 Ver el Juicio a las Juntas (sentencia de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Criminal y Correccional , Capital Federal, del 9 de ddiciembre de 1985). Esa sentencia estableció en el capítulo del Derecho Aplicable que el art. 514 del Código de Justicia Militar Argentino consagra legislativamente un tipo de autoría mediata. Disponible en: http://www.haguejusticeportal.net/eCache/DEF/9/059.html. Ver también la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación del 14 de junio de 2005 que declaró inconstitucionales la Ley de Obediencia Debida y Punto Final. Disponible en: http://www.biblioteca.jus.gov.ar/FalloSIMON.html. 25 Caso Letelier, Juez de Instrucción Bañados, 12 de noviembre de 1993 (fallos del mes, año XXXV, noviembre 1993, edición suplementaria, CSJ, 30 de mayo de 1995 y 6 de junio de 1995. Ambos Apud, Kai. La parte general del Derecho Penal Internacional. Montevideo: Fundación Konrad-Adenauer, 2005. http://www.kas.de/wf/doc/kas_6061-1522-1-30.pdf?080604213314 26 «Autor individual del delito es la persona que con la propia acción u omisión o mediante otra persona comete un delito». Art. 35 (1). Jorge Barrientos-Parra 303

Luminoso27, en el cual quedó establecido que el dominio sobre la organización consiste en el aprovechamiento de la predispo- sición del ejecutor para realizar la orden impartida. En ese caso la Corte Suprema atribuyó la responsabilidad penal al líder del Sendero Luminoso en calidad de autor mediato, argumentando que como miembro del Comité Central había dado la orden de matar a los comuneros de Lucanamarca28. Este entendimiento fue corroborado por la Segunda Sala Penal Transitoria que juzgó el recurso de nulidad interpuesto por el procesado Abimael Guzmán Reinoso y otros: «En el caso materia de este pronunciamiento, la autoría mediata por dominio de organización que se imputa a Guzmán Reynoso y sus copro- cesados parte por determinar si el denominado Partido Comunista del Perú… se configuró como un verdadero aparato organizado de poder donde la cúpula dirigencial pueda responder a título de autor mediato en tanto sus militantes de base cuadros intermedios fueron los ejecutores materiales o autores inmediatos de los delitos que se les atribuye. La respuesta es afirmativa, el PCP - SL se construyó a escala nacional, con células, comités zonales, subzonales, regionales y en el vértice el Comité Central con Guzmán Reynoso a la cabeza, llegando a contar con 33 000 «combatientes» según versión de la propia organización (…). La democracia interna estaba subordinada a un rígido centralismo donde las órdenes o directivas de la dirección nacional, Comité Central, simplemente se acataban en base a una férrea disciplina partidaria. Así se puede entender que la orden de dar muerte a los 69 comuneros de Lucanamarca provino del Comité Permanente del Partido pero fue ejecutada por los miembros del Comité Regional Cangallo-Fajardo, por lo que,

27 Sentencia de la Sala Penal Nacional del 13 de octubre de 2006, expediente 560- 03, pp. 74 y siguientes. 28 Ejecutoria R. N., número 5385-2006-Lima, pp. 38. 304 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina

los que dieron las órdenes resultan ser los autores mediatos y los ejecutores los autores directos»29. La Sala Penal Especial también siguió la tesis de Roxin. Según el autor germano existen tres formas de autoría mediata: primero, por dominio del error del ejecutor; segundo, por dominio de la coacción sobre la voluntad del ejecutor; y tercero, por dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder. No tenemos espacio ni es el momento de hacer aquí un análisis de cada una de esas tres modalidades. Nos limitaremos a presentar brevemente cada uno de los presupuestos determinantes del dominio sobre una organización, a saber: primero, del poder de mando que tiene el hombre de atrás (autor mediato) sobre la organización; segundo, la desvinculación de la organización del ordenamiento jurídico o constante antijuridicidad; tercero, la fungibilidad del ejecutor inmediato; y cuarto, la elevada disposición del ejecutor hacia el hecho ilícito.

3.2.1 El poder de mando Para poder tipificar determinada conducta como siendo de autoría mediata, es fundamental que el hombre de atrás, vale decir el jefe, el comandante, el boss, detenga un poder de mando que «no puede estribar en la toma de posición anímica especial del que da las órdenes, sino solo en el mecanismo de funcionamiento del aparato en el marco del que se actúa»30. En esas circunstancias no es necesario que se recurra a medios coactivos o engañosos porque el poder de mando de los superiores hace que la orden dada sea cumplida in continenti por los subordinados. Consecuentemente, el poder de mando que se tiene sobre y dentro de la organización,

29 Véase la sentencia completa en: http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/jurisprudencia/ j_20080616_33.pdf 30 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. Jorge Barrientos-Parra 305 constituye la condición sine qua non para afirmar la existencia o inexistencia del dominio sobre la organización31.

3.2.2 El apartamiento del derecho Según Roxin un presupuesto fundamental para el cumplimiento de la orden necesita que la estructura organizacional de corte jerárquico vertical se encuentre fuera del ordenamiento jurídico del todo o en parte, respecto a los tipos penales que este realiza32. Dicho de otra forma, la organización debe encontrarse fuera de las márgenes del derecho antes y después de haber cometido un crimen determinado, o que sea una organización en constante antijuridicidad actuando fuera del sistema jurídico nacional e internacional33. De lo contrario «si la organización, su dirección y los órganos ejecutores se mantienen ligados al ordenamiento jurídico legal y constitucional, las órdenes de cometer delitos no tienen fuerza vinculante, puesto que el orden legal (nacional e internacional) tiene vigencia y supremacía, y por ende, no tiene el poder de materializar la voluntad criminal del hombre de atrás; en este sentido quien recibe la orden criminal en una organización legal puede y debe hacer caso omiso y más bien recurrir a la autoridad competente y denunciarlo»34.

3.2.3 La fungibilidad Consiste en la capacidad de substitución que tienen los jefes superiores sobre las personas interpuestas que ejecutan el último acto

31 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, R. N. n° 19-01-2009 - A.V. Lima, pp. 47-48. 32 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 33 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 34 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 306 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina parcial para la concretización del delito35. Así el ejecutor inmediato responderá como autor directo de los hechos. Por su parte, los altos mandos o comandantes generales, o jefes superiores, responderán como autores mediatos pues tienen el dominio de los hechos a través del aparato de poder. En el caso Generales Bussi-Menéndez se estableció que lo que caracteriza a la fungibilidad «es que el autor no opera como una persona individual sino como una pieza dentro de un engranaje mecánico. De tal manera, el hombre de atrás no necesita recurrir ni a la coacción ni al engaño (ambas hipótesis tradicionales de la autoría mediata), puesto que sabe que, si alguno de los ejecutores se niega a realizar la tarea, siempre aparecerá otro en su lugar que lo hará sin que se perjudique la realización del plan total, por lo que el «conductor» con solo controlar los resortes del aparato logrará su cometido sin que se vea perjudicada en su conjunto la ejecución del plan»36.

3.2.4 La predisposición a la realización del acto criminoso La base de la predisposición a la realización del acto criminoso se encuentra en el dominio que ejerce el hombre de atrás sobre el ejecutor por medio del aprovechamiento de su disposición al hecho. Sin embargo, esta disposición se fundamenta en el dominio sobre la organización que ejerce el capo, más que en la situación psicológica o mental del subordinado. El autor de un delito en una organización criminal se encuentra en una situación totalmente diferente que la del individuo que comete cualquier crimen en particular. Lógicamente que el ejecutor identificado con los ideales y con la proyección social

35 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 36 «Texto completo de la sentencia condenatoria por crímenes contra la humanidad a los Generales Bussi y Menéndez». Equipo Nizkor, Madrid, 4 de setiembre del 2008. Encuéntrelo en: http://www.derechos.org/nizkor/arg/doc/tucuman.html Jorge Barrientos-Parra 307 de la organización criminal se encuentra mucho más dispuesto a practicar un ilícito que cualquier delincuente. Cuando el ejecutor ingresa a la organización le representa al mandante que se somete a sus propósitos. De suerte que la probabilidad de éxito de una orden impartida por este será mucho mayor. Por consecuencia, esta predisposición contribuirá al dominio del hecho que ejercen los líderes37. En el caso que nos ocupa el Tribunal de Revisión de la Corte Suprema llegó al entendimiento que la sentencia recorrida «a través de distintas clases de indicios plurales (anteriores, concomitantes y posteriores a los eventos delictivos relacionados a los casos Barrios Altos y La Cantuta) realizó inferencias correctas de forma racional y lógica que determinaron el hecho consecuencia que se cuestiona: esto es, la responsabilidad penal del encausado Alberto Fujimori como la persona que aprobó, ordenó y encubrió dichas operaciones de inteligencia especiales a partir de su dominio del aparato de poder organizado que instituyó desde el SIN (autor mediato)»38. De la misma manera la sentencia de la Sala Penal Especial (recorrida) llegó a la conclusión que Fujimori como Presidente de la República, tenia el poder efectivo sobre el conjunto del Estado. Considerando la propia Constitución peruana (la anterior y la vigente) el poder directivo de Fujimori emanó del principio republicano en que el Presidente de la República es Jefe del Estado, personificando a la Nación, Jefe de Gobierno y Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas. Utilizando esos poderes el expresidente estableció desde el SIN una estructura organizada de poder que tenia estrechos vínculos con Vladimiro Montesinos Torres, a quien nombró jefe del SIN y que comandaba las acciones criminales del Destacamento Especial

37 Roxin, Claus. Autoría y dominio del hecho en derecho penal. Madrid: Marcial Pons Ediciones, 2000. 38 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria. R. N. N° 19-01-2009 A.V. Lima, pp. 136. 308 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina de Inteligencia Colina, cuyas actividades tenían «una naturaleza definidamente delictiva, al margen de la legalidad en lo referente al control y combate al terrorismo»39. Además, esa estructura de poder que se materializó en la represión contra el terrorismo del Partido Comunista Sendero Luminoso y del Movimiento Revolucionario Túpac Amaru, tubo lugar en un contexto de «conducción autoritaria de los asuntos públicos, lo que reforzaba –por la propia centralización del poder– la capacidad inmediata para detectar organizaciones delictivas dentro del aparato del Estado cercano al poder gubernamental. La lógica criminal que conllevó y la intervención en los hechos del acusado a partir del dominio de la organización generada por su altísima posición en el Estado y las acciones que emprendió con esa finalidad, no hacen sino revelar un modo concreto de organización delictiva y de actuación de sus diversos componentes. [Estamos]... ante la configuración consciente de un aparato organizado de poder al interior del Estado por funcionarios públicos, a partir del cual se desarrollaron planes criminales, de carácter selectivo, utilizando los organismos de inteligencia»40.

4. Los crímenes vistos desde el punto de vista del derecho internacional

El Supremo Tribunal dejó claro que a Fujimori no se le fijó la pena en base al Estatuto de Roma, sino en base a un crimen tipificado en el Código Penal Peruano. Esto no quiere decir que los jueces supremos no consideraron que los hechos en análisis fueron calificados como crímenes contra la humanidad y «que el Estado peruano se encuentra obligado internacionalmente, de acuerdo

39 Corte Suprema de Justicia de la República. Sala Penal Especial, Exp. n° A. V. 19-2001, pp. 490. 40 Corte Suprema de Justicia de la República. Sala Penal Especial. Sentencia del 07 de abril de 2009, pp. 581. Jorge Barrientos-Parra 309 con las normas del Derecho Internacional Público, a respetar y proteger los derechos humanos»41. Recordemos que el 15 de junio de 1995 el Estado peruano sancionó la ley nº 26.479, que exoneraba de responsabilidad a los militares, policías y civiles que hubiesen cometido entre 1980 y 1995 violaciones a los Derechos Humanos o participado de esas violaciones. Posteriormente el Congreso aprobó una segunda ley de amnistía, la Ley nº 26.492, dirigida específicamente a interferir con las actuaciones judiciales del caso Barrios Altos. Sin embargo, la CIDH consideró que «son inadmisibles las disposiciones de prescripción y el establecimiento de excluyentes de responsabilidad que pretendan impedir la investigación y sanción de los responsables de las violaciones graves de los De- rechos Humanos tales como la tortura, las ejecuciones sumarias, extralegales o arbitrarias y las desapariciones forzadas, todas ellas prohibidas por contravenir derechos inderogables reconocidos por el Derecho Internacional de los Derechos Humanos»42. Por consecuencia decidió que las referidas leyes de autoamnistía son incompatibles con la Convención Americana sobre Derechos Humanos, razón por la cual carecen de efectos jurídicos porque conllevan a la impunidad y a la injusticia. Esta sentencia que reconoció la responsabilidad internacional del Estado peruano repercutió grandemente en la opinión públi- ca nacional e internacional, influyendo en la mudanza histórica apreciada en la jurisprudencia peruana. De la misma forma en el caso La Cantuta la CIDH decidió que el Estado peruano había violado los derechos a la vida, a la libertad y a la integridad personal consagrados en los artículos 4, 5 y 7 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos,

41 Corte Suprema de Justicia. Primera Sala Penal Transitoria, R. N. Nº 19-01-2009 A.V. Lima, pp. 108. 42 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Barrios Altos vs. Perú. Sentencia del 14 de marzo de 2001, párrafo 41. 310 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina y que también había violado el derecho a las garantías judiciales y a la protección judicial consagrados en los artículos 8.1 y 25 de la misma Convención, en perjuicio de las víctimas de los hechos, siendo un principio de derecho internacional que toda violación de una obligación internacional que haya producido daño, conlleva el deber de repararlo adecuadamente43. La posición asumida por la CIDH en las sentencias Barrios Altos y La Cantuta fue una firme reacción de la conciencia jurídica universal contra la tortura, las desapariciones forzadas de personas y las ejecuciones sumarias (jus cogens). Esos crímenes constituyen crímenes contra la humanidad, son imprescriptibles, no pueden quedar impunes y no pueden ser incluidos en una amnistía44.

5. Conclusiones

En este caso llama la atención, en primer lugar, la ferocidad de la violencia del Estado cometida con alevosía sobre los propios ciudadanos que debería proteger. En segundo lugar el tiempo que demoraron las victimas y sus familiares en obtener justicia que avergüenza la democracia peruana. Fue probado que el Destacamento Colina se organizó en agosto de 1991 y que a pesar de ello sus execrables agentes continuaron cometiendo numerosos crímenes45. Sin embargo, Alberto Fujimori como autor mediato de todos estos actos fue condenado recién en 2009, vale decir, dieciocho años después. Empero todo eso, esta sentencia es ejemplar porque señala una reversión de la tendencia a la impunidad que infelizmente es ya tradicional en América Latina. Además, a través de este caso

43 Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso La Cantuta vs. Perú. Sentencia del 29 de noviembre de 2006, párrafo 199. 44 Ídem, párrafo 225. 45 Ver el capitulo XIII de la sentencia del 7 de abril de 2009 de la Sala Penal Especial de la Corte Suprema de Justicia de la República, §1 Detalle de los crímenes y operaciones de inteligencia militar, pp. 483-490. Jorge Barrientos-Parra 311 constatamos la solidez teórica de la tendencia de superación del positivismo en la busca de fundamentos para la investigación y represión de estos crímenes cometidos directamente por el Estado, o por individuos con el consentimiento de este. Por otro lado verificamos la utilización del derecho internacional como una barrera contra la injusticia estatal en dos planos, uno sustantivo afirmando normas imperativas con carácter universal y otro procesal colocando a disposición de las víctimas mecanismos de protección supranacional. La Corte Suprema peruana asumió la retroactividad de las normas que protegen los Derechos Humanos superando la impunidad, que con base en la idolatría normativa, dejaría sin juzgamiento y sin castigo a Fujimori y a otros dignatarios del Estado peruano que se valieron de sus altos puestos para perpetrar crímenes convalidándolos con la ley positiva a través de dos leyes de amnistía. Por último, para vincular al ex presidente Alberto Fujimori a los hechos, la Corte Suprema se valió de la teoría de Roxin de la autoría mediata por organización, en especial la autoría mediata por dominio de la voluntad en aparatos organizados de poder, de larga aplicación en la jurisprudencia de varios países que sufrieron con la experiencia traumática de crímenes de lesa humanidad cometidos por el propio Estado y/o por sus agentes contra la población civil. Finalizamos este análisis con el pensamiento del profesor Asencio Mellado: «Nadie pone en duda que el terrorismo es un grave problema en los países democráticos y que para combatirlo se deben empeñar todos los esfuerzos disponibles. Pero, el Estado, cuando se autocalifica como democrático, debe unir dicha obligación a la legalidad de los medios utilizados a tal efecto, sujetando su actuación al ordenamiento jurídico, porque el Estado de Derecho se caracteriza por someterse al imperio de la ley. Cuando se acude a otros medios, opuestos a los que la legalidad vigente autoriza, 312 La condena a Fujimori: ejemplo contra la impunidad en América Latina el Estado pierde su dignidad… y pasa a practicar otro tipo de terrorismo, más grave que el que combate: el terrorismo de Estado que, por tal, lo convierte en terrorista y merece la más dura de las repulsas y ninguna comprensión, cualquiera sea la entidad de los ataques que ciertos sujetos o grupos ejerzan»46.

46 Op. cit., pp. 22. Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador*

Enrique Amayo Z.

[Alejandro] Toledo estudió en Stanford y me conocía de los tiempos en que dí clases en esa universidad1

I. Introducción

El año 2011 publiqué un artículo sobre este mismo tema2. Lo que ahora el lector tiene en sus manos completa dicho texto, aun cuando cada uno de ellos puede leerse de forma independiente. Sería importante aquí hacer un resumen del artículo del 2011, que era una reflexión hecha a partir de la frase: El auge de la diplomacia presidencial frente a situaciones críticas durante mis dos mandatos ocurrió cuando conseguimos ponerle fin al conflicto entre Ecuador y Perú3, dicha por quien fue presidente del Brasil entre 1994 y el 2002, Fernando Henrique Cardoso. Dicha frase

* En este artículo las citaciones de textos en idiomas diferentes al castellano son responsabilidad mía. 1 Cardoso, F.H. A Arte da política - A historia que vivi. Río de Janeiro: Civilização Brasileira, 2006. Nótese que esa frase no deja claro si Toledo fue alumno del autor de lo dicho o no. 2 Amayo Zevallos, Enrique. «Fernando Henrique Cardoso, Alberto Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador». En:desco , ed. Perú Hoy. El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión. Lima: desco, 2011. 3 Cardoso, F.H., op. cit: 637. 316 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador aparece en el capítulo 10: Política externa: o papel e as viagens do Presidente (Política externa: el papel y los viajes del presidente), de su voluminoso libro A Arte da política - A historia que vivi (de 699 páginas y dedicado a su difunta esposa Ruth Cardoso), dónde hace una especie de auto-evaluación de vida, especialmente de sus ocho años como presidente. Ese capítulo, de 71 páginas (601 a 672), ocupa aproximadamente el 10% del libro dividido en 10 capítulos y es el único dedicado expresamente a las relaciones externas del Brasil mientras Cardoso fue presidente. La frase mencionada lo dice todo: para Fernando Henrique Cardoso su política externa llegó a su auge durante el conflicto Perú-Ecuador. En mi artículo del 2011 demostré que Cardoso se atribuye un papel de primer orden en la solución de ese conflicto, poniendo siempre en segundo lugar a los representantes de los otros actores (Perú, Ecuador, Estados Unidos, Argentina y Chile). Igualmente evidencié que él fue presidente no solo en el período en que se dio ese conflicto final (1995) hasta su solución (1998), sino también cuando Alberto Fujimori consiguió, violando todas las normas democráticas, ser re-electo por tercera vez (lo que le habría dado un total de 15 años en el poder). Eso casi se tornó realidad en gran parte gracias al apoyo militante, en todos los foros internacionales, del gobierno de Cardoso. Tan militante fue su apoyo que consiguió en la reunión de Quebec de la Organización de Estados Americanos (OEA) del 26 de junio del 2000 convencer a la mayoría de los países del continente a votar por el reconocimiento de Fujimori, contra la oposición de casi toda la sociedad civil peruana, de veedores de organismos internacionales (OEA, Instituto Carter, etc.) y del gobierno de Bill Clinton. Para lograr ese reconocimiento, el gobierno de Cardoso invocó a la estabilidad de América Latina, sugirió que los Estados Unidos de América (EUA) no debería intervenir en asuntos regionales y se empeñó hasta obtener de países americanos claves los votos de apoyo a Alberto Fujimori. Así Cardoso logró que la OEA finalmente reconociese Enrique Amayo Z. 317 a Fujimori como presidente efectivo del Perú, lo que fue tomado por su gobierno como una «victoria» contra el intervencionismo de EUA en los asuntos latinoamericanos –y que simultáneamente reforzaba la política de Cardoso de tornar a su país en el «líder» de América del Sur–. En el artículo del 2011 demostraba también que el gobierno de Fernando Henrique Cardoso no solo defendió a Alberto Fujimori sino a la política entera de ese gobierno, evidenciado ello en que hizo de todo para proteger a Vladimiro Montesinos después que este huyó a Panamá. Según la prensa brasileña, desde comienzos del año 2000 el gobierno brasileño era el principal aliado de Fuji- mori, al punto que la operación para que el gobierno panameño aceptara recibir a Montesinos fue comandada personalmente por Cardoso: la presidenta de ese país, Mireya Moscoso, revisó su primera posición de no conceder asilo a Montesinos después de recibir una llamada telefónica del presidente de Brasil4. De esta manera Cardoso participó personalmente apoyando tanto a Fujimori como a Montesinos, lo que iba en contra de la política difundida urbi et orbi por su gobierno y la imagen de que ese país era el «líder» de América del Sur debido a que podía exhibir, como ejemplo para sus pares de la región, su democracia madura, donde se respetan las reglas del juego democrático (lo que significaría, externamente, posicionarse contra dictaduras), se avanza en la socialización de la política ampliando los espacios para la participación popular (incentivando las consultas democráticas, aceptando los resultados electorales, etc.), donde se concuerda con la división y equilibrio de poderes, etc. Tomando esto en cuenta, ¿por qué Fernando Henrique Cardoso y su administración defendieron a Alberto Fujimori, quien presidió un gobierno antidemocrático, violador de derechos humanos y corrupto?

4 «FHC ajudou a conseguir refúgio para Montesinos». Folha de Sao Paulo, Sao Paulo, 25 de setiembre del 2000. 318 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador

En el artículo del 2011 di la respuesta: para defender los intereses de largo plazo del Brasil, o sea, «por razón de Estado»5. Y ¿cuáles eran –y son– esos intereses? Hegemónicos (estratégicos) y económicos. Muchos políticos brasileños criticaron la defensa del gobierno de Cardoso al de Fujimori porque ella expresaba la búsqueda por la hegemonía sobre América del Sur, al implícitamente decirle a EUA que no necesitaba de su tutela para cuidar de lo que ocurría debajo de la línea del Ecuador. Además, es en el tiempo de la gestión de Cardoso en el que se incentivó la entrada de multinacionales brasileñas en el Perú, especialmente las de construcción civil, para cumplir con el objetivo de largo plazo del Brasil de lograr el acceso a la economía del Pacífico a través de puertos de la costa peruana (la más estratégica del Pacífico sudamericano). Proceso que creció aún más en el gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2010) del Partido de los Trabajadores (PT)6. El artículo del 2011 demostraba que Cardoso y Fujimori man- tenían relaciones excelentes, por eso el mandatario peruano, poco antes de la reunión del 26 de junio del 2000 de la OEA (que trató de su tercera elección), declaraba a la prensa brasileña que tenía una relación muy estrecha con el presidente del Brasil, fortalecida

5 «Años más tarde tuve que vérmelas con la repulsa continental a la tercera elección consecutiva de Fujimori. No fueron pocas las críticas que sufrí por la paciencia con que nuestra diplomacia manejó el problema. Hubo gran presión norteamericana y de innúmeras organizaciones de la sociedad civil internacional contra la aceptación del resultado electoral. Nuestro embajador en Lima, José Viegas Filho (que más tarde el presidente Lula lo nombraría Ministro de Defensa) informaba minuciosamente a la cancillería brasileña de las sutilezas del caso. Una intervención externa contestando la legalidad del pleito…podría perjudicar nuestros intereses de largo plazo…» Cardoso, F.H., op. cit: 639; cursivas del autor. 6 «Está en marcha una invasión del Perú por parte de inversiones brasileñas en carreteras, pozos de gas y petróleo, explotación de metales preciosos, hidroeléctricas, hidrovías, líneas de transmisión eléctrica y oleoductos en un ‘paquete no anunciado oficialmente’ que promete transformar ese filón de la Amazonía ajena en un productor casi pasivo ‘de energía y materias primas baratas, además de permitir acceso a puertos en el Pacífico’». «Amazônia peruana é nossa».O Estado de Sao Paulo, Sao Paulo, 23 de abril de 2010. Enrique Amayo Z. 319 durante el proceso de paz entre Perú y Ecuador. En sí misma la situación descrita por Fujimori explica porqué terminaron im- poniéndose los intereses de largo plazo del Brasil: el presidente brasileño negoció con Fujimori, quien estaba en deuda con Cardo- so, obteniendo así enormes ventajas. En otras palabras, Fujimori estaba en deuda ya que el reconocimiento internacional obtenido para su tercer mandato fue obra de Fernando Henrique Cardoso. Es por ello que Fujimori negoció desde una posición obsecuente, de rodillas, lo que es peor que la fragilidad. ¿Qué cedería el mandatario peruano en esas reuniones de meses hechas de forma discreta y en la sombras, tal como le gustaba a Fujimori?: todo lo que le pedían. Allí se inició lo que la cita del periódico O Estado de Sao Paulo retrató bien7. Mi artículo del 2011 también hacía evidente el método usado por Cardoso en sus escritos mencionados: mostraba que él tenía sentido de la historia y por eso escribía dejando registro «de su verdad» usando «casuísticamente su memoria selectiva», registrando lo que le convenía y borrando lo que no le interesaba. Parte de su método consistía también en colocarse siempre en la mejor luz, mostrando, por ejemplo, que él directamente era el autor de todas las grandes ideas que terminaron generando el acuerdo Perú-Ecuador. Simultáneamente, de modo general, los personajes que mencionaba siempre estaban a su sombra pidiendo ayuda (presidentes) o como sus ayudantes (embajadores), o como sus exalumnos (véase la frase al inicio este artículo). Así, el apoyo irrestricto a Alberto Fujimori prueba que «Fernando Henrique Cardoso intervino en el Perú» (asunto que criticaba a Estados Unidos) y que no fue cierto lo que él afirmó: que en América del Sur su gobierno siempre defendió la paz y la democracia8. De eso se deduce que la democracia madura del

7 Ibíd. 8 «… en el nivel meramente político de la diplomacia presidencial actué siempre de acuerdo con nuestras prioridades en materia de política externa… en nuestra región mi 320 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador

Brasil es limitada. Lo prueba el hecho que en nombre de la defensa de sus intereses de largo plazo, el gobierno brasileño de Cardoso implícitamente se arrogó el derecho de intervenir en los asuntos peruanos, «apoyando gobiernos dictatoriales como fueron el segundo y tercer período de Alberto Fujimori en el poder».

2. Post scríptum9

Los escritos de Cardoso mencionados aquí parecen decir «La historia soy yo», ya que en ellos su protagonismo de estrella («estrellismo») es casi absoluto. Como se dijo, lo que escribió muestra su clara conciencia de la historia ya que escribe proyectándose en ella siempre en primer plano. Así los historiadores del futuro, en el caso que los otros que participaron en los asuntos narrados por Cardoso no dejaran testimonios registrados, tendrán casi obligatoriamente que recurrir a lo dicho por él y así «su verdad» terminaría imponiéndose. El «estrellismo» parece ser marca de la personalidad de Fernando Henrique Cardoso. Eso porque en el Brasil todo el mundo sabe que es muy inteligente, pero al mismo tiempo muy arrogante y vanidoso. Tan es así que eso se ha convertido en un problema y no solo para él. La prueba está no solo en el hecho que su popularidad es muy baja sino que su propio partido, el Partido Social Demócrata Brasileño (PSDB), reconoce esto al punto que en las últimas elecciones presidenciales (2010) fue prácticamente prohibido de participar en la campaña. Ni el candidato a presidente José Serra, que competía con el PT, ni ninguno de los otros candidatos importantes del PSDB (por ejemplo Geraldo Alckmin, quien ganaría las elecciones para gobernador del poderoso Estado de São Paulo) quiso su presencia durante la campaña, quedando preocupación constante fue mantener buenas relaciones con todos los países y ayudar a mantener la paz y la democracia…» Cardoso, F.H.,: 634; cursivas del autor. 9 Escrito en mayo de 2012. Enrique Amayo Z. 321 relegado, apareciendo solo en compañía de candidatos de poco peso nacional. El extremo de ello fue José Serra, quien oportunistamente intentó vincularse a la popularidad de Luiz Inácio Lula da Silva, a pesar de ser este fundador de su partido rival10. Retornado a lo que interesa a este artículo, ¿prevalecerá el punto de vista de Fernando Henrique Cardoso? En otras palabras: los otros que participaron en la solución de los problemas relacionados con el conflicto Perú-Ecuador, ¿dejarán narrativas de los entretelones de las reuniones que llevaron al acuerdo que puso fin a ese conflicto? O sea, los presidentes de los países liti- gantes (Perú y Ecuador) que participaron directamente en esas negociaciones, ¿escribirían sobre ellas? La misma pregunta podría hacerse sobre los representantes de los países garantes (Argentina, Chile, Brasil y Estados Unidos). Por parte del Brasil ya lo vimos: su representante principal dejó un escrito. ¿Y los otros? Ese es un tema que supera ampliamente los alcances de este artículo. Aquí solo se tejerán algunos juicios introductorios a un asunto que merece una investigación seria. V. 1. Argentina. Es difícil que los representantes de ese país hayan dejado algo escrito debido a su lamentable comportamiento. Es hecho conocido por el mundo entero que la Argentina de Saúl Menem (presidente entre 1898 y 1999), contra lo que la ley internacional establece en relación a lo que debe ser un garante (neutral en relación a los países en conflicto), actuó parcialmente a favor del Ecuador «vendiéndole armas». Eso es «traición». Traición a

10 «El responsable de haber llevado su partido el PSDB a la presidencia y una de las figuras más importantes de ese partido, el ex presidente Fernando Henrique Cardoso está este año lejos de participar de la campaña de su partido para llegar al Palacio del Planalto. Mientras hasta el mismo presidente Luiz Inácio Lula da Silva, principal adversario del PSDB, aparece en el programa electoral del candidato del PSDB José Serra, la imagen de Cardoso se limita a programas de candidatos a gobernadores de algunos estados y senadores. Inclusive en las apariciones públicas de Serra, en debates y mítines, Cardoso no está presente». «FHC confidencia mágoa por não ter feitos de seu governo exaltados por Serra». Correio Braziliense, Brasilia, 29 de agosto de 2010. Planalto es el nombre del palacio de Brasilia que es la sede del Poder Ejecutivo. 322 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador la confianza que el Perú depositó en ese país al aceptarlo como garante. Esa venta, operación secreta nunca totalmente esclare- cida, fue responsabilidad del Ministro de Defensa de Argentina Oscar Camillón (1993-1996), por lo que sería sometido en su país a un proceso judicial, de resultados inocuos. Confieso no saber si Camillón, un político ultranacionalista de derecha que sirvió sin distinción a los gobiernos argentinos de Frondizi (1958-72), de la dictadura (1976-83) y de Menem (Ministro de Defensa), escribió sobre ese asunto. Pero si lo hizo probablemente fue para tentar justificar lo injustificable. Eso porque el Perú, como pocos países, había ayudado a Argentina en la Guerra de Las Malvinas (y de eso Camillón sabía muy bien ya que fue Ministro de Relaciones Exteriores de la dictadura). Las declaraciones de Víctor Andrés García Belaúnde, secretario del presidente Fernando Belaúnde Terry, cuando se inicio la Guerra de Las Malvinas (2 de abril de 1982), muestran el nivel de participación del Perú en esa guerra. Después que fracasó el intento del presidente Belaúnde de inter- mediar una salida pacífica a ese conflicto, terminó concediéndole a Argentina no solo armamento sofisticado (10 Mirage M5 –avio- nes muy avanzados en ese momento–, un lote de misiles Exocet y si no se le dio los entonces poderosísimos Sukhoi fue porque no existían pilotos argentinos capaces de pilotarlos11), sino también experimentados pilotos peruanos que entrenaron a los argentinos. El Mayor de la Fuerza Aérea Peruana, Aurelio Crovetto, terminó siendo un consultor de lujo para los oficiales de la Fuerza Aérea Argentina y, además, responsable de enseñar a los pilotos argentinos cómo manejar los Mirage M5. Crovetto los instruyó en el lanzamiento de misiles aire-superficie AS-30, contra buques, y les enseñó nuevas tácticas de ataque. Instalado en el centro de operaciones de la aviación, en Comodoro Rivadavia, fue testigo de excepción del desarrollo del conflicto. El Estado peruano nunca ha

11 «La historia del apoyo diplomático y militar a Argentina. El Perú y Las Malvinas». La República (Domingo), Lima, 26 de febrero de 2012. Enrique Amayo Z. 323 reconocido oficialmente la ayuda militar que se le dio a Argentina, pero para Crovetto eso termina siendo secundario12. O sea, existe la posibilidad, muchas veces difundida por la prensa, de que pilotos peruanos hubieran sido los que dispararon el Exocet que hundió el barco británico Sheffield, uno de los pocos momentos gloriosos de Argentina en esa guerra. Tomando en cuenta que el Estado peruano nunca reconoció su participación en ese conflicto, solo en el futuro terminarán apareciendo los documentos que esclarecerán definitivamente este asunto. Con lo dicho hasta aquí ya no es necesario explorar el vergonzoso papel de nuestro país en el campeonato mundial de futbol de Argentina de 1978, que permitió la victoria del equipo gaucho por 6 a 0, lo que le abrió el camino a los albicelestes para su victoria en ese campeonato, uno de sus grandes orgullos nacionales. En Brasil hay rica información que muestra que esa victoria fue consecuencia de un arreglo entre las dictaduras del Perú de Morales Bermúdez y de la de Argentina de Videla. Por eso puede decirse que el papel desarrollado por Argentina en el conflicto con Ecuador fue de traición al Perú, y que esta no fue la primera vez13.

12 Ibíd. 13 Antes de la Guerra del Pacífico el estadista peruano Manuel Pardo, cuando fue presidente entre 1873 y 1876, horrorizado por la guerra contra el Paraguay (1864-1870), intentó evitar que esa experiencia traumática se repitiera en nuestro subcontinente. Para eso, a través de la cancillería peruana estableció conversaciones con los otros gobiernos sudamericanos para comprometerlos contra la guerra. Eso terminó generando un proyecto de tratado contra la guerra que el Perú haría circular por esos gobiernos para su ratificación. Por su cercanía, el primero en recibir y firmar ese tratado fue Bolivia en 1876. A eso Chile denominaría posteriormente como «Tratado secreto entre Perú y Bolivia», argumento que serviría como una de sus justificaciones para declarar la guerra contra el Perú, para la que se había preparado por años. Pero la historia muestra que ese proyecto llegó a Argentina: su Congreso Nacional pasó varias sesiones de 1877 discutiendo su aprobación. En esas circunstancias entró Chile en acción: le propuso a Argentina que no firme ese tratado y a cambio reconocería el gigantesco territorio de La Patagonia como argentino, que hasta entonces había estado en litigio entre ambos países. Así fue como casi todo ese territorio pasó a la soberanía Argentina, al precio de no ratificar el tratado mencionado. Su no ratificación por ese país llevó a los 324 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador

Todo lo mencionado anteriormente el Perú debería recor- dárselo siempre a Argentina en todas sus negociaciones. Y en este sentido ojalá que el permiso dado a la fragata inglesa HMS Montrose para que visite el Callao en marzo de este año, haya sido un acto consciente del gobierno peruano14. Ojala haya sido una forma de recordarle a Argentina que el Perú no confía más en ese país y que nunca más Argentina puede pensar en el apoyo incondicional del Perú. Para revertir esto último Argentina tendría que darle al Perú garantías tangibles y concretas (públicamente podría comprometer su apoyo al Perú en caso nuestro país tuviera nuevamente que confrontar la terrible experiencia de otra guerra), y no dar hipócritas «disculpas» como las ofrecidas el 2010 por la presidenta Cristina Kirchner en su visita a Lima15. Pero regresando a lo que interesa a este artículo, lo relacionado con las conversaciones de Brasilia que terminaron solucionando el conflicto Perú-Ecuador, en caso que Camillón hubiera escrito sobre ellas, difícilmente sería para esclarecerlas y sí para justificar su papel traidor. V. 2. Chile. Este garante, al igual que Argentina, también estuvo envuelto en la venta secreta de armas al Ecuador. Como con el caso argentino, esta es una traición, pero que no debe sorprender ya que Chile desde 1834 tiene una política agresiva contra el Perú. otros países a perder interés en la propuesta peruana y a no discutirla más. En esas circunstancias Chile diría que el Perú y Bolivia habían firmado un tratado contra él. Esas circunstancias explican también la vergüenza que algunos ciudadanos argentinos sintieron por la política de su país, que en la práctica dejó a Chile con las manos libres para declarar la guerra. Por eso muchos argentinos llegaron junto con Roque Sáenz Peña para luchar defendiendo al Perú. Informaciones detalladas sobre estos asuntos en mi trabajo: British Policy in the War of the Pacific. Chile Vs. Peru and Bolivia, 1879-1884. A Chapter of Free Trade Expansion in the Pax Britannica Period. Tesis de Ph.D. Pittsburgh: Universidad de Pittsburgh, 1985. 14 Lo dicho no significa que se esté propiciando apoyo a la política británica relacionada con Las Malvinas. De ninguna manera. América del Sur no puede tener más restos de ningún imperio colonial europeo. 15 «Por el escándalo de las armas Argentina pide perdón ‘a medias’ al Perú». Libertad Digital Incondicional, Madrid, 24 de marzo de 2010. Enrique Amayo Z. 325

Desde entonces el país sureño aprovecha todas las situaciones de fragilidad del Perú para, usando métodos lícitos e ilícitos – siempre fieles al lema escrito en su escudo nacional «por la razón o la fuerza»16–, sacar ventaja de nuestro país. Lo que sí sorprende es la agresiva franqueza del entonces Ministro de Relaciones Exteriores de ese país (1994-1999), José Miguel Insulza17. Por su cargo él era responsable del papel de Chile como garante de las conversaciones en Brasilia que culminaron en 1998 resolviendo el conflicto Perú-Ecuador. Cuando estas se realizaban, en algún momento le preguntaron sobre esa venta de armas y él no negó el hecho, sino que respondió diciendo que el gobierno peruano estaba muy bien informado de todo eso18. Fujimori-Montesinos estaban entonces en el poder y, hasta dónde yo tengo información, nunca desmintieron oficialmente esas acusaciones, lo que significa que «quien calla otorga». O sea, no sorprendería si Montesinos (y por lo tanto también Fujimori) hubiera estado, secretamente,

16 Eso porque para el Estado centralista chileno, diseñado por Diego Portales, su pequeño tamaño (entonces Chile prácticamente era solo lo que es hoy el valle central, o sea más o menos un tercio de su tamaño actual) era un gran límite. Por tanto tenía que hacerse de cualquier medio para crecer, lo que hizo necesario ir al norte (o a los territorios pertenecientes a Bolivia y después al Perú –Chile limitaba entonces solo con el primero y no con nuestro país–) y también al sur (o a los territorios Mapuches que entonces eran autónomos). Expandirse al este era difícil pues los Andes constituían una muralla casi impenetrable, lo mismo que al oeste, aunque después de apropiarse de los ricos territorios salitreros peruanos y bolivianos en 1888, Chile tendría dinero y poder suficiente para saltar y apropiarse de la lejana Isla de Pascua. Con Portales desde 1834 se inició el objetivo nacional expansionista y en algún momento sería claro para Chile que su principal territorio de expansión tendría que ser su envidiada ex Metrópoli por siglos, o sea el Perú, de quien deseaba no solo su guano y su salitre. Para informaciones más detalladas sobre estos asuntos ver mi tesis de 1985. 17 En Chile su apodo es «El Panzer». Solo el apoyo directo de Candoleezza Rice, secretaria de Estado del régimen de W. Bush, explica cómo Insulza se transformó en Secretario General de la OEA desde el año 2005. 18 «Diplomáticos vinculados a Fujimori callaron venta de armas. Hace 10 años, Alfonso Rivero, ex embajador del Perú en Chile, y Eduardo Ponce, ex viceministro de política y secretario general de cancillería, recibieron información del entonces canciller chileno José Miguel Insulza sobre la venta de armas a Ecuador». La República, Lima, 3 de abril de 2005. 326 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador participando de forma directa en esa operación19 y posteriormente, siempre en secreto –él y su socio el calculista Alberto Fujimori, rinden culto al secreto– estuviera envuelto también en la frustrada venta de armas a las Fuerzas Armadas Revolucionarias Colombianas (FARC), originadas en Jordania, que sería una de las razones de su caída. Es conocido que Montesinos (y así el régimen de Fujimori) estaba envuelto en todo negocio ilícito pero lucrativo: venta de secretos de Estado, tráfico de drogas, armas, lavado de dinero, etc.20. Probablemente los servicios de inteligencia chilenos conocían todo eso y por eso Insulza pudo decir lo que dijo. Él, como los otros chilenos envueltos en esa venta clandestina de armas al Ecuador, hasta dónde tengo información, jamás fueron amonestados en Chile ni con algo similar a lo que en Argentina fue hecho con Camillón. Por tanto, al igual que en el caso argentino, por parte de Chile difícilmente existe algún documento público que esclarezca lo que ocurrió en las reuniones de Brasilia que resolvieron el conflicto Perú-Ecuador. V. 3. Ecuador. Como país directamente envuelto en el conflicto, como es norma internacional en casos similares, durante las conversaciones esenciales que llevaron a su solución Ecuador estuvo representado directamente por su presidente Jamil Mahuad Witt (10 de agosto de 1998 - 21 de enero del 2000). Su presidencia fue muy corta, ya que como es ampliamente conocido, grandes

19 Y no sorprendería ya que Montesinos hubiera pasado información a la Central Intelligence Agency (CIA), así como había vendido al Ecuador información sobre los armamentos soviéticos comprados por el Perú. Para el Servicio de Inteligencia del Ejército (SIE) peruano Montesinos era agente de la CIA por lo menos desde 1976, cuando visitó esa institución en Washington. Ver: Loayza Galván, F. Montesinos: el rostro oscuro del poder en el Perú. Derechos Reservados del autor Francisco Loayza Galván. Lima: Punto Final, 2001. Importa ese librito porque Francisco Loayza conoce muy bien a Montesinos ya que fue quien lo introdujo en el mundo de los servicios de inteligencia. 20 En la actualidad se tiene información sobre todos esos aspectos gracias a trabajos como el mencionado de Loayza Galván y especialmente el de: Bowen, Sally. y Holligan, Jane. El espía imperfecto - la telaraña siniestra de Vladimiro Montesinos. Lima: PEISA, 2003. Enrique Amayo Z. 327 manifestaciones en su contra terminarían con su deposición después de solo 17 meses en el poder. Gran parte de ese corto período Mahuad lo pasó intentado resolver problemas crecientes de inestabilidad en Ecuador debido a una grave crisis económica (determinada probablemente por el gran gasto en armamento, comprado a diversos países del mundo, para su guerra con el Perú). Crisis económica que culminó con la ley para eliminar El Sucre, moneda nacional ecuatoriana, y reemplazarla por el dólar estadounidense, dolarizando así la economía de ese país (único caso en América del Sur). Ese fue el detonante de huelgas lideradas por el movimiento indígena representado por la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador (CONAIE) que para- lizaron ese país, obligando a Mahuad a renunciar. De inmediato fue acusado ante los tribunales de justicia de su país y en esas circunstancias salió de Ecuador para residir permanentemente en EUA (trabajando en la Universidad de Harvard). Esa dura experiencia explicaría porque a Mahuad le hubiera sido difícil dejar una narrativa de las reuniones entre Perú y Ecuador (por lo menos yo no he tenido conocimiento de ninguna). V. 4. Perú. Como en el caso del Ecuador, en las conversaciones cruciales de Brasilia para resolver el conflicto mencionado, nuestro representante fue el presidente peruano Alberto Fujimori. Este autor no conoce ningún escrito público hecho por Fujimori sobre ese asunto ni sobre cualquier otro. En relación a escritos Fujimori es de una pobreza casi absoluta, pero ¿por qué? Tal vez porque probablemente escriba tal como habla y como todos los peruanos saben, Fujimori hablando es también un asesino: mata y descuartiza la lengua de Cervantes y del Inca Garcilaso. ¿Por qué esa forma gutural de expresarse? Hace años me he hecho esa pregunta21 y la única respuesta posible es la siguiente: tal vez el

21 Desde los tiempos en que fui estudiante en La Molina (1962-68) de Alberto Fujimori. Allí tuve la mala suerte de que él fuera mi profesor de cálculo (pienso que su largo contacto con esa disciplina –claro, retorciendo su método–, transformaría a 328 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador ex presidente peruano en su lengua materna, el japonés22, consiga expresarse mejor (pero eso la inmensa mayoría de peruanos jamás lo sabrá). Esa podría ser una razón, pero no necesariamente la más importante, para no escribir. Lo esencial para Fujimori sería que, escribiendo, está dejando registros imborrables sobre asuntos que podrían traerle problemas después. Así calcula y concluye: mejor no dejar nada. Eso coincide con una de sus características más conocidas en el Perú: Alberto Fujimori adora el secreto, trabajar a escondidas en las sombras, decidir en cuartos cerrados asesorado por Montesinos, etc. Para seres así la luz mata: para Fujimori nada peor que la luz que podrían arrojar artículos públicos. Llegados a este punto es lícito preguntarse: entonces, la verdad escrita por Fernando Henrique Cardoso sobre los entretelones que llevaron a la solución del conflicto Perú-Ecuador, ¿será la que prevalecerá? Tal vez. Pero todavía falta analizar brevemente al último garante: Estados Unidos. V. 5. Estados Unidos. En el congreso internacional de la Latin American Studies Association (LASA) fue presentada la primera versión de este artículo (el 9 de octubre del 2010 en Toronto)23. Como organizador de la sesión donde presenté ese texto, invité para ser la comentarista a una distinguida peruanista, profesora de una universidad de EUA localizada en Washington D.C. y ex

Fujimori en calculista). Usaba mucho la pizarra lo que le permitía, casi a gruñidos, hablar poquísimo. 22 El mundialmente conocido investigador y explorador, Thor Heyerdahl, autor de hazañas marítima como fue su expedición en la balsa Kon Tiki, en su autobiografía muestra que conoció a Alberto Fujimori. Dice sobre este: La puerta se abrió y Fujimori entró con su hijo menor (…) y se puso a hablar en japonés con su hijo. Heyerdahl, Thor. Na trilha de Adão. Memórias de um filósofo da aventura. São Paulo: Companhia das Letras, 1998. 23 En la sesión int. 6566: «El tema democrático como instrumento de la política exterior. ¿Quién califica a quien?: algunos casos». En:2010 Congress of the Latin American Studies Association (LASA), realizado en Toronto, Canadá, del 6 al 9 de octubre de 2010. Organicé esa sesión en la que fueron presentados otros dos artículos. Enrique Amayo Z. 329 presidenta de LASA24, con quien pudimos conversar terminada la sesión. Entonces pude informarme de que ella continuaba investigando la realidad peruana, sobre la cual mostraba estar muy bien informada (usando fuentes de nuestro país así como las que se encuentran en cantidad y calidad asombrosa en bibliotecas y archivos de la capital estadounidense). También me dijo que coincidía plenamente con mi visión sobre Cardoso. O sea, que ese ex presidente brasileño cuenta solo la historia que le conviene. Y para ella, hasta donde tenía información, el personaje clave para la solución del conflicto Perú-Ecuador habría sido Luigi Einaudi25. Infelizmente, según la peruanista, la verdad contada por este último aún era desconocida. Por eso ella creía que la temática sobre los entretelones de las conversaciones ya mencionadas de Brasilia continuaba siendo un campo importante para investigaciones académicas serias. Por otra parte, entre enero y marzo del año 2011, siendo profesor visitante del Center for Iberian and Latin American Studies (CILAS) de la Universidad de California, San Diego (UCSD), conocí al director de esa institución, el profesor David Mares, quien junto con el profesor David Scott Palmer preparaban un libro sobre el conflicto entre Perú y Ecuador, cuyo contenido iría desde su fase

24 No es posible decir su nombre ya que no pedí autorización para hacerlo. 25 Luigi Einaudi, desde los tiempos de Velasco Alvarado, tuvo un interés especial por el Perú. Entonces era investigador social vinculado a la Rand Corporation. También fue diplomático de su país llegando a ser Secretario General a.i. de la OEA. Fue uno de los contactos de Montesinos cuando inició su carrera. Según el libro de Bowen y Holligan: … la Rand Corporation es un influyente grupo de estudio norteamericano próximo al Pentágono y a los servicios de inteligencia… (pp. 35). En 1976 – Montesinos… pasaría una semana en Washington reuniéndose con Robert Hawkins, en la Oficina General de Inteligencia de la CIA, y tendría otras citas en el Consejo de Seguridad Nacional y en la Oficina Regional Interamericana, así como también con [Luigi] Einaudi y una serie de diversos especialistas académicos gubernamentales y militares… (pp. 61). Setiembre 5 - Montesinos acepta invitación oficial y viaja a Estados Unidos… Setiembre 21 – Montesinos regresa al Perú y es detenido bajo sospecha de pasar secretos militares al gobierno de Estados Unidos (pp. 513-14). Luigi Einaudi, entre 1995 y 1998, fue el enviado especial de EUA para las conversaciones que pusieron fin al conflicto por fronteras entre Perú y Ecuador. 330 Post scríptum. Cardoso, Fujimori y la solución del conflicto con Ecuador bélica, en 1995, hasta su solución en Brasilia, en 199826. Palmer, peruanista y profesor de la Universidad de Boston, se encargaría de la parte relacionada con el Perú, mientras que Mares trataría lo relacionado con el Ecuador. De las conversaciones tenidas con Mares fue posible deducir que el libro fue hecho usando exten- samente fuentes oficiales y no oficiales de todos los actores que estuvieron envueltos en la solución de ese conflicto (directamente o como garantes), pero que dará cuenta principalmente del papel desarrollado por EUA para ponerle fin. El libro todavía no ha sido publicado, por tanto no es posible saber definitivamente cuál es su contenido. Este será fundamental para arrojar luz sobre el papel de Cardoso, Luigi Einaudi, Fujimori, Mahuad y todos los otros envueltos en las conversaciones de Brasilia ya mencionadas. Sin duda que será muy importante para determinar si el ex presidente brasileño tuvo el papel de estrella que dice haber tenido en esas conversaciones.

A modo de conclusión

Como es ampliamente conocido, Fernando Henrique Cardoso no fue solo presidente del Brasil. Reconocidamente es un académico (sociólogo) entre los más importantes del continente. Sin embargo, su libro, del que tratamos en este artículo, por lo menos la parte que analizamos, no condice con las exigencias académicas mínimas. Su escrito resulta parcial para blanquear su propia historia. Trabajos académicos serios (como los de Mares y Palmer) probablemente serán no solo una alternativa «a la verdad según Cardoso», sino también una contribución esencial para entender

26 Mares, D.R. y Palmer, S. D. Power, institutions, and leadership in war and peace. Lessons from Peru and Ecuador, 1995-1998. Austin: University of Texas Press, 2012. En una última conversación personal tenida con David Mares en febrero de este año me informó que en julio se publicaría el libro. Enrique Amayo Z. 331 como finalmente fue resuelto el conflicto Perú-Ecuador27 de la década de los 90. No sorprendería encontrar allí, una vez más, informaciones sobre cómo negoció Fujimori (probablemente de forma artera y obsecuente con los poderosos) el fin del conflicto y sobre el papel traidor del «garante» Chile. Esto último debemos tenerlo especialmente en cuenta porque infelizmente nuestro país tiene en el Tribunal Internacional de la Haya que dirimir sus lí- mites marítimos con ese país, y la historia enseña que Chile usará siempre, contra el Perú, medios lícitos e ilícitos coherentes con su lema: «por la razón o la fuerza»28. Cualquier asunto que tenga que ser negociado con ese país, tendrá que ser hecho teniendo siempre en cuenta que no es posible confiar en quien, la historia lo demuestra, ha usado hasta la guerra para expropiar del Perú no solo el pisco.

27 Problema que el Perú cargaba desde el momento en que Simón Bolívar, en la primera de sus maniobras para empequeñecer al Gran Perú, sin consultar a nadie (característica autoritaria de su personalidad), separó a Guayaquil del Perú incorporándolo a su país, la Gran Colombia, en 1822. Ecuador solo existiría a partir de 1830, como también la actual Colombia y Venezuela. 28 El año 2000 pasé un corto período como profesor visitante de la Universidad de Santiago. Entonces mi gran amigo, el profesor chileno Baldomero, me contaba muriéndose de risa el chiste del momento: alguien pregunta: ¿sabes porqué Brasil es muy grande? Respuesta: porque no tiene fronteras con Chile. Parte III Economía y gestión de recursos

Jaime Llosa L. Raúl Mauro M. Carlos Monge S. Erick Pajares G. Julio C. Postigo Parte III Economía y gestión de recursos

Jaime Llosa L. Raúl Mauro M. Carlos Monge S. Erick Pajares G. Julio C. Postigo

Humala frente a la segunda etapa de la crisis

Raúl Mauro M.

Frente a las proyecciones optimistas del Ministerio de Economía y Finanzas para la economía peruana en los próximos años, una de las preguntas más importantes que está quedando al margen de la agenda pública es: ¿cuál va a ser la capacidad de maniobra del actual modelo económico para sortear el costo social que acarreará la siguiente etapa de la crisis económica internacional? Aparentemente la primera etapa de la crisis, aquella que tuvo como epicentro la crisis financiera del sector inmobiliario de los Estados Unidos, produjo un resultado favorable para el Perú, al observarse que la tasa de pobreza continuó su tendencia decre- ciente de manera lineal e incólume. Esto ha ocurrido a pesar que el Producto Bruto Interno (PBI) per cápita del año 2009 fue severamente golpeado, lográndose recuperar en los años siguientes, pero al ritmo de un tigre andino que ha quedado severamente herido y que ya no puede acelerar como lo hacía hasta antes del disparo. Nouriel Roubini, el economista de Harvard que predijo la crisis que vivimos en la actualidad, realizó una autopsia de al menos doce crisis financieras en distintos países de la orbe para detectar donde sería la próxima crisis. Su análisis le llevó a predecir la crisis originada en los Estados Unidos y que desencadenó la primera etapa de sucesos que llevaron a la necesidad de realizar los salvatajes a los bancos más importantes de ese país con recursos públicos. El contagio de la crisis llevó a su vez a que los Estados europeos 338 Humala frente a la segunda etapa de la crisis siguieran la misma práctica con un éxito transitorio, puesto que, de acuerdo con el propio Roubini, ahora nos encontramos asistiendo a la segunda etapa de profundización de la crisis económica internacional: la crisis fiscal. En efecto, los Estados del primer mundo poseen niveles de endeudamiento que superan el tamaño de sus economías, lo que les ha llevado a recurrir a la madre de todos los rescates: los rescates a los Estados quebrados de los países ricos. Lo que al inicio fue una modesta crisis financiera, mutó en una crisis económica, la que dio paso a una crisis fiscal y finalmente terminará en una crisis de divisas1. Mientras que ello ocurre en el mundo desarrollado, en los países en desarrollo como el nuestro, aspirantes a liderar el ranking de las paradojas económico-sociales, los ministros siguen empuñando la misma retórica primaria de que el Perú se encuentra blindado por sí mismo a los tsunamis de la economía internacional. Parte de esta arrogancia se basa en la creencia infundada de que la celebración de tratados de libre comercio con países desarrollados, la apertura irrestricta a la inversión internacional y la apuesta al libre mercado, son todavía la vacuna oportuna para capear las crisis internacionales. Contrario a esta creencia, el propósito de este artículo es el de discutir el argumento de que los países desarrollados tienen un enfoque más flexible para superar sus desequilibrios económicos, evitando la presión internacional y con la ayuda de las instituciones internacionales. En contraste, los países en desarrollo deben afrontar requerimientos más duros de parte de las organizaciones internacionales durante periodos de estrés económico, y debido a ese hecho, sufren de un mayor costo social al incrementarse la pobreza y poner en riesgo el desarrollo. En ese sentido, el presente artículo aborda la gran pregunta de por qué algunos países son más desarrollados que otros y por qué persistirán así en el futuro,

1 «Al paso que vamos la próxima crisis financiera será aún peor». elpais.com, Madrid, 31 de octubre de 2010. http://elpais.com/diario/2010/10/31/negocio/1288530865_ 850215.html Raúl Mauro M. 339 a pesar del discurso del desarrollo aún vigente. Más específicamente, este trabajo se embarca en la discusión de hasta qué punto las instituciones internacionales, tales como el Banco Mundial (BM), el Fondo Monetario Internacional (FMI) y la Organización Mundial del Comercio (OMC), contribuyen a esta situación. Para ejemplificar el anterior argumento, he tomado como casos a comparar las crisis económicas sufridas por países tan dispares como lo son los Estados Unidos y el Perú. Ambos países, miembros de la institucionalidad internacional financiera y comercial desde un principio, sufrieron dos crisis extremas en periodos distintos. En el caso de los Estados Unidos, la crisis ocurrió durante el periodo 2008 - 2009 y en el caso peruano, he tomado la grave crisis sufrida en el periodo 1988 - 1989. Como el lector avisado podrá observar, el enfoque utilizado en el presente artículo se inspira fundamentalmente en la teoría de la dependencia formulada en América Latina, como parte de su estrategia de desarrollo alternativo, desarrollado en los años setenta. Sin embargo, debido a los resultados mixtos y pobres de la implementación de dicho programa (es decir, el de la Industria- lización por Substitución de Importaciones –ISI–) y el rol político preponderante ganado por las instituciones internacionales acerca de los asuntos de política interna, esta teoría ha sido condenada a ser enterrada como un dispositivo retórico muerto. No obstante, la principal contribución de este artículo es la de ilustrar desde un punto de vista teórico cómo la participación en las instituciones internacionales no necesariamente significan la posibilidad de tener un camino libre y pavimentado hacia al desarrollo. Esto es, las instituciones internacionales limitan las opciones de política de los países en desarrollo al obligarles a cumplir con un determinado conjunto de estándares económicos internacionales, a pesar del hecho de que al cumplirlos se impone consecuencias perjudiciales para los niveles de vida de sus ciudadanos. En el lado opuesto del espectro, aquellos países 340 Humala frente a la segunda etapa de la crisis definidos como «desarrollados», tienen la flexibilidad necesaria para capear con las presiones financieras domésticas y sociales sin ninguna presión «externa» de parte de las instituciones internacionales. Aunque este argumento no es necesariamente nuevo, tiene el potencial de convertirse en un área de investigación sobre las formas distintivas de relacionamiento y sus resultados diferenciados que provienen de las organizaciones internacionales y sus países miembros. Quiero proponer la hipótesis operativa de que la participación en los organismos internacionales no es una garantía de que el país miembro que está afrontando dificultades sociales y financieras, tendrá el espacio suficiente para utilizar políticas internas orientadas a satisfacer las demandas sociales, excepto aquellas necesarias para abordar las finanzas públicas. Todo depende de la naturaleza de la membresía del país que se trate, sin importar el tamaño de la cuota de participación que se tenga en cualquiera de los organismos internacionales. Tiene que ver más bien con el tamaño de la economía del país en cuestión, así como la calidad de las relaciones con los actores políticos clave a nivel global. Para un país en desarrollo, ser miembro de alguna institución internacional inevitablemente le resultará en un menor nivel de progreso durante las épocas de dificultad, en contraste con el nivel de crecimiento logrado por un país desarrollado enfrentando condiciones similares. De acuerdo con mi hipótesis, la variable dependiente es el nivel de desarrollo, el cual puede medirse por el indicador del Índice de Desarrollo Humano (IDH). El valor teórico de este indicador está en que brinda importancia similar a cada una de las dimensiones que componen el desarrollo humano, más allá del componente exclusivamente económico, esto es, la educación y la salud. Sin embargo, debido al hecho de que este indicador no es sensible a los impactos de corto plazo, es imposible ver el efecto inmediato del curso de acción recomendado por el FMI para un país específico para afrontar la crisis económica y financiera. Por tal razón, Raúl Mauro M. 341 he usado también las medidas de pobreza para evaluar los impactos de corto plazo asociados a las crisis. Al mismo tiempo he considerado la necesidad de utilizar el PBI y el PBI per capita para representar la importancia económica diferenciada de dos países seleccionados en este ensayo. Como eje de análisis, he considerado evaluar la hipótesis atendiendo a las características de la membresía en las organizaciones internacionales y sus respectivas participaciones en las votaciones. También he considerado el nivel de déficit y de endeudamiento como potenciales disparadores de una presión por parte de los organismos internacionales. Los países seleccionados para realizar la comparación son el Perú y los Estados Unidos. El primero es considerado un país dentro del rango de los países de ingreso medio alto2 en la tabla de clasificación general de países del BM3. Mientras que el segundo, más allá de cualquier ranking internacional oficial, es considerado el país más poderoso del mundo. En aras de la precisión debo señalar que el BM clasifica a los Estados Unidos como un país perteneciente a los de ingresos elevados de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)4. Escogí estos países porque ambos han enfrentado un conjunto diferenciado de restricciones impuestas por las instituciones internacionales para poder superar condiciones similares de recesión económica, perturbaciones financieras y malestar social. En el caso de los Estados Unidos utilizo la información de la crisis financiera ocurrida en el 2008. Para el Perú utilizo la información de la crisis aguda ocurrida entre 1988 y 1992. Con el fin de realizar una comparación más efectiva, he superpuesto los años anteriores y posteriores a la crisis poniendo como eje o punto de apoyo los años de mayor

2 Ingreso Medio Alto (UMC por sus siglas en inglés): $3976 to $12 275. 3 The World Bank. World Development Report 2012. Gender equality and development. Washington D.C.: The World Bank, 2011. 4 Ingresos Altos OCDE: mayores que $12 275. 342 Humala frente a la segunda etapa de la crisis gravedad de la crisis: para el Perú es 1988 y para los Estados Unidos el 2008. Cuadro Nº 1 Cuadro comparativo equivalente de años Estados Unidos - Perú Estados Unidos 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Perú 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992

Tiempo para las -3 -2 -1 0 1 2 3 4 comparaciones

Elaboración propia.

En términos del comportamiento del indicador del IDH, es un tanto difícil realizar una comparación de corto plazo porque ambos países tienen una tendencia creciente de largo plazo que difícilmente se ve comprometido por perturbaciones de corto plazo. No obstante, una mirada sencilla nos permite destacar que el Perú tiene un menor nivel de IDH que el de los Estados Unidos. También es posible apreciar que el IDH peruano ha estado creciendo a un paso más acelerado desde los años noventa, debido al impacto de un prolongado proceso de crecimiento económico que duró al menos siete años. Desde el punto de vista económico, el PBI tuvo un comportamiento más errático y severo para el caso peruano, pero no fue así para los Estados Unidos. Esta observación permite respaldar el argumento hecho por Wibbles acerca de la capacidad diferenciada de los países desarrollados y en desarrollo para responder a los choques económicos globales. Según este autor5:

5 Wibbels, Erik. «Dependency Revisited: International Markets, Business Cycles and Social Spending in the Developing World». En: Emanuel Adler y Louis W. Pauly, ed. International Organization, vol. 60. Cambridge: Cambridge University Press, 2006, pp. 433-468. Raúl Mauro M. 343

Gráfico Nº1 Producto Bruto Interno (PBI) corriente en miles de millones de US$

15 858 15 184 14 335 14 562 13 629 14 097 14 011 34.9 12 757 32.3

22.9 25.5

17.7 17.1 17.7 EEUU Perú 11

-3 -2 -1 0 1 2 3 4

Fuente: World Development Indicators. The World Bank.

«En el hemisferio norte, los gobiernos pueden responder a aquellos shocks prestándose de los mercados de capital y gastando contracíclicamente en los programas sociales. No existe una oportunidad similar para la mayoría de gobiernos en el mundo en desarrollo que tienen acceso limitado a los mercados de capital en tiempos difíciles, a incentivos significativos para balancear el presupuesto y los sectores transables son más sensibles a las fluctuaciones cambiarias. Como resultado, estos gobiernos cortan el gasto social justo en los periodos en que es más necesario. Así, mientras que los shocks sobre el ingreso originados internacionalmente no ponen en peligro los fundamentos del Estado del Bienestar de las naciones ricas, este limita la capacidad de los países en desarrollo para suavizar el consumo, en especial de los pobres, a través del ciclo económico». 344 Humala frente a la segunda etapa de la crisis

La evolución de los indicadores sociales parece confirmar esta hipótesis. Aunque para el Perú falta información de una serie anual continua del comportamiento de los niveles de vida durante el periodo bajo análisis, los dos años disponibles antes y después del año epicentro de la crisis (1986 y 1991) son suficientes para proveer información sobre el impacto de la crisis económica vivida. Para los Estados Unidos tenemos información completa del rango de años bajo estudio, debido a la práctica ya institu- cionalizada de monitorear los indicadores sociales anualmente. Así, realizando las comparaciones en los años equivalentes, podemos ver que la tasa de pobreza peruana se incrementó en 13.8 puntos porcentuales (de 41.6 a 55.3% del total de la población), mientras que el porcentaje de pobreza de los Estados Unidos se incrementó en apenas 2.8 puntos porcentuales (de 12.3 a 15.1%). Las recesiones económicas severas pueden ser más nocivas para los niveles de vida de países en desarrollo como el Perú, debido a los limitados recursos disponibles para superar las presiones financieras internacionales. Desde el punto de vista de la importancia económica, existe una diferencia considerable entre los Estados Unidos y el Perú. El PBI del primero era 173 veces el PBI peruano de 1992. Aunque hoy esa diferencia se ha reducido a 95 veces, existe un amplio margen para considerar que el Perú tenga un rol de importancia en el concierto del comercio internacional. Un área para evaluar tal marginalidad es la cuota de representación y el peso de los votos de un país en particular en el FMI. Aunque ambos países bajo estudio han sido miembros del FMI desde la fundación del mismo, la participación y el liderazgo de los Estados Unidos ha sido central para determinar el comportamiento del propio FMI. Adicionalmente, el poder de veto solo es compartido por los Estados Unidos y los países pertenecientes a la Unión Europea. En este marco, la reforma más factible de realizar es la que obligue Raúl Mauro M. 345 a moverse en la dirección del poder de representación vigente en 1945, cuando las economías avanzadas tenían un peso de los votos del 51% y los países en desarrollo como bloque habrían tenido una voz mayor en la arena del FMI6. Sin embargo, un sistema ideal de representación, acorde con estos tiempos difíciles para todos, sería uno en el que cada país cuente con un voto, independientemente de su importancia económica o la contribución de sus Derechos Especiales de Giro (DEG). Cuadro Nº 2 Participación en el Fondo Monetario Internacional (FMI)

Importancia de las cuotas (%) Peso de los votos (%) Países Pre-Singapore Post-reforma 2008 Pre-Singapore Post-reforma 2008

Estados Unidos 17.38 17.67 17.02 16.73

Perú 0.299 0.268 0.304 0.294

Fuente: http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2011/pdfs/quota_tbl.pdf

La razón por la cual señalo a este hecho es porque ha existido una gran diferencia entre el enfoque del FMI para abordar la recesión económica del Perú, en contraste con la sufrida por los Estados Unidos. Por ejemplo, durante el primer gobierno de Alan García, el Perú declaró al FMI que no podría pagar el servicio de la deuda más allá del diez por ciento del valor de sus exportaciones, ya que le era necesario cumplir primeramente con las obligaciones domésticas, como lo eran el problema de la inflación y la pobreza. El New York Times presentó la noticia así: «El Perú le ha dicho al Fondo Monetario Internacional que no podrá pagar $252 millones en obligaciones atrasadas a la agencia de préstamos, un oficial de finanzas dijo hoy. El dijo que

6 Kelkar, Vijay et al. «Time for change at the IMF». Finance and Development, vol. 42, n.° 1. Washington D.C.: International Monetary Fund, 2005, pp. 46-48. 346 Humala frente a la segunda etapa de la crisis los precios deprimidos de las exportaciones más importantes les impide cumplir con los pagos de la deuda de $782 millones7». La respuesta del FMI a este hecho fue declarar al Perú inelegi- ble para nuevos créditos en agosto de 1986. Debido a la persistencia del gobierno de García en esta decisión, los miembros del comité del FMI discutieron la posibilidad de expulsar al Perú del FMI en setiembre de 1989. Sin embargo, en diciembre del mismo año, el primer ministro peruano lideró una delegación para visitar el FMI e informar que el Perú iba a reanudar sus pagos del servicio de la deuda para evitar cualquier riesgo de expulsión del sistema de créditos internacionales. No fue hasta que Alberto Fujimori asumió la presidencia del Perú que el FMI envió una misión para discutir el nuevo programa económico a ser implementado, que incluyó un severo paquete de austeridad: «… con nuevos impuestos, la venta de compañías estatales, el recorte de la planilla del gobierno y la reducción en los aranceles»8. Esta experiencia nos ayuda a comprender la declaración realizada por Wibbles cuando afirma que los países en desarrollo no pueden acceder a soporte financiero fresco precisamente cuando es más urgente, especialmente cuando las demandas sociales son sofocantes. En consecuencia, la pobreza se incrementa, tal como ocurrió en el Perú en aquel entonces. Es importante notar, sin embargo, que también es cierto que el gobierno de Alan García no tuvo un manejo adecuado de las relaciones institucionales con el FMI, debido a que su retórica fue siempre confrontacional y desafiante. ¿Cuál fue el enfoque del FMI para enfrentar la crisis econó- mica de los Estados Unidos? El FMI dedicó la mayor parte de sus alocuciones públicas a celebrar la decisión del gobierno de los Estados Unidos de rescatar dos bancos líderes utilizando fondos públicos, el Fannie Mae y el Freddie Mac, declarando:

7 The New York Times, New York, 19 de febrero de 1987. 8 The New York Times, New York, 20 de diciembre de 1990. Raúl Mauro M. 347

«Damos la bienvenida al anuncio realizado por el Secretario Paulson de la acción decisiva a través de un programa de cuatro partes para poner remedio a la difícil situación financiera deFannie Mae y Freddie Mac. Estas instituciones son centrales en el mercado de hipotecas y viviendas de los Estados Unidos. Esta acción ayudará a dar soporte a estos mercados y, por extensión, al panorama económico y financiero»9. En otro discurso oficial10, el FMI sugirió que algunas de las opciones de política clave que los países desarrollados podrían implementar para superar la crisis financiera, incluían la provisión de liquidez al sector financiero y la reducción de las tasas de interés. Estas opciones de política nunca han sido consideradas factibles para los países en desarrollo como una forma de evitar las turbulencias financieras sistémicas. Al Perú no se le habría permitido gastar sus limitados recursos para rescatar a las compañías públicas estratégicas ubicadas en sectores tales como el petróleo y la minería, aún cuando tales decisiones representarían una buena señal para la recuperación de los mercados. Por otro lado, los Estados Unidos han incurrido en altos niveles de déficit económico y de endeudamiento público con respecto al PBI, como consecuencia de la implementación de las políticas de rescate y estímulo económico, sin embargo, ninguna misión del FMI ha interferido con esta política lógica y necesaria, lo cual por cierto fue todo lo contrario para el Perú. A pesar de incurrir en un déficit severo o endeudamiento público severo, solo el Perú fue intervenido.

9 Statement by IMF Managing Director Strauss-Kahn on U.S. Government Actions Related to Fannie Mae and Freddie. IMF Press Release, Washington D.C., Sep 7, 2008. http://www.imf.org/external/np/sec/pr/2008/pr08202.htm 10 Speech by John Lipsky, First Deputy Managing Director, International Monetary Fund at the UCLA Economic Forecasting Conference, September 24, 2008. 348 Humala frente a la segunda etapa de la crisis

Gráfico Nº 2 Déficit económico y endeudamiento público Estados Unidos – Perú

-3 -2 -1 0 1 2 3 4

-1.8 -2.0 -2.7 -2.2 -2.8 -3.5 -4.5 Déﬁcit / PBI -5.0 -5.3 -6.5 -6.5 EE.UU. -7.0 Perú -8.1

-10.0 -9.8 -10.5

EE.UU. 102.9 99.3 Perú 92.7 Deuda Pública / 84.3 PBI 71.1 63.4 61.6 61.1 62.1 56.3 48.6 48.3 46.8 42.8 39.1 34.9

-3 -2 -1 0 1 2 3 4

Fuente: IMF Fiscal Monitor historical data base. http://www.imf.org/external/ns/cs.aspx?id=262 Raúl Mauro M. 349

En resumen, la participación peruana en el FMI ha tenido poco efecto con la distribución del poder y por el contrario se ha visto muy afectado por la mala asignación de recursos financieros cuando estos son necesarios, situación que ha sido distinta para los Estados Unidos. Como Wibbels ha señalado11, este hallazgo tiene que ver con «el reconocimiento de que las naciones desa- rrolladas y en desarrollo tienen distintos patrones de integración en los mercados globales». Otra institución internacional a evaluar es la OMC. De acuerdo con sus valores fundacionales, esta organización debe ayudar a consolidar un comercio más justo a nivel mundial. A pesar de que esta organización ayuda a resolver un conjunto específico de disputas comerciales, la verdad es que ha quedado indispuesto para resolver los problemas estructurales del comercio global. Por ejemplo, la erradicación de los elevados niveles de subsidio provistos por los países desarrollados a sus agricultores y la omisión de un marco institucional para lidiar con las inversiones de alta tecnología en el desarrollo de semillas. El primer problema es una posición de mercado injusta que hace imposible a los países emergentes y pobres competir con las exportaciones de sus productos agrícolas. La sobreproducción, por su parte, reduce los precios globales de los cultivos, lo que resulta en una pérdida de la viabilidad económica y la destrucción de la biodiversidad por medio de la extinción de la agricultura de pequeña escala12. Esto último está imponiendo serias preocupaciones en cuanto amenaza la seguridad alimentaria de muchos países en desarrollo. La OMC no ha tenido ni tiene el poder coercitivo suficiente para promover un mercado global más justo y eficiente. Algunos países, como los Estados Unidos, han firmado tratados de libre comercio con

11 Op. Cit. 12 Oxfam. Rigged rules and double standards: trade, globalization, and the fight against poverty. Washington D.C.: Oxfam International, 2002. http://www.maketradefair. com/assets/english/report_english.pdf 350 Humala frente a la segunda etapa de la crisis el Perú, los cuales incluyen sendos capítulos sobre la propiedad intelectual y la biotecnología. Este tipo de acuerdos anulan la capacidad de la OMC para resolver futuros conflictos de comercio entre los países porque son aislados por tratados bilaterales. Finalmente, debemos considerar las relaciones entre el BM y los dos países bajo análisis. Un estudio de caso concreto resulta ilustrativo sobre la no conveniencia de la membresía peruana en esta organización. Minas Conga, el nuevo proyecto minero a cargo de la compañía minera más grande en América Latina, Yanacocha, localizado en los andes norteños del Perú, se enfrenta a graves disturbios sociales debido a las preocupaciones ambientales que han surgido con respecto al agotamiento del agua de varias lagunas para beneficio de este proyecto. El BM tiene un interés clave en este sitio: 5% del total de acciones de esta empresa pertenecen al grupo del BM13. El producto más importante de estas minas es el oro. Hasta ahora, el BM no se ha pronunciado oficialmente sobre las acciones propias de responsabilidad social del proyecto ni sobre el marco ambiental que deben cumplir para evitar las consecuencias negativas de las operaciones mineras. Por su parte, el conflicto social se ha intensificado hasta tal punto que el nuevo gobierno de Ollanta Humala no solo ha sufrido su primera crisis política, sino que es el conflicto que más tiempo tiene sin resolverse. Este es un evento significativo políticamente hablando, tomando en consideración que Humala ganó las elecciones utilizando una retórica política en contra de las inversiones mineras y la promoción de la inclusión de todos los peruanos desde un programa nacionalista. Su primer ministro tuvo que renunciar señalando la necesidad de realizar ajustes en el programa político a implementar por el gobierno, tomando en cuenta el bienestar de sus ciudadanos. A pesar de estos sucesos, el BM no ha realizado ninguna declaración explícita sobre este problema, mientras que el gobierno se ha dedicado a continuar la política de criminalización

13 Ver: http://www.yanacocha.com.pe/la-compania/quienes-somos/ Raúl Mauro M. 351 de la protesta social al declarar el estado de emergencia en la región en conflicto. Esta medida incluye el congelamiento de las cuentas bancarias de los gobiernos locales, lo que afecta seriamente a Cajamarca, la tercera región más pobre del país. Esta experiencia nos ayuda a comprender la declaración realizada por Cardoso acerca de la jerarquía que existe en la sociedad como un medio para organizar la producción económica global14: «Esta jerarquía también sirve para asegurar la desigual apropiación de la naturaleza y de los resultados del trabajo humano por las clases y grupos sociales». Lo visto hasta este punto permite obtener algunas conclusiones preliminares. En primer lugar, los países evaluados han resultado útiles para representar un rango de relaciones económicas y financieras entre los Estados Unidos (como país desarrollado) y el resto del mundo en desarrollo. No obstante, conforme la crisis internacional va profundizándose, es posible apreciar que el FMI comienza a adoptar un esquema similar empleado con los países en desarrollo con los países no tan periféricos pero desarrollados, como lo son los denominados PIIGS15. En buena cuenta, dichos países desarrollados –pero periféricos al núcleo duro de países ricos– sufrirán las consecuencias de la debacle financiera a pesar de formar parte de una institucionalidad global que se espera debía prevenir el haber llegado a tal situación y que finalmente debió haber tenido la capacidad suficiente para rescatarlos de la bancarrota. Teniendo la anterior discusión presente, es posible apreciar que los grados de libertad del gobierno de Humala, para manejar las contingencias de la segunda etapa de agudización de la crisis internacional, se van a reducir a la necesidad de recurrir a los recursos internos que se hayan podido acumular como parte de la bonanza económica observada desde el 2001. Como se postergó la reforma tributaria, la crisis internacional impondrá condiciones

14 Cardoso, Fernando Henrique y Faletto, Enzo. Dependency and Development in Latin America. Berkeley: University of California Press, 1979. 15 Portugal, Italia, Irlanda, Grecia y España. 352 Humala frente a la segunda etapa de la crisis muy severas para acceder a recursos frescos del exterior, de ser estos necesarios para financiar cualquier programa que pretenda minimizar los costos sociales de la agudización de la crisis económica internacional. Esta situación finalmente va a desnudar al rey del blindaje macroeconómico peruano: estaremos solos si no se actúa en otros frentes de asociación internacional que puedan proveer fuentes de estabilidad compensatorios, a nivel regional por ejemplo. En suma, la capacidad para capear con una crisis económica depende esencialmente del patrón de integración con la economía global, la cual se presenta desventajosa para el caso peruano. En esta visión, las instituciones internacionales son únicamente instrumentos para mantener la actual jerarquía de relaciones sociales globales basada en un patrón específico de explotación económica. La evidencia revisada hasta el momento me permite aseverar que dicha hipótesis tiene mucho sentido. Puesto que bajo periodos de zozobra financiera y económica, un país desarrollado tiene mayores ventajas para atender las demandas sociales y económicas gracias a su participación en los organismos internacionales, es imperante que el actual gobierno plantee en el frente interno un programa de combate a los efectos negativos de la segunda fase de la crisis internacional, la cual podría financiarse a partir de los recursos que se obtengan de los todavía altos precios de los minerales. En el frente externo será necesario redefinir el esquema de participación en la institucionalidad global, evaluando qué es posible reformar y qué no, para recurrir a otras alternativas de confluencia regional y global actualmente en desarrollo. De lo contrario, la imposición de condiciones rígidas por parte de los organismos internacionales para capear los desequilibrios económicos, conducirá inevitablemente a un aumento de la pobreza y el malestar social, habiendo desaprovechado finalmente el boom macroeconómico de la década que ha pasado. La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía, desde lo ambiental*

Erick Pajares G.

El tirano reclama vino dulce de las uvas ácidas.

Khalil Gibran

1. Contexto: una ecología política de la crisis de gobernabilidad

Decía Immanuel Kant que «la mayor perfección del hombre es cumplir el deber por el deber», y esa es, en buena cuenta, la premisa que orienta el desarrollo de este ensayo, en tanto ejercicio deli- berado de nuestro libre pensamiento y en desacato a la pretensión del actual gobierno de criminalizar la reflexión crítica, la posición disidente y la protesta, frente a aquello que deviene en una realidad maciza: la verticalidad de un modelo económico insostenible, por perniciosamente atado al extractivismo de recursos naturales, y por marginador; que se soporta en una estructura institucional y jurídica que parece haber sido hecha para propiciar el conflicto social; que desdeña la relevancia del diálogo como mecanismo para la construcción de verdaderos consensos; que exacerba la

* El presente ensayo es una reflexión sobre y para el Perú, visto a la distancia desde los Cerros de Oriente, al sur de Bogotá (Colombia, mayo 2012). Allí hemos vivenciado lecciones de amor y de vida que permanecerán en nosotros, allí hemos entendido cómo las gentes despiertan para sobrevivir un día a la vez, creyendo que aún es posible la sonrisa, a pesar de la indiferencia y la marginación. Así vamos construyendo nuestra «conciencia antropológica», asumiendo nuestra «conciencia planetaria».Varios aspectos de este análisis han sido discutidos también con compañeros y colegas de la Facultad de Estudios Ambientales y Rurales de la Pontificia Universidad Javeriana. 356 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía polarización de los intereses y posiciones de los actores en medio de la controversia, con un Estado filtrado por, y parcializado con, el poder empresarial; y que nos expone a una cada vez más aguda crisis de gobernabilidad. Todos estos elementos –que se van configurando con la pro- fundización del modelo económico– están propiciando el descontento y la legitimidad del malestar social, que en su extremismo errático, pretende ser negado por el país conservador. En el 2011, en medio de las perversiones de la segunda vuelta electoral presidencial, alentadas, como no, por los poderes eco- nómicos y fácticos que se jugaron por el establishment, nos vimos en la necesidad de asumir, por una convicción de ética política, el respaldo a la candidatura de Ollanta Humala1, en tanto representaba (en ese momento) una confluencia de intenciones y propuestas para repensar el Perú, dando paso a cambios consistentes en el actual modelo de crecimiento material excluyente (por el que estamos transitando desde el autogolpe fujimorista de 1992), por uno de visión más inclusiva, con enfoque estratégico para la gestión de los intereses nacionales, con amplitud para entender que también es urgente y de vital necesidad ampliar y fortalecer los mecanismos de participación política de los diversos sectores sociales del país, en especial en los discursos y negociaciones para reformular e innovar las políticas públicas y la toma de decisiones sobre la gestión del ambiente y los recursos naturales. Tal respaldo se fundaba entonces en la necesidad de profundizar y perfeccionar la acción política a través de la democracia. Y es que, asumiendo el concepto de «democracia deliberativa» propuesto por Habermas, la democracia debe ser la libre discusión de los asuntos públicos en forma racional2.

1 Pajares, Erick. «Crecimiento (in)sostenible y crisis ambiental: balance de políticas y prospectiva estratégica». En: Centro de Estudios y Promoción del Desarrollo (desco), ed. Perú Hoy. El quinquenio perdido. Crecimiento con exclusión. Lima: desco, 2011. 2 Al respecto véase: Habermas, Jurgen. Facticidad y validez. Madrid: Trotta, 1996. Erick Pajares G. 357

Ya en funciones, Humala, sin una organización política cohesionada que lo afirmara en las posiciones que dijo encarnar; sin operadores políticos que articulen la acción política del gobierno central con los procesos y expectativas regionales, y las organizaciones de base; sitiado prontamente (y al mismo tiempo sensualizado) por las fuertes presiones del capital, así como por los condicionamientos mediáticos, pero también puesto en disyuntiva por los maximalismos políticos de las dirigencias regionales de izquierda, termina cediendo el manejo de la economía a los sectores conservadores del país, los cuales logran perpetrar, silenciosamente, lo que en la teoría de la ciencia política se define como un «golpe de Estado restaurador», cuando tras el paro indefinido iniciado el 24 de noviembre del 2011 en contra del proyecto minero Conga, y al no concretarse ningún acuerdo con las autoridades regionales, locales y de la sociedad civil organizada de Cajamarca, el gobierno decreta el estado de emergencia en cuatro provincias de dicha región3, mediante el Decreto Supremo n.° 093-2011-PCM4, así como la Resolución Suprema n.° 591-2011-DE, que autoriza la intervención de las Fuerzas Armadas en apoyo a la Policía Nacional del Perú. Es esa decisión política la que establece el parteaguas, el momento de quiebre que distancia a Humala completamente de sus posturas iniciales de cambio, al establecer un «estado de excepción», invocando un marco legal represivo (dado durante el gobierno de Alan García), a fin de imponer el «principio de autoridad» y el «estado de derecho»5. El 11 de diciembre de 2011, debido a las insalvables diferencias de enfoque en el tratamiento del conflicto de Cajamarca al interior del gabinete ministerial, el premier Salomón Lerner renuncia

3 Cajamarca, Celendín, Hualgayoc y Contumazá. 4 Publicado el 4 de diciembre de 2011 en el diario oficial El Peruano. 5 El estado de emergencia decretado en Cajamarca tuvo como sustento el Decreto Legislativo n.° 1095, publicado en el diario oficial El Peruano el 1 de septiembre de 2010, y que establece las reglas de empleo y uso de la fuerza por parte de las fuerzas armadas en el territorio nacional. 358 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía a su cargo y asume la presidencia del Consejo de Ministros, el entonces ministro del Interior, Oscar Valdés. Pasábamos así, traumáticamente, de la vocación por el diálogo como la vía para consensuar el orden, al choque, a la imposición por la fuerza de las armas y a la persecución. De ese modo, el conservadurismo logra asegurarse –de parte del gobierno de Humala– el retorno a un «estilo de manejo» de los conflictos socioambientales que surgen, en la mayoría de los casos, por el modus operandi de las actividades extractivas6. Dicho modelo, impuesto durante la administración gubernamental de Alan García, implica una lógica operativa que se expresa en: 1. Militarización de las zonas de influencia de los proyectos extractivos, para asegurar –vía represión– el control de las operaciones y la desterritorialización de las mismas7; 2. Diálogos difusos, poco inclusivos, con niveles parciales de representación social (los nega- cionistas consideran que el problema es el diálogo y no la falta de él, pues para ellos dialogar es un síntoma de debilidad política y no el producto del ejercicio público de la razón); 3. Judicialización de las autoridades locales y regionales que lideran los movimientos de protesta contra los impactos socioambientales generados por las inversiones extractivas; y 4. Congelamiento de las cuentas y fondos públicos regionales y locales, con la finalidad de asfixiar los movimientos ciudadanos que se resisten al desarrollo de proyectos extractivos en zonas social y ambientalmente sensibles. Tras ese «estilo» de manejar los conflictos socioambientales subyace «una forma vertical de pensar el país», una manera de imponer la administración sobre sus recursos naturales y de entender (pero también de no comprehender, o peor aún, de desentender)

6 Véase: Pajares, Erick. «Poder y recursos naturales en el Perú. Actores estratégicos en la sociedad de mercado». En: desco, ed. Perú Hoy. Luces y sombras del poder. Lima: desco, 2009. 7 Mediante las resoluciones supremas n.° 256-2012-DE y n.° 257-2012-DE, las fuerzas armadas asumen, desde el 4 de junio de 2012, el control del orden interno en determinados distritos y provincias de las regiones de Ayacucho, Huancavelica, Cusco y Junín, mientras dure el estado de emergencia dispuesto por el gobierno nacional. Erick Pajares G. 359 las dinámicas y complejas realidades de la «otredad», de las diversas sociedades que habitan en el territorio nacional, particularmente las rurales, vistas aún como parte de una «ciudadanía de segunda clase»8. La forma en que el neoconservadurismo logró el escalamien- to del conflicto en Cajamarca –aprovechando la ocasión de la confrontación entre el gobierno central y el gobierno regional–, produjo al mismo tiempo el punto de no retorno de Ollanta a sus fuentes y el acto definitivo de ruptura con las fuerzas que lo llevaron al gobierno. Este es el pacto implícito que necesitaban las fuerzas conservadoras para considerar a Ollanta un hombre suyo. Tenían que asegurarlo converso, completamente integrado a sus filas y a su política. Y es que lo acontecido en Cajamarca implicaba (e implica) mucho más que un conflicto socioambiental de alcance regional. Esta crisis de gobernabilidad debió (y debe) abrirle paso a un urgente proceso de acuerdo nacional, orientado a redimensionar la actual política económica de crecimiento basada –centralmente– en la extracción de recursos naturales y la exportación de materias primas. A pesar del repetido anuncio de Humala de «una nueva relación con la minería, que lleve lo social por delante»9, no se ha promovido el debate sobre cómo lograrlo, y el acuerdo posible ha sido abortado por los que perdieron las elecciones, y que ahora gobiernan, imponiendo mano dura. Tal paradoja encuentra su explicación en el avasallamiento del poder político por el poder económico. Pero ese estilo de conducir los conflictos, o mejor dicho, de manejar la política, la economía y la institucionalidad del país,

8 López, Sinesio «La batalla anunciada de Cajamarca». La República, Lima, 15 de abril de 2012. 9 Política. «Humala anuncia nueva relación con la minería que lleve lo social por delante». La República, Lima, 19 de diciembre de 2011; y Política. «Presidente Humala asegura que dirigirá una nueva relación con la minería». El Comercio, Lima, 16 de junio de 2012. 360 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía tendrá un uso limitado al corto plazo y acaso sirva solo para postergar unas cuantas demandas. No servirá, sin embargo, para gobernar, ni mucho menos para transformar, a menos que Humala reaccione y vea que ya casi lo han convertido en lo que querían convertirlo: un García más.

La conflictividad y la inclusión en el progresismo neoextractivista

A la fecha, a pesar del Dictamen Pericial Internacional del Com- ponente Hídrico del Estudio de Impacto Ambiental del Proyecto Minero Conga (Cajamarca - Perú)10, la persistencia del gobierno central en continuar con dicha inversión (y con el mismo operador corporativo) se enfrenta con la cerrada oposición de las organizaciones sociales, gobiernos locales y el gobierno regional, que han declarado inviable ambiental y socialmente el proyecto. Pero además, el gobierno de Ollanta Humala enfrenta también la posición de la transnacional minera Newmont (matriz que ejecuta el proyecto minero Conga), quien a través de su vicepresidente de operaciones para América del Sur, Carlos Santa Cruz, ha referido que el peritaje no es vinculante, mientras que el Chief Executive Office(CEO) de la corporación, Richard O’Brien, ha señalado que si el proyecto minero Conga no les resulta conveniente como inversión, podrían alejarse y buscar otros destinos para trabajar. O’Brien precisó que: «Si Conga no se puede desarrollar de una manera segura, social y ambientalmente responsable, entonces vamos a reasignar ese capital para otros proyectos de desarrollo en nuestro portafolio, incluyendo las oportunidades en Nevada, Australia, Ghana e Indonesia»11.

10 Presentado oficialmente el 17 de abril de 2012. 11 «CEO de minera Newmont: Si Conga no es favorable, tenemos otras opciones de inversión». La República, Lima, 27 de abril de 2012. Erick Pajares G. 361

Así las cosas, el gobierno de Humala se ha mostrado incapaz de ponderar estratégicamente las reacciones que iba a suscitar su postura ambigua, en ambos lados del tablero, más aún si se toma en cuenta la reputación negativa de una empresa como Yanaco- cha, que muestra graves problemas de credibilidad y una larga sucesión de conflictos con las poblaciones rurales y autoridades de Cajamarca. Con un «Conga va» torpe y que expone impúdicamente los adentros (si acaso las debilidades) de quienes definen la política económica del país, es de esperarse que la transnacional, aún con el peritaje realizado, pretenda renegociar condiciones con el Estado peruano para reducir sus responsabilidades ambientales y sociales, no internalizándolas, o asumiendo parcialmente los requerimientos planteados por el gobierno nacional, para maxi- mizar sus ganancias. En este escenario era igualmente previsible la radicalización de la resistencia contra el proyecto minero en Cajamarca. Paralelamente emerge por estos días el conflicto en Espinar (Cusco), zona en la que un sector de la población se opone a la actividad del proyecto minero Xstrata - Tintaya y que ha puesto nuevamente en evidencia la falta de credibilidad que tiene el Estado en relación con los temas ambientales12. Hay quienes refieren que en política hacer un balance implica una suerte de ajuste de cuentas con la historia. Al cumplirse un año de la administración de Ollanta Humala, tal balance muestra niveles críticos para la gobernabilidad en el Perú, sin embargo, en medio de este escenario, ni el gobierno, ni los mass media, ni los inversionistas, quieren asumir que lo que subyace a la conflictividad social, desde hace un buen tiempo, es un severo cuestionamiento al modelo económico en sí mismo, que se caracteriza por la promoción de actividades extractivas altamente sensibles a las fluctuaciones de los

12 Castro, Jonathan. «Verónika Mendoza Frisch: Me indigna que el presidente opte por una postura de represión». La República, Lima, 6 de junio de 2012. 362 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía precios internacionales de los metales; la exportación de commodities; un modelo que genera un crecimiento material que no redistribuye, ni comparte, pero que excluye; un estilo de desarrollo insustentable que deshumaniza, que no paga ni repone lo que contamina, que altera el paisaje cultural, que destruye el sitio sagrado. Se requiere pues una aproximación multidimensional al problema, puesto que el asunto excede la valoración cuantitativa, la comprensión técnica o el mero interés por un mayor acceso a los beneficios del crecimiento material. No es tampoco aceptable pretender reducir la emergencia de los conflictos socioambientales a una supuesta cuestión dicotómica entre los que están a favor del desarrollo del país y los que se oponen a la inversión minera, por intereses políticos e ideológicos. Hay otros valores, otras visiones y diversos significados sobre el entorno que también importan, y que deberán ser reconocidos. En lo relativo a la gestión de los recursos naturales, a lo largo del primer año del gobierno de Ollanta Humala, es preciso señalar que la alternativa de cambio que en su momento alentó, ha virado peligrosamente hacia posiciones cada vez más conservadoras. La acción política que se retrae de los cambios vitales y que debilita los marcos institucionales, de políticas y regulatorios, en materia ambiental, para facilitar así las inversiones extractivas y capitalizar recursos para financiar la inclusión material, es lo que definimos en este ensayo como la «reinvención fallida». La actual administración no está pensando las transiciones hacia el postextractivismo, por el contrario, persiste en mantener fuertemente atada la matriz económica del país a la explotación de recursos naturales. Así lo enfatiza el propio Humala al señalar que: «El proyecto Conga es importante para el Perú porque le va a permitir realizar la gran transformación y la inclusión social que ofrecimos al pueblo peruano»13.

13 peru.com, Lima, miércoles 16 de noviembre del 2011. Véase también: «Humala da su respaldo al proyecto Conga». Perú 21, Lima, 16 de noviembre de 2011. Erick Pajares G. 363

Mientras tanto, la crisis de gobernabilidad, a la luz de los factores que la propician, implica a su vez una grave crisis de institucionalidad (o debilitamiento del sistema de gobernanza), que de no revertirse, significará un alto costo social y político para el país.

2. Reinventar el marco institucional para la gobernabilidad ambiental

Gestionar para revertir la crisis de gobernabilidad que vive actualmente el Perú, requiere urgentemente, que duda cabe, de una reinvención de los marcos institucionales, de políticas y regulatorios para la gestión del ambiente y los recursos naturales, los mismos que se mantienen casi invariables desde 1992 y que han sido ya largamente rebasados por las dinámicas de los nuevos contextos sociales, políticos y económicos, tanto a nivel nacional como internacional. A la luz del caso del peritaje internacional relacionado con el proyecto minero Conga (Cajamarca), lo que emerge como constatación es que el sistema de gestión ambiental del país no permite ya evaluar, a profundidad, los alcances de los impactos (ambientales y sociales) de los diversos megaproyectos de inversión en actividades extractivas (minería, petróleo, energía) y que es necesario consensuar «nuevas reglas de juego» que establezcan claramente los roles y responsabilidades de todos los actores que confluyen en un proceso de inversión, siendo fundamental poner a debate, y atender, el conjunto de factores que convergen, activan y exacerban la conflictividad socioambiental. Consideramos que la construcción de las nuevas reglas de juego pasa por analizar, centralmente, los siguientes aspectos:

1. La transparencia y la imparcialidad de las entidades del Estado en la toma de decisiones de un proyecto que puede 364 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

afectar las tierras, los recursos y las dinámicas de vida de una población local o región. Ello implica que los funcionarios estatales no se encuentren vinculados de forma alguna, ni directa ni indirectamente, con los intereses privados que deben supervisar, a fin de neutralizar la corrupción vinculada con el otorgamiento irregular de concesiones, permisos, licencias de operación, aprobación de evaluaciones ambientales, entre otros requisitos de desempeño. 2. El fortalecimiento de los roles y competencias del Ministerio del Ambiente (MINAM)14, en tanto autoridad ambiental nacional, superando las dinámicas sectoriales y estableciendo un sistema de gestión ambiental que determine que los sectores que promueven la inversión en actividades extractivas, no sean los mismos que aprueben, supervisen y fiscalicen los compromisos ambientales y sociales de los proyectos. 3. El rol de los gobiernos regionales y locales en el otorgamiento de concesiones, en la negociación de contratos y en los procesos de evaluación y fiscalización ambiental. 4. La formulación de una política nacional de gestión sustentable de los sistemas territoriales que acompañe la política nacional ambiental y que se implemente mediante una norma de ordenamiento territorial, que armonice los diversos niveles de gestión del territorio y compatibilice la vocación natural del espacio con las actividades de los diversos actores que confluyen en él. 5. El diseño de políticas públicas eficaces para la gestión y transformación de los conflictos socioambientales, e imple- mentación de «mecanismos institucionalizados de diálogo y resolución», priorizando el enfoque preventivo.

14 Fortalecer operativamente las capacidades de la Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) y adscribir a la Autoridad Nacional del Agua (ANA) al Ministerio del Ambiente (MINAM). Erick Pajares G. 365

6. El diseño e implementación de un mecanismo que contri- buya a la supervisión ética de las inversiones en actividades extractivas (Ombudsman para la supervisión ética de las inversiones)15. 7. El diseño e implementación de una política nacional de pueblos indígenas, así como de mecanismos operativos claramente establecidos en materia de consulta previa a comunidades campesinas y comunidades nativas, como parte integrante de un sistema más amplio de participación ciudadana en la gestión del ambiente y los recursos naturales en el Perú. Todo esto debe ir de la mano con una base de datos estadísticos –periódicamente actualizados– sobre población comunal y tierras comunales. 8. El diseño, implementación y financiamiento de un marco de políticas y regulatorio en materia de responsabilidad ambiental y social de las inversiones. Es conveniente evaluar la pertinencia de viabilizar la responsabilidad social empresarial exigible (frente a la responsabilidad social empresarial voluntaria). Un aspecto central de la gestión ambiental vinculada con las actividades extractivas (particularmente la minería), tiene que ver con la confianza y la construcción de procesos de diálogo entre las partes que interactúan en un proyecto extractivo (Estado, comunidades, inversores). Al respecto consideramos importante destacar que el propio Banco Mundial, en su informe Riqueza y Sostenibilidad: Dimensiones Sociales y Ambientales de la Minería en el Perú, precisa que:

15 Al respecto, una de las recomendaciones del peritaje internacional al componente hídrico del Estudio de Impacto Ambiental (EIA) del proyecto minero Conga, plantea que se debe «implementar una veeduría para tener un comité de acompañamiento a las recomendaciones». 366 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

«[...] La falta de confianza entre los agentes es el común denominador, lo que hace que el diálogo sea un reto difícil y desproporcionadamente grande, cuyas raíces históricas son además evidentes. En el Perú, la minería de gran escala se inició poco después de la conquista una vez que culminó el pillaje de los tesoros del Imperio Incaico. La búsqueda de plata y oro obsesionó a los conquistadores españoles y la administración colonial tuvo como principal actividad económica la extracción de estos metales. Con este propósito, se introdujo el trabajo obligatorio en las minas (la mita) para la población andina, lo que tuvo como consecuencia uno de los tratos más explotadores e inhumanos hacia los pueblos indí- genas en tiempos coloniales que se haya conocido. Como lo demuestran el folklore, mitología y poesía andina, existen todavía profundas raíces de resentimiento»16. Así pues, el tema resulta siendo bastante más complejo de lo que el propio Humala piensa ahora sobre la creciente resistencia hacia el extractivismo minero, cuando dice que «[...] hay un conjunto de ONG que inyectan fondos e ideologías y generan muchas veces más desconfianza en vez de generar confianza»17. La responsabilidad de construir confianza radica primordial- mente en el Estado, en tanto plataforma que debe representar las aspiraciones de todos los sectores sociales. ¿Cómo puede la población confiar en un gobierno que se afirma, cada vez más, en el continuismo peligroso del crecimiento, mientras se posterga la inclusión social que es, no hay que olvidarlo, la razón principal por la cual la mayoría votó por Humala?

16 Banco Mundial. Republic of Peru Wealth and Sustainability: The Environmental and Social Dimensions of the Mining Sector in Peru. Washington D.C.: Environmentally and Socially Sustainable Development Department Latin America and the Caribbean Region, 2005. 17 Véase: Política. «Ollanta Humala sobre minería y comunidades: ONG inyectan fondos e ideologías». El Comercio, Lima, 12 de junio de 2012. Erick Pajares G. 367

3. Un balance de la actual crisis política del Perú desde lo ambiental

El día 101 del actual gobierno empezó con un rebrote de conflictos sociales en diversas regiones del país y la forma en que estos se gestionan demuestra que los instrumentos disponibles para en- frentarlos no han cambiado: el diálogo político y las fuerzas del orden. La trama de la protesta tampoco ha cambiado. Algunas opiniones se inclinaban inicialmente por la idea de que el perfil progresista que mostraba a sus inicios el gobierno de Humala y su anuncio de nuevas técnicas para enfrentar el problema, amino- raría los conflictos y aportaría soluciones creativas y concertadas. Lo primero no se ha dado, pues Humala se enrumba hacia el neoconservadurismo. Lo segundo se ha dejado de lado para dar paso a la verticalidad, la represión y la persecución judicial, a fin de «garantizar el orden público», en cumplimiento de la ley. Pero, ¿un nuevo instrumento para la transformación de los conflictos podría ser acaso una actitud menos inclinada a favor de los grandes emprendimientos extractivos, que la del gobierno anterior? Es claro que un giro de este tipo le daría a los diálogos y negociaciones (los que están en marcha y los que están por venir) un nuevo tono, y mejores posibilidades de llegar a buen puerto. Es igualmente claro que ese tipo de éxito significará algún sacrificio para el sector empresarial, de modo tal que también tendrían que instalarse algunas mesas de negociación al interior del mismo poder ejecutivo, para equilibrar y estabilizar las presiones de los neoconservadores que defienden el capital dentro de los predios del gobierno. La vocación represiva que está mostrando la administración de Humala puede significar su acorralamiento y el surgimiento de nuevos –y cada vez más agudos– conflictos sociales, o incluso la formación de movimientos políticos que animen los conflictos regionales y que logren disputarle seriamente algunas formas de presencia y hegemonía al Estado. 368 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

El devenir del proyecto Conga (Newmont, Yanacocha) y la gestión del conflicto generado en torno a dicho emprendimiento extractivo, no solo significó un cambio de gabinete, sino el estreno de una nueva distribución de fuerzas y la gestación de una etapa que, si no se insiste en el cambio, puede culminar, en el mediano o largo plazo, con un Estado muy fragilizado. En buena cuenta, los estados de emergencia son expresión de un «Estado en emergencia». Los sucesos de Cajamarca (conflicto social, diálogo entram- pado, estado de excepción, peritaje, persecución de liderazgos locales) mostraron un gobierno de dos velocidades: el diálogo y el cambio vs. el orden y la continuidad. El gabinete Lerner expresaba la primera opción, pero es la segunda la que se ha impuesto por la vía de la formación de un núcleo neoconservador que ha tomado el control del gobierno18. Una cuestión fundamental para el análisis de la conflictividad desatada, es que mientras la demanda de cambio es estructural, la de orden es coyuntural. Al cabo de 10 años de conflictos sociales las elecciones del 2011 abrieron las puertas a una propuesta de igualdad y derechos que al mismo tiempo mantenga el crecimiento y la inversión socialmente responsable, un mensaje político cuyo eco no se diluirá con el endurecimiento represivo. Resulta pues ilusorio administrar la gobernabilidad sin una cuota de transformaciones. Es una convicción equívoca el considerar que los conflictos sociales constituyen un problema meramente de orden público y no de demanda por justicia (por establecer relaciones menos asimétricas entre Estado, población local y empresas), y por lograr la implementación de mecanismos que institucionalicen el diálogo como estrategia prioritaria para canalizar la participación de la población, de la sociedad civil,

18 Una encuesta realizada por la empresa GFK Perú y publicada por el diario La República, el 2 de mayo de 2012, revela que el 53% de peruanos apuesta por el diálogo para solucionar el conflicto generado en torno al proyecto Conga. Erick Pajares G. 369 en la toma de decisiones relativas a la gestión de los recursos naturales del país. La suspensión de las operaciones del proyecto minero Conga es la resultante de varios errores y ausencias. En la perspectiva inmediata, ha proyectado una innecesaria debilidad del gobierno, un desgaste del papel arbitral de la figura presidencial y una in- deseable fragilidad del equilibrio de fuerzas que el mismo Ollanta Humala propuso, con acierto, durante su campaña política. La conclusión más importante de este episodio quizás sea que el juego de grandes actores públicos, al que se había reducido la política en los últimos años, ha encontrado un límite: la calle. La falta de Estado y partidos, de interlocución y diálogo, la carencia de legitimidad y confianza, agranda las brechas detectadas, especialmente las políticas y territoriales. La sociedad, en esta ocasión Cajamarca, encara y resuelve a su manera los conflictos que los actores abordan con un esquema cuestionado desde el Arequipazo del 2002, pasando por Tambogrande (2003), Quilish (2004), Combayo (2006), Majaz (2006), Bagua (2009), Tía María (2011) y Santa Ana (2011). Actualmente las ciencias sociales en América Latina debaten para descubrir las claves del actual malestar regional y discernir si se dinamiza por la desigualdad, o por el déficit de instituciones y de ejercicio de libertad19. Mientras tanto, en nuestro país, Conga legitima con cargo a inventario, un estilo violento de solución parcial de conflictos, «una inclusión a palos».

19 Resulta fundamental señalar que el manejo represivo de los conflictos socioambientales que emergen con el desarrollo de megaproyectos de inversión en minería, petróleo y energía, empieza a esbozarse como un «modelo» a nivel de otros países de la subregión andina, como es el caso de Colombia. Al respecto se recomienda ver el documental «Megaproyectos, la nueva vorágine» (Documentales Pirry, capítulo del 20 de mayo de 2012), en el que se evidencia la lucha de campesinos, población civil, ambientalistas y Organizaciones No Gubernamentales (ONG) contra las empresas nacionales y extranjeras que van controlando grandes espacios de tierras para sus operaciones, desplazando a la población local, vulnerado sus derechos y causando daños ambientales irreversibles. 370 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

Lo sucedido limita también el horizonte de la concertación y reduce la capacidad del gobierno para producir cambios arran- cando concesiones a los extremos. Así las cosas, Conga interroga al proceso político con dos paradojas: ¿cuánto se puede cambiar sin cambiar?, ¿es más viable la concertación para no cambiar que para cambiar? El principal error del gobierno, en el caso Conga, fue presiden- cializar el conflicto, o mejor dicho, dejar que la figura presidencial terminase cercada por el poder empresarial. La sentencia ¡Conga va! fue celebrada desde un lado del escenario, pero desafiado desde el otro, paralizando el diálogo, polarizando la discusión y empoderando en Cajamarca a los partidarios de la confrontación. En este cuadro se registra otra paradoja, aunque esta no es tan nueva: tenemos gobierno pero no partido de gobierno. La defensa pública de la posición gubernamental fue débil y escasa. La actitud errática asumida por la empresa es, sin lugar a duda, impresentable. En lugar de persuadir a la población ubicada en el ámbito de ejecución del proyecto, crearon su propio pueblo, obtuvieron su pedazo de calle y tentaron su legitimidad frente a la legitimidad de los otros. Tampoco evaluaron que la táctica de minería vs. antiminería, en una etapa de crecimiento del ambientalismo, es una invitación al fracaso. En el conflicto en Cajamarca (como en varios otros conflictos socioambientales en el país) hay radicales y maximalismos cues- tionables, de uno y otro lado, más no una población secuestrada por el ambientalismo duro. Sí existe una población cada vez más desconfiada, empobrecida y crecientemente preocupada por los recursos naturales. Frente a esa sociedad el principal obligado es el Estado, y en todo sentido, en la protección de sus recursos, regulación, servicios básicos y orden público, dejando en claro que la función de policía no es el único deber del Estado. Erick Pajares G. 371

En el pasado todos los conflictos debilitaron la autoridad nacional y regional, y este no parece ser la excepción. Eso sí, a partir de Cajamarca se han fortalecido los liderazgos maximalistas. Esta debería ser la oportunidad de intentar un consenso nacional sobre nuevas reglas de juego de las actividades extractivas. Como en otros casos, aquí surge un problema de orden en el sentido de estructura y no de fuerza, y la solución pasa por el Estado y por la institucionalización del diálogo, cosa a la que se niegan todos los extremos del conflicto. Todo conflicto interpela al Estado, pero también a la sociedad, y pone sobre la mesa las relaciones entre estos. Coincidimos con el conflictólogo Javier Torres cuando señala que los conflictos tienen que ver con las políticas de Estado y resulta conveniente revisar algunas de ellas. En efecto, la mayoría de conflictos no son, como piensan algunos, la ofensiva antisistema de una conspiración ideológica para destruir el Estado o la protesta acumuladora de fuerzas insurgentes. Es más sencillo, es una demanda de inclusión política y legal, de distribución, de oportunidades, o a veces, solo de diálogo. En síntesis, se trata de atacar el malestar que genera el descontento. En este escenario hoy no solo el estilo cada vez más conservador de Humala está sobre esa balanza, sino también el modelo económico y la naturaleza de la democracia (o una democracia funcionalizada por las fuerzas del mercado)20.

20 La gestión de Ollanta Humala ha generado, incluso, cuestionamientos políticos fuera del Perú. En el marco de un encuentro con la Asamblea Parlamentaria Euro- Latinoamericana (Eurolat), realizado el 13 de junio de 2012, en el Parlamento Europeo (Estrasburgo, Francia), Catherine Grèze, diputada francesa del Partido Verde y vicepresidenta de la Comisión de los Asuntos Económicos de dicha asamblea, cuestionó su cambio de actitud respecto al «modelo económico en el Perú basado en la extracción de materias primas». http://www.rpp.com.pe/2012-06-15-diputada-europea-critico- a-humala-por-situacion-ambiental-en-peru-noticia_492647.html 372 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

4. Una conclusión reflexiva sobre el Perú de los 60 y el de hoy

El delicado contexto político que atraviesa en estos momentos el Perú, nos exige responder con vitalidad a los que desde el discurso unidimensional pretenden deslegitimar la crítica a un gobierno que empieza a transitar, aceleradamente, por la vía de la intole- rancia y la coerción, cuando desde el conflicto y la protesta se le cuestiona por postergar las urgentes reformas orientadas a cerrar las brechas de la exclusión. Algunos medios de comunicación que hicieron de la última campaña electoral un lamentable ejemplo de discriminación, intransigencia y clasismo, pretenden defender el modelo econó- mico que «tan buenos resultados le ha traído al Perú», señalando, tendenciosamente, que el 70% de la población que votó en la segunda vuelta presidencial del 2011, se oponía a «otro sistema económico»21. Sin embargo, detrás de esa grosera generalización lo que se quiere ocultar es que en el Perú crece una demanda por mayor inclusión. Por ello resulta conveniente revelar cómo la Agencia Central de Inteligencia (CIA, por sus siglas en inglés) veía al Perú, antes de la revolución militar de Juan Velasco Alvarado en 1968. Desde inicios de los 60 la agencia de inteligencia estadounidense mostraba una intensa preocupación por los ribetes revolucionarios que, según dicha entidad, implicaba la situación peruana. El 1 de mayo de 1963 la comunidad de inteligencia americana realizó en Washington una reunión del Estado Mayor Conjunto y la CIA, para analizar el estado de cosas en el Perú, pues su mayor preocupación era que pudiera llegar al poder un gobierno radical, tal como sucedió en Cuba en 195922.

21 Véase: Opinión. «Sacada de máscaras». El Comercio, Lima, 8 de junio de 2012. 22 Para la discusión se expuso un diagnóstico preparado por la CIA, cifrado como Case Number: EO-1993-00006. Release Decision: RIFPUB. «Political Prospects in Peru», 5 de enero de 1963. Erick Pajares G. 373

En su diagnóstico la CIA señalaba que en el Perú no existía una efectiva unidad nacional, «entendida como un lenguaje y una cultura común». Según lo registrado en el protocolo de la reunión, el Perú de entonces era conducido por una oligarquía, principalmente blanca, que habitaba en Lima y el área costera, que ejercía el poder respaldada por las Fuerzas Armadas y por la Iglesia. Más de la mitad de los 11 millones de habitantes eran indios analfabetos, pauperizados, que hablaban sus propias lenguas y vivían en una economía de subsistencia bajo un sistema de dominio semifeudal, apartados de la sociedad moderna. La mayoría de los mestizos, que constituían aproximadamente la tercera parte de la población, no vivían mucho mejor que los indios, aunque formaban parte de la gran fuerza de trabajo urbana. El diagnóstico concluía señalando que los gobiernos peruanos no habían estado dispuestos a hacer los sacrificios necesarios, ni a afrontar los riesgos, para producir los profundos cambios sociales y económicos que requería el país. La estabilidad política del Perú dependería decisivamente de la habilidad y la decisión del gobierno para responder a las demandas sociales de bienestar económico y seguridad. En tal escenario, el cónclave de la inteligencia estadounidense observaba que: «Esta situación augura una desintegración de la estructura social y eco- nómica peruana. A menos que las fuerzas moderadas logren realizar un cambio ordenado probablemente los liderazgos radicales conseguirán la oportunidad para ensayar sus métodos»23. Una dramática conclusión a la que podemos arribar, es que al cabo de más de medio siglo es innegable que la realidad de aquellos tiempos se parece mucho a la actual y que en el Perú hay cosas que siguen sin cambiar.

23 Véase al respecto: National Intelligence Estimate. NIE 97-63. Washington, May 1, 1963. CIA Files, Job 79-R01012A, ODDI Registry. Secret. 374 La reinvención fallida: una comprehensión de la política y la economía

Así las cosas, no es pues una coincidencia que hoy las posiciones más reaccionarias digan que «un país con conflictos sociales no vale la pena»24 y que «no debemos abusar de palabras como diálogo, unidad, transparencia o equidad»25. Tampoco resulta exótico, aunque no deja de ser grotesco, que en el Perú de hoy, en medio de una crisis de gobernabilidad –que se ahonda cada vez más por la negación de los cambios para lograr una sociedad más igualitaria–, desde una praxis cínica de la política, haya quienes vociferen que «hacer cumplir las leyes no es autoritarismo»26 (aunque esas leyes permitan disparar contra los ciudadanos) o que «tendrá que haber muertos» (a los que se les esconde el nombre, por campesinos, y porque se cree que son de clase inferior). A esos les respondemos con una reflexión ética de Mohandas K. Gandhi: «Una ley injusta es, por sí misma, un tipo de violencia. El arresto por no cumplirla, lo es aún más».

24 Véase: Opinión. «Sacada de máscaras». El Comercio, Lima, 8 de junio de 2012. 25 Véase: Política. «Cipriani sobre convulsión por conflictos sociales: Qué feo, un país así no vale la pena». El Comercio, Lima, 10 de junio de 2012. 26 Al respecto véase: «Óscar Valdés sobre conflicto en Espinar: hacer cumplir las leyes no es autoritarismo». La República, Lima, 3 de junio de 2012. Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

Carlos Monge S.

1. Introducción

En más de una oportunidad el presidente Ollanta Humala ha hablado de la inminencia de una nueva minería, idea que podría hacerse extensiva a todas las actividades extractivas. Para ello ha introducido algunos cambios que pueden terminar siendo significativos (la ley y reglamento de la ley de consulta previa, la negociación de nuevas contribuciones del sector minero, gas para el mercado interno y el relanzamiento de Petroperú). Sin embargo, se mantiene el modelo general en el que las extractivas son el motor del crecimiento y todo lo demás se subordina a la promoción de inversiones en este sector. Desde una mirada general y comparativa, a la política del presidente Humala se le puede calificar de un neoextractivismolight 1.

* Esta es una versión resumida y actualizada de un texto publicado por el Grupo Propuesta Ciudadana, del cual el Centro de Estudios y Promociòn del Desarrollo (desco) es integrante y fundador. 1 Sobre el extractivismo, el neoextractivismo y el postextractivismo ver: Gudynas, Eduardo. «10 tesis urgentes sobre el nuevo extractivismo». En: Centro Andino de Acción Popular (CAAP) y Centro Latino Americano de Economía Social (CLAES), ed. Extractivismo, política y sociedad. Quito: CAAP – CLAES, 2009; y Varios. Transiciones. Post extractivismo y alternativas al extractivismo en el Perú. Lima: Red Globalización con Equidad y Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES), 2012. 378 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

2. La ley de consulta previa: la difícil consulta sobre cómo consultar

Una de las primeras medidas del nuevo congreso nacional y del nuevo poder ejecutivo, que inició sus funciones en julio del 2011, fue la aprobación y promulgación2 de la ley de consulta previa, que el anterior congreso nacional había aprobado pero que fuese observada por el presidente Alan García. Sin embargo, las consultas macrorregionales y nacionales para la elaboración del reglamento de la ley –coorganizadas por el Instituto Nacional de Desarrollo de Pueblos Andinos, Amazó- nicos y Afroperuanos (INDEPA) y las organizaciones indígenas integrantes del llamado Pacto de Unidad3– han sido muy conflictivas. Al final del proceso la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI) y la Confederación Nacional Agraria (CNA), habían roto relaciones con el gobierno, mientras que la Confederación Campesina del Perú (CCP) y la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) buscaron influir en el reglamento hasta el final. El reglamento finalmente promulgado por el poder ejecutivo no incluye los últimos aportes de la CCP y de la CONAP, mientras que AIDESEP, CONACAMI y CNA denunciaban el íntegro del proceso, incluida la ley que al inicio habían apoyado, amenazando con llevar el debate a las cortes internacionales4. La implementación de la nueva norma será un proceso largo y complejo pues hay temas pendientes de difícil resolución.

2 6 de Septiembre 2011 3 Conformado por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP), la Confederación Campesina del Perú (CCP), la Confederación Nacional Agraria (CNA) y la Confederación Nacional de Comunidades del Perú Afectadas por la Minería (CONACAMI), a las que se sumó la Confederación de Nacionalidades Amazónicas del Perú (CONAP) por invitación del gobierno. 4 Ver la posición de AIDESEP y de otras organizaciones sobre la ley de consulta previa y su reglamento en: www.aidesep.org.pe Carlos Monge S. 379

Por ejemplo, la lista de quiénes pueden ser considerados indígenas, incluyendo el reclamo de quienes –no siendo o no percibiéndose indígenas– piensan que la ley restringe su derecho a también ser consultados5. Además, el Estado carece de los procedimientos, los recursos humanos y la cultura mínima para hacer de las consultas un hecho de la vida cotidiana, por lo que –dado como terminaron las consultas sobre el reglamento– no es esperable que las primeras consultas se desarrollen con fluidez. En suma, si la expectativa era que la ley de consulta previa sirviera para disminuir la conflictividad social en torno a los grandes proyectos con impacto en la población indígena, queda claro que –al menos en el corto plazo– ello no será así.

3. Las políticas mineras: las herencias de Ollanta Humala

El combate a la minería informal / ilegal: abriendo una caja de pandora

El crecimiento sin precedentes del precio del oro, la pobreza sostenida en la sierra rural, la mejora de las vías de comunicación, la dejadez absoluta del Estado y la complicidad del gran capital, se han dado la mano para generar la catástrofe ambiental y social causada por la minería informal o ilegal que hoy se vive en Madre de Dios y otras regiones del Perú. El gobierno del presidente García colocó el tema en la agenda política nacional, pero el actual gobierno ha fortalecido y com- plejizado sus políticas, al incluirse decretos que criminalizan la actividad, proponerse estrategias para formalizar a un sector importante de la misma en territorios seleccionados y al llevar

5 Ver el pronunciamiento de la Red de Municipalidades Urbanas y Rurales del Perú (REMURPE) en: www.remurpe.org.pe 380 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad a cabo acciones policiales y militares directas contra las mafias y sus dragas, símbolos visibles de la minería informal/ilegal6. Sin embargo, también es cierto que luego de un inicio firme, el gobierno parece haberse debilitado y ha negociado con los mineros informales una suerte de tregua de 2 años que les permitirá seguir operando con el Estado como comprador, mientras se formalizan. Seguramente las presiones sobre el gobierno para no tomar acción efectiva contra esta actividad deben ser enormes, habida cuenta la participación no solamente de las mafias que controlan esos territorios y esas actividades, sino también de sectores de la elite económica y política nacional que proveen a los mineros informales/ilegales de capital, canales de comercialización y protección política. Por ejemplo, el hijo político de La Goya, la «dueña» de Huepetuhe (distrito de la provincia de Manu, en Madre de Dios, con intensa actividad aurífera ilegal), ha sido gerente de la empresa Volvo para la zona, siendo Volvo y Ferreyros grandes proveedoras de maquinarias en el territorio, que incluso han provisto de financiamiento a los empresarios locales; el Director General de Hidrocarburos del Ministerio de Energía y Minas renunció después de que supo que era el principal comercializador de oro ilegal de la zona7.

Los aportes adicionales: no son tanto como se dice, la mayor parte va al gobierno central y vienen con fuertes condiciones

La negociación de un aporte fiscal adicional por parte de los empresarios mineros fue –como la ley de consulta previa– presentado como la manifestación de una firme voluntad gubernamental de cambiar sustantivamente las reglas de juego del sector extractivo en el Perú.

6 Decreto Supremo del Ministerio del Medio Ambiente del 16 de marzo de 2012. 7 Ver reportajes sobre estos temas en la Revista Poder – Perú (febrero de 2012) y en el diario El Comercio (31 de marzo de 2012). Carlos Monge S. 381

Sin embargo, sigue habiendo dudas sobre las cifras. Se anunciaron 3 mil millones de soles adicionales resultantes de un gravamen para las empresas con estabilidad tributaria, un impuesto extraordinario para las empresas sin estabilidad tributaria y una nueva metodología para estimar las regalías mineras8. Pero todos estos pagos ahora se consideran costos y por tanto se toman en cuenta al determinar la base de la estimación del impuesto a la renta; también quedó sin efecto el óbolo voluntario de unos 500 millones de soles al año; y para empeorar todo, estos nuevos pagos van al gobierno central, mientras que un menor impuesto a la renta disminuye el canon que va a las regiones y municipios9. Queda claro entonces que este aporte adicional era el precio que los empresarios mineros pagaban para lograr viabilidad polí- tica a proyectos cuestionados por las poblaciones locales, como el de Minas Conga y otros. Las declaraciones presidenciales respecto de que Conga es necesaria para la gran transformación, en pleno conflicto con las poblaciones y autoridades locales y regionales cajamarquinas en torno a este cuestionado proyecto, resume bien las relaciones entre ambos temas10.

DoeRun y La Oroya: poniendo a prueba la paciencia de los trabajadores y del Estado

El complejo metalúrgico de La Oroya –hasta entonces propiedad de la estatal Centromin Perú– fue privatizado en 1997.

8 No existe un mecanismo de transparencia respecto de estos aportes, por lo que no se sabe en realidad cuánto es lo que las empresas vienen aportando por encima de lo que aportaban antes, ni que impacto tendrán esos aportes sobre la determinación del impuesto a la renta una vez descontados como gastos. Tampoco se sabe en qué se están gastando los recursos que el Estado recibe por este concepto. 9 Ver al respecto el análisis del Grupo Propuesta Ciudadana en: www. propuestaciudadana.org.pe 10 Declaraciones del presidente Ollanta Humala en una conferencia de prensa realizada el 16 noviembre de 2011. 382 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

La empresa DoeRun tomó la gestión del mismo comprometiéndose a implementar sucesivas fases de un Programa de Adecuación Medio Ambiental (PAMA), para bajar los altísimos índices de contaminación que existen en esa ciudad. Por su parte, el Estado se comprometió a remediar los pasivos ambientales que se habían acumulado en décadas de gestión privada y estatal. DoeRun ha incumplido sistemáticamente sus compromisos relativos al PAMA, aduciendo que los estimados iniciales estaban mal hechos y que sus costos reales eran más altos. Por su parte el Estado le ha venido ampliando los plazos a la empresa, además de tampoco cumplir con la remediación de los pasivos ambientales. A todo ello se suma que se generaron pleitos entre DoeRun y sus acreedores, lo que llevó finalmente a que hace dos años se parali- cen las actividades del complejo mientras se resolvía la situación legal de la empresa. La empresa ha pasado a ser gestionada por una Junta de Acree- dores, cuyo mayor acreedor –aunque sin tener mayoría– es una filial extranjera de la propiaDoeRun . La mayoría de los acreedores –donde el gobierno es parte importante– ha rechazado sucesivas versiones del Plan de Reactivación presentado por DoeRun (que incluyen una nueva postergación del PAMA y que el gobierno se comprometa a asumir los potenciales pagos que la empresa deba hacer como resultado de demandas internacionales), iniciándose un proceso de liquidación y búsqueda de una nueva empresa interesada en hacerse del proyecto, así como con voluntad para cumplir los compromisos ambientales pendientes11. La iglesia católica y sectores ambientalistas apoyan esta opción. En el campo opuesto, los trabajadores y la mayor parte de las autoridades regionales y locales reclaman que se inicien de una vez las actividades dando a la empresa las facilidades que exige.

11 Ver: «Junta de Acreedores de Doe Run Perú elige hoy a la empresa liquidadora». La República, Lima, 25 de mayo de 2012. http://www.larepublica.pe/24-05-2012/ junta-de-acreedores-de-doe-run-peru-elige-hoy-la-empresa-liquidadora Carlos Monge S. 383

En el Congreso de la República ha habido acuerdos multipartida- rios en el mismo sentido, incluidos parlamentarios del partido de gobierno. Aunque frente al nombramiento de la Empresa Right Bussiness como liquidadora parece haber un cambio en la actitud de los trabajadores12.

Minas Conga y la gran minería: un gobierno atrapado sin salida

Minas Conga, proyecto minero de la empresa Yanacocha, sociedad entre las empresas Newmont de los Estados Unidos y Buenaventura del Perú, se ha convertido en un caso emblemático de la pesada herencia que los gobiernos anteriores han dejado al de Ollanta Humala, pero también de las opciones estratégicas que el actual gobierno ha tomado al definir las relaciones entre minería, crecimiento económico e inclusión social. Minas Conga –con una inversión de casi 5 mil millones de dólares– es el proyecto minero más grande de la actual cartera minera (30 proyectos por el valor de más de 50 mil millones de dólares)13 y de la historia del Perú. Durante la gestión de Alan García, el Ministerio de Energía y Minas (MINEM) ya le había aprobado al proyecto Conga el Estudio de Impacto Ambiental (EIA) presentado y, en consecuencia, el proyecto se encuentra legalmente expedito para iniciar sus actividades. Pero Conga enfrenta una seria resistencia social, sobre todo en las provincias de Celendín y Hualgayoc - Bambamarca. Así, después de una huelga general regional contra Conga y fracasado un intento de diálogo, a fines del 2011 el mismo gobierno le «exigió» a la Empresa Yanacocha suspender temporalmente las

12 «Trabajadores de Doe Run apoyan designación de Right Business». El Comercio, Lima, 29 de mayo de 2012. http://elcomercio.pe/economia/1421070/noticia- trabajadores-doe-run-apoyan-designacion-right-business 13 Ver en: www.minem.gob.pe 384 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad actividades14, mientras que el Ministerio del Ambiente (MINAM) emitió una opinión técnica sobre el EIA que resultó demoledor contra él mismo. De esta manera se generó una seria crisis política que llevó a la renuncia del «Gabinete Lerner». El nuevo gabinete contrató a 3 expertos internacionales para que realicen un peritaje del EIA, recomienden mejoras y aplaquen las dudas de la población. Finalmente, en parte sobre la base de las recomendaciones del peritaje, el Presidente de la República ha anunciado cuatro condiciones para que Conga inicie sus actividades: proteger 2 de las 4 lagunas a ser vaciadas, cuadruplicar la oferta de agua, establecer un fondo social y generar 10 mil empleos. Al momento de redactar estas líneas la empresa no ha dado respuesta a los requisitos establecidos por el presidente, mientras que se mantiene una nueva protesta general contra Conga, que ya viene durando 2 semanas, a lo que –en respuesta a este conflicto y otro generado en torno a la Mina Tintaya, en Espinar, Cusco– el gobierno ha generado un nuevo marco legal que permite juzgar a los dirigentes sociales procesados como responsables de estos conflictos fuera de sus sedes judiciales naturales. Luego de un enfrentamiento que tuvo como resultado 2 muertos y varios heridos y detenidos, el Alcalde de Espinar Oscar Mollohuanca ha sido liberado y encabeza el dialogo con el gobierno central sobre los problemas suscitados en torno a Mina Tintaya, aunque el nuevo marco legal sigue vigente. Ahora bien, como se señala líneas arriba, hay una cartera adicional de 29 proyectos por un valor de más de 50 mil millones de dólares en distintas fases de maduración. Buena parte de ellos va a enfrentar los mismos problemas que Minas Conga: resistencia social por parte de poblaciones y autoridades locales y regionales (que temen por el impacto de estas actividades sobre los recursos

14 Bazán, Antonio. «Yanacocha suspende proyecto en mina Conga y da paso al diálogo». La Republica, Lima, 30 noviembre, 2012. http://www.larepublica.pe/30-11- 2011/yanacocha-suspende-proyecto-en-mina-conga-y-da-paso-al-dialogo Carlos Monge S. 385 hídricos de las regiones involucradas) y desconfianza frente a las decisiones sobre los EIA de parte de un MINEM percibido como aliado de las empresas, no protector del medio ambiente y contrario a los intereses de las poblaciones y las autoridades locales y regionales. El gobierno del presidente Humala enfrenta pues un dilema general donde Minas Conga es ya un caso emblemático. Su política actual es dar luz verde a los grandes proyectos mineros –más allá de la opinión de los locales y de sus impactos ambientales– para sostener las tasas de inversión y crecimiento, y de esta manera generar los recursos fiscales que necesita para financiar la ampliación del gasto social, y así lograr la anhelada inclusión. Y en ese sentido, no parece estar dispuesto a un cambio de giro hacia una estrategia general de búsqueda de otras fuentes de renta pública y de exportaciones que nos hagan menos dependientes de las inversiones mineras.

Gran minería y marcos institucionales: cuando el remedio puede ser peor que la enfermedad

El marco institucional vigente no da a los gobiernos regionales y locales competencias ni funciones en relación a los grandes proyectos extractivos, pues en el proceso de la descentralización se les transfirió a los gobiernos regionales solamente competencias en relación con la minería pequeña y artesanal, y a los gobiernos locales no se les transfirió nada. De la misma manera, la gestión del sector energía y minas ha ignorado la creación del Consejo Nacional del Medio Ambiente (CONAM) primero y del Ministerio del Ambiente (MINAM) des- pués. En efecto, hasta hace muy pocos años la Oficina de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) seguía en el Ministerio de Energía y Minas, entidad que hasta hoy está encargada de la promoción de las inversiones y de la evaluación y aprobación de los EIA. 386 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

Por su parte, los gobiernos locales han venido buscando desde hace tiempo la manera de participar en las tomas de decisiones sobre estos grandes proyectos mediante la creación de áreas locales de conservación y la organización de consultas vecinales sobre la viabilidad de estos, tal como ocurrió en Tambogrande y Majaz (Piura), y en Islay (Arequipa). Para los gobiernos regionales el camino ha sido la puesta en práctica de procesos de Zonificación Económica y Ecológica (ZEE) y de Ordenamiento Territorial (OT). Sobre esta base, el Gobierno Regional de Cajamarca ha dado el paso de emitir ordenanzas regionales para la protección de las cabeceras de cuenca y declarando inviable el Proyecto Conga. Dichas ordenanzas fueron declaradas inconstitucionales por el Tribunal Constitucional15. En Moquegua y Tacna, pese a que no tienen competencias formales para hacerlo, son los presidentes regionales los que lideran las mesas de negociación para solucionar la contradicción que se abre entre las demandas mineras por más agua y las necesidades de otros sectores productivos y de consumidores, en un contexto de estrés hídrico. El tema de fondo es pues que el actual marco institucional para las decisiones sobre los grandes proyectos de inversión en el sector energía y minas es obsoleto y no da más. De hecho el gobierno central le «exige» a la empresa Yanacocha «suspender» un proyecto que legalmente ya puede iniciar sus operaciones pues tiene el EIA aprobado, mientras que los gobiernos regionales son protagonistas de conflictos y soluciones aunque carecen de competencias, en tanto que el MINAM de facto se erige como protagonista, aunque no tiene roles asignados. Así, la crisis en torno a Conga y otros proyectos mineros están haciendo evidente el agotamiento del marco institucional heredado de las décadas anteriores, generando la necesidad de un

15 Sobre la zonificación económica y ecológica y las ordenanzas del Gobierno Regional de Cajamarca, ver: www.regioncajamarca.gob.pe Carlos Monge S. 387 nuevo consenso nacional sobre un nuevo marco institucional. Y no se trata solamente de redefinir las relaciones entre el MINEM y el MINAM, sino que también se debe incluir a los gobiernos regionales y locales en la toma de decisiones, replanteando las relaciones entre procesos subnacionales de ZEE y OT y la entrega de concesiones, y la aprobación de EIA desde el gobierno central. Lamentablemente las respuestas del gobierno del presidente Humala a estos retos apuntan a empeorar las cosas. No solamente cuestionó ante el Tribunal Constitucional las ordenanzas del Go- bierno Regional de Cajamarca sobre las cuencas y Minas Conga, sino que ha anunciado que pasará la OEFA del MINAM a la Pre- sidencia del Consejo de Ministros (PCM), y que llevará también hacia la PCM las actuales competencias del MINEM sobre los EIA y del Ministerio de Agricultura sobre la Autoridad Nacional del Agua (ANA), en lugar de trasladarlas al MINAM, como era la orientación inicial. Todo esto en medio de una campaña por desprestigiar a los gobiernos regionales y locales, y cuestionar la descentralización misma como proceso, acusándolos de ser los causantes de los conflictos por su incapacidad de gestión y por su apoyo a los reclamos de la población en este terreno.

4. Los hidrocarburos: gran continuidad con grandes cambios

El gas de Camisea: nuevas políticas que plantean nuevos debates

El gobierno ha negociado con las empresas del Consorcio Camisea para que el gas del Lote 88 –que estaba inmovilizado desde el gobierno de Alejandro Toledo como garantía a los compromisos de exportación a México– se pueda usar ahora para ofrecer energía más barata y más limpia a las empresas, los hogares y el transporte en el Perú, particularmente en el sur del país. El anuncio es sin duda prometedor, aunque los efectos no serán inmediatos pues todavía hay que crear la infraestructura necesaria para movilizar ese gas hacia la costa y dentro del sur mismo. 388 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

Pero no se trata de una nueva estrategia energética que mantenga todo el gas para el mercado interno, pues las empresas pueden seguir exportándolo si así les conviene y si resuelven de otra manera las garantías requeridas por sus fuentes de financiamiento. Una consecuencia problemática de la decisión de mantener abierta la puerta de la exportación, al mismo tiempo que se abas- tece el mercado interno, es que se genera una fuerte presión por mas exploración y extracción en las selvas de Cusco y Madre de Dios, zonas de alta sensibilidad ambiental y de residencia de poblaciones indígenas que rechazan estas actividades. De hecho, la propia empresa Pluspetrol ha reconocido que el Estado peruano le ha pedido que amplíe sus operaciones en el Lote 88 –sobrepuesto con la Reserva Territorial Nahua Kugapakori– para poder abaste- cer al mercado interno y, al mismo tiempo, seguir exportando16. Respecto de la movilización de este gas al interior del país y hacia los nuevos polos petroquímicos de la costa (ver después), se han planteado dos estrategias: La primera es la del Gasoducto del Sur del Perú, o Proyecto Kuntur, que debe transportar gas para el abastecimiento de las regiones de Puno, Arequipa y Moquegua, y hacia los grandes proyectos petroquímicos que se planean en el sur del país. Al respecto, ha generado cierto debate el que la empresa norteamericana Conduit haya vendido su 49% de participación en el proyecto Kuntur a Odebrecht, que ya tenía el 51%, lo que convierte a la empresa brasileña en la dueña del íntegro del negocio del gasoducto. La empresa engreída de Alan García resulta siendo, una vez más, la gran beneficiaria de una decisión de Estado. Es importante mencionar que Petroperú también está buscando una participación en este proyecto, con lo que es posible que este monopolio de Petrobras sobre Kuntur cambie en el corto plazo.

16 Prado, Elízabeth. «Ampliación de Camisea es a pedido del ejecutivo». La República, Lima, 20 agosto de 2011. http://www.larepublica.pe/20-08-2011/ ampliacion-de-camisea-es-pedido-del-ejecutivo Carlos Monge S. 389

La segunda estrategia es la del Gasoducto Virtual, sistema que permitirá llevar gas a los hogares, las pequeñas y medianas industrias, y hacia los transportistas de las regiones del sur del Perú, mientras se construye el Proyecto Kuntur. El sistema proyectado es en base a camiones cisterna que transporten el gas desde la planta de Melchorita, en Cañete, hasta plantas locales de procesamiento que permitan reconvertirlo y distribuirlo localmente. Al respecto, Petroperú ya ha suscrito convenios con Repsol y con el Gobierno Regional del Cusco, esperándose un pronto inicio del proyecto con una inversión de unos 100 millones de dólares. Finalmente, está el tema de los nuevos proyectos petroquí- micos en el sur del Perú y su relación con el medio ambiente y el desarrollo. Están en marcha al menos 3 de estos proyectos: Nitratos del Perú, del Grupo Brescia de Perú y SigdoKoppers de Chile, en Pisco; ORICA Nitratos el Perú, de la australiana ORICA, en Ilo; y Braskem/Petroperú, con viabilidad y ubicación aún por determinar. El proyecto más avanzado es el de Nitratos del Perú, con una planta que estará ubicada muy cerca de la Bahía de Paracas (única reserva marino costera del Perú) y con un EIA aprobado por el mismo MINEM que aprobó los cuestionados EIA de Tía María en Islay y Conga en Celendín, lo que genera gran desconfianza de parte de pescadores artesanales y residentes locales, así como de ambientalistas de todo el país. ¿Era indispensable ubicar la planta en la entrada misma de la bahía?, ¿con los niveles de rentabilidad de esas inversiones, no podían proyectar una planta más alejada aun cuando ello supusiese costos algo más elevados?, ¿cuestionó siquiera el MINEM la ubicación de la planta proyectada? Sobre el proyecto ORICA, de la australiana del mismo nombre, está pendiente resolver el acceso a un terreno propiedad el Estado en Ilo y se está discutiendo su EIA en audiencias con la población local. Por su parte, Braskem y Petroperú han suscrito un memorándum de entendimiento para estudiar la factibilidad 390 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad técnica y financiera del proyecto, el que comenzaría operaciones recién en el 2018. De manera más amplia queda planteado un debate estratégico: ¿es la industria petroquímica la palanca de desarrollo del sur andino rural, indígena, campesino, pobre?, ¿son estas inversiones la clave para su bienestar?, ¿es este el camino de la inclusión?, ¿cuáles son las relaciones entre estas inversiones y el bienestar anunciado para esas mayorías hoy excluidas?

El relanzamiento de la refinería de Talara: ¿a qué costo?, ¿en qué plazo?

Después de su privatización, la estatal petrolera Petroperú quedó a cargo de una cada vez mas obsoleta refinería de Talara y de los mercados de distribución y venta de gasolina y derivados que resultaron poco atractivos para la inversión privada. La española Repsol se adjudicó la refinería de La Pampilla en Lima y diversos consorcios se repartieron la distribución y venta de gasolinas y otros derivados. La política del presidente Humala en este terreno se propone la modernización de la refinería La Pampilla, lo que le permitirá incrementar su capacidad de refinamiento y tener capacidad de procesar crudos pesados nacionales, ahorrándose el fisco la im- portación de crudos ligeros que no produce el Perú, pues ahora exportamos crudos baratos que no podemos refinar e importamos crudos caros que nuestras actuales refinerías sí pueden procesar, situación que cambiaria ventajosamente si la refinería de Talara adquiere la capacidad de refinar esos crudos pesados. La inversión en Talara también mejorará los estándares ambientales de la estatal petrolera, disminuyendo los niveles de sulfuro y bajando el octanaje de las gasolinas. Se espera además que Repsol haga lo mismo con la refinería La Pampilla, con lo que el país mejoraría sustantivamente su desempeño en este terreno. Carlos Monge S. 391

El proyecto se inició tímidamente en el año 2007 y –al contar ahora con el respaldo político y financiero del gobierno central– debe acelerar su implementación para culminar en el año 2016, a un costo hasta hoy estimado de unos 1700 millones de dólares17.

La integración vertical: mirándonos en el espejo colombiano

Petroperú está buscando activamente recuperar la participación en actividades de explotación (primero) y de exploración (después) que tuvo antes de su privatización en los 90, así como ingresar a estas actividades en asociación con empresas privadas, como parte de una estrategia de desarrollo de capacidades técnicas, humanas y financieras. La modalidad es que se le asigne participación en concesiones petroleras que ya caducan, a manera de socio mino- ritario del concesionario principal. Esta estrategia ha generado una reacción adversa en el sector empresarial privado y en la derecha política y mediática, quienes insisten que se trata de una estrategia veladamente estatista que busca desplazar al sector privado. Desde estos sectores se asocia a las empresas estatales con ineficiencia y corrupción, ignorando la experiencia brasilera (Petrobras) y colombiana (Ecopetrol) de empresas estatales eficientes y competitivas. Es además una crítica que ignora que Petroperú se propone salir a vender acciones en la Bolsa de Valores, con la intención de levantar capital y de generarse una presión interna de inversionistas privados para una mayor eficiencia y transparencia. Se cree que el modelo a seguir es el de la socialista Petróleos de Venezuela Sociedad Anónima (PDVSA) del venezolano Chávez, cuando en realidad es el de Ecopetrol de los conservadores presidentes colombianos Uribe y Santos.

17 Mayo, Wilder. «Refinaría de Talara quedara como nueva».La Primera, Lima, 30 de mayo de 2012. http://www.diariolaprimeraperu.com/online/entrevista/refineria- de-talara-quedara-como-nueva_112254.html 392 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad

Por otro lado, Petroperú enfrenta en Perupetro18 un escollo imprevisto que genera tensiones al interior del sector. Perupetro ha cuestionado la estrategia de Petroperú de que se le asigne participación en concesiones a punto de caducar, pues quiere afirmar una estrategia de acceso a las concesiones por medio de licitaciones internacionales. Ciertamente, desde la perspectiva de la transparencia y la maximización de beneficios fiscales inmediatos, es mejor una concesión por licitación que una negociación bilateral. Pero, dado que Petroperú no tiene ni la experiencia ni el capital, sus chances de ganar una licitación son casi nulas, por lo que esta opción se convierte en un obstáculo a la estrategia gubernamental en este terreno. Habrá que ver quién sale ganando en esta puja interna en torno al ingreso de Petroperú a las actividades de explotación.

La Amazonia como fuente de energía y renta energética fósil

Hay pues cambios de toda índole en la estrategia energética del nuevo gobierno. Sin embargo, hay también una gran continuidad: el peso de las energías fósiles en la matriz energética nacional y la visión de la Amazonia como un espacio de provisión de energía y de la renta que esta genera. En efecto, se mantienen vigentes los planes energéticos del MINEM que buscan responder al crecimiento de la demanda por energía triplicando la producción de petróleo en la Amazonia, para lo que se mantiene en pie una agresiva política de entrega de concesiones en esa región del país19. De hecho, ya desde el año 2011 el presidente de Perupetro había anunciado la suscripción de 6 nuevos contratos petroleros en

18 Ente estatal encargado de adjudicar los bloques petroleros para exploración o explotación y negociar los contratos respectivos. 19 Ver: Monge, Carlos y Viale, Claudia. «¿Podemos despetrolizar la Amazonia?». Quehacer, n. º 181. Lima: desco, 2011, pp. 44-49. Carlos Monge S. 393 la Amazonia con la española Repsol YPF, la colombiana Ecopetrol y la británica Emerald Energy. A inicios de este año, la máxima autoridad ha anunciado que esta política continuara y que se suscribirán 30 nuevos contratos, la mayor parte de ellos también en la Amazonía. A ello hay que añadir la persistencia en el Acuerdo Energético con Brasil, suscrito por los gobiernos de Lula y Alan García, mediante el cual el Perú se compromete a la construcción de varias hidroeléctricas en la cuenca oriental de la Cordillera Oriental de los Andes. Como queda claro del análisis del Proyecto Inambari –que es el primero de los proyectos considerados–, estas hidroeléctricas serán financiadas por el Estado brasilero y construidas por empresas brasileras para satisfacer las necesidades energéticas del Brasil. El Perú asume el costo financiero pues debe pagar el capital y los intereses, y también el costo social y ambiental20. No hay pues variación de la estrategia general que viene desde los años 70 de ver en la Amazonia una fuente de energía y una generadora de renta derivada de la extracción de petróleo, gas y de la generación de hidro-energía.

5. Temas adicionales

Se quedan dos temas centrales en el tintero. El primero, cómo el gobierno central reacciona frente a los conflictos sociales en general, no solamente aquellos que se dan en torno a las industrias extractivas. Podemos afirmar en este sentido que se mantienen y se endurecen las normas legales heredadas de Alan García que permiten el uso de fuerza letal contra las protestas sociales, creándose además, en respuesta a

20 Ver análisis de los impactos sociales y ambientales del proyecto Inambari en: www.spda.org.pe y en www.dar.org.pe 394 Humala y las industrias extractivas. Poca transformación y mucha continuidad los conflictos de Cajamarca y Cusco, un nuevo marco legal para juzgar a los dirigentes sociales y políticos involucrados fuera de sus jurisdicciones naturales. El resultado de todo ello son 12 civiles muertos y decenas de policías heridos en 10 meses, varias decenas de procesados en Cajamarca y Cusco, y una campaña por sacar de su cargo el presidente regional de Cajamarca. El segundo tema, la facción senderista del valle del río Apurí- mac que secuestró a casi 40 trabajadores de las empresas Skanska y Construcciones Modulares, contratistas del Consorcio Camisea. En un hecho del que solo existe un antecedente21, los senderistas demandaron a las empresas un pago en efectivo, pagos anuales y diversos bienes, que incluían desde dinamita hasta ropa. Tiempo después esa misma columna tomó por unas horas una localidad con trabajadores de la empresa Transportadora de Gas del Perú (TGP). Se plantea una interrogante sobre estos actos: son estos dos hechos aislados o vamos rumbo a una colombianización de las relaciones entre Sendero Luminoso y las empresas gasíferas, en la que el chantaje permanente a las empresas extractivas se convierte en una fuente constante de renta para las actividades de esta facción senderista.

6. Conclusión

Las industrias extractivas están en el centro de la dinámica social y política del país, pero no queda claro si el gobierno tiene una estrategia integral para responder a la multiplicidad de frentes que el sector extractivo le presenta. Se trata de un gobierno que propone una continuidad básica (las extractivas como eje del crecimiento y del desarrollo, donde las

21 En el 2003 Sendero Luminoso secuestro a 70 trabajadores de la empresa Techint y se ha sugerido desde entonces que esta pagó un rescate por su liberación. Carlos Monge S. 395 decisiones siguen concentradas en el MINEM sin consideraciones sociales ni ambientales mayores), con cambios más o menos importantes (consultas, algo más de renta, más gas para el mercado interno y un relanzamiento de la estatal petrolera). Esta suma de políticas puede caracterizarse como neoextractivista pues cumple con sus premisas básicas: la continuidad de la dependencia de las commodities pero con más renta para el gasto social interno, el relanzamiento de la empresa estatal y nuevos espacios de participación social cuya significación está por verse; pero en versión light por los métodos (negociación) y los montos (pequeños) de este neoextractivismo. En el sector energía y minas la gran transformación es pues una tarea pendiente. Pero si el presidente Humala le hace caso a su primer ministro Oscar Valdez, que le sugiere que se olvide de sus promesas electorales, entonces pasará de tarea pendiente a un incomodo recuerdo de una época que muchos, principalmente la pareja presidencial, parecen querer olvidar.

Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación*

Julio C. Postigo

El tránsito de La Gran Transformación a la Hoja de Ruta del gobierno de Ollanta Humala, ha sido interpretado como un giro a la derecha1. Aunque la interpretación ha sido corroborada, pal- mariamente, por el cambio del gabinete Lerner por el de Valdés, el manejo del Ministerio de Economía y del Banco Central de Re- serva, así como por la actuación gubernamental en el caso Conga2, no hay consenso ni claridad sobre la cantidad de grados del giro, ni mucho menos si se trata de un giro sin retorno3. El presente texto analiza la suerte que la agricultura ha tenido en dicho tránsito. Para ello me basaré en la revisión de los dos documentos emblemáticos de cada momento del tránsito:

* Javier Alvarado y Beatriz Salazar brindaron valiosa información sobre la actualidad agraria. Levy del Águila, Natalia González y Pablo Sendón comentaron críticamente este trabajo. Agradezco a todos por contribuir a que este sea un mejor producto. Los errores son propiedad privada del autor. 1 Burt, Jo-Marie. «La última tentación de Ollanta Humala». Revista ideele, n° 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/la-%C3%BAltima-tentaci%C3%B3n-de-ollanta-humala. Acceso el 1 mayo 2012; Dargent, Eduardo. «Las claves de una aprobación prematura». Revista ideele, n° 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/las-claves-de-una-aprobaci%C3%B3n-prematura. Acceso el 1 mayo 2012. 2 Zapata, Antonio. «El complejo de Sansón». La República, Lima, 14 de diciembre de 2011. 3 Lauer, Mirko. «Ollanta saludable». La República, Lima, 8 de mayo de 2012. 400 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación

La gran transformación. Plan de Gobierno 2011-20194 (LGT) y los Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional que constituyen la Hoja de Ruta (HdR)5. Aunque el marco analítico está trazado por los contenidos de LGT y la HdR, reconozco que hay acciones –siempre menores– incoherentes con dicho marco. Estas acciones parecen estar más relacionadas con la «dinámica doméstica» sectorial, donde influyen mucho las preferencias de las personas que dirigen cada sector. En el Ministerio de Agricultura (MINAG) el carácter progresista de estas cúpulas habría permitido algunas medidas a favor de la pequeña agricultura, así como una actitud dialogante con las organizaciones de los productores, conducta que no parece ser generalizada en las prácticas del Ejecutivo6. El texto está organizado en cuatro partes. La primera parte se dedica a LGT, presentando su diagnóstico del modelo de desarrollo existente en el Perú, identificando, luego, el lugar de la agricultura en dicho modelo, cerrando esta parte con las propuestas de largo y corto plazo para generar la gran transformación de la situación diagnosticada. La segunda parte aborda la HdR con énfasis en la agricultura. La tercera parte presenta el significado de la transición de LGT a la HdR. Finalmente, la cuarta parte presenta algunas conclusiones derivadas del análisis realizado en este trabajo.

4 Comisión de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Perú. La gran transformación. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Perú, 2010. 5 Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Campaña Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Perú, 2011. 6 Ilizarbe, Carmen. «Humala y el déficit democrático». Revista ideele, n° 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/ content/humala-y-el-d%C3%A9ficit-democr%C3%A1tico. Acceso el 3 mayo de 2012. Julio C. Postigo 401

La gran transformación

El diagnóstico

Los gobiernos del Perú, desde la década de 1990, han implementado un modelo económico neoliberal primario exportador que enfatiza la atracción del capital extranjero, lo que se refleja en el «(…) desmantelamiento de los estándares regulatorios e institucionales» (LGT 2010:15)7. Este modelo ha generado una economía dedicada fundamentalmente a actividades terciarias o de servicios, en las que se emplea el 72% de la Población Económicamente Activa (PEA) y las que generan el 61% del Producto Bruto Interno (PBI). El modelo económico evidencia que las políticas económicas se centraron en los mercados externos, dejando los mercados locales a merced de los intereses del capital transnacional, tal como lo evidencian los asimétricos Tratados de Libre Comercio (TLC), «(…) la apertura comercial indiscriminada, la reducción unilateral de aranceles y el liderazgo de las exportaciones en el crecimiento económico» (LGT 2010:16)8. En este sentido, la apuesta fue «(…) por la liberalización del comercio exterior y por un crecimiento exportador, dejando de lado el desarrollo enraizado en la expansión de los mercados internos y en el empleo de nuestras propias capacidades» (LGT 2010:12)9. El diagnóstico indica que la agricultura, al igual que el resto de actividades productivas, está desarticulada de las actividades de transformación (LGT 2010:17)10, por lo que no se agrega valor a las materias primas exportadas ni se compite con los bienes importados. La desarticulación entre agricultura e industria se explica porque las provincias, como espacios geográficos y demográficos,

7 Comisión de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Perú. La gran transformación. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Perú, 2010. 8 Ibid. 9 Ibid. 10 Ibid. 402 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación fueron excluidas del proceso de industrialización (LGT 2010:74)11, lo que es consistente con el diagnosticado modelo primario exportador con débiles mercados locales.

La agricultura en la gran transformación

El nacionalismo como programa político, además de su apuesta por la construcción de una identidad nacional de ciudadanos, aspira a alcanzar una soberanía que permita al país gestionar autónomamente una economía nacional de mercado abierta al mundo, la que constituye la base de un nuevo modelo de desarrollo. La figura N° 1 presenta la secuencia de condiciones y acciones que llevarían al nuevo modelo de desarrollo planteado por el nacionalismo. En esta gran transformación, la industrialización y el desarrollo de la agricultura juegan un rol central: «Para industrializar el país se requiere crear y expandir los mercados internos. Proponemos una industrialización basada en el desarrollo de la agricultura. Nuestro objetivo es transformar el actual patrón primario exportador de crecimiento económico. Y, sobre la base del desarrollo de la agricultura, crear circuitos productivos desde nuestros recursos naturales hasta su más alto grado de transformación productiva para añadir valor agregado. Usar la ciencia moderna y la tecnología como factores productivos» (LGT 2010:72)12. «La industrialización de la materia prima (…) permitirá, junto con el desarrollo de la agricultura, la constitución de circuitos productivos, la generación de empleo sostenible y, por lo tanto, el desarrollo de los mercados internos (…). Esta es la base de la construcción de una

11 No se reconoce la desvinculación de los espacios rurales de los urbanos, incluso en las provincias con incipiente producción agropecuaria. 12 Comisión de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Perú. La gran transformación. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Perú, 2010. Julio C. Postigo 403

Figura Nº 1 Condiciones para una economía nacional de mercado y un nuevo modelo de desarrollo

Competitividad Nuevo modelo de en mercados desarrollo internacionales

Diversificación Economía de nacional de Mercado Aumentode exportaciones competitividad Mercado nacional Costa Sierra Mercados regionales y Amazonía locales Empresas nacionales (industria, Transformación de agroindustria, pesca , materias primas minería y agro) generando valor agregado Inversión privadanacional Marco regulatorio Desarrollo de facilitadordel mercado interno financiamientode de capitales en Inversión en infraestructura inversiones privadas soles económica y social

economía nacional de mercado que permitirá integrar al país, económica, social y políticamente» (LGT 2010:88)13. El largo plazo.- Los ejes de la gran transformación agraria para el quinquenio se sintetizan en las Políticas Fundamentales para la gran transformación agraria (LGT 2011:126-129)14. Estas abordan 10 campos de acción: 1. Revisar los TLC y los tratados de comercio en función del interés nacional. La política comercial buscará «(…) priorizar

13 Ibid. 14 Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Campaña Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Perú, 2011. 404 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación

los acuerdos y tratados multilaterales de comercio internacional al amparo de la Organización Mundial de Comercio (OMC)15 y propiciaremos el retorno del Perú al Grupo de los Veinte» (LGT 2010:126)16. 2. Reformar y descentralizar la estructura del sector agrario para expandir y ruralizar la provisión de servicios agropecuarios por parte del MINAG. Las agencias agrarias tendrán un rol clave en la modernización de la producción y el acceso al financiamiento mediante el otorgamiento de avales técnicos. Este segundo punto incluye una medida de particular relevancia ya que actualmente se debate desde la pertinencia hasta la cuantificación de los límites de la propiedad: «Impulsaremos que la propiedad agraria en la costa no se exceda de las 10,000 hectáreas bajo riego; mientras que en la sierra, de 1,000 hectáreas bajo riego o 20,000 hectáreas en secano. En el caso de la selva, se limitará la extensión de la propiedad de acuerdo a la calidad de los suelos y la cédula de cultivos. En todos los casos, el Estado Nacionalista impedirá la reconcentración de tierras y la vuelta al latifundio, tal como lo hacen la mayoría de países de Latinoamérica» (LGT 2010:126-127)17. 3. Soberanía alimentaria nacional. Se plantea planificar la producción agropecuaria en función de la zonificación ecológica económica y las demandas de los mercados nacionales e internacionales. Además, se atenderá prioritariamente los requerimientos alimenticios de las escalas local, regional y nacional. Sin embargo, se obvia indicar qué producción atenderá las demandas alimenticias, porque si la zonificación

15 El amparo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) no ha sido favorable para los países en vías de desarrollo, por el contrario, la OMC los ha presionado para que eliminen sus mecanismos de protección frente a la importación de productos subsidiados, pero ha sido bastante permisiva en mantener los subsidios a la producción agrícola de los países desarrollados. 16 Comisión de Plan de Gobierno 2011-2016. Gana Perú. La gran transformación. Plan de Gobierno 2011-2016. Lima: Gana Perú, 2010. 17 Ibid. Julio C. Postigo 405

establece cuáles son terrenos aptos para producción intensiva de monocultivo y este tiene demanda del mercado, entonces será allí donde se realizará esta producción. Es decir, ¿cómo se garantiza que no sean solo las zonas marginales las destinadas a satisfacer la demanda alimenticia? Se indica luego que la producción agropecuaria estará al servicio de la soberanía alimentaria nacional, aunque se entiende soberanía de forma restringida –como abastecimiento de alimentos garantizado–. Para ello se anuncia la protección de la producción nacional frente a la importación de productos subsidiados y la promoción de hábitos de consumo de productos nacionales. Se ignoran así las otras dimensiones de la soberanía alimentaria, como son el derecho a la alimentación, el acceso a recursos productivos, el mantenimiento de los circuitos de intercambio y comercio, la producción agroecológica y el fortalecimiento de mercados locales (aunque esto aparece como un componente de la industrialización nacional). Asimismo, se ignora el vínculo de la pequeña agricultura con la soberanía alimentaria. Vista así, la soberanía alimentaria depende solo en parte de la política agraria, requiriendo además, por lo menos, de una política económica y social para atender su multidimensionalidad. 4. Crédito del sistema financiero a los pequeños productores y campesinos de la sierra y selva, redefiniendo el rol del Agrobanco como aval de los productores frente al sistema financiero, así como la función de las agencias agrarias como proveedoras de asistencia técnica y financiera a los pequeños productores. La propuesta se sostiene en la completa privati- zación de la propiedad: «Para ello es indispensable potenciar y descentralizar la titulación del Organismo de Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI), para que culmine con el proceso de otorgamiento de Títulos de Propiedad, e implementar un sistema de SEGURO AGRARIO accesible 406 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación

a los productores que acceden al sistema financiero» (LGT 2010:127-128)18. 5. Promover el desarrollo local con enfoque territorial por cuencas hidrográficas con una nueva arquitectura institucional para la articulación de distintos actores y sectores a nivel de cuenca y sub-cuenca, entendiendo que dicha articulación es necesaria para la «generación de riqueza rural con enfoque territorial» (LGT 2010:128)19. 6. Conservación de los recursos naturales y de la biodiversidad, así como revaloración de los conocimientos locales y el enfoque de ecosistemas. Los instrumentos de implementación de esta política serán los Planes de Ordenamiento Territorial; asimismo se ordenarán las concesiones forestales. 7. Innovación tecnológica en el campo con rostro humano. Es decir, la modernización tecnológica de la producción agropecuaria mediante políticas de innovación tecnológica y la participación de los productores en la investigación y formación del cambio tecnológico. 8. Fomentar alianzas con las organizaciones agrarias tanto de comunidades campesinas y nativas como de pequeños productores independientes. Asimismo, se espera fortalecer las organizaciones agrarias con un autogravamen20 y fondos especiales para que sean mediadoras entre el Estado y los productores. 9. Infraestructura productiva al servicio de la pequeña agricultura con énfasis en la promoción de riego tecnificado. Adicionalmente se plantea recuperar 100 000 hectáreas de

18 Ibid. 19 Ibid. 20 Pago establecido por los propios productores —por lo que no se considera un impuesto— para crear un fondo, administrado por ellos, con el que fortalecerían su gestión productiva y gremial. Julio C. Postigo 407

andenes y camellones, además de construir infraestructura post-cosecha y post-beneficio, por ejemplo: centros de acopio, almacenes, playas de beneficio, silos, etc. 10. Política fiscal acorde con la realidad agraria, para de esta manera ampliar la base tributaria de las zonas rurales mediante el sinceramiento de la recuperación de impuestos a la exportación en forma proporcional al volumen exportado y del valor de la tierra; un cronograma fiscal acorde con el calendario agrícola, incentivando así la organización a través del canje de crédito fiscal por capacitación técnica. Adicionalmente se plantea, en los 5 años de gobierno, expandir a los hogares campesinos de los 1500 distritos de la sierra rural, la experiencia de Sierra Productiva, con sus 18 tecnologías agropecuarias, organizativas y de manejo ambiental. Asimismo, algunas de las propuestas de políticas para una nueva orientación de los programas sociales son explícitas para el sector rural, cuyo desarrollo se origina en las estrategias de la Mesa de Concertación de Lucha contra la Pobreza: «i) Desarrollo y cuidado de capacidades humanas con enfoque multicultural, de género e intergeneracional; ii) Capitalización y diversificación de la pequeña producción rural, en especial la de base campesina e indígena, orientada a mejorar la calidad de la alimentación y a mejorar los ingresos familiares; iii) Mejora de los servicios e infraestructura orientados a la producción, el acceso a mercados, financiamiento y tecnología, que son requeridos para elevar la rentabilidad de los pequeños productores rurales; iv) Adaptación al cambio climático y reducción de vulnerabilidades naturales; y v) Fortalecimiento de la institucionalidad social y política» (LGT 2010:178)21.

21 Ibid. 408 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación

El corto plazo.- Las acciones para el corto plazo se expresan en Nuestros compromisos inmediatos con los agricultores del país (LGT 2010:129-130)22, presentados en nueve planteamientos. Los tres primeros se refieren a la expansión y fortalecimiento del sistema financiero, con un Agrobanco consolidado al que se inyectan 5000 mil millones de soles anuales, la formalización de la pequeña pro- ducción para que se beneficie de la asistencia técnica y financiera, y la apertura de líneas de crédito, comerciales y blandas, para la capitalización, a través de la Corporación Financiera de Desarrollo (COFIDE), de medianos y pequeños exportadores. Los siguientes dos planteamientos se refieren a mecanismos para minimizar los efectos de eventos climáticos extremos en las zonas rurales. En este sentido se ofrece fortalecer la Unidad de Defensa Civil del MINAG, desarrollar una plataforma que contenga un sistema de alerta temprana para eventos climáticos extremos (e.g., sequías, inundaciones) y crear un seguro agrario «para proteger a los agricultores de los riesgos climáticos» (LGT 2010:130)23. Las propuestas productivas se refieren al impulso de la agroindustria –en lo que se considera una planificación estratégica para evitar la sobreoferta– y a la retención del valor agregado en las zonas productoras como un estímulo de la descentralización económica. En la perspectiva productiva, se establecerán «programas de mejoramiento genético y protección de nuestro germoplasma» (LGT 2010:130)24 que sustenten la promoción de circuitos productivos agropecuarios andinos. La explotación de la vicuña es una medida que en el corto plazo plantea combinar el repoblamiento del camélido sudamericano, sanciones más severas a los cazadores furtivos, mayor participación de las comunidades en el valor de la esquila anual e incentivo para

22 Ibid. 23 Ibid. 24 Ibid. Julio C. Postigo 409 el acabado industrial de la fibra. Se ofrece también, en acápite aparte, «garantizar la explotación racional de nuestros bosques naturales» (LGT 2010:130)25 mediante la revisión de las concesiones forestales y mayor severidad en la represión de la tala ilegal.

La hoja de ruta

Los Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional, más conocidos como Hoja de Ruta (HdR), se organizan en siete grupos de políticas: sociales, macroeconómica y crecimiento económico inclusivo, tributaria, energética, regulatoria, laboral y de gestión estatal. El contenido de cada uno de estos grupos consiste en propósitos, objetivos y acciones de distinta cobertura espacial y temporal, presentados en listados sin ningún orden o jerarquía. El grupo de políticas más relevante para los propósitos de este capítulo es el de política macroeconómica y crecimiento económico inclusivo, cuyo objetivo es: « (…) mantener el crecimiento económico, con estabilidad macroeco- nómica, incorporándole la inclusión social y efectuando una mejor dis- tribución de la riqueza. Con este fin el Estado generará las condiciones para desarrollar mercados internos, así como expandir las exportaciones con mayor procesamiento y contenido tecnológico, en el marco de una economía abierta» (HdR 2011:3)26. Las únicas cuatro menciones a la agricultura en la HdR se hacen dentro de este grupo de políticas. La primera mención se hace al referirse a las condiciones para expandir la inversión privada nacional, diversificación productiva y competitividad, indicando la defensa de los agricultores tanto de la posición de

25 Ibid. 26 Gana Perú. Lineamientos centrales de política económica y social para un gobierno de concertación nacional. Campaña Ollanta presidente: Segunda vuelta. Lima: Gana Perú, 2011. 410 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación dominio como de las importaciones subsidiadas que compiten deslealmente con la producción nacional (HdR 2011:3)27. Las restantes tres menciones a la agricultura se hacen como parte del desarrollo emprendedor y empresarial (HdR 2011:4)28. Estas menciones se refieren a: i) la promoción de la titulación de los pequeños productores y las comunidades campesinas y nativas; ii) implementación de líneas de crédito, en Agrobanco y el Banco de la Nación, destinadas a capital de trabajo y capitalización, para así desarrollar la pequeña y mediana producción agroindustrial; y iii) ampliar la provisión de servicios en el campo (e.g., asistencia técnica, información de mercados), expandir infraestructura productiva y facilitar «la organización empresarial de los agricultores» (HdR 2011:4)29.

De la gran transformación a la hoja de ruta

El tránsito de La Gran Transformación a la Hoja de Ruta muestra el cambio del objetivo del gobierno nacionalista: se ha pasado de la fundación de un nuevo modelo de desarrollo, como se sostenía en LGT, a mantener el crecimiento económico. Asimismo, la economía que se busca mantener es una economía abierta, dejándose de lado la construcción de una economía nacional de mercado. De LGT a la HdR se ha transitado de las aspiraciones a construir un nuevo modelo de desarrollo, a buscar la mejor administración de lo existente, es decir, antes que se inicie el gobierno ya se había dado una nueva versión de «cambiar todo para no cambiar nada». En este tránsito, además, el énfasis y preponderancia de lo nacional ha sido reemplazado por la apertura, en otras palabras, más de lo mismo en términos de la relación con la economía mundial y el comercio global.

27 Ibid. 28 Ibid. 29 Ibid. Julio C. Postigo 411

El papel de la agricultura, lo que se ha hecho y dejado de hacer en este primer año de gobierno, tiene como telón de fondo este cambio de finalidad del gobierno de Ollanta Humala. Al parecer hay cierto consenso en los gremios, los empresarios y los investigadores, en que el gobierno ha mantenido su apuesta por el modelo agroexportador, que no aborda los problemas de fondo del agro peruano y donde la sierra continua olvidada30. Reinstalado el modelo primario exportador en lugar del nuevo modelo de desarrollo, así como la economía abierta en lugar de la economía nacional de mercado, la transformación de materias primas y la generación de valor agregado carecen de sentido, lo mismo que la formación de mercados regionales en tanto centros de industrialización y desarrollo local. Las empresas –nacionales o extranjeras– mantienen su vínculo con sus puntos de exportación (i.e., puertos y aeropuertos) y, mayoritariamente, con Lima como centro de operaciones y conexiones políticas. Un ejemplo de este estado de cosas es que la inversión minera del primer bimestre del 2012 aumentó en 60.6% respecto a la del primer bimestre del 201131, cuando aún regía explícitamente el régimen del Perro del Hortelano. Al no ser la economía nacional ni la generación de valor agregado parte de los objetivos gubernamentales, las propuestas de la HdR para el agro no han sido llevadas a cabo. La defensa de los productores de la posición de dominio no existe como política: el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) declaró improcedente la denuncia de los productores lecheros, representados por la Asociación de Ganaderos Lecheros del Perú y el Fondo de Fomento

30 Marapi, Ricardo. «Nueve meses de gobierno: aún no nace una política agraria inclusiva». La Revista Agraria, vol. 13, n.° 139. Lima: Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES) 2012, pp. 4-6. En: http://www.larevistaagraria.org/sites/default/files// revista/LRA139/LRA-139%20web.pdf. Acceso el 26 de abril de 2012. 31 Perú Económico. «Inversión minera en el país se incrementó en 60.6% en primer bimestre del año». Semana Económica. Lima: Perú Económico, 2012. 412 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación para la Ganadería, por posición de dominio de la empresa Gloria. El argumento para ello fue que las conductas por las que Gloria fue denunciada son «explotativas» (sic)32 (Tapia Cano, 2011:1)33 pero no afectan la competencia, por lo que no son supuestos de abuso de posición de dominio. Similares resultados logran los productores algodoneros, aunque estos consiguen subsidios gubernamentales a su producción mediante paros en los que bloquean las carreteras. La expansión y consolidación del mercado interno de capitales ha sido escasa. En el sector agrario, específicamente, los ofrecimientos de financiamiento no se han cumplido. No ha habido inyección de 5000 millones de soles en Agrobanco, cuyo capital social es de 234 millones de soles y, hasta abril de 2012, había prestado un total de 1775 millones de soles (MINAG, 2012). La captación de 700 millones ha quedado en buenos deseos y solo está en trámite una ampliación del capital social de 100 millones. Es difícil imaginar inversiones en una entidad pública cuyos directivos no son nombrados por concurso de méritos y que opera en el sector más riesgoso de la economía, habiendo otros menos riesgosos. El único avance ha sido las conversaciones con el Banco Rabobank de Holanda, con quienes se espera establecer compromisos en su visita del mes de mayo34. La HdR aspira a un crecimiento económico con inclusión social, la que se evidencia en los programas sociales del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS). En agricultura, la medida más inclusiva sería promover la pequeña y mediana propiedad de los medios de producción, lo que implica evitar la concentración de tierras y el control del agua en pocas manos

32 Supongo que quiere decir explotadoras. 33 Tapia Cano, Héctor. Resolución 0708-2011/SC1-INDECOPI. ed. Tribunal de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual. Sala de Defensa de la Competencia n.° 1, 24. Lima: Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual (INDECOPI), 2011. 34 Gestión. «Agrobanco espera compromiso con Rabobank en mayo». Gestión, Lima, 28 de febrero de 2012. Julio C. Postigo 413

(o grupos económicos) para que hayan relaciones sociales entre propietarios independientes, y no se retroceda al neolatifundio. La seguridad de la propiedad, acceso y control de los recursos productivos, en particular agua y tierra, constituyen aspectos fundamentales para el desarrollo y mantenimiento de la pequeña y mediana actividad agropecuaria. El gobierno de Humala ignora este tema en la HdR y ha mostrado, si no su desconexión con LGT, una lentitud que llama mucho a la sospecha. LGT establecía el límite a la propiedad agraria: si se trataba de tierras irrigadas, para la costa estaba estipulado 10 000 hectáreas y para la sierra 1000. Para esta última región, el límite para la propiedad de tierras de secano era 20 000 hectáreas. En el Congreso de la República hay dos propuestas legislativas para limitar el tamaño de la propiedad de la tierra, una –de Virgilio Acuña– plantea un límite de 25 000 hectáreas, mientras que la otra –de José León– propone límites de 10 000 hectáreas en la costa, 5000 en la sierra y 20 000 en la selva. Esta segunda propuesta impide asimismo la acumulación de más del 30% de tierra en un valle, pero excluye de todo límite las tierras de comunidades campesinas y nativas, las del Estado y de los proyectos especiales –estos últimos incluyen las irrigaciones donde actualmente grupos económicos vienen concentrando miles de hectáreas de tierras irrigadas con infraestructura construida con el dinero de todos los peruanos–. El MINAG evitó, hasta hace poco, pronunciarse oficial y concretamente sobre los límites de la propiedad agraria. Sin embargo, recientemente la Oficina de Asesoría Jurídica del MINAG emitió el Informe 110-2012-AG-OAJ en el que reitera que pondría «límites razonables» a la propiedad de la tierra, en tanto y cuanto esto sea necesario para democratizar el acceso a la tierra y asegurar dicho acceso para todos, especialmente los pequeños y medianos productores agropecuarios del Perú. El informe indica, además, que hay que considerar el agua de riego que la tierra demanda y que se analizará la posibilidad de establecer impuestos progresivos 414 Agricultura peruana: entre la hoja de ruta y la gran transformación a partir de determinada extensión. La idea del tributo al agua de riego vinculado a la extensión de la propiedad sería una novedosa manera de redistribuir parte de las ganancias obtenidas con infraestructura pagada por todos. El MINAG podría ser más osado y plantear pagos por servicios ambientales (e.g., captación de agua en las cabeceras de cuenca). La exoneración tributaria de la importación de insumos para la actividad agraria es un avance en la promoción del agro nacional, al abaratarse las fuerzas productivas. Sin embargo, es preciso prestar atención a las importaciones de dichos insumos porque esta liberalización podría terminar beneficiando a los importadores –que comprarían más barato– y no al productor agropecuario que termina pagando el precio establecido por los importadores. La moratoria a la importación de semillas transgénicas es un logro en la protección de la biodiversidad nacional, la producción agroecológica, la pequeña agricultura y los hogares campesinos que tienen en el manejo de la diversidad su mejor respuesta frente a la variabilidad climática y las fluctuaciones de los precios de los alimentos. Este logro ha sido también una muestra que la voluntad política puede derrotar los intereses de las transnacionales, como en este caso el de las productoras y comercializadoras de semillas transgénicas.

Reflexiones finales

La HdR expresa la claudicación del gobierno de Ollanta Humala a generar un nuevo modelo de desarrollo alternativo al neoliberal primario exportador implementado por los gobiernos de Fujimori, Toledo y García. Con esta renuncia, la propuesta por una economía nacional de mercado desaparece de la agenda política y con ella el rol protagónico de la producción agropecuaria nacional es reemplazado por el continuado apoyo exclusivo a la agroexportación y a la gran agroindustria. Julio C. Postigo 415

La aparente facilidad con que el gobierno transitó de LGT a la HdR habla de la fragilidad de la alianza electoral Gana Perú y dentro de esta de la debilidad del sector considerado de «izquierda». Asimismo, este tránsito confirma, una vez más, la consabida debilidad, ilegitimidad y precariedad de la institucionalidad democrática en el Perú. La transición se realizó sin dialogo ni debate, con mucho criterio de eficiencia y costo-beneficio, lo que es consistente con la verticalidad, la pose castrense y la poca inclusión política35. Los anuncios del informe de la Oficina de Asesoría Jurídica del MINAG son, sin duda, esperanzadores, pero como «el diablo está en los detalles» y los lobistas están en oficinas y pasillos de los tres poderes del Estado, corresponde a gremios y organizaciones de la sociedad civil buscar participar en la formulación de las propuestas y sus reglamentos –usando los espacios y canales de diálogo con el MINAG–, para evitar que se termine legislando para el beneficio de los grandes neo-latifundistas y el capital transnacional, y en contra de los agricultores peruanos.

35 Dargent, Eduardo. «Las claves de una aprobación prematura». Revista ideele, n° 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ ideele/content/las-claves-de-una-aprobaci%C3%B3n-prematura. Acceso el 1 mayo 2012; Ilizarbe, Carmen. «Humala y el déficit democrático».Revista ideele, n° 218. Lima: Instituto de Defensa Legal, 2012. En: http://www.revistaideele.com/ideele/content/ humala-y-el-d%C3%A9ficit-democr%C3%A1tico. Acceso el 3 mayo 2012.

Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

Jaime Llosa L.

La opción: servir al capital

¿En qué escenario se escogió deliberadamente el mantener, cuando no acrecentar, la dicotomía: productor de bienes agrícolas y/o pecuarios primarios - transformador y/o agro exportador de los mismos? Creíamos que había hecho carne en el imaginario colectivo, por lo menos de aquellos relacionados con lo agrícola y pecuario, que la actividad agrícola para ser realmente rentable debía contar con un «segundo piso», esto es, realizar la transformación de los bienes primarios producidos, proporcionando el mayor ingreso que se obtiene debido al valor añadido o agregado. ¿Era posible escoger otro camino de modo que los productores agrarios pudieran apropiarse del valor agregado y transitar, mediante modalidades plurales de asociación, a la consolidación de sus unidades de producción y el mayor bienestar de sus asociados? La respuesta fluye sola, siendo la opción predominante –de los grupos hegemónicos en el país– la neoliberal. Se optó por servir al capital en sus expresiones: capital financiero, comercial,

* El autor preparó el año 2007 una exposición en power point sobre el tema. De esta es de donde se ha tomado lo substantivo, en forma muy resumida, para elaborar el presente artículo. 420 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías agroindustrial y/o agroexportador; esto es, facilitar al capital donde tuviera la capacidad de articular los flujos económicos de los pequeños productores, tanto aquellos de entrada (financiamiento, venta de insumos, asistencia técnica) como de salida (compra de los bienes de consumo final producidos o bien de los bienes intermedios para transformarlos), tornándolos en unos asalariados a domicilio.

Escenario

Debido a la parcelación de las unidades asociativas surgidas al calor de la reforma agraria de 1969, nuestro agro quedó signado por el minifundismo y sus secuelas, entre ellas, las siguientes: • La inmensa mayoría de las Unidades Agropecuarias (UA) carecen de economías de escala. • Los pequeños y medianos productores al carecer de organizaciones que los congreguen1 no cuentan con poder de negociación en la oferta de los bienes que producen, ni en la demanda de los insumos que requieren, por eso son articulados por los agentes económicos en capacidad de hacerlo: agroindustrias, agroexportadoras, intermediarios y habilitadores, así como casas comerciales vendedoras de insumos. Con ello, estamos significando que podrán tener capacidad de generar algún nivel de excedente económico, pero no la capacidad de retenerlo en forma significativa. • Carecen asimismo de capacidad de propuesta, como de ejercer presión, para «arrancar» a los gobiernos de turno mejoras en la asignación de recursos destinados al sector, como en el diseño de las políticas sectoriales que vengan

1 La desconfianza instalada en los espíritus de los productores complota para la generación de formas asociativas, debido en gran medida a la quiebra de las empresas asociativas surgidas de la reforma agraria. Jaime Llosa L. 421

al encuentro de su particular condición y de su singular problemática. • Finalmente, debido a su gran número como a su elevado grado de dispersión espacial, así como a su débil grado de organización, son altos tanto los costos de transacción como los de operación de servicios, tales como de financiamiento y asistencia técnica. Efectivamente, el último Censo Nacional Agropecuario (CENAGRO) realizado el año 1993, publicado el año 1994, puso en evidencia lo siguiente: • La proliferación de UA: que totalizaban a nivel nacional 1 764 666 unidades. • La pulverización de las superficies que ostentan: el 84% de las UA tienen menos de 10 ha, seguidas de las pequeñas unidades que van desde las 3 hasta las 9.9 ha (las que representan el 29% de las UA), predominando los minifundios (que representan el 55.4% del total) con menos de 3 ha. • El predominio de la conducción individual de las UA, casi en forma absoluta, lejos del asociativismo. • La no viabilidad de las UA al haber establecido que el 77.7% de los conductores de estas declararon que la actividad agropecuaria no les proveía de los ingresos suficientes, debiendo por ello complementarlos con otras actividades (migración estacional). Siendo este el escenario, a sabiendas, debido a la experiencia histórica, que era condenarlos a ser articulados en forma asimétrica por los agentes económicos más dinámicos, se optó por servir al capital comercial o financiero, a los agroindustriales y agroexportadoras, esto es, en general, a los inversionistas, en desmedro de amplios grupos humanos responsables en gran medida de los artículos alimenticios componentes de la canasta básica: los pequeños productores agrarios. 422 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

La otra opción: la opción negada

Si los gobiernos de turno no estuvieran digitados por el capital, como a su servicio, se hubiera decidido, con propiedad, promover modalidades de organización asociativa de los pequeños y medios productores agrarios, para que en un segundo nivel de agregación lograran2: a) Alcanzar economías de escala y con ello hacer posible: i) El empleo de las tecnologías disponibles para el aumento de la producción y productividad; ii) Alcanzar los niveles económicos mínimos requeridos –techo económico– para la implantación, in situ, de unidades de transformación que permitan la apropiación del valor agregado, burlar la estacionalidad, el precio de la oferta y generar efectos multiplicadores en su entorno; iii) Lograr volúmenes significativos en la demanda de insumos como en la oferta de bienes producidos, de manera que se ejerza un poder incrementado de negociación en el mercado y, consecuentemente, obtener mejores precios para unos y otros. b) Reducir los costos operacionales mediante la implantación de servicios comunes destinados tanto a la atención de los productores y sus familias (salud, educación, recreación y cultura, consumo, etc.), cuanto a la producción propiamente dicha: servicios de asistencia técnica y contable, de gestión, de financiamiento, de mecanización y reparación de máquinas y equipos, así como de electrificación, conservación y almacenamiento, tales como silos, almacenes, cámaras de frío, etc.

2 Llosa Larrabure, Jaime: «La pequeña producción en una formación social capitalista. Los procesos de diferenciación: el contexto general y los contextos inmediatos». Economía y Sociedad, vol. 10, n.º 15. México D.F.: Universidad Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, 2005, pp. 71-98. Jaime Llosa L. 423

c) Posibilitar, mediante el ejercicio de prácticas democráticas fundadas en la participación, el desarrollo de la creatividad y la afirmación de un espíritu solidario. d) Aumentar su capacidad de negociación y de presión frente al Estado, así como en su relación con los sujetos económicos en capacidad de articular sus flujos productivos (en el contexto inmediato donde se encuentra ubicada). Se trata de conseguir un aumento sustantivo en la capacidad de propuesta, de negociación, de optar, de decidir (autonomización) y, en consecuencia, en el ingreso, el bienestar y en los niveles de capitalización.

En suma

La opción de servir al capital queda corroborada hoy si analizamos en el campo la situación subordinada de los pequeños y medios productores, cuando articulados por las cadenas productivas, no existe la equidad en las relaciones que se generan entre ellos. A nuestro juicio, los pequeños productores terminan siendo, para todos los efectos prácticos, unos verdaderos asalariados a domicilio al no decidir nada. Son aquellos en capacidad de articularlos quienes deciden por ellos. Por ejemplo, deciden qué sembrar, qué variedades emplear, en qué extensión, cómo y cuándo hacerlo y, desde luego, endeudan más a los pequeños y medios productores, otorgándoles financiamiento tanto para maquinaria como para asistencia técnica, además de que compran los bienes producidos, muchas veces actuando en mercados imperfectos.

Tarea pendiente

Convocamos a efectuar un diagnóstico del comportamiento de las cadenas productivas que articulan a los pequeños y medios 424 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías productores para poner en evidencia las asimetrías existentes y promover, en consecuencia, su organización como medio para superarlas. Es obrando en dicho propósito que compartimos con ustedes un análisis que pone en evidencia, en forma gráfica, qué modalidades de articulación son las más frecuentes y cómo se concreta aquello que evidencia la aplicación del indicador: Ventaja Recibida (VR) entre Ventaja Cedida (VC).

Algún símil que ilustran: «nadie sabe para quién trabaja».

Con tal denominación se conocía un juego de naipes mediante el cual nos entreteníamos cuando niños. Tal designación aludía a cuando la suerte se tornaba esquiva para aquél que había acumulado muchos puntos, que con no poca dedicación y esmerada atención sorpresivamente perdía todo lo acumulado. Ello equivalía a admitir que había trabajado/acumulado para otro. En la vida real, el que escribe estas líneas constató personalmente que hay casos concretos en que se cumple a cabalidad aquello a lo que alude el título, que «nadie sabe para quién trabaja».

Caso 1.

Escenario: Amazonía del Brasil en zonas ribereñas cercanas a Manaos. Cultivo de Malva (del cual se extraen fibras destinadas a la confección de costales para guardar y transportar productos de origen agrícola). Existencia de una sola planta industrial que compra y procesa la fibra del mencionado cultivo. La malva es producida por pequeños campesinos ribereños que la siembran en las restingas que dejan los ríos en sus riberas. Por tanto, se trata de cultivos en pequeñas franjas Jaime Llosa L. 425

que prosperan en ambas riberas de los ríos. Así, en breve, la dispersión de los cultivos es realmente amplia. Cuando se trata de juego de intereses la resultante favorece al que tiene más poder: La planta de procesamiento toma nota del costo de transacción, esto es, lo que implica el comprar la malva a productores tan dispersos y cómo ello gravita negativamente en la tasa de ganancia. Decide entonces transferir a los productores de malva la responsabilidad de acopiar la producción, para lo cual, gracias a sus «contactos», propone con éxito al organismo del Estado que brinda el servicio de asistencia técnica a los productores, que promueva su organización en cooperativas de acopio. El éxito de su gestión se explica por el «peso» que tiene la empresa en la correlación de fuerzas en presencia. Debemos recordar que la concentración del poder económico determina la concentración del poder político. Resultado en el corto plazo: La empresa ha logrado que los productores organizados en cooperativas de acopio colecten la producción de sus asociados en centros de almacenamiento. De este modo la empresa se ahorra el tener que comprar a uno por uno la producción. Visto de otra manera, ha transferido a los productores dicha tarea y los costos que resultan de esta. Resultado en el largo plazo: Es posible que los productores organizados, con el tiempo, asuman una conciencia crítica de su situación subordinada y que al estar juntos se encuentren en mejores condiciones de negociar precios más favorables.

Caso 2:

Escenario: Lima, fines de la década del 60. Cooperativa de Ahorro y Crédito Santa Elisa, la cual contaba por esos años con una membrecía ascendente de aproximadamente 280 000 asociados. La importancia del capital que poseía 426 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

la cooperativa era tal que superaba el de algunos de los bancos de mediano porte que operaban en el país. Estado de situación: La cooperativa solía tener un exceso de liquidez, esto es, contaba con un elevado monto de depósitos en ahorros de sus socios, que no les eran prestados con la misma celeridad con que eran captados, lo cual daba lugar a que la cooperativa mantuviera en una cuenta corriente bancaria un importante monto de dinero por el cual no recibía suma alguna. En resumen, la cooperativa cargaba con el trabajo de captar ahorros, de llevar registros de cada uno de sus ahorristas y de colocar en un banco dichos ahorros, así el banco no tenía que cargar con los costos operativos de llevar las cuentas de cientos de miles de ahorristas, llevando solo el registro de la cooperativa. No uno sino dos correctivos: La situación antes descrita se había prolongado durante varios años hasta que el consejo de administración adoptó dos medidas: colocar los excesos de liquidez en una cuenta de ahorro, percibiendo por ello importantes sumas, y agilizar los trámites para acceder a los préstamos.

Unidades de producción: versión estática y versión dinámica.

Habremos de ofrecer en las páginas que siguen dos imágenes que grafican dos tipos de análisis de las unidades productivas en el agro: uno estático y otro dinámico. El primer tipo de análisis atiende solamente a los factores de producción existentes en la unidad, esto es: la tierra y el capital (k), sea este último fijo o circulante. Podemos afinar el análisis relacionando los factores para producir coeficientes técnicos. Por ejemplo, relacionando el Trabajo (T) y el Capital (K), a fin de precisar con que densidad de capital trabajan K/T; también podemos definir la relación Jaime Llosa L. 427

Superficie (S) y Trabajo (T), a fin de establecer el coeficiente técnico S/T, esto es con cuántos trabajadores se cuenta por unidad de superficie. El segundo tipo de análisis lo designamos como dinámico pues incorpora en el estudio de la unidad productiva el ingreso tanto de flujos de entrada –como son los insumos que habrá de emplear, tales como fertilizantes, semillas, etc.; la recepción de financiamiento, como crédito y transferencia tecnológica (por ejemplo semillas mejoradas); y finalmente recibiendo nuevas técnicas poscosecha– como los flujos de salida –compuestos de bienes de consumo final que van directamente al mercado, por ejemplo papas, camotes, choclos, paltas, etc., pero también bienes intermedios (denominados así por requerir ser transformados) tales como el algodón, la caña de azúcar, etc. Se incluye también la presencia de infraestructura física, como son los caminos que facilitan el movimiento de los flujos, la de energía (la cual permite la transformación de los productos), así como la infraestructura social (referida a los servicios para los productores y sus familias, tales como de salud y de educación)–. Finalmente, todo está condicionado por las políticas generales y sectoriales referidas al sector, como por ejemplo la política de precios, de subsidios, arancelaria, tributaria, de asignación de recursos, etc., recibiendo también el influjo de la gravitación del sector externo. 428 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

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430 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

Una definición de cadenas productivas que destaca las relaciones de poder

«El concepto de cadena se refiere a un producto o grupo de productos conjuntos ligados por el uso (…). La cadena identificada permite localizar las empresas, las instituciones, las operaciones, las dimensiones y capacidades de negociación. Las tecnologías y las relaciones de producción, el papel de los volúmenes y las relaciones de poder en la determinación de precios, etc.»3.

Actores sociales que intervienen en las cadenas

En forma directa: • Productores primarios de productos agrícolas y/o pecuarios. • Proveedores de servicios para la producción: insumos, financiamiento, etc. • Unidad o unidades de acondicionamiento y/o transforma- ción de los productos agrícolas y/o pecuarios. • Unidad o unidades de comercialización de productos destinados al mercado interno y/o externo. • Combinaciones entre proveedores de servicio y unidades de transformación y/o de comercialización.

Análisis de las principales modalidades de articulación entre pequeños productores y expresiones del capital

Leyenda: • A = Unidad o unidades de producción de bienes primarios. • B = Unidad o unidades de transformación de los bienes primarios de origen agrícola y/o pecuario.

3 Malassis, Louis y Ghersi, Gerard. Initiation a L´economie AgroAlimentaire. Paris: Editorial Haitier, 1992. Jaime Llosa L. 431

• C = Unidad o unidades de servicios, tales como de venta de insumos, de compra de los bienes producidos por los agricultores, de provisión de asistencia técnica y/o financiera, etc. Por razones de espacio habremos de presentar tan solo algunas de las opciones de articulación.

Combinaciones generadas por A

Definida A como las unidades de producción agrícola de bienes primarios, las cuales son heterogéneas en cuanto a las superficies que poseen, las combinaciones de A se refieren a los niveles de concertación que estas articulan para permitirles diversos niveles de control del proceso productivo, así como de sus resultados. A continuación se presentan estas combinaciones de A:

Primera: Ausencia de Organización

Varias A se encuentran a merced de los «agentes económicos», con capacidad de articular sus flujos de entrada y de salida, al no estar organizadas estas para concertar dichos flujos. Gráficamente se expresa:

A A A A A A A A A A A 432 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

Segunda: Varias unidades de producción A se organizan para brindarse servicios en común

1er Servicio en común: Venta en común de las cosechas de sus asociados. Gráficamente se expresa así: Varios A dotados de distintas superficies organizan una unidad de servicios C para vender la cosecha en común. En el gráfico de la visión dinámica de una empresa se expre- saría así:

(1) F E (2) F S

Trabajo 2.1 Tierra C Capital 2.2

Esto significa que han organizado el flujo de salida 2.1, referente a la venta en común de bienes de consumo final (por ejemplo hortalizas), o el flujo de salida 2.2, referente a la venta en común de bienes intermedios producidos (por ejemplo algodón); o bien articulado ambos tipos de bienes. 2do Servicio en común: Compra en común de los insumos requeridos para producir, tales como semillas, fertilizantes, etc. También la obtención de financiamiento como la adopción de innovaciones de orden tecnológico. En el gráfico de la visión dinámica en las unidades de produc- ción agrícola se expresaría así: Jaime Llosa L. 433

(1)F E (2)F S

Insumos

Financiamiento C Tecnología

Tercera: Concertación de A con otras A para organizar la transformación

En el gráfico de la visión dinámica se expresaría de este modo:

(1) F E (2) F S T r a n s f

2.1 o r B m a c i ó n 2.2

Mediante la transformación de sus bienes producidos los productores se apropian, para su beneficio, del valor agregado. Adicionalmente con ello pueden burlar la estacionalidad precio de la oferta, así como evitar la perecibilidad de los bienes producidos.

Combinaciones generadas por B

Definidas las B como las unidades de transformación de bienes agrarios con diversas capacidades de planta, las combinaciones de estas se refieren a los diversos niveles de control que ejercen para articular a las unidades A de producción primaria. 434 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

A continuación se presentan las combinaciones de B que per- mitirán a estas unidades de transformación gestionar la produc- ción de los proveedores de materia prima A y los servicios que brindan a estas unidades de producción primaria.

Primera: Unidades de transformación pequeñas y en competencia

Cuando existen en una zona varias pequeñas unidades de trans- formación B que se abastecen de varios productores primarios A. Gráficamente sería así:

A A

A B A A B A A B A

A A A

Tratándose de pequeñas agroindustrias y siendo varias las que operan en una zona determinada, la «satelización» o articulación asimétrica de B respecto a los A (proveedores de materia prima), no se produce o bien no será muy intensa.

Segunda: Unidad de transformación grande y monopólica

Cuando B es una empresa de transformación de productos agrarios de gran porte y se ubica a nivel local y/o regional como la única empresa en su género (monopsonio). Gráficamente se muestra así: Jaime Llosa L. 435

A A A A B A A

A A

B organiza en su espacio a las unidades A y como se encuentra en situación monopsónica (esto es, un solo comprador), impone condiciones de precio, calidad y oportunidad a los productores A, que no se encuentran organizados. En el cuadro de la visión dinámica de las unidades de producción se tendría que B organiza en su beneficio los flujos de salida de las unidades A, esto es, los flujos 2.1 (bienes de consumo final) y 2.2 (bienes de consumo intermedio). Para «fidelizar» a los proveedores, la unidad B suele proveerle a estos insumos, asistencia técnica, así como transferirles tecnologías, con lo cual articula todos los flujos de entrada.

Combinaciones generadas por C

Definimos C como las unidades de servicios que interactúan con las unidades de producción primaria A para facilitar la articulación de sus flujos económicos. Enseguida se presentan las combinaciones de C según el nivel de competencia que exista y la influencia que ejerzan sobre las unidades de producción primaria A.

Primera: Varias unidades C actúan en un mismo espacio

Cuando C es una unidad de servicios que actúa sin concertar con otras unidades C, por ejemplo una unidad de servicios contables 436 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías o bien de alquiler de maquinaria, para atender a unidades A. Gráficamente se expresa:

A C A A C A

A C A A A A

Al actuar sin que medie concertación entre ellas, las unidades C brindan sus servicios a las unidades A sin producir mayores asimetrías.

Segunda: Creación de una red

La unidad C ha sido creada por una red de supermercados C de autoservicio o bien por una empresa agroexportadora. En razón del volumen de compras (demanda centralizada), actuando sobre una oferta dispersa (no organizada) de las unidades de produc- ción A, impone condiciones de precio y calidad. Gráficamente se expresaría así:

C A

Red A Jaime Llosa L. 437

En este caso, esta central de compras C, de una unidad C1, articula el flujo de salida 2.1 de bienes de consumo final. Las grandes centrales de compra pueden modificar la oferta de determinados bienes según la demanda que atienden, esto es inducir a los productores A para sembrar determinados productos y/o variedades. Además, suelen trabajar a consignación y/o imponiendo plazos dilatados para el pago.

Criterios a tener en cuenta al «diseñar» y promover modalidades asociativas de organización de los pequeños productores, en la intención de que cierren circuitos y estén en condiciones de superar asimetrías

1. Tener presente los «limites» que impone el contexto general como los contextos inmediatos y, dentro de ellos, del modelo de acumulación existente en el país. 2. Tener en cuenta la matriz cultural propia de cada país y dentro de ella las especificidades regionales e incluso locales de los diferentes grupos humanos. 3. Reconocer el sentido procesal de los fenómenos sociales y por ende el imperativo de proponerse modalidades de organización que sean capaces de responder a las necesidades concretas de los grupos humanos, a su nivel de conciencia y saber hacer. Ello comporta a partir de formas simples de organización que en el tiempo den curso a formas más acabadas, más complejas y cualitativamente superiores. En otros términos, partir de la conciencia posible e ir y transitar de lo simple a lo complejo. 4. Tener presente la enorme gravitación que tiene en los grupos humanos la «herencia del pasado». En tal sentido, las reivindicaciones de los productores rurales en mucho tienen que ver con el tipo de relaciones sociales de producción a las que están o estuvieron sujetos, de allí se sigue la necesidad de 438 Cadenas productivas, articulaciones y asimetrías

descubrir los papeles que les fueran asignados, los valores que los inspiran y los patrones que signan sus comportamientos. 5. Reflexionar y extraer conclusiones sobre las experiencias de organizaciones asociativas de los pequeños productores ubicados en distintos contextos inmediatos, descubriendo las respuestas otorgadas para extraer o inferir conclusiones validadas, ancladas en la realidad concreta. En otros términos, nutrirse de la experiencia histórica. 6. En la medida de lo posible agotar las llamadas economías de escala y también cerrar circuitos integrando los flujos económicos. En caso de encontrarse dificultades para acometer dichas tareas a nivel de organizaciones de base o de primer nivel de agregación, prospectar la posibilidad de lograrlo vía la integración-concertación en organizaciones de segundo o tercer grado, de igual semejante o semejante naturaleza. 7. Proponerse siempre modelos alternativos partiendo de la premisa que no exista un modelo único capaz de dar cuenta de las plurales situaciones que se confrontan. 8. Obtener de los grupos de productores rurales la apropiación por internalización del o de los «modelos» que procesalmente sean promovidos. Notas sobre los autores

Germán Alarco T. Economista licenciado de la Universidad del Pacífico, con maestría en el Centro de Investigación y Docencia Económicas, A.C. (CIDE). Es profesor investigador de la Escuela de Posgrado de la Universidad del Pacífico. Ha sido viceministro de Economía y presidente del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN). Es experto en política macroeconómica, energía, infraestructura y finanzas. Tiene trece libros como autor, coautor, coordinador y editor. Asimismo, alrededor de 50 artículos académicos, capítulos en libros y documentos de trabajo sobre los temas de su competencia. [email protected]

Enrique Amayo Z. Ph.D. por el Departamento de Historia y Centro de Estudios Latinoamericanos de la Universidad de Pittsburgh, Estados Unidos de América; Libre Docente (título postdoctoral brasileño) por el Departamento de Economía de la Universidad del Estado de São Paulo (UNESP), Brasil. Profesor de Historia Económica y Estudios Internacionales Latinoamericanos del Departamento de Economía, Programa de Postgrado en Sociología – UNESP y Programa de Postgrado en Relaciones Internacionales «San Tiago Dantas» de la UNESP, Universidad de Campinas (UNICAMP) y Pontificia Universidad Católica de São Paulo (PUC-SP). Coordinador del 440 Notas sobre los autores

Núcleo Investigaciones sobre el Pacífico y la Amazonía (NPPA) de la UNESP. Investigador y profesor visitante en universidades del Perú (Universidad Nacional de Ingeniería), Brasil (Universidad de São Paulo), Chile (Universidad de Santiago), México (Universidad de Guadalajara), Estados Unidos (Universidad de Pittsburgh y Universidad de California, San Diego). [email protected]

Carlos E. Aramburú Antropólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP) y Demógrafo por el London School of Economics and Political Sciences. Magister en Ciencias, candidato al Doctorado en Sociología de la PUCP y profesor principal del Departamento de Ciencias Sociales de la misma casa de estudios. Experto en temas de población y políticas sociales. Ex director del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y Director Regional de Pathfinder para América Latina. Ha sido presidente del Consejo Nacional de Población adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros. Es autor de diversas publicaciones sobre población y políticas sociales. [email protected]

Javier Azpur Analista político. Experto en temas de descentralización y participa ción. Actualmente es Coordinador Ejecutivo del Grupo Propuesta Ciudadana. [email protected]

Jorge Barrientos-Parra Magister en Derecho Internacional por la Universidad de São Paulo (USP) y Doctor en Derecho Internacional por la Universidad de Louvain (UCL). Es profesor del curso de Administración Pública y del Programa de Maestría en Derecho de la São Paulo State University – Universidade do Estado de São Paulo (UNESP). Profesor visitante de la Université Montesquieu-Bordeaux IV y de la Université de Notas sobre los autores 441

Poitiers. Imparte las disciplinas de Derecho Constitucional y Derecho Internacional, actuando principalmente en los siguientes temas: crítica de la sociedad tecnológica, derechos fundamentales, principios ético- jurídicos y políticas públicas. Es autor de varias publicaciones sobre su especialidad. Es miembro d’honneur de la Association Internationale Jacques Ellul. Dirige un grupo de investigación reconocido por el Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq) de Brasil sobre la obra del pensador francés Jacques Ellul. [email protected]

Margarita Benavides Bachiller con estudios de maestría en Antropología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Editora del Atlas sobre Comunidades Nativas de la Selva Central y del Atlas sobre Comunidades Nativas y Áreas Naturales Protegidas de la Selva Norte, publicados por el Instituto del Bien Común, donde trabajó hasta el 2010 como coordinadora del Sistema de Información sobre Comunidades Nativas (SICNA) y como subdirectora. Ha escrito diversos artículos relacionados a pueblos indígenas amazónicos y sus territorios, así como de economía indígena y mercado. Actualmente trabaja de forma independiente. [email protected]

Giancarlo Castiglione G. Periodista. Egresado de la maestría en Gestión de Políticas Públicas de la Universidad Continental y la Universidad Autónoma de Barcelona. Es coordinador de la Red Jubileo Perú que integra el Grupo de Trabajo Contra la Corrupción y la Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y Derechos. Subdirector de Forum Solidaridad Perú, representante de la Conferencia Nacional sobre Desarrollo Social (CONADES) en el Comité Ejecutivo de la Mesa de Concertación para la Lucha Contra la Pobreza. Ha sido director del Instituto Alameda - Democracia y Desarrollo. [email protected] 442 Notas sobre los autores

Alberto Chirif Antropólogo peruano egresado de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Desde hace 40 años su vida profesional está centrada en temas amazónicos, en especial en lo concerniente a los derechos colectivos de los pueblos indígenas. Desde 1995 trabaja como consultor independiente, con una breve interrupción para dirigir el Programa Integral de Desarrollo y Conservación Pacaya Samiria, financiado por WWF-AIF de Dinamarca, desde 2001 hasta su culminación a mediados de 2003. En 1999 asumió la representación de la institución suiza Nouvelle Planète, que apoya proyectos en Perú y otros países de Sudamérica. Es autor de numerosos artículos especializados y de libros colectivos, como Atlas de Comunidades Nativas (1977), El Indígena y su Territorio (1991) y Marcando Territorio. Progresos y limitaciones de la titulación de territorios indígenas en la Amazonía (2007). Coeditor, junto con Manuel Cornejo, de Imágenes e imaginario en la época del caucho. Los sucesos del Putumayo. CAAAP, IWGIA, UCP (Lima 2009), donde es autor de dos artículos. Autor además de Pueblos Indígenas Amazónicos e Industrias Extractivas. CAAAP/CEAS (Lima, 2011). [email protected]

Jonathan Diez Y. Estudiante de periodismo de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicación de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Colaborador de las revistas Impresión y Oveja Negra. Redactor de la revista Quehacer de desco. [email protected]

Anahí Durand G. Socióloga por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM), Magister en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) – sede México. Ha investigado y publicado sobre temas relacionados con movimientos sociales, conflictos sociales, desigualdad y representación política. Notas sobre los autores 443

Ganadora del Premio a la Investigación en Ciencias Sociales y Humanas Francois Bourricaud 2009. Ha trabajado en la Asociación Servicios Educativos Rurales (SER) y como docente en la Universidad Antonio Ruiz De Montoya. Actualmente es investigadora asociada del Instituto de Estudios Peruanos (IEP). [email protected]

Francisco Durand Sociólogo. Ph.D. en la Universidad de California, Berkeley. Profesor asociado de Sociología de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Profesor principal de Ciencia Política de la Universidad de Texas en San Antonio. Trabaja temas del sector empresarial y la reforma institucional del Estado. Ha sido consultor internacional. Es autor de diversos artículos y libros en varios países sobre la relación entre empresarios y Estado, así como del desarrollo institucional de administraciones tributarias. Sus dos últimas publicaciones más destacadas son: Poder empresarial y sociedad civil en Sudamérica. Entre el diálogo y el enfrentamiento (2010) y La Mano Invisible en el Estado: crítica a los neoliberales criollos. 2da. edición (2011). Actualmente está terminando una historia del Grupo Romero. [email protected]

Maró Guerrero A. Antropóloga por la Universidad Católica del Ecuador con estudios de posgrado en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) - sede Ecuador. Experiencia en desarrollo, poblaciones indígenas y campesinas, infancia, educación y trabajo infantil, en Ecuador y Bolivia. Miembro del Centro de Desarrollo y Autogestión - DyA Ecuador. Actualmente dirige el programa «Combatiendo el trabajo infantil en zonas rurales en Perú», financiado por el Departamento de Trabajo de Estados Unidos –USDOL– y coejecutado por DyA - desco y World Learning. [email protected] 444 Notas sobre los autores

Dan Lerner P. Estudiante de periodismo de la Facultad de Ciencias y Artes de la Comunicación de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Colaborador de la revista Impresión y redactor de la revista Quehacer de desco. [email protected]

Jaime Llosa L. Ingeniero Agrónomo por la Escuela Nacional de Agricultura (ENA), hoy Universidad Nacional Agraria - La Molina (UNALM). Estudios de posgrado en la Universidad de Paris – La Sorbone: Ecole Pratique des Hautes Etudes. Ha efectuado consultorías de corto período para la FAO, la OIT y el IICA, siendo en esta última funcionario durante cinco años. Ejerció la docencia como profesor asociado a tiempo completo durante ocho años en la UNALM. Fue durante el gobierno del General Velasco Alvarado, Director General adjunto a la alta dirección en el Sistema Nacional de Apoyo a la Movilización Social y en el Sistema Nacional de Apoyo a la Propiedad Social. Ocupó cargos de dirección en la ONG CEDEP. Es autor de artículos en revistas nacionales y extranjeras sobre temas de su competencia, así como de un libro sobre la Artemia y coautor de otro sobre cambio climático. Actualmente se desempeña como consultor en desarrollo rural y como tal ejerce desde hace 20 años evaluando proyectos ex ante y ex post. Es, además, asesor de la Red Ambiental Peruana (RAP) y miembro del Consejo Consultivo del Movimiento Ciudadano sobre el Cambio Climático (MOCIC). [email protected]

Raúl Mauro M. Ingeniero Economista por la Universidad Nacional de Ingeniería (UNI), y Magíster en Ciencias Políticas por la Northeastern University, Boston. Ha estudiado, también, la Maestría de Gestión Pública de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). En la actualidad se desempeña como oficial de evaluación y monitoreo deWorld Learning Notas sobre los autores 445 para un proyecto que busca erradicar la explotación del trabajo infantil rural en el Perú. Es investigador asociado de desco y profesor de metodología de la investigación en la UNI. Sus trabajos enfocan el problema de la precariedad de los niveles de vida, el financiamiento del Estado y los modelos de desarrollo. [email protected]

Rosa Mavila L. Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), con estudios de maestría en Derecho Civil en la misma casa de estudios. Maestría en Ciencia Penal en la Escuela de Graduados de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM). Asimismo, ha obtenido el Diplomado del Centro de Altos Estudios Nacionales (CAEN) en Gestión Estratégica y Defensa Nacional. Ha sido Directora Académica de la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos, Presidenta del Consejo de Ética del Colegio de Abogados de Lima, Procuradora Pública de los Asuntos Judiciales del Ministerio del Interior y Presidenta del Instituto Nacional Penitenciario. Actualmente es congresista de la República. [email protected]

Carlos Monge S. Antropólogo por la Pontifica Universidad Católica del Perú (PUCP) e Historiador por la Universidad de Miami. Actualmente es investigador asociado de desco y coordinador regional de Revenue Watch Institute para América Latina. [email protected]

Erick Pajares G. Abogado internacionalista y analista político. Experto en derecho internacional ambiental, con estudios de especialización en políticas públicas globales (Universidad de Nueva York, School of Continuing Education) y estudios complementarios en antropología cultural, sociología rural y sociología política. Investigador, reflexionador 446 Notas sobre los autores y generador de opinión en temas de gobernabilidad, institucionalidad y políticas públicas ambientales, geopolítica ambiental, manejo de conflictos socioambientales, gestión de montañas, biodiversidad y sistemas de conocimiento tradicional, cambio climático global, pensamiento de la complejidad, ecología política, ecología profunda y prospectiva ambiental (investigación de futuros). Coeditor y coautor de publicaciones especializadas, entre las que destacan: Cambio climático, crisis del agua y adaptación en las montañas andinas. Reflexión, denuncia y propuesta desde los Andes( desco, 2009) y Cambio climático y resiliencia en los Andes. Enunciar una política educativa para la complejidad (Foro Educativo, 2010). Miembro del Grupo Biosfera, Think Tank en Investigación de Futuros Sustentables, e investigador asociado de desco. [email protected], [email protected]

Julio C. Postigo Ph.D. del Departamento de Geografía y Ambiente de la Universidad de Texas en Austin. Magister en Estudios Latinoamericanos (concentración en Estudios Ambientales) por la misma universidad. Investigador del Centro Peruano de Estudios Sociales (CEPES). Sus temas de interés son las respuestas de los sistemas socioecológicos a transformaciones socioambientales multiescalares, los límites y barreras de la adaptación, y los efectos de procesos sociales en la vulnerabilidad y resiliencia frente a cambios ambientales en sistemas de montaña y sociedades pastoriles. [email protected]

Raúl Wiener F. Periodista y analista político y económico. Jefe de la Unidad de Investigación del diario La Primera. Miembro del equipo de prensa del programa Radicales Libres, que actualmente se difunde por la Mula.TV, y del programa radial Abogado del Diablo, que transmite Radio Comas. Es investigador del Centro de Derechos y Desarrollo (CEDAL) y consultor de varias organizaciones. Es autor de una veintena de Notas sobre los autores 447 libros, entre ellos: Bandido Fujimori (2000), LAP un fraude en tres letras (2005) y Fe de ratas (2011). [email protected]

Mario Zolezzi Ch. Licenciado en Sociología por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), ex regidor metropolitano de Lima en dos periodos y ex alcalde de Barranco. Especializado en temas de desarrollo urbano, participación y gestión municipal. Es, además, profesor del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP y miembro de desco. [email protected]