Claudia Di Andrea Questioni Relative Al Rapporto Fiduciario Con Il Governo Nelle Ultime Legislature
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Claudia Di Andrea Questioni relative al rapporto fiduciario con il Governo nelle ultime legislature Introduzione; 1 - Il quadro costituzionale di riferimento; 1.1 - Cenni sul dibattito presso l’Assemblea costituente sull’articolo 94 della Costituzione; 1.2 - L’incidenza delle leggi elettorali sul modello costituzionale; 1.3 - Cenni sul ruolo dei partiti; 1.4 - La patologia del rapporto fiduciario; 1.4.1 - Le vicende del rapporto fiduciario; 1.4.2. - La tipologia delle crisi di governo; 1.4.3 - La questione della “parlamentarizzazione delle crisi” extraparla- mentari; 1.4.4 - Le soluzioni alla crisi; 1.4.5 - in particolare: Il rinvio alle Camere; 1.4.6 - Il rimpasto; 2 - I precedenti dalla XII alla XV legislatura; 2.1 - La XII legislatura; 2.1.1 - La crisi del I Governo Berlusconi e la forma- zione del Governo Dini; 2.1.2 - La sfiducia al Ministro di grazia e giustizia, Mancuso; 2.1.3 - La reiezione della mozione di sfiducia al Governo Dini; 2.1.4 - Il rinvio alle Camere (immediato) del Governo Dini; 2.2 - La XIII legislatura; 2.2.1 - La formazione del I Governo Prodi; 2.2.2 - La verifica della maggioranza dell’aprile 1997 (missione in Albania); 2.2.2.1 - Il voto contrario di Rifondazione comunista all’invio di una missione militare in Albania; 2.2.2.2 - Il chiarimento politico in Parlamento; 2.2.3 - La verifica della maggioranza del settembre-ottobre 1997 (finanziaria per il 1998); 2.2.3.1 - Il documento approvato da Rifondazione comunista il 30 settembre 1997; 2.2.3.2 - Le comunicazioni alle Camere; 2.2.3.3 - Le dimissioni, le consultazioni e il rinvio alle Camere; 2.2.4 - La verifica della maggioranza del giugno-luglio 1998 (allargamento della NATO); 2.2.4.1 - Il voto contrario di Rifondazione comunista sulle questioni di politica estera; 2.2.4.2 - La veri- fica di maggioranza e il dibattito parlamentare; 2.2.5 - La crisi del I Governo Prodi (finanziaria per il 1999); 2.2.5.1 - Il documento approvato dal Comi- tato politico nazionale di Rifondazione comunista; 2.2.5.2 - Le comunica- zioni alla Camera dei deputati e la reiezione della risoluzione sulla quale era stata posta la questione di fiducia; 2.2.6 - La formazione del I Governo D’A lema; 2.2.6.1 - Le consultazioni del Presidente della Repubblica e il conferimento di un preincarico a Romano Prodi; 2.2.6.2. Il preincarico e l’incarico a Massimo D’Alema; 2.2.7 - La crisi del I Governo D’Alema e la formazione del II Governo D’Alema; 2.2.8 - La crisi del II Governo D’Alema e la formazione del II Governo Amato; 2.2.8.1 - Le dimissioni e il rinvio alle Camere (immediato) del II Governo D’Alema; 2.2.8.2 - La prosecuzione della legislatura: la formazione del II Governo Amato; 2.2.9 - Le mozioni di sfiducia presentate nel corso della XIII legislatura; 2.3 - La XIV legislatura; Il_Parlamento_della_Repubblica_14_Tomo_II.indd 795 18/02/13 07:22 796 Claudia Di Andrea 2.3.1 - La formazione del II Governo Berlusconi; 2.3.1.1 - Le peculiarità della XIV legislatura; 2.3.1.2 - La nomina e la fiducia; 2.3.1.3 - Le dimissioni di taluni sottosegretari; 2.3.1.4 - Cenni sulla nomina dei viceministri; 2.3.2 - La reiezione della mozione di sfiducia nei confronti del Ministro dell’interno; 2.3.3 - Le dimissioni del Ministro degli affari esteri; 2.3.4 - La revoca di un sottosegretario; 2.3.5 - Le dimissioni del Ministro dell’interno; 2.3.6 - La nomina del nuovo Ministro degli affari esteri e del nuovo Ministro senza portafoglio per la funzione pubblica; 2.3.7 - Le dimissioni di due sottosegre- tari; 2.3.8 - La reiezione della mozione di sfiducia nei confronti del Ministro della giustizia; 2.3.9 - La nomina del Ministro senza portafoglio per l’attua- zione del programma di governo; 2.3.10 - La (lunga) verifica di governo; 2.3.11 - Le dimissioni del Ministro dell’economia e delle finanze; 2.3.12 - La sostituzione del Ministro senza portafoglio per le riforme istituzionali e la devoluzione; 2.3.13. La sostituzione del Ministro degli affari esteri; 2.3.14 - La nomina del secondo Vicepresidente del Consiglio dei ministri e la sostituzione del Ministro per la funzione pubblica; 2.3.15 - La reiezione della mozione di sfiducia nei confronti del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti; 2.3.16 - La parlamentarizzazione della crisi di governo (aprile 2005); 2.3.17 - La formazione del III Governo Berlusconi; 2.3.18 - Le dimis- sioni del Ministro dell’economia e delle finanze; 2.3.19 - Le dimissioni del Ministro per le riforme istituzionali e la devoluzione; 2.3.20 - Le dimissioni del Ministro della salute; 2.4 - La XV legislatura; 2.4.1 - La formazione del II Governo Prodi; 2.4.2 - Le dimissioni e il rinvio alle Camere del II Governo Prodi (febbraio-marzo 2007); 2.4.2.1 - I dibattiti di politica estera; 2.4.2.2 - Il rinvio alle Camere; 2.4.3 - La crisi del II Governo Prodi e lo scioglimento; 2.4.3.1 - Le dimissioni del Ministro della giustizia e l’uscita dell’Udeur dalla maggioranza; 2.4.3.2 - Le comunicazioni alle Camere e la reiezione della questione di fiducia; 2.4.3.3 - Il mandato esplorativo e lo scioglimento; 3 - Elementi della prassi parlmentare; 3.1. - Il rinvio alle Camere; 3.1.1 - Cenni sulla natura del dibattito; 3.1.2 - L’applicazione della cosiddetta teoria della culla; 3.1.3 - La votazione delle risoluzioni presentate; 3.1.4 - Il rispetto delle «ventiquattro ore» (art. 116 R. C.); 3.1.5 - Lo svolgimento di comunicazioni su identico argomento presso i due rami del Parlamento; 3.1.6. L’ordine di votazione degli strumenti presentati in occasione dei dibattiti fiduciari; 3.2 - La sostituzione di singoli ministri nell’ambito del “rimpasto”; 3.2.1 - La casistica delle sostituzioni e il coinvolgimento del Parlamento; 3.2.2 - I casi di organizzazione di un dibattito parlamentare; 3.2.3 - Le dimissioni senza dibattito parlamentare; 3.2.4 - Il voto parlamentare in occasione della sosti- Il_Parlamento_della_Repubblica_14_Tomo_II.indd 796 18/02/13 07:22 Questioni relative al rapporto fiduciario con il Governo nelle ultime legislature 797 tuzione di ministri; 3.3 - L’esame delle mozioni di sfiducia individuali; 3.3.1 - La disciplina regolamentare; 3.3.2 - La calendarizzazione delle mozioni di sfiducia; 3.3.3 - L’ammissibilità e l’esame di mozioni rivolte a più ministri; 4 - Considerazioni conclusive; 4.1 - La formazione del Governo nel nuovo contesto; 4.2 - La posizione del Presidente del Consiglio; 4.3 - Linee di tendenza ed elementi contradditori; 4.4 - Il ruolo degli attori politici nella determinazione delle modalità di funzionamento della forma di governo; 4.5 - Il ruolo del Parlamento nella verifica del rapporto fiduciario. Introduzione «… le consultazioni sono state semplici e rapide […] ciò, ovviamente, anche per effetto della minore frammentazione delle componenti e dei gruppi politici […] dopo il voto, sulla via della nascita di un nuovo Governo, non c’è stata alcuna lungaggine. […] Naturalmente, il risultato così netto, e la maggioranza ampia che il voto del 13/14 aprile ha segnato, hanno fatto sì che il capo della coalizione vincente, indicato sulla base della legge elettorale vigente, ha potuto mettersi subito al lavoro per la formazione della squadra di governo […] per presentare al più presto al Presidente della Repubblica, una volta accettato l’incarico, la lista dei ministri» (1). Queste limpide e limate parole, pronunciate dal Presidente della Repub- blica lo scorso 7 maggio, al termine delle consultazioni per la formazione del Governo dopo lo svolgimento delle elezioni, forniscono indispensa- bili elementi per un’interpretazione dell’articolo 94 della Costituzione, in materia di formazione del Governo (oltre che, ovviamente, dell’art. 92 Cost., con riferimento al ruolo del Presidente della Repubblica nella medesima atti- vità) che tiene conto dei “condizionamenti” del sistema dei partiti e della legge elettorale nelle forme in cui concretamente tali disposizioni costituzio- nali si realizzano. I “condizionamenti” sopra individuati non esplicano la loro efficacia esclusivamente nel momento della formazione del Governo, ma permangono e caratterizzano la vita e l’attività dello stesso. Il_Parlamento_della_Repubblica_14_Tomo_II.indd 797 18/02/13 07:22 798 Claudia Di Andrea Lo scopo di questa indagine è quello di esaminare alcuni aspetti della fase successiva alla formazione del Governo e all’instaurazione del neces- sario rapporto fiduciario, ovvero di indagare talune delle vicende del rapporto fiduciario, con particolare riferimento agli aspetti “patologici” del medesimo (2) ed al loro manifestarsi in relazione al mutare dei sistemi elet- torali. Il punto di vista prescelto per lo svolgimento di questa indagine è, principalmente, quello di uno dei soggetti istituzionali coinvolti, il Parla- mento (piuttosto che il Governo o il Presidente della Repubblica); il periodo, quello delle ultime quattro legislature (dalla XII alla XV), che hanno visto una profonda trasformazione del sistema dei partiti e la modifica – per due volte nel giro di un decennio – della legge elettorale, oltre che il realizzarsi per la prima volta di una sostanziale alternanza alla guida del Governo fra coalizioni di centrodestra e di centrosinistra. Dopo aver rapidamente delineato il quadro costituzionale di riferimento e averne richiamato i principali canoni interpretativi, si ripercorreranno le vicende che, durante le legislature sopra indicate, hanno messo in discus- sione la permanenza della fiducia, nonché le modifiche della compagine ministeriale (rimpasto, rafforzamento della squadra, ecc.), con un’attenzione specifica a quanto avvenuto nelle Aule parlamentari, anche con riferimento ai casi in cui il rapporto di fiducia è stato messo in discussione, con la presen- tazione di mozioni di sfiducia nei confronti di singoli ministri.