Virkningen av lovmessige begrensninger for statsforetak i samarbeidsforhold. Kandidatnr: 183 Veileder: Ola Mestad Leveringsfrist: 25. april 2003 (V-03) Til sammen 17925 ord 14.05.2003 Innholdsfortegnelse 1 INNLEDNING 1 1.1 INTRODUKSJON 1 1.2 DE FORSKJELLIGE STATSFORETAKENE 2 1.2.1 STATKRAFT SF 3 1.2.2 STATNETT SF 4 1.2.3 STATSKOG SF 5 1.2.4 SIVA SF 5 1.2.5 ENOVA SF 6 1.2.6 MEDINNOVA SF 6 1.3 DEN VIDERE FREMSTILLING 7 2 STYRETS MYNDIGHETSBEGRENSNING 8 2.1 INNLEDNING 8 2.2 PRESENTASJON AV BESTEMMELSEN 9 2.3 HVA SLAGS SAMARBEIDSFORHOLD SOM OMFATTES 10 2.3.1 SELSKAP 10 2.3.2 JOINT VENTURES 14 2.3.3 ANDRE SAMARBEIDSFORHOLD 18 2.3.4 ADGANGEN TIL Å UTFØRE ET PROSJEKT ALENE 20 2.4 DE RETTSLIGE VIRKNINGENE AV AT BESTEMMELSEN IKKE OVERHOLDES 22 2.4.1 VIRKNING FOR LEDELSEN 22 2.4.2 VIRKNING FOR AVTALEN 24 2.5 KRAVET TIL SAMTYKKE 26 2.5.1 FORETAKSMØTET 28 2.6 OPPSUMMERING 30 3 HELSEFORETAKSLOVENS REGEL 33 3.1 INNLEDNING 33 3.2 EN SAMMENLIGNING AV HELSEFORETAKENE OG STATSFORETAKENES SAMARBEIDSADGANG 33 I 3.3 PARALLELLER TIL STATSFORETAKSLOVEN 35 4 FORHOLDET TIL ANNEN LOVGIVNING 37 4.1 SELSKAPSLOVGIVNINGEN 37 4.2 STATSAKSJESELSKAP 37 4.3 SÆRLOVSSELSKAP 40 5 FAKTISKE VIRKNINGER AV DE LOVBESTEMTE BEGRENSNINGENE 41 5.1 INNLEDNING 41 5.2 DE ULIKE SAMARBEIDS ALTERNATIVER 42 5.2.1 AVSTÅ FRA SAMARBEIDSFORHOLD OG AVTALEINNGÅELSER 42 5.2.2 FORELEGGE FOR FORETAKSMØTET. 42 5.2.3 INNGÅ AVTALER GJENNOM AKSJESELSKAP ELLER DATTERSELSKAP 44 5.2.4 NORNED PROSJEKTET 46 5.2.5 LØSE FORBINDELSER 48 5.3 ADGANGEN TIL Å SKILLE UT VIRKSOMHET 48 5.4 FORMÅLSOPPNÅELSEN 49 6 STATENS EIERSKAPSPOLITIKK 51 6.1 FORMÅLET MED STATLIG EIERSKAP 51 6.2 MÅTER Å ORGANISERE STATLIG EIERSKAP PÅ 52 6.3 FREMTIDIG EIERSKAP 53 6.4 STATENS FREMTIDIGE EIERSKAP I FORHOLD TIL STATSFORETAKENE 55 6.5 OPPSUMMERING 55 7 OPPSUMMERING: HAR STATSFORETAKSLOVEN EN FREMTID? 56 8 LITTERATURLISTE 59 II 1 Innledning 1.1 Introduksjon Det er seks statsforetak i Norge i dag. Disse er Statkraft SF, Statnett SF, Statskog SF, Selskapet for industrivekstanlegg (SIVA SF), Medinnova SF og Enova SF. Det er stor forskjell på foretakene med hensyn til både størrelse, omsetning og finansiering,1 men felles for disse foretakene er at de er opprettet og organisert med hjemmel i lov av 30. august 1991 nr. 71 Lov om statsforetak (statsforetaksloven). Statsforetaksformen er en særlig organisasjonsform for statlig næringsvirksomhet, og gjelder etter statsforetaksloven § 1 bare for foretak som eies av staten alene, og som Kongen har bestemt at loven skal gjelde for. Etter statsforetakslovens § 4, 2. ledd, kan konkurs eller gjeldsforhandling ikke åpnes i et statsforetak. Hvis foretaket kommer i en situasjon der det ikke lenger er i stand til å oppfylle sine forpliktelser etter hvert som de forfaller, er det særskilte bestemmelser i statsforetaksloven som gjelder. Etter disse bestemmelsene har staten en lovbestemt plikt til å sikre fordringshaverne fullt ut, slik at staten i realiteten garanterer fordringshaverne fullt oppgjør. Dette er hovedårsaken til at staten i denne forbindelse har funnet det nødvendig å legge enkelte begrensninger på statsforetakene med hensyn til inngåelse av avtaler, eller deltakelse i andre samarbeidsforhold. Begrensningene er lovfestet og finnes i forhold til statsforetakene hovedsakelig i statsforetakslovens § 23, 3. ledd. Begrensningene innebærer at foretakene i flere tilfeller vil kunne være avskåret fra å samarbeide og inngå avtaler med andre aktører. Det er disse begrensningene og de faktiske virkningene disse begrensningene har for statsforetakene jeg ønsker å se nærmere på her. En følge av statsforetaksformen er som nevnt ovenfor, at bare staten kan eie foretaket. En overføring av eierinteresser i foretaket hvor andre private eller offentlige rettsubjekter får eierandeler er ikke mulig å gjennomføre innenfor rammen av statsforetaksloven. Styrings- og ansvarsmessig er statsforetaksformen en selskapsform 1 Dette kommer jeg nærmere inn på i pkt. 1.2. 1 som ligger mellom forvaltningsbedriftsformen og statsaksjeselskapsformen. Selskapsformen brukes gjerne i tilfeller der både forretningsmessige og sektorpolitiske hensyn skal ivaretas. Et meget sentralt element i statsforetaksformen er at staten har et bakenforliggende økonomisk ansvar for at foretaket kan dekke sine forpliktelser. Denne ordningen gjør det mulig for staten å pålegge foretaket samfunnsoppgaver som ikke nødvendigvis er i samsvar med rent forretningsmessige vurderinger. Statsforetakene er egne rettsubjekter, og foretakene og foretakenes formue og inntekter er ikke en del av statskassen. Et statsforetak er rettslig og økonomisk skilt fra staten. Dette innebærer at det er foretaket selv, og ikke staten, som er avtalepart i de avtaler foretaket måtte inngå. Foretaket er part i rettssaker, og inndrivelse av krav mot foretaket må rettes mot dette, ikke staten. Statsforetakene ledes av et styre og en administrerende direktør. Som eneeier utøver staten ved statsråden i det enkelte departementet den øverste myndighet i foretaket gjennom et såkalt fortaksmøte. Her er representanter fra det departementet foretaket hører innunder, samt administrerende direktør, styrets leder og revisjonsansvarlig tilstede. Departementet skal formelt ikke utøve sin eiermyndighet på annen måte enn gjennom foretaksmøtet. Bestemmelsene om foretakets ledelse er utformet med den hensikt å gi foretaket tilnærmet samme forretningsmessige handlefrihet som ledelsen i et aksjeselskap har. Styringsmodellen er imidlertid noe redusert i forhold til aksjeloven, da statsforetakene, som nevnt ovenfor, primært fungerer som redskap for å nå sektorpolitiske mål. 1.2 De forskjellige statsforetakene2 De seks statsforetakene vi har i Norge i dag er, som nevnt ovenfor, veldig forskjellige med hensyn til størrelse, formål, omsetning og finansiering. Noen av foretakene er små, og har få ansatte, andre er store konserner. Tre av foretakene (Statskog SF, SIVA SF og 2 Opplysningene i dette punktet er hentet fra foretakenes hjemmesider; www.statkraft.no, www.statnett.no, www.statskog.no, www.siva.no, www.enova.no og www.medinnova.no, samt st.meld. nr. 22 (2001 – 2002) ”Et mindre og bedre statlig eierskap”. 2 Enova SF) får, uavhengig av størrelse og antall ansatte, bevilget et direkte tilskudd over statsbudsjettet. Dette tilskuddet er individuelt og varierer mellom foretakene sett prosentvis ut ifra omsetningen. De tre andre foretakene (Statkraft SF, Statnett SF og Medinnova SF) finansierer sin virksomhet alene og får ingen tilsvarende bevilgning over statsbudsjettet per i dag. Foretakene er også forskjellige med tanke på hva slags virksomhet de driver, både med hensyn til hvilken bransje de har tilknytning til og også med hensyn til hva slags virksomhet de driver innen sin bransje. De forskjellige foretakene er opprettet på ulike tidspunkt. Flere av de seks statsforetakene vi har i Norge i dag eksisterte også før Stortinget vedtok statsforetaksloven. Statkraft SF har vært organisert som statsforetak siden loven ble opprettet, mens andre av de foretakene som eksisterte før statsforetaksloven trådte i kraft har blitt omdannet til statsforetak i senere tid. Et av foretakene (Statnett SF) ble opprettet i forbindelse med at statsforetaksen ble vedtatt, mens et annet foretak (Enova SF) er et helt nyopprettet foretak (2001) organisert etter statsforetaksloven. På bakgrunn av de ovenfor nevnte ulikheter og variasjoner følger det derfor nedenfor en kort introduksjon av de enkelte statsforetakene. 1.2.1 Statkraft SF Statkraft SF er det største av de seks statsforetakene vi har i Norge i dag. Statkraft var i utgangspunktet et direktorat underlagt Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE), men ble i 1985 omorganisert til en forvaltningsbedrift, underlagt Olje- og energidepartementet. I 1990 ble energiloven vedtatt.3 Denne innledet den store omformingen av kraftforsyningen. Statkraftverkene og Statkraft var på denne tiden samfunnsbyggere som skulle skaffe alminnelig forsyning, billig kraft og drive nøkkelindustri. I forbindelse med omformingen ble formålet derimot å drive økonomisk og tjene penger. Som følge av den nye energiloven ble Statkraft splittet opp.4 Statkraft ble 1. januar 1992 omorganisert fra forvaltningsbedrift til statsforetak. Statkraft har som hovedformål å utvikle Norges kraftforsyning, samt utjevne 3 Lov av 29. juni 1990 nr. 50 Lov om produksjon, omforming, overføring, omsetning fordeling og bruk av energi m.m. 4 For mer om denne omorganiseringen se Ulf Hammer (1999) s. 113 flg. 3 kraftdekningen og kraftprisen på landsbasis. Statkraft skal også sørge for, selv gjennom deltakelse i eller samarbeid med andre selskaper, å planlegge, prosjektere, oppføre og drive energianlegg, kjøpe og selge energi, samt drive virksomhet som står i naturlig sammenheng med dette jf. foretakets vedtekter. Statkraft har sitt hovedkontor på Lilleaker i Oslo og har i overkant av 1100 ansatte. Statkraft omsatte i 2001 for mer enn seks milliarder kroner. Etter et fremsatt ønske om å samle statsforetakene i ett eierdepartement har Statkraft fra 1. januar 2002 vært underlagt Nærings- og handelsdepartementet.5 Regjeringen har videre gått inn for å omdanne Statkraft SF til et statsaksjeselskap, og tar sikte på at en omdanning vil skje med virkning fra 1. januar 2003. Statkraft er blant de statsforetakene som finansierer sin virksomhet uten å få direkte bevilgninger over statsbudsjettet. 1.2.2 Statnett SF Statnett SF ble opprettet i 1992 i forbindelse med omdanningen av Statkraft. Statnett SF har som oppgave å drive, utvikle og koordinere landets overføringsnett for kraft (det såkalte sentralnettet) så effektivt