Urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych

Konflikt kompetencji Uniwersytetu Jagiellońskiego

Redaktor naukowy serii prof. dr hab. Andrzej Mania Paweł Laidler

Urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych Konflikt kompetencji

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Seria: Prace Amerykanistyczne Uniwersytetu Jagiellońskiego

Redaktor naukowy serii: prof. dr hab. Andrzej Mania

Książka finansowana przez Uniwersytet Jagielloński ze środków centralnej rezerwy na działalność statutową oraz Wydziału Studiów Międzynarodowych i Politycznych

RECENZENCI

prof. dr hab. Andrzej Zięba prof. dr hab. Zbigniew Kiełmiński

PROJEKT OKŁADKI

Maciej Kwiatkowski

Na okładce budynek Sądu Najwyższego USA (fot. P. Laidler)

REDAKCJA

Katarzyna Gorzalówna

KOREKTA

Krystyna Oliwa

© Copyright by Paweł Laidler & Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Wydanie I, Kraków 2004 All rights reserved ISBN 83-233-1834-4

Książka, ani żaden jej fragment, nie może być przedrukowywana bez pisemnej zgody Wydawcy. W sprawie zezwoleń na przedruk należy zwracać się do Wydawnictwa Uniwersytetu Jagiellońskiego. www.wuj. pl

Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego Redakcja: ul. Karmelicka 27/4, 31-131 Kraków tel. (012) 423 -31 -87, tel./fax (012) 423-31 -60 Dystrybucja: ul. Bydgoska 19 C, 30-056 Kraków tel. (012) 638-77-83, (012) 636-80-00 w. 2022 fax (012) 423-31-60, (012) 636-80-00 w. 2023 tel. kom. 0506-006-674, e-mail: [email protected]. edu. pl Konto: BPH PBK SA IV/O Kraków, nr 62 1060 0076 0000 3200 0047 8769 Rodzicom i Monice Jesteście zawsze blisko, najbliżej

Spis treści

WSTĘP ...... 9

Rozdział 1 PODSTAWY USTROJOWE ...... 17

1. 1. Konstytucja Stanów Zjednoczonych ...... 17 1. 2. Zasada separation ofpowers ...... 26 1.3. System checks and balances ...... 31 1. 4. Prezydent Stanów Zjednoczonych...... 38 1. 5. Gabinet jako element amerykańskiego systemu rządowego.... 43 1.6. Prezydent a gabinet...... 53

Rozdział 2 PROKURATOR GENERALNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH JAKO NAJWYŻSZY URZĘDNIK DEPARTAMENTU SPRAWIEDLIWOŚCI ...... 61

2. 1. Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych ...... 61 2. 2. Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości...... 72 2. 3. Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości...... 81 2.4. Kompetencje Prokuratora Generalnego...... 92 2. 5. Quasi-sądowość urzędu Prokuratora Generalnego...... 99

Rozdział 3 KONFLIKT KOMPETENCJI W ŁONIE URZĘDU PROKURATORA GENERALNEGO ...... 105

3. 1. Konflikt kompetencji...... 105 3. 2. Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi Stanów Zjednoczonych...... 110 3. 3. Reprezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym ...... 147 8 Spis treści

3.4. Mianowanie Sędziów Sądu Najwyższego...... 167 3. 5. Stosowanie prawa {law enforcement)...... 183

Rozdział 4 SYSTEM POLITYCZNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH NA TLE KONFLIKTU KOMPETENCJI PROKURATORA GENERALNEGO...... 201

4. 1. Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy ...... 201 4.2. Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji...... 209 4. 3. Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę separation of powers'! ...... 224

KONKLUZJE ...... 253

ANEKS...... 259 Rysunek 1 - Departament Sprawiedliwości Stanów Zjednoczo­ nych 2003 ...... 259 Tabela 1 -Prokuratorzy Generalni Stanów Zjednoczonych 1789-2003 ...... 260 Tabela2 -Solicitors General Stanów Zjednoczonych 1870— 2003 ...... 263 Tabela 3 - Dochodzenia przeprowadzane przez oskarżycieli spe­ cjalnych 1978-1999...... 265

BIBLIOGRAFIA...... 267 Dokumenty federalne ...... 267 Wykaz orzeczeń sądowych ...... 268 Monografie...... 268 Artykuły naukowe ...... 273 Internet ...... 275 Wstęp

„Urząd, który sprawuję, nie jest urzędem politycznym, lecz ściśle prawniczym, dlatego też moim obowiązkiem jest zapewnienie właściwego przestrzegania prawa i sprzeciwianie się wszelkim nadużyciom, niezależnie od ich źródła”. Edward Bates, Attorney Generał (1861-1864)

Każdego roku pojawia się znaczna ilość pozycji książkowych doty­ czących amerykańskiego systemu polityczno-prawnego, które mają na celu wyjaśnienie funkcjonowania poszczególnych elementów wchodzą­ cych w skład tego systemu. Część prac zajmuje się charakterystyką ogól­ nych zasad i reguł konstytuujących amerykański porządek ustrojowy, po­ zostałe natomiast obejmują charakterystykę określonego elementu funkcjonującego w tym porządku. Niniejsza praca należy do tej drugiej kategorii. Istniejące już książki związane z działalnością Prokuratorów Generalnych wpłynęły na autora inspirująco, lecz ujęcie zawarte w ni­ niejszej pracy odbiega niejako od ujęć proponowanych przez innych auto­ rów. Urząd Prokuratora Generalnego jest tutaj zbadany pod kątem oceny rozwiązań przyjętych w jego konstrukcji ustrojowej. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych (Attorney Generał oj the United States) jest najwyższym urzędnikiem Departamentu Sprawie­ dliwości i jednym z piętnastu członków gabinetu prezydenckiego - apa­ ratu administracyjnego, służącego radą i pomocą szefowi państwa pod­ czas realizacji przez niego podstawowych kompetencji przynależnych egzekutywie. Analizując historię rozwoju tej niezwykle interesującej jed­ nostki, można zauważyć dwie prawidłowości związane z jej funkcjono­ waniem. Prokurator Generalny jest z jednej strony mianowany przez Pre­ zydenta (członka partii republikańskiej lub demokratycznej), realizując jego politykę stosowania prawa, zgodną z celami i kierunkami wytyczo­ nymi przez daną administrację. Z drugiej jednak strony, posiada szereg funkcji, jako „najwyższy strażnik prawa w państwie” (chief law ojficer oj 10 Wstęp the nation). Funkcje te można określić jako quasi-sądowe, czyli przyna­ leżne jednostkom, które powinna cechować niezależność w realizowaniu przyznanych im kompetencji. Prokurator Generalny jest więc jednocze­ śnie urzędnikiem politycznym zależnym od Prezydenta i urzędnikiem prawnym (guosz-sądowym), który ma wykonywać swoje funkcje w spo­ sób niezależny od nacisków politycznych. Analizując urząd Prokuratora Generalnego, warto zatem oprzeć się na badaniu zależności pomiędzy Attorney General a Prezydentem i na oce­ nie, czy zależność ta nie ogranicza niezawisłości, jaką Prokurator powi­ nien posiadać z racji piastowanego przez siebie urzędu. Jedną z podsta­ wowych kwestii, jaką należy zbadać, to rozstrzygnięcie dylematu, czy urzędnik ten ma być wyrazicielem polityki Prezydenta, czy też strażni­ kiem praworządności i właściwego stosowania prawa. Stosowanie prawa w państwie to jedna z najważniejszych funkcji władzy wykonawczej. W otoczeniu Prezydenta znajduje się znaczna ilość prawników, którzy są przed nim odpowiedzialni i od niego zależni. Jednym z nich jest Proku­ rator Generalny, którego - w porównaniu do pozostałych urzędników prawnych administracji* - powinna cechować jak największa swoboda działania. Stanie na straży właściwego przestrzegania prawa {taking care that the laws are faithfully executed) należy co prawda do konstytucyj­ nych zadań Prezydenta, ale w praktyce funkcja ta jest bardziej związana z kompetencjami realizowanymi przez pierwszego prawnika w państwie - Prokuratora Generalnego.

Ustawa Judiciary Act z roku 1789 powołała do życia instytucję Proku­ ratora Generalnego, który miał być urzędnikiem prawnym administracji rządowej, powoływanym przez Prezydenta za radą i zgodą Senatu. Do podstawowych kompetencji Attorney General należało oskarżanie we wszystkich sprawach, w których Stany Zjednoczone są stroną lub w któ­ rych mają swój interes prawny oraz wydawanie opinii prawnych na żąda­ nie Prezydenta i innych kierowników departamentów wykonawczych. Urzędnik ten ponadto posiadał wpływ na mianowanie sędziów sądów

1 Pojęcie „urzędnik prawny administracji” wymaga pewnego komentarza - w Stanach Zjednoczonych administracja wykonawcza zatrudnia szereg prawników, którzy nie zaj­ mują się działalnością procesową (tak jak sędziowie czy adwokaci), ale mają za zadanie wykonywanie pracy administracyjnej. Dlatego też w niniejszej pracy autor, używając poję­ cia „urzędnik prawny administracji”, będzie miał na myśli zarówno Prokuratora General­ nego, jak i pracowników innych departamentów rządowych posiadających kompetencje administracyjno-prawne. Wstęp 11 federalnych, w tym Sędziów Sądu Najwyższego. Ustawa The Act to Es- tablish the Department of Justice z roku 1870 stworzyła departament rzą­ dowy, na czele którego stanął Prokurator Generalny, uzyskując dodatko­ we kompetencje administracyjne i stając się jednocześnie główną jednostką stosującą prawo (law enforcement unit). W ten sposób, w wy­ niku przemian polityczno-prawnych, Attorney Generał stał się urzędni­ kiem, który, między innymi, odpowiada za to, żeby administracja wyko­ nawcza działała legalnie, w oparciu o obowiązujące przepisy. Przyznanie jednostce, z jednej strony, kompetencji prawniczych, a z drugiej strony, kompetencji politycznych oraz administracyjnych, mo­ że prowadzić do konfliktu w łonie urzędu Prokuratora Generalnego. Źró­ dłem tego konfliktu wydaje się być konstrukcja urzędu Attorney Generał, ponieważ to właśnie z kwestii ustrojowych może wynikać niemożność zachowania przez urzędnika niezależności od stronniczych ingerencji po­ litycznych. Choć wiele z prezentowanych poniżej przykładów i wątków faktogra­ ficznych może na pierwszy rzut oka dotyczyć konfliktu interesów, jednak celem autora nie jest ocena zachowania danego Prokuratora Generalnego ze względu na jego cechy osobowościowe, lecz ze względu na strukturę urzędu, jaki sprawuje. Konflikt, jakiego (ewentualnie) doświadcza chief law officer of the nation, będzie wynikiem wpływania na siebie polityki i prawa. Należy odróżnić go od konfliktów, na jakie napotykają niemal wszyscy urzędnicy publiczni, a które związane są ze zderzeniem interesu publicznego z prywatnym interesem jednostki lub jakiejś grupy jedno­ stek. Co więcej, choć konflikt polityki i prawa jest czymś naturalnym w wielu urzędach publicznych, to jednak w tak wyjątkowym urzędzie, jak Office of the Attorney Generał, nie powinien mieć miejsca, ponieważ mo­ że prowadzić do szeregu negatywnych konsekwencji. * Praca zbudowana jest na rzeczowym podziale rozdziałów. Rozdział pierwszy prezentuje podstawowe zasady amerykańskiego systemu kon­ stytucyjnego, w tym zasadę rządów prawa (rule of law), zasadę podziału władz (separation of powers) oraz system kontroli i równowagi (checks and balanceś). Przybliżona zostanie także konstrukcja jednej z trzech gałęzi władzy - egzekutywy, z Prezydentem i departamentami wykonaw­ czymi na czele. Istotną, choć niewyrażoną w Konstytucji, częścią władzy wykonawczej jest gabinet, do którego należy piętnastu szefów departa­ mentów wykonawczych, a wśród nich Prokurator Generalny, jako szef Departamentu Sprawiedliwości. Dlatego też warto zastanowić się nad 12 Wstęp konstrukcją gabinetu i relacjami pomiędzy jego członkami a Prezyden­ tem, co może prowadzić do ukazania roli Attorney Generał w tej poli­ tycznie nakierowanej instytucji. Rozdział drugi charakteryzuje rolę Prokuratora Generalnego jako najwyższego urzędnika Departamentu Sprawiedliwości. Przybliżona zo­ stanie konstrukcja tego departamentu wraz z genezą jego powstania. Ważnym elementem tego rozdziału jest ogólna charakterystyka kompe­ tencji Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych, które zostaną szczegółowo scharakteryzowane w kolejnym rozdziale. Kluczowe dla dalszej analizy stanie się wyjaśnienie pojęcia „urzędnik ęua^z-sądowy” (guasi-judicial), jakim jest w amerykańskim systemie polityczno- -prawnym Prokurator Generalny. Kolejny rozdział dokonuje analizy poszczególnych kompetencji Pro­ kuratora Generalnego, wymienionych w rozdziale trzecim. Omówienie każdej z nich z osobna pozwoli na uzyskanie pełniejszej odpowiedzi na pytanie, czy w ramach tych kompetencji dochodzi do konfliktu polityki i prawa. Istotny element tego rozdziału stanowić będzie analiza działalno­ ści większości z siedemdziesięciu dziewięciu Attorneys Generał, którzy byli „najwyższymi prawnikami w państwie” {chief law offlcers of the na- tiori) od roku 1789, aż po dzień dzisiejszy. W pierwszej części rozdziału trzeciego wyjaśnione zostanie pojęcie konfliktu kompetencji, który odróżnić należy od konfliktu lojalności lub konfliktu interesów. Wykazanie ewentualnego konfliktu kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego oparte będzie na analizie pod­ stawowych uprawnień urzędnika, takich jak: - sporządzanie opinii prawnych na żądanie Prezydenta {Attorney Ge­ nerał ma również obowiązek wydawania opinii prawnych na zapytania pozostałych kierowników departamentów wykonawczych, niemniej jed­ nak ważniejsze wydaje się zbadanie relacji pomiędzy szefem Departa­ mentu Sprawiedliwości a Prezydentem); - reprezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym {Attorney Generał może reprezentować państwo również przed innymi sądami, niemniej jednak, z racji rangi Sądu Najwyższego i spraw przez niego rozpatrywanych, najistotniejsze jest przeanalizowanie kompetencji związanych z występowaniem przed Sądem Najwyższym, wykonywa­ nych od roku 1870 przez urzędnika zwanego Solicitor Generał)', - mianowanie Sędziów Sądu Najwyższego {Attorney Generał posiada wpływ na mianowanie wszystkich sędziów federalnych, jednak w wyniku Wstęp 13 wagi nominacji do Sądu Najwyższego warto skupić się na roli Prokurato­ ra Generalnego w tym wymiarze); - stosowanie prawa (Attorney Generał jako szef Departamentu Spra­ wiedliwości jest odpowiedzialny za przestrzeganie prawa i stanie na stra­ ży jego właściwego wcielania w życie - kompetencja ta jest powiązana z uprawnieniami administracyjnymi urzędnika). Natomiast w rozdziale czwartym poruszone zostanie zagadnienie kon­ fliktu polityki i prawa, a szczególnie roli polityki w działalności prawni­ ków, którzy stanowią znaczną część urzędników administracji federalnej. Prokurator Generalny, obok funkcji głównego prawnika administracji, uznawany jest również za głównego prawnika w państwie. Należy zatem zastanowić się, czy nie spełnia on pośród wszystkich prawników, będą­ cych członkami administracji wykonawczej, roli szczególnej, która pre­ destynuje go do większego stopnia niezależności. W dalszej części roz­ działu przytoczone zostaną konsekwencje konfliktu kompetencji i ich ewentualny wpływ na funkcjonowanie państwa amerykańskiego. Ostatnią część rozdziału czwartego stanowić będzie analiza urzędu oskarżyciela specjalnego (special prosecutor, independent counsel) - in­ stytucji, którą stworzono w celu zapobieżenia nadmiernej polityzacji w łonie amerykańskiego gabinetu, a w szczególności w Departamencie Sprawiedliwości. Ponad dwadzieścia lat działalności oskarżyciela spe­ cjalnego dowiodło, z jednej strony, jego niedoskonałości, z drugiej jed­ nak, konieczności istnienia instytucji, która kontrolowałaby najwyższych urzędników państwowych. Charakterystyka tego urzędu stanie się rów­ nież podstawą analizy możliwych kierunków działania przyszłych roz­ wiązań ustrojowych, które nie naruszając zasady podziału władzy, mo­ głyby zapobiegać skutkom konfliktu kompetencji, na jaki natrafia Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych podczas pełnienia swoich funkcji. * Spośród bogatego zbioru literatury dotyczącej kwestii ustrojowych, związanych z urzędem amerykańskiego Prokuratora Generalnego, należy wskazać kilka wartościowych prac, analizujących działalność poszcze­ gólnych Allorneys Generał i charakteryzujących ich pozycję w amery­ kańskim systemie konstytucyjnym. Są to takie prace jak: - Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities: Law and Politics in the At­ torney Generał’s Office 1789-1990, która dokonuje analizy konstrukcji urzędu Prokuratora Generalnego, jednak w oparciu o konflikt lojalności, a nie konflikt kompetencji. Autorka szczegółowo opisuje rolę poszczę- 14 Wstęp gólnych Attorneys General, opierając się przede wszystkim na ich rela­ cjach z Prezydentem i personelem Białego Domu. - Lincoln Caplan, The Tenth Justice. The Solicitor General and the Rule of Law, Rebecca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics of Law - pozycje, które charakteryzują urząd Solicitor General, który, po­ cząwszy od 1870 roku, ma za zadanie reprezentowanie Stanów Zjedno­ czonych przed Sądem Najwyższym, działając pod nadzorem Prokuratora Generalnego. Autorzy opisują relacje pomiędzy poszczególnymi Solici­ tors, a ich przełożonymi oraz starają się wykazać daleko idący proces polityzacji urzędu w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych XX wieku. - Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice: Chapters in the History of Justice and the Federal Executive - praca historyczna, któ­ ra oprócz przedstawienia chronologicznych wydarzeń związanych z po­ wstawaniem urzędu Prokuratora Generalnego oraz Departamentu Spra­ wiedliwości, ukazuje również jego charakter ustrojowy. - Katy J. Harriger, Independent Justice: The Special Prosecutor in American Politics - praca opisująca szczegółowo przyczyny i skutki wprowadzenia ustawy tworzącej urząd oskarżyciela specjalnego, który miał zapobiec nadmiernej polityzacji w łonie Departamentu Sprawiedli­ wości. - Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the De­ partment of Justice - całościowa analiza konstrukcji urzędu Prokuratora Generalnego oraz jego relacji z Prezydentem. Wyżej wymienione prace pozwalają na zrozumienie wielu kwestii związanych z urzędem Prokuratora Generalnego. Niemniej jednak, w żadnej z nich urząd Attorney General nie jest przedstawiony pod kątem analizy poszczególnych kompetencji urzędnika. Szczegóły związane z działalnością poszczególnych Prokuratorów Generalnych znajdują się w licznych pracach biograficznych. Natomiast dość słabo w literaturze analizuje się kwestie dotyczące konstrukcji sa­ mego Departamentu Sprawiedliwości. Cennym źródłem informacji w tym zakresie okazały się strony internetowe amerykańskich instytucji rządo­ wych. Bogata polska literatura dotycząca problematyki konstytucyjnej po­ święca niewiele miejsca urzędowi Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych. Większość polskojęzycznych autorów skupia się na cało­ ściowej analizie amerykańskiego systemu konstytucyjnego lub prawnego, co może stanowić jedynie tło dla analizy urzędu. Wstęp 15

W kręgu zainteresowania autora znalazły się również prace dotyczące podstawowych zasad konstytucyjnych i charakterystyki poszczególnych gałęzi władzy w systemie trójpodziału władzy, implementowanym przez amerykańską Konstytucję. * Niniejsza praca jest skorygowaną wersją pracy doktorskiej napisanej pod kierunkiem prof, dra hab. Andrzeja Mani, obronionej we wrześniu 2003 roku w Instytucie Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodo­ wych Uniwersytetu Jagiellońskiego. W tym miejscu pragnę podziękować Promotorowi za inspirację fascynującym tematem oraz nieocenioną po­ moc podczas tworzenia pracy. Jednocześnie pragnę złożyć wyrazy wdzięczności Panom Recenzentom - prof. dr. hab. Zbigniewowi Kieł- mińskiemu z Instytutu Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego oraz prof. dr. hab. Andrzejowi Ziębie z Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynarodowych Uniwersytetu Jagiellońskiego. Tworząc niniejszy tekst, skorzystałem z wielu uwag zawartych w recenzjach, doty­ czących zarówno treści pracy, jak i kwestii formalnych. Napisanie rozprawy doktorskiej stało się możliwe dzięki uzyskaniu stypendium naukowego Ryoichi Sasakawa Young Leaders Fellowship Fund (SYLFF). Trzy miesiące spędzone jesienią 2001 roku w Waszyng­ tonie, D.C., podczas których prowadziłem badania w Catholic University ofAmerica, pozwoliły zgromadzić materiały potrzebne do przygotowania rozprawy. Pobyt w Stanach Zjednoczonych był również efektem współ­ pracy z profesorami Szkoły Prawa Amerykańskiego na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego, którą ukończyłem w czerwcu 2001 roku. Szczególnie cenna okazała się pomoc prof. Geor- ge’a Garveya, dzięki któremu dostęp do źródeł znajdujących się w bi­ bliotece Szkoły Prawa Catholic University of America stał się o wiele łatwiejszy. Na koniec chciałbym także podziękować pracownikom Katedry Ame- rykanistyki oraz Instytutu Nauk Politycznych i Stosunków Międzynaro­ dowych Uniwersytetu Jagiellońskiego, bez pomocy których proces two­ rzenia pracy byłby trudniejszy i mniej przyjemny.

Rozdział 1

PODSTAWY USTROJOWE

1.1. Konstytucja Stanów Zjednoczonych

„My, lud Stanów Zjednoczonych, w celu stworzenia doskonałego związku, ugruntowania sprawiedliwości, zawarowania ładu we­ wnętrznego, zapewnienia środków na wspólną obronę, rzucenia podstaw pod powszechny dobrobyt i zabezpieczenia dla nas sa­ mych i dla potomności błogosławieństw wolności, ustanawiamy i postanawiamy tę oto Konstytucję dla Stanów Zjednoczonych Ameryki”.

Konstytucja 1787, Preambuła

Konstytucja Stanów Zjednoczonych jest podstawowym instrumentem amerykańskiego rządu i najwyższym prawem na ziemiach amerykań­ skich. Przez ponad dwa wieki wskazywała drogę rozwoju instytucji rzą­ dowych, zapewniając podstawy politycznej stabilności, wzrostu gospo­ darczego i postępu społecznego. Oryginalnie stworzona dla trzynastu słabo rozwiniętych kolonii, z biegiem czasu okazała się dokumentem fundamentalnym dla 50 stanów i ponad 260 milionów ludzi. Amerykańska ustawa zasadnicza jest efektem działania Konwencji Konstytucyjnej, która składała się z przedstawicieli kolonii brytyjskich w Ameryce, które w 1776 roku formalnie wyszły spod zależności Koro­ ny, ogłaszając Deklarację Niepodległości. Zanim jednak doszło do stwo­ rzenia podstaw prawno-ustrojowych Stanów Zjednoczonych, koloniści spotkali się w latach 1774-1777 na posiedzeniach tzw. Kongresu Konty­ 18 Konstytucja Stanów Zjednoczonych nentalnego. Efektem tych obrad była wspomniana wcześniej Deklaracja Niepodległości oraz Artykuły Konfederacji. Artykuły wprowadzały luźne stowarzyszenie między koloniami (które przekształciły się w stany) i ustanawiały rząd federalny o ograniczonych kompetencjach. Głównym i jedynym organem władzy federalnej był Kongres, który w rzeczywistości nie mógł postępować wbrew woli sta­ nów. Do jego podstawowych kompetencji należało tworzenie armii, wy­ powiadanie wojny (ale stany nie musiały się stosować do nakazów wy­ syłania wojska), negocjowanie traktatów, kierowanie systemem pocztowym, czy też bicie monety. W sporach pomiędzy stanami, Kongres odgrywał rolę mediatora i sędziego, ale nie mógł zmusić stanów do zaak­ ceptowania swych decyzji. Wszystkie pozostałe kompetencje pozosta­ wiono stanom, w tym także kwestie podatkowe2. W ciągu pierwszych lat obowiązywania Artykułów Konfederacji uwi­ doczniła się ich słabość. Wynikała ona przede wszystkim z tego, że rząd federalny składał się tylko z jednej gałęzi władzy, legislatury, która na dodatek posiadała bardzo ograniczone kompetencje. W tak ważkich sprawach, jak obrona, finanse publiczne czy handel, większe kompetencje uzyskiwały legislatury stanowe niż rząd federalny. Szczególnie na płasz­ czyźnie handlu widać było ujemne skutki przepisów z roku 1777 - poje­ dyncze stany wprowadzały sankcje gospodarcze w stosunku do innych stanów, co rodziło niezdrową rywalizację3. Rezultatem tego był potworny chaos: rząd federalny szybko popadł w długi, a między samymi stanami dochodziło do wielu konfliktów wynikających z różnic społecznych, go­ spodarczych i terytorialnych4. Ustrój wprowadzony przez Artykuły Konfederacji podyktowany był obawami kolonistów przed tworzeniem silnego rządu. Stąd utworzenie Kongresu Kontynentalnego, jako jedynej instytucji rządu federalnego,

2 Por. Louis Fisher, American Constitutional Law. Carolina Academic Press, N. Caro­ lina, 2001; John J. Patrick, Richard M. Pious, Donald A. Ritchie, Oxford Guide to the U.S. Government. Oxford University Press, Oxford-New York 2001; John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law. West Group, St. Paul, Minnesota, 2000. 3 Np. stan Nowy Jork kontrolował większe porty, do których przybywały statki z za­ granicy, przez co inne stany uzyskały niewielki dostęp do handlu zagranicznego. W efek­ cie, część z nich opodatkowywała towary, które eksportowano do stanu Nowy Jork - sze­ rzej zob. William B. Lockhart, Yale Kamisar, Jesse H. Choper, Steven H. Shiffrin, Richard H. Fallon, The American Constitution. Cases, Comments, Questions. West Publishing Co., St. Paul, Minnesota 1996, s. 53 i nast. 4 Szerzej zob. William Bumham, Introduction to the Law and Legal System of the United States. West Publishing Co., St. Paul, Minnesota 1995, s. 2-3. Podstawy ustrojowe 19 który miał jednoczyć w sobie kompetencje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Sytuacja społeczno-polityczna zmusiła Kongres do dele­ gowania obowiązków wykonawczych i sądowniczych do innych instytu­ cji. W ten sposób powołano w 1781 roku pojedynczych urzędników, sto­ jących na czele departamentów wykonawczych, natomiast część spraw sądowych rozpatrywanych było przez Sądy Admiralicji5. Słabość Artykułów Konfederacji zmusiła stany do poszukiwania no­ wych rozwiązań. Doświadczenia pierwszych lat niepodległości doprowa­ dziły do stworzenia Konwencji Konstytucyjnej, na której spotkali się przedstawiciele wszystkich stanów, w osobach najwybitniejszych ówcze­ snych prawników i polityków. Opierając się na założeniach teorii, jaką stworzyli John Locke i Monteskiusz, na pismach Federalistów6, a także rozwiązaniach ustrojowych państwa angielskiego, stworzyli oni w 1787 roku Konstytucję, która po ratyfikacji przez stany weszła w życie w roku 1791. Konstytucja amerykańska jest aktem prawnym pisanym, nadzwyczaj zwięzłym, złożonym z jednozdaniowej preambuły, siedmiu artykułów i 27 poprawek. Uroczyście brzmiąca preambuła określa racje i cele uchwalenia Konstytucji. Kolejne artykuły dotyczą: władzy ustawodaw­ czej (I), wykonawczej (II), sądowniczej (III), federalizmu (IV), procedury zmiany Konstytucji (V), zasady supremacji Konstytucji (VI) oraz zasad ratyfikacji ustawy zasadniczej (VII). Konstytucja ustanowiła system fede­ ralny, w którym wyodrębniono rząd narodowy i rządy stanowe. Wprowa­ dziła trójpodział władzy, na władzę ustawodawczą, wykonawczą i są­ downiczą. Po pierwsze, rząd (władza federalna) musiał ustanawiać prawa - kompetencje te nadano legislaturze (Kongresowi). Po drugie, rząd mu­ siał być w stanie te prawa stosować oraz administrować państwem - kompetencje należały do egzekutywy (Prezydenta). Po trzecie, rząd mu­ siał być w stanie rozwiązywać spory, które mogły wyniknąć pomiędzy

5 W 1780 r. Kongres stworzył m.in. sąd apelacyjny do spraw jeńców (captures). Szer­ zej zob. Louis Fisher, American Constitutional Law, op.cit., s. 171. 6 Federalist Papers to pisma, których autorami byli Aleksander Hamilton, James Ma­ dison i John Jay. Dotyczyły ustroju politycznego i najważniejszych zasad, jakimi powinna się kierować nowa konstytucja amerykańska. Federalist Papers miały wielki wpływ na debatę przed uchwaleniem Konstytucji, ale przede wszystkim na proces jej ratyfikacji. Poprzez drukowanie różnych esejów pod pseudonimem Publius, autorzy przedstawiali najważniejsze zasady i rozwiązania społeczno-prawne ustawy zasadniczej. Thomas Jeffer­ son ocenił Federalist Papers jako „najlepszy komentarz dotyczący systemu rządzenia, jaki został kiedykolwiek napisany”. Pisma Federalistów stanowią zatem źródło większości podstawowych instytucji konstytucyjnych Stanów Zjednoczonych. 20 Konstytucja Stanów Zjednoczonych poszczególnymi gałęziami władzy albo pomiędzy obywatelami a władzą federalną. Nadano tę kompetencję sądownictwu - Sądowi Najwyższemu i podległym mu sądom, które zostały stworzone w kolejnych latach na podstawie ustaw Kongresu7 8. Czytając treść amerykańskiej ustawy zasadniczej, można wyodrębnić kilka podstawowych, fundamentalnych zasad, jakie jej twórcy pragnęli wprowadzić do państwowości amerykańskiej. Są to: 1. zasada demokracji (democracy); 2. zasada rządów prawa (rule oflaw)-, 3. zasada supremacji Konstytucji (supremacy of the Constitution)', 4. zasada federalizmu (federalism)', 5. zasada podziału władzy (séparation of powers)', 6. system kontroli i równowagi (checks and balances)*.

AD 1. Zasada demokracji ustanawia demokratyczną formę państwa, czego przejawem są na przykład wybory większościowe, czy też ochrona praw mniejszości. Wszyscy ludzie są równi wobec prawa i mają prawo do ochrony ze strony państwa. Wszystkie stany są równe i żaden z nich nie może być traktowany przez rząd federalny na specjalnych zasadach9. Jak więc widać, zasada ta powiązana jest z zasadą federalizmu, wyrażoną w artykule IV, jednak informacje dotyczące demokratycznej formy pań­ stwa można odnaleźć w innych częściach Konstytucji. Przede wszystkim sam zapis preambuły sankcjonuje zasadę demokracji, jak również przepi­ sy dotyczące formy wyborów. Podobnie treść poszczególnych Poprawek

7 Najważniejsza z ustaw to Judiciary Act z roku 1789. 8 Większość z konstytucjonalistów badających amerykański system rządowy, podaje podobny podział fundamentalnych zasad konstytucyjnych. Szerzej zob. m.in. Louis Fisher, American Constitutional Law, op.cit.; Roman Tokarczyk, Prawo amerykańskie. Zakamy- cze, Kraków 1998; Christopher Pyle, Richard M. Pious, President, Congress and the Con­ stitution. Power and Legitimacy in American Politics. Free Press MacMillan, New York 1984. 9 Jako jeden z najważniejszych czynników podtrzymujących demokrację w Ameryce, uznawane są prawa lub instytucje. W ramach tego czynnika, Alexis de Tocqueville wyróż­ nia trzy najważniejsze zjawiska: „Pierwszy z nich to owa federalna forma rządu, którą przyjęli Amerykanie i która umożliwia unii połączyć siłę wielkiej republiki z bezpieczeń­ stwem małej. Drugi to instytucje gminne, ograniczające despotyzm większości i jednocze­ śnie dające ludziom smak wolności i sztukę bycia wolnym. Trzeciego szukać należy w organizacji władzy sądowniczej. Sądy służą tłumieniu wynaturzeń demokracji i kierują inicjatywą większości, nie powstrzymując jej aktywności.” Por. Alexis de Tocqueville, Democracy in America. Pengiun Putnam Inc., New York 1984. Podstawy ustrojowe 21

- szczególnie tych, które określają podstawowe prawa obywateli - utwierdza w przekonaniu, że zasada demokracji jest podstawową zasadą amerykańskiego systemu konstytucyjnego. Wynika to przede wszystkim z faktu, że Konstytucja Stanów Zjednoczonych, jako podstawową war­ tość, uznaje wolność, która jest nieodłącznie kojarzona z demokratyczną formą państwa. AD 2. Zasada rządów prawa10 *to fundamentalna reguła rządów demokra­ tycznych. Podstawowymi cechami charakterystycznymi dla rządów pra­ wa są następujące elementy11: - supremacja prawa, która oznacza, że wszystkie osoby (fizyczne, prawne, organy władzy państwowej) podlegają prawu - musi zatem ist­ nieć system prawny, który obowiązuje wszystkich na terenie danego pań­ stwa, na mocy którego wszyscy są traktowani jednakowo. Organy, sta­ nowiące prawo, nie mogą czynić tego w sposób stronniczy, lecz muszą kierować się istniejącym porządkiem prawnym i dobrem społecznym, ponieważ zarówno pewność, jak i zaufanie do prawa są podstawą bezpie­ czeństwa i wolności obywateli. W tym aspekcie prawo jest nie tylko na­ daniem określonych kompetencji, ale przede wszystkim gwarancją wol­ ności; - koncepcja sprawiedliwości, która kładzie nacisk na rozwiązywanie sporów między jednostkami, na zasady, jakimi rządzi się prawo oraz na wagę i skuteczność procedury sądowej. Chodzi tutaj głównie o właściwą ochronę praw jednostek, na straży której stoi władza sądownicza; - podkreślenie reguły, że „rządy prawa to nie rządy ludzi”12 - organy stanowiące i stosujące prawo nie mogą działać w sposób stronniczy, przedkładając własny interes ponad interes państwa i jego obywateli; - założenie, że prawo nie działa wstecz (lex retro non agit). Przepisy mają zatem być prospektywne, a nie retrospektywne.

10 Amerykanie wprowadzili konstytucyjną rule of law, ponieważ nie chcieli zaakcep­ tować jednej instytucji, która miałaby przewagę nad innymi instytucjami - szerzej zob. D.A.J. Richards, Foundation of American Constitutionalism. Oxford University Press, Oxford 1989, s. 96. " Na podstawie: Mark Cooray, The Australian Achievement: From Bondage to Free­ dom. University of Sydney, Sydney 1996, par. 18. 12 Reguła bardzo często powtarzana w amerykańskiej rzeczywistości polityczno- prawnej. Jednym z jej głównych orędowników był Sędzia Sądu Najwyższego, John Mars­ hall, który stwierdził, że „rząd Stanów Zjednoczonych to rząd prawa, a nie ludzi”. Zob. Marbury v. Madison 5 U.S. 137 (1803). 22 Konstytucja Stanów Zjednoczonych

Choć amerykańska Konstytucja nie zawiera wyraźnego przepisu usta­ nawiającego rządy prawa, to wydaje się, że każdy jej artykuł jest w więk­ szym lub mniejszym stopniu potwierdzeniem obowiązywania zasady rule of law. Jednak najwyraźniej widać jej znaczenie w powiązaniu z ideą nadrzędności Konstytucji. AD 3. Zasada supremacji Konstytucji tworzy hierarchię źródeł prawa w Sta­ nach Zjednoczonych, na czele której znajduje się ustawa zasadnicza. Wszystkie inne akty prawne wydawane czy to przez władzę federalną, czy stanową, muszą być z nią zgodne. Jednocześnie, wszystkie działania władzy państwowej muszą być zgodne z prawem. Supremacy clause zo­ stała zapisana w artykule VI Konstytucji i jest - podobnie jak zasada de­ mokracji - powiązana z zasadą federalizmu. Supremacja Konstytucji oznacza, że zarówno prawo federalne (traktaty, ustawy, rozporządzenia wykonawcze, proklamacje, reguły itd.), jak i przepisy stanowe (konstytu­ cje, ustawy, akty wykonawcze, itd.) muszą być zgodne z treścią ustawy zasadniczej i jej Poprawek. Wszystkie trzy gałęzie władzy są ściśle zwią­ zane przepisami Konstytucji - kiedy władzę obejmują: Prezydent, urzęd­ nicy, Kongresmani czy sędziowie, składają przysięgę właśnie na Kon­ stytucję. Zasada supremacy clause wyrażona jest jednoznacznie w kompetencji Sądu Najwyższego do kontrolowania zgodności aktów ustawodawczych i wykonawczych z przepisami ustawy zasadniczej (judi­ cial review). Kompetencja ta zostanie omówiona w związku z charaktery­ styką systemu checks and balances. Konstytucja, jako supreme law of the land (najwyższe prawo na ziemi amerykańskiej) może być zmieniona jedynie poprzez specjalną procedurę uchwalenia do niej Poprawek (Amendments). Poprawki konstytucyjne obejmują zmiany i uzupełnienia jej tekstu, zgodnie z treścią art. V Kon­ stytucji13. Do tej pory uchwalono 27 Poprawek, które dotyczą przede

13 Pierwsze dziesięć Poprawek wprowadzono w 1791 roku pod wspólną nazwą Bill of Rights - ograniczały one: Kongres (Poprawka I), władzę wykonawczą (Poprawki: II, 111, IV), sądy (Poprawki: V, VI, Vil, VIII) i wreszcie rząd federalny (Poprawki: IX, X). Do­ tychczas, z ponad 5 tysięcy projektów Poprawek wniesionych do Kongresu, zaledwie 27 zostało ratyfikowanych przez władze stanowe. Szerzej zob. Roman Tokarczyk, Prawo amerykańskie, op.cit., s. 46. Konstytucja amerykańska jest trudna do zmiany. W całej hi­ storii amerykańskiego konstytucjonalizmu nie wprowadzono ani jednej poprawki poprzez konwencję stanów, tylko raz (XXI Poprawka) poprzez Senat i zatwierdzenie przez kon­ wencję stanów, natomiast pozostałe Poprawki metodą: Senat i ratyfikacja przez stany - Podstawy ustrojowe 23 wszystkim praw obywatelskich, relacji między władzą federalną a stana­ mi, czy kwestii instytucjonalnych. Świadczy to, z jednej strony, o randze Konstytucji, która w historii amerykańskiej państwowości była zmieniana niezmiernie rzadko, z drugiej natomiast, o skuteczności jej rozwiązań - ustawa zasadnicza w swojej pierwotnej postaci przetrwała ponad 200 lat i jej podstawowe zasady i założenia wciąż są takie same. Przez ten okres zmieniali się Prezydenci, zmieniały się poglądy polityczne, zmieniało się samo społeczeństwo. Niemniej jednak, fundamentalne postanowienia Konstytucji pozostały niezmienne. Jednocześnie można zauważyć nie­ zwykłą dynamikę amerykańskiego systemu konstytucyjnego, ponieważ z chwilą, kiedy pojawi się ważna kwestia dotycząca spraw instytucjonal­ nych, praw obywatelskich lub relacji pomiędzy gałęziami władzy, wów­ czas do głosu dochodzi Sąd Najwyższy, którego rozstrzygnięcia nadają kierunek nowemu prawu. Warto zauważyć, że Sąd Najwyższy swoją ge­ nezę ma właśnie w Konstytucji. AD 4. Zasada federalizmu dokonuje podziału władzy pomiędzy jednolitą, ogólnokrajową, centralną władzę federalną a lokalne władze stanowe. Kompetencje władzy federalnej są określone wyraźnie w Konstytucji, w jej pierwszych czterech artykułach. Pojęcie federalizmu dotyczy podziału kompetencji rządowych pomię­ dzy rządy stanowe i rząd w Waszyngtonie. Autorzy Konstytucji stworzyli system federalny, aby pokonać przeszkody, które pojawiły się na Kon­ wencji Konstytucyjnej. Musieli przekonać niezależne stany, aby połą­ czyły się i stworzyły silny rząd centralny. Madison pisał do Waszyngtona przed Konwencją: „Poszukiwałem złotego środka, który jednocześnie wspierałby supremację rządu centralnego, nie umniejszając rangi sta­ nów”. Odpowiedzią był federalizm. Na jego mocy, zarówno rząd central­ ny, jak i rządy stanowe mogą bezpośrednio rządzić na podstawie wła­ snych praw i przepisów. Obydwa poziomy władzy uzyskują legitymację konstytucyjną, dzięki czemu posiadają najwyższą władzę w stosunku do określonych obszarów rządzenia. Zarówno rząd centralny, jak i rządy sta­ nowe muszą zgadzać się na zmiany w Konstytucji. Mają władzę nad ludźmi zamieszkującymi obszar ich rządzenia, ograniczoną tylko Kon­ stytucją, najwyższym prawem w kraju. Konstytucja i zgodne z jej treścią

por. Theodore J. Lowi, Benjamin Ginsberg, American Government. Freedom and Power. W.W. Norton & Company. New York 1990, s. 94. 24 Konstytucja Stanów Zjednoczonych ustawy rządu centralnego, stoją wyżej w hierarchii źródeł prawa niż kon­ stytucje, prawa i przepisy rządów stanowych i lokalnych. Twórcy Konstytucji twierdzili, że instytucje federalne będą miały tyl­ ko ograniczone wyliczone kompetencje nadane im przez Konstytucję, pozostałe zaś kompetencje będą należeć do stanów - wyliczenie kompe­ tencji narodowych równe było kompetencjom federalnym, nie trzeba było dopisywać dodatkowo uprawnień należących do stanów1,1. W amerykańskim systemie federalnym, rząd centralny ma nadane określone konstytucyjnie prawa15* . 16 50 stanów również posiada kompeten­ cje wyłączne. Na przykład, tylko rząd federalny może bić monetę albo wypowiadać wojnę. Tylko rządy stanowe mogą tworzyć rządy lokalne i przeprowadzać wybory na terenie stanu. Niektóre kompetencje są jed­ nak wspólne, jak na przykład regulowanie handlu, czy też ustanawianie bills of attainderb. Kluczową ideą amerykańskiego federalizmu jest to, iż dwa szczeble rządowe, centralny i stanowe, wykonują swoje kompetencje odrębnie i bezpośrednio w stosunku do ludzi w tym samym czasie. Na mocy zasady federalizmu, na przykład, stan Indiana ma władzę nad swoimi mieszkańcami, ale władzę taką posiada również rząd federalny, mający siedzibę w Waszyngtonie. Dlatego mieszkańcy stanu Indiana mu­ szą przestrzegać zarówno przepisów swego stanu, jak i przepisów fede­ ralnych17. Federalizm może być rozpatrywany na dwóch płaszczyznach - werty­ kalnej (relacje pomiędzy stanami a rządem centralnym) oraz horyzontal­ nej (relacje pomiędzy stanami). Można powiedzieć, że zasada federali-

N Kompetencje nadane rządowi federalnemu są określone i nie jest ich wiele. Te, które mają pozostać w stanach, są liczne i niezdefiniowane. Pierwsze mają być stosowane w kwestiach zewnętrznych, takich jak pokój, negocjacje, handel zagraniczny, a także po­ datki. Por. Federalist Papers. Penguin Putnam Inc., New York 1999, no. 45. 15 Choć kwestie dotyczące kompetencji federalnych są w Konstytucji wyraźnie wyzna­ czone, to jednak, w historii amerykańskiego prawa konstytucyjnego, Sąd Najwyższy często uzurpował sobie prawo do rozszerzania lub zawężania znaczenia przepisów ustawy zasad­ niczej. Pierwsza interpretacja przepisów określających kompetencje federalne miała miej­ sce w 1819 roku (McCulloch v. Maryland 17 U.S. 316). Sędzia John Marshall rozszerzy! wówczas uprawnienia Kongresu dotyczące kontroli handlu międzystanowego, na podsta­ wie szerokiego rozumienia klauzuli konieczności (necessary and proper clause). Szerzej zob. Albert J. Beveridge, The Life ofJohn Marshall. Boston 1980. 16 Bill of attainder - orzeczenie o utracie praw publicznych i konfiskacie mienia osoby winnej zdrady i skazanej na karę śmierci - hist, rozpowszechnione w Anglii. 17 John J. Patrick, Richard M. Pious, Donald A. Ritchie, Oxford Guide..., op.cit., s. 234-235. Podstawy ustrojowe 25 zmu wprowadza swego rodzaju „dwupodział” władzy, obok wyraźnie wyznaczonego w Konstytucji „trójpodziału” władzy.

AD 5. oraz AD 6. Zasada podziału władzy tworzy trzy główne gałęzie władzy - ustawo­ dawczą, wykonawczą i sądowniczą. Są one oddzielone od siebie i reali­ zują własne kompetencje, nadane im przez Konstytucję. Z zasadą sepa­ ration of powers jest powiązany system kontroli i równowagi, na podstawie którego kompetencje nadane poszczególnym gałęziom władzy są zrównoważone przez kompetencje nadane pozostałym dwóm. Jedno­ cześnie, każda z gałęzi władzy kontroluje działania pozostałych. Twórcy Konstytucji pragnęli stworzyć przede wszystkim system, któ­ ry zapobiegłby tyranii. Podstawowa zasada rządu amerykańskiego - ograniczenie przewagi jakiejkolwiek gałęzi władzy - miała za zadanie uchronić urzędników od wykorzystywania pozycji do celów innych niż służenie narodowi i państwu. Podobnie chciano zapewnić równość dostę­ pu wszystkich obywateli do rządu, niezależnie od pozycji społecznej, jaką zajmowali. Przeciwstawiano się tendencjom, które mogłyby w przyszło­ ści doprowadzić do tyranii18. W tym świetle, niezwykle doniosłą rolę odgrywa zasada podziału władzy (separation of powers'), powiązana z systemem kontroli i równo­ wagi (checks and balances), które zostaną poniżej scharakteryzowane.

18 Ronald A. Cass, The Rule of Law in America. John Hopkins University Press, Balti more 2001, s. 23. 26 Zasada separation of powers

1.2. Zasada separation of powers

„Kiedy władza ustawodawcza i wykonawcza są w rękach jednego podmiotu, nie może być wolności, ponieważ mogą pojawić się akty tyranii ze strony monarchy czy też senatu. Tam gdzie władza sądownicza i ustawodawcza byłyby w tych samych rękach, życie i wolność ludzi byłyby narażone na arbitralne decyzje - sędzia byłby ustawodawcą. Gdyby sędzia miał w ręku władzę wykonaw­ czą, mógłby zachowywać się jako ciemiężyciel”.

Monteskiusz, cytat z FEDERALIST PAPERS, no. 47

Idea podziału władzy narodziła się w okresie rewolucji angielskiej, w II połowie XVII wieku. Wynikała głównie z dążeń do ograniczenia absolutyzmu królewskiego, a później wszechwładzy parlamentu. Począt­ kowo zasada separation ofpowers oznaczała zarówno całkowity rozdział instytucji, jak i ich kompetencji. Dotyczyło to głównie władzy wykonaw­ czej i ustawodawczej, natomiast w XVIII wieku, po wprowadzeniu nie­ zawisłości sędziów, objęło również władzę sądowniczą. Równolegle można zaobserwować w Anglii rozwój myśli politycznej, uznającej sepa­ ration ofpowers za jedną z najważniejszych zasad ustroju politycznego. Głównymi przedstawicielami takich poglądów byli John Locke i Monte­ skiusz19. Angielski filozof polityczny twierdził, że „(...) prawa, które są tworzone w krótkim czasie, mają trwałą moc i potrzebę ciągłego stosowania - przez to konieczne jest istnienie tych praw dla samego ist­ nienia, stosowania i pozostawania w mocy. Dlatego władza ustawodawcza i wy­ konawcza często są od siebie oddzielone. Gdyby ustawodawca przekazał stoso­ wanie prawa innej gałęzi władzy, wciąż posiadałby prawo odebrania tych kompetencji - kiedy istniałaby taka przyczyna - oraz ukarania za nieprzestrzega­ nie prawa”20. Co więcej, kiedy legislatywa i władza wykonawcza są w różnych rę­ kach, jak jest we wszystkich nowoczesnych monarchiach i dobrze skon­

19 Szerzej zob. Andrzej Pułło, Prezydent a Kongres Stanów Zjednoczonych w świetle konstytucyjnych zasad podziału i równoważenia władz. Uniwersytet Gdański, Gdańsk 1986, s. 11-23. 20 John Locke, Dwa traktaty o rządzie. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992. Podstawy ustrojowe 27 struowanych rządach, tam dobro społeczeństwa wymaga, żeby wiele spraw było pozostawionych władzy wykonawczej. Podczas gdy ustawo­ dawca nie jest w stanie przewidzieć i zapewnić przepisów dotyczących wszystkich ważnych dla społeczeństwa kwestii, wykonawca praw, który posiada władzę, może użyć jej dla dobra społeczności, na podstawie pra­ wa natury. Co ciekawe, zasada podziału władzy kojarzona była początkowo z państwem angielskim. Za wzór państwa przestrzegającego zasady sepa- ration ofpowers Locke i Monteskiusz stawiali właśnie monarchię brytyj­ ską. Federaliści czytali dzieła obydwu autorów, przez co przejmowali część ich poglądów i często cytowali fragmenty „Dwóch traktatów o rzą­ dzie”, czy „O duchu praw”. Dzięki temu, każdy wykształcony kolonista mógł zacytować Monteskiusza, a zwłaszcza teorie podziału władzy, która zyskiwała na znaczeniu w umysłach Amerykanów21. W efekcie, poglądy te znajdowały wyraz w zapisach konstytucji kolonialnych. Dla przykładu, konstytucja Karoliny Północnej z roku 1776 wprowadziła zasadę, że „władza ustawodawcza, wykonawcza i sądownicza mają być wiecznie oddzielone od siebie.” Podobny zapis istniał w konstytucji stanu Mary­ land22. Omawiając źródła, które miały wpływ na poznawanie przez koloni­ stów idei podziału władzy, nie sposób pominąć dzieła Williama Black- stone’a Komentarze Praw Anglii. Blackstone poświęcił wiele miejsca kwestiom ustrojowym państwa angielskiego, podkreślając znaczenie za­ sady separation of powers. O tym, jakie znaczenie miały dla Ameryka­ nów jego poglądy, może świadczyć częste cytowanie Blackstone’a przez Sędziów Sądu Najwyższego, przy rozstrzyganiu najważniejszych spraw konstytucyjnych23. Teoria podziału władzy zyskiwała szerokie poparcie w Stanach Zjedno­ czonych m.in. dlatego, że umacniała wśród społeczeństwa poczucie rów­ nowagi instytucji państwowych, w sposób jasny określała zakres upraw­ nień poszczególnych rodzajów władzy, a w szczególności ograniczała kompetencje władzy wykonawczej, której tak bardzo się obawiano. Kon­ stytucje Wirginii i Marylandu stanowiły nawet wyraźnie, że gubernator

21 Clinton Rossiter, Seedtime of the Republic. Harcourt, Brace & World, New York 1953, s. 359. 22 Por. Christopher Pyle, Richard M. Pious, President, Congress and the Constitu­ tion..., op.cit., s. 13. 23 Szerzej zob. Arthur S. Miller, The Supreme Court. Myth and Reality. Greenwood Press, Westport-Connecticut 1978. 28 Zasada separation ofpowers

„nie będzie pod jakimkolwiek pretekstem wykonywał jakichkolwiek kom­ petencji, którymi dysponował z mocy praw i zwyczajów Anglii”24. Przyjęta przez amerykańską Konstytucję zasada podziału władzy za­ kłada, że: 1) aparat państwowy realizuje trzy odrębne funkcje - ustawodawczą, wykonawczą i sądową; 2) każdej z nich powinna odpowiadać aktywność odrębnego organu państwowego - winna obowiązywać zasada niełączenia funkcji i stano­ wisk; 3) powinien istnieć system kontroli i równowagi, uniemożliwiający dominację któregoś z organów państwa nad pozostałymi25. Zdaniem Federalistów, najtrudniejszym zadaniem było zapewnienie praktycznej ochrony dla każdej z władz przed ingerencją pozostałych26. Nie chcąc, aby doszło do jakiejkolwiek koncentracji władzy, twórcy Kon­ stytucji rozdzielili kompetencje pomiędzy trzy gałęzie władzy - wyko­ nawczą, ustawodawczą, sądową. 1 tak dla przykładu: formalnie Prezydent ma wyłączne prawo do kierowania polityką zagraniczną, bez konsultacji z Kongresem (chyba że chodzi o kwestie deklarowania wojny czy zawie­ rania traktatów). Ale Kongres posiada prawo określenia w drodze ustawy, w jaki sposób te uprawnienia Prezydenta mają być kształtowane. Głów­ nym zadaniem sądów jest natomiast interpretowanie aktów wydawanych przez legislaturę. W ten sposób każda gałąź władzy ma coś do powiedze­ nia w kwestiach kompetencji pozostałych - może kontrolować ich działa­ nia, bez wkraczania jednak w ich konstytucyjne uprawnienia. Dlatego w tym systemie żadna instytucja nie może akumulować większości wła­

24 Konstytucja Massachussetts była pierwszą, która łączyła wyraźnie ideę podziału władzy z systemem checks and balances. Pochodzący z wyborów powszechnych guber­ nator dysponował prawem veta, które mogło być obalone większością dwóch trzecich gło­ sów w każdej z dwóch izb parlamentu, który mógł ponadto zagrozić egzekutywie procedu­ rą impeachment. Prawo łaski należało do gubernatora, ale już kompetencje nominacyjne sprawował on przy szerokim udziale władzy ustawodawczej. Zob. Andrzej Pullo, Prezy­ dent a Kongres Stanów Zjednoczonych ..., op.cit., s. 25-26. 25 Ed. Wiesław Skrzydło, Ustroje państw współczesnych. Wydawnictwo Uniwersytetu Marie Curie-Skłodowskiej, Lublin 2001, s. 175. 26 Federalist Papers, op.cit, no. 48; Por. także David A. Schultz, Law and Politics. Peter Lang, New York 1994, s. 75: „Kiedy jedna gałąź odczuwa, że jej konstytucyjne pra­ wa są naruszone, jej naturalną reakcją jest powstrzymanie tego naruszenia i obrona przed nim”. Autor wprowadza pojęcie władzy politycznej, której Federaliści tak bardzo się wy­ strzegali. „Władza polityczna może być scharakteryzowana następująco: więcej władzy dla jednej z gałęzi, mniej dla pozostałych dwóch”. Podstawy ustrojowe 29 dzy i kompetencji, posiadając jednocześnie swobodę do działania w myśl potrzeb społecznych. Z tego powodu rząd ma być zarówno silny, jak i ograniczony. Silny na tyle, aby efektywnie utrzymać porządek, stabil­ ność i pewność ludzi, ale nie na tyle, żeby zagrażać ich wolności27. John Adams twierdził, że „(...) poprzez balansowanie wszystkich gałęzi władzy między sobą, zapobiega się tyranii, bez ograniczania podstawowych wolności konstytucyjnych”. Podobnie uważał Thomas Jefferson, który był zdania, że koncentracja władzy w rękach jednej osoby tworzy system despotyzmu. Nie ma wątpliwości, że uprawnienia do rządzenia powinny znaleźć się w rękach więcej niż jednej osoby”28. Zgodnie z intencjami twórców ustawy zasadniczej, organy miały być niezawisłe od siebie oraz od tego samego elektoratu. Prezydent miał być wybierany przez zgromadzenie elektorów, Senatorowie przez legislatury stanowe, członkowie Izby Reprezentantów w głosowaniu powszechnym, natomiast sędziowie powoływani za zgodą Senatu przez Prezydenta. Po­ nadto, wprowadzono różne okresy kadencji członków Senatu, Izby Re­ prezentantów i Prezydenta. Sędziowie mieli być powoływani dożywotnio. Pomimo iż doktryna separation ofpowers nie jest bezpośrednio wyra­ żona w Konstytucji, jest ona w niej odzwierciedlona poprzez nadanie kompetencji ustawodawczych Kongresowi w art. I, wykonawczych - Prezydentowi w art. II i sądowych - Sądowi Najwyższemu w art. 111. Ist­ nieją jednak jeszcze dwie klauzule wzmacniające obowiązywanie zasady podziału władzy w Konstytucji amerykańskiej. Chodzi tu o klauzulę nie- łączenia stanowisk i klauzulę braku kwalifikacji29. Klauzule te znajdują się w art. I, sek. 6, pkt. 1 Konstytucji Stanów Zjednoczonych: „W czasie trwania kadencji, na którą został wybrany, żaden Senator lub Poseł do Izby Reprezentantów nie może objąć żadnego cywilnego urzędu federalnego Stanów Zjednoczonych, który byłby stworzony, lub za sprawowanie którego zwiększono by pobory w tym właśnie czasie; żadna też osoba piastująca urząd fe­ deralny Stanów Zjednoczonych nie może być członkiem którejkolwiek z Izb, do­ póki urząd ten sprawuje”.

27 John J. Patrick, Richard M. Pious, Donald A. Ritchie, Oxford Guide..., op.cit., s. 585-587. 28 Arthur T. Vanderbilt, The Doctrine of Separation of Powers and Its Present-Day Significance. University of Nebraska Press, Nebraska 1953, s. 4. 29 Klauzula niełączenia stanowisk zwana jest incompatibility clause, natomiast klau­ zula braku kwalifikacji - ineligibility clause. Por. Louis Fisher, American Constitutional Law, op.cit., s. 172. 30 Zasada separation of powers

Co ciekawe, nawet przeciwnicy Konstytucji 1787 roku - tzw. Antyfe- deraliści - wierzyli, że ,jeśli państwo ma być dobrze administrowane, koniecznym jest, aby poszczególne instytucje były odseparowane”30. W literaturze amerykańskiej zamiast pojęcia podziału władzy (sepa­ ration of powers) często napotkać można pojęcie rządu odrębnych insty­ tucji dzielących się kompetencjami. W ten sposób system amerykański został nazwany przez Richarda Neustadta31. W rzeczywistości, amery­ kańska Konstytucja nie wprowadza całkowitego podziału władzy. Sami Federaliści tłumaczyli, że używanie przez Monteskiusza argumentów o odseparowaniu kompetencji wykonawczych i ustawodawczych od kompetencji sądowych, nie prowadzi do sytuacji kompletnego rozdziału tychże kompetencji32. Wraz z zasadą separation of powers pojawia się zatem system checks and balances, któremu należy poświęcić bliższą uwagę.

30 Jessica Kom, The Power of Separation: American Constitutionalism and the Myth of the Legislative Veto. Princeton University Press, Princeton, New Jersey 1997, s. 15-16. 31 separate institutions sharing powers - por. Richard E. Neustadt, Presidential Power. The Politics of Leadership. John Wiley & Sons Inc., New York 1960, s. 33. 32 Monteskiuszowi chodziło przede wszystkim o to, aby cała władza nie była w rękach jednego podmiotu. Por. Federalist Papers, op.cit., no. 47. Podstawy ustrojowe 31

1.3. System checks and balances

„Konstytucyjny schemat zasady podziału władzy oraz system kontroli i równowagi prowadzą do fragmentacji rządu. Każda ga­ łąź władzy jest odpowiedzialna za swój zestaw działań, pomimo że ich kompetencje podlegają kontroli innych władz. Dzięki tej fragmentacji, instytucje rządowe mogą działać niezależnie od sie­ bie”.

Lyn Ragsdale

W polskiej literaturze bardzo często spotykamy się z określeniem systemu checks and balances jako systemu hamulców i równowagi lub systemu równoważników33. Moim zdaniem, żadne z tych określeń nie oddaje w pełni istoty tej instytucji. Zapisy konstytucyjne wprowadzające zasadę podziału władzy, określają kompetencje poszczególnych jej gałę­ zi. Artykuły I—III tworzą instytucje Kongresu, Prezydenta i Sądu Najwyż­ szego, jako trzy odrębnie działające władze. Odrębność tego działania odnosi się zarówno do kompetencji, jakie władza wykonawcza, ustawo­ dawcza i sądownicza posiada, jak i do kwestii związanych z ich wyborem i legitymacją do rządzenia34. Niemniej jednak, te same zapisy konstytu­ cyjne ograniczają kompetencje poszczególnych władz, poprzez nadanie pozostałym władzom funkcji kontrolnych. Interpretując słowo: „ograni­ czanie”, możemy łatwo wpaść w pułapkę myślową: skoro ograniczanie, czyli hamowanie. Dlatego system checks and balances jest niekiedy określany jako system hamulców i równowagi. Jednak ograniczanie kompetencji poszczególnych gałęzi władzy nie ma prowadzić do hamo­ wania ich działania, a jedynie do wprowadzenia równowagi między nimi. Działania władzy ustawodawczej, w stosunku do władzy wykonawczej i sądowniczej, wynikają z ich uprawnień kontrolnych. Podobnie jest w pozostałych przypadkach. Większość z kompetencji „ograniczających” polega bowiem na kontrolowaniu działania urzędników, Senatorów czy sędziów, a nie na ich hamowaniu. Hamowanie działania władzy rządowej

33 Por. Anna M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych. Toruń, 1999, s. 91. Zob. również Andrzej Pułło, Prezydent a Kongres Stanów Zjednoczonych..., op.cit., s. 42. 34 Por. podrozdział 1.2 dot. zasady separalion of powers. 32 System checks and balances może mieć miejsce w sytuacji, gdy kontrola dokonana przez określony organ wykaże wadliwość jego postępowania. W pozostałych przypadkach lepszym rozwiązaniem będzie używanie pojęcia „kontrola i równowaga”. System kontroli i równowagi, podobnie jak zasada podziału władzy, ma swoją genezę w angielskiej myśli politycznej. William Blackstone, angielski sędzia i profesor prawa, w swoim epokowym dziele Komenta­ rze Praw Anglii tak charakteryzował elementy angielskiego systemu checks and balances'. „W tym wyraża się prawdziwa świetność angielskiego rządu, że wszystkie je­ go części kontrolują się wzajemnie. Charakter sądownictwa polega na tym, że społeczeństwo kontroluje szlachtę, a szlachta społeczeństwo; król jest kontrolo­ wany zarówno przez szlachtę, jak i społeczeństwo, co chroni władzę wykonawczą przed nadużywaniem prawa. Ta sama władza wykonawcza jest kontrolowana przez obydwie izby parlamentu, które - w stosunku do królewskich doradców - mają kompetencje karania, sądzenia, zasięgania informacji oraz usuwania ich z urzędu. Jak trzy odrębne siły w mechanizmie - parlament, król i sądy - razem napędzają maszynę rządową w kierunku innym niż ten, w jakim by poszły, dzia­ łając samemu. Kierunek ten zapewnia prawdziwą ideę wolności i szczęścia społe­ czeństwa”35. W podobnym tonie wyrażał się James Otis, adwokat generalny króla brytyjskiego w Massachussetts w latach pięćdziesiątych XVIII wieku: „Niezależne ustawodawstwo i niezależna egzekutywa są w ciągłej wzajemnej kontroli. Jeśli egzekutywa się myli, jest informowana o tym przez ustawodawcę w parlamencie. Jeśli ustawodawca się myli, jest informowany o tym przez egze­ kutywę i sądy królewskie. Król jest reprezentowany przez swoich sędziów, jako najwyższa egzekutywa w Królestwie”36. Członkowie Konwencji Konstytucyjnej zapisali w Konstytucji kilka instytucji łączących ze sobą władzę ustawodawczą i wykonawczą, które należały do tradycyjnych prerogatyw monarchy angielskiego. Są to: pra­ wo łaski, doroczne orędzie o stanie państwa i zwoływanie sesji nadzwy­ czajnych Kongresu37. Niemniej jednak, główne elementy systemu kon­ troli i równowagi są efektem amerykańskich koncepcji i rozwiązań. Kontrola i równowaga istnieją nie tylko pomiędzy poszczególnymi gałę­ ziami władzy, ale również w łonie samego Kongresu. Władza Izby Re­ prezentantów równoważona jest przez władzę Senatu i odwrotnie. Pozy­

35 William Blackstone, Commentaries on the Laws of England. University of Chicago, Chicago 1979,1.1, s. 150-151. 36 James Otis, The Rights of the British Colonies Asserted and Proved. University of Missouri Studies, Missouri 1929, no. 4, s. 79. 37 Andrzej Pullo, Prezydent a Kongres Stanów Zjednoczonych..., op.cit., s. 36. Podstawy ustrojowe 33 cja obu izb w procesie inicjacji projektów aktów prawnych jest jednako­ wa, z wyjątkiem spraw finansowych, w których inicjatywa przysługuje tylko Izbie Reprezentantów. Projekty ustaw lub projekty wspólnych re­ zolucji muszą uzyskać aprobatę obu izb i podpis Prezydenta. Role izb są odmienne w procesie impeachment^. Ponadto, Senat zatwierdza nomina­ cje prezydenckie (wymagające jego rady i zgody) oraz traktaty międzyna­ rodowe. Zaangażowanie Prezydenta w działanie wymiaru sprawiedliwości znajduje wyraz w nominowaniu sędziów i stosowaniu prawa łaski. Jego ingerencja w proces legislacyjny polega na stosowaniu veta w stosunku do ustaw Kongresu, które do ponownego uchwalenia wymagają 2/3 gło­ sów obu izb. Artykuł I, sekcja 7 Konstytucji stanowi, że jeśli Prezydent nie podpisze ustawy w ciągu 10 dni ani jej nie zawetuje, staje się ona prawem, chyba że Kongres przez zakończenie sesji spowoduje, że ustawa umiera 39 . Poniższy wykres ilustruje najważniejsze elementy systemu kontroli i równowagi:

38 „Prezydent, Wiceprezydent i wszyscy urzędnicy cywilni będą usuwani z urzędu, gdy wdroży się przeciwko nim postępowanie za zdradę, przekupstwo lub inne ciężkie zbrodnie i przestępstwa i gdy w postępowaniu tym uzna się ich winnymi” - art. II Konstytucji, sek. 4. 39 Szerzej zob. Anna M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, op.cit., s. 93-94. 34 System checks and balances

PREZYDENT

- wydaje rozporządzenia z mocą - zatwierdza budżet i wydatki władzy ustawy wykonawczej - może zawetować ustawy Kongresu - tworzy i likwiduje departamenty - podczas orędzia o stanie państwa rządowe przedstawia rekomendacje co do - sądzi w drodze impeachment procesu legislacyjnego członków rządu - może odrzucić prezydenckie weto - instytucja ‘rady i zgody’ Senatu przy nominacjach prezydenckich i podpisywaniu traktatów

KONGRES

- zapewnia fundusze sądownictwu - może tworzyć lub likwidować niższe A sądy federalne - może sądzić w drodze impeachment sędziów federalne - decyduje z ilu Sędziów składa się -judicial review Sąd Najwyższy - określa jurysdykcję apelacyjną Sądu Najwyższego - zatwierdza nominacje sędziowskie ▼

SĄDOWNICTWO > k - mianuje sędziów federalnych - judicial review - prawo łaski wobec przestępstw w przeciwko państwu

PREZYDENT

Jedną z najpoważniejszych instytucji kontrolnych w amerykańskim systemie kontroli i równowagi jest judicial review, czyli sądowa kontrola konstytucyjności ustaw. Jest to instytucja, która nie została zapisana w Konstytucji, ani w żadnej z jej poprawek, lecz została wprowadzona do amerykańskiej państwowości na mocy orzeczenia Sądu Najwyższego z roku 1803. Na podstawie judicial review, Sędziowie mogą uznać za nieważny każdy akt władzy ustawodawczej lub wykonawczej sprzeczny z Konstytucją.

40 Marbury v. Madison 5 U.S. 137 (1803). Podstawy ustrojowe 35

Instytucja judicial review była omawiana podczas Konwencji Kon­ stytucyjnej, a jej szczególnym zwolennikiem został Aleksander Hamilton. Twierdził, że skoro Konstytucja ma być prawem fundamentalnym i stać ponad wszystkimi innymi prawami obowiązującymi na terenie przyszłego państwa, to Sąd Najwyższy powinien mieć przyznaną kompetencję osta­ tecznego określania zgodności wszystkich praw z Konstytucją. Inaczej twierdził James Madison, który uważał, że rolą sądownictwa federalnego ma być przede wszystkim koordynacja działalności departamentów wy­ konawczych administracji federalnej, a także rozstrzyganie sporów na linii federacja-stany. Dlatego, według Madisona, Sąd Najwyższy nie mógł być najwyższym interpretatorem prawa w państwie41. Jak się okazało, zwyciężyła koncepcja Hamiltona, ponieważ wkrótce w Stanach Zjednoczonych wprowadzono instytucję judicial review. Jed­ nak nie została ona zapisana w przepisach Konstytucji federalnej, ale wprowadzono ją stopniowo - najpierw poprzez niektóre prowizje Judi­ ciary Act, a później usankcjonowano precedensem Marbury v. Madison. Na podstawie ustawy Kongresu z roku 1789, prawo federalne miało być tworzone i interpretowane przez instytucje rządu federalnego (sądy) i ża­ den stan nie mógł dokonywać własnej interpretacji przepisów federal­ nych. Sądy federalne miały unifikować i nadawać odpowiednią rangę prawu federalnemu, określając sposób stosowania go w konkretnych przypadkach. W ten sposób, interpretacja Konstytucji została nadana są­ dom, z Supreme Court na czele, do którego należała ostateczna instancja. Co więcej, na mocy Judiciary Act, Sąd Najwyższy uzyskał moc rewido­ wania orzeczeń sądów stanowych, które uznawały poszczególne przepisy prawa stanowego za niekonstytucyjne42. Jednak dopiero głośny spór Marbury v. Madison doprowadził do formalnego zaistnienia judicial review w państwowości amerykańskiej. Sędzia Marshall, który przedsta­ wił orzeczenie Sądu Najwyższego uznał, że Supreme Court ma prawo stwierdzać o zgodności z Konstytucją federalną wszelkich praw obowią­ zujących na terenie Stanów Zjednoczonych. Choć instytucja judicial review nie była zapisana w Konstytucji, jednak Sędziowie potwierdzili jej obowiązywanie właśnie na podstawie przepisów ustawy zasadniczej - artykułu III i artykułu VI.

41 Robert A. Burt, Constitution In Conjlict. The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Massachussetts 1963, s. 56. 42 Andrzej Bryk, The Origins of Constitutional Government. Higher Law and the Sources of Judicial Review. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1999, s. 330-331. 36 System checks and balances

Judicial review stanowi podstawę działania sądów amerykańskich, jest podstawową zasadą prawa konstytucyjnego oraz jednym z elementów systemu checks and balances. Każdy inny problem konstytucyjny (fede- ralizm, regulacja handlu, due process of law) jest, w większym bądź mniejszym stopniu, związany z judicial review. Alexis de Tocqueville zauważył, że „(...) bez Sędziów Sądu Najwyższego Konstytucja byłaby martwa - to dzięki nim egzekutywa może opierać się naciskom ze strony legislatywy, a legislatywa bronić się przed wzrostem kompetencji egzekutywy”43. Począwszy od 1789 roku, balans pomiędzy kompetencjami różnych gałęzi władzy zmieniał się i ewoluował. Niektóre ze zmian wprowadzone zostały przez orzecznictwo Sądu Najwyższego. Inne spowodowane zo­ stały naturalnym wzrostem powierzchni kraju, zmianami technologicz­ nymi i zmianami problematyki, jaką zajmował się rząd federalny. Wil­ liam Bumham wyznacza cztery podstawowe elementy, które doprowadziły do ewolucji systemu kontroli i równowagi44: 1. Usankcjonowanie judicial review. W pierwszych 75 latach działa­ nia tej zasady, Sąd Najwyższy stwierdził o niekonstytucyjności jedynie dwóch ustaw. Do roku 1953 aktów uznanych przez Sąd Najwyższy za sprzeczne z ustawą zasadniczą było już 74, natomiast od roku 1953 do 1991 obserwuje się wzrost o kolejne 6645. 2. Wzrost władzy Prezydenta. Początkowo obawiano się, że to wła­ dza ustawodawcza będzie za mocna. W XX wieku okazało się jednak, że jest odwrotnie. Wzrost władzy Prezydenta wynikał przede wszystkim z cech indywidualnych Prezydentów, a także z czasów, w których spra­ wowali władzę46. 3. Wzrost roli agencji administracyjnych. Pierwszą agencją admini­ stracyjną była Międzystanowa Komisja Handlu (Jnterstate Commerce Commission), powstała w roku 1887. Jednakże największy wzrost liczby

43 Alexis de Tocqueville, Democracy in America, op.cit., s. 72-77. 44 Szerzej zob. William Bumham, Introduction to the Law ..., op.cit., s. 10-19. 45 Ilość ustaw uznawanych przez Sąd Najwyższy za sprzeczne z Konstytucją wynika, w głównej mierze, z poglądów samych Sędziów. Inaczej to wyglądało za czasów liberal­ nego Sądu WarTena (1953-1969), a inaczej za czasów konserwatywnego Sądu Burgera (1969-1986). 46 O tzw. „imperialnej prezydenturze”, zob. Arthur M. Schlesinger, The Imperial Presidency. Houghton Mifflin Company, Boston 1973. Zob. również Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 343 US 579 (1952) oraz United States v. Nixon 418 US 683 (1974). Podstawy ustrojowe 37 agencji datuje się na lata trzydzieste XX wieku. Nazywane są one niekie­ dy czwartą gałęzią władzy47. 4. Powstawanie komitetów o szerokim zakresie kompetencji. Moż­ na zaobserwować zwiększenie się ilości komisji i komitetów w łonie Kongresu zajmujących się między innymi sprawami rolnictwa, bankowo­ ści, edukacji, energii, polityką zagraniczną czy sądownictwem48. Zasady separation of powers oraz checks and balances stworzyły wiele niezależnych, ale i zachodzących na siebie scen politycznych. For­ malnie ustanowiły trzy gałęzie władzy federalnej - Prezydenta, Kongres i sądy - każde z innymi kompetencjami, formą działania i polityką. Fede­ ralna biurokracja stała się nieformalną czwartą gałęzią władzy w XX wieku49. Każda z władz posiada kompetencje wyłączne, ale również sze­ reg uprawnień należących do pozostałych gałęzi władzy federalnej. Dzię­ ki temu, ma możliwość kontrolowania działania innych organów rządo­ wych, przez co amerykański system konstytucyjny sprawia wrażenie zrównoważonego. Istnieją jednak pewne elementy tego systemu, które negatywnie wpływają na system checks and balances. Należą do nich m.in. polityka Prezydentów w stosunku do Prokuratorów Generalnych, a także niektóre aspekty działania urzędu oskarżyciela specjalnego (inde­ pendent counsel). Obydwie te kwestie zostaną szerzej poruszone w kolej­ nych rozdziałach.

47 Agencje dzielą się na wykonawcze i niezależne. Agencje wykonawcze działają w określonym departamencie rządowym, natomiast agencje niezależne nie podlegają kon­ troli Prezydenta ani członków gabinetu. Szerzej zob. w dalszej części niniejszego rozdzia­ łu. 48 Obecnie jest ponad 300 takich komisji. 49 Peter Woli, Robert H. Binstock, America's Political System. McGraw-Hill Inc., New York 1991, s.3. 38 Prezydent a gabinet

1.4. Prezydent Stanów Zjednoczonych

„Konstytucja to bardzo mądry dokument. Pozwala Prezydentowi posiadać taką wladzęjaką tylko potrafi uzyskać. Wierzę, że Pre­ zydent powinien posiadać tak dużą władzę, jaka jest konieczna do rządzenia, przy jednoczesnym przestrzeganiu Konstytucji”.

John F. Kennedy, Prezydent Stanów Zjednoczonych (1961-1963)

Najwcześniejszą instytucją na ziemiach amerykańskich, która speł­ niała funkcje władzy wykonawczej, był urząd gubernatora kolonii. Dzia­ łał on niezależnie lub przy pomocy rady, posiadając m.in. kompetencje nominacyjne, dowodzenia armią, kontroli wydatkowania, a często także kompetencje prawotwórcze50. Artykuły Konfederacji z roku 1777 ustanowiły jedynie władzę usta­ wodawczą - Kongres Kontynentalny. Zamiast stworzyć odrębne ciało wykonawcze, Artykuły upoważniły Kongres do tworzenia komitetów i mianowania urzędników w razie konieczności. Prezydent Kongresu Kontynentalnego nie miał funkcji wykonawczych. Począwszy od roku 1776, pojawiały się komitety kongresowe, które spełniały funkcje admi­ nistracyjne. Komitet Morski zajmował się sprawami marynarki, Komitet Tajnej Korespondencji - dyplomacją. Do roku 1781 stworzono kilka de­ partamentów, m.in. Spraw Zagranicznych, Wojny, Marynarki, Skarbu. Ani prezydent Kongresu, ani komitet stanów nie miały nad nimi nadzo­ ru51. W lutym 1781 roku Kongres przyjął rezolucję, tworzącą trzy nowe urzędy wykonawcze: superintendenta do spraw finansów, sekretarza woj­ ny i sekretarza marynarki. Wkrótce później stworzono urząd Prokuratora Generalnego, w celu ścigania przestępstw przeciwko Unii i doradzania Kongresowi we wszystkich kwestiach prawnych, jakie się przed nim po­ jawiły. Doświadczenia rządów stanowych i Kongresu Kontynentalnego przekonały Ojców Założycieli o potrzebie odrębnej egzekutywy i wza­ jemnego systemu kontroli władzy. Najważniejsze, ich zdaniem, było

50 Edward S. Corwin, The President: Office and Powers 1787-1984: History and Analysis of Practice and Opinion. New York University Press, New York 1984, s. 5. 51 John J. Patrick, Richard M. Pious, Donald A. Ritchie, Oxford Guide..., op.cit., s. 30-31. Podstawy ustrojowe 39 stworzenie ochrony dla egzekutywy przed ustawodawcą i zachowanie niezależności władzy wykonawczej oraz sądowniczej52. Amerykanie wolno przekonywali się do idei spójnej i silnej władzy wykonawczej. Koloniści doświadczali z pierwszej ręki skutków działań i nadużyć brytyjskiej władzy wykonawczej. Deklaracja Niepodległości wylicza kilka z wielu nadużyć wolności jednostek, jak kwaterowanie żoł­ nierzy czy sądownictwo zależne od króla. Nie powinno zatem dziwić, że oprócz Nowego Jorku i Massachussetts, nowo ukonstytuowane stany naj­ pierw adoptowały konstytucje, w których przewagę miała władza usta­ wodawcza53. Twórcy Konstytucji mieli pięć opcji co do tego, kto miałby stanąć na czele władzy wykonawczej54: - monarcha, -jednostka wybierana inaczej niż przez ustawodawcę, -jednostka wybierana przez ustawodawcę, - ciało kolegialne wybierane przez ustawodawcę, - brak egzekutywy. Pierwsza i ostatnia opcja były niemożliwe do zastosowania. Z jednej strony, nie chciano powielać angielskich wzorców, ale z drugiej, nie wy­ obrażano sobie braku władzy wykonawczej (nie zdało to egzaminu pod Artykułami Konfederacji). Obawiano się zbyt silnej egzekutywy - Ed­ mund Randolph twierdził, że pojedyncza jednostka może doprowadzić do ukonstytuowania się monarchii. Po burzliwych obradach stwierdzono jednak, że „trzy głowy wcale nie będą lepsze niż jedna” i na czele egze­ kutywy powinien stanąć Prezydent. Nierozstrzygnięta pozostawała zatem kwestia tego, kto będzie miał wpływ na jego wybór. Początkowo propo­ nowano, żeby wybór był dokonywany przez Kongres; później zapropo­ nowano decydującą rolę stanów; w końcu pojawił się projekt wyboru Prezydenta przez obywateli. Ostatecznie jednak (jedenasta z kolei propo­

52 Louis Fisher, President and Congress. Power and Policy. The Free Press, New York 1972 za: Christopher Pyle, Richard M. Pious, President, Congress and the Constitution..., op.cit., s. 19-25. 53 Ronald Reagan, The Presidency and Separation of Powers. National Legal Center for the Public Interest, Washington, D.C. 1992, s. 8. 4 Wiele na ten temat rozpisywali się Federaliści. Niewątpliwie za wzór władzy wyko­ nawczej podawali m.in. gubernatora Nowego Jorku, przeciwstawiając go instytucji monar­ chy brytyjskiego. Por. Federalist Papers, op.cit., no. 67. 40 Prezydent a gabinet zycja) zdecydowano się na kolegium elektorów wybieranych przez po­ szczególne stany55. Spośród czynników, które wpływają na silną władzę wykonawczą, Aleksander Hamilton wymieniał: jedność, trwałość, odpowiednie przepi­ sy wspierające jej działania i właściwe kompetencje56. Jedność może być zniszczona na dwa sposoby: albo poprzez przekazanie władzy wykonaw­ czej w ręce dwóch jednakowych ciał, albo w ręce jednej osoby, która poddana byłaby kontroli częściowej lub całkowitej przez inne organy wykonawcze. W efekcie ustalono, że władza wykonawcza w państwie należeć bę­ dzie do Prezydenta. Na mocy art. II, w wyborach powszechnych na Pre­ zydenta głosują obywatele Stanów Zjednoczonych, wybierając elektorów stanowych w liczbie równej łącznej liczbie członków Kongresu. To wła­ śnie elektorzy dokonują wyboru głowy państwa. Obejmując urząd, Pre­ zydent składa przysięgę na wierność Konstytucji i urzędu. Z treści art. II Konstytucji można wywieść następujące fakty dotyczące prerogatyw Pre­ zydenta: - Prezydent jest „chief of state” - szefem państwa. Nie ma wyraź­ nej wzmianki na ten temat w Konstytucji, ale przyjęło się uważać, iż to właśnie głowa państwa posiada uprawnienia szefa państwa. Prezydent jest symbolem amerykańskiego narodu. Cechuje go różnorodność funkcji. Przyjmuje ambasadorów i zagranicznych gości, urządza uroczyste kola­ cje, jednocześnie podpisując ustawy, traktaty i nominacje. - Prezydent jest „Naczelnym Wodzem sił lądowych i morskich Sta­ nów Zjednoczonych oraz milicji poszczególnych stanów, w wypadku powołania ich do służby na rzecz Stanów Zjednoczonych” (art. II sek. 2) Ta funkcja Prezydenta zbalansowana jest kompetencjami Kongresu do wypowiadania wojny, tworzenia armii oraz utrzymywania wojska. - Prezydent przewodniczy sprawom zagranicznym. Funkcja ta jest dopełnieniem dwóch poprzednich. Głowa państwa reprezentuje Stany Zjednoczone w stosunkach z innymi krajami i organizacjami międzyna­ rodowymi. Wynika to z kompetencji konstytucyjnych do zawierania traktatów, nominowania ambasadorów, ministrów pełnomocnych i kon­ sulów, przyjmowania zagranicznych ambasadorów, a także pełnienia funkcji naczelnika sił zbrojnych.

55 Szerzej zob. Lyn Ragsdale, Presidential Politics. Houghton Mifflin Company, Bos­ ton 1993, s. 28-29. 56 Federalist Papers, op.cit., no. 70. Podstawy ustrojowe 41

- Prezydent jest chief executive - szefem władzy wykonawczej. Ma strzec i chronić Konstytucji Stanów Zjednoczonych, ma prawo nakazy­ wać kierownikom wszystkich szczebli administracji rządowej przedkła­ dać opinie na piśmie w zakresie spraw należących do ich obowiązków. Jednocześnie, Prezydent jest liderem biurokracji. Mianuje szefów depar­ tamentów oraz „wszystkich innych urzędników Stanów Zjednoczonych, których sposób powoływania nie został postanowiony inaczej w Konsty­ tucji lub nie zostanie ustalony w drodze ustawy”. - Prezydent posiada ponadto pewne kompetencje legislacyjne: nie ma co prawda prawa inicjatywy ustawodawczej, ale może zalecać uwa­ dze Kongresu powzięcie środków, jakie uzna za konieczne i skuteczne. W dorocznym przemówieniu o stanie państwa, Prezydent bardzo często sugeruje własne propozycje legislacyjne57.

Przy omawianiu zasady podziału władzy i systemu kontroli i równo­ wagi, przedstawione zostały przykładowe prerogatywy Prezydenta, dzięki którym może kontrolować działania władzy ustawodawczej. Jedną z naj­ ważniejszych takich kompetencji jest prawo veta. Prezydent dysponuje dwoma podstawowymi rodzajami veta - regularnym i kieszonkowym. W pierwszym przypadku, nie zgadzając się na regulację ustawy, odmawia jej podpisania i w ten sposób faktycznie unicestwia akt Kongresu (może obalić 2/3 głosów). Gdy projekt ustawy trafia do podpisu w ciągu ostat­ nich 10 dni sesji Kongresu, niezajęcie przez Prezydenta stanowiska nie pozwala na wejście w życie ustawy (veto kieszonkowe)58. Korzystanie z nieformalnego prawa inicjatywy ustawodawczej i veta oraz zagrożenia nim, pozwalają Prezydentowi na skuteczne realizowanie przez niego pro­ gramu ustawodawczego władzy wykonawczej - elementu systemu checks and balances. William Howard Taft powiedział, że „Konstytucja daje Prezydentowi szerokie uprawnienia i tak być powinno. Wymaga od niego aktywności i energii, aby realizował wymagania, jakie stawia mu ustawa zasadnicza. Nie jest marionetką, a ludzie którzy go wybrali, powinni umożliwiać mu wykorzystanie wszelkiej władzy, jaka jest mu nadana”59.

57 Szerzej zob. Peter Woli, Robert H. Binstock, America's Political System, op.cit., s. 347-353. 5lt Ed. Wiesław Skrzydło, Ustroje państw współczesnych, op.cit., s. 201-202. 59 William Howard Taft, Our Chief Magistrate and His Powers, 1916 za: Christopher Pyle, Richard M. Pious, President, Congress and the Constitution..., op.cit., s. 70-71. 42 Prezydent a gabinet

Jednym z elementów skutecznej władzy wykonawczej jest, niewątpliwie, współpraca Prezydenta z administracją rządową, na czele której stoi. Administracja ta składa się przede wszystkim z gabinetu oraz agencji wykonawczych. Skoro Prokurator Generalny jest jednym z członków ga­ binetu, warto przyjrzeć się konstrukcji amerykańskiej administracji rzą­ dowej, jej pozycji w systemie konstytucyjnym Stanów Zjednoczonych oraz roli w kształtowaniu polityki Prezydenta. Podstawy ustrojowe 43

1.5. Gabinet jako element amerykańskiego systemu rządowego

„Rząd ludzi, kierowany przez ludzi i stworzony dla ludzi, nigdy nie zniknie z powierzchni ziemi”.

Abraham Lincoln, Prezydent Stanów Zjednoczonych (1861-1865)

Pojęcie gabinetu jest najczęściej kojarzone z rządami parlamentarno- -gabinetowymi, w których gabinet składa się z ministrów i tworzy rząd, na czele którego stoi premier. Typowym państwem parlamentarno-gabi­ netowym jest Wielka Brytania60. To właśnie w systemie angielskim in­ stytucja gabinetu powstała w wyniku praktyki i do dziś jej działalność opiera się na podstawie konwenansów konstytucyjnych. Gabinet brytyjski jest kierowniczym, kolegialnym organem rządu, składającym się z mini­ strów Korony, powołanych przez monarchę. W skład gabinetu mogą być powoływani członkowie Izby Lordów, Izby Gmin, a w rzadkich przypad­ kach - osoby niezasiadające w ogóle w parlamencie. Mianowanie człon­ ków gabinetu należy do prerogatyw monarchy, jednakże dysponuje on różnym stopniem samodzielności przy powoływaniu premiera i członków gabinetu61. Powołanie premiera jest raczej formalnością ponieważ zo- staje nim lider partii, która uzyskała w wyborach większość miejsc w parlamencie. Właśnie gabinet, opierający się na poddanej ścisłej dys­ cyplinie partyjnej większości parlamentarnej, przejmuje na siebie zadanie jednolitego kierowania polityką państwa62. Nominacja pozostałych członków gabinetu dokonywana jest przez monarchę, na wniosek premiera. Czynniki wpływające na decyzję pre­ miera mają charakter polityczny. Obok wąskiej grupy partyjnych przyja­ ciół premiera, popierających jego koncepcje polityczne, w skład gabinetu powoływani są przywódcy różnych ugrupowań czy frakcji w łonie partii rządzącej. Prawo udzielania dymisji członkom rządu należy formalnie do monarchy. W praktyce, wykonuje je premier i dziś trudno sobie wyobra­ zić, żeby monarcha nie zastosował się do wniosku premiera. Odpowie­

60 Szerzej zob. Marek Bankowicz, Fenomen demokracji. PiT, Kraków 1999, s. 45—46. 61 Ed. Wiesław Skrzydło, Ustroje państw współczesnych, op.cit., s. 47. 62 Andrzej Zięba, Parlament Wielkiej Brytanii. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994, s. 8. 44 Prezydent a gabinet dzialność polityczna przed monarchą przestała odgrywać istotną rolę na skutek wyparcia jej przez zasadę parlamentarnej odpowiedzialności rządu - odpowiedzialność polityczna ministrów przesunęła się z Izby Gmin na premiera, jako szefa rządu i partii63. Podstawowe funkcje gabinetu, to: - ostateczne ustalenie polityki, która ma być przedstawiona parla­ mentowi; - najwyższa kontrola organów wykonawczych, zgodnie z polityką określoną przez parlament; - stała koordynacja i kierowanie działalnością resortów administracji państwowej64. W Stanach Zjednoczonych gabinet rozumiany jest bardziej jako nie­ formalny zespół doradczy Prezydenta. Nieformalny, ponieważ Konstytu­ cja o nim nie wspomina - został stworzony w wyniku tradycji podtrzy­ mywanej przez poszczególnych Prezydentów. Amerykański gabinet składa się z czternastu szefów departamentów wykonawczych, które mają swoją genezę w Konstytucji, ale stworzone zostały na przestrzeni dwustu lat przez ustawodawstwo Kongresu. Art. Ił ust. 2 pkt. 1 Konstytucji stwierdza, że „Prezydent ma prawo nakazywać przedkładanie sobie na piśmie opinii kie­ rowników wszystkich działów władzy wykonawczej w zakresie spraw należących do obowiązków ich urzędów”, natomiast pkt. 2 tego artykułu stanowi, że „Prezydent będzie mianował i za radą, i zgodą Senatu zatwierdzał nominacje (...) wszystkich innych urzędników Stanów Zjednoczonych, których sposób po­ woływania nie został postanowiony inaczej w niniejszej Konstytucji lub nie zo­ stanie ustalony w drodze ustawy; Kongres może jednak w drodze ustawy dać Pre­ zydentowi, władzom sądowym lub kierownikom działów władzy wykonawczej prawo mianowania na te urzędy niższe, co do których uzna to za właściwe”. W Konstytucji nie ma wyszczególnionych kwalifikacji co do tego, kto może zostać sekretarzem departamentalnym65. Pojęcie gabinetu nie jest wspomniane w Konstytucji prawdopodobnie dlatego, że jej twórcy nie chcieli ograniczać Prezydenta poprzez nadanie mu ciała doradczego, co mogłoby sugerować kolektywną odpowiedzial­

63 Por. Andrzej Zięba, Parlament Wielkiej Brytanii, op.cit.,; ed. Wiesław Skrzydło, Ustroje państw współczesnych, op.cit. 64 Stanisław Gebethner, Rząd i opozycja Jej Królewskiej Mości. Warszawa 1967, s. 152. 65 William Bumham, Introduction to the Law..., op.cit., s. 35. Podstawy ustrojowe 45 ność władzy wykonawczej66. Początkowo gabinet składał się z czterech jednostek (trzech sekretarzy departamentalnych i Prokuratora Generalne­ go), z biegiem lat jednak rozrastał się, aby dziś przybrać kształt piętnastu departamentów wykonawczych: - Department of Stale (Departament Stanu); - Department of Defense (Departament Obrony); - Department of Treasury (Departament Skarbu); - Department of Justice (Departament Sprawiedliwości); - Department of the Interior (Departament Spraw Wewnętrznych); - Department of Agriculture (Departament Rolnictwa); - Department of Commerce (Departament Handlu); - Department of Labor (Departament Pracy); - Department of Health and Human Services (Departament Zdrowia i Świadczeń Socjalnych); - Department of Housing and Urban Development (Departament Polityki Mieszkaniowej i Rozwoju Miast); - Department of Transportation (Departament Transportu); - Department of Energy (Departament Energetyki); - Department ofEducation (Departament Edukacji); - Department of Veteran Affairs (Departament do spraw Weteranów); - Department of Homeland Security (Departament Bezpieczeństwa Narodowego)67 68;

Departamenty są najstarszą częścią federalnej biurokracji. Kreują pro­ gramy i politykę prezydencką, zatrudniając ogromną liczbę urzędników. Każdy departament podzielony jest na liczne jednostki, zwane admini­ stracjami, urzędami lub biurami. Departamenty różnią się od siebie roz­ miarem i budżetem. Różnią się wiekiem - część z nich powstała już w 1789 roku, inne dodano w miarę upływu historii. Różnią się wreszcie powiązaniem z Prezydentem i Białym Domem, a także relacjami z Kon- gresem 68 .

66 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government. Oxford Univer­ sity Press, New York 1998, s. 86 67 Lista departamentów stworzona została według chronologii ich powstawania. 68 Różnice są często znaczące: jeśli chodzi o rozmiar, Departament Pracy zatrudnia ty­ siące pracowników, podczas gdy Departament Skarbu - setki tysięcy. Natomiast jeśli cho­ dzi o budżet, niektóre jednostki posiadają niewielki, jak np. Departament Stanu; inne - gigantyczny, jak np. Departament Obrony (dane: strony internetowe departamentów rzą­ dowych). 46 Prezydent a gabinet

Oto, jak historycznie powstawały i rozwijały się departamenty rządo­ we: • Departamenty Stanu, Wojny i Skarbu zostały stworzone w 1789 roku, jako trzy podstawowe komórki rządowe. Zarówno Departament Sta­ nu, jak i Wojny były początkowo traktowane jako departamenty pre­ zydenckie, ponieważ zajmowały się sprawami dyplomacji i obrony, będącymi w kompetencjach głowy państwa. Departament Skarbu był natomiast blisko związany z Kongresem, ze względu na kompetencje podatkowe obydwu izb. Dziś Departament Stanu prowadzi politykę dyplomatyczną i koordynuje różne programy rządowej pomocy dla innych państw. Dostarcza ekspertyz i porad Prezydentowi, określając kształt amerykańskiej polityki zagranicznej. Departament Skarbu, poprzez swoje biura, zajmuje się kwestiami związanymi z podatkami, polityką finansową państwa, zarządzaniem finansami publicznymi. Bierze czynny udział w kształtowaniu polityki gospodarczej kraju, poprzez ściąganie podatków, bicie monety, okre­ ślanie zasad funkcjonowania banków narodowych i zarządzanie inwe­ stycjami publicznymi. Departament Wojny przeszedł wiele reform, a na podstawie ostatniej z nich (1947) stworzono nowy Departament Obrony, który wchłonął dwa inne departamenty - Marynarki i Wojny. Do podstawowych kompetencji Departamentu Obrony należy nadzór nad armią, realiza­ cja wszystkich programów zbrojeniowych, a także czuwanie nad bez­ pieczeństwem zewnętrznym i wewnętrznym państwa.

• Wraz ze wzrostem liczby ludności, Kongres stworzył dwa kolejne de­ partamenty - Departament Sprawiedliwości i Departament Spraw Wewnętrznych. Kwestie związane z Departamentem Sprawiedliwości będą szeroko omawiane w następnym rozdziale, dlatego w tym miej­ scu wystarczy zaznaczyć, ze departament ten powstał w roku 1870, natomiast wcześniej jego funkcje wykonywał istniejący od 1789 roku urząd Prokuratora Generalnego. Departament Spraw Wewnętrznych tworzono w latach 1789-1849, ponieważ stany broniły się przez tworzeniem jednostki przypominają­ cej swoimi kompetencjami British Home Department (który ograni­ czał wolność stanów w czasach kolonialnych). Powstały w 1849 roku departament realizował programy związane z patentami, ziemią pu­ bliczną i sprawami Indian. Obecnie doszły do tego sprawy związane z parkami, rekreacją i bogactwami naturalnymi. Podstawy ustrojowe 47

• Jednostki, które powstały w celu zaspokojenia potrzeb określonych grup społecznych (tzw. clientele departments) - są wśród nich Depar­ tamenty Rolnictwa, Handlu i Pracy. Stworzony w roku 1862 Depar­ tament Rolnictwa służył z początku do badań nad nowymi technikami w rolnictwie. W latach trzydziestych XX wieku przekształcono go w departament zmierzający do ograniczenia produkcji rolnej i zwięk­ szenia dochodów z tego działu gospodarki. Obecnie wiele programów departamentu dotyczy rozdysponowania dóbr rolniczych dla rynku zagranicznego i rynków lokalnych. Jest to jeden z największych de­ partamentów, skupiający ponad 100 tysięcy pracowników i mający budżet wielkości około 65 milionów dolarów. Departament Handlu utworzono w roku 1903 i wtedy przez krótki czas był to dominujący departament rządowy. Po roku 1920 jego działalność była główną siłą napędową wzrostu ekonomicznego. Dziś jednak posiada coraz mniejsze znaczenie, choć zajmuje się tak waż­ nymi kwestiami, jak handel, rozwój gospodarczy czy nauka. Departament Pracy był pierwotnie cząstką Departamentu Handlu, ale stał się samodzielną jednostką w roku 1913. Do jego kompetencji na­ leży monitorowanie bezpieczeństwa i zdrowia pracowników, zapobie­ ganie bezrobociu, promowanie równych szans przy zatrudnianiu, czy też zarządzanie systemem emerytalnym.

• Kolejne cztery departamenty federalne pojawiły się w wyniku nastą­ pienia określonych problemów społecznych. Departament Zdrowia i Świadczeń Socjalnych (do niedawna istniał jako Departament Zdro­ wia, Edukacji i Opieki Społecznej) został stworzony z Federalnej Administracji ds. Bezpieczeństwa (Federal Security Administratiori). Zajmuje się promowaniem bezpieczeństwa socjalnego, dystrybucją funduszy dla badań naukowych, działaniami na rzecz wzrostu dobro­ bytu i bezpieczeństwa społecznego. Departament Polityki Mieszkaniowej i Rozwoju Miast (powstały w roku 1965) odnosił się do problemów urbanistycznych, którymi zajmował się prezydent Johnson. Departament administruje programy związane z zapewnieniem pomocy bezdomnym i biednym, gwaran­ cjami hipotecznymi i innymi kwestiami związanymi z mieszkalnic­ twem. Departament Transportu, obejmujący większość z federalnych pro­ gramów rządowych dotyczących autostrad, linii kolejowych i lotni­ czych, Straży Przybrzeżnej, powstał w roku 1967, w celu podkreślenia 48 Prezydent a gabinet

potrzeby szerszego podejścia do problemów transportu. Jednym z głów­ nych zadań departamentu jest promowanie bezpieczeństwa na drogach i poruszania się różnymi środkami transportu. Departament Energetyki został stworzony w roku 1977, w odpowiedzi na rosnące zaniepokojenie o malejące zasoby energii i politykę ener­ getyczną Prezydenta Cartera. Choć większość z funduszy przeznacza­ nych jest na energię nuklearną, departament także obejmuje badania, rozwój i regulacje, odnoszące się do innych rodzajów energii.

• Dwa kolejne departamenty zostały utworzone stosunkowo niedawno. Programy edukacyjne były już częścią Departamentu Zdrowia i Służ­ by Publicznej, ale w 1979 roku funkcje te przejął odrębny departa­ ment. Departament Edukacji jest odpowiedzialny za rozwój systemu edukacyjnego, dbanie o równość dostępu do szkół dla wszystkich obywateli oraz finansowanie różnych programów promujących edu­ kację. Natomiast Departament do Spraw Weteranów stworzono w roku 1989, jako skutek żądań weteranów wojennych, poprzez zamianę Administracji Weteranów na departament rządowy. Jego głównym zadaniem jest zarządzanie programami przyznawania odszkodowań weteranom wojennym69.

• Najświeższym departamentem jest Department of Homeland Security, stworzony w 2002 roku, w wyniku wydarzeń 11 września 2001 roku. Atak terrorystów islamskich na Stany Zjednoczone spowodował ko­ nieczność stworzenia dodatkowej komórki, która zajmowałaby się ochroną bezpieczeństwa obywateli przed podobnymi zjawiskami. Po­ czątkowo utworzono Urząd Białego Domu do spraw Bezpieczeństwa, który w styczniu 2003 roku uzyskał formalnie rangę departamentu wykonawczego70. Podstawowym celem nowego departamentu jest pomoc w zapobieganiu, ochronie i reagowaniu na jakiekolwiek prze­ jawy terroryzmu na ziemiach amerykańskich. W ten sposób nowa jed­ nostka przejmuje część dotychczasowych uprawnień, jak i agencji

69 Dane na podstawie stron internetowych poszczególnych departamentów rządowych. 70 Wówczas na stanowisku kierownika departamentu zatwierdzony został Tom Ridge. Podstawy ustrojowe 49

wchodzących w skład Departamentu Sprawiedliwości, szczególnie je­ śli chodzi o działania law enforcement .

Głównym zadaniem gabinetu jest doradzanie Prezydentowi i pomoc w rozwiązywaniu spraw resortowych określonych departamentów. Se­ kretarze gabinetowi reprezentują niekiedy Prezydenta przed Kongresem, na przykład podczas składania zeznań dotyczących kierunku polityki da­ nego departamentu. Pomimo że Prezydent i jego gabinet zazwyczaj są traktowani jako zespół, sekretarze często działają niezależnie - w kwe­ stiach dotyczących ich departamentów7271 . Analizując instytucję amerykańskiego gabinetu i konstrukcję depar­ tamentów, warto wspomnieć o pozostałych jednostkach wchodzących w skład amerykańskiej egzekutywy. Chodzi o agencje administracyjne - agencje wykonawcze i agencje niezależne. Jako chief executive, Prezy­ dent teoretycznie posiada nadzór nad setkami agencji rządowych, pole­ gający głównie na prawie nominacji i odwoływania urzędników admini­ stracyjnych. Agencje wykonawcze funkcjonują pod kontrolą urzędnika gabinetu odpowiedzialnego przed Prezydentem. Natomiast niezależne agencje (independent agencies) nie podlegają kontroli władzy wykonaw­ czej, są one najczęściej kierowane przez ciała kolegialne, których człon­ ków powołuje Prezydent za zgodą Senatu, ale na okres kadencji inny niż kadencja Prezydenta i członków Kongresu73. Independent agencies różnią się od agencji wykonawczych nie tylko formą kontroli74, ale i charakte­ rem podejmowanych przez nie działań. Mogą występować pod postacią grup regulacyjnych, nadzorujących określone sfery gospodarki. Inne po­ siadają zadania specjalne, narzucone im przez Kongres. W większości przypadków niezależne agencje są tworzone po to, aby rozpatrywać kwe­ stie zbyt złożone do rozstrzygania ich w drodze zwykłej legislacji75.

71 W rozdziale 3, podczas omawiania kompetencji stosowania prawa przez Prokuratora Generalnego, bliżej scharakteryzowany zostanie Department of Homeland Security. 72 Szerzej zob. George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit.; Peter Woli, Robert H. Binstock, America ’s Political System, op.cit. 73 Anna M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, op.cit., s. 109. 74 Kontrolę nad działalnością federalnych agencji administracyjnych sprawuje przede wszystkim Kongres, który je powołuje, określa ich kompetencje i procedury działania. Procedurę działania większości federalnych agend administracyjnych zawiera Administra­ tive Procedure Act. Zob. Roman Tokarczyk, Prawo amerykańskie, op.cit., s. 74. 73 Szerzej zob. Richard C. Schroeder, An Outline of American Government. U.S. In­ formation Agency, Washington D.C. 1979, s. 48. 50 Prezydent a gabinet

Agencje niezależne często nazywane są czwartą gałęzią władzy - or­ ganami rządowymi, łączącymi kompetencje trzech władz ustanowionych przez Konstytucję federalną. Pierwsze agencje ustanowił Kongres w 1789 roku, dla spraw importu towarów z zagranicy i rent dla inwalidów wojen­ nych. Pierwsza niezależna agencja administracyjna powstała w 1889 roku i była nią Międzystanowa Komisja Handlu76. Kongres może jednak wprowadzić prezydencką kontrolę agencji, ale w rzeczywistości jedynie jest tak w wyjątkowych przypadkach. W każdej chwili Kongres może wykazać swoją władzę nad agencjami, poprzez nadzór ich budżetu, może wszcząć postępowanie przeciwko agencjom, ilekroć stwierdzi, że działają niezgodnie z prawem. Dodatkowo, decyzje agencji niezależnych podlegają kontroli sądowej i sądy mogą odrzucić pewne decyzje, które są niekonstytucyjne lub wykraczają poza ich kom­ petencje. W ten sposób są kontrolowane przez dwie pozostałe gałęzie władzy77. Warto również wspomnieć o grupie doradców Prezydenta, którzy mają spory wpływ na działania polityczne głowy państwa. W roku 1939 rozporządzenie wykonawcze Franklina D. Roosevelta stworzyło Urząd Wykonawczy Prezydenta {Executive Office of the President), w celu słu­ żenia radą i pomocą szefowi państwa w zarządzaniu biurokracją. Obecnie Urząd składa się, między innymi, z takich jednostek, jak: Urząd Białego Domu {White House Office), Rada Doradców Ekonomicznych {Council of Economic Advisers), Rada Bezpieczeństwa Narodowego {National Se­ curity Council) oraz Biuro Zarządzania i Budżetu {Office of Management and Budget). Urząd Białego Domu (WHO) składa się z najbliższych asystentów Prezydenta, którzy mają za zadanie nadzorowanie interesów politycznych administracji. Znajduje się wśród nich rzecznik prasowy {The Press Se­ cretary) oraz Sekretarz ds. kontaktów osobistych z Prezydentem {Appo­ intments Secretary). Tradycją jest powoływanie na członków WHO osób związanych z Prezydentem - jego bliskich doradców politycznych, współpracowników, czy też przyjaciół.

76 Roman Tokarczyk, Prawo amerykańskie, op.cit., s. 72-73. 77 Peter Woli, Robert H. Binstock, America 's Political System, op.cit., s. 54. Niezwykle istotne jest to, że część agencji administracyjnych posiada kompetencje guari-sądowe, podobnie jak Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych. Jednak działają one na węż­ szej płaszczyźnie niż chief law officer of the nation - ich kompetencje związane są z okre­ ślonym, wąskim zakresem tematycznym. Szerzej zob. podrozdział 2.5. Podstawy ustrojowe 51

Rada Doradców Ekonomicznych (CEA) analizuje tendencje wystę­ pujące w gospodarce państwowej i ocenia politykę ekonomiczną admini­ stracji z punktu widzenia potrzeb gospodarki. Członkowie Rady przed­ stawiają ponadto Prezydentowi szereg propozycji związanych z realizacją programu gospodarczego Białego Domu, a także współuczestniczą w tworzeniu raportu ekonomicznego, który jest przedkładany przez Pre­ zydenta na sesjach Kongresu. Rada Bezpieczeństwa Narodowego (NSC) nadzoruje politykę zagra­ niczną i wojskową państwa, poprzez koordynację działań Departamentów Stanu i Obrony. Składa się z Prezydenta, Wiceprezydenta, Sekretarzy Stanu, Obrony i Skarbu, a także doradcy do spraw bezpieczeństwa naro­ dowego. W ten sposób, pod kierunkiem szefa państwa, rozważane są sprawy dotyczące wojny, stanu zagrożenia wojną, wywiadu, tajnych ope­ racji, sprzedaży materiałów wojennych i pomocy militarnej78. Biuro Zarządzania i Budżetu (OMB) pomaga Prezydentowi w osią­ gnięciu celów politycznych, poprzez przygotowywanie i administrowanie federalnego budżetu. Działalność biura polega głównie na koordynowa­ niu prac związanych z projektem budżetu i korygowaniu preliminarzy budżetowych poszczególnych departamentów, ale także na ocenie propo­ zycji ustawodawczych departamentów i ustaw uchwalonych przez Kon­ gres, przedkładanych Prezydentowi do podpisu. Wszystkie te jednostki współpracują blisko z głową państwa, mając niekiedy wpływ na działania poszczególnych departamentów, doprowa­ dzając w ten sposób do różnych konfliktów w łonie administracji79. Struktura wewnętrzna departamentów, agencji, zarządów, komisji i innych wyodrębnionych jednostek organizacyjnych egzekutywy, cha­ rakteryzuje się jeszcze wyraźniejszym zróżnicowaniem niż nazewnictwo i prawno-formalny status tychże jednostek w ujęciu całościowym. Naj­ częściej występujące w ich obrębie wewnętrzne jednostki składowe to: services (służby), bureaus (biura), divisions (wydziały), offices (urzędy), boards (zarządy) oraz administrations (administracje)80. *

78 Szerzej zob. Andrzej Mania, The National Security Council i amerykańska polityka wobec Europy Wschodniej 1945-1960, Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1994. 79 Cabinets and Counselors: The President and the Executive Branch. Congressional Quarterly, Inc., Washington, D.C.1997, s. 2. 0 Marian Grzybowski, Federalny aparat wykonawczy w Stanach Zjednoczonych Ame­ ryki. Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1992, s. 23. 52 Prezydent a gabinet

Podsumowując konstrukcję władzy wykonawczej Stanów Zjednoczo­ nych, należy stwierdzić, że przyjmuje ona formę hierarchiczną. Na szczy­ cie znajduje się Prezydent, który jest odpowiedzialny za politykę egze­ kutywy. Ma on do pomocy gabinet, w skład którego wchodzą sekretarze departamentów wykonawczych. Każdy z departamentów składa się z wielu mniejszych jednostek (biur, agencji wykonawczych), które zaj­ mują się określoną polityką resortową. Anna Ludwikowska w następują­ cy sposób charakteryzuje urzędników administracji rządowej w Stanach Zjednoczonych: - główni urzędnicy (principal officers') - do tej kategorii zalicza się członków gabinetu, odpowiadają oni tylko przed Prezydentem, który w każdej chwili może ich odwołać. - niżsi urzędnicy (inferior officers) - przykładowo U.S. Commissio­ ners, specjalni prokuratorzy - mogą być mianowani przez Prezydenta lub głównych urzędników. - zwykli pracownicy - strażnicy więzienia, pracownicy poczty. Spra­ wowanie tego typu stanowisk nie wiąże się z wytyczaniem jakiejkolwiek polityki, dlatego też podlegają oni urzędnikom znajdującym się nad nimi w hierarchii rządowej81. Okazuje się jednak, że kwestia relacji Prezydenta i gabinetu nie jest taka jednoznaczna, jak przedstawiona powyżej przez Annę Ludwikow­ ską. W historii wielokrotnie zmieniał się status gabinetu - jego pozycja w państwie, wpływ na politykę rządu, sposoby powoływania i odwoły­ wania. Dowodzi to, że przepisy i unormowania dotyczące tej instytucji nie sąjednoznaczne.

Anna M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych, op.cit., s. 112. Podstawy ustrojowe 53

1.6. Prezydent a gabinet

„Sekretarz departamentalny podlega władzy Prezydenta. Twier­ dzę, że żaden sekretarz nie może działać legalnie wbrew woli Pre­ zydenta”.

Caleb Cushing, Attorney Generał (1853-1857)

W teorii, Prezydent może nominować każdego na stanowisko członka gabinetu. W praktyce jednak istnieje wiele ograniczeń. Po pierwsze, każ­ dy członek gabinetu musi być zatwierdzony przez większość członków Senatu. W dzisiejszych czasach kandydaci są testowani bardziej szcze­ gółowo przez Senatorów, grupy interesu czy media. To automatycznie wyklucza tych kandydatów, którzy nie przeszliby takiego procesu kon­ troli. Inni nie mają zamiaru rezygnować z wysokich uposażeń. Jeszcze inni - nie chcą dołączyć w poczet ministrów, ponieważ oznaczałoby to rezygnację ze stanowiska Senatora, albo nie pozwoliłoby na ubieganie się o lepszą posadę, na przykład członka Kongresu. Są tacy, którzy stawiają swoje warunki, które jednak nie mogą zostać przyjęte przez Prezydenta. Prezydent musi wybrać określonych urzędników do gabinetu, z po­ wodu ekspertyzy, jaką wniosą w pracę rządu, jak i potrzeb politycznych danego departamentu. Na przykład sekretarzem obrony staje się osoba, która pracowała w tym departamencie lub blisko niego przez jakiś czas w przeszłości. Natomiast sekretarz skarbu jest uważany za reprezentanta świata finansowego w gabinecie82. W literaturze przeważa przekonanie, że członek gabinetu jest przede wszystkim podwładnym Prezydenta i przez to powinien wykonywać śle­ po jego polecenia. Stosunek zależności podkreślany jest często w związ­ ku z procedurą mianowania sekretarza departamentalnego. Charles Fried twierdzi, że choć urzędnicy gabinetu są konstytucyjnie mianowani i Senat powinien ich zatwierdzić, istnieje ogólna umowa, że Prezydent ma prawo otaczać się swoimi ludźmi, dopóki są kompetentni i wierni. Urzędnik ga­ binetu w Wielkiej Brytanii pochodzi z Parlamentu i po rezygnacji wraca w jego skład, więc posiada polityczny status polityka elekcyjnego taki sam, jak lider jego partii (premier). Amerykański urzędnik, wraz z rezy­

*2 Thomas E. Cronin, Michael A, Genovese, The Paradoxes of the American Presi­ dency. Oxford University Press, New York 1998, s. 276. 54 Prezydent a gabinet gnacją, traci nie tylko tekę ministra, czy też pozycję, ale w ogóle pu­ bliczną rolę. Nie tłumaczy swej rezygnacji w Parlamencie ani nie wraca do niego. Amerykański urzędnik zdaje sobie sprawę, że jest urzędnikiem prezydenckim83. W podobnym tonie wypowiada się David Schultz: „Mianowanie swoich podwładnych przez Prezydenta determinuje kontrolę nad polityką administracji. Prezydenci muszą być pewni, że ludzie, którzy będą się zajmować polityką w gabinecie, to ci, wobec których mają zaufanie. Jeśli to zaufanie zostanie nadszarpnięte, wtedy Prezydent chce zwolnić tego urzędnika i zastąpić go innym. Od tego zależy szansa sukcesu Prezydenta - od skuteczności jego ludzi i ciągłości polityki”84. Z kolei Andrzej Pułło rozróżnia dwie kategorie nominacji, wydzielone według kryterium roli Senatu w procesach nominacyjnych. Pierwszy sze­ reg tworzą urzędy bezpośrednio służące pomocą Prezydentowi w wypeł­ nianiu jego konstytucyjnych obowiązków. Obejmują one m.in. stanowi­ ska szefów departamentów, ich zastępców, ambasadorów. Ingerencja Senatu w te decyzje jest z reguły ograniczona i pozostawia więcej swo­ body Prezydentowi w wyborze najbliższych współpracowników. Drugą kategorię tworzą stanowiska, takie jak: sędziowskie - w Sądzie Najwyż­ szym i federalnych sądach apelacyjnych, kierownicze - w niezależnych komisjach lub agencjach administracyjnych. Tutaj Senat czuje się mniej ograniczony w dokonywaniu oceny i wyrażaniu sprzeciwu85. Z chwilą objęcia fotelu Prezydenta Stanów Zjednoczonych, George Washington zasugerował, że departamenty mają działać jako jednostki jemu podwładne: „Zawsze mnie uczono, że najwłaściwszy jest system, w którym istnieją de­ partamenty zajmujące się różnymi sprawami, na czele których stoją kierownicy odpowiedzialni za nadzorowanie tych spraw. Zostały one stworzone z tego względu, że niemożliwym jest realizowanie całej władzy wykonawczej przez jed­ ną osobę - mianowani urzędnicy mają zatem asystować Prezydentowi w wyko­ nywaniu jego konstytucyjnych obowiązków”86. W przeciwieństwie do procesu powoływania urzędników, Konstytucja - poza uwzględnieniem procedury impeachment - milczy na temat proce­

83 Szerzej zob. Charles Fried, Order and Law. Simon & Schuster, New York 1991, s. 194-195. 84 David A. Schultz, Law and Politics, op.cit., s. 86. 85 Andrzej Pułło, Prezydent a Kongres Stanów Zjednoczonych..., op.cit., s. 141. 86 Louis Fisher, Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Texas A&M University, Texas 1998, s. 107. Podstawy ustrojowe 55 su ich odwoływania. Praktyka i orzecznictwo wykształciły tu kilka zasad. 1 tak, Sąd Najwyższy sprzeciwił się stosowaniu zasady symetrii w tym zakresie, czyli uznania, że ten sam podmiot, który urzędnika powołał, może go jednocześnie odwołać. Poza radykalną procedurą impeachment, Kongres nie może uczestniczyć w procesie odwoływania urzędników władzy wykonawczej i sądowniczej. Kongres może jednak w sposób po­ średni wpływać na proces odwołania urzędników - może powierzyć to prawo innemu podmiotowi niż Prezydent87. Milczenie Konstytucji nasu­ wa kilka wniosków: - impeachment jest jedyną metodą usuwania; urzędnicy mają pełnić swój urząd wraz z Prezydentem i zrezygnować, kiedy Prezydent odchodzi z urzędu; - Kongres, poprzez klauzulę „necessary and proper” (art. 1 sek. 8), może wprowadzić procedury usuwania urzędników, kiedy tak uzna za stosowne albo przekazać te kompetencje Prezydentowi, szefom departa­ mentów lub innym wysokim rangą urzędnikom państwowym; - Kompetencje do usuwania są skutkiem kompetencji do mianowania; przez to, kiedy Prezydent mianuje, a Senat zatwierdza, poprzedni urzęd­ nik automatycznie traci posadę; - Kompetencje do usuwania są częścią kompetencji wykonawczych i są konstytucyjnie przyznane Prezydentowi88.

Co ciekawe, sami Federaliści spierali się co do tego, kto powinien po­ siadać prawo usuwania urzędników. Hamilton opowiadał się za koopera­ cją Senatu i Prezydenta89, natomiast Madison przyznawał te kompetencje wyłącznie Prezydentowi. W 1867 roku uchwalono ustawę, która zakazy­ wała prezydentowi usuwania szefów departamentów bez zgody Senatu.

87 Na przykład ustawa federalna przewiduje, że assistant U.S. Attorneys odwoływani będą przez Prokuratora Generalnego. Prezydent nie może zwolnić tego urzędnika, może tylko próbować nakłonić do tego Prokuratora Generalnego, a wypadku odmowy - rozwa­ żyć opcję odwołania Prokuratora i powołania nowego. Por. Anna M. Ludwikowska, Sys­ tem prawa Stanów Zjednoczonych, op.cit., s. 113. 88 Christopher Pyle, Richard M. Pious, President, Congress and the Constitution..., op.cit., s. 200. 89 Jedną z dobrych stron kooperacji Senatu z Prezydentem, przy procedurze mianowa­ nia, jest kwestia stabilności administracji. Dlatego współpraca taka powinna dotyczyć za­ równo mianowania, jak i usuwania urzędników. Zakończenie kadencji Prezydenta nie owocowałoby licznymi zmianami i trzęsieniem ziemi w administracji, do jakich mogłoby dojść, gdyby to on był samodzielnie odpowiedzialny za usuwanie ich z urzędu. Zob. Fed- eralist Papers, op.cit.. no. 77. 56 Prezydent a gabinet

Prezydent Johnson, zwalniając sekretarza wojny Stantona, nie zważał na postanowienia ustawy, co w efekcie stało się przyczyną sławnego procesu impeachment. W 1876 uchwalono inną ustawę, stanowiącą, że odwoły­ wanie urzędników pocztowych pewnych kategorii może mieć miejsce tylko za zgodą Senatu. Praktyka konstytucyjna rozwiązała częściowo problem kompetencji do usuwania urzędników ze stanowiska. Początkowo Sąd szeroko inter­ pretował władzę Prezydenta do odwoływania urzędników. Jednak w I po­ łowie XX wieku, Sąd Najwyższy zabrał głos dwa razy w tej kwestii - w 1926 roku w sprawie Myers v. United States i siedem lat później, w sprawie Humphrey Executor v. United States90. Współpraca między Prezydentami a gabinetem układała się w historii amerykańskiej państwowości bardzo różnie. Trzeba wiedzieć, że w pierwszych latach gabinet nie był zbyt liczny i dopiero powstanie większej liczby departamentów zwiększyło nieznacznie rolę tej instytucji. Niemniej jednak, o randze gabinetu decydowali zawsze Prezydenci, jeśli pragnęli bliskiej współpracy, wówczas gabinet stawał się ważną jednost­ ką realizującą politykę wykonawczą rządu. Prezydent Carter, na przykład, dążył do bliskiej współpracy z gabine­ tem, poprzez częste spotkania i zezwalanie na mianowanie przez sekreta­ rzy gabinetu wysokich rangą urzędników w ich departamentach. Jednakże z biegiem czasu okazało się, że spotkań gabinetowych było coraz mniej, a Carter zaczął przywiązywać większą wagę do współpracy z personelem Białego Domu. Prezydent Reagan początkowo również popierał dużą rolę gabinetu w kształtowaniu polityki wykonawczej państwa. Podczas swojej

Myers v. United States 272 US 52 (1926) - Sędzia Taft orzekł, że prawo z roku 1876, które wymagało zatwierdzenia przez Senat działań Prezydenta dotyczących usuwa­ nia z urzędu Poczmistrzów, było niekonstytucyjne. Spór toczył się o chęć usunięcia z urzę­ du przez Prezydenta Wilsona Poczmistrza Myersa, przed zakończeniem jego czteroletniej kadencji, bez uzgodnienia tego z Senatem. Według pracownika, takie działanie było sprzeczne z prawem. Wilson twierdził, że orzeczenie to było nieważne, ponieważ sprzecz­ ne z kompetencjami Prezydenta do usuwania urzędników bez ingerencji Senatu. Humphrey Executor v. United States 295 US 602 (1935). Sąd ograniczył (nieograni­ czone) prawo Prezydenta do usuwania z urzędu tylko tych urzędników, którzy pełnią funkcje wykonawcze i ich usunięcie z urzędu nie leży w żaden sposób w gestii Senatu. Sprawa dotyczyła usunięcia z urzędu Federalnego Komisarza Handlu przez Franklina D. Roosevelta, jedynie na podstawie chęci Prezydenta, który pragnął zastąpić urzędnika „własnym kandy­ datem”. Kongres, tworząc urząd, ustanowił mianowanie urzędnika przez Prezydenta, za radą i zgodą Senatu, a usunięcie go przez samego Prezydenta, tylko w wyjątkowych oko­ licznościach: niewydajności, zaniedbania obowiązków i przestępstwa podczas pełnienia funkcji. Podstawy ustrojowe 57 pierwszej kadencji tworzył nawet specjalne „rady gabinetowe” składające się z różnych sekretarzy gabinetowych, w zależności od kwestii politycz­ nych, jakie normowano. Niemniej jednak okazało się wkrótce, że propo­ zycje, jakie wychodziły z „rad gabinetowych”, były bardzo często kształtowane przez grupę współpracowników prezydenta z Białego Do-

Tradycja spowodowała wykształcenie się dwóch rodzajów gabinetu, tzw. inner cabinet (gabinetu wewnętrznego) i outer cabinet (gabinetu ze­ wnętrznego). W łonie jednej instytucji powstały dwie nieformalne jed­ nostki, które posiadały odmienny wpływ na politykę państwa. Gabinet wewnętrzny to wąska grupa przyjaciół Prezydenta, wchodząca w skład gabinetu i niejako prywatnie uzgadniająca swe stanowisko, przedkładane następnie na posiedzeniach gabinetu. W skład gabinetu wewnętrznego wchodzą: - Sekretarz Obrony, - Sekretarz Stanu, - Sekretarz Skarbu, - Prokurator Generalny. Różnica między inner a outer cabinet wyraża się, między innymi, w wyborze szefów departamentów, ich roli w administracji rządowej, tendencji do bycia podmiotem nacisków (grup interesu, społecznych). Członkowie gabinetu wewnętrznego są bliskimi doradcami Prezydenta9291 . Ostatnio często funkcje gabinetu wewnętrznego spełnia Rada Bezpie­ czeństwa Narodowego (National Security Council). Stworzona w roku 1947 Rada składa się z Prezydenta, Wiceprezydenta, sekretarzy Stanu, Obrony, Skarbu i Prokuratora Generalnego, a także innych urzędników zapraszanych przez szefa rządu. Posiada swoich pracowników zajmują­ cych się kwestiami polityki zagranicznej93.

91 Na czele tej grupy stali James Baker (późniejszy sekretarz skarbu) i Edwin Meese (późniejszy Prokurator Generalny). Zob. Theodore J. Łowi, Benjamin Ginsberg, American Government..., op.cit., s. 270. 92 Thomas E. Cronin, The State of the Presidency. Little Brown, Boston 1980. Niektó­ rzy członkowie inner cabinet pełnili różne funkcje: Dean Acheson byl podsekretarzem skarbu za Roosevelta i sekretarzem stanu u Trumana. Prokurator Generalny w administra­ cji Prezydenta Eisenhowera, William Rogers, został sekretarzem stanu u Nixona. W prze­ ciągu czterech lat Elliot Richardson awansował z podsekretarza stanu na sekretarza zdro­ wia, edukacji i opieki społecznej, by stać się wreszcie Prokuratorem Generalnym. 93 Por. Andrzej Mania, The National Security Council..., op.cit.; Theodore J. Łowi, Benjamin Ginsberg, American Government..., op.cit., s. 272. 58 Prezydent a gabinet

Gabinet zewnętrzny (outer cabinef) pełni raczej rolę popierania poli­ tyki Prezydenta niż rolę doradczą. Jego członkowie są wybierani raczej z pobudek politycznych, geograficznych, etnicznych czy rasowych (by zachować pewien balans). Są odizolowani od dostępu do Prezydenta, a jednocześnie najbardziej narażeni na skutki konfliktów pomiędzy Pre­ zydentem, biurokracją a Kongresem. Wydzielenie dwóch rodzajów gabinetu związane jest przede wszyst­ kim ze znaczeniem, jakie poszczególne departamenty posiadają w admi­ nistracji rządowej. Znaczenie to wiąże się nie tylko z rodzajem spraw, jakimi dany departament się zajmuje, ale również z relacjami, jakie sze­ fowie departamentów posiadają z Prezydentem. Praktyka, która spowo­ dowała powstanie inner i outer cabinet, znalazła swoje odzwierciedlenie w ustawie sukcesyjnej z roku 1886 - w ten sposób Prokurator Generalny został uznany za czwartego spośród urzędników gabinetowych, który ewentualnie miałby objąć wakujący fotel prezydencki94. Choć przepisy sukcesyjne zostały po latach zmienione, jednak hierarchia kierowników departamentowych została zachowana do dziś. Niewystępowanie kolegialnej odpowiedzialności gabinetu (w przeci­ wieństwie do systemów parlamentarno-gabinetowych) sprawia, że nie istnieje poczucie grupowego zagrożenia politycznego. Relacje między członkami gabinetu, jeśli nie występuje między nimi więź osobista, mają charakter luźny, natomiast postacią wiążącą ich jako urzędników gabine­ towych jest osoba Prezydenta95. Dlatego rola sekretarza departamentowe­ go w gabinecie jest bardzo często uzależniona od jego stosunków z Pre­ zydentem - urzędnik, co do którego Prezydent będzie miał zaufanie, będzie miał większy wpływ na kierunek polityki administracji, szczegól­ nie w sprawach dotyczących jego departamentu. * W praktyce sprawowanie jednoosobowego kierownictwa departa­ mentu przez sekretarza (członka gabinetu) napotyka na wiele zagrożeń i przeszkód. Mogą one wiązać się z rozmiarami służb poszczególnych departamentów oraz z liczebnością ich personelu. Dlatego możliwość oddziaływania sekretarzy na funkcjonowanie poszczególnych jednostek organizacyjnych departamentu, jak też ich personel, jest pośrednia. Nie­

94 Henry Barret Learned, The Attorney-General and the Cabinet. Political Science Quarterly, vol. 24, New York 1909, s. 464. 95 Edward S. Corwin, The President: Office and Powers 1787-1984..., op.cit., s. 352- 353. Podstawy ustrojowe 59 bezpieczeństwo stwarza również zhierarchizowana i rozbudowana struktu­ ra kierownictw departamentów - wiele z nich składa się nie tylko z sekreta­ rza, ale również zastępców i asystentów, którzy kierują wydzielonymi jed­ nostkami. Dodatkową komplikacją jest współdziałanie z departamentami wielu różnych agencji wykonawczych, niepodlegających w pełni kierow­ nictwu sekretarza konkretnego departamentu96. Wszystkie te czynniki powodują wiele trudności w zarządzaniu departamentami wykonawczymi przez ich sekretarzy, a co za tym idzie - w realizowaniu przez nich kom­ petencji członka gabinetu - sekretarz, który nie jest w pełni zorientowany w sprawach kierowanej przez siebie jednostki, będzie miał spore trudno­ ści z doradzaniem Prezydentowi, jak i zdawaniem mu relacji z prac okre­ ślonego departamentu. Na pytanie, dlaczego Prezydent nie może posiadać prawdziwego ga­ binetu, który służy jako ciało kolektywne, które jest współodpowiedzial­ ne za politykę wykonawczą państwa, Theodore J. Łowi i Benjamin Gin­ sberg odpowiadają: - Każdy kandydat na Prezydenta tworzy koalicję elektorską, stan po stanie. Aby wygrać wybory, kandydat musi stworzyć dobre relacje ze społeczeństwem. Społeczeństwo to skupia swoją uwagę na kandydacie, który musi później, jako Prezydent, realizować swój program wyborczy. Jest odpowiedzialny osobiście, dlatego nie przywiązuje zbyt dużej wagi do tworzenia gabinetu. Często dzieje się tak, że sekretarze nie znają do­ brze Prezydenta, tym bardziej siebie nawzajem. - Członkowie gabinetu mają zazwyczaj określone grupy wyborców za sobą, są zatem wybierani przez Prezydenta, jako siła, dzięki której może uzyskać większe poparcie. Nie oznacza to jednak, że ci wyborcy poprą od razu głowę państwa. Co więcej, usunięcie sekretarza staje się wówczas sprawą trudniejszą z politycznego punktu widzenia. - Każdy członek gabinetu stoi na czele departamentu, który składa się z ogromnego aparatu biurokratycznego. Bardzo często nakaz Prezydenta postrzegany jest jako konflikt z oczekiwaniami danego departamentu. Dlatego też członkowie gabinetu muszą niekiedy dokonywać wyboru pomiędzy lojalnością w stosunku do Prezydenta albo własnego departa­ mentu97.

96 Marian Grzybowski, Federalny aparat wykonawczy w Stanach Zjednoczonych Ame­ ryki, op.cit., s. 27-28. 97 Theodore J. Łowi, Benjamin Ginsberg, American Government..., op.cit., s. 272-273. 60 Prezydent a gabinet

W roku 1803, w słynnym orzeczeniu Marbury v. Madison, Sędzia Marshall wyróżnił dwa rodzaje obowiązków sekretarzy gabinetowych: ministerialne i dyskrecjonalne (polityczne). Pierwszy rodzaj obowiązków (jako publiczny urzędnik Stanów Zjednoczonych) odnosi się do relacji w stosunku do państwa i jego obywateli. W ten sposób Kongres, działając poprzez ustawy, może nakazać sekretarzowi określone działania. Drugi rodzaj obowiązków (jako urzędnik i doradca wykonawczy) odnosi się do samego Prezydenta. W związku z tym, Sekretarz Stanu, działający jako urzędnik Stanów Zjednoczonych, jest związany przepisami prawa, a nie instrukcjami Prezydenta. Należy zatem rozróżnić pomiędzy działalnością ministerialną a realizowaniem indywidualnych celów Prezydenta98. W takim też charakterze powinno się oceniać działalność Prokuratora Generalnego, mając jednak na uwadze specyficzny charakter jego urzędu.

98 Marbury v. Madison 5 U.S. 137 (1803). Rozdział 2

PROKURATOR GENERALNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH JAKO NAJWYŻSZY URZĘDNIK DEPARTAMENTU SPRAWIEDLIWOŚCI

2.1. Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych

„Qui Pro Domina Justitia Sequitur - który oskarża w imieniu Sprawiedliwości”.

Motto na herbie Departamentu Sprawiedliwości

Urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych nie został stworzony przez Konstytucję roku 1787, ale dwa lata później przez usta­ wę pierwszego Kongresu - Judiciary Act. Jest to zatem urząd, który ist­ nieje niemal od samego początku amerykańskiej państwowości. Jak większość amerykańskich instytucji rządowych, urząd Prokuratora Gene­ ralnego ma swoją genezę w angielskim systemie polityczno-prawnym. To z Anglii pochodzi pojęcie attorney general, które zostało recypowane do systemu politycznego kolonii brytyjskich w Ameryce, stanowiąc wzór dla autorów Judiciary Act. Najwcześniejsza wzmianka o Prokuratorze Generalnym pochodzi z roku 1398, w treści upoważnienia nadanego przez Parlament książętom Norfolk i Hereford. Uzyskali oni zgodę na mianowanie Attorneys Gene­ ral, którzy mieli zajmować dobra spadkowe przechodzące na książąt 62 Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego podczas ich wygnania z Anglii". Według Nancy V. Baker, po raz pierw­ szy tego pojęcia użyto w odniesieniu do prokuratorów mianowanych przez szlachtę, którzy mieli „działać we wszelkich sprawach dotyczących tej szlachty przed wszystkimi sądami w przyszłości”10099 . W średniowieczu król angielski posiadał do swej dyspozycji urzędni­ ków wykonawczych, wśród których ważne miejsce zajmowali prokurato­ rzy, sierżanci i solicitors (prawnicy). Do XIV wieku król mianował spe­ cjalnych adwokatów, którzy zajmowali się sprawami karnymi, oskarżając w imieniu Korony. Posiadali oni jednak ograniczoną władzę i mogli re­ prezentować państwo tylko w określonych sądach lub przez określony czas. Ilość spraw sądowych, którymi zainteresowany był król wzrastała, potrzebny stał się zatem urząd, który koordynowałby działania królew­ skich prawników101. Około roku 1400, wraz z mianowaniem przez króla attorneys, którzy mieli działać na jego rzecz w różnych sądach Korony, zaczął się wy­ kształcać urząd Prokuratora Generalnego. Przełomowym rokiem okazał się rok 1461, kiedy to po raz pierwszy użyto oficjalnie tytułu Prokuratora Generalnego dla attorney króla. Jednocześnie król mianował Solicitor General - urzędnika, który miał pomagać Attorney General w realizacji jego kompetencji102. Za rządów Henryka VIII, Prokurator Generalny stał się niezbędny dla Izby Lordów. To on zabierał projekty ustaw z Izby Lordów do Izby Gmin, dopracowując je. Podczas rządów Tudorów At­ torney General był osobą, z którą rząd konsultował kwestie prawne i tym, który przygotowywał i prowadził, w imieniu rządu, ważne sprawy przed sądem103. 104 W jednym zakresie urząd prokuratorów królewskich był nowoczesny: mieli oni wyłączne prawo występowania przed sądami w interesie króla, a do ich podstawowych obowiązków należało sporządzanie briefsm

99 Bayless Manning, Federal Conflict of interest Law. Harvard University Press, Cam­ bridge-Massachusetts 1964, s. 12. 100 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities: Law and Politics in the Attorney General's Office 1789-1990. University Press of Kansas, Kansas 1992, s. 38. 101 Bayless Manning, Federal Conflict ofInterest Law, op.cit., s. 11. 102 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 39. 103 Por. Stanley De Smith, Rodney Brazier, Constitutional and Administrative Law. Harmondsworth, Pengiun Books, 1989 ; Bayless Manning, Federal Conflict of Interest Law, op.cit., s. 13. 104 Brief to streszczenie sprawy dla potrzeb przedstawienia jej sądowi. Dziś w prawie amerykańskim można wyróżnić dwa rodzaje legal briefs,’ appellate brief (pisemna argu­ mentacja prawna, na podstawie której sąd decyduje, czy rozpatrywać konkretną sprawę) Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 63 i argumentowanie spraw. W tym sensie angielscy Prokuratorzy General­ ni, wśród których najsłynniejsi byli Edward Coke, Francis Bacon czy Francis North, wykonywali bardzo podobne zadania do współczesnych Attorneys General'05. Wydaje się, że pewien wpływ na rozwój urzędu Prokuratora General­ nego w Anglii miał wzrost popularności przepisów prawa rzymskiego106105 . Wiadomym jest, że w Anglii w średniowieczu wytworzył się, odrębny od kontynentalnego, system prawny, zwany systemem common law. Był to system prawa, który w głównej mierze opierał się na prawie niepisanym. Średniowieczne common law było w większej części prawem ziemi i po­ siadania, prawem dotyczącym własności i służebności, wraz z przepisami regulującymi procedurę postępowania107. W krótkim czasie w Anglii wytworzyła się instytucja precedensu, opierająca się na korzystaniu przez sądy z rozstrzygnięć wydanych we wcześniejszych sprawach. Instytucja ta stała się podstawą systemu common law. Ówcześni prawnicy wczyty­ wali się zatem w przepisy common law, które zawarte były w całej masie precedensów. W wyniku zmian polityczno-prawnych w wieku XVII, zmalała rola common law, na korzyść przepisów prawa rzymskiego. W związku z tym, królowie korzystali w mniejszym stopniu z sierżantów, którzy byli oczy­ tani w przepisach common law, zaczęli natomiast korzystać z prawników wyuczonych w nowoczesnych szkołach prawa. Najważniejszym prawni­ kiem w państwie był oczywiście Prokurator Generalny. Począwszy od roku 1606 zajmował miejsce w Izbie Gmin (pierwszym Attorney Gene­ ral, który zasiadał w izbie niższej brytyjskiego parlamentu był William Hobart). Ekonomiczne i polityczne zmiany w XVI i XVII wieku spowodowały nie tylko rozwój urzędu Prokuratora Generalnego, ale także przywróciły oraz student brief (streszczenie i analiza sprawy dla potrzeb edukacyjnych). Por. Joseph R. Re, Edward D. Re, Brief Writing and Oral Argument. Oceana Publishing Co., New York 1987. 105 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 39. 106 Recepcja prawa rzymskiego była widoczna w niemal wszystkich systemach prawa europejskiego w XVI wieku. Niemniej jednak, Anglia była państwem, które najbardziej oparło się tym wpływom - stąd recepcja prawa rzymskiego na terenach angielskich ma wymiar jedynie częściowy i miała miejsca raczej w wiekach XV1I-XVIII. Szerzej zob. Katarzyna Sójka-Zielińska, Historia prawa. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, War­ szawa 2001. 107 Arthur R. Hogue, Origins of the Common Law. Liberty Fund, Indianapolis 1985, s. 112. 64 Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego jego pierwotną funkcję - doradcy prawnego Korony. Handel i koloniza­ cja nadawały ton polityce dynastii Tudorów i Stuartów, tak, że sprawy sądowe, w których Korona była zainteresowana, były coraz liczniejsze, a administracja rządowa bardziej rozbudowana. Głównym zajęciem an­ gielskiego Prokuratora Generalnego było reprezentowanie króla w sądzie. Przede wszystkim dotyczyło to takich kwestii, jak prawa skarbowego, praw nawigacyjnych, a także oskarżania w sprawach karnych108. 109 Angiel­ ski Attorney General posiadał pełne prawo, aby przeprowadzać procesy kamę w imieniu króla, ale w praktyce tylko te o największej wadze pań­ stwowej zajmowały jego uwagę. Pod koniec XVII wieku stał się doradcą prawnym całego rządu. W okresie, w którym Izba Gmin angielskiego parlamentu była głównym organem kreującym politykę, Prokurator Ge­ neralny był jej członkiem i doradcą prawnym {legal adviser)'09.

W krótkim czasie w koloniach pojawili się pierwsi Attorneys General. Pierwszy Prokurator Generalny Wirginii, mianowany w roku 1643, pełnił swój urząd przez prawie 20 lat. W Rhode Island Sąd Generalny postano­ wił w roku 1650 „stworzyć urząd Attorney General dla kolonii i Solicitor General, który byłby zaangażowany i w imieniu ludu wypełniał swoje obowiązki”110. 111 Podstawowe kompetencje kolonialnego Prokuratora Gene­ ralnego pokrywały się z kompetencjami jego angielskiego odpowiednika. Urzędnicy ci pojawiali się przed sądem w imieniu Korony i dostarczali porad prawnych wszystkim kolonialnym departamentom rządowym. Nie tylko reprezentowali rząd kolonii przed sądem, ale posiadali szerokie uprawnienia w określaniu, jakie sprawy karne czy cywilne powinny być zawiązane, kogo pozywać i jak bronić rządu w sprawach, w których jest stroną. Kolonialny Prokurator Generalny przygotowywał oskarżenia o morderstwa, kradzieże, bunt, piractwo, czy też podburzanie niepokojów społecznych {sedition)"'. Ponadto, to on przeprowadzał przesłuchania grand jury (wielkiej ławy przysięgłych, która określała, czy w danej

108 Bayless Manning, Federal Conflict of Interest Law, op.cit.; Stanley De Smith, Rod­ ney Brazier, Constitutional and Administrative Law, op.cit. 109 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 39. 110 Luther A. Huston, Arthur S. Miller, Samuel Krislov, Robert G. Dixon, jr., Roles oj the Attorney General of the United States. American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, D.C. 1968, s. 3. 111 Sedition Act - ustawa z roku 1798, która karała tych, którzy głośno wyrażali swój sprzeciw co do polityki Prezydenta Adamsa i federalistycznego Kongresu. Por. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law. West Group, St. Paul-Minnesota 2000, s. 1. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 65 sprawie zebrano wystarczającą ilość dowodów, aby doszło do oskarże­ nia). W ten sposób Attorney General pracował blisko sądów, mając spory wpływ na procesy sądowe w czasach kolonialnych. Jednak uzyskiwanie przez amerykańskich Prokuratorów Generalnych coraz większych uprawnień wymagało czasu112. Amerykańscy kolonialni urzędnicy prawni nie byli formalnie nieza­ leżni w żadnym zakresie. Cała władza była im delegowana przez angiel­ skiego Prokuratora Generalnego, który, z punktu widzenia prawa, był najwyższym urzędnikiem prawnym kolonii. Ale z powodu dużych odle­ głości ta zależność była bardziej nominalna niż rzeczywista. Jednak nie­ którzy urzędnicy kolonialni posiadali szersze uprawnienia niż ich brytyj­ ski przełożony. Na przykład nowojorski Attorney General zajmował się transakcjami ziemskimi i listami patentowymi - funkcjami, które w An­ glii należały do kompetencji odrębnego urzędnika113.

Istniały duże różnice między Prokuratorem Generalnym a innymi ko­ mórkami administracji kolonialnej - dotyczyły one kwestii kompetencji, metod mianowania, czy też stosunków z innymi jednostkami władzy wy­ konawczej. Korona i legislatury kolonialne zmieniały często jego funkcje, a relacje z gubernatorem bardzo często były dalekie od satysfakcjonują­ cych. Angielski rząd bardzo często próbował ingerować w działania ko­ lonialnych Attorneys General. Próbowano, między innymi, wymusić po­ dział kolonii amerykańskich na kilka dystryktów, na czele których staliby adwokaci generalni, niemianowani przez kolonialnych gubernatorów, ale przez króla. Urząd ten miał być powiązany z urzędem Prokuratora Gene­ ralnego w taki sposób, że interesy monarchy brytyjskiego byłyby chro­ nione przez lojalne sądy. Jednocześnie, angielski Prokurator Generalny miałby wpływ na mianowanie swoich odpowiedników w koloniach114. Początkowo kolonialni Prokuratorzy Generalni byli z oczywistych przyczyn bardziej zajęci argumentowaniem spraw w sądach niż doradza­ niem rządom kolonialnym. Niemniej jednak z biegiem czasu zaczęli re­ alizować również kompetencje legal advising w stosunku do różnych

112 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice: Chapters in the History of Justice and the Federal Executive. DaCapo Press, New York 1970, s. 10. 113 National Association of Attorneys General, The Report on the Office of the Attorney General. Government Printing Office, Washington, D.C. 1971, s. 15. 114 Oliver W. Hammonds, The Attorney General in the American Colonies. Anglo- American Legal History, Series 5.1, no. 3, New York University School of Law, New York 1939, s. 8,21-22. 66 Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego komórek rządów kolonialnych. 1 tak, w stanie Maryland Attorney General doradzał sądom w kwestiach technicznych pytań prawnych i gubernatorowi w sprawach tworzenia nowych sądów oraz mianowania dodatkowych attorneys. W Nowym Jorku Prokurator Generalny doradzał gubernatoro­ wi w kwestiach dotyczących stworzenia z miasta portu. W Pensylwanii Attorney General zasiadał w radzie i doradzał jej, a także gubernatoro­ wi"5. W kilku koloniach, a później stanach, Attorney General posiadał współpracownika w postaci Solicitor General, z którym dzielił swoje obowiązki. Jednak, na przykład, w Maryland czy Rhode Island, urząd ten nie przetrwał. W Massachusetts Solicitor General pojawił się w 1767 ro­ ku, zastępując urząd specjalnego prokuratora. Massachusetts i New Hampshire kontynuowały istnienie urzędu po uchwaleniu Deklaracji Nie­ podległości, natomiast w Północnej Karolinie urząd ten pojawił się dopie­ ro w roku 1790. W miarę jak kolonie rozrastały się w liczbie ludności, obszarze, sesje sądów były coraz dłuższe i coraz częstsze. Attorney Gene­ ral nie mógł zająć się wszystkimi sprawami, którymi chciał, zaczęto two­ rzyć w związku z tym urzędy asystentów Prokuratora Generalnego (assi­ stant Attorney General’s pojawili się m.in. w Nowym Jorku, New Jersey, Delaware, Pennsylvania Maryland)1 6. W czasie ogłaszania Deklaracji Niepodległości istniał spoisty system urzędników prawnych i sądów w koloniach. System Prokuratorów Gene­ ralnych, Solicitors General, zastępców lub lokalnych prokuratorów był tak rozwinięty i zakorzeniony w systemie rządowym kolonii, że bez prze­ szkód działał nadal w niepodległych stanach. Jedynie królewscy urzędni­ cy zostali zastąpieni przez amerykańskich odpowiedników. Każdy stan (za wyjątkiem Connecticut) stworzył odpowiednie przepisy dotyczące urzędu - pięć stanów zawarło odpowiednie zapisy w swoich konstytu­ cjach, natomiast reszta wprowadziła urząd na mocy ustaw legislatur sta­ nowych117115 116. Pomimo powszechności tej instytucji w koloniach, Artykuły Konfede­ racji nie wprowadziły urzędu Prokuratora Generalnego. Podyktowane to było zapewne obawą przed tworzeniem zbyt silnej władzy wykonawczej. Zresztą jak już wiadomo, nie istniały w tym czasie centralne instytucje

115 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 41. 116 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 12-15. 117 Rita W. Cooley, Predecessors of the Federal Attorney General: The Attorney Gene­ ral In England and American Colonies. American Journal of Legal History, vol. 2, Phila­ delphia 1958, s. 311-312. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 61 wykonawcze, zatem ewentualny urząd Prokuratora Generalnego nie miałby komu służyć. Co więcej, nie było żadnego sądu, przed którym urzędnik ten mógłby reprezentować konfederację. Co prawda w roku 1781 Kongres Kontynentalny chcąc wzmocnić rząd centralny, zapropo­ nował stworzenie urzędu Attorney General (miał on zajmować się two­ rzeniem opinii prawnych i reprezentować Stany Zjednoczone przed są­ dem, którego utworzenie również brano pod uwagę, a także w sądach stanowych w których reprezentowałby go zastępca118), 119 jednak planów tych nie wcielono w życie i urząd Prokuratora Generalnego musiał po­ czekać jeszcze kilka lat, zanim stał się częścią państwowości amerykań­ skiej. Niemniej jednak, stworzono wówczas urzędy attorneys, które miały oskarżać w imieniu sądów stanowych, głównie w sprawach dotyczących długów zaciągniętych podczas trwającej wojny. Nadano im tytuł procu­ rators, taki sam, jak wczesnym urzędnikom królewskim w Anglii. Jeden taki procurator został desygnowany w roku 1781, przy stanie Nowy Jork, dla zajmowania się sprawami szkód wyrządzonych Stanom Zjednoczo­ nym11 .

Konstytucja roku 1787, tworząc instytucje władzy wykonawczej, nie wprowadziła żadnych przepisów, które ustanawiałyby wprost urząd Pro­ kuratora Generalnego. Niemniej jednak istnieją zapisy, które stanowiły podstawę do utworzenia takiego urzędu. Artykuł II, dotyczący władzy wykonawczej i wprowadzający instytucję Prezydenta Stanów Zjednoczo­ nych, w sekcji II mówi o „kierownikach wszystkich działów władzy wy­ konawczej, od których Prezydent ma prawo otrzymywać opinie na piśmie w zakresie spraw należących do obowiązków tych urzędów”, a także przyznaje głowie państwa prawo do mianowania „wszystkich urzędników Stanów Zjednoczonych, których sposób powoływania nie został posta­ nowiony inaczej w Konstytucji lub nie zostanie ustalony w drodze usta­ wy”. Konstytucja jednocześnie przyznaje Senatowi prawo do zatwierdza­ nia nominacji prezydenckich, poprzez wprowadzenie instytucji „rady i zgody” (advice and consent). Natomiast artykuł III, ustanawiający Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych, stanowi, że „władzę sądową Stanów Zjednoczonych sprawować będzie jeden Sąd Najwyższy oraz sądy niższe,

118 U.S. Congress, Journals of the Continental Congress. Government Printing Office, Washington, D.C. 1912, s. 155 i n. 119 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 44—45. 68 Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego których tworzenie może co pewien czas uchwalać i nakazywać Kongres”. Ojcowie Założyciele zdawali sobie sprawę o potrzebie utworzenia insty­ tucji, która reprezentowałaby rząd federalny przed sądami, a także która dostarczałaby prawne doradztwo głowie państwa. W roku 1789 pierwsza istotna ustawa pierwszego Kongresu wprowadziła urząd Prokuratora Ge­ neralnego do amerykańskiej państwowości. Powstała ona w oparciu o artykuł III Konstytucji federalnej. Judiciary Act to ustawa tworząca sądy federalne Stanów Zjednoczo­ nych i określająca ich jurysdykcję. W ten sposób, oprócz istniejącego już Sądu Najwyższego, pojawiły się sądy dystryktowe dla każdego stanu i trzy sądy okręgowe. Kongres, konstruując system sądownictwa federal­ nego, zdecydował się jednocześnie na umieszczenie w Judiciary Act za­ pisu dotyczącego urzędu Prokuratora Generalnego. Sekcja 35 ustawy sta­ nowi, że „(...) zostanie mianowana osoba wyuczona w prawie na stanowisko Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych, do której obowiązków należeć będzie oskarżanie i przeprowadzanie wszystkich spraw przed Sądem Najwyższym, któ­ rymi zainteresowane będą Stany Zjednoczone; a także doradzanie i sporządzanie opinii prawnych na żądanie Prezydenta Stanów Zjednoczonych lub szefów de­ partamentów rządowych, w kwestiach dotyczących tych departamentów”120. Stworzono zatem jednoosobowy urząd, który miał dwie podstawowe kompetencje: występowanie przed Sądem Najwyższym we wszystkich sprawach, które leżą w interesie rządu amerykańskiego oraz legal advi­ sing, czyli doradzanie w kwestiach prawnych, wraz ze sporządzaniem opinii dla Prezydenta oraz urzędników stojących na czele poszczególnych departamentów. W roku 1791 istniały trzy departamenty rządowe (Stanu, Wojny i Skarbu) oraz urząd Poczmistrza Generalnego121, zatem Prokura­

120 Judiciary Act 1789, 1 Stat. 73., sec. 35 121 Od 1789 roku istniał również urząd Poczmistrza Generalnego, który nie był jednak jednostką departamentową. Co prawda, Poczmistrz miał wykonywać obowiązki „zgodnie z zaleceniami Prezydenta”, ale posiadał więcej niezależności niż kierownicy departamen­ tów wykonawczych. Wynikało to przede wszystkim z autonomii finansowej oraz możliwo­ ści mianowania swoich współpracowników. Finansowa autonomia urzędu pocztowego (Post Office) zakończyła się w latach trzydziestych XIX wieku, ale wtedy właśnie Pocz­ mistrz stał się członkiem gabinetu. Prawie sto lat później, w roku 1935, Sąd Najwyższy określił urząd Poczmistrza Generalnego, jako jeden z departamentów administracji wyko­ nawczej, który jest podległy Prezydentowi - jest przed nim odpowiedzialny i przez niego powoływany. Jednak w roku 1970 Kongres przekształcił Post Office Department w United States Postal Service, które stało się „niezależną jednostką władzy wykonawczej”. Por. Louis Fisher, Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Texas A&M Univer­ sity, Texas 1998, s. 112-115. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 69 tor Generalny, który sam stawał się członkiem gabinetu, mógł służyć opi­ niami prawnymi dla kilku urzędników władzy wykonawczej, z których najważniejsze oczywiście były opinie dla Prezydenta. Na mocy artykułu II Konstytucji, Prokurator Generalny - stając się urzędnikiem Stanów Zjednoczonych - miał być mianowany przez Prezy­ denta za radą i zgodą Senatu. W ten sposób największy wpływ na nomi­ nację kandydatów na Attorneys Generał uzyskał szef władzy wykonaw­ czej, stając się jednocześnie ich bezpośrednim przełożonym.

Pierwszym Prokuratorem Generalnym Stanów Zjednoczonych został Edmund Randolph. Był to polityk wywodzący się z ugrupowania Federa- listów, który odegrał jedną z ważniejszych ról podczas Konwencji Kon­ stytucyjnej. Jako orędownik utworzenia silnego państwa federal ¡styczne­ go, nalegał na wprowadzenie przepisów, które „autoryzowały władzę ustawodawczą do zajmowania się wszystkimi sprawami, w których poje­ dyncze stany są niekompetentne, albo które - z racji swej wagi - powinny pozostać w zakresie rządu narodowego”. Konwencja przyjęła rezolucję Randolpha odrzucając wiele innych, które postulowały bardziej ograni­ czoną rolę władzy federalnej122. Podczas swojej bogatej kariery politycz­ nej, Randolph pełnił, między innymi, stanowiska Prokuratora Generalne­ go stanu Wirginia i gubernatora tego stanu. Jego doświadczenie, poglądy, a przede wszystkim przyjaźń z Waszyngtonem spowodowały, że Prezy­ dent zaproponował mu urząd. W taki sposób szef państwa argumentował swój wybór: „Kwestia wyboru najlepszej osoby, która stałaby na straży przestrzegania prawa i stanowiłaby sprawiedliwość, była dla mnie niezwykle ważna. Po uwzględnieniu cech charakteru i wzięciu pod uwagę moich osobistych życzeń, pragnę, aby to pan zgodził się na mianowanie na to stanowisko”123. Po wielu wahaniach Edmund Randolph przyjął propozycję Prezydenta i został zatwierdzony przez Senat w 1790 roku, jako pierwszy Altorney Generał. Randolph zainaugurował precedens uczestnictwa Prokuratorów Gene­ ralnych w posiedzeniach gabinetu. Co ciekawe, ani Prezydent Waszyng­ ton, ani Edmund Randolph nie uczestniczyli w pierwszym posiedzeniu gabinetu - Prezydent, z racji podróży na południe kraju, a Prokurator Ge­ neralny, ponieważ był zajęty własnymi sprawami. Ale kolejne posiedze­

122 John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 135. 123 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice.... op.cit., s. 18. 70 Kształtowanie się urzędu Prokuratora Generalnego nia wymagały uczestnictwa Randolpha, musiał bowiem odpowiadać na pytania prawne szefów pozostałych departamentów124. Ustawa z roku 1789, dzieląc Stany Zjednoczone na dystrykty sądowe, wprowadzała stanowiska district attorneys, prokuratorów, którzy repre­ zentowali Stany Zjednoczone w dystryktach sądowych. Nadzór nad nimi stał się wkrótce problemem spornym. Okazało się, że system niezależ­ nych lokalnych federalnych urzędników prawnych nie był zupełnie po­ wiązany z urzędem Prokuratora Generalnego. Pojawiły się głosy, że wła­ dzę nad district attorneys powinien posiadać jeden z urzędników wykonawczych administracji wykonawczej, inny jednak niż Prezydent125. W pierwszym roku urzędowania Edmunda Randolpha, Kongres skie­ rował do niego zapytanie o ewentualną zmianę przepisów dotyczących urzędu Attorney General. Odpowiedź Randolpha zawierała dwie podsta­ wowe rekomendacje: zapewnienie mu przez Kongres funduszy dla se­ kretarza (clerk), który zapisywałby opinie Prokuratora Generalnego i zajmowałby się korespondencją126 127128oraz uzyskanie władzy nad federal­ nymi district attorneys i marshals'11. W rzeczywistości, podstawowym zmartwieniem Randolpha były właśnie relacje z district attorneys. Jako Prokurator Generalny, nie posiadał możliwości wpływania na kierunek argumentacji prawnej w procesach sądów niższych instancji; co więcej - wielokrotnie nie wiedział nawet, że toczą się postępowania, w których Stany Zjednoczone mogą mieć swój interes prawny1 8. Oficjalna władza Prokuratora Generalnego nad urzędnikami federalnymi w terenie pozwo­ liłaby mu, niewątpliwie, instruować district attorneys, uzyskiwać raporty lub brać udział w każdej sprawie sądowej. Kongres, wciąż wahający się co do nadmiernej centralizacji rządu federalnego, zignorował obydwie propozycje. Aby uzyskać obraz ówczesnego urzędu, należy zacytować Edmunda Randolpha, który w następujący sposób wypowiadał się o swej pracy jako Attorney General'.

124 Nancy V. Baker, Conflicting Loyal¡ties..., op.cit., s. 53. 125 Henry Barrett Learned, The Attorney General and the Cabinet, op.cit., s. 444-445. 126 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government. Oxford Univer­ sity Press, New York 1998, s. 349. 127 Obydwa urzędy utworzone zostały na mocy Judiciary Act (1789) - U.S. Attorneys w sekcji 35, natomiast U.S. Marshals w sekcji 27. 128 Suzan Low Bloch, The Early Role of the Attorney General In Our Constitutional Scheme: In the Beginning There (Tas Pragmatism. Duke Law Journal, no. 3, Durham 1989, s. 585. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 71

„Jestem rozdwojony pomiędzy stanem a państwem, które nazywa mnie urzędnikiem, choć utrzymuję się z tego pierwszego - przez pracę w małym sądzie hrabstwa (...). Gdybym wiedział, że to tak będzie wyglądało, pozostałbym w do­ mu i tam zajmował się drobnymi sprawami, zamiast martwić się nimi w rzą­ dzie”129. Ustawa Judiciary Act, nadając kompetencje Prokuratorowi General­ nemu, nie wspomniała nic o uprawnieniach do nadzoru nad innymi urzędnikami prawnymi rządu. Uzyskanie tych uprawnień okazało się wkrótce priorytetem dla kolejnych urzędujących Attorneys General. Upływ czasu, rozrost terytorialny państwa i zwiększenie się problemów, na jakie napotykał rząd federalny, spowodował potrzebę utworzenia bar­ dziej rozbudowanej instytucji, o większym budżecie, liczniejszym perso­ nelu i szerszych kompetencjach.

129 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 53. 72 Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości

2.2. Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości

„Należy stworzyć Departament Sprawiedliwo­ ści i przez to zapewnić jednomyślność w po­ dejmowaniu decyzji i w kontroli odpowie­ dzialności urzędników”.

Henry Stanberry, Attorney General (1866— 1868)

Doświadczenia pierwszego Prokuratora Generalnego Stanów Zjedno­ czonych, Edmunda Randolpha, pokazały, że stworzony w 1789 roku urząd posiada szerokie kompetencje, może niekiedy zbyt szerokie, jeśli wziąć pod uwagę zaplecze personalno-finansowe. Następcy Randolpha, nie mogąc uzyskać odpowiedniego dofinansowania, nie traktowali swojej posady z należytym poświęceniem - przedkładali często ponad służbę państwu prywatną praktykę sądową130. Cierpiał na tym urząd, zaczęły pojawiać się głosy, że instytucja Attorney Generał wymaga przemian, dzięki którym sama posada Prokuratora stałaby się atrakcyjna i intratna. Z biegiem czasu poszczególni Kongresmani zaczęli przedstawiać swoje własne projekty reformy urzędu, często uzyskując poparcie Prezydentów. Sam Kongres jednak niechętnie godził się na jakiekolwiek próby zmiany kształtu instytucji Prokuratora Generalnego, opierając się na przepisach Judiciary Act. Reformy były jednak nieuniknione. Po odrzuceniu propozycji Randolpha, dopiero w roku 1816 doszło do konkretnej propozycji zmian legislacji. Ówczesny Prezydent, James Ma­ dison, zaproponował, aby Attorney Generał przekształcić w urząd pełno­ wymiarowy, z pozycją i pensją równą pozostałym szefom departamentów - sekretarzowi Stanu, Wojny i Skarbu131. W podobnym tonie wypowiadał się kolejny Prezydent, James Monroe, naciskając na większe wydatki dla Prokuratora Generalnego, tłumacząc w 1817 roku jednemu z członków Kongresu:

pierwszym Prokuratorem Generalnym, który zrezygnował z prywatnej praktyki na rzecz pracy w administracji rządowej, był William Wirt. 131 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General of the United States, op.cit., s. 6. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 73

„Urząd nie ma pomieszczenia, w którym mógłby wypełniać swoje obowiązki, ani współpracowników, ani posłańców, ani artykułów papierniczych, ani kałama­ rza. Wydatki na to wszystko pochodzą z kieszeni samego Prokuratora Generalne­ go!”132. Monroe opowiadał się za tym, aby Prokurator Generalny na stałe re­ zydował w stolicy państwa, ponieważ jego kompetencje uległy zwiększe­ niu i musiał on być ciągle obecny, aby odpowiadać na pytania prawne zadawane przez członków gabinetu133. W końcu interwencja głowy państwa przyniosła sukces, choć był to sukces połowiczny: w roku 1819 Kongres zapewnił wydatki na sekreta­ rza, a rok później - na posłańca i dodatkowe 500 dolarów - na wydatki urzędu. W tym samym roku Prokurator Generalny otrzymał własne biuro. Jednakże nadal jego pensja była niższa od pensji pozostałych członków gabinetu (tak było aż do roku 1853). Pierwszym Attorney Generał, który regularnie uczęszczał na spotkania gabinetu, był William Wirt, ponieważ przeniósł biuro Prokuratora Generalnego do Waszyngtonu134. Obejmując urząd, Wirt nie mógł skorzystać z żadnych dokumentacji sporządzonych przez poprzedników. „Nie było żadnych książek, notatek czy zapisków, które informowałyby mnie, co zostało poczynione przez moich poprzedników, od samego zarania rządu federalnego”. Prokurator Generalny zwrócił się zatem do Kongresu o udostępnienie mu funduszy na sekretarza i artykuły papiernicze, a także na sporządzenie biblioteczki źródeł prawa stanowego. Bez skutku135. Kolejnym Prezydentem, który zainteresowany był wzrostem roli At­ torney Generał, był Andrew Jackson. Pod wpływem nieudanych dążeń do odzyskania długów przez Departament Skarbu, Prezydent poinformował Kongres, w dorocznym przemówieniu, w roku 1829, że nadzór nad spra­ wami sądowymi, dokonany przez urzędnika tego departamentu, okazał się niewłaściwy. Zasugerował jednocześnie, że te obowiązki powinny zostać przeniesione do urzędu Prokuratora Generalnego, który powinien uzyskać taki sam status, jak pozostali członkowie gabinetu (chodziło tu głównie o kwestie związane z finansami oraz ilością współpracowników). Według Prezydenta Jacksona, Prokurator Generalny powinien był uzy­ skać również nadzór nad wszystkimi federalnymi sprawami karnymi.

132 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 350. 133 Nancy V. Baker, Conflicting Loyal ¡ties..., op.cit., s. 57. 134 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 350. 135 Nancy V. Baker, ConflictingLoyalities..., op.cit., s. 55-56. 74 Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości

Propozycje Jacksona przybrały postać rezolucji do Kongresu, która mówiła, między innymi, o stworzeniu urzędu asystenta Prokuratora Ge­ neralnego. Tymczasem Komitet Sądowy Izby Reprezentantów zapropo­ nował w 1822 roku, żeby Attorney General przejął kompetencje prawnika w Departamencie Skarbu {Solicitor of Treasury). Jak więc widać, tenden­ cje do rozszerzania uprawnień Prokuratora Generalnego były żywe w Kongresie. Proponowano, aby urzędnik ten przejął wszystkie sprawy, jakimi zajmowało się biuro patentów, a także objął nadzór nad publikacją praw. Po raz pierwszy głośno zaczęto się zastanawiać nad utworzeniem departamentu, na czele którego stanąłby Attorney General. W Kongresie istniała jednak mocna opozycja reformowania urzędu Prokuratora Gene­ ralnego, na czele której stał Daniel Webster136. Sprzeciwiał się on rozro­ stowi biurokracji, twierdząc, że, w myśl propozycji Prezydenta Jacksona, „(...) Prokurator Generalny stałby się po części księgowym, po części prawnikiem, po części sekretarzem - wszystkim po trochu, a tak napraw­ dę niczym”. W 1830 roku przedstawił własny projekt ustawy, która miała tworzyć urząd Solicitor of the Treasury (prawnika w łonie Departamentu Skarbu), wyuczonego w prawie, który miał przejąć obowiązki Prokurato­ ra Generalnego nadane mu propozycjami komisji senackich. Kilka dni później Senator McKinley z Alabamy wprowadził poprawkę, na mocy której Prokurator Generalny miał doradzać i nadzorować pracę wspo­ mnianego prawnika Departamentu Skarbu. Projekt w takiej formie prze­ szedł przez Senat, Izba Reprezentantów dodała zapis: „na żądanie Solici­ tor of the Treasury", który czynił go niezależnym od Prokuratora Generalnego. W tej formie projekt stał się ustawą. Nadawała ona kom­ petencje dla Solicitor of the Treasury do instruowania prokuratorów dys­ tryktowych, U.S. Marshals i sekretarzy niższych sądów we wszystkich postępowaniach, w których Stany Zjednoczone były zainteresowane. Mógł stać się zatem szefem wszystkich spraw cywilnych w niższych są­ dach federalnych137. Dopiero za kadencji Prezydenta Jamesa Polka Kongres zajął się spra­ wą nowego departamentu prawnego. Polk przypomniał Kongresowi w roku 1845, że wzrost obowiązków Prokuratora Generalnego był wyni­ kiem rozrostu państwa oraz szeregiem ustaw Kongresu, autoryzujących pozwy przeciwko Stanom Zjednoczonym - dotyczące ogromnych obsza­ rów ziemi. Zaproponował więc utworzenie nowego departamentu. Projekt

136 Henry Barrett Learned, The Attorney General and the Cabinet, op.cit., s. 453. 137 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 145-146. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 75 ustawy podnosił pensję Prokuratora Generalnego, przenosił Biuro Paten­ tów i wydawanie powołań (commissions)™ dla sędziów i urzędników prawnych z Departamentu Stanu do Departamentu Prawnego i nakazywał Solicitor of the Treasury działać pod nadzorem Prokuratora Generalnego. W roku 1851 Aleksander H. Stuart, Sekretarz Departamentu Spraw Wewnętrznych w gabinecie Prezydenta Fillmore’a, zaproponował stwo­ rzenie Departamentu Sprawiedliwości. Departament Spraw Wewnętrz­ nych pełnił bowiem nadzór nad całym szeregiem urzędników prawnych - dystryktowych prokuratorów, U.S. Marshals, sekretarzy sądowych. Nad­ zór ten powodował, że Stuart musiał dodatkowo zajmować się sprawami administracji prawnej. Zaproponował więc wprowadzenie nowych obo­ wiązków dla Prokuratora Generalnego - przygotowywania spraw uła­ skawiania przestępców, które leżało przez lata w gestii Departamentu Stanu, gdzie kierowano wszystkie wnioski, przeprowadzano konieczne postępowania i wydawano nakazy ułaskawienia. Prokurator Generalny miał przejąć te obowiązki, niezależnie od Sekretarza Stanu. Petycje wchodziłyby wówczas całkowicie w zakres działań Prokuratora General­ nego, natomiast nakazy ułaskawienia - Departamentu Stanu139138 . Pomysł ten, jak i wcześniejsze, nie doczekał się realizacji. W przeciągu roku zaczęto coraz bardziej naciskać na wprowadzenie ustawy, która spowodowałaby uzyskanie przez ówczesnego Attorney Ge­ neral, Caleba Cushinga, nadzoru nad całą strukturą prawną wytworzoną wokół jego urzędu. Kongres zapytał Prokuratora Generalnego w roku 1854, jakie zmiany są jego zdaniem konieczne, żeby „uprościć lub przy­ spieszyć działania w departamencie”. Cushing napisał do Franklina Pierce’a oficjalne pismo nazwane „Urząd i kompetencje Prokuratora Generalnego”140, które Prezydent przekazał Kongresowi. Była pewna istotna grupa spraw, które, jego zda­ niem, powinny leżeć w gestii Prokuratora Generalnego, nadane ustawą, a nie nakazem prezydenckim. Chodziło o kwestie, w których Stany Zjed­ noczone formalnie nie były stroną w sądzie. Takie kwestie dotyczyły po­

138 Formalne zatwierdzenie sędziego federalnego na stanowisku odbywało się poprzez dostarczenie zapieczętowanego i podpisanego powołania (commission). Niedostarczenie takiego powołania stało się podstawą sporu w jednej z najważniejszych spraw amerykań­ skiego konstytucjonalizmu, Marbury v. Madison (1803). Por. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 2-16. 139 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 148-149. 140 Caleb Cushing, Office and Duties of the Attorney General. American Law Register 5, Pennsylvania 1856. 76 Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości litycznych interesów Stanów Zjednoczonych albo ważności patentów ziemskich, tytułów własności publicznej lub przepisów dotyczących niż­ szych urzędników egzekwujących prawo. Wydawanie commission miało być przeniesione do kompetencji Prokuratora Generalnego - z departa­ mentów Stanu i Spraw Wewnętrznych. Na koniec Cushing zapropono­ wał, żeby Attorney General zdawał coroczny raport Kongresowi, zawie­ rający wszystkie opinie skierowane do urzędników wykonawczych, co posłużyłoby oficjalnej publikacji opinii. W wyniku zaangażowania Prezydenta Franklina Pierce’a, w 1854 ro­ ku Senator Adams i Komisja Zmniejszenia Wydatków (Joint Committee on Retrenchments) wprowadzili projekt ustawy mającej stworzyć Depar­ tament Prawny. Cushing chciał dodatkowo, żeby Prokurator Generalny zyskał do pomocy asystenta - ze względu na ogrom spraw, jakimi musiał się zajmować. Pierce zdecydował w roku 1855 o wprowadzeniu jednej z sugerowanych przez Cushinga reform, poprzez rozporządzenie wyko­ nawcze. Nakazał, aby wszystkie sprawy pojawiające się w jakimkolwiek departamencie prowadzone były albo przez Prokuratora Generalnego, albo - jeśli by ten zdecydował - przez szefa określonego departamentu, ale z pomocą Solicitor of the Treasury'4'. Opozycja długo studiowała projekt Prezydenta, aż doszło do zmiany zarówno głowy państwa, jak i Prokuratora Generalnego. Pierce’a zastąpił James Buchanan, a Cushinga - Jeremiah Black. Wybuch wojny secesyjnej przerwał debaty w Kongresie na temat utworzenia departamentu prawnego, ale, co ciekawe, Prokurator General­ ny odgrywał bardzo ważną rolę w rządzie Konfederacji. Gabinet Skonfe- derowanych Stanów składał się z sześciu szefów departamentów, jednym z których był właśnie Prokurator Generalny. Stał on na czele departa­ mentu, który określano jako Departament Sprawiedliwości (jak wiadomo, taki departament nie był wówczas jeszcze ustanowiony przez Stany Zjed­ noczone). Konstytucja Konfederacji tworzyła Sąd Najwyższy, ale Kon­ gres Konfederacji nigdy nie wprowadził w życie przepisów potwierdzają­ cych istnienie takiego sądu. Podczas nieobecności Sądu Najwyższego, opinie Prokuratora Generalnego były jedynym wiążącym autorytetem w sprawach prawnych142141 . W tym samym czasie, po stronie rządu Stanów Zjednoczonych zaob­ serwować można było bliską współpracę Attorney General Edwarda Ba-

141 Henry Barrett Learned, The Attorney General and the Cabinet, op.cit., s. 458-461. 142 Bayless Manning, Federal Conflict of Interest Law, op.cit., s. 17. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 77 tesa i Prezydenta, Abrahama Lincolna. Elementy tej współpracy zostaną poddane wnikliwej analizie w następnym rozdziale, niemniej jednak warto w tym miejscu zauważyć, że chcąc rozszerzyć kompetencje Proku­ ratora Generalnego, Prezydent w 1862 roku umieścił pod jego nadzorem wszystkie sprawy konfiskacyjne. Jednocześnie jednak Bates nie uzyskał nadzoru nad U.S. Marshals, którzy otrzymywali polecenia od ówczesne­ go sekretarza stanu, Williama Sewarda1 . Obnażyło to w pewnym sensie słabość urzędu. Bibl Jag

Po wojnie secesyjnej Kongres zajął się bliżej kwestiami związanymi z reformą urzędu Prokuratora Generalnego - przeniesiono sprawy toczące się przed Court of Claims (sądem do spraw roszczeń wobec państwa) pod nadzór Attorney General i utworzono wówczas także urzędy asystentów Prokuratora Generalnego, aby pomagali w realizacji głównych kompe­ tencji biura. W tym czasie urząd był rozbudowany, ale posiadał skromny budżet, natomiast U.S. Marshals oraz prokuratorzy dystryktowi zwracali się do innych departamentów po instrukcje. W 1866 roku Prokurator Ge­ neralny, James Speed, napisał dwa razy więcej opinii niż jego poprzed­ nik, a jego współpracownicy pracowali bardzo ciężko, przez co często brakowało czasu na dokończenie wszystkich spraw, będących w toku. Jednocześnie wiele departamentów żądało stworzenia własnych urzędni­ ków prawnych. Senator Trumbull z Illinois wypowiadał się na jednej z sesji Kongresu w następujący sposób: „Nie widzę, żeby istniała harmonia w organizacji naszego systemu rządowego - posiadamy Prokuratora Generalnego w każdym departamencie; powinniśmy zamiast tego stworzyć osobny departament dla Attorney General". W podobnym tonie wypowiadał się Senator Saulsbury z Delaware: „Prawo było o wiele lepiej interpretowane, kiedy departamenty nie posia­ dały własnych prawników”144143 . W drugiej połowie lat sześćdziesiątych potrzeba utworzenia osobnego departamentu prawnego stała się pilna - obywatele musieli być repre­ zentowani w sądach rozsianych po całym kraju, w sprawach oscylujących od tytułów własności do praw osobistych. Biuro Prokuratora Generalne­ go, składające się z Attorney General i dwóch assistant Attorneys Gene­ ral, nie było w stanie doglądać interesów rządu w sądach i właściwie nadzorować działania district attorneys. Poszczególne departamenty za­

143 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 60. 144 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 221. 78 Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości trudniały prawników za ogromne wynagrodzenia, co Komisja Zmniejsze­ nia Wydatków (Joint Committee on Retrenchments) przedstawiła Kon­ gresowi Stanów Zjednoczonych145. W grudniu roku 1867 Prokurator Generalny Henry Stanberry zaini­ cjował reformę urzędu. Stwierdził, że: „(...) jeśli chodzi o pracę administracyjną, to obecni pracownicy sobie pora­ dzą, ale jeśli chodzi o właściwe kompetencje Prokuratora, a przede wszystkim przygotowywanie argumentacji do spraw przed Sądem Najwyższym i przygoto­ wywanie opinii dotyczących kwestii prawnych, jakieś przepisy muszą zostać wprowadzone, aby ułatwić Prokuratorowi wykonywanie swoich obowiązków. Po zastanowieniu wydaje mi się, że pomogło by tu stworzenie urzędu Solicitor Gene­ ral. Mając takiego asystenta, zniknęłaby konieczność mianowania specjalnej gru­ py prawników dla argumentowania spraw przed Sądem Najwyższym”. Stanberry proponował również, żeby prawnicy z innych departamen­ tów przeszli do nowego departamentu rządowego, dzięki czemu decyzje prawne administracji byłyby nadzorowane i jednoznaczne w treści146 147. Henry Stanberry nie doczekał się reform za swojej kadencji, jednak już wkrótce przedstawiony został projekt ustawy tworzącej nowy depar­ tament rządowy. Z inicjatywą wyszedł Senator Jenckes z Rhode Island. Podczas debaty w Kongresie powiedział: „(...) podział władzy prawniczej prowadzi do niefortunnych rezultatów. Spo­ tykamy się z sytuacjami, gdzie jeden departament interpretuje przepisy prawne zupełnie odmiennie od drugiego. Dlatego, w celu uzyskania jedności juryspruden- cji - jeśli możemy użyć takiego określenia - we władzy wykonawczej Stanów Zjednoczonych, proponujemy ustawę, na mocy której wszyscy urzędnicy prawni podlegli będąjednej osobie”1“17. Jenckes zapewniał, że „ustawa nie tworzy nowego departamentu, lecz gromadzi wszystkie kompetencje prawne, w ramach istniejącego już de­ partamentu”. 19 lutego 1868 roku poseł Lawrence, z Komitetu Sądow­ nictwa Izby Reprezentantów, przedstawił projekt ustawy tworzącej de­ partament prawny w rządzie, na czele którego stanąłby Prokurator Generalny, wspierany przez Solicitor General. W czerwcu tego samego roku Prokurator Generalny zyskał kompetencję kontrolowania wszystkich spraw prawnych rządu, a do jego biura dokooptowano dwóch Associate Attorneys General. Mieli oni wspomóc pracę urzędu, odciążając samego Prokuratora z części zadań. W marcu 1869 roku Kongres zezwolił Proku­

145 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 61. 146 Henry Barrett Learned, The Attorney General and the Cabinet, op.cit., s. 461. 147 Griffin B. Bell, Taking Care of the Law. Morrow, New York, 1986, s. 176. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 79 ratorowi Generalnemu na zatrudnianie większej ilości prawników, którzy wspieraliby pracę prokuratorów okręgowych. W końcu 25 lutego 1870 roku przedstawiono gotowy, pełny projekt ustawy, obejmujący postulaty zarówno Jenckesa, jak i Lawrence’a. Ustawę, tworzącą Departament Sprawiedliwości (A Bill to Establish a Department of Justice), po prze­ głosowaniu przez obydwie izby, podpisał Prezydent Ulysses Grant, 22 czerwca 1870 roku148.

Ustawa w sekcji pierwszej tworzy „departament wykonawczy w rzą­ dzie Stanów Zjednoczonych, który nazywany będzie Departamentem Sprawiedliwości i na czele którego stać będzie Prokurator Generalny”. Jednocześnie ustawa wprowadza urząd Solicitor General, mający współ­ działać z Prokuratorem Generalnym w realizacji jego kompetencji, a tak­ że dwóch assistant Attorneys General. Wychodząc naprzeciw wielu wcześniejszym propozycjom, ustawa wprowadziła nadzór Prokuratora Generalnego nad innymi jednostkami realizującymi kompetencje prawni­ cze w administracji rządowej i zebrała je w nowym departamencie (wśród nich znajdował się m.in. Solicitor of the Treasury, o którego toczono tak wiele sporów przez wcześniejsze pięćdziesiąt lat). W dalszej części prze­ pisy potwierdzały dotychczasowe kompetencje Prokuratora Generalnego i sposób jego mianowania, stwierdzały o relacjach pomiędzy poszczegól­ nymi urzędnikami departamentalnymi, a także wyznaczały urzędników federalnych, realizujących politykę Departamentu Sprawiedliwości w po­ szczególnych dystryktach sądowych. Według Luthera A. Hustona, ustawa niewiele zmieniła, jeśli chodzi o formalne kompetencje Prokuratora Generalnego, ale zmieniła charakter jego pracy. Nie był już tylko doradcą prawnym gabinetu i prawnikiem występującym przed Sądem Najwyższym, ale zyskał ogromną ilość uprawnień wynikających z zarządzania zbiurokratyzowanym Departa­ mentem Sprawiedliwości149. Ustawa zmieniła niewątpliwie jedno - stwo­ rzyła departament o charakterze prawnym, który stał się jednym z naj­ ważniejszych departamentów administracji rządowej w Stanach Zjednoczonych. Zanim Department of Justice przybrał współczesną for­ mę z dziesiątkami biur i agencji, tysiącami pracowników i wielomiliono­ wym budżetem, ulegał wielu przeobrażeniom i reformom. Kierunek tych

141 A Bill to Establish a Department of Justice, 16 Stat. 162 (1870). 149 Luther A. Huston, The Department of Justice. Frederick Ungar Publishing Co, New York 1957, s. 36. 80 Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości zmian wyznaczany był przez sytuację społeczno-polityczną, ale i przez działalność osób, które pełniły funkcje szefa departamentu. Zanim jednak poddany zostanie ocenie urząd Prokuratora Generalnego, należy zapo­ znać się z konstrukcją departamentu, na czele którego stoi. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 81

2.3. Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości

„Departament Sprawiedliwości jest najbardziej wpływową i jednocześnie najmniej rozumianą instytucją w Waszyngtonie”.

William French Smith, Attorney Generał (1981-1985)

Jako największa firma prawnicza w Stanach Zjednoczonych, Depar­ tament Sprawiedliwości służy obywatelom jako ich doradca prawny {legal adviser). Dzięki tysiącom prawników, detektywów, agentów departament odgrywa kluczową rolę w ochronie przed przestępcami i działalnością przestępczą, w zapewnianiu zdrowej konkurencji w biznesie, w ochronie konsumenta oraz we wprowadzaniu w życie praw dotyczących narkoty­ ków, imigrantów i kwestii związanych z obywatelstwem. Prokuratorzy i prawnicy, działający w łonie departamentu, działają w kierunku prze­ ciwdziałania przestępczości, wykrywania przestępstw i oskarżania ich sprawców. Departament Sprawiedliwości stanowi ogromny aparat biuro­ kratyczny, na czele którego stoi Prokurator Generalny. W tym zakresie nadzoruje większość prac dochodzeniowo-śledczych i spraw sądowych amerykańskiego rządu. Pod jego kontrolą sześć wydziałów zajmuje się poszczególnymi sprawami odnoszącymi się do prawa karnego, cywilne­ go, podatkowego, praw osobistych, spraw antytrustowych oraz ochrony środowiska i bogactw naturalnych. Zarówno Prokurator Generalny, stojący na czele departamentu, jak i jego zastępca, a także Solicitor General oraz szefowie wszystkich biur i wydziałów procesowych, są mianowani przez Prezydenta i zatwierdzani przez Senat. Natomiast pozostali członkowie departamentu powoływani są przez Attorney General i w ten sposób podlegają jego kierownictwu. Przed objęciem stanowiska każdy urzędnik Departamentu Sprawie­ dliwości składa specjalne przyrzeczenie: „Aby wprowadzać w życie prawo i bronić interesów Stanów Zjednoczonych, zgodnie z przepisami prawa, by zapewniać federalne przodownictwo przy zapo­ bieganiu i kontrolowaniu przestępczości, by poszukiwać sprawiedliwego karania sprawców czynów niedozwolonych, by zarządzać i wykonywać prawa imigracyj- 82 Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości

ne uczciwie i efektywnie oraz zapewnić jednolity i obiektywny wymiar sprawie­ dliwości dla wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych”150. Z treści tego przyrzeczenia wynika, że głównym działaniem urzędni­ ków Departamentu Sprawiedliwości jest wprowadzanie w życie prawa, czy też stosowanie prawa. W tym zakresie każdy pracownik departa­ mentu jest law enforcement officer. Z definicji urzędnik taki „ma obowią­ zek przestrzegać pokoju”151. Wszelkie działania urzędników departa­ mentalnych mają na celu ochronę interesów Stanów Zjednoczonych: kompetencje dochodzeniowo-śledcze dotyczą przestępstw federalnych, oskarżanie w imieniu państwa dotyczy spraw karnych i federalnych spraw cywilnych, reprezentowanie rządu przed sądami federalnymi z Są­ dem Najwyższym na czele obejmuje wszystkie sprawy, w których Stany Zjednoczone są zainteresowane. Pracownicy Departamentu Sprawiedli­ wości są urzędnikami federalnymi i w tym zakresie mogą realizować swoje funkcje. Oznacza to, że np. agenci Federalnego Biura Śledczego (FBI) nie mogą zajmować się wszystkimi sprawami, jakie uznają za waż­ ne z punktu widzenia rządu amerykańskiego, lecz jedynie tymi, które na­ leżą do katalogu przestępstw federalnych. W prawie konstytucyjnym Sta­ nów Zjednoczonych istnieje wyraźny podział na kompetencje federalne i stanowe. Podział ten jest jednak często przedmiotem interpretacji Sądu Najwyższego, który, w zależności od okoliczności, wydaje określone roz­ strzygnięcia, zawężając lub rozszerzając kompetencje federalne152. Z treści przyrzeczenia, składanego przez urzędników Departamentu Sprawiedliwości, wynikają również podstawowe zasady, jakimi powinni się oni kierować podczas realizacji swych uprawnień. Muszą zatem dzia­ łać w sposób sprawiedliwy, uczciwy, efektywny, a także obiektywny. Zapewni to jednolity wymiar sprawiedliwości wszystkim obywatelom państwa i zapobiegnie wybiórczemu stosowaniu prawa.

Przedstawianie konstrukcji departamentu powinno rozpocząć się od charakterystyki urzędu Attorney Generał. Kolejne rozdziały poświęcone są w całości strukturze i kompetencjom tego urzędu, dlatego w obecnym podrozdziale należy przyjrzeć się bliżej pozostałym jednostkom wcho­ dzącym w skład Departamentu Sprawiedliwości. Jednostki te zaznaczone zostały na schemacie przedstawiającym konstrukcję Department of Justi-

150 www.usdoj.gov - strona główna Departamentu Sprawiedliwości. 151 Frazier v. Elmore 180 Tenn. 232 (1943). 152 Szerzej zob. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 22- 366. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 83 ce153. Zarówno sam schemat, jak i podstawowe informacje dotyczące jed­ nostek departamentalnych, pochodzą z materiałów zawartych na stronach internetowych Departamentu Sprawiedliwości. Pomijając w tej chwili kwestie związane z urzędem Prokuratora Generalnego, analizę należy rozpocząć od instytucji jego zastępcy. Zastępca Prokuratora Generalnego (Deputy Attorney Generał) doradza i asystuje swojemu przełożonemu przy formułowaniu i wprowadzaniu programów rządowych. Jednocześnie zapewnia całościowy nadzór i kie­ rownictwo nad wszystkimi organizacjami departamentu i koordynuje wszystkie funkcje Departamentu Sprawiedliwości w sprawach karnych. Deputy Attorney Generał staje się urzędującym Prokuratorem General­ nym w przypadku nieobecności Attorney Generał lub gdy na urzędzie jest wakat. W innym wypadku działa w zakresie, w jakim zarządzi kierownik departamentu154. W celu odciążenia Prokuratora Generalnego, dano mu do pomocy dwóch urzędników, zwanych Associate Attorneys Generał. Doradzają oni i asystują głównie w sprawach cywilnych, a także w zakresie wdrażania federalnych i lokalnych przepisów prawnych i spraw bezpieczeństwa pu­ blicznego. Urzędy te stworzone zostały ustawą ustanawiającą Departa­ ment Sprawiedliwości, z roku 1870. Niezwykle ważną postacią w departamencie jest Solicitor Generał. Urzędnik ten zostanie szerzej scharakteryzowany podczas omawiania uprawnień Prokuratora Generalnego do reprezentowania rządu federalne­ go przed Sądem Najwyższym. To właśnie Solicitor Generał osobiście nadzoruje i argumentuje przed Sadem Najwyższym sprawy sądowe, w imieniu Stanów Zjednoczonych. Określa sprawy, w których Stany Zjednoczone będą opowiadały się za rewizją wyroku, przez Supreme Court i pozycję, jaką zajmie państwo przed Sądem155. Do pomocy posia­ da zastępców i associate Solicitors Generał, którzy należą do jego biura (Office of the Solicitor Generał).

Sprawy sądowe, którymi zajmuje się rząd federalny, są podzielone na sześć obszarów przedmiotowych. W Departamencie Sprawiedliwości

153 Zob. rysunek 1. 154 Richard Kleindienst, Justice: The Memoirs of Attorney General Richard Kleindi- enst. Jameson Books, Ottawa-Illinois 1985, s. 63. 155 Rebecca Mae Salokar, Politics, Law and the Office of the Solicitor General. Roz­ dział [w:] Cornell W. Clayton, Government Lawyers. University of Kansas Press, Lawren­ ce 1995, s. 67-75. 84 Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości znajdują się specjalne wydziały, które zajmują się każdym z tych obsza­ rów. Najstarszym z nich jest Wydział Cywilny (Civil Division), który wykształcił się wraz z utworzeniem w 1868 roku urzędu asystenta Proku­ ratora Generalnego do spraw cywilnych. Wydział Ochrony Środowiska i Bogactw Naturalnych (Environmental and Natural Resources Division) został stworzony w roku 1910 i zreorganizowany 20 lat później, nato­ miast Wydział Karny (Criminal Division) rozpoczął swą działalność w roku 1928, stając się jedną z najważniejszych jednostek departamentu. Pięć lat później powstały dwa kolejne wydziały - Wydział Podatkowy (Tax Division) i Wydział Antytrustowy (Antitrust Division). Najnowszym komponentem w tym wymiarze jest Wydział Praw Obywatelskich (Civil Rights Division) powstały w roku 1957156. Poszczególne wydziały repre­ zentują Stany Zjednoczone (a więc wszystkie departamenty i agencje, a także członków Kongresu, urzędników gabinetu i innych pracowników federalnych), realizując następujące kompetencje: - Wydział Cywilny zajmuje się m.in. sprawami związanymi z bezpie­ czeństwem narodowym, polityką energetyczną, kwestiami handlowymi (takimi jak patenty, zrywanie umów, ubezpieczenia bankowe, ściąganie długów), naruszeniem prawa ¡migracyjnego i ochroną konsumenta. - Wydział Antytrustowy jest odpowiedzialny za promowanie i ochro­ nę funkcjonowania wolnego rynku poprzez wprowadzanie w życie fede­ ralnych przepisów antytrustowych. - Wydział Praw Obywatelskich - główna instytucja w łonie rządu fe­ deralnego odpowiedzialna za wprowadzanie w życie federalnych ustaw zabraniających dyskryminacji z powodu rasy, wieku, płci, pozycji spo­ łecznej, ułomności fizycznej, religii, czy też narodowości. - Wydział Kamy wprowadza w życie i nadzoruje wykonywanie wszystkich federalnych przepisów karnych, z wyjątkiem tych, które są delegowane do innych wydziałów departamentu. - Wydział Ochrony Środowiska i Bogactw Naturalnych zajmuje się sprawami wynikającymi z dokonywanych przez państwo zakupów ziemi, korzystania z ziemi i zasobów naturalnych, a także stosowania przepisów prawa ochrony środowiska. - Wydział Podatkowy egzekwuje przepisy podatkowe w federalnych i stanowych sądach, i przez to uzyskuje dochody dla rządu federalnego. Wydział zajmuje się sprawami cywilnymi wynikłymi z prawa skarbowe­ go, oprócz tych, które są w kompetencji Amerykańskiego Sądu Podatko­

156 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 346. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 85 wego. Sprawy te obejmują problematykę federalnego prawa podatkowe­ go, prawa upadłościowego oraz stanowego prawa własności.

Poniżej przedstawiona zostanie krótka charakterystyka pozostałych biur, agencji komisji i służb wchodzących w skład Departamentu Spra­ wiedliwości. Kolejność prezentowania poszczególnych jednostek wynika z wagi spraw, jakimi się zajmują157: - Office of Legal Counsel (Biuro Porad Prawnych) - wspiera Proku­ ratora Generalnego w jego funkcji doradcy prawnego Prezydenta i wszystkich departamentów rządowych, przygotowuje opinie prawne Prokuratora Generalnego, a także pisemne i ustne opinie dla agencji rzą­ dowych i różnych komórek w łonie samego Departamentu Sprawiedliwo­ ści. Wydaje opinie na temat nominacji sędziowskich. Office of Legal Co­ unsel został stworzony w roku 1933 i od tej pory wspiera Prokuratora Generalnego w wypełnianiu jego podstawowej kompetencji opiniodaw­ czej158. - Office of Legal Policy (Biuro Polityki Prawnej) - zostało utworzone przez Prokuratora Generalnego Williama French Smitha, w 1981 roku, jako główne biuro departamentu do spraw planowania, rozwoju i koordy­ nacji wprowadzania do departamentu najważniejszych inicjatyw poli­ tycznych. Pomaga również Prezydentowi i Prokuratorowi Generalnemu w procesie wyboru sędziów federalnych, którą to kompetencję realizują na mocy artykułu 111 Konstytucji. W 1989 roku zmieniono nazwę biura na Office of Policy Development, ale począwszy od 2001 roku znów działa jako Office of Legal Policy. - Office of Legislative Affairs (Biuro Spraw Ustawodawczych) - od­ powiedzialne jest za łączność pomiędzy departamentem a Kongresem. Przygotowuje raporty i zalecenia odnośnie ustawodawstwa, będącego w toku, a także wspiera nominacje departamentu w procesie ich zatwier­ dzania. - Federal Bureau of Investigation (Federalne Biuro Śledcze) - główna agencja dochodzeniowo-śledcza rządu federalnego. FBI powstało w roku 1908 i ma za zadanie przeprowadzanie śledztwa w przypadku naruszenia prawa federalnego, z wyjątkiem spraw, które zostały przypisane innym jednostkom, na mocy aktu ustawodawczego lub innej agencji federalnej. Jurysdykcja Agencji zawiera się w szerokiej gamie kwestii w zakresie

157 Kolejność ułożona przez autora. I5B George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 346. 86 Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości prawa karnego, cywilnego i spraw związanych z bezpieczeństwem pań­ stwa. Pomiędzy nimi są takie sprawy, jak: szpiegostwo, sabotaż, porwa­ nia, wymuszenia, kradzieże bankowe, międzystanowy przewóz rzeczy pochodzących z kradzieży, naruszenie praw obywatelskich, działania na szkodę państwa, czy też napaść na Prezydenta lub innego urzędnika fede­ ralnego 59. - Immigration and Naturalization Service (Służba Imigracyjna i Natu- ralizacyjna) - misja INS opierająca się na czterech płaszczyznach: uła­ twiania wjazdu na teren Stanów Zjednoczonych osobom prawnie dopusz­ czonym jako goście lub imigranci; zapewnienia pomocy ubiegającym się o status stałego mieszkańca; zabezpieczanie bezprawnego wjazdu lub zatrudnienia przez osoby do tego niepowołane; usuwanie cudzoziemców, którzy przebywają nielegalnie na terenie Stanów Zjednoczonych. Rola prawnika Służby Imigracyjnej i Naturalizacyjnej polega na występowaniu przed Sądami Imigracyjnymi, doradztwie prawnym Dyrektorom poszcze­ gólnych komórek oraz przygotowywaniu nakazów wydalenia nielegal­ nych cudzoziemców160159 . - Justice Management Division (Wydział Zarządzania Sprawiedliwo­ ścią) - zajmuje się kwestiami budżetu, zarządzania finansami, zarządza­ nia zasobami ludzkimi, a także zarządzania nieruchomościami. - Office of Professional Responsibility (Biuro Odpowiedzialności Za­ wodowej) - prowadzi dochodzenia w sprawie naruszenia obowiązków służbowych przez prawników Departamentu Sprawiedliwości podczas prowadzenia czynności dochodzeniowo-śledczych, reprezentowania rzą­ du przed sądami, dostarczania porad prawnych. Pracownicy Biura przy­ gotowują raporty dla Prokuratora Generalnego dotyczące wyników pro­ wadzonych przez siebie dochodzeń. - Office of Information and Privacy (Biuro Informacji i Prywatności) - zarządza zobowiązaniami departamentu wynikającymi z dwóch ustaw strzegących prywatności informacji (JFreedom of Information Act i Priva­ cy Act). Pracownicy biura podejmują decyzje co do wszystkich apelacji wynikających z odmowy dostępu do jakichkolwiek informacji przez któ­ rąś z komórek departamentu. - Office of Intelligence Policy and Review (Biuro Polityki Wywia­ dowczej i Obserwacyjnej) - doradza Prokuratorowi Generalnemu we

159 www.fbi.gov - strona internetowa Federalnego Biura Śledczego. 160 W połowie 2003 roku INS została przeniesiona do Department of Homeland Secu­ rity i przekształcona w United States Citizenship and Immigration Services. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 87 wszystkich sprawach odnoszących się do bezpieczeństwa narodowego Stanów Zjednoczonych, asystując w tych kwestiach agencjom rządowym. - Executive Office for Immigration Review (Biuro Wykonawcze Prze­ glądu Imigracyjnego) - głównym zadaniem biura jest prowadzenie spraw sądowych z zakresu prawa imigracyjnego, dotyczących przede wszystkim zatrzymanych obcokrajowców, przestępców pochodzących z innych państw i ludzi poszukujących azylu w Stanach Zjednoczonych. Pracow­ nicy biura zajmują się ponadto określaniem statusu imigracyjnego po­ szczególnych osób. - Office of Justice Programs (Biuro Programów Wymiaru Sprawie­ dliwości) - stara się uczynić system wymiaru sprawiedliwości bardziej skutecznym i efektywnym przy wykrywaniu i zapobieganiu przestępstw. Prawnicy biura zbierają dane statystyczne, przeprowadzają analizy, identyfikują problemy karne, a także przekazują dane lokalnym i stano­ wym instytucjom rządowym. - Office of Intergovernmental Affairs (Biuro Spraw Międzyrządo­ wych) - koordynuje stosunki pomiędzy Prokuratorem Generalnym oraz innymi kierownikami departamentów a stanowymi i lokalnymi rządami oraz grupami interesuje reprezentującymi. - National Drug Inteligence Center (Krajowe Centrum Informacji na temat Narkotyków) - koordynuje strategię wywiadu na temat narkoty­ ków, dokonuje analizy struktury, finansowania i innych kwestii związa­ nych z działalnością organizacji handlujących narkotykami. - Drug Enforcement Administration (Administracja do spraw Narko­ tyków) - przeprowadza dochodzenia i przygotowuje oskarżenia w spra­ wach przemytu narkotyków, a także określa podstawy programowe zwal­ czania zorganizowanych grup przestępczych zajmujących się handlem narkotykami na terenie Stanów Zjednoczonych. - Office of Pardon Attorney (Biuro Prokuratora do spraw Ułaskawia­ nia) - współpracuje z Prokuratorem Generalnym przy przygotowywaniu wniosków o ułaskawienie skazanych. Kompetencja ta należy, na mocy artykułu II Konstytucji, do Prezydenta Stanów Zjednoczonych, ale zanim głowa państwa podejmie decyzję, w sprawach o ułaskawienie wypowia­ dają się prawnicy Office of Pardon Attorney. - Federal Bureau of Prisons (Federalne Biuro Więziennictwa) - nad­ zoruje funkcjonowanie federalnego systemu więziennictwa, który składa się z 94 instytucji. - Community Oriented Policing Office (Biuro Polityki Ochronnej Społeczeństwa) - ma za zadanie wprowadzanie polityki chroniącej oby­ 88 Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości wateli całego kraju. Działalność biura polega przede wszystkim na dzia­ łalności prewencyjnej na szczeblach lokalnych. Biuro nadzoruje miano­ wanie i szkolenie urzędników terenowych, których zadanie polega na współpracy z lokalną społecznością w zwalczaniu przyczyn przestępczo­ ści. - Foreign Claims Seulement Commission (Komisja do spraw Skarg Międzynarodowych) - to gi/osi-sądowa, niezależna agencja działająca w ramach Departamentu Sprawiedliwości, zajmująca się rozpatrywaniem skarg obywateli amerykańskich na rządy obcych państw albo na podsta­ wie specjalnej jurysdykcji wprowadzonej przez Kongres, lub zgodnie z międzynarodowymi przepisami. - Office of Inspector General (Biuro Inspektora Generalnego) - pro­ muje efektywność, ekonomiczność i skuteczność działań departamentu, zmierzające do wprowadzenia w życie przepisów cywilnych i karnych. Określa standardy etyczne tych działań, poprzez kontrolę jednostek i or­ ganizacji, które są związane finansowo lub umownie z programami i działaniami departamentu. - Office of Dispute Resolution (Biuro Rozwiązywania Sporów) - roz­ wija założenia i podstawowe wytyczne programowe departamentu, za­ pewniając praktykę wprowadzania technik alternatywnego rozwiązywa­ nia sporów w sprawach cywilnych. - Office of the Détention Trustée (Biuro do spraw Aresztów) - działa od niespełna dwóch lat. Kieruje rozwojem polityki departamentu doty­ czącej aresztowania, zapewnia maksymalną przestrzeń, w której mogliby przebywać aresztowani za przestępstwa federalne. Jednocześnie biuro dba o to, aby Departament Sprawiedliwości zapewniał bezpieczny i hu­ manitarny areszt i w tym zakresie współpracuje z U.S. Marshals oraz Immigration and Naturalization Service. - U.S. Parole Commission (Komisja do spraw Zwolnień Warunko­ wych) - praca biura polega na nadzorowaniu zwolnień warunkowych dla przestępców federalnych, poprzez zbieranie informacji mających ułatwić podjęcie decyzji o zwolnieniu. Informacje te uzyskiwane są z różnych źródeł, takich jak m.in. raporty więzienne, opinie sędziów, prokuratorów, przesłuchiwanie samych przestępców. - Office of Public Affairs (Biuro Rzecznika Departamentu) - jest od­ powiedzialne za kontakty z mediami i społeczeństwem. Departament Sprawiedliwości posiada także swoje biura w terenie, to znaczy w dystryktach sądowych. Na mocy obowiązujących obecnie prze­ pisów, Stany Zjednoczone podzielone są na 94 dystrykty sądowe, z zało­ Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 89

żeniem, że w każdym stanie musi być przynajmniej jeden dystrykt161. W każdym dystrykcie departament reprezentowany jest przez cały szereg urzędników, którzy realizują podstawowe kompetencje administracji fe­ deralnej na szczeblu lokalnym. Większość z agencji posiada swoich tere­ nowych pracowników, jak na przykład Federalne Biuro Śledcze, jednak w dystryktach głównymi reprezentantami Departamentu Sprawiedliwości są U.S. Attorneys oraz U.S. Marshals. Sekcja 35 Judiciary Act z 1789 roku wprowadza do amerykańskiego systemu sądowego instytucje prokuratorów dystryktowych (U.S. Attor­ neys'): „W każdym dystrykcie będzie mianowana osoba wyuczona w prawie, której obowiązkiem będzie oskarżanie w sprawach karnych danego dystryktu w imieniu Stanów Zjednoczonych, a także wszystkich sprawach cywilnych, którymi zainte­ resowane są Stany Zjednoczone, oprócz spraw przed sądem najwyższym, działa­ jącym w danym dystrykcie”. Każdy z 93 U.S. Attorneys jest mianowany przez Prezydenta za radą i zgodą Senatu162 i działa w jego imieniu. Prokuratorzy ci są odpowie­ dzialni bezpośrednio przed Prokuratorem Generalnym, choć nadzór At­ torney General pojawił się dopiero w wyniku nacisków politycznych około połowy XIX wieku163. U.S. Attorneys działają w zakresie spraw: - karnych - koordynują dochodzenia w sprawach z użyciem przemo­ cy, związanych z działalnością terrorystyczną lub przestępczością zorga­ nizowaną, korupcją, handlem narkotykami, nadużyciami finansowymi, przestępstwami komputerowymi, przestępstwami przeciw środowisku. Przygotowują skargi w sprawach karnych, negocjują ugody, rewidują apelacje, nadzorują czynności dochodzeniowo-śledcze (współpracują z grand jury, gromadzą materiały dowodowe, przesłuchują świadków, przygotowują nakazy przeszukania). - cywilnych - bronią interesów rządu w procesach przeciwko Stanom Zjednoczonym, biorą udział w procedurach upadłościowych (przesłu­

161 Ustawa Judiciary Act stworzyła podział Stanów Zjednoczonych na okręgi i dys­ trykty sądowe. Powstało wówczas 13 dystryktów, natomiast z biegiem czasu i rozwojem terytorialnym państwa zwiększała się liczba dystryktów. Dziś Stany Zjednoczone podzie­ lone są na 13 okręgów i 94 dystrykty. Por. Violetta Siedlińska, Sądownictwo amerykańskie w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki. Kraków 1997, s. 43-45. 162 Choć istnieją 94 dystrykty sądowe, to jednak U.S. Attorneys jest 93, z uwagi na to, że jeden prokurator dystryktowy powołany jest dla dwóch dystryktów - Guam i Wysp Pólnocno-Mariańskich. 163 Por. podrozdział 2.2. 90 Charakterystyka Departamentu Sprawiedliwości chują świadków, ekspertów, wybierają ławę przysięgłych, rewidują ape­ lację). W sprawach dotyczących prawa upadłościowego współpracują z U.S. Trustees, którzy, podobnie jak U.S. Attorneys, działają w dystryk­ tach sądowych.

O roli tych urzędników niech świadczy fakt, że 95% spraw karnych, jakimi zajmuje się Departament Sprawiedliwości, pozostaje w rękach U.S. Attorneys. W ten sposób, około 70% personelu biur U.S. Attorneys rozpatruje kwestie związane ze sprawami karnymi. To, że criminal cases stanowią podstawę działania prokuratorów dystryktowych, widać także w danych obrazujących czas spędzany przez nich przed sądami - rocznie niemal 90% czasu spędzanego przez prokuratorów w sądach dystrykto­ wych jest poświęcanego właśnie na procesy karne164. Urząd U.S. Marshals został stworzony również przez pierwszy Kon­ gres, na mocy Judiciary Act roku 1789. U.S. Marshals otrzymali upraw­ nienia do wspierania sądów federalnych w dystryktach i do realizowania wszystkich prawomocnych nakazów sądowych, Kongresu czy Prezyden­ ta. Podobnie jak U.S. Attorneys, działają w 94 dystryktach sądowych. Do ich głównych kompetencji należy aresztowanie, nadzór nad więźniami, wystosowywanie nakazów sądowych, wzywanie do stawiennictwa w są­ dzie pod groźbą kary (subpoena). To właśnie U.S. Marshals dbają o wła­ ściwy przebieg rozprawy - żeby więźniowie byli na miejscu, a członko­ wie ławy przysięgłych i świadkowie na czas. Są mianowani przez Prezydenta, jednak największy wpływ na ich wybór ma Prokurator Gene­ ralny, przed którym są bezpośrednio odpowiedzialni. Zarówno U.S. Attorneys, jak i U.S. Marshals posiadają biura wyko­ nawcze w łonie Departamentu Sprawiedliwości, które koordynują pracę urzędników dystryktowych. Jeden z byłych Prokuratorów Generalnych, William French Smith, stwierdził, że

IM H.W. Perry, jr., U.S. Attorneys: Whom Shall They Serve?. Law and Contemporary Problems, vol. 61, no. 1 & 2, Durham 1998, s. 141. Geneza i powstanie Departamentu Sprawiedliwości 91

„Departament Sprawiedliwości jest wyjątkową instytucją, w której pracują wyjątkowi ludzie. Zarówno urzędnicy mianowani przez Prezydenta, jak i niżsi urzędnicy są szanowani tak wewnątrz administracji, jak i poza nią. Złożoność i kompleksowość problemów, jakie pojawiają się w łonie departamentu, jest przytłaczająca. Tak naprawdę znajduje się on w miejscu, w którym krzyżują się drogi wszystkich biur administracji rządowej”165.

165 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration. Hoover In­ stitution Press, Stanford University, California 1991, s. 29. 92 Kompetencje Prokuratora Generalnego

2.4. Kompetencje Prokuratora Generalnego

„Żaden inny urzędnik, oprócz Prokuratora Ge­ neralnego, nie spełnia tylu ról w gabinecie - jest prawnikiem, urzędnikiem sądowym, członkiem palestry i reprezentantem państwa w jednej osobie”.

Daniel J. Meador

Sekcja 35 Judiciary Act określa podstawowe kompetencje Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych. Kompetencje te zostały potwier­ dzone ustawą tworzącą Departament Sprawiedliwości w roku 1870. Jed­ nak praktyka spowodowała, że dziś nie można patrzeć na obowiązki At- torney Generał jedynie poprzez przepisy dwóch wymienionych powyżej ustaw. Prokurator Generalny zawdzięcza coraz szerszy zakres funkcji ogromnemu aparatowi biurokratycznemu, na czele którego stoi, oraz kie­ runkom polityki wyznaczanej przez poszczególnych Prezydentów. Po­ nadto, pierwotne rozumienie kompetencji Prokuratora Generalnego ule­ gło zmianie - na korzyść szerszego ujęcia obowiązków, jakie ma spełniać jako chief law officer of the nation. Należy przyjrzeć się, w jaki sposób Attorneys Generał realizowali swoje uprawnienia na przestrzeni ponad dwustu lat państwowości amerykańskiej, a także, czy czynili to w sposób niezależny i bezstronny od ingerencji politycznych. Większość prac związanych z tematyką urzędu Prokuratora General­ nego ukazuje chronologicznie politykę poszczególnych administracji, podkreślając jej dobre i złe strony166. Osobiście proponuję nieco odmien­ ne podejście do tego tematu. Będzie ono polegało na charakterystyce po­ szczególnych kompetencji Prokuratora Generalnego, wraz z ukazaniem występującego w łonie urzędu konfliktu polityczno-prawnego. Ujęcie to opierać się będzie głównie na porównaniu, w jaki sposób konkretna kom­ petencja była rozumiana i realizowana przez poszczególnych Attorneys Generał. Takie podejście wymaga zatem dokonania podziału kompetencji Prokuratora Generalnego, który to podział posłuży do późniejszej analizy polityki urzędu na przestrzeni ostatnich dwóch wieków.

166 Por. Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit.,; Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 93

Różni autorzy różnie określali katalog uprawnień Prokuratora Gene­ ralnego. Na przykład Richard Harris, w monografii Justice - the Crisis of Law, Order and Freedom in America, przedstawiał tę kwestię w sposób następujący: „Jako szef Departamentu Sprawiedliwości, Attorney Generał jest głównym urzędnikiem prawnym rządu. W tym zakresie jest odpowiedzialny za reprezento­ wanie Stanów Zjednoczonych w sądach federalnych, zapewniając zarówno oskar­ żenia w sprawach kryminalnych, jak doradztwo w sprawach cywilnych. Po dru­ gie, jest odpowiedzialny za prowadzenie śledztwa w wypadku pogwałcenia prawa federalnego. Po trzecie, jest odpowiedzialny za więzienie tych, którzy są oskarże­ ni o przestępstwa federalne i tych, którzy są skazani za ich popełnienie prawo­ mocnym wyrokiem sądu. Po czwarte, jest odpowiedzialny za procedury, które z obywateli innych państw czynią obywateli Stanów Zjednoczonych. Po piąte, dba o bezpieczeństwo w państwie, kiedy jest ono zagrożone z zewnątrz lub od wewnątrz. Po szóste, jest odpowiedzialny za eliminowanie biznesu narkotykowe­ go i za nadzór nad leczeniem tych, którzy są uzależnieni od narkotyków. Po siódme, jest odpowiedzialny za przeglądanie tysięcy kandydatów na sędziów fe­ deralnych każdego roku. Po ósme, realizuje funkcję dostarczania porad prawnych Prezydentowi i członkom gabinetu. Po dziewiąte, jest odpowiedzialny za przed­ stawianie propozycji ustawowego zwiększenia bezpieczeństwa w państwie. I wreszcie po dziesiąte, jest odpowiedzialny za stosowanie prawa i służenie spra­ wiedliwości”167.

Trochę bardziej ogólnie na tę problematykę spogląda Daniel Meador. Twierdzi on, że „Prokurator Generalny spełnia przynajmniej cztery podstawowe role: Jego głównym zajęciem jest reprezentowanie rządu przed sądami w sprawach najważ­ niejszych dla państwa. Druga ważna kompetencja to obowiązki szefa administra­ cji Departamentu Sprawiedliwości, realizowana od 1870 roku. Po trzecie, Attor­ ney Generał jest głównym śledczym w państwie w sprawach karnych i cywilnych. Czwarta rola to funkcja członka gabinetu - uczestniczy w podstawowych dysku­ sjach dotyczących polityki kraju, na równi z pozostałymi sekretarzami gabineto­ wymi”168. Najbardziej racjonalne wydaje się dokonanie podziału na sześć pod­ stawowych kompetencji Prokuratora Generalnego, z których cztery sta­ nowić będą źródło analizy. Do kompetencji tych należy:

167 Richard Harris, Justice - the Crisis of Law, Order and Freedom in America. E.P. Dutton & Company Inc., New York 1970, s. 31-33. 168 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice. White Burkett Miller Center, University of Virginia, Charlottesville 1980, s. 24. 94 Kompetencje Prokuratora Generalnego

- doradzanie Prezydentowi w kwestiach prawnych (adviser to the President)', - sporządzanie opinii prawnych, na wniosek szefów departamentów wykonawczych; - udział w nominowaniu Sędziów Sądu Najwyższego i innych sądów federalnych; - występowanie przed Sądem Najwyższym, za pośrednictwem Soli­ citor General', - administrowanie Departamentem Sprawiedliwości; - stosowanie prawa (law enforcement).

Na tej podstawie można dokonać podziału kompetencji na prawnicze i nieprawnicze169. Do tej pierwszej grupy zaliczać się będzie sporządzanie opinii prawnych dla Prezydenta i szefów departamentów wykonawczych, występowanie przed sądami oraz stosowanie prawa. Natomiast funkcja doradcy Prezydenta oraz administrowanie Departamentem Sprawiedliwo­ ści będą kompetencjami nieprawniczymi. Pewne trudności przysparza zaklasyfikowanie kompetencji udziału w nominowaniu sędziów federal­ nych, niemniej jednak, z racji znaczenia sędziów w amerykańskim syste­ mie konstytucyjnym, należy określić te uprawnienia jako gaan-prawni- cze.

Jedną z podstawowych funkcji Prokuratora Generalnego jest wystę­ powanie jako adviser to the President, czyli doradzanie Prezydentowi w kwestiach prawnych. Uprawnienie to rozciąga się również na szefów pozostałych czternastu departamentów administracji rządowej i przyj­ muje formę pisemną. Doradzanie Prezydentowi wiąże się z funkcją członka gabinetu, którą to funkcję Prokurator Generalny realizuje od 1792 roku. Od samego zatem początku uczestniczy w spotkaniach naj­ bliższych współpracowników Prezydenta, którzy bardzo często mają wpływ na politykę kraju. Doradzanie w kwestiach prawnych, choć nie należy w zupełności do kompetencji ęuasz-sądowych, powinno odbywać

169 Dane uprawnienie służy wykonywaniu określonych funkcji przez Prokuratora Ge­ neralnego. W pewnym zakresie, występuje on jako doradca Prezydenta, w pewnym - jako kierownik Departamentu Sprawiedliwości, w pewnym - jako reprezentant administracji przez Sądem Najwyższym. I właśnie z określenia poszczególnych funkcji Prokuratora wynika możliwość wyróżnienia kompetencji prawniczych. Temu zabiegowi ma również służyć definicja kompetencji quas/-sądowych (por. podrozdział 2.5), do których kompeten­ cje prawnicze zdecydowanie należą. Natomiast kompetencje nieprawnicze to wszystkie te kompetencje, które nie są kompetencjami prawniczymi. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 95 się z dala od ingerencji politycznych, jeśli mają zostać zachowane ele­ menty obiektywizmu i bezstronności. Odpowiedzialność Prokuratora Generalnego w stosunku do Prezy­ denta przejawia się na trzech płaszczyznach. Jako chief law officer of the nation, umożliwia Prezydentowi wypełnianie obowiązku przestrzegania właściwego stosowania prawa. Jako doradca prawny, służy Prezydentowi poprzez tworzenie opinii na żądanie szefa państwa. Dodatkowo, jako członek gabinetu, działa jako zaufany współpracownik Prezydenta170 171. W ten sposób widać, że Prokurator Generalny, jako adviser to the Presi­ dent, realizuje kompetencje prawnicze i polityczne. Wydawanie opinii prawnych różni się formą i charakterem od funkcji doradcy gabinetowe­ go. Podczas posiedzeń gabinetowych poruszane są kwestie związane z polityką administracji, natomiast treść opinii Prokuratora Generalnego - przynajmniej teoretycznie - skupia się na problematyce prawnej rządu. Opinie mogą zatem dotyczyć: - interpretacji prawnej określonych działań administracji; - potwierdzenia legalności działań konkretnych urzędników; - sporów prawnych w łonie administracji; - wyjaśnienia przepisów, które nie zostały poddane interpretacji są­ dowej1 '.

Może się zdarzyć jednak, że Prezydenci żądają opinii w kwestiach bardziej politycznych niż prawnych, co rodzi konflikt podczas realizacji przez Attorney General jego podstawowej kompetencji. Podobnie rola Prokuratora Generalnego, jako członka inner cabinet (czyli najbliższego współpracownika politycznego szefa rządu), może stać w konflikcie z jego pozostałymi uprawnieniami.

Choć to Prezydent mianuje sędziów sądów federalnych, to jednak czyni to we współdziałaniu z Prokuratorem Generalnym. W praktyce, Attorney General ma duży wpływ na sporządzanie listy sędziów, spośród których Prezydent dokonuje wyboru tych właściwych. W tym zakresie

170 Paula K. Maguire, The Attorney General: Politic Loyalty v. Professional Responsi­ bility - The Ethical Challenge In Serving Three Masters. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 232. 171 Szerzej zob. Official Opinions of the Attorneys General of the United States. Go­ vernment Printing Office, Washington, D.C., vol. 1-41, 1852-1982; Huston, Miller, Kris- lov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General of the United States', Peter E. Heiser, The Opinion Writing Function of Attorneys General. Idaho Law Review, vol. 18, 1982. 96 Kompetencje Prokuratora Generalnego

Prokurator Generalny powinien działać niezależnie od sugestii politycz­ nych, ponieważ sędziowie federalni mają sprawować swój urząd apoli­ tycznie, w sposób niezawisły i dożywotnio. Istota zasady separation of powers wymaga niezależności władzy sądowniczej, która jednak, poprzez mianowanie jej członków przez władzę wykonawczą, jest przez nią kon­ trolowana, w myśl systemu checks and balances. Kontrola ta wykonywa­ na jest częściowo przez Prokuratora Generalnego, poprzez kierowanie procesem wyboru sędziów. Jednak najważniejszą rolę w amerykańskim systemie sądowym pełnią Sędziowie Sądu Najwyższego. Są oni wybiera­ ni przez Prezydenta i szczególnie w tym procesie zauważyć można ważną rolę Prokuratora Generalnego172. Kompetencja mianowania sędziów realizowana jest przez Attorney Generał, przy pomocy prawników z Office of Legał Counsel, którzy przygotowują wszelkie informacje niezbędne kierownikowi Departa­ mentu Sprawiedliwości. Przedstawiając listę kandydatów na sędziów Pre­ zydentowi, Prokurator Generalny musi brać pod uwagę szereg czynników, dzięki którym dana osoba może zostać wybrana na stanowisko sędziego federalnego. Kandydata powinna charakteryzować doskonała wiedza prawnicza, doświadczenie zawodowe oraz wysoki stopień moralności. Tymczasem wielu Prezydentów decyduje się na mianowanie sędziów o określonych poglądach politycznych. Ponadto, w procesie wyboru sę­ dziów, czynny udział bierze również Senat, co jeszcze bardziej upolitycz­ nia mianowanie sędziów. Dlatego też Prokurator Generalny napotyka na wiele trudności podczas realizacji kompetencji współuczestnictwa w wy­ borze kandydatów do sądów federalnych, a szczególnie do Sądu Najwyż­ szego.

Działalność sądowa Prokuratora Generalnego, tzw. litigation opiera się przede wszystkim na występowaniu przed Sądem Najwyższym w sprawach, w których rząd amerykański jest stroną. Uprawnienie to re­ alizowane jest przez urzędnika, zwanego Solicitor Generał. Wiele w tym zakresie zależy od poglądów samego Prokuratora, odnośnie spraw, jakie mogą uzyskać writ of certoriari (czyli zgodę na ich rozpatrzenie przez Sąd Najwyższy). Formalnie, przed Supreme Court występuje Solicitor

172 Por. Carl Brent Swisher, The Supreme Court in Transition. The Journal of Politics, Southern Political Science Association, vol. 1, issue 4, Georgia 1939; William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration. Hoover Institution Press, Stanford University, California 1991; Griffin B. Bell, Ronald J. Ostrow, Taking Care of the Law. William Morrow & Co., New York 1982. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 97

General, ale współpracuje on we wszystkich sprawach ze swoim przeło­ żonym173. Należy zatem zbadać, jaki wpływ na decydowanie o tym, które sprawy pojawią się przed Sądem Najwyższym ma Prokurator Generalny i czy w tym wymiarze nie podlega naciskom ze strony Prezydenta. Moż­ na powiedzieć, że Prokurator Generalny asystuje również przy oskarże­ niach w niższych sądach federalnych, poprzez nadzorowanie U.S. Attor­ neys. Najistotniejsze wydaje się zbadanie tego, co decyduje o określonym stanowisku Prokuratora Generalnego w danej sprawie sądowej oraz okre­ ślenie, na ile stanowisko to jest niezależne od nacisków politycznych ze strony innych urzędników administracji. Reprezentowanie rządu przed Sądem Najwyższym jest bez wątpienia ogromną władzą w ręku Solicitor General, ponieważ może on w ten sposób wpływać na kierunek rozstrzy­ gnięć prawnych w przyszłych sprawach, w których rząd jest stroną lub w których posiada interes prawny. Ważne jest, aby kompetencja ta była wykonywana bezstronnie i w zgodzie z istniejącymi przepisami prawa.

Attorney General stoi na czele zbiurokratyzowanego Departamentu Sprawiedliwości. Początkowo obowiązki Prokuratora Generalnego były wyłącznie prawne, zajmował się on postępowaniami przed Sądem Naj­ wyższym i doradzaniem w kwestiach prawnych władzy wykonawczej. Ale wraz z rozrostem departamentu i zwiększeniem się jego obowiązków, stanowisko Prokuratora Generalnego przybrało głównie charakter admi­ nistracyjny. Taki rozwój zauważono w roku 1927, kiedy to Albert Lan- geluttig napisał: „Obowiązki Prokuratora Generalnego, jako szefa administracyjnego Depar­ tamentu Sprawiedliwości, zajmują jego całą uwagę i przez to, od utworzenia urzędu Solicitor General, nie zawsze zajmował się on pracą typowo prawni­ czą”174. Oprócz nadzorowania pracy poszczególnych biur i wydziałów, Proku­ rator Generalny nadzoruje dodatkowo pracę agentów federalnych w tere­ nie: U.S. Attorneys i U.S. Marshals, Federalne Biuro Śledcze czy Immi­ gration and Naturalization Service. Pod jego jurysdykcją administracyjną

173 Por. Lincoln Caplan, The Tenth Justice. The Solicitor General and the Rule of Law. Vintage Books, New York 1988; Cornell W. Clayton, Government Lawyers, op.cit.; Re­ becca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics of Law. Temple University Press, Philadelphia 1992; Steven D. Smith, The Constitution and the Pride of Reason. Oxford University Press, 1998. 174 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 345. 98 Kompetencje Prokuratora Generalnego znajdują się federalne więzienia, procedury ułaskawiania i warunkowego zwalniania przed upływem orzeczonej kary oraz inne programy związane ze stosowaniem prawa175. Jednak kompetencje administracyjne Prokuratora Generalnego nie bę­ dą poddane samodzielnej analizie, ponieważ wiążą się z wykonywaniem przez niego pozostałych uprawnień. W ten sposób pewne elementy nad­ zoru Prokuratora Generalnego nad poszczególnymi jednostkami wcho­ dzącymi w skład Departamentu Sprawiedliwości będą się przewijały przy analizie takich kompetencji, jak nadzór nad pracami Solicitor General czy relacje z U.S. Attorneys.

Ostatnią - co nie oznacza, że najmniej ważną - z wymienionych funk­ cji Prokuratora Generalnego jest stosowanie prawa. Attorney General jest głównym law enforcement officer w państwie. Ma za zadanie dbać o wła­ ściwe przestrzeganie prawa federalnego i nadzorować wdrażanie nowych przepisów. W tym zakresie, ważne będą relacje pomiędzy Prokuratorem Generalnym a reprezentantami rządu federalnego w dystryktach sądo­ wych. Zbadać należy, czy w procesie stosowania prawa, Attorney Gene­ ral lub jego podwładni nie kierowali się czynnikami politycznymi. Prezydent Stanów Zjednoczonych stoi na straży właściwego stosowa­ nia prawa (laws be faithfully executed) i w tym zakresie nadzoruje działa­ nia law enforcement Prokuratora Generalnego. Wszczynanie dochodzenia w konkretnych sprawach lub oskarżanie poszczególnych osób powinno się jednak odbywać z dala od ingerencji politycznych, które mogłyby na­ rzucać Attorney General określone postępowanie. Musi on działać w gra­ nicach zakreślonych prawem i utrzymywać apolityczne relacje z urzędni­ kami departamentowymi w terenie. Niekiedy cele polityczne rządu lub konflikt interesu urzędnika administracji mogą powodować ograniczanie kompetencji law enforcement Prokuratora Generalnego.

175 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cil.. s. 1. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 99

2.5. Quasi-sądowość urzędu Prokuratora Generalnego

„W systemie rządów prawa, takim jak Stany Zjednoczone, najważniejsze, według mnie, jest to, żeby wpływ każdego urzędu na politykę państwa nie wykraczał poza granice określone przez prawo”.

William Wirt, Attorney Generał (1817-1829)

W wielu opracowaniach dotyczących urzędu Prokuratora Generalne­ go, spotkać można określenia jego kompetencji jako quasi-judicial (qua- sz-sądowe). Większość autorów anglojęzycznych zgadza si^ ze stwier­ dzeniem, że Attorney Generał pełni funkcje gwasz-sądowe176. Niemniej jednak, rzadko który decyduje się na dowiedzenie tej tezy. Aby określić, czy istnieje konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalne­ go, należy potwierdzić guosz-sądowy charakter jego uprawnień, ze względu na niezależność, jaką powinien posiadać jako chief law offtcer of the nation. Analizę rozpocząć należy od wyjaśnienia części składowych pojęcia quasi-judicial. Jeśli chodzi o główny człon wyrażenia, czyli słowo judi- cial, oznacza ono pojęcie „sądowy” - jest ono nieodłącznie związane z działalnością sądowniczą. Kompetencje sądowe to te wszystkie kom­ petencje, które należą do władzy sądowniczej. W Stanach Zjednoczonych kompetencje federalnej władzy sądowniczej są zapisane zarówno w Kon­ stytucji (artykuł III), jak i w ustawach Kongresu (np. Judiciary Act 1789), a także w orzecznictwie Sądu Najwyższego177. Mając na myśli kompe­ tencje „sądowe”, wśród podstawowych można wymienić: - rozstrzyganie i orzekanie w sporach wynikłych z naruszenia prawa; - interpretacja prawa; - oskarżanie w sprawach karnych i cywilnych.

1,6 Por. Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit.; Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit.; Cornell W. Clayton, Government Lawyers, op.cit.; Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Justice, op.cit. 177 Np. Marbury v. Madison 5 US 137 (1803) lub Banco National de Cuba v. Sab- batino 376 US 398 (1964). Por. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit. 100 Quasi-sądowość urzędu Prokuratora Generalnego

Ważny przy tym jest również charakter pracy sędziego, realizującego kompetencje judicial. Sądownictwo federalne w Stanach Zjednoczonych jest niezawisłe i niezależne. W tym zakresie sędziowie posiadają szereg przywilejów, wśród których wymienić należy przede wszystkim nieusu­ walność z urzędu oraz stałość wynagrodzenia. Nieusuwalność z urzędu oznacza dożywotnie piastowanie urzędu, z wyłączeniem sytuacji tzw. utraty stanowiska. Dożywotnia kadencja wypływa z generalnej zasady niezawisłości i apolityczności sądownictwa. Niezawisłość jest zagwa­ rantowana poprzez konstytucyjny podział władz na trzy odrębne gałęzie, każdą niezależną w sprawowaniu swojej funkcji i niepodległą drugiej178. Dlatego też wszelkie działania „sądowe” powinny być niezależne od in­ gerencji pozostałych gałęzi władzy - wykonawczej i ustawodawczej, nie powinny podlegać naciskom politycznym. Działania sądowe powinny być zarówno bezstronne, jak i obiektywne. Słownik terminologii prawni­ czej i ekonomicznej definiuje pojęcie judicial jako coś bezstronnego, sprawiedliwego, rozsądnego i rozumnego. Natomiast pojęcie quasi ozna­ czać będzie „prawie, niemal, pseudo-”179. Zestawiając obydwa człony razem, otrzymamy zatem pojęcie quasi-judicial, czyli g«as/-sądowy, pseudo-sądowy. W tym wymiarze, kompetencje gwasi-sądowe będą nale­ żały do instytucji, urzędu czy jednostek, które w zakresie swych obo­ wiązków będą częściowo realizowały uprawnienia sądowe. W amerykańskiej literaturze prawniczej pojęcie quasi-judicial stoso­ wane jest często do działań administracji publicznej (urzędników pu­ blicznych), którzy mają za zadanie, między innymi, prowadzenie docho­ dzenia, dokonywania przesłuchań czy analizę materiałów dowodowych. Urzędnicy ci, jako podstawę swych głównych działań, mają kompetencje zbliżone do kompetencji sądowych18 . Trudno wymienić wszystkie urzędy i agencje, które realizują funkcje

178 Violetta Siedlińska, Sądownictwo amerykańskie w Konstytucji..., op.cit., s. 57-58. 179 Janina Jaślan, Henryk Jaślan, Słownik terminologii prawniczej i ekonomicznej an­ gielsko-polski. Wiedza Powszechna, Warszawa 1991, s. 495. 180 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 26-27. 181 John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 300. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 101 stwa i orzecznictwa administracyjnego i jednocześnie prowadzić szereg czynności dochodzeniowo-śledczych (na przykład przesłuchiwać świad­ ków - tzw. hearings)'62. W łonie samego Departamentu Sprawiedliwości istnieje wiele jednostek realizujących kompetencje guasz-sądowe. Przy­ kładem tego jest np. Foreign Claims Seulement Commission, która, jako niezależna quasi-judicial agency, rozstrzyga spory wynikające ze skarg obywateli amerykańskich w stosunku do rządów innych państw183. Jakie funkcje będzie zatem posiadał szef Departamentu Sprawiedliwości?

Prokurator Generalny jest uznawany za chief law officer of the nation, a jego departament za największą firmę prawniczą w kraju. Od roku 1870 Attorney General stoi na czele ogromnego biurokratycznego zespołu agencji i biur, które realizują szereg kompetencji ęzzosz-sądowych. Z jed­ nej strony, służy więc jako główny prawnik rządu, odpowiedzialny za oskarżanie przestępców federalnych, za reprezentowanie rządu w sądach w większości spraw cywilnych i za doradzanie Prezydentowi i członkom gabinetu w kwestiach prawnych. Z drugiej zaś strony, jest administracyj­ nym szefem wielu biur, agencji i służb, z których każde składa się z prawników pełniących kompetencje prawnicze i gwasz-sądowe184. Nie zajmując się uprawnieniami administracyjnymi Prokuratora Generalnego i jego nadzorem nad innymi jednostkami z/zzasz-sądowymi, należy ocenić, jaki charakter mają jego własne kompetencje jako chief law officer of the nation. W poprzednim podrozdziale dokonany został podział uprawnień Pro­ kuratora Generalnego. W ten sposób łatwiej będzie przeprowadzić analizę tych kompetencji pod kątem ich sądowego charakteru. Jako adviser to the President, Prokurator Generalny - w pewnym zakresie - realizuje funkcje polityczne. Ale jednocześnie, wydając opinie prawne na żądanie głowy państwa i kierowników departamentów rządowych, Attorney General realizuje obowiązki <7uasz-sądowe. Wydawanie opinii prawnych było uznawane przez Cushinga za jedyną funkcję quasi-judicial Prokuratora Generalnego. Zaprzeczył on, jakoby działania Prokuratora Generalnego w sądach federalnych wymagały niezależności, ponieważ występował w nich jako adwokat Stanów Zjednoczonych - w przeciwieństwie do wy-

112 Roman Tokarczyk, Prawo amerykańskie. Zakamycze, Kraków 1998, s. 75-76. 1,3 www.usdoj.gov Por. podrozdział 3.3. IM Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 3. 102 Quasi-sądowość urzędu Prokuratora Generalnego dawania opinii prawnych: Attorney General nie jest wtedy, bowiem, prawnikiem doradzającym rządowi jako jego klient, ale urzędnikiem pu­ blicznym, działającym judicially, w sposób odpowiedzialny, zgodnie ze swoim sumieniem i obowiązkami wynikającymi z zawodu prawnika. Pi­ sanie opinii zostało określone przez Cushinga jako „prawnicze w esencji, administracyjne w charakterze i ęt/osz-sądowe w skutku”185. Nie do końca podzielam pogląd Cushinga co do wąskiego zakresu spraw gnon-sądowych wśród kompetencji Prokuratora Generalnego. Nie podlega dyskusji rozumowanie Cushinga, jeśli chodzi o rolę opinii praw­ nych pisanych dla Prezydenta i szefów departamentów rządowych. Na­ tomiast nie zgadzam się z interpretacją uprawnień do występowania przed sądami federalnymi, w szczególności Sądem Najwyższym. W tym zakre­ sie Prokurator Generalny wydaje się również realizować uprawnienia ęwan-sądowe. Decyduje o sprawach, które mają pojawić się przed Sądem Najwyższym (poprzez Solicitor General), oskarża w przestępstwach kar­ nych i argumentuje niektóre sprawy sądowe, w których Stany Zjednoczo­ ne mają swój interes prawny. Według Prokuratora Generalnego, Edwina Meese’a, sala sądowa jest najważniejszym miejscem, w którym Attorney General realizuje swoje uprawnienia, ponieważ określone orzeczenie sądowe może zmienić kie­ runek prawa. Szczególnie, jeśli chodzi o orzeczenia Sądu Najwyższego. Dlatego też, wypełniając swoje sądowe obowiązki, powinien działać w sposób niezależny186. Prokurator Generalny, w ramach obowiązków nadanych mu przez Ethics in Government Act, współdziała w procesie oskarżania wysokich rangą urzędników administracji rządowej o popełnienie federalnych prze­ stępstw karnych. Kompetencje te są co prawda realizowane przez inde­ pendent counsel, niezależne ciało mianowane przez panel sędziów fede­ ralnych, ale sam Prokurator Generalny podejmuje wstępne dochodzenie i to od jego rezultatów zależy, czy zostanie powołany independent coun­ sel, który jest zresztą uzależniony w pewnym zakresie od Prokuratora Generalnego187. Kwestie związane z działalnością independent counsel będą szeroko omówione w podrozdziale 4.3, w tym miejscu natomiast

185 Caleb Cushing, Ojfice and Duties of the Attorney General, op.cit. 186 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 5. 187 Por. Katy J. Harriger, Independent Justice: The Special Prosecutor in American Politics. University Press of Kansas, Kansas 2000. Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych... 103 należy je zaliczyć do zakresu funkcji guasz-sądowych szefa Departa­ mentu Sprawiedliwości. Innym argumentem, przemawiającym za uznaniem Prokuratora Gene­ ralnego jako urzędnika ęwaiz-sądowego, jest umieszczenie przepisów dotyczących Attorney Generał w ustawie tworzącej kształt sądownictwa federalnego. Ustawa Judiciary Act z roku 1789 stworzyła urząd i wyty­ czyła kierunek jego rozwoju - poprzez nadanie mu określonych kompe­ tencji. Wydaje się, że umieszczając w jednej ustawie przepisy o kompe­ tencjach sądownictwa federalnego i Prokuratora Generalnego, autorzy dokumentu mieli na celu podkreślenie elementów sądowych wśród uprawnień Attorney Generał. Tym samym, przyznali mu część kompe­ tencji zbliżonych do kompetencji sędziów, a na pewno zrównali charakter pracy Prokuratora i sędziów. Dlatego też cechy, jakie posiada władza są­ downicza, czyli niezależność, bezstronność i obiektywność, powinny cha­ rakteryzować również urząd Prokuratora Generalnego Stanów Zjedno­ czonych. Jest on jedynym członkiem gabinetu Prezydenta, stworzonym ustawą dotyczącą władzy sądowniczej. Przepisy, odnoszące się do Prokuratora Generalnego i Departamentu Sprawiedliwości wciąż, mieszczą się w części U.S. Codę dotyczącej są­ downictwa, a nie wśród przepisów dotyczących departamentów wyko­ nawczych188. Ponadto, treść przysięgi, jaką musi składać Attorney Gene­ rał (jako pracownik Departamentu Sprawiedliwości), skłania do wniosku, że funkcje, jakie pełni, zbliżone są swoim charakterem do funkcji sę­ dziowskich. Urzędnicy Department of Justice mają bowiem sprawować swój urząd „obiektywnie i sprawiedliwie”189.

Można z całą stanowczością stwierdzić, że w strukturach władzy wy­ konawczej umieszczono urzędnika z elementami uprawnień właściwych władzy sądowniczej. Spora część kompetencji Prokuratora Generalnego ma charakter quasi-judicial. Dlatego, realizując swoje uprawnienia, po­ winien on działać w sposób niezależny. Niezależność Attorney Generał różna jest oczywiście od tej, którą posiadają sędziowie federalni - pełnią oni urząd dożywotnio i mogą zostać z niego usunięci tylko w wyjątko­ wych okolicznościach. Natomiast Prokurator Generalny mianowany jest i odwoływany przez Prezydenta, przez co trudniej jest mu realizować

I, I,11 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 27. II, 9 www.usdoj.gov 104 Quasi-sądowość urzędu Prokuratora Generalnego funkcje quasi-judicial. Jako członek palestry i urzędnik sądowy, Attorney Generał jest związany profesjonalnymi kanonami etycznymi i regułami sądowymi. Dodatkowo, jako urzędnik publiczny, musi stosować prawo sprawiedliwie - w stosunku do wszystkich obywateli państwa190. Każda ingerencja polityczna może zakłócić charakter jego pracy i mieć nega­ tywny wpływ na ocenę sprawowania urzędu. Sporządzanie opinii praw­ nych, dotyczących ważkich kwestii państwowych, reprezentowanie pań­ stwa przed sądami federalnymi i wpływ na kierunek rozstrzygnięć sądowych, prowadzenie czynności dochodzeniowo-śledczych, czy ustala­ nie składu sądów federalnych, powinno być zatem dokonywane w sposób niezależny i niezawisły, z dala od politycznych nacisków i ingerencji. Czy nie dzieje się jednak inaczej? I czy w ogóle możliwy jest rozdział polityki i prawa w łonie urzędu Prokuratora Generalnego Stanów Zjedno­ czonych, skoro istnieją kompetencje które są z charakteru polityczne?

1,0 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 1. Rozdział 3

KONFLIKT KOMPETENCJI W ŁONIE URZĘDU PROKURATORA GENERALNEGO

3.1. Konflikt kompetencji

„Prokurator Generalny jest zaprzysięgany po to, żeby realizować swoje obowiązki zgodnie z przepisami prawa. Rozszerzanie kompetencji urzędu byłby postępowaniem niezgodnym z prawem”.

William Wirt, Attorney Generał (1817-1829)

Przyjęta forma analizy tematu, w oparciu o badanie poszczególnych kompetencji Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych, ma na celu stwierdzenie, czy istnieje konflikt pomiędzy kompetencjami prawni­ czymi lub quasi-sądowymi urzędnika a ingerencją polityki w codziennej pracy szefa Departamentu Sprawiedliwości. Świadomie używane jest pojęcie konfliktu kompetencji zamiast, na przykład, konfliktu interesów, w celu dowiedzenia, że sama konstrukcja urzędu powoduje wynikanie sprzeczności utrudniających pełnienie funkcji przez Prokuratora General­ nego. Konflikt interesów może nastąpić na jakimkolwiek stanowisku pu­ blicznym, wynika bowiem raczej z cech indywidualnych urzędnika niż z samej konstrukcji stanowiska, jakie zajmuje, a pojawia się wówczas, gdy interes osobisty lub finansowy pracownika rządowego jest w konflik­ 106 Konflikt kometencji cie (lub wydaje się być w konflikcie) z jego urzędniczymi obowiązkami. Tego typu konflikt jest jednak charakterystyczny dla niemal każdego urzędu publicznego, wiąże się bowiem z cechami osobowościowymi jed­ nostki, która go doświadcza. Natomiast konflikt kompetencji wynika ze struktury urzędu, którego dotyczy, dlatego też pojawia się niezależnie od tego, kto zasiada na danym urzędzie.

Wielu autorów decyduje się korzystać z pojęcia konfliktu interesów przy opisie urzędu Prokuratora Generalnego. Kąty J. Harriger twierdzi, że polityczny konflikt interesów jest problemem szczególnym w Departa­ mencie Sprawiedliwości i w urzędzie Prokuratora Generalnego. Koncen­ tracja uprawnień law enforcement i innych funkcji prawniczych w jed­ nym departamencie powoduje wytwarzanie określonych nacisków na osoby stosujące prawo191. Bayless Manning charakteryzuje konflikt inte­ resów jako jednoczesne występowanie interesu urzędnika administracji związanego z właściwym zarządzaniem urzędem oraz jego interesu pry­ watnego192. Niemniej jednak, konflikt taki nie trwa cały czas, lecz wynika ze zbiegu określonych okoliczności. Trudno zatem przedstawiać urząd Prokuratora Generalnego jako stanowisko, na którym obserwuje się cią­ gły konflikt interesów, wynika on bowiem z cech osobowościowych po­ szczególnych Attorneys Generał. Skoro konflikt interesów może wystąpić na każdym urzędzie publicznym, podobnie jest w przypadku urzędu Pro­ kuratora Generalnego. Analizując występowanie konfliktu interesów w Departamencie Sprawiedliwości, należałoby zatem zająć się oceną po­ lityki poszczególnych administracji i wykazać ewentualne przypadki na­ ruszenia prawa przez urzędników, którzy czerpali korzyści prywatne z pełnienia funkcji publicznych. Natomiast analizując cechy samego urzędu, powinno określić się jego podstawowe zadania (czy też kompe­ tencje) i zbadać, czy podczas ich wypełniania urzędnik nie napotyka na konflikt uniemożliwiający mu właściwą realizację obowiązków. Paul Verkuil mówi ogólnie o konfliktach w systemie podziału władz i dzieli je na trzy płaszczyzny: konflikty pomiędzy gałęziami władzy, w łonie danej gałęzi władzy i tam, gdzie jednostka ma interes osobisty podczas wypełniania obowiązków służbowych. Jego zdaniem, te kon­ flikty są nieodłączne podczas działań każdego rządu. Konflikt istnieje

191 Katy J. Harriger, Independent Justice: The Special Prosecutor in American Politics. University Press of Kansas, Kansas 2000, s. 122. 192 Bayless Manning, Federal Conflict of Interest Law. Harvard University Press, Cambridge-Massachusetts 1964, s. 3. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 107 zawsze, kiedy ta sama osoba tworzy prawo i je egzekwuje. Pojawia się także, kiedy podejmujący decyzję jest zależny od osoby, której ta decyzja dotyczy z jakichś przyczyn19 . Konflikt taki jest zatem wpisany w kon­ strukcję danego urzędu. W tym zakresie urząd Prokuratora Generalnego jest miejscem występowania konfliktu, który należałoby określić jako konflikt kompetencji. Konflikt ten może być zdefiniowany, podobnie jak konflikt interesów, z tym, że interes prywatny będzie zastąpiony przez interes publiczny. W ten sposób obserwujemy zderzenie interesu publicz­ nego z innym interesem publicznym. Prokurator Generalny, realizując konstytucyjnie nakreślone obowiązki chief law officer of the nation, na­ potyka na przeszkody w postaci ingerencji politycznych, które wynikają z jego funkcji doradcy Prezydenta. Istnieje tutaj zatem konflikt pomiędzy poszczególnymi kompetencjami urzędnika. Analiza każdej z tych kom­ petencji z osobna pozwoli na dowiedzenie, czy konflikt ten dotyczy jedy­ nie funkcji, którą Prokurator Generalny spełnia jako adviser to the Presi­ dent, czy też pozostałych - równie ważnych - funkcji, takich jak, na przykład, reprezentowania Stanów Zjednoczonych przed sądami, uczest­ nictwa w procesie mianowania sędziów federalnych lub działań związa­ nych z law enforcement. W niektórych opracowaniach autorzy określają konflikt w łonie urzę­ du Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych jako konflikt lojal­ ności. Wskazują na osobę Prezydenta, jako tego, który mianuje Attorney General i może go w każdej chwili odwołać, przez co urzędnik jest uza­ leżniony politycznie od szefa administracji. Konflikt ma polegać na zde­ rzeniu się dwóch lojalności - w stosunku do Prezydenta i do narodu (jako chief law officer of the nation)w. Cornell W. Clayton widzi konflikt lo­ jalności w szerszym zakresie. Twierdzi, że w takich urzędach jako biuro Prokuratora Generalnego czy Solicitor General, prawnicy stają naprzeciw różnorodnych napięć. Każdy jest adwokatem jakiejś agencji, jakiegoś biura czy departamentu, który ma własne cele organizacyjne, a jednocze­ śnie są oni adwokatami stronniczej politycznie administracji rządowej, która wymaga od jednostki poddania się programowi całości. Prawnik należy jednak do grupy zawodowej, która wyuczyła go, jak pozostać bez­ stronnym i obiektywnym urzędnikiem. Jeśli bowiem prawo nie jest inter-

Martin H. Redish, The Constitution As Political Structure/. Oxford University Press, New York 1995, s. 128. 194 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities: Law and Politics in the Attorney General’s Office 1789-1990. University Press of Kansas, Kansas 1992. 108 Konflikt kometencji pretowane obiektywnie i uczciwie, wtedy staje się polityką195. Niewąt­ pliwie Prokurator Generalny napotyka konflikt lojalności, co jest szcze­ gólnie widoczne podczas realizowania przez niego funkcji doradcy Pre­ zydenta, niemniej jednak konflikt ten wynika przede wszystkim z przyznania Attorney Generał określonych kompetencji prawniczych, które w praktyce zderzają się z funkcjami politycznymi.

Podstawą analizy będzie zatem określenie struktury urzędu, poprzez zbadanie poszczególnych kompetencji Prokuratora Generalnego. Badanie to w wielu przypadkach polegać będzie na przedstawieniu okoliczności określonych zdarzeń i reakcji poszczególnych Attorneys Generał na te zdarzenia. Analiza poszczególnych kompetencji Attorney Generał, a co za tym idzie prezentowanie działań podjętych przez konkretnych urzęd­ ników w konkretnych sytuacjach, pozwoli na uzyskanie pełnego wize­ runku urzędu jego struktury i charakteru ustrojowego. Nie należy zapominać, że omawiając konflikt istniejący w łonie urzę­ du Prokuratora Generalnego, dotyka się konfliktu instytucji, którą uosa­ biają pierwszoplanowe postaci życia politycznego Stanów Zjednoczo­ nych. Dlatego też ważne jest zbadanie konstrukcji urzędu, ze względu na jego doniosłość i rangę w amerykańskim systemie rządowym. Departa­ ment Sprawiedliwości, z powodu swojej wyjątkowej roli spośród innych departamentów wykonawczych, narażony jest na nieustanny konflikt po­ lityki i prawa. Konflikt ten nie jest jednak spowodowany jedynie poprzez cechy indywidualne określonych kierowników departamentu, lecz przez nadanie Prokuratorowi Generalnemu różnych kompetencji, które w praktyce mogą pozostawać z sobą w konflikcie.

Z tego właśnie powodu w poprzednim rozdziale dokonano podziału kompetencji Attorney Generał. Szczegółowa analiza tych kompetencji ma na celu wykazanie istnienia konfliktów, w większości realizowanych przez Prokuratora Generalnego funkcji. Chodzi tu zatem o konflikt: - kompetencji doradcy prawnego Prezydenta i szefów innych depar­ tamentów wykonawczych, z obowiązkami wynikającymi z politycznego mianowania Attorney Generał i jego zależnością od Prezydenta; - kompetencji reprezentowania Stanów Zjednoczonych przed sądami, a przede wszystkim przed Sądem Najwyższym (realizowanej przez Soli-

1,5 Cornell W. Clayton, Government Lawyers. University of Kansas Press, Lawrence 1995, s. 2. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 109 citor Generał), we wszystkich sprawach, w których państwo ma swój interes, w przypadku, gdy interes ten jest bardziej polityczny niż prawny; - kompetencji współuczestnictwa w wyborze sędziów sądów federal­ nych, która to kompetencja powinna być wykonywana bezstronnie i obiektywnie, a często podlega nadmiernej polityzacji; - kompetencji law enforcement, czyli stosowania prawa sprawiedliwie wobec wszystkich, z obowiązkiem realizowania polityki administracji, która może być sprzeczna z założeniami głównej jednostki stosującej prawo - Departamentu Sprawiedliwości. W tym wymiarze mówić można o konflikcie interesów czy konflikcie lojalności, ale najpełniej problematykę tę oddaje pojęcie konfliktu kom­ petencji. Faktem jest, że wszystkie te konflikty składają się na jeden pod­ stawowy - konflikt prawa i polityki, który w łonie urzędu Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych jest bardziej niż widoczny. 110 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

3.2. Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

„Urzędnicy publiczni są agentami ludzi - mu­ szą nie tylko poświęcać swój czas i pracę dla rządu, ale powinni również unikać działań o charakterze politycznym i stronniczym”.

Grover Cleveland, Prezydent Stanów Zjedno­ czonych (1885-1889; 1893-1897)

Ustawa Judiciary Act z 1789 roku nadała Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia do doradzania i wydawania opinii prawnych na żądanie Pre­ zydenta, a także szefów departamentów wykonawczych w sprawach, któ­ re dotyczą bezpośrednio tych departamentów. Z treści przepisu wynikają dwie podstawowe kwestie - Attorney General ma za zadanie, przede wszystkim, sporządzanie pisemnych opinii dotyczących problematyki prawnej, na jaką napotyka administracja podczas rządzenia i jednocześnie staje się on doradcą Prezydenta. Już sam zapis sekcji 35 Judiciary Act może sugerować pewną sprzeczność. Wydawanie opinii prawnych jest działaniem stricte prawniczym, wymagającym wysokich kwalifikacji i znajomości przepisów, natomiast funkcja doradzania {advising) nieko­ niecznie musi dotyczyć kwestii prawnych, zważywszy na polityczną działalność Prezydenta. Jednak nie można interpretować tych dwóch kwestii oddzielnie - autorzy ustawy chcieli podkreślić rolę Prokuratora Generalnego jako doradcy Prezydenta, ale doradcy prawnego - legal ad­ viser. W tym wymiarze wydawanie opinii i doradzanie Prezydentowi różnić się powinno od siebie jedynie formą - opinie wydawane są na pi­ śmie, natomiast advising może przybierać formę ustną. Prezydenci korzy­ stali zatem z pomocy prawnej swoich Prokuratorów Generalnych, prosząc ich o porady i opinie w kwestiach natury prawnej, związanych z działa­ niami administracji, na czele której stali. Funkcja doradzania Prezydentowi może rodzić jednak pewne trudno­ ści w realizacji pozostałych kompetencji Prokuratora Generalnego. Jako urzędnik, quasi-judicial powinien posiadać swobodę działania, a jego opinie prawne powinny być niezależne od wpływów politycznych. Jed­ Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 111 nocześnie jest on mianowany przez Prezydenta, któremu doradza. Istnieje zatem niebezpieczeństwo konfliktu kompetencji: - mianowany politycznie urzędnik może doradzać Prezydentowi w kwestiach, które nie wymagają tylko i wyłącznie opinii prawnych; - może doradzać w kwestiach prawnych, ale jego decyzje będą zależ­ ne od stronniczej polityki administracji.

Należy zatem poddać analizie kilka okoliczności związanych z rolą Prokuratora Generalnego jako doradcy Prezydenta, sporządzającego opi­ nie prawne na jego żądanie: 1. należy określić, czy rzeczywiście Attorneys Generał byli mianowa­ ni przez Prezydentów z przyczyn politycznych, czy też w wyniku ich umiejętności prawniczych i doświadczenia zawodowego, czyli - innymi słowy: jakimi czynnikami kierowali się Prezydenci powołując Prokurato­ rów; 2. trzeba przyjrzeć się bliżej treści i roli opinii wystosowywanych na żądanie Prezydenta. Chodzi tu o zbadanie okoliczności wydawania okre­ ślonych opinii, jak i ewentualnych wpływów politycznych na ich treść; 3. należy zastanowić się nad charakterem uczestnictwa Prokuratora Generalnego w posiedzeniach gabinetu prezydenckiego, co pozwoli na pełniejsze określenie relacji między obydwoma urzędnikami.

AD 1. Czynniki decydujące o mianowaniu Prokuratorów Generalnych przez Prezydentów

Ustawa z 1789 roku wymagała od Prezydenta powoływania na urząd Prokuratora Generalnego osoby o wykształceniu prawniczym (learned in law). Jednak obecnie obowiązujące przepisy nie wymagają, aby urzędnik ten był „wyuczony w prawie”. Oczywiście nie oznacza to, że na to sta­ nowisko może kandydować każda osoba - decydująca rola w wyborze należy do Prezydentów, którzy (opierając się na praktyce swoich po­ przedników) powołują na urząd Prokuratora Generalnego samych praw­ ników. Jest to jak najbardziej słuszne działanie, ponieważ funkcje, jakie realizuje taki urzędnik, są ściśle prawnicze, a także ąuasi-judicial, co wymaga nie tylko ogromnego zasobu wiedzy jurystycznej, ale i doświad­ czenia w występowaniu przed sądami, czy tworzeniu opinii prawnych. O ile umiejętności prawnicze są podstawą mianowania, o tyle pozostałe czynniki, jakie wpływają na Prezydentów podczas procesu nominacyjne­ go, sąjuż bardziej zróżnicowane. Okazuje się bowiem, że większość Pro­ 112 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi kuratorów Generalnych przed objęciem urzędu była w jakiś sposób po­ wiązana z działalnością polityczną Prezydentów. Część z nich miało za sobą bogate kariery polityczne, inni byli członkami prezydenckich partii, jeszcze innych łączyła z Prezydentami bliska przyjaźń i współpraca. Wszystkie te elementy można sprowadzić do jednego czynnika - poli­ tycznego. Obserwując historię mianowania Prokuratorów Generalnych, trudno oprzeć się wrażeniu, że wiedza i doświadczenie prawnicze kandy­ datów stanowiły jedyną podstawę dla uzyskania nominacji. Często praw­ dziwą motywacją było bowiem umieszczanie na stanowisku szefa De­ partamentu Sprawiedliwości człowieka, którego poglądy odzwierciedlały preferencje polityczne danego Prezydenta. Za wyjątkiem kadencji Prezydentów Johnsona, Forda, Cartera i oby­ dwu Bushów, każda głowa państwa od 1933 roku mianowała na Proku­ ratora Generalnego osobę, która uczestniczyła w jego kampanii lub była przewodniczącym krajowej konwencji partii196. Co więcej, sześciu sze­ fów prezydenckich kampanii wyborczych, zostało później Prokuratorami Generalnymi zwycięskich administracji: - Harry Daugherty - u Prezydenta Hardinga - Homer Cummings - u Franklina D. Roosevelta - J. Howard McGrath - w administracji Trumana - Herbert Brownell - u Dwighta Eisenhowera - Robert F. Kennedy - u swojego brata Johna - John Mitchell - w administracji Nixona Jak zaobserwował Senator Lloyd Bentsen z Teksasu: „Prokuratorzy Generalni Mitchell, Kennedy i McGrath to najbardziej oczywi­ ste przykłady osób, które zarządzały skutecznie kampanią prezydencką i zaraz po elekcji jej zwycięzców zostały mianowane na szefów Departamentu Sprawiedli­ wości. Niestety, taka praktyka ma swoje dłuższe tradycje w naszym systemie po­ litycznym. Palmer był bliskim współpracownikiem Wilsona podczas konwencji partii demokratycznej w 1912 roku. Murphy był szefem partii F.D. Roosevelta w Michigan. Brownell nie tylko aktywnie uczestniczył w kampanii Eisenhowera, ale był również szefem kampanii Thomasa E. Deweya dwa razy (1944 i 1948). Wielu z nich po mianowaniu na Attorneys Generał kontynuowało swoją działal­ ność polityczną, jako doradcy Prezydenta”197. Widać zatem, że Prezydenci bardzo często mianowali na urząd Proku­ ratora Generalnego ludzi, którzy brali czynny udział w ich kampaniach

196 MacMillan Compendium, How Government Works. MacMillan Library Reference, New York 1999, s. 456. 197 Wendy M. Rogovin, Mitchell Rogovin, The Office ofAttorney General - Not Properly Political. „The Journal of Law and Politics”, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 320. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 113 prezydenckich, a nierzadko stali na ich czele. W ten sposób może pojawić się wyraźny konflikt, jeśli Attorney Generał służy nie tylko jako chief law officer i doradca prawny Prezydenta, ale także polityczny współpracow­ nik, który będzie uczestniczył w kształtowaniu polityki administracji. Niewątpliwie tego typu konflikt może utrudnić administrowanie sprawie­ dliwością w sposób bezstronny198. Dwa tygodnie po elekcji na Prezydenta, Ronald Reagan otrzymał 11- -stronicowe memorandum od Richarda Nixona. Oto, co były Prezydent doradzał w sprawie obsady urzędu Prokuratora Generalnego: „To jeden z twoich najważniejszych urzędów. Przede wszystkim musi to być człowiek, który jest w stosunku do ciebie bardzo lojalny. Dodatkowo, powinien być również wspaniałym prawnikiem i dobrym zarządcą”199. Znamienna jest kolejność czynników, jakie Reagan miał wziąć pod uwagę podczas poszukiwania kandydata na Attorney Generał - miał on być lojalny, a dodatkowo wykształcony prawniczo. Nieprzypadkowo Ri­ chard Nixon wymienił lojalność na pierwszym miejscu. Za swojej kadencji wymagał od Prokuratorów Generalnych bezwarunkowego posłuszeństwa; często byli oni też zaangażowani w działalność polityczną administracji. Szczególnie znaczący był udział Johna Mitchella w aferze Watergate, o czym szerzej w następnym rozdziale. Jednoznacznie określa swoją no­ minację inny Prokurator Generalny, Richard Kleindienst, sprawujący urząd za czasów Prezydenta Nixona: „Nie wiem, czy to dobrze, czy źle, ale mogę być jedyną osobą, która uzyskała wysoką rangą pozycję Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczonych, tylko i wyłącznie z powodu mojego zaangażowania w politykę Partii Republikań­ skiej”200. Kleindienst pomylił się jedynie co do faktu, że nie był w tym wymia­ rze odosobniony. Natomiast Prezydent Reagan wybrał na stanowisko Prokuratora Gene­ ralnego Williama F. Smitha, który został mu wskazany właśnie przez Nixona. Drugim Attorney Generał Reagana był natomiast Edwin Meese. W latach 1981-1988 Meese należał do najbliższych współpracowników Prezydenta. Podczas kampanii prezydenckiej roku 1980 służył jako jeden

l9ł Mitchell Rogovin, Reorganizing Politics out of the Department of Justice. „Ameri­ can Bar Association Journal”, vol. 64, New York 1978, s. 855. 199 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration. Hoover In­ stitution Press, Stanford University, California 1991, s. 57-58. 200 Richard Kleindienst, Justice: The Memoirs of Attorney General Richard Kleindi­ enst. Jameson Books, Ottawa-Illinois 1985, wstęp. 114 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi z głównych doradców Reagana. Kiedy ten wygrał wybory, mianował Meese’a na stanowisko swego doradcy w Białym Domu. Zatem, do roku 1984 Meese służył jako rzecznik polityki Prezydenta - między innymi naciskał na Kongres, żeby zwiększył wydatki na obronę, żeby ograniczył wzrost wydatków na programy socjalne i żeby wprowadził duże cięcia podatkowe. Na początku 1984 roku Reagan powołał Meese’a na urząd Prokuratora Generalnego. Spotkało się to z krytyką z powodu jego kon­ serwatywnych poglądów i politycznej przeszłości201. Jednak, żeby nie ograniczać się do nominacji Prokuratorów General­ nych w wieku XX, zaobserwować należy, jakie czynniki kierowały XIX- wiecznymi nominacjami. Dla przykładu, w liście do Johna Nelsona, Pre­ zydent Tyler napisał: „Szukam odpowiedniej osoby na stanowisko Prokuratora Generalnego, na miejsce pana Legare’a. Wydąje mi się, że nie mogę podjąć bardziej sprawiedliwej decyzji, mając na względzie interes publiczny, jak zaproponować to stanowisko panu. Oprócz pana wielkiej wiedzy prawniczej, tak potrzebnej na tym urzędzie, również pana znajomość stosunków dyplomatycznych powoduje, że jest pan ide­ alnym kandydatem na członka gabinetu, zarówno z mojego punktu widzenia, jak i dla interesów państwa. Powierzam zatem panu urząd Prokuratora Generalnego, mając nadzieję, że żadne okoliczności nie przeszkodzą panu w przyjęciu tej posa­ dy”202. Nelson rzeczywiście objął urząd w roku 1843, ale warta podkreślenia jest argumentacja, jakiej użył Tyler, proponując mu stanowisko Attorney Generał. Znajomość stosunków dyplomatycznych miała być atutem po stronie Nelsona, kwalifikującym go do objęcia urzędu. Można z góry za­ kładać, że Prezydent widział w nominowanym nie tylko prawnika, ale i wytrawnego polityka. Takim politykiem był niewątpliwie pierwszy Prokurator Generalny, Edmund Randolph. Uczestniczył w Konwencji Konstytucyjnej, był współautorem wielu przepisów, które znalazły swoje odzwierciedlenie w treści Konstytucji federalnej. Prezydent Waszyngton, proponując mu urząd Attorney Generał, wskazywał przede wszystkim na wysokie kwali­ fikacje prawnicze i doświadczenie zawodowe Randolpha. Niezależnie od motywacji Prezydenta okazało się, że Prokurator Generalny uczestniczył

201 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government: an Encyclopedia of Investi­ gations, Scandals, Reforms and Legislation. Greenwood Press, Westport, Connecticut 2001, s. 243. 202 John Tyler, Correspondence of President Tyler. William and Mary Quarterly His­ torical Magazine, vol. 12, Jan., 1904, s. 140. List do Johna Nelsona z 28 czerwca 1843 roku. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 115 w formułowaniu kierunków polityki administracji Waszyngtona, zarówno w sprawach wewnętrznych, jak i polityce zagranicznej20 . Jednym z Prezydentów, dla którego czynniki polityczne były decydu­ jące przy obsadzaniu urzędów wykonawczych - w tym urzędu Prokurato­ ra Generalnego - był Andrew Jackson. John Berrien, Roger Taney i Benjamin Butler to prawnicy, którzy pełnili funkcję Attorneys General podczas kadencji Jacksona. Podczas wyboru kandydatów na urząd, Jack­ son nalegał, aby podzielali oni jego poglądy co do polityki wobec Indian i tak zwanej sprawy bankowej20 . Szczególnie sprawa związana z usta­ nowieniem Drugiego Banku Stanów Zjednoczonych jest przykładem upolitycznienia urzędu Prokuratora Generalnego i zostanie poddana ana­ lizie w dalszej części tego rozdziału. Wielu Prokuratorów Generalnych, przed objęciem urzędu w admini­ stracji federalnej, pełniło różne funkcje w rządach stanowych, które z natury były polityczne. Polegały one, między innymi, na podejmowaniu decyzji politycznych, które miały służyć stronniczym interesom danej administracji. Przykładowo, Augustus Garland pełnił rolę sekretarza sta­ nu w rządzie stanowym Arkansas oraz gubernatora tego stanu, zanim zo­ stał powołany przez Prezydenta Clevelanda. John Crittenden, który jako jedyny był powoływany na Prokuratora Generalnego dwa razy (w roku 1841 przez Prezydenta Harrisona i 1850 przez Prezydenta Fillmore’a), pełnił urząd gubernatora stanu Kentucky, który to urząd swoim charakte­ rem jest zbliżony do pozycji Prezydenta w rządzie federalnym. Niektórzy, w chwili powoływania na stanowisko Attorney General, mieli za sobą karierę w innych departamentach rządu federalnego. Na przykład Elliot Richardson, zanim został nominowany przez Prezydenta Nixona, kiero­ wał Departamentem Zdrowia, Edukacji i Opieki Spełecznej (HEW) oraz niezwykle politycznym Departamentem Obrony. Natomiast John Mason był Sekretarzem Marynarki u Prezydenta Tylera, po czym został miano­ wany na Prokuratora Generalnego przez Prezydenta Polka205203 204. Bogate ka­ riery w stanowej lub federalnej władzy wykonawczej nie powinny jednak być czynnikami decydującymi o wyborze na urząd Prokuratora General­ nego. Wręcz przeciwnie - mogą świadczyć o tym, że wybierany jest po­ lityk o wykształceniu prawniczym, który, podejmując określone decyzje

203 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 49-51. 204 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice: Chapters in the History oj Justice and the Federal Executive. DaCapo Press, New York, 1970, s. 110. 205 Attorneys General of the United States 1789-1985. U.S. Department of Justice, Washington, D.C. 1985. 116 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi związane z działalnością Departamentu Sprawiedliwości, będzie się bar­ dziej kierował celami politycznymi zakreślonymi przez administrację niż bezstronnością lub obiektywizmem cechującymi dobrego prawnika. Poglądy polityczne kandydatów na Prokuratorów Generalnych często były czynnikiem decydującym o sukcesie podczas procesu nominacyjne­ go. Ale w procesie tym nie uczestniczy jedynie Prezydent Stanów Zjed­ noczonych, choć ma on rolę wiodącą. Niemniej jednak, nie należy zapo­ minać o roli Senatu, który musi formalnie zatwierdzić kandydata na urząd Attorney Generał. Proces zatwierdzania nie zawsze jest formalnością - Senatorowie wielokrotnie przesłuchują prezydenckich kandydatów, sta­ rając się upewnić, czy są oni odpowiedni do piastowania urzędu chief law ojficer. Przesłuchania mają na celu ewentualne sprawdzenie kwalifikacji kandydatów, ale jednocześnie często są okazją do przedstawienia przez tychże poglądów na sposób zarządzania i kierunki działań przyszłego Departamentu Sprawiedliwości. Co ciekawe, niemal każdy kandydat na Prokuratora Generalnego podkreśla konieczność zachowania bezstronno­ ści i obiektywizmu podczas pełnienia swych funkcji, a także powstrzy­ mania ewentualnych ingerencji politycznych i nacisków z zewnątrz. Można zatem wywnioskować, że każda z osób nominowanych na stano­ wisko Attorney Generał zdaje sobie sprawę z ryzyka wystąpienia kon­ fliktu kompetencji - nachodzenia na siebie polityki i prawa. Griffin Bell, kandydat na Prokuratora Generalnego w administracji Cartera, w następujący sposób opisywał proces przesłuchań senackich: „Podczas przesłuchań jesteś w środku walki i twoja cała reputacja i charakter są na linii ognia. Poddają cię testowi. Dbają tak mało o twoją prywatność i rodzi­ nę, że zaczynasz się zastanawiać, po co ktokolwiek pcha się do rządu. Na szczę­ ście nie wszyscy, którzy są poddawani przesłuchaniom, są traktowani w taki spo­ sób, ale nigdy nie wiesz, czy to nie spotka ciebie. Podczas senackich przesłuchań masz 50 fotografów siedzących przed tobą, nic nie widzisz, bo rażą cię światła telewizyjne i nie wiesz, kto i o co ma cię zamiar zapytać”206. Podczas tego właśnie procesu zatwierdzania, Bell, zapytany o swoją przyszłą niezależność w stosunku do Białego Domu, odpowiedział: „Gdyby ktoś z otoczenia Prezydenta naciskał na załatwienie jakiejś sprawy w odpowiedni sposób, odmówiłbym i poinformowałbym Prezydenta. Powiedział­ bym mu, że nie toleruję takich zachowań. Gdyby Prezydent poprosił mnie o zro­ bienie czegoś, czego ja nie powinienem robić, wtedy odmówiłbym. W razie ko­ nieczności, zrezygnowałbym. Zamierzam być niezależny. Prezydent popełni)

206 Griffin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law. William Morrow & Co., New York 1982, s. 64-65. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 117

błąd, jeśli nie wie, że jestem niezależny. Nie sądzę, żebym miał tego typu kłopoty, ale jeśli pojawiłyby się, wiem jak postępować”207. * W oświadczeniu, po oficjalnych wynikach wyborów prezydenckich roku 2000, Prezydent-elekt, George Bush, stwierdził: „(...) nominuję na urząd Prokuratora Generalnego Johna Ashcrofta - człowie­ ka głębokich przekonań i silnych zasad moralnych. Ashcroft będzie wykonywał swoje obowiązki, kierując się regułami prawnymi, a nie polityką”. Nie dość, że Prezydent zaznaczył o konieczności rozdziału prawa i polityki w Departamencie Sprawiedliwości, to również sam Ashcroft, po zatwierdzeniu go przez Senat, oświadczył: „Jestem wdzięczny Prezydentowi i Senatowi Stanów Zjednoczonych za umożliwienie mi pełnienia służby narodowi amerykańskiemu. Jestem przygoto­ wany na utrzymanie wyjątkowej roli departamentu w historii, poprzez aktywną walkę z niesprawiedliwością. Chcialbym dziś przekazać przesłanie mojej służby - będę walczył z niesprawiedliwością, kierując profesjonalnym Departamentem Sprawiedliwości, który jest wolny od polityki, który działa w sposób uczciwy, którego cechować będzie prawość i poświęcenie zasadom prawa. Departament ten będzie sumiennie stosował prawo gwarantujące równość szans wszystkim Ame­ rykanom”201. Konieczność potwierdzenia rozdziału polityki i prawa podczas pracy na urzędzie Prokuratora Generalnego stała się dziś regułą - ujawnia to możliwość wystąpienia różnego rodzaju konfliktów kompetencyjnych, które utrudniają pracę Attorney Generał. Jak się okazuje, sam proces zatwierdzania kandydatów przez Senat nie jest obcy od wpływów i nacisków politycznych. Wielu przyszłych Proku­ ratorów Generalnych musiało się tłumaczyć z poglądów politycznych i swojej wcześniejszej działalności jako członków Kongresu, czy też uczestników kampanii prezydenckich. Jeden ze świadków procesu prze­ słuchiwania kandydatów na Attorneys Generał przedstawia proces, jako niezwykle stronniczy: „Polityka głównie decyduje o relacjach pomiędzy Departamentem Sprawie­ dliwości, Prezydentem a Kongresem. Każdy Prokurator Generalny jest nomino­ wany przez Prezydenta i zatwierdzany przez Senat i przez to każdy kandydat po­ jawia się przed komitetem senackim w celu przesłuchania zatwierdzającego.

207 Senate Judiciary Committee, Hearings on the Nomination of Griffin Bell to be At­ torney General. 95th Congress, Government Printing Office, Washington, D.C. 1977, s. 136-137. 2011 www.usdoj.gov - strona główna Departamentu Sprawiedliwości. 118 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

Pracując osobiście jako pracownik biura komitetu zaobserwowałem, że podczas wyboru kandydatów decydująca okazuje się argumentacja polityczna”209. Stanowisko Prokuratora Generalnego to niewątpliwie urząd, spośród wszystkich innych urzędów rangi departamentowej, na który jest się naj­ trudniej dostać. Przesłuchania senackie są często o wiele dłuższe i bar­ dziej szczegółowe niż w przypadku innych urzędników, a zatwierdzanie przez Senatorów przechodzi niekiedy paroma głosami. Jedna trzecia kan­ dydatów prezydenckich do gabinetu, odrzuconych przez Senat, to niedo­ szli Prokuratorzy Generalni210. Decyduje o tym na pewno złożoność funkcji Attorney General i - przynajmniej teoretyczne - dążenie do za­ twierdzenia najbardziej niezależnego kandydata z możliwych. Trudno jednak wyobrazić sobie, żeby Prezydent, mający większość w Senacie, nie uzyskał zatwierdzenia dla swojego kandydata, choćby był to kandydat polityczny i stronniczy. Zdarzyć się jednak może, że komisje senackie wynajdą przeszkody formalne dla pełnienia urzędu przez konkretnego kandydata, jeśli chcą go odrzucić. Tak było w przypadku Zoe Baird i Kimby Wood - kandydatek na Attorney General w administracji Billa Clintona. W 1993 roku Clinton został zmuszony do wycofania obydwu nominacji, ponieważ okazało się, że zarówno Baird, jak i Wood, nie pła­ ciły podatków za zatrudnianie w domu nielegalnych imigrantów211. Mo­ gły one zostać pierwszymi kobietami na urzędzie Prokuratora Generalne­ go. Ale dopiero trzecia kandydatka, Janet Reno, została zatwierdzona na stanowisko Attorney General. Piastowała je do końca kadencji Prezy­ denta Clintona. Z wagi decyzji mianowania Prokuratora Generalnego zdawał sobie sprawę Robert F. Kennedy. Twierdził, że jego służba w Sądzie Najwyż­ szym, czy też na stanowisku Attorney General mogłaby „przysporzyć bratu wiele kłopotów”. Jednocześnie, sam chciał objąć stanowisko pod­ sekretarza Stanu lub Obrony, aby mieć wpływ na działania polityczne administracji, poprzez służbę w departamencie czysto politycznym212. Jednak nominacja na Prokuratora Generalnego nie przeszkodziła mu w zajmowaniu się kwestiami tak polityki zagranicznej, jak i wewnętrznej. Można zatem powiedzieć, że o wyborze Roberta Kennedy’ego zadecy-

209 Wallace H. Johnson, Our Nation’s Energy and Resources - Decision Making in Conflict. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 199. 210 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government. Oxford Univer­ sity Press, New York 1998, s. 348. 211 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government, op.cit., s. 64. 212 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 84. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 119 dowal czynnik osobisty - bliskość pomiędzy nim a Prezydentem. John Kennedy chciał mieć jako Prokuratora Generalnego osobę zaufaną, na której mógłby polegać i z którą mógłby omawiać najważniejsze kwestie polityczne. Jest to zatem również czynnik polityczny - mianowanie oso­ by, która jest bardziej politykiem niż prawnikiem. Tego typu Prokurato­ rów Generalnych było bardzo wielu. Niektórzy z nich dopiero po służbie w Departamencie Sprawiedliwości ujawnili swoje zainteresowania poli­ tyką administracji, do której należeli. Zostawali, na przykład, kierowni­ kami innych departamentów rządowych lub urzędnikami konsularnymi - w ten sposób, między innymi, Edmund Randolph, Jeremiah Black, Ri­ chard Olney i Philander Knox zostali Sekretarzami Stanu, natomiast Cae­ sar Rodney, Edwards Pierrepoint, czy Richard Rush zajęli się działalno­ ścią dyplomatyczną213. 214 Prezydenci chcą, żeby ich Prokuratorzy Generalni byli nie tylko kom­ petentnymi prawnikami, ale również mieli podobne poglądy polityczne i byli nakierowani na wprowadzanie polityki administracji. Sąd Apela­ cyjny dla Dystryktu Columbii zgodził się w jednej z opinii, że umiejętno­ ści prawnicze nie są jedynym argumentem przy kwalifikacji na urząd. W sprawie Leonard v. Douglas™, w której pierwszy asystent Asystenta Prokuratora Generalnego chciał odzyskać stanowisko, po zwolnieniu go w wyniku zmiany administracji rządowej, sąd stwierdził: „Prokurator Generalny jest nie tylko chief law officer rządu Stanów Zjedno­ czonych; jest również członkiem gabinetu i musi służyć Prezydentowi jako dorad­ ca zarówno w sprawach dotyczących polityki państwowej, jak i w kwestiach prawnych. Metody stosowania prawa mogą być zależne od wyboru pomiędzy różnymi kierunkami działania, z których wszystkie muszą być zgodne z prawem. Umiejętności i kompetencje prawnicze to nie jedyna kwalifikacja na ten urząd, w którym ponosi się także odpowiedzialność polityczną. Również asystent Proku­ ratora Generalnego potrzebuje na stanowisko pierwszego asystenta kogoś, komu może zaufać i do kogo może się zwrócić po ocenę danej sprawy od strony poli­ tycznej i prawnej”215.

Oczywistym jest, że w przypadku wyboru pomiędzy niezależnym, do­ brze wykwalifikowanym Prokuratorem Generalnym, który doskonale spełniałby rolę urzędnika stosującego prawo a zaufanym, rzetelnym i mo­ że nieźle wykwalifikowanym, Attorney General, na którym Prezydent

213 Attorneys General of the United States 1789-1985, op.cit. 214 321 F. 2d 749, D.C. Cir (1963). 215 Wallace H. Johnson, Our Nation's Energy and Resources..., op.cit., s. 235. 120 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi mógłby zawsze polegać, wybrałby tego drugiego. Wielu Prezydentów z góry zakładało polityczną zależność pomiędzy Białym Domem a De­ partamentem Sprawiedliwości, zamiast niezależności koniecznej podczas stosowania prawa. Pytanie, czy wybór musi być dokonywany spośród tak skrajnych kandydatów. Mógłby to być kandydat bezpartyjny, który nie uczestniczył wcześniej w działaniach politycznych, a pełniłby swój urząd w sposób niezależny, z zachowaniem jednak pewnej wrażliwości na po­ litykę administracji. Na pewno niezwykle trudno jest sprawować urząd Prokuratora Generalnego, jeśli się jest urzędnikiem mianowanym poli­ tycznie, którego łączą z Prezydentem zażyłe relacje, a pojawia się sprawa, którą należy rozstrzygnąć zgodnie z regułami prawa. Nierzadko reguły te pozostaną w sprzeczności z polityką administracji. Widoczny jest zatem, w przypadku politycznie mianowanego Prokuratora Generalnego, kon­ flikt pomiędzy właściwym wykonywaniem kompetencji prawniczych. To polityczne mianowanie, choć wynika z działań poszczególnych Prezy­ dentów i nie dotyczy wszystkich administracji wykonawczych, jest jed­ nak związane z konstrukcją urzędu Attorney Generał. Przepisy umożli­ wiają Prezydentom mianowanie na stanowisko kierownika Departamentu Sprawiedliwości osób związanych z nimi politycznie. W ten sposób, na samym początku swojej misji, Prokurator Generalny jest uzależniony po­ litycznie od swego bezpośredniego przełożonego. Struktura urzędu umożliwia zatem występowanie konfliktu pomiędzy polityką a prawem, co jest podstawą konfliktu kompetencji.

AD 2. Charakterystyka opinii wydawanych przez Prokuratorów General­ nych na żądanie Prezydentów

Prezydent Stanów Zjednoczonych ma prawo nakazywać przedkłada­ nie sobie na piśmie opinii kierowników wszystkich departamentów wła­ dzy wykonawczej w zakresie spraw należących do obowiązków ich urzę­ dów. Ten konstytucyjny przepis dotyczy zatem wszystkich piętnastu kierowników departamentów wykonawczych, w tym Prokuratora Gene­ ralnego, jako szefa Departamentu Sprawiedliwości. Attorney Generał pełni jednak wyjątkową rolę w zakresie wydawania pisemnych opinii na żądanie Prezydenta - czyni to bowiem w ramach funkcji doradczych. Są to opinie prawne, ale nie dotyczą tylko i wyłącznie spraw związanych z Departamentem Sprawiedliwości, lecz wszystkich tych kwestii, co do których Prezydent ma wątpliwości prawne. Nie wszyscy Prezydenci w równym stopniu korzystali z opiniodawczych kompetencji swoich Pro­ Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 121

kuratorów Generalnych. Różnie też interpretowano wagę rozstrzygnięć prawnych tworzonych przez Attorneys General - większość Prezydentów nie uznawała ich jednak za wiążące. Caleb Cushing, Prokurator Generalny za kadencji Franklina Pierce’a, uznawał wydawanie opinii jako kompetencję quasi-judicial, ponieważ w ten sposób Prokurator Generalny definiuje i określa, czym jest prawo, opierając się na szeregu wcześniejszych spraw, a decyzja, którą podej­ muje, powinna być ostateczna i wiążąca - nie tylko dla władzy wyko­ nawczej, ale także stron sporu, co do którego opiniował Attorney Gene­ ral216. Uznanie kompetencji opiniodawczych za uprawnienia quasi- judicial oznacza, że powinny być one wydawane zgodnie z przepisami prawa, w sposób bezstronny i obiektywny, bez wpływów zewnętrznych, w tym nacisków politycznych. Po zapoznaniu się z treścią kilkudziesięciu tomów opinii Prokuratorów Generalnych217, 218 nasuwa się kilka konkluzji dotyczących ich charakteru: - opinie mogą dotyczyć jedynie kwestii prawnych - kiedy nie ma spo­ ru sądowego, funkcja wydawania opinii może służyć jako środek harmo­ nizujący różnorodne rozwiązania prawne istniejące w łonie rządu i jako zapewnienie, że rząd działa zgodnie z przepisami prawa. Dlatego też wy­ dawanie opinii powinno dotyczyć jedynie questions of law2™', - zapytania od Prezydenta i szefów innych departamentów muszą być przedstawione na piśmie - jeśli opinia ma być wydana formalnie, wów­ czas zapytanie musi być zadane na piśmie, w sposób sformalizowany; - opinie nie mogą być wydawane w związku z zapytaniami skierowa­ nymi do Prokuratora Generalnego od urzędników innych niż Prezydent lub szefowie departamentów wykonawczych - jeśli zapytanie pochodzi od niższego urzędnika, wówczas musi być zadane przez kierownika de­ partamentu, w którym sprawuje on urząd; - zapytania szefów departamentów wykonawczych muszą dotyczyć spraw związanych z tymi departamentami - Sekretarz Skarbu nie może, na przykład, prosić o opinię w sprawie powołania urzędnika, który nie działałby pod nadzorem Departamentu Skarbu;

216 Caleb Cushing, Office and Duties of the Attorney General. American Law Register 5, Pennsylwania 1856. 217 Official Opinions of the Attorneys General of the United States. Government Print­ ing Office, Washington, D.C., vol. 1-41, 1852-1982. 218 Griffin B. Bell, The Attorney General: Federal Government Chief Lawyer and Chief Litigator, or One Among Many. Fordham Law Review, New York, May 1978, vol. 46, s. 1065-1066. 122 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

- opinie są wydawane jedynie na podstawie określonych faktów, a nie w sprawach abstrakcyjnych i hipotetycznych - Prokuratorzy Generalni nie tworzą tzw. dictum, czyli hipotetycznych rozstrzygnięć na przy­ szłość219; - opinie nie mogą dotyczyć kwestii, których rozstrzygnięcie należy do sądów - jeśli zapytania dotyczą, na przykład, procedur sądowych, wów­ czas pytający powinien zwrócić się o rozstrzygnięcie do właściwego są­ du; - opinie Prokuratorów Generalnych nie mają mocy precedensów - w tym zakresie ich waga jest mniejsza niż rozstrzygnięć sądowych; mają charakter niewiążący.

Kompetencja do wydawania opinii prawnych została przyznana Pro­ kuratorom Generalnym już w 1789 roku. W związku z tym - podstawową działalnością pierwszych Attorneys Generał było rozstrzyganie pytań prawnych pochodzących od polityków administracji. Edmund Randolph przygotowywał oficjalne opinie zarówno dla Sekretarzy Wojny, Skarbu i Stanu, jak i dla Prezydenta. Co więcej, doradzał Kongresowi w spra­ wach dotyczących ustawodawstwa sądowego. Mógł tak czynić, ponieważ nie miał innych zadań ustawowych - reprezentowanie rządu przed sądami odbywało się wtedy jeszcze w sposób ograniczony, włącznie z argumen­ towaniem spraw przed Sądem Najwyższym. Problem Randolpha polegał na tym, że większą wagę Prezydent przywiązywał do poglądów Jefferso­ na i Hamiltona, natomiast liczył się z opiniami prawnymi Randolpha w sprawach mniejszej wagi220. Kolejni Prokuratorzy Generalni nie wy­ dawali zbyt dużej ilości opinii, a przyczyny tego były dwie - po pierwsze praca w administracji publicznej była jednym z kilku zajęć ówczesnych Attorneys Generał, przez co wielu z nich przywiązywało większą wagę do praktyki w prywatnych kancelariach. Po drugie, sami Prezydenci nie polegali zbytnio na opiniach swoich Prokuratorów. Dlatego też nie two­ rzono wtedy żadnych zbiorów ani kompilacji opinii urzędowych. Sytuacja zmieniła się, kiedy Prokuratorem Generalnym został William Wirt221.

219 dictum (inaczej obiter dicta) to część opinii sędziego, która nie tworzy reguły, ale przedstawia pewną hipotetyczną sytuację, która po spełnieniu przesłanek może stać się w przyszłości wiążąca. Szerzej zob. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law. West Group, St Paul, Minnesota 2000; Dale A. Nance, Law and Justice. Cases and Readings on the American Legal System. Carolina Academic Press, N. Carolina 1994. 220 Nancy V. Baker, ConflictingLoyalities..., op.cit., s. 51. 221 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 60-80. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 123

Traktował on swój urząd z należytą powagą i sam stworzył cały sze­ reg opinii, w których bardzo często wypowiadał się na temat kompetencji swojego urzędu. Uczestniczył w ten sposób w działaniach zmierzających do zwiększenia roli Prokuratora Generalnego w amerykańskim systemie polityczno-prawnym. Dopiero jednak siedem lat po śmierci Wirta (w ro­ ku 1841) ukazał się pierwszy tom Official Opinions of the Attorneys- General, autoryzowany przez Kongres. Z jednej strony, zbiór ten ma charakter historyczny i stanowi dosko­ nałe źródło wiedzy o rozwoju myśli prawnej w administracji rządowej Stanów Zjednoczonych, ale z drugiej strony, służy jako oficjalne uspra­ wiedliwienie działań poszczególnych Prezydentów Stanów Zjednoczo­ nych. Ciekawostką jest, że pierwszy tom Opinions składał się z 1471 stron, z czego aż 500 było zapisanych przez Williama Wirta. Żaden z je­ go poprzedników nie zapisał więcej niż 30 stron, a kolejnych pięciu Pro­ kuratorów Generalnych zapisało niewiele ponad 700 stron222. Niemniej jednak, działalność Wirta zapoczątkowała powszechność pisania opinii przez Attorneys General - Prezydenci i szefowie departamentów wyko­ nawczych częściej zwracali się do nich o radę w najważniejszych kwe­ stiach prawnych. Dziś znaczącą rolę w przygotowywaniu opinii dla Prezydenta i szefów departamentów spełnia Ojflce of Legal Counsel - biuro, które działa od 1933 roku i składa się z wykwalifikowanych prawników. Sprawdzają oni, między innymi, pod względem zgodności z przepisami prawa, wszystkie proklamacje i rozporządzenia wykonawcze Prezydenta. Jednak opinie prawne, formalnie tworzone przez Office of Legal Counsel, muszą uzy­ skać aprobatę Prokuratora Generalnego, który jest ustawowo odpowie­ dzialny za ich wydawanie223. Na pewno dużym ułatwieniem przy tworze­ niu nowych opinii są akta przechowywane przez Office of Legal Counsel, zawierające wszystkie poprzednie decyzje Prokuratorów Generalnych. Spełniają one nie tylko rolę historyczną ale przede wszystkim służą Attorneys General do zbadania, jak podobne sprawy były rozstrzygane przez ich poprzedników. Choć Prokurator Generalny ma za zadanie wydawanie opinii w kwe­ stiach prawnych dotyczących działań zarówno Prezydenta, jak i poszcze­ gólnych departamentów, to jednak istotniejsza wydaje się analiza tej

222 Henry Barrett Learned, The Attorney General and the Cabinet. Political Science Quarterly, vol. 24, New York 1909, s. 451-452. 223 MacMillan Compendium, How Government Works, op.cit., s. 455. 124 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi kompetencji w oparciu o relacje urzędnika z szefem rządu. Wynika to z delikatnej natury funkcji doradcy - Prezydenci wielokrotnie traktowali opinie swych Attorneys General jako usprawiedliwienie konkretnych działań, które odpowiadały polityce ich administracji. To instrumentalne traktowanie prawa stanowi zagrożenie dla właściwego wypełniania obo­ wiązków ustawowych przez Prokuratora Generalnego. Należy przyjrzeć się tym najbardziej kontrowersyjnym opiniom wydanym w przeszło dwu­ stuletniej historii urzędu - czy ich autorzy postępowali w granicach wy­ tyczonych prawem i w jakim stopniu polityka stanowiła czynnik wpły­ wający na ostateczny kształt opinii. Fakt, że opinie dotyczą kwestii prawnych, nie oznacza, że zapytania, jakie do urzędu Prokuratora Generalnego skierowują poszczególnych Prezydenci, są do siebie podobne. Część z nich jest ważnych z punktu widzenia polityki danej administracji, inne dotykają spraw mniejszego ka­ libru. Opinie mogą dotyczyć tak różnorodnych kwestii, jak na przykład: - statusu prawnego niewolników ze statku Amistad - Prokurator Ge­ neralny Felix Grundy; - kompetencji nominacyjnych Prezydenta - John Nelson; -jurysdykcji sądownictwa federalnego - Isaac Toucey; - traktatu pomiędzy Peru a Stanami Zjednoczonymi - Jeremiah Black; - ustawy ¡migracyjnej - Augustus Garland; - tytułu do Kanału Panamskiego - Philander Knox; - eksportu towarów rolniczych do Związku Radzieckiego - Robert F. Kennedy; - dochodzenia przeprowadzanego przed Federalną Komisją Handlu - John Sargeni . Jak widać, mogą to być - między innymi - kwestie prawne związane z polityką zagraniczną lub wewnętrzną państwa, kompetencjami po­ szczególnych jednostek wchodzących w skład administracji rządowej lub statusu prawnego określonej grupy społecznej. Dopóki zadaniem Proku­ ratora Generalnego jest stwierdzenie okoliczności prawnych danego czy­ nu, dopóty wykonuje on swoje kompetencje w sposób właściwy. Konflikt pojawia się wówczas, kiedy Prezydent dokonuje pewnych działań nie do końca zgodnych z regułami prawa, a Attorney General tworzy opinię, która takie działania usprawiedliwia. W dokładnie takiej sytuacji znalazł się Robert Jackson w kwietniu 1940 roku. *

224 Official Opinions of the Attorneys General of the United States, op.cit. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 125

Prezydent Franklin D. Roosevelt wynegocjował z Wielką Brytanią wymianę pięćdziesięciu starych niszczycieli i innego - nieużywanego już sprzętu wojskowego - za bazy morskie i lotnicze na Atlantyku. Nie uczy­ nił tego w formie traktatu, który musiałby zostać ratyfikowany przez Se­ nat, lecz na mocy rozporządzenia wykonawczego (executive agreemenf), bez porozumienia z władzą ustawodawczą. Jednocześnie Prezydent po­ prosił swojego Prokuratora Generalnego, Jacksona o napisanie opinii, czy ten był w stanie dokonać takiego kroku, omijając proces ratyfikacyjny225. 226 Opinia z kwietnia 1940 roku usprawiedliwiła zamianę dokonaną przez Roosevelta, pomimo że sam Jackson miał wątpliwości co do legalności prezydenckich czynów. Zdecydował, że działanie Prezydenta powinno podlegać ocenie z punktu widzenia konstytucyjnego i ustawowego umo­ cowania, bez odnoszenia się do przepisów prawa międzynarodowego. Założył, że kompetencje Prezydenta w ramach polityki zagranicznej (fo- reign affairs powersf w połączeniu z uprawnieniami wynikającymi z by­ cia naczelnikiem sił zbrojnych (Commander in Chief} chroniącym bez­ pieczeństwa państwa oraz ustawowe uprawnienia dysponowania statkami marynarki poprzez nadzór nad Sekretarzem Marynarki, usprawiedliwiały wydanie w tej sprawie rozporządzenia wykonawczego. Jackson powołał się przy tym na orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie United States v. Curtiss-Wright Export Corp1 6 oraz ustawę z roku 1883, która autoryzo­ wała Sekretarza Marynarki do sprzedania statków nienadających się do dalszego użytku za najwyższą zaproponowaną cenę, chyba że Prezydent Stanów Zjednoczonych rozporządzi inaczej na piśmie. W konkluzji opinii zapisał, że działanie Roosevelta było zgodne z zasadą neutralności. Czytając uzasadnienie prawne Jacksona, trudno oprzeć się wrażeniu, że jest ono niespójne i nieścisłe. Wykorzystanie ustawy sprzed pięćdzie­ sięciu lat jest pewnym nadużyciem, szczególnie jeśli chodzi o kwestie polityki zagranicznej, jak również o przeniesienie spraw związanych z Marynarką do polityki zagranicznej. Według Prokuratora Generalnego, nie ma ograniczeń w tym zakresie - Prezydent posiada pełnię władzy. Tymczasem orzeczenie, na które się powołuje, wcale nie przyznaje Pre­ zydentowi wolnej ręki do dowolnego kształtowania polityki zagranicznej

225 Luther A. Huston, Arthur S. Miller, Samuel Krislov, Robert G. Dixon, jr., Roles of the Attorney General of the United States. American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, D.C. 1968, s. 12. 226 299 U.S. 304 (1936). 126 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi za pomocą executive agreements. Ponadto, pominięcie przepisów prawa międzynarodowego czyni opinię niepełną i łatwą do podważenia227. Niewątpliwie Robert Jackson starał się uzasadnić działania Prezyden­ ta. W ten sposób doszło do konfliktu kompetencji - Attorney General poparł działania polityczne swego przełożonego w opinii, która powinna być wydana w granicach zakreślonych prawem. Tymczasem zaobserwo­ wać można tu przykład naciągania przepisów pod stronnicze cele własnej administracji. Nie mogą stanowić wytłumaczenia intencje Prezydenta ani okoliczności polityczne sprawy. Główną kompetencją Prokuratora Gene­ ralnego jest doradzanie w kwestiach prawnych i w tym zakresie powinien kierować się on zasadami bezstronności i obiektywizmu. Wiele lat później, jako Sędzia Sądu Najwyższego, Robert Jackson ustosunkował się do wydawanych przez siebie opinii prawnych, kiedy jeszcze pełnił urząd Prokuratora Generalnego. Uzasadniając jedną z de­ cyzji Sądu, w której zajął stanowisko przeciwne do sformułowanego przez siebie wiele lat wcześniej, stwierdził: „Moje obecne zdanie nie powinno być związane wcześniejszymi decyzjami jako Prokuratora Generalnego, ponieważ były to decyzje stronnicze”. Przyznał ponadto, że Sędzia Sądu Najwyższego spełnia zupełnie inną rolę niż urzędnik prawny pracujący dla rządu228 229. Trudno nie zgodzić się co do odmienności obydwu stanowisk, ale wy­ dawanie opinii w sposób stronniczy i polityczny nie powinno mieć miej­ sca w urzędzie o charakterze quasi-judicial. Nawet jeśli ten urząd ma słu­ żyć doradzaniu pierwszemu politykowi w państwie.

Tworzenie opinii prawnych usprawiedliwiających działania Prezy­ dentów dotyczy nie tylko administracji Franklina D. Roosevelta. Podobne sytuacje nastąpiły za kadencji Abrahama Lincolna i Johna F. Kenne- dy’ego. W rolach głównych wystąpili Prokuratorzy Generalni Edward Bates i Robert F. Kennedy. W 1861 roku, na początku wojny secesyjnej, Prezydent Lincoln za­ wiesił wydawanie writ of habeas corpus129, w stosunku do osób areszto-

227 Edwin Borchard, The Attorney General's Opinion On the Exchange of Destroyers For Naval Bases. Amercian Journal of International Law, vol. 34, Oct., Washington D.C. 1940, s. 690-697. 228 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 31-32. 229 Writ of habeas corpus jest wydawany po to, by wezwać więźnia przed sąd, w celu określenia legalności jego zatrzymania. Ktoś zatrzymany i oczekujący w więzieniu na dal­ szy przebieg wypadków może wnieść petycję do sądu o przyznanie mu takiego writ. Sąd Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 127 wanych za zakłócanie porządku publicznego. Artykuł I, sekcja 9, ustęp 2 Konstytucji Stanów Zjednoczonych stanowi, że „przywilej habeas corpus nie może ulec zawieszeniu, chyba że wymagać tego będą względy bez­ pieczeństwa publicznego w wypadku rebelii lub inwazji”. Lincoln stwier­ dził, że sytuacja w państwie usprawiedliwiała go do zawieszenia przywi­ leju i zażądał opinii prawnej w tej sprawie od swego Prokuratora Generalnego, Edwarda Batesa. Prokurator Generalny wydał w 1861 roku opinię, w której stwierdził, że „(...) w czasach wielkich zagrożeń, Prezydent ma pełne i wyłączne prawo aresztowania i przetrzymywania w areszcie osób podejrzanych o działalność prze­ stępczą lub takich, co do których istnieje prawdopodobieństwo, że przestępstwo popełnią. W sytuacji aresztowania takich osób, Prezydent jest usprawiedliwiony, odmawiając zastosowania się do writ of habeas corpus wydanego przez sąd lub sędziego, wymagającego od niego lub jego urzędnika określenia przyczyn jego aresztowania i przetrzymywania”230 231. Powołanie się na „czasy zagrożenia” nie może stanowić podstawy rozszerzania kompetencji żadnej z władz, chyba że poprzez odpowiednie działania Kongresu lub orzeczenia Sądu Najwyższego. Opinia Prokurato­ ra Generalnego nie może przyznawać nikomu większych uprawnień niż posiada, a dzieje się tak z dwóch przyczyn - przede wszystkim nie ma ona mocy prawotwórczej, lecz opiniodawczą oraz przekracza wówczas granice określone przepisami prawa. Zresztą, podobnie orzekł później Sąd Najwyższy w sprawie Ex Parte Milligan' . Sąd stwierdził, między innymi, że zawieszenie habeas corpus było naruszeniem Konstytucji, dlatego też działanie Prezydenta było bezprawne. W tym świetle opinia Batesa może być odczytana jako poparcie polityki Abrahama Lincolna.

Opinia wydana przez Roberta Kennedy’ego, w sprawie ograniczonej blokady Kuby przez Stany Zjednoczone w 1962 roku, jest również przy­ kładem wspierania polityki prezydenckiej. Nie dość, że opinia została napisana w bardzo krótkim czasie, to Prokurator Generalny nie opierał się w niej na skutkach prawnych, lecz politycznych sprawy. W wyniku sytu­ acji związanej z kryzysem rakietowym na Kubie, Attorney General wydał opinię, że „kwarantanna” nie była aktem wojny w obliczu prawa między­ bada, czy państwo nie naruszyło jego praw zagwarantowanych mu konstytucyjnie. Por. Understanding the Federal Courts. Administrative Office of the United States Courts, 1999, s. 35. 230 William H. Rehnquist, Civil Liberty and the Civil War. National Legal Center for the Public Interest, Washington, D.C. 1996, s. 51. 231 71 U.S. 2(1866). 128 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi narodowego, choć faktycznie było odwrotnie. Robert Kennedy, nie kie­ rując się przepisami prawa międzynarodowego, stworzył dokument o mocy prawnej, który popierał działania polityczne Prezydenta232. 233234 Co ciekawe, jeszcze zanim doszło do kryzysu kubańskiego, Prokurator Gene­ ralny zlecił prawnikom z Office of Legał Counsel przygotowanie ewentu­ alnej opinii w sprawie radzieckich baz rakietowych na Kubie. Prezydent rozpatrywał możliwość przyszłej blokady, którą określał jako „kwaran­ tannę”. Dokładnie takie określenie zostało użyte w późniejszej opinii prawnej. Podczas debat w Komitecie Wykonawczym National Security Council (tzw. ExComm) dyskutowano głównie na temat skutków poli­ tycznych ewentualnej blokady, podkreślając jednocześnie konieczność solidnej podstawy prawnej opinii usprawiedliwiającej taką blokadę. Wskazywano przy tym na przepisy prawa międzynarodowego. Jednak w ostatecznej wersji opinii, Prokurator Generalny pominął odniesienie do international law1 .

W związku z wydawaniem opinii przez Prokuratorów Generalnych, pojawia się również niebezpieczeństwo innego rodzaju. Konflikt kompe­ tencji, wynikający z zależności personalnej od Prezydenta, może dopro­ wadzić do sytuacji wymuszania na Attorney Generał wydawania określo­ nych opinii, pod groźbą utraty stanowiska, w przypadku niesubordynacji. Do najbardziej spektakularnej sytuacji tego typu doszło podczas kadencji Andrew Jacksona. Chodziło o konflikt administracji Jacksona z Drugim Bankiem Stanów Zjednoczonych. Niechęć Prezydenta do Banku spowodowana była kil­ koma czynnikami. Po pierwsze, był on przeciwnikiem tworzenia silnego banku centralnego; po drugie, pomimo werdyktu w sprawie McCulloch v. MarylancP\ wątpił w konstytucyjność Banku; po trzecie natomiast, Pre­ zydent był zaniepokojony doniesieniami o politycznej aktywności Banku. Co więcej, przed Kongresem pojawiła się ustawa, dzięki której Bank miał

232 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 59. 233 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 89-91. 234 17 U.S. 316 (1816) - sprawa ta dotyczyła relacji między władzą federalną a stano­ wą. Sędzia Marshall, po pierwsze, ustanowi! zasadę, że rząd federalny czerpie swoją wła­ dzę od ludzi (władza federalna pochodzi od ludzi). Po drugie, dokonał interpretacji klauzuli necessary and proper, zezwalając Kongresowi na szerokie uprawnienia w zakresie inter­ pretowania przepisów wynikających z Konstytucji. Po trzecie, określił, że stanowa legisla­ cja, która jest sprzeczna z przepisami prawa federalnego, jest nieważna. Jednocześnie Sąd Najwyższy uznał konstytucyjność Drugiego Banku Stanów Zjednoczonych. Por. John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 136-140. Konflikt kompetencji w Ionie urzędu Prokuratora Generalnego 129 uzyskać licencję na kolejne lata swojej działalności. Jackson sprzeciwiał się uchwaleniu tej ustawy i w tym zakresie działał wbrew poradom praw­ nym swojego Prokuratora Generalnego Johna Berriena2 . Dlatego też Berriena zastąpił wkrótce Roger Taney. Prezydent, konsultując z nowym Attorney General sprawę Banku, zauważył że Taney ma spore wątpliwo­ ści co do podstaw prawnych jego działań. Wówczas Jackson wypowie­ dział znamienne zdanie: „Jeśli nie znajdzie pan przepisów podważających ustawę, to ja znajdę Prokuratora Generalnego, który to uczyni”23 . Wy­ powiedź Jacksona oddaje naturę relacji między Prezydentem a Attorney General, ukazując skomplikowaną sytuację urzędnika prawnego - jest on obowiązany działać zgodnie z prawem; z drugiej strony jednak, jeśli nie będzie postępował w myśl stronniczej polityki Prezydenta, pożegna się ze stanowiskiem. To bardzo drastyczny przykład konfliktu kompetencji, któ­ ry potwierdza jednak trudne zadanie, przed jakim stoi każdy Prokurator Generalny - jednoczesnego zachowania niezależności i posady. Roger Taney pomógł Prezydentowi w walce z Bankiem, poprzez spo­ rządzenie opinii prawnych, a także veta, jakie głowa państwa zgłosiła w roku 1832, w sprawie ponownego zatwierdzenia banku. W uzasadnie­ niu swego stanowiska, Prezydent użył argumentów swego Prokuratora Generalnego: „Kongres, władza wykonawcza i Sąd Najwyższy muszą kierować się własną interpretacją Konstytucji. Każdy urzędnik publiczny, który składa przysięgę na Konstytucję, obiecuje, że będzie jej przestrzegał w taki sposób, w jaki najlepiej potrafi i rozumie, a nie tak, jak rozumieją to inni. Opinia Sędziów Sądu Najwyż­ szego nie ma większej władzy nad Kongresem niż opinia Kongresu nad Sędziami, a w tym zakresie Prezydent jest niezależny od obydwu stron”21. Czyli, Jackson i Taney nie zaakceptowali zasady, że decyzje Sądu Najwyższego mają wpływ na pozostałe dwie gałęzie władzy. Była to de­ cyzja bardzo polityczna, tym bardziej jej uzasadnienie. Roger Taney *

235 Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A.. Wydawnictwo Marabut, Gdańsk 2002, s. 169— 171. 236 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 109; kwestie związane z Drugim Bankiem. Szerzej zob. Paul Johnson, A History of the American Peo­ ple. Phoenix Giant, Orion Books, London 1998, s. 360-368. 237 James Chapin, How Did Judges Become so Powerful? Roger Taney Overreaches - wykład UPI Political Analyst z 27 listopada 2000. 130 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi szybko jednak zrewidował swoje poglądy, kiedy został mianowany na Sędziego Sądu Najwyższego238.

Z podobną - choć już nie tak ewidentną - sytuacją uzależniania Pro­ kuratora Generalnego od politycznych działań administracji, mamy do czynienia podczas Prezydentury Ulyssesa S. Granta. Ale tym razem Pro­ kurator Generalny, postępując zgodnie z zasadami właściwymi swojemu urzędowi, stracił posadę. Kwestia dotyczyła pożyczek rządowych dla kompanii zarządzających liniami kolejowymi. Pożyczki te miały zostać spłacone w ciągu trzydzie­ stu lat, wraz z odsetkami naliczanymi co pół roku. Kompanie interpreto­ wały przepisy w taki sposób, że chciały zapłacić odsetki po upływie trzy­ dziestu lat. Natomiast administracji zależało, aby były one spłacane tak samo, jak są naliczane, czyli co pół roku. W innym wypadku fundusze na rozwój kolei zostałyby wstrzymane. Prokurator Generalny, Amos Aker- man, wystosował oficjalną opinię w tej sprawie, stwierdzając, że „co prawda przepisy nie są jednoznaczne, ale na podstawie definicji podanej przez Sąd Najwyższy, niejasny język interpretowany jest na korzyść dar­ czyńcy (r/oMor)”239. Była to opinia niekorzystna dla kolei, ale Kongres nie wziął jej pod uwagę, uznając że kompanie kolejowe mogą zapłacić odsetki dopiero po upływie trzydziestu lat, natomiast rząd nie może wstrzymać finansowania kompanii. Kilka miesięcy później, Prokurator Generalny napisał kolejną opinię, która dotyczyła możliwości rozszerzenia linii kolejowych jednej z kompanii, poprzez uzyskanie od Sekretarza Spraw Wewnętrznych ty­ tułu do ziemi. Akerman uznał takie działania administracji za bezprawne, ponieważ Sekretarz Spraw Wewnętrznych nie posiadał umocowania prawnego do rozporządzania rzeczoną ziemią. W opinii podkreślił, że dopiero wprowadzenie odpowiedniej legislacji mogłoby usprawiedliwić takie działania, a dopóki tak się nie stanie, opinia Prokuratora Generalne­ go jest wiążąca. Wywołało to zdecydowaną reakcję kompanii kolejo­ wych, które wymusiły na Prezydencie usunięcie niewygodnego im urzęd­ nika240.

23B Taney został w rzeczywistości Przewodniczącym Supreme Court, później bardzo często podkreślał wagę orzeczeń Sądu Najwyższego. Por. Nowak, Rotunda, Constitutional Law, op.cit. 239 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 274-275. 240 Huston, Miller, Krislov, Dixon, Roles of the Attorney General, op.cit., s. 25. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 131

Akermana zastąpił George Williams, który był uznawany za zwolen­ nika kolei. Zatem, nie tylko Prezydenci, ale również grupy nacisku mogą mieć wpływ na działania Attorney General.

Powyższe przykłady ukazują przyczyny, dla których większość Pro­ kuratorów Generalnych decyduje się postępować zgodnie z celami i kie­ runkiem polityki administracji, w jakiej zasiadają. Jednak zdarzały się również sytuacje, w których Attorneys General opierali się naciskom po­ lityków i wydawali opinie zgodnie z literą prawa, nie tracąc swego sta­ nowiska. Najlepszym przykładem jest Griffin Bell, Prokurator Generalny Prezydenta Cartera. W 1978 roku działał fundusz stworzony ustawą Comprehensive Em­ ployment and Training Act (w skrócie CETA), z którego opłacano pra­ cowników szkolnych. Departament Pracy poprosił o opinię prawną roz­ strzygającą, czy fundusze CETA mogą być wykorzystywane dla pracowników szkół katolickich. Rada Biskupów Katolickich była prze­ konana, że jest utytułowana do otrzymywania dofinansowania dla szkół parafialnych. Office of Legal Counsel wystosował opinię, w której okre­ ślił, że „(...) korzystanie z funduszy CETA, jako pomocy zdrowotnej dla pracowni­ ków szkół parafialnych, jest w pełni konstytucyjne, ale opłacanie z nich uczących tam nauczycieli jest zabronione przez precedensy Sądu Najwyższego”. Griffin Bell przedstawił decyzję w tej sprawie Prezydentowi, ale nie spodobała się ona Wiceprezydentowi Mondale. Wkrótce Carter napisał list do Prokuratora Generalnego, w którym odrzucał jego opinię241. Decyzja Prezydenta spowodowała, że Griffin Bell zastanawiał się po­ ważnie nad złożeniem rezygnacji, ale w końcu pozostał na stanowisku Prokuratora Generalnego. Jednocześnie napisał list do Cartera, w którym przypomniał mu o prezydenckich planach stworzenia niezależnego De­ partamentu Sprawiedliwości, który byłby neutralny przy podejmowaniu decyzji. W treści listu czytamy: „Zapytano mnie o opinię w kwestii prawnej. Działałem, zobowiązany swoim zawodem - jako prawnik i jako pański Prokurator Generalny, w celu przedstawie­ nia bezstronnej i prawdziwej opinii prawnej w tej kwestii”.

241 Ed. Daniel J. Meador, Conference: Proper or Improper White House Involvement in the Work of Department of Justice, Interplay of Law and Policy? University of Virginia, Jan 4-5, Virginia 1980. 132 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

Prezydent odpowiedział, że odrzucenie opinii, nawet jeśli dotyczy ona kwestii prawnych, nie ma nic wspólnego z realizacją koncepcji niezależ­ nego Departamentu Sprawiedliwości242.

Choć Prezydenci nie są formalnie związani opiniami Prokuratorów Generalnych, często ufają im w kwestiach prawnych. Dzieje się tak wów­ czas, gdy dana sprawa nie dotyczy ważnych spraw politycznych, które dla Prezydenta stanowią podstawę działania administracji. W sytuacji wystąpienia sporu między Prezydentem a Attorney General, różnie był on rozwiązywany - niekiedy głowa państwa przyznawała rację prawnikowi rządu, ale najczęściej odrzucała jego opinię prawną lub nalegała na zmia­ nę jej treści. Obydwa działania nie powinny mieć miejsca. Przede wszystkim dlatego, że wydawanie opinii prawnych należy do fundamen­ talnych kompetencji Prokuratora Generalnego - jego umiejętności i do­ świadczenie zapewniają najlepsze rozstrzygnięcia, a naciski polityczne zmniejszają ideę bezstronności, jaka powinna być wyrażana w opiniach urzędnika gwan-sądowego. Oczywiście trudno wyobrażać sobie, aby opi­ nie szefów Departamentu Sprawiedliwości miały charakter wiążący - zadaniem urzędnika jest doradzanie w kwestiach prawnych, a ostateczna decyzja należy do Prezydenta. Faktem jednak jest, że wielu Prokuratorów Generalnych nalegało na respektowanie ich opinii przez członków admi­ nistracji rządowej243. Zdarzało się również tak, że interpretacja prawa, dokonana przez Attorneys General, stanowiła podstawę późniejszych roz­ strzygnięć Sądu Najwyższego. Żadna z opinii wydanych przez Johna Breckenridge’a (Prokuratora Generalnego Prezydenta Jeffersona) nie miała wielkich konsekwencji, aczkolwiek jedna z nich została potwierdzona wiele lat później przez Sę­ dziego Johna Marshalla, w słynnej opinii Supreme Court. Breckenridge wydał opinię, w której stwierdził, że żadne miasto (chodziło o Nowy Or­ lean) ani żadna instytucja rządowa Terytorium Orleanu nie mogą nałożyć podatku na własność federalną znajdującą się na tym terytorium244. W roku 1819 Sąd Najwyższy, w przełomowej decyzji McCulloch v. Ma­ ryland, zakazał stanom opodatkowywać instytucji federalnych. Nie wia­

242 Griffin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law, op.cit., s. 24-28. 243 Szczególnie w XIX wieku Prokuratorzy Generalni podkreślali wiążącą moc swoich opinii; wśród nich byli m.in. Issac Toucey, Caleb Cushing i inni. Por. Official Opiniom of the Attorneys General of the United States 1789-1985, op.cit. 244 Lowell H. Harrison, John Breckenridge: Western Statesman. The Journal of South­ ern History, vol. 18, May, 1952, s. 149. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 133 domo, czy Sędziowie opierali się na opinii Breckenridge’a, nie ma na to żadnych dowodów. Ale istotne jest to, że Prokurator Generalny był w stanie stworzyć podobną interpretację przepisów, jak najwybitniejsi prawnicy w kraju. W tym wymiarze Attorneys Generał powinni cieszyć się należytym szacunkiem wśród urzędników władzy wykonawczej, z Prezydentem na czele. Są bowiem chief law officers of the nation, a więc najwyższymi urzędnikami prawnymi w państwie - dlatego też ich opinie powinny być w pełni niezależne. Oczywiście może się zdarzyć, że sam Prokurator Generalny interpretuje przepisy, kierując się motywacja­ mi politycznymi, a jego opinia jest później wykorzystywana przez Sąd Najwyższy. Stało się tak w przypadku jednej z opinii Caleba Cushinga. Prokurator Generalny zachęcał Prezydenta Pierce’a, aby poparł pro- niewolniczą legislaturę stanu Kansas, pomimo że zdawał sobie sprawę z nadużyć, jakich się tam dopuszczono podczas wyborów stanowych. Prezydent chciał poprzeć tę legislaturę, ponieważ obiecał wcześniej, że Kansas będzie stanem niewolniczym. W 1854 roku Cushing wystosował opinię, która uzasadniała takie rozwiązanie. Co więcej, kiedy Pierce wy­ stępował w Kongresie Stanów Zjednoczonych, tłumacząc przyczyny swoich działań, Prokurator Generalny go oficjalnie poparł245. 246 Trzy lata później, w jednej z najbardziej niechlubnych decyzji Sądu Najwyższego - Dred Scott v. Sandford^, Sędziowie orzekli, że zbiegli niewolnicy mogli być odzyskani na podstawie prawa stanowego, terytoriów czy zorganizo­ wanych własności należących do Stanów Zjednoczonych. Przewodniczą­ cy Sądu Najwyższego, były Attorney Generał Roger Taney, oparł się czę­ ściowo właśnie na opinii Cushinga247. W ten sposób Prokuratorzy Generalni przyczynili się pośrednio do usankcjonowania niewolnictwa na terenie Stanów Zjednoczonych. Działania Caleba Cushinga miały cha­ rakter polityczny i w tym zakresie nie można oceniać zależności lub nie­ zależności jego urzędu. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których cechy indywidualne urzędnika powodują, że jest on zaangażowany w działal­ ność polityczną. Trudno dokonywać na tej podstawie analizy całego urzędu - należy jednak zapewnić Prokuratorowi Generalnemu jak najda­ lej idącą niezależność, aby zminimalizować możliwość wydawania stron­ niczych i politycznych opinii.

245 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cil., s. 74. 246 60 U.S. 393 (1857). 247 Huston, Miller, Krislov, Dixon, Roles of the Attorney General, op.cit., s. 18. 134 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

Wśród komentatorów politycznych często można spotkać stwierdze­ nia o konieczności wypełniania obowiązków przez Prokuratorów Gene­ ralnych zgodnie z polityką Prezydenta. Daniel J. Meador twierdzi, że Pre­ zydent ma prawo nie zgodzić się z opinią Attorney Generał, ponieważ, jako szef władzy wykonawczej, sam jest odpowiedzialny konstytucyjnie za uczciwe stosowanie prawa. Konstytucja nadała mu kompetencję do „czuwania nad wiernym wykonywaniem praw” (laws be faithfully exe­ cuted). Realizuje swoją władzę, określając, między innymi czym jest prawo. W tym wymiarze pomocą służy mu Prokurator Generalny, od któ­ rego Prezydent powinien otrzymać jak najlepszą opinię. Może jednak działać w sposób, jaki zechce, narażając się na publiczny odzew24 . Nie­ wątpliwie Konstytucja jednoznacznie określa, że to Prezydent stoi na straży stosowania prawa i dlatego to on jest politycznie odpowiedzialny za politykę administracji. Zostanie bowiem rozliczony przez wyborców lub - jeśli będzie działał bezprawnie - może być sądzony w trybie impea­ chment. Niemniej jednak, urzędnikiem, który powinien pilnować, aby Prezydent działał w granicach prawa, jest właśnie Prokurator Generalny. Najskuteczniejszym sposobem jest wydawanie opinii prawnych, które oceniają legalność polityki administracji. Jeśli Prezydent będzie wpływał na treść opinii, to mamy do czynienia ze swego rodzaju błędnym kołem: Prokurator Generalny wydaje opinię usprawiedliwiającą kontrowersyjne działania Prezydenta. Prezydent uzyskuje oficjalne poparcie swojej poli­ tyki i wciela w życie jej kolejne elementy. Prokurator Generalny znowu wydaje opinię, która potwierdza legalność działań szefa rządu. W ten sposób Attorney General może mieć pewność, że będzie pełnić swój urząd do ostatnich dni kadencji swojego politycznego guru, Prezydenta Stanów Zjednoczonych. Oczywiście, że głowa państwa może zostać rozliczona ze swojej po­ lityki, ale po co w takim razie nazywać urząd Prokuratora Generalnego chief law officer of the nation? Może powinno się użyć terminu chief law officer of the President?

Opinie Prokuratorów Generalnych powinny cechować się bezstronno­ ścią, ale jest to trudne do zastosowania w praktyce. Pytania, które docie­ rają do kolejnych szefów Departamentu Sprawiedliwości, często dotyczą kwestii nieuregulowanych w prawie albo uregulowanych w sposób nieja-

2,|K Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice. White Burkett Miller Center, University of Virginia, Charlottesville 1980, s. 37. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 135

sny. Nie posiadają oni więc jednoznacznego zdania w tej sprawie - od sędziów w postaci precedensów, czy też od Kongresu w postaci ustaw, czy innych przepisów. Wnioskowanie opierają na swej wiedzy, doświad­ czeniu oraz odpowiedniej interpretacji istniejących przepisów. Zapytania prawne składają się bardzo często z elementów politycznych, podobnie jak większość spraw, jakimi zajmuje się rząd. Powoduje to, że Prokurator Generalny jest w trudnej pozycji. „Polityczność” pytań prawnych jest podstawą do konfliktu kompeten­ cji. Kiedy, na przykład, Prezydent Lincoln chciał uzyskać od Edwarda Batesa opinię dotyczącą Fortu Sumter, Attorney General odpowiedział, że nie jest to pytanie prawne, ale polityczne i patriotyczne. Problem polega na tym, że Prezydent oczekuje od Prokuratora Generalnego, żeby był jego adwokatem, a nie bezstronnym arbitrem. Kiedy Prezydent Nixon ogłosił mianowanie asystenta Prokuratora Generalnego, szefa Office of Legal Counsel Williama H. Rehnquista do Sądu Najwyższego, powie­ dział: „(...) jest on właściwie prawnikiem prawnika Prezydenta”250* . Traktowanie przez szefów rządu swoich Attorneys General jako osobi­ stych prawników, prowadzi do zadawania im pytań politycznych. Co cie­ kawe, w roku 1962 Sąd Najwyższy w sprawie Baker v. Carr251 określił, co należy rozumieć pod pojęciem «pytań politycznych». Miały być to te kwestie, które nie podlegają rozstrzyganiu przez sędziów, z racji swojego charakteru, ponieważ przynależą do wyłącznych kompetencji pozostałych gałęzi władzy252. Choć różnice między rolą Prokuratora Generalnego a Sądu Najwyż­ szego są znaczne, jednak rodzaj wykonywanych funkcji zbliża te dwie instytucje, szczególnie jeśli wziąć pod uwagę wydawanie opinii praw­ nych w przypadku nachodzenia na siebie polityki i prawa. Urzędnik qua- si-judicial jest narażony na podobne niebezpieczeństwa, jak sędziowie wydający orzeczenie w jakiejś sprawie natury państwowej. Nie umniejsza tego fakt, że Prokurator Generalny jest członkiem administracji wyko­ nawczej.

299 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 512. 250 MacMillan Compendium, How Government Works, op.cit., s. 642. 251 369 U.S. 186(1962) 252 Louis Fisher, American Constitutional Law. Carolina Academic Press. N. Carolina, 2001, s. 107. 136 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi

AD 3. Uczestnictwo Prokuratorów Generalnych w posiedzeniach gabi­ netu

Podstawową formą wypełniania funkcji doradcy Prezydenta przez Prokuratora Generalnego jest uczestnictwo w posiedzeniach gabinetu. Spotkania gabinetowe są miejscem, gdzie porusza się najważniejsze kwe­ stie związane z polityką administracji, dotyczące zarówno spraw we­ wnętrznych, jak i polityki zagranicznej. Bardzo często podczas posiedzeń gabinetowych Prezydent podejmuje ważne decyzje państwowe, radząc się swych najbliższych współpracowników. Rola szefów departamentów, którzy tworzą wraz z głową państwa gabinet, jest zróżnicowana w zależ­ ności od kilku czynników: - od wagi departamentu, któremu przewodzą; - od relacji, jakie łączą sekretarza departamentowego z Prezydentem; - od częstotliwości spotkań gabinetu.

Historycznie przyjęło się, że choć gabinet składa się formalnie z kie­ rowników wszystkich departamentów, to jednak część z nich traktowana jest korzystniej przez Prezydentów. Dotyczy to tych urzędników, którzy stoją na czele najważniejszych - z punktu widzenia polityki państwa - departamentów. Choć wielu autorów tworzy hierarchię departamentów, przedstawiając wszystkie w kolejności od najważniejszego do najmniej ważnego, jednak najwłaściwsze wydaje się rozróżnienie pomiędzy inner cabinet i outer cabinet. Gabinet wewnętrzny (inner) zapewnia Prezyden­ towi doradztwo w sprawach dotyczących najważniejszych tematów pań­ stwa, współdziałając blisko z interesami i celami Prezydenta. Składa się z sekretarzy: Stanu, Obrony i Skarbu oraz z Prokuratora Generalnego. Gabinet zewnętrzny (outer) to szefowie pozostałych departamentów, któ­ rzy nie mają takiego wpływu na kształtowanie polityki administracji, skupiając się na kwestiach dotyczących ich własnych departamentów253. Rola szefa departamentu w posiedzeniach gabinetu może zależeć również od relacji, jakie łączą go z szefem rządu. Wielokrotnie bowiem Prezydenci mianują na kierownicze stanowiska w departamentach swoich bliskich współpracowników z lat wcześniejszych. Najczęściej są to członkowie partii prezydenckiej, uczestnicy kampanii prezydenckich lub doradcy polityczni. Oczywistym jest, że tacy szefowie departamentów będą mieć lepszy dostęp do Prezydenta, a co za tym idzie - do wpływania

253 Thomas E. Cronin, The State of the Presidency. Little Brown, Boston 1980. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 137 na kierunek polityki administracji. Sam Prezydent będzie dążył do uzy­ skania ich porad w najważniejszych kwestiach państwowych, ze względu na podobieństwo poglądów, czy wieloletnią przyjaźń. Częstotliwość spotkań gabinetowych również wpływa na znaczenie doradców politycznych Prezydenta - historycznie bywali bowiem Prezy­ denci, którzy prawie w ogóle nie zwoływali posiedzeń gabinetu. Opierali się na opiniach bliskich współpracowników w Białym Domu lub oma­ wiali najważniejsze kwestie z szefami departamentów indywidualnie. Najlepszym przykładem takich praktyk był Andrew Jackson, który przez osiem lat swej Prezydentury zwołał gabinet zaledwie sześć razy. Jedno­ cześnie omawiał najważniejsze sprawy państwowe z grupą osobistych doradców, nazywanych kitchen cabinei. Inni Prezydenci traktowali posiedzenia gabinetu jako czas do podejmowania najważniejszych decy­ zji politycznych, przez co rola określonych kierowników departamento­ wych wzrastała. Niewątpliwie, im częściej dochodziło do spotkań gabi­ netu, tym częściej ich uczestnicy mogli uzyskiwać wpływ na decyzje podejmowane przez administrację rządową. Jak zatem wygląda pozycja Prokuratora Generalnego, w oparciu o trzy wyżej wymienione czynniki? Wiadomo, że jest on członkiem inner cabi- net, czyli departament któremu przewodzi, jest jednym z najważniejszych w państwie, a jego kierownik cieszy się specjalnymi względami Prezy­ denta. Prokurator Generalny jest czwartym w kolejności urzędnikiem ga­ binetowym, co oznacza, że tylko trzy z czternastu pozostałych gabinetów są w tej hierarchii ważniejsze. Takie rozwiązanie pochodzi z roku 1886, kiedy to Kongres wprowadził ustawę dotyczącą sukcesji na stanowisku Prezydenta255254 . Oczywiście kolejność ta nie jest wiążąca dla szefa rządu, który może traktować swoich sekretarzy gabinetowych w dowolnej hie­ rarchii. Kwestia relacji z Prezydentem musiałaby być oceniana indywidualnie w każdej administracji, ale, obserwując proces mianowania Prokuratorów Generalnych, można zauważyć motywacje polityczne i osobiste. Dlatego też wielu Attorneys Generał to bliscy współpracownicy Prezydenta,

254 Congressional Quarterly’s, Guide to the Presidency. Congressional Quarterly’s Inc., Washington, D.C. 1989, s. 977. 255 Na podstawie ustawy z 1886 roku Prokurator Generalny był czwartym hierarchicz­ nie członkiem gabinetu, w przypadku niemożności sprawowania przez Prezydenta władzy; choć przepisy sukcesyjne uległy później zmianie, Attorney Generał pozostał w hierarchii czwarty i tak jest do dziś. Por. Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 7. 138 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi z którymi głowa państwa często konsultuje cele i założenia polityki ad­ ministracji. Co więcej, bliskie relacje z Prezydentem nie muszą oznaczać, że Prokurator Generalny będzie angażował się w politykę podczas posie­ dzeń gabinetu. Prezydent może zasięgać opinii i porad szefa Departa­ mentu Sprawiedliwości w każdej chwili, kiedy uzna to za stosowne. W tym wymiarze mniej ważna wydaje się częstotliwość spotkań gabine­ towych, choć niewątpliwie jest to miejsce, gdzie Attorney Generał ma możliwość uczestniczenia w procesie decyzyjnym o zabarwieniu poli­ tycznym.

Prezydent Waszyngton traktował swego Prokuratora Generalnego, Edmunda Randolpha, jako jednego z głównych doradców prawnych wła­ dzy wykonawczej - na przykład, gdy wyniknęła sprawa dotycząca kon­ stytucyjności Banku Narodowego, zwrócił się o opinię do Randolpha, a nie Przewodniczącego Sądu Najwyższego Johna Jaya, który uczestni­ czył w nieformalnych spotkaniach administracji256. Prokurator Generalny nie był jednak tylko doradcą prawnym Prezydenta. Bliskie relacje oby­ dwu urzędników skłaniały Waszyngtona do radzenia się u Randoplha w sprawach, które niekoniecznie należały do jego kompetencji. Chodziło tu o kwestie natury politycznej, dotyczące, między innymi, polityki Sta­ nów Zjednoczonych w stosunku do Francji czy Wielkiej Brytanii257. 258259 Wa­ szyngton z biegiem czasu zaczął organizować spotkania szefów trzech istniejących wówczas departamentów (Wojny, Skarbu i Stanu) oraz Pro­ kuratora Generalnego, rezygnując z zapraszania Chief Justice i Wicepre­ zydenta. Kiedy w 1793 roku doszło do konfliktu z Francją, spotkania te stały się tak częste, że James Madison nazwał je posiedzeniami gabine­ tu25 . Od tego czasu zaczęto używać określenia cabinet dla spotkań poli­ tycznych Prezydenta z kierownikami departamentów wykonawczych. Jednak w przypadku administracji Waszyngtona, nadal wiodącą rolę do­ radcy w sprawach politycznych spełniał Edmund Randolph. Do tego stopnia, że w korespondencji Jeffersona do Madisona pojawiały się zda­ nia krytykujące ten układ. „Administracja jest kierowana wyłącznie przez Randolpha” - twierdzili politycy, którym nie było na rękę pełnienie roli doradców drugoplanowych25 . Z drugiej zaś strony, wiele opinii praw­

256 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 26. 257 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 52. 258 Congressional Quarterly’s, Guide to the Presidency, op.cit., s. 976. 259 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 512. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 139 nych Prokuratora Generalnego nie było branych pod uwagę i na tym polu prym wiedli zarówno Madison, jak i Jefferson. To przestawienie kompe­ tencji, czyli Prokurator Generalny jako doradca polityczny, a pozostali sekretarze jako doradcy prawni, może być usprawiedliwione tym, że były to początki amerykańskiej państwowości i urząd Attorney General dopie­ ro się kształtował. Okazuje się jednak, że wielu następców Waszyngtona i Randolpha rozumiało rolę Prokuratora Generalnego jako osobistego do­ radcy politycznego Prezydenta. A rola ta pozostaje w konflikcie z pod­ stawowymi kompetencjami urzędnika.

Kiedy Jefferson objął władzę, formalnych spotkań gabinetowych nie było wiele, ale Prezydent często korzystał z porad Prokuratora General­ nego Johna Breckenridge’a. Nie zawsze były to porady prawne, lecz tak­ że kwestie związane z polityką całej administracji. Poglądy Breckenrid­ ge’a były o tyle ważne, że był on „człowiekiem z Zachodu”, jak nikt inny w tym okresie. Zarówno Prezydent, jak i członkowie Kongresu poszuki­ wali jego pomocy przy tworzeniu projektów ustaw, dzięki czemu miał duży wpływ na wiele obszarów polityki wewnętrznej w państwie260. Niezwykle aktywnym politykiem gabinetowym był Caleb Cushing. Ponieważ brał czynny udział w kampanii Demokratów w roku 1852 oraz przeprowadzał lobbying na rzecz Franklina Pierce’a, mówiono po cichu, że będzie jednym z najbliższych doradców przyszłego Prezydenta. Pierce rzeczywiście nie tylko powołał Cushinga na Prokuratora Generalnego, ale pozwolił mu decydować o pozostałym składzie gabinetu. Podczas spo­ tkań szefów departamentów wykonawczych z Prezydentem, to właśnie Attorney General był najbardziej wpływową postacią. Cushing nadał urzędowi Prokuratora Generalnego polityczny charakter. Nazywany był „ustami rządu” (mouth piece of administration) - pisał bowiem codzien­ nie artykuły do gazetki wydawanej przez administrację, przygotowywał szereg ważnych dokumentów państwowych, konsultował z Pierce’em niemal każdą ważną kwestię polityczną261. Jedna z anegdot dotyczących administracji Pierce’a, ukazuje domina­ cję Cushinga w sferze polityki zagranicznej: dziesięć dni po objęciu urzę­ du przez nowego Prezydenta, świeżo upieczony Prokurator Generalny zaprosił korespondenta The London Times do swego biura i wyjaśnił mu plany polityki zagranicznej administracji. Opowiadał przy tym o kwe­

260 Lowell H. Harrison, John Breckenridge: Western Statesman, op.cit., s. 150. 261 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 72-73. 140 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi stiach związanych z hiszpańską władzą nad Kubą, czy też prawdopodob­ ną kolizją interesów Wielkiej Brytanii i Stanów Zjednoczonych w Ame­ ryce Centralnej262. Prokuratorzy Generalni za czasów Prezydentury Franklina D. Ro- osevelta byli również traktowani jako doradcy polityczni, którzy mieli wielokrotnie decydujące zdanie w kwestiach polityki wewnętrznej pań­ stwa. Szczególnie Homer Cummings był na tym polu bardzo aktywny. W wielu przemówieniach wytyczał kierunki polityki New Deal - za­ chwalał ją twierdząc, że jest to bardziej program gospodarczy niż poli­ tyczny. Jego wypowiedzi w rodzaju: „geniusz New Deal polega na im­ plementowaniu nauki do działań rządu i zawiera w sobie elementy doktryny kooperacji” albo „terminologia New Deal pokrywa kwestie związane z finansami, księgowością budżetem i dystrybucją miejsc pra­ cy”, to przykłady typowo politycznych przemówień, z których Cummings słynął263 264265. Jeśli dodać do tego fakt, iż to on był autorem Court Packing Plan, mającego na celu zmianę orzeczeń Sądu Najwyższego na ko­ rzystne dla administracji, ukazuje nam się obraz doradcy politycznego na stanowisku Prokuratora Generalnego. Najbardziej widoczne zaangażowanie Attorney Generał w politykę państwową miało miejsce w administracji Johna F. Kennedy’ego. Bli­ skość relacji pomiędzy Prezydentem, a jego bratem Robertem spowodo­ wała, że Departament Sprawiedliwości został upolityczniony. Na posie­ dzenia gabinetowe uczęszczali co prawda kierownicy różnych departamentów wykonawczych, jednak najbliższym doradcą politycznym Prezydenta był Prokurator Generalny. Najczęściej gabinet spotykał się w składzie: Prezydent, Sekretarz Stanu, Sekretarz Obrony i Prokurator Generalny, był to więc skład jeszcze węższy od tradycyjnego inner cabi- neti(>5. Robert Kennedy jednak nie tylko uczestniczył czynnie w dysku­ sjach na temat najważniejszych spraw państwowych, lecz sam brał udział w różnego rodzaju spotkaniach i inicjatywach, które formalnie powinny były należeć do innych urzędników. Uzyskał dzięki temu decydujący

262 Claude M. Fuess, The Life of Caleb Cushing. Harcourt, Brace & Company, New York 1923, s. 301-302. 263 Carl Brent Swisher, Homer Cummings, Selected Papers of Homer Cummings, At­ torney General of the United States, 1933-1939. Charles Scribner’s Sons, New York 1939, s. 10. 264 Por. podrozdział 3.3. 265 Robert F. Kennedy, Thirteen Days. A Memoir of the Cuban Missile Crisis. VJ.'W. Norton & Company, New York, 1971, s. 2-3. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 141 wpływ na politykę zagraniczną Stanów Zjednoczonych, a w wielu kwe­ stiach wewnętrznych potrafił przeforsować swoje zdanie. Oto kilka płasz­ czyzn działalności politycznej Roberta Kennedy’ego: - jako zwolennik ruchów desegregacyjnych i orędownik programów wolnościowych, Robert Kennedy wydawał wiele opinii prawnych doty­ czących ustawodawstwa civil rights. Jednak wielokrotnie proponował Prezydentowi również konkretne działania polityczne, na przykład, jakie stanowisko administracja powinna zająć w sprawie Freedom Riders266. - Prokurator Generalny stworzył Counterinsurgency Committee - komitet, którego był członkiem, wraz z dyrektorem Centralnej Agencji Wywiadowczej, szefem Agencji Rozwoju Międzynarodowego (USAID) i pracownikami Departamentu Stanu. Komitet ten miał koordynować działania wszystkich rządowych agencji wywiadowczych. Zajmował się również rozwiązywaniem problemów niepokojów społecznych w róż­ nych częściach świata, był na przykład odpowiedzialny za utrzymanie systemu demokratycznego w Wenezueli. Robert Kennedy współuczestni­ czył w nadzorowaniu tych działań267 268. -Attorney General służył jako nieformalny łącznik Prezydenta z am­ basadorami, którzy potrzebowali natychmiastowego kontaktu z głową państwa. Często zastępował Prezydenta, goszcząc różne osobistości pań­ stwowe, takie jak szefa indonezyjskiej policji czy ministra Korei. Pomógł zorganizować dofinansowanie dla liderów ruchów wyzwoleńczych w Angoli i Mozambiku. Zdarzało się również, że głowy państw pisały do niego prośby o pomoc finansową, które dopiero przedkładał Departa­ mentowi Stanu26 . - spełniał jednocześnie funkcje dyplomatyczne - podczas urzędowa­ nia na stanowisku Prokuratora Generalnego odwiedził, w celach politycz­ nych, takie państwa, jak Indie, Liban, Indonezję, Włochy, Republikę Fe­ deralną Niemiec, Holandię czy Brazylię. Kiedy kierownictwo Departamentu Stanu oświadczyło, że Prezydent Wybrzeża Kości Słonio­ wej jest niezwykle ważną postacią - ze względu na politykę państwa (mogłoby to zwiększyć wpływy Stanów Zjednoczonych na inne państwa

266 „Biali” i „czarni” studenci wsiadali wspólnie do autobusów na Południu kraju, żeby zachęcić system transportowy do zniesienia segregacji rasowej. Najczęściej działo się to w takich miastach, jak Atlanta, Nashville, Birmingham czy Nowy Orlean. Napotykali oni na gwałtowny sprzeciw nie tylko władz lokalnych, ale i innych wrogo nastawionych grup ludności. 267 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 286. 268 Nancy V. Baker, ConflictingLoyalities..., op.cit., s. 80-89. 142 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi w Afryce Północnej), Robert Kennedy udał się tam, aby przekazać popar­ cie amerykańskiego rządu269. - podczas kryzysu rakietowego na Kubie, pełnił rolę reprezentanta Stanów Zjednoczonych w kontaktach ze Związkiem Radzieckim. W tym zakresie spotykał się wielokrotnie z ambasadorem Związku Radzieckiego w Stanach Zjednoczonych, Dobryninem, omawiając politykę obydwu państw, relacje pomiędzy ich przywódcami, a także kwestie dotyczące państwa kubańskiego270. Robert Kennedy jest przykładem Prokuratora Generalnego, który miał ogromny wpływ na politykę administracji, dzięki bliskim relacjom z Pre­ zydentem. Jak sam twierdził: „(...) wyzwaniem polityki i służby publicz­ nej jest odkrycie, jakie kwestie przeszkadzają zapanowaniu sprawiedli­ wości i godności ludzi żyjących w danej chwili i zadecydowanie, jak temu zadośćuczynić”. Prawo i polityka były dla niego nieodłączne i pod­ czas swojej kadencji często podejmował decyzje natury politycznej271 272. William French Smith, Prokurator Generalny Ronalda Reagana, jest zdania, że bliskie relacje pomiędzy Prezydentem a Prokuratorem Gene­ ralnym są korzystne dla państwa. Smith dowodzi, że sprawdziło się to przynajmniej w trzech przypadkach: Roberta Kennedy’ego, Griffina Bella i jego samego. „W żadnym z tych trzech okresów nie nastąpił jakikolwiek kryzys konstytu­ cyjny. Relacje były bardzo bliskie, a służba interesowi publicznemu właściwa”. Smith wychodzi z założenia, że „łatwiej jest doradzać komuś, kogo znasz, żeby czegoś nie robił niż komuś obcemu” Na pewno jest wiele racji w tym argumencie. Prezydenci wolą mieć za Prokuratorów Generalnych osoby zaufane, na których mogą w każdej chwili polegać. Ale czy nie jest ważne dla całego systemu sprawiedliwo­ ści, żeby urząd Altorney Generał był niezależny? Prezydenci, którzy po­ litycznie uzależniają od siebie Departament Sprawiedliwości, poprzez

269 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 275. 270 Memorandum from Attorney General Kennedy to President Kennedy About His Meeting With Soviet Ambassador Dobrynin, October 24, 1962. U.S. Departament of State, Foreign Relations Of the United States, vol. XI, 1961-1963. 271 Theodore J. Lowi, Robert F. Kennedy, Pursuit of Justice. Harper & Row, New York 1964, s. 9-10. 272 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration, op.cit., s. 13-14. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 143 umieszczenie na jego czele zaprzyjaźnionego prawnika, będą starali się wykorzystywać ten departament do swoich własnych celów. Stało się tak nieraz w historii amerykańskiej państwowości, a najbardziej jaskrawym przejawem tego była afera Watergate. Dziś gabinet prezydencki nadal ma spore znaczenie, aczkolwiek czę­ stotliwość spotkań zależy od inicjatywy Prezydentów. Prezydent Carter, na przykład, przez pierwsze dwa lata swej kadencji organizował spotka­ nia gabinetu co tydzień, natomiast przez kolejne dwa lata - o wiele rza­ dziej273. Współcześni Prezydenci trochę inaczej postrzegają rolę Proku­ ratora Generalnego jako swego doradcy. Przez większość kadencji Reagana, a szczególnie George’a Busha seniora, Attorney General pełnił rolę znacznej wagi, jeśli chodzi o kwestie polityki państwowej. Jako przewodniczący Domestic Policy Council (grupy doradców Prezydenta w sprawach bezpieczeństwa wewnętrznego państwa), miał kompetencje nadzorcze nad różnymi inicjatywami wykraczającymi poza sądową pracę w departamencie. Jeśli chodzi o inne aspekty polityki wewnętrznej, to mimo że nie był formalnie członkiem Economic Policy Council (grupy doradców ekonomicznych Prezydenta), brał często udział w działaniach dotyczących podstawowych kwestii gospodarczych274 275. Zdaniem współczesnych komentatorów politycznych, również obecny Attorney General, John Ashcroft „widzi się bardziej jako polityk, którego rolą jest zaspokojenie celów działań Prezydenta niż urzędnik quasi- -sądowy, który obiektywnie podejmowałby decyzje na temat poszczegól­ nych spraw”2 5.

Uczestnictwo Prokuratorów Generalnych w gabinecie nie do końca wiąże się z konstrukcją samego urzędu Attorney General, ponieważ in­ stytucja gabinetu wykształciła się w Stanach Zjednoczonych w drodze praktyki, a nie na mocy przepisów prawa. Niemniej jednak, skoro gabinet składa się formalnie z wszystkich kierowników departamentowych, rów­ nież szef Departamentu Sprawiedliwości obowiązany jest do obecności podczas jego posiedzeń. Dopóki doradzanie przez Prokuratora General­ nego Prezydentowi ogranicza się do spraw związanych z jego departa­ mentem lub do kwestii prawnych administracji wykonawczej, dopóty

273 Ed. Daniel J. Meador, Conference..., op.cit. 274 Thomas M. Boyd, Separating Law Enforcement From Policy: The Importance of Perception. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 303. 275 Cornell W. Clayton, za: Tom Cuny - M.S.N.B.C., What the Attorney General Does? 144 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi konflikt kompetencji w tym wymiarze nie ma miejsca. Umieszczenie Attorney General w tak zwanym inner cabinet sugeruje jednak możli­ wość jego zaangażowania w sprawy polityczne administracji. Instytucja gabinetu - choć nieformalna - stanowi jednak ważne miejsce w amery­ kańskim systemie rządowym, dlatego też bardzo często spełnia ważną rolę polityczną. Skoro czynny udział w tej roli pełni Prokurator General­ ny, nie ulega wątpliwości, że doświadcza on konfliktu kompetencji, pole­ gającego na wykonywaniu funkcji doradcy prawnego i politycznego Pre­ zydenta. * Jak zatem widać, political advice Prokuratora Generalnego, w stosun­ ku do Prezydenta, może odbywać się na trzech płaszczyznach: - szef Departamentu Sprawiedliwości - jest konstytucyjnie zobligo­ wany do doradzania Prezydentowi w sprawach związanych z działalno­ ścią departamentu; - członek gabinetu - uczestniczy w podejmowaniu decyzji, które nie wchodzą w zakres jego obowiązków jako szefa Departamentu Sprawie­ dliwości; - przyjaciel i sprzymierzeniec polityczny Prezydenta - skupiony jest na wypełnianiu głównych celów administracji276.

Jako urzędnik mianowany przez Prezydenta, Prokurator Generalny odpowiada politycznie przed swoim bezpośrednim przełożonym. Wyko­ nując swoje quasi-sądowe obowiązki, musi liczyć się z poleceniami Pre­ zydenta, ponieważ w innym wypadku może zostać zmuszony do rezy­ gnacji. Część z tych poleceń związanych jest bezpośrednio z polityką administracji, która nie zawsze jest zgodna z prawem. Obowiązkiem Attorney General jest stać na straży praworządnego realizowania założeń polityki rządu. Konflikt pojawia się z chwilą, kiedy Prezydent, od którego uzależniona jest przyszłość urzędnika, nakazuje mu postąpić wbrew re­ gułom prawa. Jako prawnik wydający opinie prawne na żądanie Prezydenta i szefów departamentów wykonawczych, Pre Kurator Generalny określa granice, w jakich władza wykonawcza może realizować podstawowe założenia swojej polityki. Musi przy tym uważać, żeby opinie były tworzone w sposób bezstronny, w oparciu o obowiązujące przepisy prawne, na straży których stoi. Odpowiadając na pytania dotyczące polityki admini­

276 MacMillan Compendium, How Government Works, op.cit., s. 455. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 145 stracji, może znaleźć się w konflikcie pomiędzy wiernością przepisom a lojalnością względem władzy wykonawczej, której jest częścią. Dzieje się tak wówczas, gdy określone działanie rządu nie ma umocowania prawnego. Jako członek gabinetu, Prokurator Generalny jest zarówno doradcą prawnym, jak i politycznym Prezydenta. Bierze udział w posiedzeniach gabinetu, podczas których pojawia się i na których rozstrzygana jest ogromna ilość spraw natury politycznej. Jego niewątpliwy udział w roz­ strzyganiu tych spraw powoduje, że jest traktowany przez współpracow­ ników w gabinecie, jak i personel Białego Domu, jako kolejny urzędnik mianowany politycznie277. Udział Prokuratora Generalnego w dyskusjach gabinetowych sprawia, że bierze on czynny udział w kształtowaniu poli­ tyki administracji i przez to pozostaje w konflikcie ze swoimi podstawo­ wymi kompetencjami.

W historii istnieli Prokuratorzy Generalni, mianowani jedynie z przy­ czyn politycznych, którzy sporządzali opinie prawne, zgodnie z suge­ stiami politycznymi swoich przełożonych, którzy - z kolei - uczestnicząc w gabinecie, wpływali na decyzje polityczne administracji. Podobnie ist­ nieli Prezydenci, dla których głównym celem było powołanie politycznie bliskiego Attorney General, dla których opinie prawne kierownika De­ partamentu Sprawiedliwości były usprawiedliwieniem decyzji politycz­ nych i dla których rola Prokuratora Generalnego w gabinecie nie ograni­ czała się do doradztwa w kwestiach prawnych. Jednak tego typu działania mogą wiązać się z cechami osobowościowymi poszczególnych Prokura­ torów czy Prezydentów oraz ich sposobem rozumienia roli Departamentu Sprawiedliwości w administracji rządowej. Jednak możliwość upolitycz­ nienia urzędu Attorney General wynika przede wszystkim z jego kon­ strukcji. Sposób powoływania Prokuratora Generalnego, nienadanie mo­ cy wiążącej jego opiniom prawnym, czy też przyznanie mu wiodącej roli w gabinecie, prowadzi do polityzacji instytucji szefa Department of Justi­ ce. Polityzacja ta jest główną przyczyną konfliktu kompetencji, mającego swoje źródło w strukturze urzędu. Problemy przy bezstronnym wydawaniu opinii prawnych, czy też w doradzaniu jako członek gabinetu, nie są jedynym dowodem na istnie­ nie konfliktu kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego. Za­

277 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 48. 146 Sporządzanie opinii prawnych i doradzanie Prezydentowi równo uprawnienia związane z mianowaniem sędziów federalnych, jak i reprezentacją rządu przed Sądem Najwyższym, rodzą wiele kwestii spornych, w których polityka i prawo mieszają się z sobą. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 147

3.3. Reprezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

„Solicitor Generał jest w rzeczywistości od­ powiedzialny za prawnicze teorie rządu i jego filozofię prawną”. Charles Fried, Solicitor Generał (1985- 1989)

Jedną z podstawowych funkcji Prokuratora Generalnego jest repre­ zentowanie państwa przed sądami w postępowaniach, w których Stany Zjednoczone są stroną. Oznacza to, że urzędnik ten formalnie może wy­ stąpić przed każdym sądem w państwie właściwym do rozstrzygania spraw, w których jedną ze stron jest rząd amerykański. Formalnie, po­ nieważ w rzeczywistości uprawnienia te realizowane są przez reprezen­ tantów Departamentu Sprawiedliwości w dystryktach sądowych, czyli United States Attorneys. Oskarżają oni we wszystkich sprawach karnych oraz występują w tych sprawach cywilnych, którymi administracja rzą­ dowa jest zainteresowana278. Zanim prokuratorzy dystryktowi znaleźli się pod wyłączną kontrolą Departamentu Sprawiedliwości, sam Prokurator Generalny uczestniczył w wielu procesach w sądach niższych instancji rozsianych po całym państwie. Edmund Randolph pojechał do Yorktown do sądu okręgowego w roku 1792 na proces Gideona Henfielda, Caesar Rodney brał udział we wczesnych stadiach procesu Aarona Burra, a Wil­ liam Wirt bywał często w Baltimore i w Philadelphii na tzw. procesach stanowych, które były bardzo ważne politycznie dla państwa279. W praktyce Prokurator Generalny realizuje kompetencję reprezento­ wania państwa przed najważniejszym z sądów - Sądem Najwyższym. Obecnie jednak nie realizuje tej kompetencji osobiście, lecz za pośred­ nictwem urzędnika zwanego Solicitor Generał, jednak to właśnie Proku­ rator Generalny ma - lub powinien mieć - decydujący wpływ na charak­ ter i treść argumentacji spraw przed Sądem Najwyższym. Sąd Najwyższy, jako ostateczna instancja odwoławcza od wszystkich sądów oraz organ

278 Sekcja 35 Judiciary Act 1789. 279 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice..., op.cit., s. 143. 148 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym orzekający o konstytucyjności aktów ustawodawczych i wykonawczych, cieszy się ogromnym szacunkiem i poważaniem w Stanach Zjednoczo­ nych. Dlatego też możliwość występowania przed nim i argumentowania spraw w imieniu egzekutywy jest zaszczytem dla każdego prawnika, tym bardziej, jeśli prawnik ten ma wpływ na wybór spraw, jakie się przed są­ dem pojawią. Prokurator Generalny, poprzez Solicitor General, decyduje, które sprawy przegrane w niższych instancjach wymagają apelacji do Su­ preme Court, a także, jakie argumenty przedstawić przy reprezentowaniu państwa w każdej innej sprawie przed Sądem Najwyższym. Nie ulega wątpliwości, że funkcja ta powinna być wykonywana w oparciu o argu­ menty prawne, z dala od nacisków i ingerencji politycznych.

Do roku 1870 uprawnienie do występowania przed Supreme Court należało wyłącznie do Attorney General i często poszczególni Prokurato­ rzy korzystali ze swych uprawnień argumentując najważniejsze sprawy tamtych czasów. W ten sposób Edmund Randolph wystąpił jako prawnik administracji w pierwszym ważnym konstytucyjnie sporze przed Sądem Najwyższym - Chisholm v. Georgia2™, natomiast William Wirt argu­ mentował historyczną sprawę McCulloch v. Maryland. Nie zawsze prawo Attorney General do występowania przed Sądem Najwyższym było jednoznaczne, zwłaszcza jeśli chodziło o sprawy, w których Stany Zjednoczone nie były bezpośrednio stroną. W 1854 roku, w sprawie Flo­ rida v. Georgia262, Caleb Cushing chciał zabrać głos przed Sądem Naj­ wyższym, ale strony się sprzeciwiły. Supreme Court orzekł wówczas ustami swego przewodniczącego Rogera Taney’a (byłego Prokuratora Generalnego), że „(...) jest znaną praktyką, żeby Attorney General byl wysłuchiwany w sporach pomiędzy dwiema prywatnymi stronami, kiedy sugeruje, że sprawa powiązana jest z interesem publicznym. Nie występuje wówczas w imieniu żadnej ze stron, lecz reprezentuje Stany Zjednoczone”283280 281282. (była to funkcja amicus curiae, która szerzej scharakteryzowana jest w niniejszym rozdziale). Orzeczenie to potwierdziło szerokie uprawnie­ nia chief law officer of the nation w zakresie uczestnictwa w postępowa­ niach sądowych, jako reprezentanta administracji rządowej.

280 2 U.S. 419(1793). 281 Rex E. Lee, Lawyering in the Supreme Court: The Role of the Solicitor General. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988, s. 415. 282 17 How. 478(1854). 283 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 78. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 149

Tworząc Departament Sprawiedliwości, ustanowiono biuro Solicitor Generał, które miało pomagać Prokuratorowi Generalnemu w realizowa­ niu funkcji reprezentanta prawnego rządu przed Sądem Najwyższym. Na mocy ustawy z roku 1870 Solicitor Generał jest urzędnikiem wyuczonym w prawie, a jego podstawowe zadanie to reprezentowanie rządu w po­ zwach i apelacjach przed Sądem Najwyższym, a także w kwestiach doty­ czących interesów Stanów Zjednoczonych. W tym zakresie decyduje, jakie sprawy rządowe powinny się pojawić przed Supreme Court i jakie stanowisko powinien przyjąć rząd w określonych sprawach. Nadzoruje przygotowywanie dokumentów zawierających podstawy apelacji (briefs on appeal) oraz innych dokumentów prawnych, a także sposób przepro­ wadzenia ustnej argumentacji w Sądzie. Większość spraw reprezentuje osobiście, przedstawiając argumentację przygotowaną wraz z Prokurato­ rem Generalnym. Solicitor Generał decyduje ponadto, czy Stany Zjedno­ czone powinny składać apelację w sprawach, które przegrały w niższych sądach federalnych284. Dokumentem, który uprawnia do argumentowania sprawy przed Są­ dem Najwyższym jest writ of certoriari. Strona, która chce, aby sędzio­ wie zrewidowali jej sprawę, wnosi petycję o taki dokument. Jeśli przy­ najmniej czterech Sędziów zagłosuje za przyjęciem sprawy, wówczas strona otrzymuje writ. Rocznie wysyłanych jest około pięciu tysięcy pe­ tycji do Sądu Najwyższego, z czego jedynie 5% zostaje uznanych285. Z tych spraw przyjętych do apelacji ogromną większość stanowią sprawy, w których stroną jest rząd. Petycje o writ of certoriari dla rządu są wno­ szone właśnie przez Solicitor Generał i Sąd Najwyższy zawsze się do nich przychyla. Louis Fisher wymienia sytuacje, w których Sąd Najwyż­ szy najczęściej przyznaje writ of certoriari: - konflikty pomiędzy federalnymi sądami apelacyjnymi; - konflikty pomiędzy sądami federalnymi i stanowymi; - uznanie przez sąd federalny lub stanowy ustawy kongresowej za sprzeczną z Konstytucją; - ważna kwestia konstytucyjna, prawna lub polityczna; - konstrukcja ważnej ustawy federalnej; - przedłożenie petycji przez Solicitor Generał;

284 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 62-63. 285 John J. Patrick, Richard M. Pious, Donald A. Ritchie, Oxford Guide to the U.S. Government. Oxford University Press. Oxford. New York 2001. s. 98. 150 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

- nadużycie władzy przez sędziego sądu niższej instancji286 287. O szczególnej roli Solicitor Generał w administracji niech świadczy to, że rząd jest stroną w 60% spraw argumentowanych przed sądem Naj­ wyższym, a Solicitor jest odpowiedzialny za 60-90 argumentacji ustnych • 287 rocznie . Solicitor Generał, podobnie jak jego przełożony - Attorney Generał, jest mianowany przez Prezydenta, za radą i zgodą Senatu. Często wpływ na nominację posiada Prokurator Generalny, jednak w praktyce o jego mianowaniu i usunięciu decyduje szef władzy wykonawczej. Dlatego można stwierdzić, że istnieje ryzyko konfliktu kompetencji w zakresie obowiązków wykonywanych przez Solicitor Generał. Decyzje i argu­ mentacja mianowanego politycznie urzędnika mogą być niekiedy two­ rzone pod wpływem celów politycznych administracji, w której działa. Stanowisko takie wyraził jeden z kandydatów na Solicitor Generał w administracji Prezydenta Nixona, Robert Bork (który później pełnił ten urząd przez niemal cztery lata). Podczas przesłuchań przez komisję se­ nacką, na pytanie, czy urząd, na który kandyduje jest urzędem politycz­ nym, odpowiedział, że raczej nie. Ale już na zapytanie o hipotetyczną sytuację zajęcia przez rząd stanowiska odmiennego niż jego, jako praw­ nika, Bork odpowiedział, że będzie wprowadzał politykę administracji, ponieważ to administracja określa cele i kierunki działań władzy wyko­ nawczej288. Istnieje jednak wiele niebezpieczeństw w takim stanowisku. Po pierwsze, może się zdarzyć, że polityka administracji będzie wyma­ gała od Solicitor Generał czy Attorney Generał działań niezgodnych z prawem. Urzędnicy ci powinni działać w granicach wytyczonych pra­ wem, zgodnie z regułami zawodu prawnika. Po drugie, Solicitor Generał w oczach Sędziów Sądu Najwyższego uznawany jest za niezależnego prawnika, który opiera swoją argumentację na faktach danej sprawy i do­ stępnych środkach prawnych. Ewentualna polityzacja urzędu mogłaby doprowadzić do zmniejszenia jego rangi w oczach Sędziów; co więcej, Sąd Najwyższy mógłby zaprzestać tak częstego przyznawania rządowi writs of certoriari. Tymczasem Comell W. Clayton uważa, że jako politycznie mianowa­ ny urzędnik, Solicitor Generał jest odpowiedzialny przed politycznymi

286 Louis Fisher, American Constitutional Law, op.cit., s. 149. 287 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 62-63. 288 Rebecca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics of Law. Temple University Press, Philadelphia 1992, s. 44. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 151 liderami administracji - Prezydentem i Prokuratorem Generalnym. Na­ tomiast jako reprezentant prawny rządu federalnego jest odpowiedzialny przed Sądem Najwyższym289. Podwójna odpowiedzialność może prowa­ dzić do sytuacji, w których Solicitor będzie musiał wybierać pomiędzy ryzykiem utraty stanowiska lub niezależnej roli w oczach Sędziów. Jeden z nich, Sędzia Powell, wprost stwierdził, że urząd ten cechuje podwójna odpowiedzialność - w stosunku do władzy sądowniczej i wykonawczej. Nazywany jest przez to niekiedy Tenth Justice, czyli dziesiątym człon­ kiem Sądu Najwyższego290. Świadczy to o jego ważnej pozycji w syste­ mie konstytucyjnym Stanów Zjednoczonych - mając wpływ na to, które sprawy będą rozstrzygane przez Supreme Court, nadaje w pewien sposób kierunek przyszłym orzeczeniom Sądu. Jednocześnie jest jednym z nie­ licznych urzędników publicznych, który łączy w sobie funkcje dwóch gałęzi władzy - będąc członkiem egzekutywy, większość swoich działań przeprowadza w Sądzie Najwyższym. Podobnie zatem, jak w przypadku Prokuratora Generalnego, mamy tu do czynienia ze złożonością funkcji i z konfliktem kompetencji. Urząd Solicitor Generał nie może być charakteryzowany odrębnie od urzędu Prokuratora Generalnego. Obydwa stanowiska są bowiem z sobą powiązane - nie tylko strukturalnie poprzez pracę w jednym departamen­ cie, ale przede wszystkim przez swoje kompetencje i stosunek zależności służbowej. Solicitor Generał jest uzależniony od Prokuratora Generalne­ go, który zatwierdza jego działania, ale także, w odwrotną stronę, poja­ wiają się elementy zależności - jeśli urząd Solicitora jest poddany naci­ skom i wpływom politycznym, to również Prokurator Generalny odczuwa ich skutki. Francis Biddle, Solicitor Generał i Attorney Generał za czasów Fran- klina D. Roosevelta, twierdzi, że urzędnik ten „(...) nie jest odpowiedzialny ani przed człowiekiem, który go mianował, ani przed jego zwierzchnikiem w administracji. Całkowitą odpowiedzialność ponosi względem samego siebie i kierunek wytyczają mu jedynie kanony etyczne zwią­ zane z jego zawodem, oraz jego doświadczenie. Reprezentuje najbardziej wpły­ wowego klienta na świecie. Nie ma miejsca na układy, kompromisy i działania polityczne. Solicitor Generał nie powinien mieć innego celu, jak służba swojemu krajowi”291.

289 Cornell W. Clayton, Government Lawyers, op.cit., s. 70. 290 Lincoln Caplan, The Tenth Justice. The Solicitor General and the Rule of Law. Vintage Books, New York 1988, s. 3. 291 Francis Biddle, In Brief Authority. Doubleday, New York, 1962, s. 97. 152 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

Analizując bliżej przyczyny nominacji prezydenckich na urząd Soli­ citor, szczególnie w II połowie XX wieku, obserwuje się wzrost motywa­ cji politycznych. Jak się okazuje, nie zawsze politycznie mianowany urzędnik jest najwłaściwszym kandydatem, szczególnie jeśli chodzi o urzędnika prawnego. Jako przykład może posłużyć osoba J. Howarda McGratha, Solicitor General w latach 1945-1946, który został powołany z przyczyn czysto politycznych: Partia Demokratyczna z Rhode Island, którą McGrath reprezentował w Senacie, była wewnętrznie skłócona. Demokraci planowali, żeby nadać Senatorowi odpowiedni prestiż, po­ przez stanowisko w Departamencie Sprawiedliwości, dzięki któremu mógłby zunifikować partię. Jak się wkrótce okazało, McGrath był jedy­ nym Solicitor General w przeszło 130-letniej historii urzędu, który nie argumentował żadnej sprawy przed Sądem Najwyższym. Co więcej, po awansie na urząd Prokuratora Generalnego, uczestniczył w skandalu po­ datkowym, przez co musiał złożyć rezygnację w 1952 roku292. Innym przykładem nominacji politycznej jest Charles Fried. Edwin Meese, Prokurator Generalny w administracji Ronalda Reagana, poszu­ kiwał na stanowisko Solicitor General prawnika, który wyrażałby kon­ serwatywną politykę rządu. Urzędujący Solicitor, Rex Lee, pragnął za­ chować niezależność i opierał się naciskom Prezydenta i Prokuratora Generalnego, aby argumentować określone sprawy przed Sądem Najwyż­ szym, w sposób zgodny z poglądami obydwu konserwatywnych polity­ ków. Jednak najbardziej znamienna była rola Solicitor General w sprawie Bob Jones University29 . Rex Lee, pragnąc uniknąć konfliktu interesów, reprezentował bowiem wcześniej jedną ze stron sporu - przekazał sprawę do prowadzenia, w imieniu rządu, swojemu zastępcy. Lawrence Wallace (bo o nim mowa) argumentował, że szkoły, które dyskryminują Afro- Amerykanów, nie powinny tracić prawa do ulg podatkowych. Była to pozycja inna niż reprezentowana przez Internal Revenue Service, która uważała, że nie można popierać dyskryminacji rasowej294. W rzeczywi­ stości, Wallace traktował tę sprawę jako rutynową kwestię podatkową, już wcześniej ustaloną przez Departament Sprawiedliwości, dlatego opie­ rał swoją argumentację na innych podstawach niż kwestiach dyskrymina­ cji rasowej. Zdecydował się jednak poprosić Sąd Najwyższy o rozstrzy­

292 Lincoln Caplan, The Tenth Justice, op.cit., s. 14. 293 Bob Jones University v. United States 461 U.S. 574 (1983). 299 John Dean, The Olson Vote: Have Republicans Politicized The Solicitor General's Office? May 25, 2001 - www.findlaw.com (sprawy sądowe, artykuły prawnicze). Konflikt kompetencji w tonie urzędu Prokuratora Generalnego 153 gnięcie sprawy, w celu ujednolicenia prawa. Politycy z otoczenia Prezy­ denta, a szczególnie Edwin Meese (wówczas jeszcze doradca Reagana), chcieli jednak, aby zmienił on stanowisko rządu i poparł Uniwersytet. Wallace początkowo opierał się, ale w końcu przedłożył Sądowi brief o treści takiej, jaką proponował Meese, dołączając własny komentarz do sprawy. Jak się okazało, rok później Sąd Najwyższy głosami 8 do 1 wsparł stanowisko Internal Revenue Service, zakazując nadawania ulg podatkowych instytucjom, które popierają segregację rasową295. W ten sposób administracja Prezydenta Reagana doznała porażki, jednak warte podkreślenia jest stanowisko urzędującego Solicitor General, który po­ mimo ingerencji administracji, utrzymał swą niezależność. Natomiast mianowany w 1985 roku Charles Fried postępował w większości przypadków zgodnie z wytycznymi administracji rządowej. Znamienne słowa wypowiedział podczas procesu zatwierdzania do na urząd Solicitor General'. „(...) nie wierzę, żeby biuro było upolitycznione i nie chciałbym działać w kie­ runku jego upolitycznienia. Wydaje mi się, że Prezydent wybrał mnie, ponieważ zna moje poglądy i wie, jak oceniam określone problemy prawne i jakich argu­ mentów użyłbym w konkretnych sprawach. Ale na pewno stronnicza polityka nigdy nie miała miejsca w tym biurze i tym bardziej nie będzie jej za mojej ka­ dencji”296. Zaobserwować można tu pewną niespójność - skoro główną motywa­ cją nominacji jest znajomość poglądów kandydata, a poglądy te w wielu przypadkach powiązane są z polityką, to już na samym początku istnieje tendencja do polityzacji urzędu.

Choć formalnie Solicitor General przeprowadza argumentację prawną przed Sądem Najwyższym, to jednak przygotowanie stanowiska rządu w danej sprawie odbywa się przy współudziale Prokuratora Generalnego. Zamierzeniem autorów ustawy z roku 1870 nie było tworzenie urzędu, który miałby zastąpić Attorney General w części jego uprawnień. Kon­ gres zamierzał po prostu zapewnić mu pomoc prawną przy sprawach są­ dowych, które Solicitor mógłby reprezentować pod nadzorem swego bez­ pośredniego przełożonego. Prokurator Generalny może realizować kompetencję przeprowadzania spraw przed Sądem Najwyższym w każdej

295 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 99. 296 Rebecca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics of Law, op.cit., s. 53. 154 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym chwili, w której o tym zdecyduje297. Jest bowiem odpowiedzialny za przygotowanie obiektywnej i sprawiedliwej argumentacji, niezależnej od politycznych nacisków. Będąc również członkiem gabinetu Prezydenta, wielokrotnie musi uważać, aby wpływ polityki na postępowania prowa­ dzone przed Sądem Najwyższym nie był decydujący. W ponad 130-letniej historii urzędu zdarzało się, że to Solicitor Gene­ rał zastępował Prokuratora w jego podstawowych funkcjach. Miało to zazwyczaj miejsce w sytuacji wakatu na urzędzie Attorney Generał. Sy­ tuacja taka zdarzyła się, na przykład, w roku 1876, pomiędzy kadencjami Edwardsa Pierrepointa i Alphonso Tafta, kiedy ówczesny Solicitor Gene­ rał, Samuel F. Phillips, był odpowiedzialny za wydawanie opinii praw­ nych na żądanie Prezydenta lub szefów departamentów wykonawczych. Phillips musiał, między innymi, przygotować odpowiedź na zapytanie Sekretarza Wojny w sprawie uprawnień opiniodawczych Prokuratora Ge­ neralnego: „Attorney Generał nie może wydać oficjalnej opinii szefowi departamentu, co do wniesienia apelacji w kwestii, która istnieje przed innym departamentem”298. Sytuacje takie występująjednak sporadycznie, choć świadczą o tym, że obydwa urzędy powinny charakteryzować się wysoką wiedzą prawniczą. Wiedza ta jest szczególnie przydatna w sytu­ acji wystąpienia sporów pomiędzy agencjami rządowymi. Zdarzyć się może, że wyniknie spór prawny pomiędzy dwiema agencjami lub depar­ tamentami wykonawczymi. W sprawach, w których departamenty rządo­ we zajmują przeciwne strony, Attorney Generał i Solicitor Generał okre­ ślają, która ze stron będzie broniona w sądzie przez państwo. Choć konflikty interesów w łonie administracji nie zawsze mają swój finał przed Sądem Najwyższym, jednak w przypadku zaistnienia sporu sądowego wzrasta rola obydwu prawników. Te międzyrządowe spory nie mogą być załatwione wewnętrznie przez Departament Sprawiedliwości. Tym bardziej, nie mogą podlegać wpływom zewnętrznym, na przykład naciskom Prezydenta, żeby dany spór rozstrzygnąć na korzyść strony bliższej polityce głowy państwa. Mediacja nie jest jednak łatwa, ponie­ waż w wiele spraw zaangażowanych jest szereg niezależnych agencji, które nie podlegają jurysdykcji Departamentu Sprawiedliwości. Jeżeli natomiast sprawy kierowane są do sądów przez przedsiębiorstwa popie-

297 John M. Harmon, Memorandum Opinion for the Attorney Generał - Role of the So­ licitor Generał: Office of Legał Counsel. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4. Califomia 1988, s. 1089-1093. 298 Offtcial Opinions of the Attorneys Generał of the United States, op.cit., vol. 15, s. 574. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 155 ranę przez rząd, pojawia się konflikt. Oficjalnie Solicitor Generał ma jednakowy obowiązek reprezentowania obu stron. W takiej sytuacji bę­ dzie próbował bezstronnie określić, jakie stanowisko - jego zdaniem - jest najwłaściwsze. W praktyce zajmuje on stanowisko pośrednie, a cza­ sami pozostawia agencjom walkę między sobą299. Konflikty tego typu pojawiają się najczęściej w sytuacji, kiedy nowa administracja uchyla się od zajęcia stanowiska, które należało do po­ przedniej administracji300. Jednocześnie, Prokurator Generalny musi kontrolować sprawy sądowe, których stronąjest rząd, aby upewnić się, że agencje rządowe nie zajmują innych pozycji przed sądami, a państwo jest reprezentowane w spójny, jednolity i jak najlepszy sposób301.

Natura relacji pomiędzy Solicitor Generał a jego przełożonymi - Pro­ kuratorem Generalnym i Prezydentem - jest zależna od indywidualności zajmujących te stanowiska i rodzaju spraw, jakie się pojawiają. Solicitor Generał może poszukiwać porady u swych pracodawców, co do wyboru spraw lub sposobu argumentacji. Jeśli propozycja taka wypływa z jego biura, wówczas niezależność jest chroniona we właściwy sposób. Nato­ miast jeśli Solicitor Generał jest zmuszany do podjęcia określonych działań w imieniu administracji, wtedy następuje konflikt kompetencji. W tym zakresie nie różni się on niczym od innych nominowanych poli­ tycznie urzędników, w tym Prokuratora Generalnego, który również podlega tym samym naciskom302. Poważne problemy pojawiają się w chwili wystąpienia rozbieżności w poglądach Solicitor Generał i Attomey Generał i polityką administra­ cji. Jeśli urząd nie jest upolityczniony, działa wówczas zgodnie z decy­ zjami jego kierownika. Niezależny Solicitor sam decyduje, w jaki sposób argumentować określone sprawy. Przygotowując brief, może słuchać propozycji swoich przełożonych, jednak nie powinny one być decydujące w ostatecznej wersji briefu. W historii urzędu wielokrotnie zdarzały się sytuacje ingerowania przez administrację Białego Domu w pracę Solici­ tor Generał.

299 Robert L. Stem, The Solicitor General’s Office and Administrative Agency Litiga­ tion. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988, s. 1079. 300 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 351. 301 Barbara Allen Babcock, Defending the Government: Justice and the Civil Divison. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 188. 302 Rebecca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics ofLaw, op.cit., s. 104. 156 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

Na początku lat siedemdziesiątych Stany Zjednoczone wniosły pozew przeciwko konglomeratowi telekomunikacyjnemu, znanemu jako Inter­ national Telephone and Telegraph (1TT). Podstawą pozwu były narusze­ nia prawa federalnego przez jedną z firm należącą do kompanii ITT. Ad­ ministracja przegrała w niższych instancjach i biuro Solicitor General zdecydowało, że powinno wnieść sprawę do Sądu Najwyższego. Apela­ cję przygotowywał asystent Prokuratora Generalnego do spraw antytru­ stowych, McLaren, pod nadzorem Solicitor General, Erwina Griswolda. Prezydent Nixon początkowo uważał, że sprawa ta jest ważna z punktu widzenia polityki administracji. Jednak po pewnym czasie nakazał, aby urzędujący Prokurator Generalny, Richard Kleindienst, zawiesił postę­ powanie. Istnieją podejrzenia, że stało się tak w wyniku kontrybucji fi­ nansowej na rzecz kampanii prezydenckiej Republikanów, dokonanej przez ITT303. Prokurator Generalny przekazał polecenie Prezydenta Solicitor Gene­ ral, który poinformował go jednak, że administracji pozostał tylko jeden dzień na wniesienie briefu. Kleindienst poprosił o próbę przedłużenia przez Solicitor General terminu wnoszenia apelacji, podczas kiedy on sam miał przekonać Prezydenta do stanowiska Departamentu Sprawiedliwości. Sąd Najwyższy przychylił się do prośby Griswolda, dając rządowi miesiąc, w ciągu którego Prokurator Generalny obronił swoje stanowisko304. Była to wyraźna ingerencja polityczna Prezydenta w kompetencje Departa­ mentu Sprawiedliwości. Jeśli decyzje o postępowaniu w sprawach przed Sądem Najwyższym miałyby być podejmowane przez Prezydenta lub personel Białego Domu, wówczas trudno mówić o niezależności Solicitor General. Ponadto, motywacja argumentacji w tych sprawach byłaby da­ leka od zasad prawnych. Takie postępowanie może doprowadzić do in­ strumentalnego traktowania prawa przez polityków, a co za tym idzie, do podporządkowania departamentu krótkowzrocznym celom politycznym. Innym przykładem ingerencji politycznych w działalność sądową De­ partamentu Sprawiedliwości była sprawa Regents of University of Cali­ fornia v. Bakke305. Sąd Najwyższy miał zdecydować w kwestii przyjęcia na studia białego mężczyzny, który nie został studentem tylko dlatego, że Uniwersytet Kalifornijski przyznał z góry pewną pulę miejsc dla ludności kolorowej, pomimo ich słabszych wyników na egzaminie wstępnym. Py­

303 Lincoln Caplan, The Tenth Justice..., op.cit., s. 36. 304 Richard Kleindienst, Justice..., op.cit., s. 90-97. 305 438 U.S. 265(1978). Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 157 tanie dotyczyło tego, czy Sąd ma uznać affirmative action, czyli tak zwa­ ną „wtórną dyskryminację”, którą wyrażały przepisy uniwersyteckie306. 307308 Sekretarz ówczesnego Departamentu Zdrowia, Edukacji i Opieki Spo­ łecznej, Joseph Califano, i Wiceprezydent, Walter Mondale, zaapelowali do Prezydenta, żeby zmienił pozycję zajętą przez Departament Sprawie­ dliwości. Łatwo było im przekonać Prezydenta Cartera, ponieważ należał on do zwolenników affirmative action 01. Prokurator Generalny, Griffin Bell, twierdzi, że jego największym błędem było wzięcie do Białego Domu kopii briefu sporządzonego przez Solicitor General, Wade’a McCree, kiedy poszedł oznajmić Prezydento­ wi, jaką pozycję w sprawie Bakke zajmuje Departament Sprawiedliwości. Bell przekazał Prezydentowi, że rząd opowie się za affirmative action, ale sprzeciwi - ustaleniom stałych kwot na wprowadzanie w przyszłości pro­ gramów związanych z affirmative action. W ten sposób Bakke zostałby przyjęty do szkoły, ale program nie zostałby w pełni poparty. Wkrótce zaczęły pojawiać się naciski ze strony niezadowolonych polityków Białe­ go Domu, żądające zmiany stanowiska rządu. Twierdzili oni, że sprawa Bakke jest niezwykle ważna z politycznego punktu widzenia i że Prezy­ dent chce być w zgodzie z poglądami, jakie wyraził w kampanii roku 1976. Bell początkowo zgodził się na dokonanie daleko idących zmian w treści briefu, ale nie przekazał uwag Solicitor General, odpowiedzial­ nemu za jego sporządzenie. W efekcie, obydwaj prawnicy wprowadzili drobne zmiany, w wyniku których rząd nie opowiadał się po żadnej ze stron sporu. Jako uzasadnienie podano zbyt małą ilość faktów wymaga­ nych do rozwiązania sprawy, przez co administracja apelowała do Sę­ dziów o wycofanie jej do sądu niższej instancji w celu ich uzupełnienia. Sąd Najwyższy orzekł przeciwko Uniwersytetowi, potwierdzając dokład­ nie argumentację, jaką pierwotnie stworzył Departament Sprawiedliwo- .„•308 SC1 . Sprawa ta wskazuje na kilka ważnych kwestii. Po pierwsze, ukazuje istotę relacji pomiędzy Prokuratorem Generalnym a Solicitor General. Okazuje się, że w rzeczywistości to Attorney General ma decydujące zdanie co do ostatecznego stanowiska, jakie Departament Sprawiedliwo­ ści zajmie w konkretnej sprawie. Po drugie, Bakke potwierdza polityzację

306 Nowak, Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 755-762. Affirmative action to pro­ gramy rządowe zmierzające do złagodzenia podziałów dyskryminacyjnych, poprzez za­ pewnienie grupom dyskryminowanym dostępu do miejsc pracy czy nauki. 307 Cornell W. Clayton, Government Lawyers, op.cit., s. 19. 308 Griffin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law, op.cit., s. 30-32. 158 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym urzędu Solicitor General i trudności, na jakie napotyka urzędnik podczas realizacji swoich kompetencji. Zależność polityczna od Prezydenta umożliwia jego ingerencję w sposób argumentowania spraw przed Sądem Najwyższym, nie wspominając już samego stanowiska, jakie rząd w da­ nej kwestii zajmie. Pojawia się zatem konflikt kompetencji prawników Departamentu Sprawiedliwości, którzy nie mogą wykonywać funkcji quasi-judicial w sposób bezstronny. Co ciekawe, Griffin Bell zrezygnował z posady sędziego sądu apela­ cyjnego, w zamian za stanowisko Prokuratora Generalnego w gabinecie Prezydenta Cartera. Wierzył, że Departament Sprawiedliwości powinien być daleki od wpływów politycznych, podobnie jak ma to miejsce w są­ dach. Słowo „niezależny” pojawiało się często w komentarzach dotyczą­ cych idealnego Departamentu Sprawiedliwości, jaki Bell chciał stworzyć. Zdawał sobie sprawę z tego, że tak Attorney General, jak i Solicitor Ge­ neral, są urzędnikami prezydenckimi i dlatego muszą liczyć się z podsta­ wowymi celami administracji podczas reprezentowania jej przed sądami. Ale uważał, że sytuacja wokół sprawy Bakke zagroziła istnieniu niezależ­ nego Departamentu Sprawiedliwości109. Trzecią kwestią związaną ze sprawą University of California v. Bakke jest sam fakt występowania przez Solicitor General przed Sadem Naj­ wyższym w sytuacji, kiedy rząd amerykański nie jest stroną sporu. Wyni­ ka to z jednej z najważniejszych kompetencji urzędu, która polega na możliwości zabrania głosu w każdym sporze przed Sądem Najwyższym, w którym rząd ma swój interes. Państwo nie musi zatem być żadną ze stron, lecz musi wykazać, że rozstrzygana przez Sąd kwestia jest ważna z punktu widzenia interesu Stanów Zjednoczonych. Funkcja ta nazywana jest amicus curiae i może być realizowana jedynie przez Solicitor Gene­ ral.

Amicus curiae („przyjaciel sądu”) oznacza osobę stojącą z boku, która choć nie ma interesu w danej sprawie, czyni sugestie co do kwestii praw­ nych sprawy, które skierowane są do sędziego przewodniczącego obra­ dom sądu. Instytucja ta pochodzi z Anglii, szybko zdobyła sobie popular­ ność w czasach kolonialnych, kiedy to prawnicy w wielu sprawach spełniali właśnie rolę amicus curiae2} . 309310

309 Lincoln Caplan, The Tenth Justice..., op.cit., s. 45. 310 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Rotes of the Attorney General, op.cit., s. 71-73. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 159

Korzystanie z funkcji amicus jest najprawdopodobniej najbardziej po­ litycznym z działań wykonywanych przez Solicitor Generał. Formalnie istnieją sprawy, w których rząd jest zapraszany przez Sąd Najwyższy do występowania jako „trzecia strona” - Solicitor Generał wnosi wówczas specjalny dokument, który nazywany jest amicus brief. Na jego podsta­ wie urzędnik ten występuje przed Sądem, przysłuchując się argumentacji stron i przedstawiając stanowisko, jakie zajęła administracja w danej sprawie. Jednak o wiele istotniejszą funkcją jest samodzielne decydowa­ nie przez Solicitor o konieczności występowania w danej sprawie jako „strona trzecia”. Decyzja, żeby nie wprowadzać amicus w określonej sprawie może być oparta na ocenie, że strony biorące udział w sporze wyczerpały prawną argumentację i Departament Sprawiedliwości nie ma nic więcej do dodania w tej kwestii. Solicitor Generał może również stwierdzić, że Stany Zjednoczone nie mają w danej sprawie interesu i że nie będą brały udziału w sprawie - jeśli kwestie te nie dotyczą, na przy­ kład, problematyki ustrojowej, wówczas nie są tak ważne dla administra­ cji311. Może się jednak zdarzyć, że Solicitor Generał będzie naciskany politycznie, aby w danej sprawie rząd wystosował amicus brief. Zwłasz­ cza, jeśli sprawa ta dotyczy kwestii natury politycznej, ważnych dla Bia­ łego Domu. Podobnie, decyzje o tym, że Stany Zjednoczone mają interes w sprawie, powinny być podejmowane przez Solicitor Generał. Decyzje te w większości przypadków są jednak z założenia polityczne - admini­ stracja wykorzystuje specjalną pozycję, aby realizować swoje stronnicze cele. Przepisy wymagają, by prawnik, chcący być amicus curiae, wniósł odpowiedni brief dopiero w chwili, gdy uzyska pisemną zgodę wszyst­ kich stron sporu. Jeśli jej nie uzyska, nie może występować jako amicus curiae. Natomiast Solicitor Generał jest jedyną osobą, która nie musi prosić o zgodę na wniesienie amicus brief. Może brać on udział w ustnej argumentacji takiej sprawy, kiedy tylko uważa za stosowne. Powszechnie jednak wiadomo, że jeśli rząd wnosi taki amicus brief ma to ogromne znaczenie zarówno prawne, jak i polityczne312. 313 Za przykład politycznego wykorzystywania amicus curiae może po­ służyć sprawa Anthony v. Massachussetts^, z czasów administracji Pre­

311 Rebecca Mae Salokar, The Solicitor General - Politics of Law, op.cit., s. 74. 312 Howard Ball, The Bakke Case. Race, Education and Affirmative Action. University Press of Kansas, Kansas 2000, s. 71. 313 415 F. Supp. 485 (1976). 160 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

zydenta Cartera. Sąd federalny orzekł, że przepisy stanowe dotyczące weteranów są niekonstytucyjne, na podstawie klauzuli równości wobec prawa {equalprotection clause). Decyzja w tej sprawie zagrażała federal­ nemu programowi pomocy weteranom. Mogła doprowadzić do zamknię­ cia szpitali, szkół i ośrodków rehabilitacji. Administracja postanowiła przedłożyć amicus brief, który chroniłby client agencies, przede wszyst­ kim Administrację ds. Weteranów (nie było wówczas jeszcze odpowied­ niego departamentu rządowego). Prokurator Generalny, Bell, twierdzi, że istniały naciski tak ze strony Białego Domu, jak i określonych grup inte­ resu: „Mieliśmy mnóstwo spotkań z grupami interesu. W pierwszym roku mojej działalności uczestniczyłem w około trzydziestu takich spotka­ niach”314 315316. Funkcja amicus curiae wiąże z interesem publicznym, jaki pojawia się w danej sprawie. Jednak pojęcie interesu publicznego można rozumieć bardzo szeroko, jak to było w wypadku Prokuratora Generalnego, Charle- sa Bonaparte. Był on agresywny, jeśli chodzi o sprawy dotyczące praw Murzynów. Jako pierwszy korzystał z instytucji amicus curiae, aby spró­ bować wprowadzić zmiany społeczne i ustanowić kierunki polityki pań­ stwa. Przez to Stany Zjednoczone były adwokatem w takich sprawach, jak: Employer Liability Cases czy Bailey v. Alabama3'5. Sam Bonaparte okazał się sprzymierzeńcem organizacji NAACP {National Association for the Advancement of Colored People) w sprawie Buchanan v. War- ley3'6, która określała konstytucyjność działań miasta Louisville w stanie Kentucky, ograniczających zamieszkiwanie przez Murzynów tzw. „bia­ łych dzielnic”317. Współcześnie Solicitor General, jako „przyjaciel sądu”, staje się czę­ sto stronniczym urzędnikiem argumentującym sprawy, które administra­ cja określa jako kluczowe dla swych rządów. Prowadzi to do dwóch wniosków: że Departament Sprawiedliwości ma możliwość ustalania kie­ runków rozwoju polityki rządowej, poprzez decydowanie o sprawach, w których należy być stroną; oraz, że funkcja amicus curiae umożliwia określonym grupom nacisku (realizującym interesy publiczne lub pry­ watne) wpływanie na politykę państwową, poprzez lobbying, w zakresie konkretnych spraw.

3,4 Ed. Daniel J. Meador, Conference..., op.cit. 315 219 U.S. 219 (1911). 316 245 U.S. 60(1917). 317 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 80. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 161

W 2001 roku, na dorocznym spotkaniu American Political Science Association, trójka uczonych - Rebecca E. Deen, Joseph Ignagni i James Meernik - przedstawiła wykład pt. „Trendy w działaności Solicitor Gene­ ral jako amicus curiae w latach 1953-2000”. Według ich obliczeń, rola amicus curiae wzrasta. Obecnie około 1/5 spraw rozstrzyganych przez Sąd Najwyższy wynika z amicus brief wnoszonego przez Solicitor Gene­ ral. Dowodzi to tego, że instytucja ta jest niezwykle ważna i sam Depar­ tament Sprawiedliwości uznaje ją za skuteczną. Od administracji Eisen­ howera obserwuje się wzrost roli amicus, która osiągnęła ten wynik za kadencji Billa Clintona. Wygląda na to, że instytucja ta jest wykorzysty­ wana przez władzę wykonawczą, jako skuteczny instrument wpływający na decyzje Sądu Najwyższego albo jako narzędzie satysfakcjonowania politycznych grup nacisku. Faktem jest również to, że administracja rzą­ dowa nie wygrywa już tylu spraw przed Sądem Najwyższym. Uczeni twierdzą, że może się tak dziać z powodu polityzacji urzędu, przez co Suprême Court nie podchodzi do niego już z takim zaufaniem, jak kie­ dyś318. Wcześniej jednak również można doszukać się przykładów upolitycz­ nienia urzędu Solicitor General. Lata trzydzieste XX wieku to rządy ad­ ministracji Franklina D. Roosevelta i okres wprowadzania w życie poli­ tyki New Deal, który wiązał się z aktywnym udziałem Departamentu Sprawiedliwości w polityce administracji. Szczególnie zaangażowany w przedsięwzięcia Prezydenta był jego Prokurator Generalny, Homer Cummings319. Jednak również biuro Solicitor General uczestniczyło w formułowaniu kierunku rozwiązań polityki Roosevelta. W 1937 roku Prezydent przedstawił Court Packing Plan, który był propozycją posze­ rzenia składu Sądu Najwyższego, w celu uzyskania poparcia dla swojej polityki. Jednak już wcześniej Departament Sprawiedliwości rozważał możliwość ograniczenia kompetencji Suprême Court. Jak się okazuje, aktywną rolę w tym zakresie odegrało Biuro Solicitor General. Pracow­ nicy Biura, w memorandum do Prokuratora Generalnego, przedstawili szereg sugestii, dzięki którym administracja mogła liczyć na korzystne rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego320:

318 Rebecca E. Deen, Joseph Ignagni, James Meernik, Trends in the Solicitor General as Amicus 1953-2000. When Is He a Friend? When Is He Influential?. American Political Science Association, San Francisco 20 Aug. - 2 Sep. 2001. 319 Por. podrozdział 3.3. 320 Carl Brent Swisher, The Supreme Court in Transition. The Journal of Politics, vol. 1, issue 4, Southern Political Science Association, Georgia 1939, s. 362. 162 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

- naleganie przez Kongres, żeby Sąd określał zakres spraw jako inter­ state commerce (powodowałoby to rozstrzygnięcia korzystne dla władzy federalnej w relacjach ze stanami)321; - poprzez kontrolę procedury głosowania Sędziów, Kongres wyma­ gałby, aby głosy konieczne do unieważnienia aktu, podejmowane były większą niż zwykłą liczbą głosów; - Kongres powinien ograniczyć kompetencje niższych sądów federal­ nych i jurysdykcję apelacyjną Sądu Najwyższego co do oceny konstytu­ cyjności jego aktów (proponowano zatem wyraźne ograniczenie judicial review, podstawowej kompetencji Supreme Court)-, - zwiększenie ilości sędziów Sądu Najwyższego o sędziów liberal­ nych, w celu uzyskania „większości”; - wprowadzenie przepisów, na podstawie których przejście przez sę­ dziego Sądu Najwyższego na wcześniejszą emeryturę byłoby korzystne finansowo. Propozycje te nie zostały wcielone w życie, jednak jest to ewidentny przykład ingerencji polityki w działalność Departamentu Sprawiedliwo­ ści. Okres New Deal to w ogóle czas, kiedy Prokurator Generalny i Soli­ citor General przygotowywali briefs do Sądu Najwyższego, opierając się na politycznych celach administracji. * 29 września 1977 asystent Prokuratora Generalnego, szef Office of Legal Counsel, John Harmon, przedstawił „Memorandum dla Attorney General', rola Solicitor General”. Celem memorandum było określenie relacji instytucjonalnych pomiędzy obydwoma urzędnikami i roli, jaką każdy powinien odgrywać w formułowaniu i przedstawianiu pozycji ad­ ministracji w postępowaniach przed Sądem Najwyższym. „Na mocy prawa, Prokurator Generalny ma kompetencje i prawo do argu­ mentowania i prowadzenia spraw rządowych w jakimkolwiek sądzie Stanów Zjednoczonych, a Solicitor General pracuje dla swego przełożonego”. Co do drugiej kwestii, Harmon stwierdził: „Solicitor General jest niezależny w stosunku do Departamentu Sprawiedli­ wości i całej władzy wykonawczej. Nie jest związany poglądami swoich klientów rządowych i jego wolność opiera się na czterech przesłankach: - musi koordynować konfliktowe argumenty władzy wykonawczej; - musi chronić Sąd Najwyższy, poprzez prezentowanie merytorycznych ar­ gumentów;

321 Szerzej zob. Nowak, Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 152-218. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 163

- musi asystować przy właściwym zastosowaniu prawa; - musi „czynić sprawiedliwość”, czyli kierować Biurem zgodnie z prawem i zapewnić, że żadne niewłaściwe czynniki nie wpływają na prezentację sprawy rządowej przed Sądem”. Co więcej, Harmon odpowiedział na pytanie, dlaczego podobnej roli nie posiada Prokurator Generalny „(...) jego polityczne odpowiedzialności mogą zaciemnić mu jasną wizję tego, czym prawo jest i czego wymaga. Z tego powodu tradycja niezależnego Solicitor Generał jest najrozsądniejszą tradycją. W małej ilości spraw kontrowersyjnych politycznie, Prokurator Generalny może wzmocnić niezależność Solicitor, po­ przez wzięcie odpowiedzialności za ostateczną treść rządowej argumentacji i ochraniając go przed naciskami politycznymi. Poprzez zachowanie niezależności przez Solicitor Generał może on służyć jako członek administracji, który jest le- arned in law". Kończąc, szef Office of Legał Counsel zaproponował, żeby Prokurator Generalny i Prezydent ufali ocenie Solicitor Generał w procesie determi­ nowania kwestii prawnych i politycznych administracji, jeśli takowe się pojawiają322. Trudno nie zgodzić się z postulatem zachowania niezależności De­ partamentu Sprawiedliwości podczas reprezentowania administracji przed Sądem Najwyższym. Jednak John Harmon proponuje całkowitą niezależ­ ność Solicitor, również od Attorney Generał, który jest odpowiedzialny politycznie przed Prezydentem. Po pierwsze, należy zauważyć, że oby­ dwaj politycy są odpowiedzialni przed Prezydentem, ponieważ są przez niego mianowani i mogą zostać w każdej chwili odwołani. Po drugie, charakter pracy Prokuratora Generalnego również predestynuje go do bycia niezależnym od ingerencji politycznych. Obydwaj urzędnicy mają wpływ na rodzaj spraw, jakie pojawią się przed Supreme Court, obydwaj są doświadczonymi prawnikami, obydwaj mogą występować przed są­ dami, argumentując sprawy w imieniu rządu i obydwaj napotykają w swojej pracy na konflikt kompetencji. Na pewno trudniej jest zachować w tym względzie niezależność Prokuratorowi Generalnemu. Jest on bo­ wiem bardziej narażony na naciski polityczne administracji - najczęściej to on musi bronić stanowiska Departamentu Sprawiedliwości. Dlatego niemożliwa jest niezależność Solicitor Generał od swego bezpośredniego przełożonego; często walczą oni bowiem o zachowanie bezstronności departamentu, którego są pracownikami.

322 Opinions of the Office of Legal Counsel. Government Printing Office, Washington, D.C. 1977, vol. I, s. 228. 164 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym

Kwestie niezależności Solicitor Generał to częsty temat wypowiedzi Prokuratorów Generalnych. Podczas jednego z wywiadów telewizyjnych, odchodząca z urzędu Attorney Generał, Janet Reno, stwierdziła: „Kiedy zaistniała sytuacja, w której Solicitor Generał powiedział mi, że w da­ nej sprawie nie może być innej prawnej argumentacji, a Prezydent nalegał na in­ ną, odpowiadałam mu przecząco. Ale kiedy chodziło o sprawę, co do której ludzie z Departamentu Sprawiedliwości prezentowali różne poglądy, a Prezydent opo­ wiadał się za jednym z rozwiązań, wówczas słuchałam jego zdania. Moim zda­ niem, to Prezydent ma prawo decydować i nakreślać kierunek polityki admini­ stracji”323. Niewątpliwie, rolą szefa administracji wykonawczej jest kształtowa­ nie zasad jej działania. Trudno jednak całkowicie pozostawić proces de­ cyzyjny w rękach Prezydenta - to nie polityka, lecz prawo powinno być wyznacznikiem argumentacji danej sprawy. Wypowiedź Janet Reno do­ wodzi złożoności procesu decyzyjnego w sprawach podejmowanych przez Solicitor Generał. Prokurator Generalny musi ważyć i balansować konkretne argumenty polityczne i prawne. Powoduje to wyraźną ingeren­ cję czynników pozaprawnych w obowiązki, które z natury są quasi- -judicial. Zaangażowanie w dochodzenia, które uderzały w bliskich przyjaciół Prezydenta, czy całej rodziny Kennedych (m.in. sprawa Vincenta Keogha lub Jamesa Landisa) spowodowały, że Robert nie chciał pełnić funkcji Prokuratora Generalnego. W swojej pracy napotykał na wiele sprzeczno­ ści -jak sam twierdził: „(...) istnieje mnóstwo niebezpieczeństw dla osoby zaangażowanej w politykę, która pełni urząd Prokuratora Generalnego. To stanowisko, które powinno być apolityczne, usunięte maksymalnie z wpływów politycznych”324. Faktem jednak jest, że, nawet w sferze law enforcement, Robert Ken­ nedy kierował się przede wszystkim dobrem administracji. Istnieją również opinie, że polityka powinna być głównym czynni­ kiem kierującym działaniami Departamentu Sprawiedliwości, szczególnie podczas wykonywania przez Attorney Generał jego podstawowych obo­ wiązków. Opinie te wypływają najczęściej z otoczenia Prezydenta, po­ nieważ osobami odpowiedzialnymi za podejmowanie najważniejszych decyzji zamiast Prokuratora Generalnego mieliby być właśnie politycy z Białego Domu. Niemal każda administracja próbuje wywierać w tym

323 Wywiad Jima Lehrera z Janet Reno, styczeń 2001. 324 Arthur M. Schlesinger, Robert Kennedy and His Times. Houghton Mifflin., Boston 1978, s. 382-391. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 165 względzie presję na szefa Departamentu Sprawiedliwości. Szczególnie widoczne to było w czasach administracji Prezydenta Cartera. Podczas urzędowania Griffina Bella na stanowisku Prokuratora Gene­ ralnego doszło do wielu napięć pomiędzy personelem Białego Domu a urzędnikami Department of Justice, wynikających głównie z kwestii dostępu personelu prezydenckiego do spraw sądowych, które leżały w gestii departamentu, oraz kwestii wpływania na decyzje w tym zakre­ sie. Domestic Policy Staff wysunęło szereg propozycji zmian istniejących relacji. Proponowano, między innymi, by: - dopuszczalne były ingerencje Białego Domu w pojedyncze sprawy, ze względu na ich polityczne znaczenie; - departament wzmógł czujność na polityczne aspekty poszczegól­ nych spraw i decyzji sądowych; - departament przestrzegał obowiązku identyfikowania kwestii poli­ tycznych i rewidowania spraw, w świetle bieżącej polityki i celów admi­ nistracji. Bell oczywiście nie zgodził się na tak wyraźne ograniczanie jego kompetencji. Stwierdził, że Departament Sprawiedliwości powinien mieć zupełną swobodę przy decydowaniu, czy wszczynać dochodzenie w danej sprawie325. Z drugiej strony, jeśli w ogóle Solicitor Generał powinien być pod­ czas wykonywania swoich obowiązków od kogoś zależny, to nie od wła­ dzy wykonawczej, lecz od sądowniczej. Zakres kompetencji urzędnika powoduje, że współdziała on blisko z Sędziami Sądu Najwyższego. Jest przez nich traktowany na specjalnych zasadach, dzięki czemu może sku­ teczniej realizować swoje obowiązki. Określając, jakie sprawy warte są zrewidowania i zapewniając, że argumenty użyte przed Sądem będą obiektywne i dalekie od politycznych, Solicitor Generał zapewnia wyjąt­ kową pozycję spraw administracji federalnej przed Sądem. Niemniej jed­ nak, warunkiem tego jest wypełnianie przez Solicitor podstawowego obowiązku reprezentowania Stanów Zjednoczonych, a nie swoich przeło­ żonych326. Reprezentowanie Stanów Zjednoczonych oznacza reprezento­ wanie urzędników i agencji rządowych. Solicitor nie ma być osobistym prawnikiem Prezydenta ani jakiegokolwiek innego urzędnika wyko­ nawczego - reprezentuje władzę wykonawczą jako całość, dlatego stron­ nicze interesy polityków nie powinny być przez niego brane pod uwagę

325 Nancy V. Baker, ConflictingLoyalities..., op.cil., s. 162-163. 326 MacMillan Compendium, How Government Works, op.cit., s. 720. 166 Prezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym podczas przygotowywania argumentacji sądowej i przedstawiania stano­ wiska państwa przed Sądem Najwyższym.

Autorzy ustawy tworzącej Departament Sprawiedliwości w roku 1870 mieli zamiar stworzyć urząd, który, z jednej strony, ułatwiłby Prokurato­ rowi Generalnemu wykonywanie jego obowiązku reprezentowania pań­ stwa przed Sądem Najwyższym, a z drugiej strony - zachowałby pewny stopień niezależności, z racji wykonywanej przez siebie funkcji. Jak się okazało, stworzenie nowego urzędu Solicitor Generał nie zdjęło całkowi­ cie z Prokuratora Generalnego obowiązków związanych z funkcją repre­ zentanta prawnego Stanów Zjednoczonych. Zależność pomiędzy oby­ dwoma urzędnikami ukazuje ważną rolę zarówno Solicitor Generał, jak iAttorney Generał w ustalaniu stanowiska administracji przed Sądem Najwyższym i sposobu argumentacji w sprawach, które przez Supreme Court są rozstrzygane. Jednak polityczne powiązanie obydwu urzędni­ ków z Prezydentem prowadzi bardzo często do wpływania przez polity­ ków na działania Prokuratora Generalnego i Solicitor Generał. Może to wynikać z instrumentalnego traktowania prawa przez poszczególnych Prezydentów lub urzędników z nim związanych, ale już sama struktura instytucji Prokuratora Generalnego prowadzi do konfliktu kompetencji. Konstrukcja urzędu umożliwia ingerencję polityki w działania związane z reprezentowaniem Stanów Zjednoczonych przed najwyższą instancją sądowniczą w państwie. Skutkiem tego jest brak niezależności Solicitor Generał i Attorney Generał podczas wykonywania uprawnień ściśle prawniczych. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 167

3.4. Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

„Udział Prokuratora Generalnego w procesie mianowania sędziów sprawia, że bierze on udział w działaniach głęboko politycznych”. Daniel J. Meador

Artykuł II Konstytucji Stanów Zjednoczonych w sekcji 2 stanowi, że „Prezydent będzie mianował, a za radą i zgodą Senatu zatwierdzał nomi­ nacje Sędziów Sądu Najwyższego”. Jednocześnie, Prezydent posiada kompetencje do mianowania sędziów niższych sądów federalnych - są­ dów dystryktowych i apelacyjnych, stworzonych ustawami Kongresu. W ten sposób szef administracji ma decydujący wpływ na skład sądów federalnych wszystkich szczebli, ze szczególnym uwzględnieniem Sądu Najwyższego. W praktyce jednak kompetencja ta realizowana jest przy współudziale Prokuratora Generalnego. Konstytucja pozwala na wyod­ rębnienie trzech zasadniczych etapów powoływania sędziów: wstępne konsultacje zakończone formalnym mianowaniem kandydata przez Pre­ zydenta (nomination), wyrażenie zgody przez Senat na proponowanego kandydata (confirmatiori), ostateczny akt nominacyjny i delegowanie sę­ dziego na urząd (commissioning')327. Prokurator Generalny pełni decydu­ jącą rolę przede wszystkim w pierwszym etapie - przygotowywania listy kandydatów przedstawianych przez Prezydenta do zatwierdzenia przez Senat. Jeśli chodzi o sędziów sądów federalnych niższych szczebli, Pre­ zydent zazwyczaj polega całkowicie na sugestiach Departamentu Spra­ wiedliwości. Natomiast w przypadku nominacji Sędziów Sądu Najwyż­ szego, proces ten jest o wiele bardziej złożony i skomplikowany. Kandydat na to stanowisko musi spełniać szereg warunków i posiadać określone cechy predestynujące go do służby w instytucji, mającej wpływ na kierunek rozwoju prawa w państwie. Sąd Najwyższy składa się z dziewięciu Sędziów - ośmiu Associate Justices oraz Przewodniczącego Sądu {Chief Justice). Są oni mianowani

327 Leszek Garlicki, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wrocław 1981, s. 23; Zob. także Marbury v. Madison - gdzie Sędzia Marshall dokonał interpretacji art. II Konstytucji, dzięki czemu potwierdzi! trzy etapy pro­ cesu mianowania urzędnika federalnego. 168 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego dożywotnio i po objęciu urzędu mają zagwarantowaną stałość wynagro­ dzenia. Dożywotnia kadencja Sędziów wypływa z generalnej zasady nie­ zawisłości i apolityczności sądownictwa. Niezawisłość wiąże się z zasadą séparation ofpowers i umożliwia realizowanie swoich kompetencji przez władzę sądowniczą oddzielnie od ingerencji Prezydenta i Kongresu. Jed­ nak w myśl systemu checks and balances, pewien zakres kontroli nad Sędziami uzyskują pozostałe gałęzie władzy, poprzez proces ich miano­ wania. Kontrola ta jest ograniczona, ponieważ Sędziowie nie mogą zostać odwołani, a jedyne formy utraty przez nich stanowiska, to przejście na emeryturę, zrzeczenie się funkcji lub zasądzenie w trybie impe- achmenP.

Podczas Konwencji Konstytucyjnej dyskutowano nad tym, kto powi­ nien wybierać sędziów Sądu Najwyższego. Charles Pinckney i Roger Sherman twierdzili, że powinien to być Kongres, ponieważ jest ciałem wyrażającym reprezentację społeczeństwa. Ponadto, obawiano się two­ rzenia zbyt silnej władzy wykonawczej. Natomiast James Wilson oraz Alexander Hamilton twierdzili, że kompetentny w tym zakresie powinien być Prezydent, ponieważ w razie pomyłki łatwo określi się osobę odpo­ wiedzialną, czego nie da się zrobić w przypadku Kongresu. James Madi­ son uważał natomiast, że potrzebny jest kompromis i opowiadał się za zapisem podobnym do tego, który istniał już w Konstytucji Massachus­ setts z roku 1780 - Sędziów wybiera Prezydent, a zatwierdza część Se­ natorów328 329. Sąd Najwyższy, składający się obecnie z dziewięciu Sędziów, jest najwyższą instancją odwoławczą od wszystkich sądów - zarówno fede­ ralnych, jak i stanowych. Jednocześnie posiada jedną z najważniejszych instytucji amerykańskiego systemu konstytucyjnego - judicial review. Na jej podstawie, Suprême Court orzeka o zgodności ustaw i innych aktów z Konstytucją, kontrolując w ten sposób działania pozostałych gałęzi władzy. Dodatkowo pełni funkcję o charakterze ustrojodawczym, tworząc nowe normy prawne określające ustrój państwa. Normy te nazywane są precedensami i mają wiążący wpływ na przyszłe rozstrzygnięcia wszyst­ kich innych sądów w państwie. Dlatego też tak ważne jest, kto zasiada w panelu sędziowskim - osoby te będą miały bowiem decydujący wpływ na losy wielu prezydenckich i kongresowych inicjatyw.

328 Violetta Siedlińska, Sądownictwo amerykańskie w Konstytucji..., op.cit., s. 57-62. 329 Ryszard M. Malajny, Pozycja ustrojowa Kongresu U.S.A.. Katowice 1995, tom III. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 169

Przyznając wiodącą rolę przy wyborze sędziów federalnych Prezy­ dentowi, nie należy zapominać o kompetencjach, jakie w tym zakresie realizuje Prokurator Generalny. Choć formalnie są to uprawnienia dorad­ cze, to jednak Prezydenci często kierują się wskazówkami szefa Depar­ tamentu Sprawiedliwości. Attorney Generał zbiera informacje dotyczące przyszłych sędziów, tworzy listy kandydatów, dowiaduje się, jak na daną nominację zapatrują się Sędziowie Sądu Najwyższego, bada, czy istnieją formalne przeszkody dla zatwierdzenia kandydata i sugeruje Prezydento­ wi najwłaściwszy wybór. W tym wymiarze pomagają mu pracownicy Biura Polityki Prawnej (Office of Legał Policy), które mieści się w De­ partamencie Sprawiedliwości. Jednak rola biura widoczna jest przede wszystkim przy wyborze kandydatów na sędziów sądów niższego szcze­ bla. Rekomendacje dotyczące Sędziów Supreme Court są efektem analizy dokonywanej wspólnie przez Prezydenta i Prokuratora Generalnego. Od samego początku amerykańskiej państwowości powoływanie Sędziów do Sądu Najwyższego stanowiło silny atut w rękach Prezydentów. Tym sa­ mym - decyzje głowy państwa były przedmiotem wielu ataków i oskar­ żeń o upolitycznianie procesu nominacyjnego i zapełnianie Supreme Co­ urt „swoimi ludźmi”33 . Charakteryzując rolę Prokuratora Generalnego w procesie mianowa­ nia sędziów federalnych włącznie z Sędziami Sądu Najwyższego, należy zastanowić się, czy proces ten przebiega w sposób apolityczny - czy kan­ dydaci są wybierani w oparciu o wiedzę i doświadczenie prawnicze, czy też z innych przyczyn, dalekich od obiektywizmu i bezstronności. Biorąc pod uwagę wyjątkową rolę Sądu Najwyższego w amerykańskim systemie separation of powers, a także możliwość mianowania przez niemal każ­ dego Prezydenta przynajmniej jednego Justice, należy przyjrzeć się bliżej czynnikom decydującym o wyborze kandydatów do Supreme Court i roli Attorney Generał w tym procesie. W 1823 roku William Wirt, w liście do Prezydenta Monroe’a, w na­ stępujący sposób motywował kandydaturę na sędziego Sądu Najwyższe­ go wybitnego prawnika federal¡stycznego: „Podejmując decyzję co do kandydatury, myślę że zamiast opierania się na partyjnych preferencjach i krótkotrwałych interesach, Prezydent Stanów Zjedno­ czonych powinien patrzeć na dobro całego kraju, na jego wielkie i stale interesy. Jedną z cech Pańskiej administracji jest niezależność. Czy będzie w zgodzie z ce- *

330 Henry J. Abraham, Judicial Process. An Introductory Analysis of the Courts of the United States, England and France. Oxford University Press, New York 1980, s. 77; Zob. również Wacław Szyszkowski, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych. Warszawa 1969. 170 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

lami administracji, aby zapełnić taki urząd bez oglądania się na lokalne i partyjne preferencje?”331. Większość Prezydentów jednak uznaje czynnik polityczny za decy­ dujący przy mianowaniu Sędziów. Nie zawsze oznacza to przynależność do prezydenckiej partii. Na przykład William Howard Taft był przekona­ ny, że wybrani przez niego kandydaci do Sądu Najwyższego, powinni dzielić jego poglądy na najważniejsze kwestie ekonomiczne i społeczne. Nominował sześciu sędziów, z czego jeden z nich (Edward D. White) został Przewodniczącym Sądu Najwyższego. Mieli być „nie za starzy wiekiem, lecz doświadczeni i prawi”, a przy tym „podzielać poglądy po­ lityczne Prezydenta”. Dla Tafta bliskie powiązanie politycznego, spo­ łecznego i gospodarczego podejścia mianującego i mianowanego było najważniejsze, natomiast przynależność do partii stanowiła sprawę drugo­ rzędną332. W liście, jaki od Richarda Nixona otrzymał Ronald Reagan w chwili obejmowania urzędu, były Prezydent napisał: „Niezwykle ważną rzeczą jest to, że twój Prokurator Generalny będzie reko­ mendował nominacje na sędziów federalnych, szczególnie tych do Sądu Najwyż­ szego. Waga tego jest oczywista, jeśli weźmiesz pod uwagę, że możesz mianować czterech do pięciu Sędziów podczas pierwszej kadencji. Mianowałem głównie konserwatywnych Justices, żeby raczej interpretowali prawo, aniżeli je tworzyli. Gerald Ford miał liberalnego Prokuratora Generalnego, dlatego też mianował ta­ kich Sędziów, którzy orzekają w sposób bardziej liberalny. Mając kogoś takiego jak William French Smith, jestem pewien, że nie popełnisz podobnego błędu. Zo­ stawisz po sobie wspaniałe dziedzictwo, dzięki twojemu podejściu do spraw go­ spodarczych i politycznych. Ale przede wszystkim dzięki wpływowi na Sąd Naj­ wyższy. Dlatego tak ważne jest mianowanie jako Prokuratora Generalnego kogoś, kto podziela twoje konserwatywne poglądy na temat roli sądów w naszym syste­ mie politycznym”333. Trudno oprzeć się wrażeniu, że głównym celem niektórych nominacji jest uzyskanie wpływu na rozstrzygnięcia Supreme Court. Jednak o ile zapełnianie Sądu Najwyższego „swoimi ludźmi” nie jest obserwowane za rządów każdej administracji, o tyle polityka dwóch Prezydentów Stanów Zjednoczonych w zakresie nominacji sędziowskich zmierzała jedno­ znacznie do uzyskania kontroli na Supreme Court. Chodzi tu o Ulyssesa

331 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalilies..., op.cit., s. 128. 332 Daniel S. McHargue, President Taft's Appointments to the Supreme Court. The Journal of Politics, vol. 12, Aug., Georgia 1950, s. 478-510. 333 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration, op.cit., s. 57-58. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 171

Granta i Franklina D. Roosevelta. Niemałą rolę przy nominacjach oby­ dwu Prezydentów odegrali ich Prokuratorzy Generalni.

W lutym 1870 roku Sąd Najwyższy rozstrzygał tzw. Legal Tender Casesii4. Głosami 4 do 3 w sprawie Hepburn v. Griswold orzekł, że Le­ gal Tender Act z 1862 roku, w zakresie stosowanym wobec długów ist­ niejących przed wejściem w życie ustawy, jest niekonstytucyjny. Admi­ nistracja Prezydenta Granta zareagowała negatywnie na orzeczenie Sądu przedstawione przez Sędziego Przewodniczącego, Salmona P. Chase’a. Prokurator Generalny, Ebenezer Hoar, stwierdził, że „decyzja Sędziów nie jest ani zgodna z Konstytucją, ani rozsądna, ani bezpieczna dla pań­ stwa i administracja nie poprze jej w żaden sposób”335334 . Podobnie zarea­ gowała część Senatorów, którym zależało na obowiązywaniu ustawy w całości. Wtedy właśnie doszło do zmiany składu Sądu Najwyższego. Jedno miejsce było wakujące, natomiast jedno dodatkowe zostało stwo­ rzone przez ustawę Kongresu z 1869 roku336. Prezydent Grant nominował Williama Stronga i Josepha P. Bradleya do Sądu Najwyższego. Obecność nowych Sędziów zachęciła tych, którym zależało na ponownym rozpa­ trzeniu konstytucyjności Legal Tender Act. Dwa dni po zaprzysiężeniu Sędziów, Prokurator Generalny poprosił Suprême Court o zajęcie stano­ wiska w dwóch sprawach dotyczących kontrowersyjnej ustawy, które to sprawy były w toku w niższych instancjach sądowych. Co więcej, za­ apelował do Sędziów, aby nie traktowali werdyktu w sprawie Hepburn v. Griswold jako ostatecznego i wiążącego. Czterej Justices, którzy orzekali w 1870 roku przeciwko Legal Tender Act, stanowczo sprzeciwiło się ta­ kiemu działaniu. Potwierdzili jednocześnie, że decyzja z Hepburn jest precedensowa i ma moc wiążącądla wszystkich kolejnych spraw. Jednak trzej Sędziowie, którzy zajęli przeciwne stanowisko, wsparci przez dwóch świeżo nominowanych Sędziów, przychylili się do wniosku Pro­ kuratora Generalnego. Sąd wkrótce nakazał rozpatrzenie spraw Knox v.

334 Sprawy, które dotyczyły dodrukowania 150 milionów „prawnych środków płatni­ czych”, czyli banknotów, mających wesprzeć stan finansowy państwa po wojnie secesyj­ nej. Miała to być operacja jednorazowa, a spowodowała wydanie ponad 450 milionów banknotów. 335 Sidney Ratner, Ifas the Supreme Court Packed by President Grant? Political Scien­ ce Quarterly, vol. 50, New York 1935, s. 343-358. 336 Violetta Siedlińska, Sądownictwo amerykańskie w Konstytucji..., op.cit., s. 41. 172 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

Lee oraz Parker v. Davis3il, w efekcie czego w roku 1871 orzeczono o konstytucyjności ustawy. Nigdy wcześniej Sąd Najwyższy nie odrzucił swojej własnej opinii tak szybko. Część społeczeństwa przyjęła tę decyzję z zadowoleniem i ulgą, ale byli i tacy - głównie konserwatyści - którzy wskazywali na to, że Prezydent Grant umieścił w Sądzie (który ma z zasady być bezstronny) swoich ludzi i dzięki temu uzyskał przychylny sobie wyrok. Ebenezer Hoar, którego wówczas zastąpił już Amos Akerman, sprzeciwiał się ostro takim zarzutom, twierdząc, że Prezydent wybrał sędziów na podstawie ich umiejętności i charakteru, a nie poglądów na określone sprawy. Oce­ na tych wydarzeń pozostałaby zapewne w sferze spekulacji, gdyby nie zaistnienie okoliczności, które potwierdziły oskarżenia w stosunku do administracji Granta. Jak się okazało, ówczesny Sekretarz Stanu - Hamilton Fish, prowadził zapiski wszystkich ważniejszych wydarzeń w administracji. W ten sposób zachowało się szereg ważnych dokumentów, w tym list Prokuratora Ge­ neralnego Hoara do Fisha, w którym prosił Sekretarza o rozmowę z Pre­ zydentem w celu publicznego potwierdzenia, że Prezydent i Attorney Ge­ neral, który rekomendował kandydatury Sędziów, dokonali wyboru na podstawie wiedzy i doświadczenia nominowanych. Jednak Fish w roz­ mowie z Grantem dowiedział się, że Prezydent znał poglądy obydwu kandydatów na sprawę dodrukowywania banknotów, przez co wiedział, jak będą głosować. Ulysses Grant potwierdził jednocześnie, że zależało mu bardzo na odwróceniu werdyktu Sądu Najwyższego338337 . Inna próba politycznego zapełnienia Supreme Court miała miejsce za Prezydentury Franklina D. Roosevelta. Programy ustawodawcze Prezy­ denta, mające uzdrowić państwo po okresie depresji, zostały zniesione przez kilka orzeczeń Sądu Najwyższego339. Roosevelt, nie mogąc wcielać w życie elementów swojej polityki New Deal, zaczął się zastanawiać nad możliwością wpłynięcia na decyzje Sądu. Szczególnie aktywną rolę w tym zakresie odgrywał jego Prokurator Generalny, Homer Cummings. Choć oficjalnie popierał działania Sądu Najwyższego, twierdząc że jest on ostateczną instancją prawną w państwie, planował jednak daleko idące

337 79 U.S. 457 (1871). 338 Sidney Ratner, Was the Supreme Court Packed by President Grant?, op.cit., s. 343— 358. 339 Railroad Retirement Board v. Alton R.R. - 295 US 330 (1935); A.L.A. Schechter Poultry Corp. v. United States - 295 U.S. 495 (1935); United States v. Butler - 297 U.S. 1 (1936). Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 173 reformy w systemie sądownictwa federalnego, a także w konstrukcji sa­ mego Suprême Court. W porozumieniu z członkami administracji, wniósł do Kongresu propozycje ograniczenia władzy Sądu przy deklarowaniu aktów władzy wykonawczej i ustawodawczej jako niekonstytucyjnych. Choć projekt nie stał się ustawą, Cummings nie rezygnował z prób zawę­ żenia jurysdykcji Suprême Court. W grudniu 1935 roku napisał do Prezy­ denta: „Prawdziwy problem leży nie w Konstytucji, ale w Sędziach, którzy ją nie­ właściwie interpretują. Tak długo, jak większość z nich będzie przeciwko nam, mamy dwie możliwości. Musimy znaleźć sposób, żeby przeprowadzić potrzebną legislację albo wprowadzić poprawkę do Konstytucji. Gdybyśmy mieli liberal­ nych sędziów, wrażliwych na problemy społeczne, nie byłoby trudności z uzyska­ niem aprobaty dla naszej polityki. [...] Zastanówmy się nad poprawką konstytu­ cyjną na podstawie której sędziowie federalni albo przynajmniej Sędziowie Sądu Najwyższego, po osiągnięciu 70 roku życią przechodziliby na emeryturę”340. W 1937 roku Prezydent Roosevelt zaproponował tzw. Court Packing Plan. Opracowany przez Prokuratora Generalnego projekt ustawy zakła­ dał zwiększenie liczby sędziów Sądu Najwyższego do piętnastu. Prezy­ dent mógłby mianować dodatkowego Sędziego za każdego Justice, który służył przynajmniej dziesięć lat i nie odszedł na emeryturę sześć miesięcy po ukończeniu 70 roku życia. Maksymalna liczba sędziów nie mogłaby jednak przekroczyć piętnastu. Propozycja zawierała również nowe prze­ pisy dotyczące emerytury Sędziów341. 342 Argumentując konieczność zmian, Roosevelt twierdził, że Sądowi potrzebna jest nowa krew, ponieważ starsi sędziowie działają w sposób mniej efektywny. Kongres sprzeciwił się tak radykalnym zmianom, a w opozycji było wielu członków partii rządzącej. Wprowadzono jedynie przepisy związane z możliwością wcześniejszego i korzystniejszego przejścia na emeryturę, przez co w 1937 roku zrezy­ gnował ze stanowiska Sędzia Willis Van Devanter. Dalszy bieg wypad­ ków ułożył się po myśli Prezydenta, ponieważ dokooptował do Supreme Court Hugo L. Blacka, a w międzyczasie Sędzia Owen Roberts zmienił swoją ocenę polityki New Deal. Wkrótce później Sąd Najwyższy poparł kierunek wytoczony przez Prezydenta, orzeczeniem West Coast Hotel Co. v. Parisn . Znamienne jest, w jaki sposób Cummings wypowiadał się kilka lat wcześniej odnośnie swojej roli w procesie mianowania Sędziów. Prze­

340 Carl Brent Swisher, The Supreme Court in Transition, op.cit., s. 356-360. 341 Nowak, Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 33. 342 3 00 U.S. 379(1937). 174 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego mawiając w programie radiowym National Radio Forum w kwietniu 1933 roku, stwierdził: „Nie można zapominać, że praca prawnika zatrudnionego w Departamencie Sprawiedliwości wymaga dużych umiejętności prawniczych i wiedzy odnośnie administrowania wymiarem sprawiedliwości. Nie można dopuszczać do sytuacji zwalniania z urzędu lub stanowiska tych osób, które skutecznie i praworządnie wypełniają swoje obowiązki. Dlatego też podczas procesu nominacyjnego będę działał zgodnie z prawem. Każdy kandydat będzie skrupulatnie badany co do swego charakteru, znajomości prawa, kompetencji i wszystkich innych atrybutów, które powinny być w posiadaniu przez uczciwego, bezstronnego sędziego. Odpo­ wiedzialność w tym zakresie spoczywa na mnie. Wiele błędów może zostać na­ prawionych, ale pomyłka przy wyborze Sędziego znaczy nieodwracalny ślad na strukturze rządu”^3.

Stronnicza realizacja kompetencji do nominowania Sędziów Sądu Najwyższego może spowodować nagły odwrót w orzeczeniach Sądu i poglądach jego Sędziów. Historycznie zdarzało się dosyć często, że niewielkie zmiany w składzie Supreme Court odwracały poprzednie roz­ strzygnięcia. Tak, jak działo się to za kadencji Prezydentów Granta i Franklina D. Roosevelta, podobna sytuacja miała miejsce podczas rzą­ dów administracji Richarda Nixona. Na początku lat siedemdziesiątych XX wieku, kiedy Prokuratorem Generalnym był John Mitchell, doszło do znaczącej zmiany w składzie Sądu Najwyższego. Przewodniczącego Earla Warrena zastąpił Warren E. Burger, stąd często określana zmiana Sądu Warrena w Sąd Burgera. Nowym Sędzią został również Harry E. Blackmun, co wkrótce spowo­ dowało rewizję kilku wcześniejszych decyzji. Sąd Najwyższy podtrzymał procedurę, która pozbawiała jednostkę obywatelstwa. W ten sposób uchylono poprzednie orzeczenie, że obywatelstwo nie może być odebrane bez własnej woli danej osoby. Jeden ze „starych” Sędziów, Hugo L. Black, sprzeciwił się nałożonym ograniczeniom, podkreślając, że „kwestie związane z obywatelstwem nie mogą być rozdmuchiwane przez każdy powiew politycznych wiatrów, pojawiających się w wyniku zmia­ ny składu Sądu”344343 . Black miał prawo być rozgoryczony przez zmiany polityczne, ale sam był mianowany przez Prezydenta Roosevelta w 1937 roku i, między innymi, jego rozstrzygnięcia spowodowały zwrot w my-

343 Por. Carl Brent Swisher, Homer Cummings, Selected Papers..., op.cit., s. 10; Kermit L. Hall, William M. Wiecek, Paul Finkelman, American Legal History. Cases and Materials. Oxford University Press, New York 1991, s. 483-486. 344 Rogers v. Bellei 837 U.S. 815 (1971). Konflikt kompetencji w łonie wządu Prokuratora Generalnego 175

śleniu Supreme Court. Niewątpliwie zmiany w składzie Sądu umożli­ wiają wprowadzenie własnych pomysłów i ideologii przez Sędziów oraz tych, którzy mają wpływ na ich nominację345. Jednym z najważniejszych zadań, jakie nałożyła na siebie administra­ cja Reagana, była zmiana kilku werdyktów sądowych, poprzez mianowa­ nie „swoich” sędziów federalnych. Dla Reagana oznaczało to powoływa­ nie ludzi, którzy podzielali poglądy administracji na szereg spraw, od relacji federacja-stany, po kwestie związane z separacją państwa i ko­ ścioła346. Konserwatyści stosunkowo łatwo zajęli niższe instancje sądów federalnych, ale problemy pojawiły się przy obsadzie stanowisk Sędziów Sądu Najwyższego. Co prawda, Prezydentowi udało się uzyskać zatwier­ dzenie dwójki kandydatów - Antonina Scalii i Sandry Day O’Connor347 (pierwszej kobiety Justice), ale przy nominacji Roberta Borka (byłego Solicitor General) Senat sprzeciwił się Prezydentowi. Po raz pierwszy jakikolwiek kandydat przegrał różnicą szesnastu głosów. Dopiero kandy­ datura Anthony’ego Kennedy’ego została zatwierdzona, ale - ku nieza­ dowoleniu administracji Reagana - konserwatyści nie uzyskali większo­ ści w Sądzie Najwyższym348 349. Największym utrudnieniem realizowania przez Prokuratora General­ nego uprawnień do przedstawiania Prezydentowi kandydatów na Sędziów Sądu Najwyższego jest niewątpliwie podejście, jakie reprezentuje więk­ szość szefów administracji. Wielu Prezydentów nie ukrywa nawet, że głównym czynnikiem kierującym nimi przy wyborze najodpowiedniej­ szych kandydatów jest polityka34 .

345 Louis Fisher, American Constitutional Law, op.cit., s. 129-130. 346 Howard Ball, The Bakke Case.., op.cit., s. 150-151. 347 Nominacja O’Connor nie opierała się na jej kwalifikacjach prawniczych, czy też re­ putacji. O’Connor była sędzią sądu stanowego Arizony, bez doświadczenia w sprawach federalnych. Ponadto nie cieszyła się wyjątkową reputacją wśród arizońskich prawników czy sędziów. O jej wyborze zadecydowała płeć oraz przyjaźń z Sędzią Sądu Najwyższego, Williamem H. Rehnquistem. Szerzej zob. Herman Schwartz, Packing the Courts: The Conservative Campaign To Rewrite the Constitution. Charles Scribner’s Sons, New York 1988, s. 63-64. 348 Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A., op.cit., s. 702-703. 349 Richard Posner wyróżnia dwa typy nominacji: patronage appointments, oparte na wdzięczności Prezydenta za udzielone mu wsparcie (widoczne w niższych sądach federal­ nych) oraz ideological appointments, zgodne z poglądami politycznymi głowy państwa (najczęściej przy nominacjach do Sądu Najwyższego). Szerzej zob. Richard A. Posner, The Federal Courts. Crisis and Reform. Harvard University Press, Harvard 1985, s. 30. 176 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

Theodore Roosevelt, omawiając potencjalną kandydaturę Horace’a H. Lurtona na Sędziego Sądu Najwyższego, stwierdził: „Liczą się tylko po­ glądy polityczne. Na każde pytanie, jakie pojawi się przed nim jako Sę­ dzią, powinien mieć odpowiedź jak najbardziej zbliżoną do mojej”35 . Podobnie Prezydent Taft chciał kontrolować Sąd Najwyższy, poprzez wybór odpowiednich kandydatów na Sędziów. Ich poglądy konstytucyjne miały być zbieżne z jego poglądami. Dlatego też wybrał ludzi, których poglądy znał. W efekcie, wszystkie sześć nominacji Tafta to ludzie, któ­ rzy popierali politykę Prezydenta351350 . Kiedy Prezydent John F. Kennedy poprosił swojego brata Roberta o przedstawienie mu najlepszych kandydatów na Sędziów Sądu Najwyż­ szego, których Prezydent mógłby nominować, Prokurator Generalny za­ proponował kandydatury Arthura J. Goldberga i Byrona R. White’a. Uza­ sadniając ten wybór, w rozmowie z Prezydentem, Robert Kennedy stwierdził: „Chciałeś kogoś, kto generalnie zgadza się z tobą co do roli, jaką administracja powinna odgrywać w życiu publicznym. [...] Chciałeś kogoś, kto podziela twoje poglądy w podstawowych sprawach państwo­ wych”352. Attorney General szukał zatem konkretnych kandydatów, któ­ rzy podchodziliby pod wyznaczony z góry schemat. Jeśli zakładać jakie­ kolwiek podstawy do mianowania sędziów federalnych w Stanach Zjednoczonych, powinny to być jednak czynniki związane z umiejętno­ ściami prawniczymi, a nie poglądami politycznymi. Przynajmniej w za­ kresie kompetencji Prokuratora Generalnego, który powinien rekomen­ dować sędziów, kierując się czynnikami obiektywnymi. Prezydent Eisenhower zgadzał się z Prokuratorem Generalnym, Brownellem, że wcześniejsza bogata działalność polityczna gubernatora Earla Warrena powinna być decydującym powodem nominowania go na stanowisko Sędziego Sądu Najwyższego. Poprosił więc Brownella, aby udał się do Kalifornii w celu oceny kandydatury Warrena na Supreme Court Justice. Prokurator Generalny brał udział w wielu politycznych kampaniach, był, między innymi, przewodniczącym Krajowego Komitetu Partii Republikańskiej i postacią, posiadającą duży udział przy zapewnie­ niu nominacji prezydenckiej dla Eisenhowera. Zdawał sobie również

350 Henry J. Abraham, Judicial Process..., op.cit., s. 78. 351 Daniel S. McHargue, President Taft's Appointments to the Supreme Court, op.cit., s. 508-510. 352 Henry J. Abraham, Justices, Presidents and Senators: A History of the U.S. Su­ preme Court Appointments From Washington to Clinton. Rowman and Littlefield Publish­ ers, Lanham 1999, s. 209. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 177 sprawę z długów politycznych, jakie były do spłacenia. Zarekomendował Prezydentowi kandydaturę Earla Warrena, kierując się umiejętnościami przywódczymi i doświadczeniem gubernatora, ale przede wszystkim uczynił tak z przyczyn politycznych353.

Podobne - polityczne - podejście do nominacji sędziowskich może cechować również samego Prokuratora Generalnego. Tak było w przy­ padku Edwina Meese’a, szefa Departamentu Sprawiedliwości za rządów Prezydenta Reagana. Proponował on, żeby przed wyborem kandydat przechodził tzw. Roe Test, czyli ujawniał swoje podejście do spraw zwią­ zanych z aborcją. Zleżało mu na odwróceniu decyzji z roku 1973, kiedy to Sąd Najwyższy zezwolił na częściową aborcję3 4. „Wydaje mi się, że potencjalne poglądy Sędziego w takiej sprawie, jak Roe, mogą ukazywać sposób, w jaki generalnie podchodzi on do tematu aktywności sędziowskiej”. Dzięki takiemu testowi, jak twierdził Meese, „można rozpoznać prawdziwych Sędziów - tych, którzy nie tworzą nowego prawa, lecz je interpretują”355. Interpretacja taka posiada jednak cechy stronniczości: polega na orze­ kaniu w sposób zgodny z podstawowymi założeniami polityki admini­ stracji. W tym wymiarze działalność Prokuratora Generalnego, przedsta­ wiającego Prezydentowi kandydatów, jest czysto polityczna. Nominacje, które biorą pod uwagę przede wszystkim ocenę poglądów Sędziów, są realizacją stronniczej polityki danej administracji i dlatego też nie powin­ ny wchodzić w zakres kompetencji chief law officer. Jeśli natomiast urzędnik ten ma realizować swoje uprawnienia w tym zakresie, proces mianowania Sędziów powinien być całkowicie apolityczny. Analizując czynniki wpływające na wybór kandydata na Sędziego Są­ du Najwyższego, nie można zapominać o roli Senatu, którego zadaniem jest zatwierdzanie kandydatów wskazanych przez Prezydenta i Prokurato­ ra Generalnego. Jest to o tyle istotna funkcja, że również i w tym elemen­ cie procesu nominacyjnego zaobserwować można wpływ motywacji po­ litycznych.

353 Henry J. Abraham, Justices, Presidents and Senators..., op.cit., s. 192. 35A Roe v. Wade 410 U.S. 113 (1973). 355 Richard Wiley, Laurence Bodine, Q and A With the Attorney General. American Bar Association Journal, vol. 71, Jul., New York 1985, s. 46. 178 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

Proces zatwierdzania Sędziów Sądu Najwyższego jest różnorodny. Może być bardzo krótki (parę godzin, zwykła formalność) lub przewle­ kły, z powodu przedłużających się przesłuchań przez komisje senackie. Przykładowo, walka o nominację dla Louisa D. Brandeisa w 1916 roku trwała około sześciu miesięcy. W końcu został on zatwierdzony i służył przez 23 lata. Tak długi proces nominacyjny spowodowany był rozgryw­ kami politycznymi - kilka lat wcześniej Brandeis był zagorzałym prze­ ciwnikiem Williama Howarda Tafta, kiedy ten urzędował w Białym Do­ mu. Kiedy Prezydent Wilson rozpatrywał kandydaturę Brandeisa, najgłośniej protestowali właśnie Taft i jego Prokurator Generalny, George Wickersham. Brandeis był również przeciwny tworzeniu linii kolejowych w stanie Massachussetts, a wydawca Wall Street Journal był opłacany przez jedną z kompanii kolejowych - New Haven Railroad. Na łamach prasy pojawiła się zatem ostra krytyka Louisa D. Brandeisa, jednak nie dotyczyła kwestii kompetencji, ponieważ powszechnie uznawano go za znakomitego prawnika, lecz skupiała się na poglądach politycznych Sę­ dziego. W ten sposób grupy interesu (kompanie kolejowe) oraz politycy (Taft, Wickersham) obawiali się kandydatury Brandeisa, walcząc ostro przeciw jego nominacji podczas kampanii prezydenckiej roku 19 1 6356. Prokurator Generalny Prezydenta Kennedy’ego, jego brat Robert, uważał rolę Senatorów w procesie mianowania sędziów federalnych za znaczącą, ze względu na układy polityczne między egzekutywą a Kon­ gresem. Prezydent, bowiem, próbuje uzyskać przejście ważnej legislacji na wielu płaszczyznach, i mianowanie sędziego, który jest rekomendo­ wany przez przewodniczącego lub członka komitetu senackiego, może wpłynąć na legislację. Prokurator Generalny Robert Kennedy pisuje też sytuację, w której był przeciwny mianowaniu na sędziego federalnego Luthera J. Bohanona, zaproponowanego przez Senatora Kerra. Jednocze­ śnie, administracja Kennedy’ego wprowadzała nowe ustawodawstwo po­ datkowe, a ważną osobą, której poparcie należało uzyskać, był Senator Kerr. Gdyby zatem nie mianowano sędziego, nie uzyskano by poparcia ustawodawstwa prezydenckiego. A ustawodawstwo to (dotyczące podat­ ków) było ważne dla gospodarki państwa. Jak twierdził Robert Kennedy: „Trzeba umieć balansować - jeśli Kerr nie dostanie sędziego, my nie do-

356 John P. Frank, Judicial Appointments: Controversy and Accomplishment. Supreme Court Historical Society, Yearbook, Washington, D.C. 1977. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 179 staniemy ustaw”357. Sytuacja ta ukazuje wyraźne elementy polityczne, jako czynnik decydujący o wyborze sędziów. Kilka lat temu, zeznając podczas przesłuchań zatwierdzających Johna Ashcrofta na Prokuratora Generalnego, sędzia sądu najwyższego stanu Missouri, Ronnie White, wyraził żal, że John Ashcroft zablokował jego kandydaturę na sędziego federalnego, poprzez przedstawienie go Sena­ towi jako sędziego, który znany był z wyroków znoszących karę śmierci. Okazuje się, że było zupełnie inaczej - z 59 przypadków, 41 razy głoso­ wał za karą śmierci, z czego tylko trzy razy miał opinię przeciwną do wy­ roku większościowego358. Wyraźnie zatem widać skutki polityczne wyni­ kające z procesu mianowania sędziów federalnych. John Ashcroft, jako Senator, miał wpływ na odrzucenie kandydatury sędziego White’a. Dla­ tego też udział Senatorów w procesie mianowania sędziów może go jesz­ cze bardziej upolitycznić. Przykłady działań Kerra czy Ashcrofta dowo­ dzą, że Attorney General nie może być pewny, czy kandydatury, jakie przedstawi izbie wyższej Kongresu, zostaną zatwierdzone. * Nicholas Katzenbach, kiedy służył jako zastępca Prokuratora Gene­ ralnego, tak powiedział o procesie mianowania sędziów: „Polityka mianowania polega głównie na tym, żeby rozgrywać partię z Ame- rican Bar Association, z Senatorami oraz robić wszystko, co w twojej mocy, żeby nikt, kto był przeciwnikiem Prezydenta, nie został mianowany”359. Niezależność Prokuratora Generalnego przy procesie wyboru sędziów federalnych jest ograniczona. Dzieje się tak dzięki politycznym sugestiom Prezydentów co do wyboru określonych kandydatów, tworzeniu list na­ zwisk osób powiązanych politycznie z Białym Domem albo walk o za­ twierdzenie kandydatów przez Senat, który często uzależnia swoją decy­ zję od czynników natury politycznej. Nie wszystkich uczestników procesu nominacyjnego cechuje jednak stronniczość. Niektórzy z nich wskazują nawet na konieczność zmian w procedurze wyboru sędziów. W liście Senatora Josepha S. Clarka do swoich wyborców z Pensylwanii z roku 1961, czytamy:

357 Edwin O. Guthman, Jeffrey Shulman, Robert Kennedy: In His Own Words. Ban- tham Books, New York 1988, s. 110. 358 www.usdoj.gov 359 Mitchell Rogovin, Reorganizing Politics out of the Department of Justice, op.cit., s. 857. 180 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego

„Przekazałem Prokuratorowi Generalnemu rekomendacje co do zapełnienia dodatkowych stanowisk sędziowskich, zatwierdzone przez Kongres. [...] Żałuję, że tak się przyjęło, że Senatorowie mają obowiązek dawania takich rekomendacji po konsultacji ze stanowymi liderami partyjnymi. Moim zdaniem, wybór sędziów powinien być całkowicie bezstronny i apolityczny, i powinien być dokonywany przez Prokuratora Generalnego, i Prezydenta, bez ingerencji Senatu. Tymczasem, muszę trzymać się przyjętych reguł. Attorney Genera! i Prezydent podejmą osta­ teczne decyzje co do tych stanowisk i mogą równie dobrze odrzucić nasze reko­ mendacje”360. Z wypowiedzi tej wynikają trzy sprawy: - Prokurator Generalny ma wpływ na wybór sędziów federalnych, - mianowanie sędziów jest procesem politycznym, - przyznanie wyłączności Attorney Generał i Prezydentowi zwięk­ szyłoby obiektywność wyboru sędziów.

Nie do końca można się zgodzić z ostatnim argumentem, ponieważ właśnie udział Prezydenta wielokrotnie prowadził do polityzacji procesu nominacyjnego i późniejszego zatwierdzania sojuszników prezydenckich na fotelach sędziowskich. Dzieje się tak, ponieważ większość szefów rządu uważa, że najtrwalszym śladem ich działań będzie pozostawienie bliskiego ideologicznie składu Sądu Najwyższego. Taki Sąd mógłby do­ kończyć reformy administracji, poprzez wydawanie odpowiednich roz­ strzygnięć lub hamowanie działań kolejnych, przeciwnych politycznie administracji.

Nie zawsze Prokurator Generalny musi godzić się z naciskami poli­ tycznymi przy rekomendowaniu kandydatów na sędziów federalnych. Przykładem Attorney Generał, który znalazł sposób na niezależne i bez­ stronne przygotowywanie listy kandydatów był Griffin Bell. Podczas rzą­ dów Prezydenta Cartera Kongres wprowadził ustawę tworzącą 152 nowe federalne stanowiska sędziowskie, co oznaczało, że Prezydent będzie mógł wybrać więcej kandydatów niż jego poprzednicy. Politycy z Białe­ go Domu - Bob Lipshutz i Margaret McKenna - próbowali odejść od tradycyjnej formy rekomendacji kandydatów, poprzez uzyskanie decy­ dującego głosu w procesie nominacyjnym. Bez wiedzy Prokuratora Gene­ ralnego wprowadzili zmiany, które doprowadziły do upolitycznienia pro­ cesu wyboru sędziów: lista kandydatów krążyła pomiędzy Domestic Policy Staff, biurem Wiceprezydenta a grupami interesu. Każdy mógł

360 Henry J. Abraham, JudicialProcess..., op.cit., s. 29-30. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 181 głosować nad kandydatami, wypowiadając się jednocześnie, czy kandy­ daci wskazani przez Prokuratora Generalnego są właściwi. Politycy mogli nawet dodawać własne propozycje do listy. Jak twierdzi Bell, „(...) system ten zmienił moje relacje z Prezydentem, ponieważ utraciłem kontrolę nad wyborem sędziów. Doprowadziło to do sytuacji, że Biały Dom czę­ ściej chciał, żebym wysłał jakąkolwiek listę kandydatów, zamiast właściwych. To była wyraźna ingerencja w kompetencje Prokuratora Generalnego i nadmierna polityzacja procesu wyboru sędziów, przez co chciałem zrezygnować z funkcji”. Jednak Griffin Bell znalazł sposób, żeby ominąć nowe procedury wprowadzone przez współpracowników Prezydenta. Wysyłał listę kan­ dydatów do specjalnego komitetu w Białym Domu, który zazwyczaj za­ twierdzał większość propozycji361. Faktem jest, że wyżej wspomniane nominacje dotyczyły sędziów federalnych sądów niższych szczebli. W tym procesie Prokuratorzy Generalni zazwyczaj posiadali szersze uprawnienia niż w przypadku nominacji Sędziów Sądu Najwyższego. Ale z racji znaczenia Supreme Court, proces wyboru jego członków powinien być pozbawiony jakichkolwiek wpływów politycznych, a już na pewno takich wpływów musi być pozbawiony moment przygotowywania listy kandydatów przez Prokuratora Generalnego. Rola Attorney General w procesie wyboru Sędziów Sądu Najwyższego może być różna, w zależności od stopnia zaufania, jakim darzy urzędnika Prezydent. Jeśli szef administracji wyznaje zasadę mianowania Sędziów bliskich mu politycznie, wówczas rola Prokuratora Generalnego polega na rekomendowaniu takich kandydatów, którzy wychodzą naprzeciw prezy­ denckim potrzebom. Trudno w takiej sytuacji działać obiektywnie i bez­ stronnie, nie mówiąc już o jakiejkolwiek niezależności. Z drugiej strony, zakładając, że Prezydent zdecyduje się na wybranie kandydatów zapropo­ nowanych przez niezależnego Prokuratora Generalnego, to i tak nie zawsze kandydaci ci uzyskają poparcie Senatu. Rola Attorney General sprowadzać się zatem będzie do przeprowadzania wywiadu na temat poglądów Senato­ rów na prezydenckich kandydatów. W tym zakresie będzie on musiał ba­ lansować pomiędzy tendencjami Kongresmanów a potrzebami Prezydenta. Co więcej, niekiedy i Sędziowie Sądu Najwyższego są zaangażowani w wybór swoich przyszłych współpracowników. Żeby wymienić choćby samych Chief Justices - William Howard Taft, Charles Evans Hughues, Harlan F. Stone, Earl Warren, Frederick M. Vinson czy Warren Burger byli czynnie zaangażowani w konsultacje z Prezydentem i Prokuratorem Gene-

361 GrifTin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law, op.cit., s. 41-42. 182 Mianowanie sędziów Sądu Najwyższego ralnym przy wyborze kandydatów na Sędziów362. Konsultacje te prze­ prowadzane są zazwyczaj przez Prokuratora Generalnego. Skoro Prokurator Generalny ma wpływ na selekcjonowanie kandyda­ tów na sędziów federalnych, która to czynność polega na przygotowywa­ niu list kandydatów wybranych później w procesie ściśle politycznym, uczestniczy w tym procesie jako jeden z ważniejszych elementów. Pierw­ sza selekcja jest równie ważna, jak i ostatnia, jeśli nie ważniejsza - wybór listy kandydatów, spośród których Prezydent i Senatorowie wybiorą tych właściwych, zawęża już pole manewru. Prokurator Generalny nie decy­ duje, kto ostatecznie zostanie sędzią ale ma wpływ na decyzję, kto nim na pewno nie będzie.

Jak zatem widać, złożony proces mianowania Sędziów Supreme Court pełen jest ingerencji politycznych z różnych stron - od Prezydenta, po­ przez Senatorów, aż do innych grup nacisku363. Działania te powodują wystąpienie konfliktu przy próbie realizowania przez Prokuratora Gene­ ralnego swoich kompetencji - obiektywnego rekomendowania kandyda­ tów na sędziów sądów federalnych. Podobnie jak przy omawianiu wcześniejszych uprawnień Prokuratora Generalnego, w procesie wyboru sędziów federalnych można zauważyć elementy konfliktu interesów. Bardzo często poszczególni Prezydenci, Senatorzy, czy też inni politycy, mający wpływ na wybór kandydatów na stanowiska sędziowskie, kierują się własnymi celami politycznymi, które mają im przede wszystkim zapewnić wpływ na przyszłe rozstrzygnięcia sądów federalnych. Oczywiście wybór pojedynczego Sędziego nie może zmienić kierunku rozstrzygania spraw przez cały sąd, niemniej jednak zdarzało się w historii, że Sąd Najwyższy odchodził od wcześniejszych rozstrzygnięć, pod wpływem zmian jego składu. Konflikt interesów, na który napotyka Prokurator Generalny, współ­ uczestnicząc w procesie wyboru sędziów federalnych, nie jest jednak podstawą konfliktu kompetencji. Wpływ polityki na prawo wynika głów­ nie z przyczyn ustrojowych - nadanie Attorney General kompetencji przygotowywania list kandydatów na stanowiska Sędziów Sądu Najwyż­ szego umieszcza tego urzędnika w centrum procesów ściśle politycznych.

362 MacMillan Compendium, How Government Works, op.cit., s. 613. 363 Leszek Garlicki wymienia trzy podstawowe grupy mające wpływ na wybór Supre­ me Court Justices. Są to: członkowie partii skupieni w rządzie (najważniejszą pozycję zajmuje w tym zakresie Prokurator Generalny), Chief Justice lub inni Sędziowie Supreme Court oraz rozmaite grupy interesów. Por. Leszek Garlicki, Sąd Najwyższy Stanów Zjedno­ czonych Ameryki, op.cit., s. 28-31. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 183

3.5. Stosowanie prawa (law enforcement)

„Wszyscy pracownicy Departamentu Spra­ wiedliwości powinni być daleko od jakich­ kolwiek podejrzeń, co do niewłaściwości lub polityczności swoich działań. Powinni stoso­ wać prawo równo wobec wszystkich”. Theodore Roosevelt, Prezydent Stanów Zjednoczonych (1901-1909)

Stosowanie prawa (law enforcement) należy do jednej z podstawo­ wych kompetencji Departamentu Sprawiedliwości. Agenci różnych jed­ nostek wchodzących w skład departamentu mają za zadanie wcielać w życie przepisy tworzone przez władzę federalną oraz przeprowadzać dochodzenia i oskarżać za naruszenia prawa federalnego. Prokurator Ge­ neralny, jako kierownik Departamentu Sprawiedliwości, nadzoruje pracę agencji i służb stosowania prawa, a także wyznacza kierunek ich działal­ ności. W ten sposób law enforcement jest niejako powiązane z działalno­ ścią administracyjną Attorney General, ponieważ większość jednostek stosujących prawo reprezentuje administrację w terenie. Choć to Proku­ rator Generalny kontroluje realizację kompetencji stosowania prawa, głównym law enforcement officer w państwie jest Prezydent Stanów Zjednoczonych. Konstytucyjnie dba on o to, aby prawo było wiernie wcielane w życie (President shall take care that the laws be faithfully executed). Może w tym zakresie: - określać, jakie prawa wymagają najszybszego wprowadzenia w ży­ cie; - zarządzać wszczynanie dochodzenia w konkretnych sprawach; - decydować o oskarżaniu osób łamiących prawo federalne; - nadzorować pracę Departamentu Sprawiedliwości. Kompetencje związane ze stosowaniem prawa realizowane są przez Prezydenta za pośrednictwem Prokuratora Generalnego. Szef rządu, od­ powiedzialny politycznie przed narodem, musi dbać o to, aby kierunek law enforcement odpowiadał potrzebom społecznym, a zarazem umacniał w przekonaniu o słuszności podejmowanych działań. Dlatego też część z decyzji Prezydenta dotyczących stosowania prawa to decyzje politycz­ 184 Stosowanie prawa (law enforcement) ne, wynikające z chęci realizacji obietnic wyborczych lub wyjścia na­ przeciw określonym grupom interesu. Choć formalnie to właśnie Prezy­ dent jest rozliczany za wierne wykonywanie praw, to jednak, z racji kie­ rowania Departamentem Sprawiedliwości, Prokurator Generalny posiada w tym zakresie dosyć szerokie kompetencje. Nadzoruje działalność agen­ tów i pracowników federalnych czuwających nad właściwym stosowaniem prawa w terenie, zarządza rozpoczęcie dochodzenia lub przeprowadzenie śledztwa w sytuacji naruszenia przepisów federalnych, co często skutkuje przygotowaniem oskarżeń. Ponadto, na polecenie Prezydenta, wprowadza w życie szereg przepisów prawnych, poprzez przygotowywanie określo­ nej legislacji przedkładanej Kongresowi do zatwierdzenia. Wszystkie te działania są wykonywane w porozumieniu z Prezydentem, ponieważ są wypełnianiem założeń jego polityki. Niemniej jednak, Prokurator Generalny stosując prawo, powinien po­ siadać pewien zakres niezależności, który wynika z jego podstawowych kompetencji jako chief law officer of the nation. W przypadku przygoto­ wywania legislacji rządowej, zrozumiały jest wpływ szefa rządu, który decyduje o kierunku, jaki administracja obierze. W tym zakresie Proku­ rator Generalny będzie posiadał ograniczone uprawnienia, które polegać będą jedynie na uczciwym tworzeniu rozwiązań prawnych w myśl polity­ ki Prezydenta. Zdarzyć się może, że sam Attorney General uzyska decy­ dujące zdanie co do tego, jakie prawa wymagają najszybszego wprowa­ dzenia w życie. Jako przykład posłużyć może Herbert Brownell, Prokurator Generalny w administracji Dwighta Eisenhowera. Brownell, któremu zależało na wprowadzeniu w życie przepisów związanych z ochroną praw obywatelskich (szczególnie jeśli chodzi o prawa ludności Afro-Amerykańskiej), zapowiadał od początku swego urzędowania nacisk w tym kierunku. Kiedy Prezydent, był cztery miesią­ ce na zwolnieniu, Prokurator Generalny przeprowadził w łonie gabinetu lobbying na rzecz civil rights. Niedługo później przedstawił projekt usta­ wy, która została zaakceptowana przez administrację, a wkrótce także Prezydenta. Eisenhower popierał więc desegregację szkół tylko dlatego, że jego Prokurator Generalny na to nalegał. Przykład ten dowodzi zna­ czącej roli Attorneys General w procesie nie tylko tworzenia, ale i decy­ dowania o tym, jakie prawa będą wprowadzane w życie przez administra­ cję. Jednak uprawnienia te realizowane są pod nadzorem i wpływem Prezydenta i trudno dostrzec w tym wymiarze konflikt kompetencji. Pro-

364 Nancy V. Baker, Conflicting Loyal¡ties..., op.cit., s. 68. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 185 kurator Generalny powinien posiadać niezależność przy konstruowaniu projektów ustaw, natomiast w kwestii określania kierunku legislacji, de­ cydujący głoś powinien mieć Prezydent. Wśród kompetencji Attorney General, w zakresie law enforcement, pozostaje jeszcze nadzór nad agencjami stosującymi prawo, wszczynanie dochodzeń i oskarżanie za naruszenia prawa federalnego. Choć te upraw­ nienia również wykonywane są w porozumieniu z Prezydentem, powinny cechować się jednak pewnym stopniem niezależności. Może się bowiem zdarzyć, że przeprowadzanie śledztwa lub oskarżanie dotyczyć będzie urzędników wykonawczych lub osób powiązanych z Białym Domem. Wówczas decydujący głos Prezydenta mógłby być - w wyniku zaistnie­ nia konfliktu interesu - stronniczy i polityczny. Dlatego też Prokurator Generalny powinien realizować kompetencje law enforcement w sposób bezstronny i obiektywny, kierując się zasadami prawa, a nie dobrem urzędników administracji. Właśnie w tym wymiarze można dostrzec kon­ flikt kompetencji. Trudno bowiem wszczynać dochodzenie czy śledztwo w przypadku jego politycznego charakteru lub powiązań osób podejrza­ nych z Prezydentem; trudno oskarżać w sprawie, która prowadzi pośred­ nio lub bezpośrednio do Białego Domu; trudno nadzorować działania fe­ deralnych agencji stosujących prawo - jeśli to Prezydent wyznacza kierunek law enforcement w państwie. Dlatego też zaobserwować można kolejny konflikt polityki i prawa w łonie urzędu Prokuratora Generalne­ go, konflikt, który pojawia się przy realizowaniu przez urzędnika funkcji kierownika Departamentu Sprawiedliwości odpowiedzialnego za stoso­ wanie prawa.

Departament Sprawiedliwości wprowadza w życie prawa federalne, szczególnie te, które dotyczą ochrony społeczeństwa przed działalnością przestępczą, narzucaniem monopoli, naruszaniem praw obywatelskich czy przepisów imigracyjnych365. Czyni tak poprzez pracowników zrze­ szonych w poszczególnych wydziałach i biurach departamentowych, a także agentów działających w terenie. Stany Zjednoczone podzielone są na dystrykty sądowe, a w każdym z nich działają U.S. Attorneys, U.S. Marshals oraz pracownicy agencji stosujących prawo, na czele z Federal­ nym Biurem Śledczym (FBI) oraz Administracją do spraw Narkotyków (DEA) i pracowników Departamentu Sprawiedliwości. Dystrykty różnią

365 Alain A. Levasseur, John S. Baker, An Introduction to the Law of the United States. University Press of America, Lanham 1992, s. 48. 186 Stosowanie prawa (law enforcement) się od siebie charakterem - głównym zadaniem U.S. Attorneys jest oskar­ żanie we wszystkich sprawach karnych i niektórych cywilnych oraz re­ prezentowanie rządu przed federalnymi sądami dystryktowymi; natomiast do podstawowych zadań agentów FBI, czy DEA należy przeprowadzanie dochodzenia w przypadku naruszenia przepisów federalnych. O ile podstawowymi kompetencjami U.S. Marshals jest wspieranie pracy sądów federalnych i realizacja nakazów sądowych, to jednak histo­ rycznie byli oni wykorzystywani do różnego rodzaju działań z zakresu law enforcement. Zajmowali się tłumieniem niepokojów wynikających ze sporów o pracę, zwalczaniem powstań indiańskich, wcielaniem w życie nakazów sądowych w sprawach dotyczących segregacji rasowej oraz in­ nymi czynnościami, które miały na celu zapewnienie pokoju w pań­ stwie366. Przed powstaniem FBI zdarzało się, że U.S. Marshals wykony­ wali zadania należące obecnie do agentów federalnych. Na przykład w roku 1871 Prokurator Generalny, Amos Akerman, korzystając z kom­ petencji nowo utworzonego Departamentu Sprawiedliwości, wysłał U.S. Marshals do Południowej Karoliny, by dokonać aresztowań członków grup rasistowskich za naruszanie przez nich przepisów XIV Poprawki do Konstytucji367. Zarówno U.S. Marshals, jak i U.S. Attorneys mianowani są przez Pre­ zydenta, na wniosek Prokuratora Generalnego. Proces mianowania bar­ dzo często wynika z przyczyn politycznych i jest związany ze zmianą składu administracji federalnej. Jako przykład posłużyć może zwolnienie przez Prokuratora Generalnego, Janet Reno, wszystkich U.S. Attorneys w pierwszych dniach swego urzędowania w administracji Prezydenta Clintona. O tym, że mianowani politycznie urzędnicy mogą przysporzyć departamentowi wiele kłopotów, niech świadczą zdarzenia, jakie miały miejsce za kadencji Prezydenta Chestera Arthura. Przez wiele lat U.S. Marshals dokonywali aresztowań za dowolne oskarżenia, w celu ściąga­ nia opłat i grzywien, które umieszczali na fałszywych kontach. W wielu przypadkach byli to lokalnie znani i poważani urzędnicy, mający wpływ na podział głosów w łonie partii prezydenckiej. Prokurator Generalny, Benjamin Brewster, chciał zakończyć szereg nadużyć, wszczynając do­ chodzenie kamę, ale jego działania napotkały na poważny opór i oskarże­ nia, że uderza w interes partii i Prezydenta. Zaczęto nawet naciskać na

366 Huston, Miller, Krislov, Dixon, Roles of the Attorney General, op.cit., s. 5. 367 William S. McFeely, A Legacy of Slavery and Lynching: The Death Penalty as a Tool of Social Control. Carter Center Symposium on the Death Penalty, Georgia State University Law Review, July, Georgia 1997. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 187

Chestera Arthura, by usunął Prokuratora Generalnego, jednak do tego nie doszło. Co więcej, wkrótce Kongres wszczął własne postępowanie, w wy­ niku którego wyjawił szereg nadużyć dokonanych przez U.S. Marshals^.

Jedną z najpotężniejszych agencji rządowych w Stanach Zjednoczo­ nych jest Federalne Biuro Śledcze (FBI). Składa się z tysięcy agentów, których zadaniem jest stosowanie federalnych ustaw karnych, zabezpie­ czanie informacji, dochodzenie w sprawie naruszeń prawa federalnego i asystowanie innym agencjom podczas przeprowadzanych przez nie śledztw w sprawach karnych. Za twórcę dzisiejszego FBI uznaje się Pro­ kuratora Generalnego, Charlesa Bonaparte, który w 1908 roku stanął na czele nowo utworzonej jednostki. Chciał mieć własne siły zajmujące się law enforcement, odrębne od Secret Service. Rok później Attorney Gene­ ral, George Wickersham, oficjalnie nazwał agencję Biurem Śledczym {Bureau of Investigation), natomiast obecna nazwa pochodzi z roku 1935 i została nadana przez Kongres. FBI jest określane jako główne ramię dochodzeniowo-śledcze Departamentu Sprawiedliwości, które ma za za­ danie wypełniać misję „umacniania prawa poprzez czynności dochodze­ niowo-śledcze, podczas naruszeń prawa karnego, ochrony Stanów Zjed­ noczonych przed działaniami wywiadów innych państw oraz działalnością terrorystyczną, zapewniania pomocy innym agencjom i biu­ rom zajmującym się stosowaniem prawa oraz służby społeczeństwu, w myśl zasad i przepisów Konstytucji”369368 . 370371 Natomiast Drug Enforcement Agency (DEA) to agencja stworzona w roku 1973, której głównym celem jest stosowanie prawa antynarkotykowego, prowadzenie dochodzenia w sprawach o posiadanie, dystrybucję i handel narkotykami oraz oskar­ żanie przestępców lub grup przestępczych o naruszanie federalnego pra­ wa antynarkotykowego37 . Departament Sprawiedliwości składa się z większej ilości agencji, które zajmują się czynnościami law enforce- ment*11, a nad właściwym stosowaniem prawa czuwa Attorney General, któremu wszystkie wyżej wymienione jednostki podlegają.

Realizując kompetencje nadzorcze nad agencjami i urzędnikami De­ partamentu Sprawiedliwości, Prokurator Generalny może, między innymi:

368 Nancy V. Baker, ConjlictingLoyalilies..., op.cit., s. 133-134. 369 www.fbi.gov - strona internetowa Federalnego Biura Śledczego. 370 www.usdoj.gov - strona główna Departamentu Sprawiedliwości. 371 Szerzej zob. strony internetowe Departamentu Sprawiedliwości. 188 Stosowanie prawa (law enforcement)

- nakazać deportację obcokrajowca żyjącego w Stanach Zjednoczo­ nych, stanowiącego zagrożenie dla bezpieczeństwa narodowego (w tym zakresie realizuje uprawnienia, które wynikają z nadzoru nad Służbą Imi- gracyjnąi Naturalizacyjną- 1NS372); - opóźnić egzekucję więźnia skazanego na karę śmierci za przestęp­ stwo federalne, w celu zbadania, jakie okoliczności kierowały sądem przy podejmowaniu decyzji o wymiarze kary (Komisja do spraw Zwolnień Warunkowych - U.S. Parole Commission)', - zatwierdzić wniosek U.S. Attorneys o zainstalowanie podsłuchu u podejrzanego o handel narkotykami (Administracja do spraw Narkoty­ ków - DEA); - nakazać użycie siły przeciwko zorganizowanej grupie przestępczej (Federalne Biuro Śledcze - FBI).

Każde z tych działań musi być wykonywane w granicach prawa i nie może być narażone na naciski polityczne. Nie może wynikać z bezwa­ runkowej potrzeby realizowania programów politycznych administracji. Prokurator Generalny, wykonując polecenia Prezydenta w zakresie nad­ zoru nad urzędnikami i agencjami law enforcement, napotyka często na zderzanie się polityki i prawa. Może się jednak zdarzyć, że czynności law enforcement zostaną upo­ litycznione poprzez działania samego Prokuratora Generalnego. Wów­ czas kompetencje nadzorcze nad agencjami stosującymi prawo mogą słu­ żyć do realizacji jego politycznych celów. Stało się tak w administracji Prezydenta Wilsona, w wyniku działań Prokuratora Generalnego, A. Mi­ tchella Palmera. Po zakończeniu I wojny światowej, już w roku 1919, doszło do wielu konfliktów wewnętrznych w Stanach Zjednoczonych. Wiązały się one z falą strajków oraz wprowadzaniem przepisów dotyczących prohibicji i prawa kobiet do głosowania. Ponadto głośno było o szeregu zamachów bombowych, o których posądzono anarchistów. Prominentne osoby w całym kraju zaczęły otrzymywać pocztą ładunki wybuchowe, lub pod­ kładano je im w pobliżu miejsca zamieszkania. Jedna z bomb trafiła przed dom Prokuratora Generalnego. A. Mitchell Palmer poinstruował Williama J. Flynna, byłego szefa Secret Service, żeby podjął działania odwetowe przeciwko „czerwonym radykałom”. W Departamencie Spra­ wiedliwości stworzono General Intelligence Division - jednostkę, która

372 Obecnie jednostka ta wchodzi w skład Department of Homeland Security. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 189 przez cztery miesiące zajmowała się przeglądaniem akt ponad 60 tysięcy ludzi - w tym znanych pisarzy, nauczycieli, którzy rzekomo byli identy­ fikowani z radykalnymi ruchami i propagandą373. Rozpoczęła się również seria „nalotów” prowadzonych przez agentów federalnych - pod prze­ wodnictwem Edgara J. Hoovera. Otrzymał on od Prokuratora Generalne­ go wolną rękę do działania. „Naloty” te nazwane zostały Red Raids. W grudniu 1919 roku, w jednej z najgłośniejszych akcji, agenci zatrzy­ mali 249 osób pochodzenia zagranicznego, zamieszkujących na terenie Stanów Zjednoczonych. Zostali oni wydaleni z kraju i skierowani do Związku Radzieckiego. W styczniu 1920 roku agenci federalni, współ­ działając z lokalną policją w symultanicznych nalotach w całym kraju, aresztowali kilka tysięcy członków partii komunistycznych i partii pracy. Departament Sprawiedliwości, we współpracy z Biurem ¡migracyjnym, miał zamiar ich deportować i w ten sposób - ujarzmić radykalne poglądy rodzące się w Stanach Zjednoczonych374. W sumie, podczas serii nalotów pod nadzorem Prokuratora General­ nego, prawie dziesięć tysięcy ludzi zostało aresztowanych. Red Raids za­ kończyły się jednak niewielką ilością oskarżeń i faktycznych deportacji. Palmer usprawiedliwiał konieczność takich działań niebezpieczeństwem „zalania Stanów Zjednoczonych przez falę czerwonych radykałów”375. Jak twierdzi Stanley Coben, Prokurator Generalny wierzył, że „każde działanie, które chroniło naród, było usprawiedliwione w czasach nad­ zwyczajnych”376. W tym czasie Prokurator Generalny stał się wiodącą postacią gabinetu. Uważał, że jest odpowiedzialny za rozwiązanie wielu wewnętrznych problemów polityczno-gospodarczych i dlatego zdecydo­ wał o konieczności stanowczych działań przeciw „zagrożeniom ze­ wnętrznym”. Jednak podczas trwania konfliktu ogłosił, że chce kandy­ dować na Prezydenta. To może tłumaczyć prawdziwe przyczyny jego działań. Niestety, samemu Palmerowi „naloty” przysporzyły więcej wro­ gów niż zwolenników i nigdy potem nie uzyskał już dostatecznego po­ parcia podczas konwencji partii demokratycznej377.

373 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr., Roles of the Attorney General, op.cit., s. 13-14. 374 David Williams, The Bureau of Investigation and Its Critics, 1919-1921: The Ori­ gins of Federal Political Surveillance. The Journal of American History, vol. 68, Dec., 1981, s. 561. 375 A. Mitchell Palmer, The case against the Reds. Forum, vol. 63, 1920, s. 173-185. 376 Stanley Coben, A. Mitchell Palmer: Politician. DaCapo Press, New York 1972, s. 239-241. 377 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 113-114. 190 Stosowanie prawa (law enforcement)

Red Raids spotkały się z krytyką w łonie samego Departamentu Spra­ wiedliwości. Niektórzy urzędnicy czy agenci, na znak protestu, zrezy­ gnowali z pełnionych funkcji. Jeszcze w 1920 roku Francis Fisher Kane - U.S. Attorney dla okręgu wschodniej Pensylwanii - podał się do dymisji, by sprzeciwić się działaniom Palmera. W liście otwartym do Prokuratora Generalnego napisał, między innymi, że: „(...) polityka przeprowadzania „nalotów” przeciwko ogromnej ilości osób jest nierozsądna i prowadzi do działań bezprawnych”378. 379 Decyzja Kane’a to przykład działania, jakie można podjąć w chwili konfliktu kompetencji. U.S. Attorney, który reali­ zuje podobne funkcje na szczeblu dystryktu, jak Prokurator Generalny w skali całego państwa, rezygnuje z urzędu w chwili konfliktu polityki i prawa lub w chwili wykrycia nieprawidłowości. Gdyby jednak każdy Attorney Generał w przypadku konfliktu z Prezydentem ogłaszał swoją dymisję, byłaby to najbardziej ruchoma posada w administracji wyko­ nawczej. Można przecież podjąć inne działania, zmierzające do zwalcze­ nia nieprawidłowości i usunięcia polityki z law enforcement. W roku 1924, po cieszących się złą sławą Red Raids i w obliczu oskarżeń o korupcję, Prokurator Generalny, Harlan Fiske Stone, nakazał Biuru Śledczemu (późniejszemu FBI) ograniczenie rozpatrywanych przez siebie spraw do naruszeń prawa federalnego. Jak wielu członków Kon­ gresu i polityków gabinetowych, Stone uważał, że śledztwa przeprowa­ dzane przez agentów federalnych dotyczyły głównie socjalistów, komu­ nistów i radykalnych działaczy związkowych. Prokurator Generalny nie pozostał jednak konsekwentny w swych działaniach, nie ogłosił bowiem wszczęcia szczegółowego dochodzenia przeciw wykroczeniom w De­ partamencie Sprawiedliwości ani nie nakazał Biuru Śledczemu przedło­ żenia dokumentów związanych z kontrowersyjnymi sprawami. Gdyby tak się stało, okazałoby się, że wiele osób publicznych i czołowych polity­ ków było poddanych nadzorowi i obserwacji odpowiednich służb rządo­ wych3 9.

Działalność związana z law enforcement musi być wykonywana zgodnie z prawem, ze względu na reakcje społeczne i prasowe, jakie mo­ gą się pojawić po przeprowadzeniu określonych działań przez agentów Departamentu Sprawiedliwości. Przekonała się o tym Janet Reno, Proku­ rator Generalny w administracji Billa Clintona, która na początku pełnie-

371 David Williams, The Bureau of Investigation and Its Critics..., op.cit., s. 563. 379 David Williams, The Bureau ofInvestigation and Its Criticsop.cit., s. 560-561. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 191 nia swojej funkcji zmuszona była do przeprowadzenia akcji przeciwko sekcie Davida Coresha. 19 kwietnia 1993 roku, po wielu tygodniach okupowania przez sektę farmy w Waco w stanie Teksas, Federalne Biuro Śledcze przypuściło atak gazowy na zgromadzonych na terenie farmy zwolenników Davida Cores­ ha. Akcja zakończyła się ogromnym pożarem i spłonięciem 86 członków sekty, w tym wielu dzieci. Wielu specjalistów wskazywało na błędy po­ pełnione przez FBI podczas przeprowadzenia akcji380. Ale ważniejszy w tym zakresie był społeczny odzew dramatu w Waco, ponieważ działa­ nia agentów spotkały się z ostrą krytyką. Janet Reno, odpowiedzialna za podjęcie decyzji o ataku, wzięła wszystkie konsekwencje na siebie, i ad­ ministracja bez wahania ją poparła. Zarzucano Departamentowi Sprawie­ dliwości złe przeprowadzenie akcji, nadużycie siły i niesłuszność podję­ tych decyzji. Wydarzenia z Waco stały się najważniejszym tematem medialnym w Stanach Zjednoczonych, a Kongres przeprowadził specjal­ ne przesłuchania najważniejszych bohaterów akcji ze strony administracji rządowej. Byli wśród nich, między innymi, dyrektor FBI - William Sessions oraz Prokurator Generalny - Janet Reno. Zarzucano administra­ cji pewne niedociągnięcia podczas przeprowadzanej operacji, jednak nie przedstawiono żadnych oskarżeń. Prezydent Clinton całkowicie poparł wszelkie decyzje podjęte przez swojego Prokuratora Generalnego, co po­ zwoliło Reno zachować posadę38 . Niemniej jednak, echa wydarzeń z Waco do dziś budzą wiele kontrowersji, co dowodzi delikatnej natury działań związanych z law enforcement. Jest to ta sfera kompetencji Attor- ney General, która podlega ocenom społecznym. Każde użycie siły w wyniku działań stosowania prawa lub czynności dochodzeniowo- śledczych musi być uzasadnione i odbywać się zgodnie z przepisami. Tym bardziej, każda ingerencja polityczna w proces stosowania prawa może go jeszcze bardziej utrudnić i skomplikować. W zakresie kompetencji związanych z law enforcement, Prokurator Generalny odpowiada za wszczynanie dochodzeń i śledztw w wyniku naruszeń prawa federalnego. W tym zakresie może dojść do konfliktów z Prezydentem co do słuszności podejmowania określonych działań przez Departament Sprawiedliwości. Problem polega na tym, że Prokurator *381

3“° Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government, op.cit., s. 286. 381 Holly Idelson, Paul Nyhan, Waco Tragedy Sparks New Look at Guns and Law En­ forcement. Congressional Quarterly Weekly Report, vol. 51, May, Washington, D.C. 1993, s. 1085-1086. 192 Stosowanie prawa (law enforcement)

Generalny decyduje się na pewne działania, mając za podstawę narusze­ nia prawa, natomiast Prezydent - argumenty czysto polityczne. Przykładem na to, jak trudno jest zbalansować lojalność polityczną wobec Prezydenta i lojalność wobec prawa, mogą być wydarzenia po Ił wojnie światowej. W łonie Departamentu Sprawiedliwości zastanawiano się, czy powinno się wszczynać dochodzenia i oskarżać radykałów z okresu wojny, którzy drukowali ulotki oszczercze wobec władz amery­ kańskich. Krytykowali w ten sposób udział Stanów Zjednoczonych w wojnie, porównywanych w ulotkach nawet do państwa faszystowskie­ go. Kongres i Prezydent naciskali na Prokuratora Generalnego, żeby przedsięwziął właściwe kroki przeciwko tym radykałom. Ówczesny At­ torney General, Francis Biddle, uważał jednak, że, z punktu widzenia prawa, nie doszło do naruszeń żadnych przepisów federalnych. Cytował przy tym opinię Sędziego Sądu Najwyższego, Olivera Wendella Holme­ sa, który twierdził, że „nie można inaczej traktować ludzi tylko dlatego, że kraj jest w stanie wojny”. Szczególnie Prezydent Roosevelt nalegał na surowe potraktowanie przeciwników, przez co trwał sześciomiesięczny konflikt na linii Biały Dom - Departament Sprawiedliwości. W końcu Pro­ kurator Generalny zdecydował się na kompromis i oskarżył dwudziestu czterech najbardziej radykalnych działaczy, dając w ten sposób satysfakcję Kongresowi, Prezydentowi i prasie. Biddle obawiał się jednocześnie, czy działania jego departamentu nie przypominają przeprowadzanych przez Palmera Red Raids362.

Asystent Prokuratora Generalnego do spraw karnych w administracji Ronalda Reagana, William Weld, twierdzi, że podczas pełnienia urzędu zauważył wśród mianowanych politycznie urzędników Departamentu Sprawiedliwości próby wpływania na decyzje dotyczące zajmowania się poszczególnymi sprawami. Zeznając w 1988 roku przed Sekcją Dochodze­ niową Komitetu Doradczego Amercian Bar Association, Weid oświadczył, że odmówił zastosowania się do pisemnej instrukcji rozpoczęcia docho­ dzenia przeciwko członkowi administracji Reagana, który sprzeciwiał się polityce rządu. Wpływało na niego również „polityczne kierownictwo” departamentu, poprzez prośby o zamknięcie postępowań w sprawach po­ litycznych przyjaciół Białego Domu. Zadawano mu pytania w rodzaju: „czy ta sprawa nie ciągnie się za długo, czy nie można jej umorzyć? To *

382 Joseph R. Biden, Balancing Law and Politics: Senate Oversight of the Attorney General's Office. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 158. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 193 naprawdę krzywdzi osobę podejrzaną”. Kiedy nalegano na umarzanie postępowań, chodziło przeważnie o członków partii prezydenckiej, a w przypadku zachęcania do oskarżania - o działaczy partii opozycyjnej. William Weld przyznał, że starał się unikać działań stronniczych i poli­ tycznych podczas wykonywania czynności z zakresu law enforcement. Jednocześnie Prokurator Generalny, Meese, nalegał, żeby Weld miano­ wał wiele osób o określonej proweniencji politycznej. Początkowo Weld się opierał, ale w końcu zrezygnował, w wyniku zbyt dużych nacisków383. Ingerencja polityki w proces stosowania prawa widoczna była również w pracach Departamentu Sprawiedliwości z czasów administracji Prezy­ denta George’a Busha seniora. Dyrektor Federalnego Biura Śledczego, William Sessions, zagroził wszczęciem postępowania przeciwko korupcji w Departamencie Sprawiedliwości. Chodziło o sprawę związaną z aferą Banku BCCI {Bank of Credit and Commerce International miał dokony­ wać niejasnych operacji finansowych i nielegalnie przejmować mniejsze banki amerykańskie, a pracownicy departamentu mieli być powiązani w te nielegalne działania). W odpowiedzi, Prokurator Generalny, William Barr, oskarżył szefa FBI o naruszenie etyki zawodowej, poprzez zezwo­ lenie swojej żonie na towarzyszenie mu podczas podróży rządowym sa­ molotem w sprawach służbowych i poprzez wybudowanie wokół swojej posesji ogrodzenia, z pieniędzy rządowych. Problem w tym, że Sessions uzyskał zgodę na obydwa działania. Zamiarem oskarżeń Barra była próba usunięcia dyrektora Federalnego Biura Śledczego. Rodney Stich twierdzi, że poprzednie trzy osoby pełniące urząd Prokuratora Generalnego zamie­ szane były w szereg skandali, takich jak łnslaw, BCCI, czy niejasna działalność Administracji do Spraw Narkotyków384. Znamienne jest, że właśnie agencje wykonujące czynności z zakresu law enforcement są najbardziej narażone na wystąpienie nieprawidłowo­ ści w ich łonie. Mogą one wynikać z dwóch rodzajów konfliktów - kon­ fliktu interesów lub konfliktu kompetencji. Konflikt interesów pojawić się może jednak w każdym urzędzie publicznym, natomiast konflikt kompetencji szczególnie wyraźny jest w Departamencie Sprawiedliwości. Poszczególni urzędnicy stosujący prawo, a szczególnie ich przełożony, Prokurator Generalny, narażeni są na ingerencje i wpływy polityki w sfe­ rę działań law enforcement. Są zmuszeni do dokonywania wyboru po-

383 Debra Cassens Moss, Political Justice. American Bar Association Journal, vol. 74, Dec, New York 1988, s. 20. 38,1 Rodney Stich, Defrauding America. A Pattern of Related Scandals. Diablo Western Press, California 1994, roz. 31. 194 Stosowanie prawa (law enforcement) między zastosowaniem istniejących przepisów i reguł prawnych a nagi­ naniem przepisów dla potrzeb polityki administracji. Istotę tego problemu opisuje Prokurator Generalny w administracji Prezydenta Cartera, Griffin Bell. Jego zdaniem, zagrożenie podczas działań związanych z law enforce­ ment polega na tym, że jeśli ktoś z personelu Białego Domu ma odmienne zdanie co do konkretnej sprawy, wówczas pojawia się konflikt. Jako przykład podaje sprawę Santosa Rodrigueza. Ten dwunastoletni chłopiec został zatrzymany przez dwóch policjantów. Jeden z policjantów, chcąc zmusić chłopca do zeznawania w sprawie (jego) rzekomego udziału w napadzie rabunkowym, straszył go pistoletem, który niespodziewanie wystrzelił, zabijając chłopca. Policjant został skazany przez sąd stanowy za morderstwo pierwszego stopnia. W systemie prawa w Teksasie istnieje dwuczęściowy proces w sprawach karnych - wyrok ogłasza się w odręb­ nym postępowaniu. Policjant został skazany jedynie na pięć lat więzienia. Rozwścieczona społeczność pochodzenia meksykańskiego występowała przeciw niesprawiedliwemu, ich zdaniem, wyrokowi sądu stanowego. Prezydent Carter również nie krył swojej złości na decyzję sądu. Sprawa pojawiła się w administracji, kiedy policjant właśnie kończył odsiadywać wyrok. W tym czasie doszło do podobnego zdarzenia, w innym mieście, w Teksasie policjant zastrzelił młodego Amerykanina pochodzenia mek­ sykańskiego. W wyniku interwencji Departamentu Sprawiedliwości, po­ licjant otrzymał karę dożywotniego więzienia. Jednak Prezydent Carter cały czas nalegał, żeby policjant, który był winny śmierci Rodrigueza, został ponownie osądzony i otrzymał równie surową karę385. Z punktu widzenia prawa nie można dwa razy sądzić kogoś, kto otrzymał wyrok skazujący. Jednak Sąd Najwyższy dopuszczał osobne skazania przed sądem stanowym i federalnym. Dlatego Prokurator Gene­ ralny, Bell, pod wpływem nasilających się brutalnych zachowań poli­ cjantów w stosunku do ludności pochodzenia latynoskiego, szukał za­ stępczych możliwości prawnych. Sprawa Rodrigueza znalazła się ponownie w Departamencie Sprawiedliwości, przed prawnikami Civil Rights Division. Prezydent Carter złożył w tym czasie obietnicę ponow­ nego rozstrzygnięcia tej kontrowersyjnej sprawy. Po przejrzeniu akt sprawy, Bell zgodził się z argumentacją Drew Daysa (U.S. Attorney) i Benjamina Civilettiego (asystenta Prokuratora Generalnego do spraw civil rights), że sprawa nie nadawała się do podwójnego sądzenia, na pod-

385 Ed. Daniel J. Meador, Conference..., op.cit. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 195 stawie zakazu double jeopardyib. Istniały również inne przeszkody. Gdyby Departament Sprawiedliwości „odświeżył” sprawy przestępstw sprzed kilku lat, decyzja mogłaby być uznana za selektywne dochodzenie - przy zastosowaniu normalnych kryteriów nie byłaby rozpatrywana. Pomimo nacisków ze strony Prezydenta, Griffin Bell nie zmienił stanowi­ ska departamentu386 387.

Janet Reno w następujący sposób opowiada o relacjach z Prezydentem w kwestiach związanych z law enforcement'. „Próbowałam być niezależna. Kiedy pojawiała się jakaś sprawa dotycząca stosowania prawa, która nie poruszała problematyki bezpieczeństwa państwa, Prezydent nie powinien być zaangażowany w nią do tego stopnia, żeby mówić, jak należy przeprowadzać postępowanie, w jaki sposób postąpić w danej sytuacji. Ale w innych sprawach chciałam być graczem zespołowym, częścią gabinetu i uważam, że przyniosło to dobre rezultaty”. Argumentem potwierdzającym podejście prezentowane przez Janet Reno jest rola Prezydenta, jako strażnika „wiernego wykonywania praw”. Aby właściwie spełniać swoją funkcję, powinien być zaangażowany w najważniejsze kwestie państwowe, czyli sprawy bezpieczeństwa naro­ dowego. Jeśli dane działanie, związane z law enforcement, porusza te kwestie, wówczas zrozumiała staje się decydująca rola Prezydenta. Janet Reno zauważa jednak, że „kierowanie operacją jest odpowiedzialnością Departamentu Sprawiedliwości, a nie Prezydenta”388. Prezydenci mogą jednak wykorzystywać określone sytuacje, do dzia­ łania w imię bezpieczeństwa narodowego. Attorneys Generał powinni wówczas mieć wpływ na tego typu działania. Jest tak jednak tylko w teo­ rii, bowiem w praktyce Prezydent nie liczy się ze zdaniem chief law offl- cer of the nation. Po japońskim ataku na Pearl Harbor, ponad sto tysięcy Amerykanów pochodzenia japońskiego zostało przesiedlonych z Wybrzeża Zachodnie­ go w głąb kraju do obozów przesiedleńczych. Stało się tak na mocy naka­ zu (military order) generała DeWitta, potwierdzonego rozporządzeniem wykonawczym Prezydenta, Franklina D. Roosevelta. Jedną z osób de­ portowanych był Fred Korematsu, który zaskarżył działania władz ame-

386 „Nikt nie będzie za to samo przestępstwo podlegał dwukrotnemu narażeniu na wy­ rok zagrażający jego życiu lub ciału” - poprawka V do Konstytucji Stanów Zjednoczo­ nych. 387 GrifTin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law, op.cit., s. 32-34. 388 Wywiad Jima Lehrera z Janet Reno, styczeń 2001. 196 Stosowanie prawa (law enforcement) rykańskich, w wyniku czego sprawa trafiła przed oblicze Sądu Najwyż­ szego. Kierując się argumentami ochrony bezpieczeństwa państwa, Sę­ dziowie orzekli, że przesiedlenie było zgodne z Konstytucją. Sprawa Ko- rematsu v. United States to jedna z najbardziej niechlubnych decyzji Supreme Court w historii389. Działania Prezydenta oraz Sędziów miały charakter polityczny i naru­ szały wolność obywateli amerykańskich, gwarantowaną im na mocy XIV Poprawki do Konstytucji. Prokurator Generalny, Francis Biddle, wystę­ pował przeciwko działaniom administracji oraz rozstrzygnięciu Sądu390. Oczywiście, zdanie Prokuratora Generalnego co do decyzji Sądu Najwyż­ szego może mieć jedynie charakter niewiążącej opinii, ale w relacjach z Prezydentem sprawa przesiedlenia powinna była być omówiona i zba­ dana pod kątem zgodności z prawem. Niezależnie od rozstrzygnięcia Su­ preme Court, Prezydent powinien był zasięgnąć opinii Biddle’a i w przy­ padku jego wyraźnych sprzeciwów popartych argumentacją prawną odstąpić od zatwierdzania nakazu przesiedlenia. Po wcieleniu w życie przepisów military order, Edgar J. Hoover napi­ sał do Prokuratora Generalnego, że „ewakuacja była oparta głównie na publicznej i politycznej presji, zamiast na rzeczywistej potrzebie jej prze­ prowadzenia”. Biddle odpowiedział, że co prawda decyzja Prezydenta wiąże armię, ale on sam oczekuje po cywilnej części rządu posiadania szerszej wizji i zbalansowania powagi naruszenia praw obywatelskich: „Prezydent uważa, że ryzyko to jest wpisane w potrzeby wojny. Doradzałem sekretarzowi Stimsonowi oparcie się naciskom politycznym, wtedy rezultat mógł­ by być inny. Ale byłem nowym członkiem administracji i nie miałem odwagi na­ rzucać sposobu działania starszemu, bardziej doświadczonemu politykowi”391.

* Do jesieni 2001 roku główną jednostką law enforcement w admini­ stracji federalnej Stanów Zjednoczonych był Departament Sprawiedliwo­ ści, natomiast głównym urzędnikiem law enforcement po Prezydencie - Prokurator Generalny. Jednak wydarzenia z września tego roku zmieniły nieco oblicze administracji rządowej, jeśli chodzi o kwestie związane ze

389 3 23 U.S. 214 (1944) - orzeczenie to nie zostało nigdy formalnie potępione przez Sąd Najwyższy. W roku 1988 Kongres przyzna! wciąż żyjącym ofiarom przesiedleń od­ szkodowanie, określając operację wojskową jako „wielce niesprawiedliwą”. Por. George Thomas Kurian, Oxford Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 364-365. 390 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 34. 391 Huston, Miller, Krislov, Dixon, jr„ Roles of the Attorney General, op.cit., s. 55-56. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 197 stosowaniem prawa, a szczególnie ochroną obywateli przed działaniami terrorystycznymi. W wyniku ataku terrorystów Al-Qaidy na Nowy Jork i Waszyngton zginęło ponad trzy tysiące ludzi, a sam zamach przeprowadzony był w precyzyjnie zaplanowany sposób. Podważyło to skuteczność działań jednostek law enforcement, których zadaniem było wykrywanie wszel­ kich prób konspiracji, które zakończyć się mogły zamachami terrory­ stycznymi na terenie Stanów Zjednoczonych. Prezydent George Bush zareagował bardzo szybko - zapowiedział powołanie nowej instytucji, która miałaby przejąć od Departamentu Sprawiedliwości część obowiąz­ ków związanych z law enforcement. Początkowo miała to być jednostka wchodząca w strukturę Białego Domu, której dyrektor miał być bliskim doradcą Prezydenta. Jednak w roku 2002 postanowiono o nadaniu jej rangi departamentowej392. Homeland Security Act 2002 stworzył Departament do spraw Bezpie­ czeństwa, na czele którego stanął Tom Ridge. Rozpoczął on formalnie swoją działalność, jako piętnasty kierownik departamentowy, w styczniu 2003 roku, dlatego też nie jest jasne, w jakim stopniu jego departament przejmie obowiązki Departamentu Sprawiedliwości. Na podstawie usta­ wy tworzącej Department of Homeland Security wiadomo jednak, że jed­ nostka ta ma za zadanie: - zapobiegać atakom terrorystycznym na terenie Stanów Zjednoczo­ nych; - zwiększyć ochronę państwa przed terroryzmem; - zminimalizować szkody i przyczynić się do szybkiego usunięcia przyczyn i skutków ataków, gdyby ewentualnie miały miejsce w przy­ szłości393.

Przejmując część kompetencji stosowania prawa, należących do Pro­ kuratora Generalnego, nowy departament naraża się na podobny konflikt kompetencji, jaki istnieje w łonie Departamentu Sprawiedliwości. Sekre­ tarz Department of Homeland Security jest powoływany przez Prezydenta (za radą i zgodą Senatu) i odpowiada za swoje działania przed głową pań­ stwa, która może go w każdej chwili odwołać. Wydaje się jednak, że w tym wypadku uzależnienie od Prezydenta jest konieczne i całkowicie

392 Przemówienie Prezydenta George’a Busha w Białym Domu, 25 listopada 2002 roku. 393 www.whitehouse.gov - strona główna Białego Domu (strona oficjalna urzędu Prezydenta USA). 198 Stosowanie prawa (law enforcement) zrozumiałe, ponieważ działania antyterrorystyczne stały się priorytetem polityki zarówno wewnętrznej, jak i zagranicznej Stanów Zjednoczonych. Główną postacią w państwie, odpowiedzialną za podejmowanie decyzji co do określonych działań w tym zakresie, jest Prezydent. Dlatego też Department of Homeland Security powinien od niego politycznie zależeć. Funkcje nowego departamentu mają wiązać się raczej z ustalaniem poli­ tyki antyterrorystycznej i sposobów przeciwdziałania zagrożeniom bez­ pieczeństwa państwowego. Natomiast większość agencji law enforcement ma nadal pozostać pod kierownictwem Prokuratora Generalnego. Attor- ney Generał, jako chief law officer of the nation, jest nadal odpowiedzial­ ny za pomoc przy projektach ustaw, szczególnie dotyczących spraw bez­ pieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego Stanów Zjednoczonych. Dlatego też konflikt kompetencji, związany z wykonywaniem zadań law enforcement, będzie dotyczył głównie Prokuratora Generalnego, nieza­ leżnie od charakteru nowego Department ofHomeland Security. * Nie ulega wątpliwości, że powinno się usunąć wpływy polityczne z działalności law enforcement, może ona bowiem prowadzić do: - faworyzowania z powodu przynależności politycznej lub stanowi­ ska; - lekceważenia faktów lub prawa w celu forsowania stronniczej poli­ tyki; - odmowy zastosowania przepisów wydanych przez Kongres, jako sprzecznych z polityką administracji rządowej; - odmowy kierowania się wytycznymi kongresowymi lub sądowymi, które należą do kompetencji tych gałęzi władzy394. Niezależnie od wagi sprawy, Prokurator Generalny, jako chief law of­ ficer of the nation, posiada dostateczną wiedzę i doświadczenie potrzebne mu do wykonywania swoich kompetencji. Ale wiedza i doświadczenie mogą okazać się niewystarczające do stosowania prawa w sposób obiek­ tywny i bezstronny. Zależność od Prezydenta, naciski grup interesu oraz inne czynniki polityczne uniemożliwiają Prokuratorowi Generalnemu realizowanie we właściwy sposób podstawowych zadań swojego urzędu, do których należy „oskarżanie w imieniu Sprawiedliwości” (Pro Domina Justitia Seguitur).

394 Joel L. Selig, Politics and Law Enforcement. Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 241. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego 199

Zarzuty upolityczniania law enforcement dotykały właściwie każdego Prezydenta, co świadczy o tym, że napięcia pomiędzy polityką a prawem nie są łatwe do usunięcia. W XX wieku na pewno na plan pierwszy wy­ suwa się skandal Watergate, w którym Prezydent Nixon chciał stać ponad prawem, a siły law enforcement miały służyć jego osobistym intere­ som395. Indywidualne cechy Prezydentów i Prokuratorów Generalnych nie są jednak czynnikiem decydującym o konflikcie kompetencji wynikającym z uczestnictwa przez Attorney General w procesie stosowania prawa. Powiązanie Prezydenta i Prokuratora Generalnego w działania law enfor­ cement uniemożliwia zachowanie przez kierownika Departamentu Spra­ wiedliwości niezależności, która powinna charakteryzować jego urząd. Oczywiście, konflikt ten wynika również z faktu, iż podczas procesu sto­ sowania prawa najważniejsze decyzje podejmowane są przez polityków, a nie przez chief law officer of the nation. Powinien on zachować bez­ stronność podczas decydowania o ewentualnym wszczynaniu dochodze­ nia przeciwko różnym osobom, niezależnie od ich poglądów i powiązań politycznych. Upolitycznienie law enforcement ma swoje źródła w strukturze urzędu Prokuratora Generalnego, który jest co prawda naj­ wyższym prawnikiem w państwie, ale musi jednocześnie liczyć się z działaniami Prezydenta, który konstytucyjnie czuwa nad właściwą eg­ zekucją praw.

395 Katy J. Harriger, Independent Justice..., op.cit., s. 3.

Rozdział 4

SYSTEM POLITYCZNY STANÓW ZJEDNOCZONYCH NA TLE KONFLIKTU KOMPETENCJI PROKURATORA GENERALNEGO

4.1. Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy

„Rzadko kiedy pojawia się jakieś pytanie po­ lityczne w Stanach Zjednoczonych, które nie staje się wkrótce pytaniem prawniczym (są­ dowym)”.

Alexis de Tocqueville

Jedną z podstawowych zasad konstytucyjnych w Stanach Zjednoczo­ nych jest rule of law, czyli zasada rządów prawa. Wiąże się ona z zasadą supremacji Konstytucji, na podstawie której ustalana jest hierarchia źró­ deł prawa. Rule of law wywodzi się z podziału kompetencji pomiędzy trzy gałęzie władzy i ustanowienia systemu checks and balances, na po­ stawie którego żadna z gałęzi władzy nie może zwiększyć swoich upraw­ nień kosztem pozostałych gałęzi. Szczególne znaczenie w tym wymiarze posiada władza sądownicza, która, realizując kompetencje judicial review, wpływa nie tylko na kształt prawa w Stanach Zjednoczonych, lecz również na kierunek działań prawnych pozostałych gałęzi władzy. Rule of law oznacza przede wszystkim uznanie Konstytucji za najważ­ 202 Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy niejsze źródło prawa w państwie, które wiąże zarówno organy władzy państwowej, jak i obywateli. W ten sposób urzędnicy kształtujący polity­ kę państwową są obowiązani przestrzegać reguł i zasad prawnych, które swoje źródło mają w Konstytucji federalnej. Niemniej jednak, urzędnicy ci są w większości politykami, dlatego też należy zastanowić się nad rela­ cją polityki i prawa w amerykańskim systemie władzy. O specyficznej roli polityki w życiu Amerykanów pisał już Alexis De Tocqueville: „Wyrażanie poglądów politycznych zajmuje szczególne miejsce w życiu każ­ dego obywatela Stanów Zjednoczonych; jedyną przyjemnością, jaką znają Ame­ rykanie, to uczestnictwo w działaniach politycznych rządu. [...] Gdyby nakazać obywatelom Stanów Zjednoczonych ograniczenie się do własnych spraw, obra­ bowano by ich z podstawowej formy działalności - polityki”396. Oczywiście trudno oceniać dzisiejsze społeczeństwo amerykańskie oczami XVIII-wiecznego badacza, ale na pewno polityka nadal stanowi ważny element w życiu codziennym obywateli Stanów Zjednoczonych. Skoro zasada rule of law jest jedną z najważniejszych w amerykań­ skim systemie konstytucyjnym, również osoby odpowiedzialne za two­ rzenie prawa i stanie na straży jego przestrzegania odgrywają ważną rolę. Chodzi tu przede wszystkim o sędziów, w tym - Sędziów Sądu Najwyż­ szego, którzy w sposób niezawisły i niezależny od nacisków politycznych powinni kształtować przyszłe normy prawne i chronić podstawowe zasady konstytucyjne przed ich naruszaniem. Sędziowie są oczywiście wysoko wykwalifikowanymi prawnikami, cieszącymi się ogromnym poważaniem i szacunkiem w państwie. Trzeba jednak zauważyć, że w amerykańskim systemie władzy spora liczba stanowisk urzędniczych jest zajmowana przez prawników, którzy nie są sędziami. Oni również mają wpływ (po­ średni) na kształtowanie przepisów prawnych, choć ich działalność jest zapewne bardziej „polityczna” niż działalność sędziów. Prawników, jako grupę zawodową, cechuje, z jednej strony, niezależ­ ność, która jest charakterystyczna dla ich profesji, a z drugiej, różnorod­ ność form działalności - wielu z nich prowadzi prywatną praktykę, inni pracują dla rządu (czy to federalnego czy stanowego), jeszcze inni - wstępują do potężnych firm prawniczo-konsultingowych lub wybierają stanowiska nauczycieli akademickich397. Ta różnorodność jest przede

396 Alexis de Tocqueville, Democracy in America. Pengiun Putnam Inc., New York 1984, s. 108-109. 397 Alain A. Levasseur, John S. Baker, An Introduction to the Law of the United States. University Press of America Inc., Maryland 1992, s. 425. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 203 wszystkim związana z ogromną liczbą praktyków tego zawodu w Stanach Zjednoczonych, z których część decyduje się na służbę państwu. Nie oznacza to oczywiście tego, że administracja rządowa składa się jedynie z prawników, ale faktem jest, że wielu absolwentów prawa postanawia pracować dla rządu federalnego lub stanowego. Najwięcej możliwości stwarza pod tym względem Waszyngton, będący siedzibą wszystkich de­ partamentów wykonawczych. Najwięcej prawników zatrudnia Departa­ ment Sprawiedliwości, ale wielu innych pracuje dla pozostałych departa­ mentów rządu federalnego oraz ich wyspecjalizowanych agencji. Jeśli chodzi o te ostatnie, najwięcej prawników zatrudniają tradycyjnie: Agen­ cja Ochrony Środowiska {Environmental Protection Agency), Federalna Komisja Handlu {Federal Trade Commission) oraz Komisja Papierów Wartościowych {Securities and Exchange Commission)™. Prawnicy należą do grupy zawodowej, która ma obowiązek kierować się w swojej pracy pewnymi kanonami etycznymi i zasadami moralnymi. W XX wieku American Bar Association29 (ABA) zaczęła zwracać szczególną uwagę na potrzebę stworzenia kodeksu etycznego, który okre­ śliłby podstawowe zasady postępowania prawników podczas wypełniania przez nich swych obowiązków. Od roku 1908, kiedy ABA przyjęła pierwsze kanony etyczne, profesja prawna została związana wysokim standardem zachowania etycznego. Etyka prawnicza dotyczy przede wszystkim moralnych i zawodowych zasad postępowania prawników w stosunku do innych prawników, klientów i sądów. Modelowe kodeksy wyrażają obowiązki, jakie członek zawodu prawniczego posiada wzglę­ dem sędziów, klientów, innych prawników i zwykłych ludzi. Obecnie w Stanach Zjednoczonych obowiązuje zarówno Modelowy Kodeks Od­ powiedzialności Zawodowej z roku 1969 {Code of Professional Resposi- bility), jak i Modelowe Reguły Profesjonalnego Zachowania z roku 1983 {Model Rules of Professional Conduct). Poszczególne stany adoptowały

398 Anna M. Ludwikowska, System prawa Stanów Zjednoczonych. Toruń 2000, s. 35- 36. 399 American Bar Association to dobrowolne stowarzyszenie skupiające ponad 400 ty­ sięcy członków, mające za zadanie zapewnienie ciągłości edukacji prawniczej, udzielanie informacji na temat prawa, a także przygotowywanie programów do pomocy prawnikom i sędziom w ich pracy oraz ulepszanie wizerunku prawników wśród społeczeństwa amery­ kańskiego. 204 Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy albo pierwszy, albo drugi kodeks, w zależności od decyzji stanowych le- gislatur i stanowych sądów najwyższych400. Oczywiście modelowe reguły wiążą prawników działających w po­ szczególnych stanach, dotyczą ich praktyki prywatnej i relacji z klientami oraz sądami stanowymi. Nie oznacza to jednak, że American Bar Asso­ ciation stworzyła zasady, które nie mają się odnosić do wszystkich przed­ stawicieli zawodu prawniczego w Stanach Zjednoczonych. Ponadczaso­ we reguły mogą w zupełności wiązać również prawników rządowych. Model Rules of Professional Conduct wyznaczają takie obowiązki praw­ nika wobec klienta, jak, na przykład: - obowiązek kompetentnej reprezentacji - „wiedza prawnicza, umie­ jętność i należyte przygotowanie”; - obowiązek staranności w prowadzeniu sprawy klienta; - obowiązek lojalności - zasady etyki zakazują prawnikowi prowa­ dzenia sprawy, jeśli odnosi on osobistą korzyść w wyniku tej sprawy401.

Można z całą stanowczością stwierdzić, że reguły te powinny odnosić się do pracy urzędników prawnych administracji rządowej. Prokurator Generalny również posiada obowiązek kompetentnego reprezentowania swojego klienta - Stanów Zjednoczonych. W tym wymiarze znaczenie będzie miało tutaj jego doświadczenie, umiejętności i w jakim stopniu jest learned in law. Podobnie staranne prowadzenie spraw przez Attorney General powinno być podstawąjego działania, kiedy, na przykład, przy­ gotowuje brief do Sądu Najwyższego, przedstawiając stanowisko rządu w konkretnej sprawie. Jeśli chodzi o obowiązek lojalności, wiąże się on z konfliktem interesów i bezsprzecznie nie może mieć miejsca na stano­ wisku Prokuratora Generalnego, podobnie jak i w żadnym innym urzę­ dzie prawnym. Ingerencja polityki w działalność prawników rządowych i tych, wykonujących praktykę prywatną, może utrudnić zachowanie nie­ zależności, która powinna cechować przedstawicieli zawodu prawnicze­ go. Nasuwają się jednak dwa ważne pytania: - czy jest możliwy zupełny rozdział polityki i prawa w łonie admini­ stracji wykonawczej? - czy wszyscy prawnicy, którzy zajmują stanowiska sekretarzy de­ partamentowych lub urzędników konkretnych departamentów wykonaw­

400 Alain A. Levasseur, John S. Baker, An Introduction to the Law of the United States, op.cit., s. 423-424. 401 Model Rules of Professional Conduct. Center for Professional Responsibility, American Bar Association, New York 2000, s. 11-52. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 205 czych administracji federalnej muszą być niezależni od ingerencji poli­ tycznych?

Jednym z powodów wyróżniającej roli prawników w polityce jest fakt, że prawo to zawód najbardziej współgrający z karierą polityczną402. Wielu badaczy zauważa, że rozdział polityki i prawa, szczególnie w Sta­ nach Zjednoczonych, nie jest do końca możliwy. Herbert Jacob sugeruje, że „nie można rozpatrywać kwestii związanych z prawem amerykańskim bez rozumienia jego korzeni w amerykańskiej polityce”. Ten wpływ po­ lityki na procesy prawne jest wymagany z tego powodu, że zapewnia od­ powiedzialność urzędników prawnych i prowadzi do realizacji celów społecznych za pomocą systemu sprawiedliwości403. Alexis De Tocqu­ eville podkreśla, że „prawnicy tworzą najwyższą klasę polityczną” w Stanach Zjednoczonych404. Natomiast Richard S. Wells stwierdza wręcz, że „interakcja między zawodem prawniczym a polityką jest prak­ tycznie dogmatem amerykańskiej ideologii politycznej”405. Z drugiej strony, jeżeli polityka to główny czynnik decydujący o treści i interpretacji przepisów prawnych, to wtedy znaczenie prawa nie jest stałe, ale stanowi przedmiot zmieniających się poglądów politycznych. Czy możliwe jest, w takim wypadku, utrzymanie istniejących przepisów prawnych, z chwilą zmiany poglądów opinii publicznej albo powoływa­ nia nowych urzędników i sędziów?406. Skoro polityka to nieodłączny czynnik wpływający na większość działań prawnych rządu, to właśnie polityka kształtuje prawo. „Prawo i rząd traktowane są w taki sposób, jakby były od siebie odrębne, albo -jakby instytucje rządowe miały dwa organy - polityczny i prawny. W rzeczywi­ stości jest zupełnie inaczej - administracja to zarówno prawo, jak i rząd w ak­ cji”407. Określając, że polityka kształtuje prawo, należy zwrócić uwagę, że polityka może być rozumiana w dwójnasób - jako system polityczny lub

402 Joseph A. Schlesinger, Lawyers and American Politics: A Clarified View. Midwest Journal of Political Science, vol. 1, issue 1, 1957, s. 26-27. 403 Herbert Jacob, Law and Politics in the United States. Little Brown, Boston 1986, s. 1. 404 Alexis de Tocqueville, Democracy in America, op.cit., s. 124. Richard S. Wells, The Legal Profession and Politics. Midwest Journal of Political Science, vol. 8, issue 2, Wisconsin 1964, s. 166. 406 David A. Schultz, Law and Politics. Peter Lang, New York 1994, s. 4. 407 Homer Cummings, Liberty Under Law and Administration. Charles Scribner’s Sons, New York 1934, s. 114—119. 206 Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy jako władza i wpływy. Powiązanie systemu politycznego z systemem prawnym nie budzi wielu wątpliwości. Problemy pojawiają się natomiast, jeśli polityka jest rozumiana jako strefa wpływów i stronniczych ingeren­ cji. W tym kontekście polityka i prawo, zamiast być naturalnymi partne­ rami, często są sobie przeciwne: „(...) prawo wydaje się dostojne, podczas gdy polityka wydaje się pozorna. Prawo wydaje się przewidywalne, podczas gdy polityka jest nieprzewidywalna. Prawo wydaje się poszukiwać sprawiedliwości, podczas gdy polityka wydaje się poszukiwać jedynie korzyści”408. Nie ulega wątpliwości, że prawa są zapisywane, interpretowane i sto­ sowane przez urzędników politycznych. Niektórzy z nich - sędziowie na przykład - mogą być mniej „polityczni” niż, na przykład, członkowie Kongresu. Ale zarówno jedni, jak i drudzy mają wpływ na tworzenie prawa i napotykają w tym wymiarze na szereg nacisków politycznych. Sędziowie, realizując swoje kompetencje, posiadają instrumenty umożli­ wiające im zachowanie niezależności i niezawisłości, natomiast posłowie Izby Reprezentantów lub Senatorowie często sami kierują się stronni­ czymi decyzjami politycznymi podczas uchwalania konkretnych ustaw. Podobnie wielu urzędników administracji wykonawczej, będących z wy­ kształcenia prawnikami, kieruje się celami politycznymi w swojej co­ dziennej działalności. Jest to zrozumiałe, ponieważ sprawują oni funkcje z natury polityczne, takie jak, na przykład, stanowiska sekretarzy depar­ tamentowych lub pracowników agencji wykonawczych. Elliot Richardson twierdzi, że rozważania polityczne zawsze do pew­ nego stopnia wpływają na interpretację prawną danej sprawy. „Prawa są instrumentem polityki. Nie są samowykonalne. Rola prawnika w praktyce prywatnej różni się od roli prawnika w rządzie. Doradztwo Prezyden­ towi wymaga pewnego wymiaru politycznego, ponieważ Prezydentura z definicji jest pracą polityczną”409. Jednak odmiennie należy traktować w tym wymiarze stanowisko Pro­ kuratora Generalnego i rolę prawników w Departamencie Sprawiedliwo­ ści. Choć formalnie pełnią oni podobne stanowiska, jak inni prawnicy w rządzie, jednak charakter ich pracy jest wyjątkowy. Prokurator Gene­ ralny, jako chief law officer of the nation, jest nie tylko wykwalifikowa­ nym prawnikiem, ale przede wszystkim urzędnikiem ^uasi-sądowym, który musi posiadać wysoki stopień niezależności. Jako członek gabinetu

Herbert Jacob, Law and Politics in the United States, op.cit., s. 1. 409 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities: Law and Politics in the Attorney General's Office 1789-1990. University Press of Kansas, Kansas 1992, s. 27. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 207 prezydenckiego i szef departamentu wykonawczego, posiada pewien za­ kres kompetencji politycznych. Niemożliwe jest zatem całkowite usunię­ cie polityki z działalności Attorney General. Niemniej jednak, nie może ona stanowić podstawy jego działania, a decyzje stronnicze nie mogą za­ słaniać decyzji prawnych. Wielu członków gabinetu prezydenckiego to prawnicy. Departamenty i różne agencje federalne posiadają własnych prawników, którzy zajmują się codzienną pracą tych jednostek. Do ich kompetencji należy, między innymi, przygotowywanie nieformalnych opinii, które powinny jednak odzwierciedlać tendencje administracji rządowej. Kiedy pojawiają się ważne pytania i skomplikowane kwestie prawne, wówczas powinni oni zwrócić się o pomoc do Departamentu Sprawiedliwości410. Jak twierdzi Victor Navasky, „ostatecznie sprawdzianem każdego urzędnika gabinetowego jest umiejętność zdobycia zaufania i wpływania na Prezydenta”411. Oczywiście zaufanie to jest bardzo często związane z działalnością polityczną. Z drugiej strony, każdy członek gabinetu po­ siada dwie płaszczyzny swojej działalności - chodzi tu o politykę zwią­ zaną ze sprawami danego departamentu oraz o funkcję doradcy politycz­ nego w gabinecie. Choć wielu członków gabinetu może być z zawodu prawnikami, to jednak wyjątkową rolę w tym wymiarze spełnia Prokura­ tor Generalny. Jest nie tylko członkiem profesji, która ma mocno zako­ rzenione standardy etyczne, ale przede wszystkim, z racji swych złożo­ nych kompetencji, powinien posiadać większą niezależność niż inni urzędnicy departamentowi. Prawnik rządowy powinien określać publiczny interes w sposób, w jaki określa to administracja, w której służy. Oznacza to, że czasami Attorney General powinien poszukiwać wskazówek co do całościowej polityki Departamentu Sprawiedliwości ze strony białego Domu. Ozna­ cza to równocześnie, że polityka wobec konkretnych spraw może się zmienić z chwilą nowych wyborów prezydenckich. Istnieje więc cienka granica pomiędzy zapewnieniem, że działania prawne rządu są odzwier­ ciedleniem polityki administracji, a nie stronniczych chęci jakiegoś poli­ tyka412. Dlatego tak ważne jest, żeby polityka nie była czynnikiem decy­

410 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice: Chapters in the History of Justice and the Federal Executive. DaCapo Press, New York 1970, s. 490. 411 Victor Navasky, Kennedy Justice. Atheneum, New York 1971, wstęp. 412 Barbara Allen Babcock, Defending the Government: Justice and the Civil Divison. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 191. 208 Prawnicy a polityka w amerykańskim systemie władzy dującym podczas realizacji kompetencji przez najwyższego urzędnika prawnego w państwie.

Bez wątpienia wpływ polityki jest nieodłączny w codziennej pracy administracji rządowej, w tym prawników zajmujących stanowiska urzędnicze w departamentach wykonawczych. Dzieje się tak z kilku po­ wodów: - urzędnicy administracji są mianowani politycznie; - funkcje, jakie wykonują w rządzie, mogą zmuszać ich do zajmowa­ nia stanowiska politycznego; - pojęcie interesu rządu może być bardziej związane z realizacją jego celów politycznych niż prawnych; - prawnicy często obejmują stanowiska polityczne.

Urzędnicy publiczni, wykonując polityczne nakazy swoich przełożo­ nych, stają się urzędnikami politycznymi. Choć nachodzenie na siebie polityki i prawa dotyczy większości urzędników administracji federalnej, a co za tym idzie - również prawników, nie oznacza to, że muszą oni działać w sposób niezależny od ingerencji politycznych. Wyjątkiem w tym zakresie jest Attorney Generał, który jest chief law officer of the nation posiadającym kompetencje quasi-judicial. Prawo i polityka są wspólne dla większości urzędów administracji rządowej, ale należy od­ różnić ich zderzenie w wyniku konfliktu interesów i konfliktu kompeten­ cji. Ten pierwszy może pojawić się na każdym stanowisku, natomiast drugi - wynika z unikalnej konstrukcji urzędu Prokuratora Generalnego. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 209

4.2. Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji

„Władza deprawuje. Władza absolutna depra­ wuje absolutnie”.

Lord Acton

Konstrukcja urzędu Prokuratora Generalnego powoduje, że osoby zajmujące to stanowisko napotykają na złożony konflikt kompetencji. Konflikt ten występuje niezależnie od tego, kto zasiada w danym mo­ mencie jako Attorney Generał, ponieważ wynika on wprost z charakteru stanowiska. Może się zdarzyć, że określony Prokurator Generalny nie znajdzie się w sytuacji konfliktowej, jednak sytuacja taka należy do rzad­ kości, ponieważ niemal każdy Attorney Generał, w przeszło dwustulet­ niej historii urzędu, doświadczył konfliktu kompetencji. Może on być większy lub mniejszy - w zależności od okoliczności - niemniej jednak stanowi nieodłączną część funkcjonowania Departamentu Sprawiedliwo­ ści. Każda z kompetencji Prokuratora Generalnego powinna być wyko­ nywana w sposób niezależny od nacisków politycznych, ponieważ należy do uprawnień prawniczych lub quasi-prawniczych. Kompetencje, które należą do uprawnień politycznych czy administracyjnych, również po­ winny być wykonywane w sposób niezależny, ponieważ Attorney Gene­ rał jest chief law officer of the nation. Jednak zarówno w teorii, jak i w praktyce dochodzi do ciągłego nachodzenia na siebie interesów prawa i polityki, skutkujących konfliktem kompetencji: - Prokurator Generalny, jako równoczesny doradca polityczny i prawny Prezydenta, staje często w obliczu decyzji wyboru pomiędzy lojalnością wobec służby państwu lub administracji. Jest uzależniony od Prezydenta, który go mianuje i odwołuje oraz któremu doradza podczas politycznych debat w gabinecie. Jedną z głównych funkcji Attorney Ge­ nerał jest wydawanie opinii prawnych, które powinny cechować się bez­ stronnością i obiektywnością, a tymczasem wielokrotnie są wynikiem potrzeb politycznych danej administracji rządowej. Ta funkcja quasi- judcial nie może być realizowana w sposób niezależny, ponieważ opinie Prokuratorów nie są wiążące dla Prezydentów, szczególnie jeśli szef rzą­ du się nie zgadza z ich treścią; 210 Konsekwencje ¡sinienia konfliktu kompetencji

- Prokurator Generalny reprezentuje Stany Zjednoczone przed sąda­ mi, a w szczególności przed Sądem Najwyższym i jest w tym względzie uzależniony od nacisków ze strony Prezydenta i jego współpracowników, którzy, chcąc posiadać wpływ na kierunek rozwoju polityki rządowej, wymuszają na Attorney Generał określone stanowisko przed sądem. Funkcja ta - najbardziej prawnicza - zamiast być realizowana w sposób niezależny, jest ograniczona, poprzez stronnicze działania polityczne ad­ ministracji, która rozumie pojęcie obrony „interesu” państwa przed sąda­ mi w sposób dosłowny; - Prokurator Generalny współuczestniczy w wyborze sędziów sądów federalnych oraz Sędziów Sądu Najwyższego. Proces wyboru reprezen­ tantów władzy sądowniczej jest zdominowany przez układy i naciski po­ lityczne, zarówno ze strony Prezydenta, personelu Białego Domu, jak i Senatorów odpowiedzialnych za zatwierdzenie prezydenckich kandy­ datów. Attorney Generał znajduje się w samym centrum tej walki poli­ tycznej i nie może realizować swoich uprawnień w sposób niezależny, opierając się na obiektywnych zasadach nominacyjnych; - Prokurator Generalny, jako główna jednostka odpowiedzialna za law enforcement, ma za zadanie przeprowadzać dochodzenia i oskarżać w imieniu Stanów Zjednoczonych za naruszenia prawa federalnego. Kompetencja ta jest ograniczana poprzez wymuszanie stosowania stron­ niczej polityki administracji, faworyzowania politycznego określonych osób, co może prowadzić do niesprawiedliwych decyzji odnośnie oskar­ żenia lub jego braku. Nadmierna ingerencja polityki w proces stosowania prawa uniemożliwia Attorney Generał stanie na straży właściwego wprowadzania przepisów federalnych w życie.

Istnienie konfliktu kompetencji w łonie urzędu Prokuratora General­ nego będzie miało określone konsekwencje dla funkcjonowania nie tylko administracji wykonawczej, ale również całego państwa amerykańskiego. Konflikt polityki i prawa będzie miał swoje odzwierciedlenie w ocenie działalności całego Departamentu Sprawiedliwości, nie tylko jego kie­ rownika. Konflikt kompetencji może prowadzić do: 1. upolitycznienia sprawiedliwości, która powinna być wolna od inge­ rencji prawa; 2. instrumentalnego traktowania prawa przez Prezydentów; 3. braku efektywności działania Prokuratora Generalnego. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 211

AD 1. Upolitycznienie sprawiedliwości Pojęcie „sprawiedliwości” (am. justice) może być rozpatrywane na dwóch płaszczyznach - jako wymiar sprawiedliwości lub jako proces wdrażania w życie przepisów prawnych w sposób obiektywny, bezstron­ ny i uczciwy. W pierwszym sensie chodzi oczywiście o działalność wła­ dzy sądowniczej i cały system instytucji oraz rozstrzygnięć związanych z działalnością sądów. W drugim sensie, pojęcie sprawiedliwości będzie zbliżone do tego, które widnieje w członie nazwy departamentu wyko­ nawczego - Departamentu Sprawiedliwości. Departament Sprawiedliwo­ ści jest jednostką odpowiedzialną za równe stosowanie i wprowadzanie w życie prawa, tzw. equal justice. Prokurator Generalny jest kierowni­ kiem Departamentu Sprawiedliwości, musi więc czuwać nad właściwą realizacją podstawowych założeń programowych departamentu. Treść przysięgi składanej przez każdego urzędnika Departamentu Sprawiedli­ wości ujawnia zadania, jakie ma on przed sobą podczas pełnienia swojej służby rządowej: „Aby wprowadzać w życie prawo i bronić interesów Stanów Zjednoczonych zgodnie z przepisami prawa, by zapewniać federalne przodownictwo przy zapo­ bieganiu i kontrolowaniu przestępczości, by poszukiwać sprawiedliwego karania sprawców czynów niedozwolonych, by zarządzać i wykonywać prawa ¡migracyj­ ne uczciwie i efektywnie oraz zapewnić jednolity i obiektywny wymiar sprawie­ dliwości dla wszystkich obywateli Stanów Zjednoczonych”413. W ten sposób urzędnicy Department of Justice, a w szczególności jego kierownik - Prokurator Generalny, mają dbać, przede wszystkim, o za­ pewnienie sprawiedliwości. Mają to czynić w sposób „uczciwy”, „efek­ tywny”, „obiektywny” i Jednolity” oraz zgodnie z przepisami prawa. Attorney General, choć formalnie nie należy do struktury wymiaru sprawiedliwości, ma jednak wpływ na jego funkcjonowanie - występuje przed sądami, reprezentując Stany Zjednoczone w sprawach, w których państwo posiada interes prawny. Solicitor General ma wpływ na rodzaj spraw rozstrzyganych przed najwyższą instancją sądowniczą w państwie - Supreme Court. Dlatego też działalność Prokuratora Generalnego, jeśli chodzi o pojęcie sprawiedliwości, można ocenić na kilku płaszczyznach. Niemniej jednak faktem jest, że zarówno wymiar sprawiedliwości, jak i sprawiedliwość, w sensie porządku prawnego, powinny być w jak naj­ mniejszym stopniu upolitycznione. Natomiast, konsekwencją konfliktu

413 www.usdoj.gov - strona główna Departamentu Sprawiedliwości. 212 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji kompetencji w łonie urzędu Attorney General jest proces upolityczniania justice. Taka upolityczniona „sprawiedliwość” może prowadzić do: - złego odbioru społecznego instytucji odpowiedzialnych za prze­ strzeganie i stosowanie prawa; - tworzenia niesprawiedliwych przepisów; - wpływania na treść i charakter decyzji sądowych; - nierównego traktowania ludzi odpowiedzialnych za naruszenie pra­ wa (w przypadku zaniechania przeprowadzania dochodzenia w sprawie sprzymierzeńców politycznych albo surowego traktowania przeciwników politycznych); - legalizacji działań na pograniczu prawa, które bardzo często prowa­ dzą do instrumentalnego traktowania prawa.

Departament Sprawiedliwości często był przedmiotem kontrowersji politycznych wywodzących się z unikalnej pozycji w rządzie. Z jednej strony, jest to urząd polityczny, na czele którego stoją mianowani przez Prezydenta ludzie wrażliwi na polityczny kontekst prawa. Z drugiej stro­ ny, prawnicy departamentu są urzędnikami występującymi przed sądami, a Prokurator Generalny to chief law ojflcer of the nation. Zdarzało się, że Departament Sprawiedliwości koncentrował się na służbie Prezydentowi zamiast służby zasadom prawa. W ten sposób dochodziło do upolitycz­ nienia sprawiedliwości i odejścia od podstawowych założeń departa­ mentu. Rozróżnienie pomiędzy rolą polityczną a prawną Department of Justice może być nie do końca jasne. Departament często bierze udział w propo­ nowaniu legislacji czy zeznawaniu przez komitetami kongresowymi. Określa również wysokość budżetu w stosunku do zadań law enforce- ment. Obydwie te funkcje mają swój wymiar polityczny i prawny. To sa­ mo tyczy się kompetencji doradczych. Elliot Richardson przyznał kiedyś, że: „doradzanie Prezydentowi musi mieć jasno nakreślony wymiar poli­ tyczny. Prezydentura to, z definicji, praca polityczna”414. Oczywiście po­ lityka wpisana jest w funkcjonowanie każdego departamentu rządowego w Stanach Zjednoczonych, również Departamentu Sprawiedliwości, ale nie może dominować i być głównym czynnikiem decydującym o wybo­ rze spraw, o stanowisku przed Sądem Najwyższym, o kierunku procesu law enforcement, treści opinii prawnych czy mianowaniu Sędziego Sądu

4,4 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government. Oxford Univer­ sity Press, New York 1998, s. 347. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 213

Najwyższego. Zbyt wyraźna ingerencja polityki w kompetencje Proku­ ratora Generalnego utrudnia stanie przez niego na straży equal justice. Niewątpliwie część kompetencji Prokuratora Generalnego ma cha­ rakter bardziej polityczny niż prawniczy. Można tu wymienić uczestnic­ two w gabinecie i polityczne doradzanie Prezydentowi. Niemniej jednak, żadna kompetencja urzędnika odpowiedzialnego za przestrzeganie, sto­ sowanie i tworzenie prawa nie może być poddana nadmiernej polityzacji. Wpływa to wówczas na cały system, sprawiając, że decyzje stronnicze biorą górę nad obiektywizmem, jaki powinien cechować chief law officer of the nation. Właśnie z powodu zderzenia się kompetencji prawniczych i politycznych, Departament Sprawiedliwości jest tak wyjątkową instytu­ cją. Dzieje się tak z dwóch przyczyn: - po pierwsze, żaden inny departament nie posiada takiego zróżnico­ wania kompetencji - różnią się one co do charakteru (mogą być politycz­ ne, prawne, quasi-sądowe), przez co trudno jest kierownikowi tego de­ partamentu realizować swoje funkcje w sposób niezależny; - po drugie, jako jednostka odpowiedzialna za stanie na straży wła­ ściwego wykonywania praw, Departament Sprawiedliwości musi się szczególnie wystrzegać politycznej i stronniczej ingerencji administracji wykonawczej, której głównym celem jest realizacja własnej polityki.

Oczywiście, wyjątkowa rola Departamentu Sprawiedliwości będzie w większym stopniu odnosiła się do Prokuratora Generalnego czy Soli­ citor General, ze względu na hierarchię tych urzędów w departamencie oraz ich rangę w łonie administracji wykonawczej. Choć typ działań re­ alizowanych przez prawników departamentowych jest podobny do dzia­ łań wykonywanych przez Solicitor General (wszyscy dbają o zapewnie­ nie sprawiedliwego systemu prawnego), jednak dostrzec można różną wagę ich funkcji. Prawnicy rządowi ścigają przestępców, a kiedy admini­ stracja jest pozywana o odszkodowanie w jakiejś sprawie, bronią jej. Kiedy ustawa, regulacja czy jakiekolwiek działanie administracji jest uznane za niekonstytucyjne, jej prawnicy bronią pozycji rządu. Pozywają i oskarżają tych, którzy naruszają federalne ustawy regulacyjne. Solicitor General reprezentuje te same interesy przed Sądem Najwyższym, co po­ zostali prawnicy rządowi w codziennej pracy. Solicitor różni się tym je­ dynie, że reprezentuje rząd w sprawach wagi państwowej w najważniej­ szym sądzie państwa i przez to działa pod większą presją niż zwykli 214 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji prawnicy w rządzie415. Jeszcze większa presja ciąży na Prokuratorze Ge­ neralnym, ponieważ dbając o sprawiedliwe rozwiązania wszelkich spo­ rów, musi on bronić się przed polityczną ingerencją Prezydenta i innych urzędników wykonawczych administracji rządowej. Konflikt pomiędzy służbą Prezydentowi jako jego doradca prawny a funkcją chief law enforcement officer nie może być wytłumaczalny stwierdzeniem, że prawo to w większości polityka. Prawdę mówiąc, jest niemożliwością całkowite usunięcie polityki z procesów stosowania pra­ wa. Może być, na przykład, republikański sposób rozwiązania kwestii podatkowych, który jest politycznie i filozoficznie daleki od podejścia demokratów i to jest dopuszczalne. Ale nie może być różnic w kwestiach co do tego, jak przeprowadzane jest wewnętrzne dochodzenie rzekomych naruszeń przez urzędników wykonawczych416. Dlatego też upolitycznie­ nie sprawiedliwości nie oznacza jakiejkolwiek ingerencji polityki w pro­ ces tworzenia, przestrzegania i stosowania prawa. Chodzi o proces stron­ niczych działań, które mogłyby pozbawić działań podjętych przez administrację ich prawnego charakteru. Charakteru, na straży którego stać powinien Prokurator Generalny. Każda z kompetencji Prokuratora Generalnego Stanów Zjednoczo­ nych jest związana z pojęciem sprawiedliwości. Wydawanie opinii praw­ nych na żądanie Prezydenta i szefów departamentów wykonawczych tworzy rozwiązanie prawne, które legalizuje określone działanie admini­ stracji. Działanie to powinno być zgodne z przepisami, wprowadzać nowe lub potwierdzać stare rozwiązanie w systemie sprawiedliwości. Współ­ działanie przy mianowaniu sędziów sądów federalnych wpływa pośred­ nio na kształt sądownictwa, szczególnie w przypadku nominacji kandy­ datów na Sędziów Sądu Najwyższego. Mają oni największą rolę w kształtowaniu systemu prawnego państwa, więc od ich poglądów bar­ dzo wiele zależy. W ten sposób Prokurator Generalny wpływa na funk­ cjonowanie wymiaru sprawiedliwości. Jeszcze bardziej ewidentny wpływ ma Solicitor Generał, który reprezentuje rząd przed Supreme Court i de­ cyduje o rodzaju spraw, jakie będą przez Sąd rozpatrywane. Co więcej, ustala stanowisko rządu i przedstawia argumentację prawną która może okazać się decydująca przy tworzeniu nowego precedensu. Jednak naj­

415 David A. Strauss, The Solicitor General and the Interests of the United States. Law and Contemporary Problems, vol. 61, no. 1 & 2, Durham 1998, s. 166. 416 Mitchell Rogovin, Wendy M. Rogovin, The Office of Attorney General Not Prop­ erly Political. Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 319. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 215 bardziej widać to w procesie law enforcement. Prokurator Generalny po­ winien stosować prawo równo i sprawiedliwie wobec wszystkich. George F. Cole twierdzi, że Jeśli sprawiedliwość jest polityczna, wtedy ci, którzy mają dostęp do władzy, mają większe szanse na znale­ zienie sprawiedliwości niż ci, którzy nie mają wpływów politycznych - coś, co jest sprzeczne z amerykańską wizją sprawiedliwości, w której rządy prawa prowadzą do jednakowego traktowania każdej osoby”417. AD 2. Instrumentalne traktowanie prawa Z chwilą, gdy politycy korzystają z mechanizmów prawnych w celu uzyskania jak największych korzyści politycznych, mamy do czynienia z instrumentalnym traktowaniem prawa. Instytucje lub przepisy prawne stają się narzędziem w ręce polityka, który wykorzystuje je do realizacji stronniczych celów. W momencie nachodzenia na siebie polityki i prawa zawsze może dojść do instrumentalnego traktowania prawa przez osoby, które są odpowiedzialne za podejmowanie ważnych decyzji politycznych. Konflikt kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego, wynika­ jący właśnie z konfliktu polityki i prawa, może skutkować traktowaniem prawa przez poszczególnych Prezydentów w sposób instrumentalny. Ta­ kie podejście danego Prezydenta będzie związane z jego cechami osobo­ wościowymi, ale wyniknie z możliwości, jakie zostaną stworzone przez konstrukcję urzędu Attorney Generał. Jako przykład instrumentalnego traktowania prawa, Daniel Meador przedstawia sytuację, kiedy Prezydent Truman dokonał zajęcia (konfi­ skaty) przedsiębiorstw stalowych w roku 1952. Gdy przedsiębiorstwa te wniosły pozew przeciw legalności działań Prezydenta, Departament Sprawiedliwości poparł decyzję głowy państwa i opowiedział się całko­ wicie za polityką Trumana. Meador twierdzi, że była to decyzja łatwa do przewidzenia, ponieważ trudno kłócić się ze słusznością działań Prezy­ dentów. To oni posiadają ostateczną konstytucyjną odpowiedzialność przed narodem, a nie Prokurator Generalny, czy inni urzędnicy admini­ stracji418. Jednak instrumentalne traktowanie prawa - jeśli nawet dotyczy Prezydentów - nie powinno być popierane przez ich Prokuratorów Gene­ ralnych. Mają oni doradzać Prezydentowi, ale w granicach określonych prawem i w przypadku naruszenia przepisów przez szefa rządu, Depar­

417 George F. Cole, The American System of Criminal Justice. Brooks, Cole, California 1986, s. 27. 418 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice. White Burkett Miller Center, University of Virginia. Charlottesville 1980, s. 31. 216 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji tament Sprawiedliwości powinien sprzeciwić się takim działaniom. W innym razie pojawia się zagrożenie dla istoty urzędu Attorney General. Trudno bowiem realizować funkcje prawnika państwa w sytuacji, gdy jest się doradcą politycznym Prezydenta. Wówczas stanie na straży sys­ temu rządów prawa schodzi na plan dalszy, ustępując miejsca stronniczej działalności, mającej na celu realizację krótkotrwałych potrzeb politycz­ nych konkretnych osób. Konflikt kompetencji, jaki ma miejsce w łonie urzędu Prokuratora Generalnego, pozwala Prezydentom na traktowanie prawa w sposób in­ strumentalny. Zależność polityczna Attorney General przekonuje Prezy­ dentów, że mogą działać w sposób dowolny, ponieważ główny prawnik w państwie w razie potrzeby może uzasadnić politykę administracji, wy­ dając opinię prawną o określonej treści. Dlatego też instrumentalne trak­ towanie prawa, z jednej strony, wywodzi się z konfliktu kompetencji Prokuratora Generalnego, natomiast z drugiej strony, upolitycznienie prawa może zostać potwierdzone przez konkretne działanie kierownika Departamentu Sprawiedliwości. Dochodzi w ten sposób do pomylenia dwóch pojęć: chief law officer of the nation i law officer of the President. Krótko mówiąc, konstrukcja urzędu Attorney General umożliwia Prezy­ dentom traktowanie kierownika Departamentu Sprawiedliwości jako swojego osobistego prawnika. Prezydent jest konstytucyjnie odpowiedzialny za przestrzeganie wła­ ściwego stosowania prawa (laws be faithfully executed). Ale nie oznacza to, że może wykorzystywać prawo do swoich celów. Wielu Prezydentów jednak w ten sposób rozumiało swoją misję - prawo ma służyć im przede wszystkim jako pomoc w osiągnięciu celów politycznych administracji. Podobne poglądy reprezentowali, między innymi, Andrew Jackson, Ulys­ ses Grant, Warren Harding czy Richard Nixon. Najbardziej widać to w procesie wydawania opinii prawnych przez Prokuratorów Generalnych, ale również w procesie mianowania sędziów i stosowania prawa. Zapeł­ nianie Sądu Najwyższego „swoimi ludźmi” przez kolejne administracje (co szczególnie było widoczne u Prezydentów Granta i Franklina D. Ro- osevelta) miało służyć uzyskaniu wpływu politycznego na decyzje podejmowane przez najwyższą i najważniejszą instancję sądowniczą w państwie. Instrumentalne traktowanie prawa widoczne jest również w procesie reprezentowania państwa przed Sądem Najwyższym. Wielu Prezydentów próbowało wpływać na zmianę stanowiska lub argumentacji Solicitors General, w celu osiągnięcia określonych korzyści politycznych. Decydowanie przez szefa rządu co do tego, jaka sprawa powinna, a jaka System polityczny Stanów Zjednoczonych... 217 nie powinna być rozpatrywana z punktu widzenia interesu Stanów Zjed­ noczonych, najczęściej opierała się na rozumowaniu politycznym. Jeśli Departament Sprawiedliwości miał inny pogląd, który wywodził się z możliwości prawnych, dochodziło wówczas do konfliktu. Instrumental­ ne traktowanie prawa przez Prezydentów jest zatem bezpośrednią konse­ kwencją realizowania przez Prokuratora Generalnego większości jego kompetencji. Kiedy Prokurator Generalny staje się częścią stronniczej polityki lub jakiejś ideologii, traci balans i zaczyna służyć jedynie politycznym celom, kosztem swoich podstawowych obowiązków jako chief law officer of the nation^. Na pewno wiąże się to z relacjami, jakie istnieją pomiędzy Pro­ kuratorem Generalnym a jego bezpośrednim przełożonym. Mówi się, że Prezydent i Attorney Generał powinni mieć bliskie relacje. Jako wytłu­ maczenie podaje się klika przyczyn: - po pierwsze, Prezydent ma prawo doglądać wypełniania jego zało­ żeń politycznych. Ponieważ jest etycznie i politycznie niewłaściwe, żeby Prezydent był osobiście zaangażowany w postępowania sądowe i ponie­ waż Prokurator Generalny ma szerokie uprawnienia w kwestiach związa­ nych z oskarżaniem i przeprowadzaniem postępowania, Prezydent musi mieć zaufanie do decyzji, jakie Attorney Generał podejmuje w tym zakre­ sie. - po drugie, spory prawne pomiędzy różnymi agencjami, w których Prokurator Generalny jest arbitrem, powinny odzwierciedlać politykę administracji. - po trzecie, Attorney Generał musi znać zdanie Prezydenta na wiele spraw, w tym politycznych, jeśli ma wypełniać swoją funkcję członka gabinetu w sposób właściwy.

W tym wymiarze (czyli Prokurator Generalny jako prawnik Prezy­ denta, bliski polityczny i prawny doradca oraz członek gabinetu) wydaje się, że obowiązkiem Attorney Generał jest lojalność wobec swego prze­ łożonego. Inni jednak argumentują, że lojalność Prokuratora Generalnego powinna istnieć w stosunku do rządu Stanów Zjednoczonych. Jako chief law enforcement officer, jego ostatecznym obowiązkiem jest wypełnianie zadań konstytucyjnych, a nie prezydenckich. Bliska temu jest trzecia opcja, która sugeruje, że Attorney Generał powinien być lojalny wobec

419 Joseph R. Biden, Balancing Law and Politics: Senate Oversight of the Attorney General Office. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 157. 218 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji

„publicznego interesu” (public interest). Zwolennicy tej opcji twierdzą, że działania urzędnika podnoszą „publiczne zaufanie dla rządu i jego po­ szczególnych komponentów” i dlatego Prokurator jest „odpowiedzialny wobec ludzi, występując jako główny reprezentant prawny administra­ cji”420. Oczywiście każdy urzędnik rządowy ma obowiązek działania zgodnie z prawem i interesem publicznym, niemniej jednak, najtrudniej­ sze zadanie ciąży na Prokuratorze Generalnym. Struktura jego relacji z Prezydentem wielokrotnie utrudnia mu wypełnianie obowiązków w sposób niezależny. Przy niewątpliwych bliskich relacjach obydwu urzędników wykonawczych, nie powinny one prowadzić do instrumen­ talnego traktowania prawa. Griffin Bell twierdzi, że „relacja pomiędzy Prezydentem a Prokurato­ rem Generalnym będzie taka, jaką zdecyduje się mieć Prezydent”. W tym zakresie należy wyróżnić dwie możliwości - funkcjonowanie niezależne­ go Attorney Generał lub dominującego Prezydenta. Zdaniem Bella, w publicznym interesie Prezydenta leży zezwolenie na zaistnienie tej pierwszej opcji421. Trudno nie zgodzić się z tym poglądem. Prezydent ma czuwać nad właściwym przestrzeganiem praw i ze swoich działań jest rozliczany przez wyborców. Niekiedy instrumentalne traktowanie prawa może wiązać się, bowiem, z porażką w kolejnych wyborach prezydenc­ kich. Natomiast niezależny Prokurator Generalny może być gwarancją niezależnego Departamentu Sprawiedliwości, który w ten sposób będzie postrzegany przez opinię publiczną. AD 3. Nieefektywność działania Specyfika urzędu Prokuratora Generalnego polega nie tylko na tym, że posiada on szereg kompetencji polityczno-prawnych, ale również na tym, że jedna osoba ma za zadanie realizować tak złożone kompetencje. Są to kompetencje zarówno czysto prawnicze, ęwasi-prawnicze, jak i po­ lityczne czy administracyjne. Wpływają na siebie, powodując trudności w wypełnianiu podstawowych obowiązków przez Prokuratora General­ nego. Szczególnie widać to od roku 1870, kiedy powstał Departament Sprawiedliwości i Attorney Generał uzyskał dodatkowe kompetencje ad­

420 Paula K. Maguire, The Attorney General: Political Loyalty v. Professional Respon­ sibility- the Ethical Challenge In Serving Three Masters. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 235-237. 421 Ed. Daniel J. Meador, Conference: Proper or Improper White House Involvement in the Work of DOJ, Interplay of Law and Policy? University of Virginia, Jan 4-5, Virginia 1980. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 219 ministracyjne. Ale nie tylko ilość zadań i funkcji urzędnika prowadzi do nieefektywności jego działań. Również charakter jego uprawnień, a przede wszystkim konflikt kompetencji powodują negatywne konse­ kwencje dla codziennej pracy Prokuratora Generalnego. Sporządzanie opinii prawnych dla Prezydenta i szefów departamen­ tów wykonawczych, występowanie przed sądami oraz stosowanie prawa należy zaliczyć do kompetencji prawniczych. Natomiast funkcję doradcy Prezydenta oraz administrowanie Departamentem Sprawiedliwości - do kompetencji nieprawniczych. Zróżnicowanie charakteru funkcji i zadań, jakie stoją przed Prokuratorem Generalnym, powoduje istnienie konfliktu kompetencji i może prowadzić do braku skuteczności działania. Zdarzyć się bowiem może, że Attorney General, wypełniając swoje obowiązki law enforcement, natrafi na sprzeciw Prezydenta, który będzie chciał zmiany kierunku polityki Departamentu Sprawiedliwości. Działalność stosowania prawa związana jest z realizacją kompetencji administracyjnych przez Prokuratora Generalnego, nadzoruje on bowiem w tym zakresie poszcze­ gólne jednostki, takie jak: Federalne Biuro Śledcze, Agencję do spraw Narkotyków, czy U.S. Attorneys. Wszyscy agenci i pracownicy biur wchodzących w skład Departamentu Sprawiedliwości są mu bezpośred­ nio podlegli. W latach dwudziestych XX wieku, Albert Langeluttig stwierdził, że „obowiązki Prokuratora Generalnego, jako szefa admini­ stracyjnego Departamentu Sprawiedliwości, zajmują jego całą uwagę”422. Trzeba pamiętać, że kierowanie Departamentem Sprawiedliwości ozna­ cza kilka różnego rodzaju obowiązków: - jako jeden z piętnastu szefów departamentowych, Attorney General jest odpowiedzialny za doradzanie Pre^dentowi w sprawach związanych z departamentem, któremu przewodzi423. Wiąże się to również z uczest­ nictwem w obradach gabinetu, niemniej jednak, należy pamiętać, że Pro­ kurator Generalny realizował tę funkcję jeszcze zanim powstał Depart­ ment of Justice,’ - Prokurator Generalny przedstawia coroczny raport (Annual Report) z działalności departamentu, wraz z określeniem jego budżetu; - Attorney General nadzoruje pracę wszystkich biur, wydziałów i służb wchodzących w skład Departamentu Sprawiedliwości, mając

422 George Thomas Kurian, Historical Guide to the U.S. Government, op.cit., s. 345. 423 „Prezydent ma prawo nakazywać przedkładanie sobie na piśmie opinii kierowni­ ków wszystkich działów władzy wykonawczej w zakresie spraw należących do obowiąz­ ków ich urzędów” - art. II sek. 2 pkt. 1 Konstytucji Stanów Zjednoczonych. 220 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji wpływ na powoływanie i odwoływanie większości urzędników oraz ustalając podstawy ich działania; - Prokurator Generalny nadzoruje działania agencji i służb departa­ mentowych w terenie, będąc odpowiedzialnym za wszystkie dochodzenia i akcje przeprowadzane przez te agencje i służby; - Attorney Generał stoi na czele systemu więziennictwa, sprawując nadzór nad jednostkami penitencjarnymi oraz nad Federal Bureau of Pri- sons, kontroluje także działalność instytucji zajmującej się sprawami zwolnień warunkowych (U.S. Parole Commission)424.

Złożoność i różnorodność funkcji administracyjnych Prokuratora Ge­ neralnego jest powiązana z konfliktem kompetencji, na jaki napotyka podczas codziennej pracy, który to konflikt prowadzi do trudności w re­ alizowaniu wszystkich zadań wynikających ze specyfiki jego urzędu. Połączenie roli prawnika i administratora (szeroki zakres nieprawni- czych funkcji) spowodowało dwa podstawowe problemy, które wpływają na efektywność działań podejmowanych przez Prokuratora Generalnego. Po pierwsze, wynika to z kwestii czasu - istnieje ograniczona liczba per­ sonelu i rodzajów działań, którymi Attorney Generał może się zajmować - trudno pogodzić nadzór administracyjny z jednoczesną realizacją wszystkich pozostałych kompetencji urzędnika. Są one nie tylko rozbu­ dowane, ale przede wszystkim różnorodne. Po drugie, wynika to z kon­ fliktu kompetencji. Szeroka gama nieprawniczych odpowiedzialności powoduje, że Attorney Generał znajduje się w wielu sytuacjach „poli­ tycznych”. Powoduje to trudności w jego funkcjonowaniu jako niezależ­ nego, profesjonalnego prawnika425. Thomas E. Kauper twierdzi: „(...) lata spędzone w Departamencie Sprawiedliwości przekonały mnie, że Prokurator Generalny jest najważniejszą osobą odpowiedzialną za wizerunek de­ partamentu w oczach Prezydenta, zapewniając jednocześnie, że granice stronni­ czej i politycznej ingerencji nie zostały przekroczone. Attorney Generał, bardziej niż ktokolwiek inny, ustala zasady, jakimi rządzi się wewnętrznie Department of Justice. Ktoś, kto działa w sposób stronniczy, traci publiczne zaufanie i będzie miał trudności z zarządzaniem departamentem”426.

424 www.usdoj.gov - strona główna Departamentu Sprawiedliwości. 425 Daniel J. Meador, The President, the Attorney General and the Department of Jus­ tice, op.cit., s. 43. 426 Thomas E. Kauper, Politics and the Justice Department: a View From the Trenches. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 272. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 221

Trudności w zarządzaniu departamentem mogą wyniknąć jednak z zupełnie innych przyczyn. Złożoność uprawnień prawniczych i poli­ tycznych oraz związany z tym konflikt kompetencji, prowadzą do anga­ żowania się Prokuratora Generalnego w szereg procesów natury politycz­ nej, które nie powinny mieć miejsca w tym urzędzie. Dlatego też może zostać zmniejszona skuteczność działań Attorney Generał, a co za tym idzie - również publiczne zaufanie do chief law officer of the nation. * Prokurator Generalny i urzędnicy Departamentu Sprawiedliwości od­ noszą się w swoim działaniu do funkcjonowania innych departamentów wykonawczych. Department of Justice jest departamentem prawnym rzą­ du, przez co charakteryzuje się złożonością i mnogością obowiązków. To samo dotyczy jego kierownika. Jak stwierdził Sąd Najwyższy, „Attorney Generał ma za zadanie badać zakres i właściwości działań administracji i usuwać te, które są niekonstytucyjne, zanim zwróci się do sądu o roz­ strzygnięcie”. W ten sposób potwierdzona została bardzo ważna rola urzędnika, jako chief law officer of the nation. Szeroki zakres spraw, któ­ rymi zajmuje się administracja, wymaga od Prokuratora Generalnego umiejętności i obiektywizmu. Tymczasem konstrukcja jego urzędu unie­ możliwia mu zachowanie niezależności i prowadzi do konfliktu kompe­ tencji. Co więcej, stosowanie prawa jest zawsze delikatne i niezmiernie skomplikowane. Szczególnie na szczeblu federalnej legislacji, przepisy nie stają się prawem z chwilą ich ustanowienia, ale z chwilą wejścia w życie, czyli również z chwilą reakcji na nie obywateli. Nawet jeśli for­ malnie ustawy obowiązują, to dopiero od instytucji wprowadzających je w życie zależy, jak zostaną odebrane przez tych, do których są skierowa­ ne42 . Chodzi tu o społeczną reakcję na działania administracji. Struktura urzędu Attorney Generał nie pozwala mu na zachowanie niezależności, która, według wielu obserwatorów, jest dla tej jednostki niezbędna. Za­ pewnia ona bowiem, że prawo nie będzie traktowane w sposób instru­ mentalny, że przepisy stosowane będą z dala od stronniczej polityki ad­ ministracji. Zatem konsekwencje konfliktu kompetencji (upolityczniona sprawiedliwość, nieefektywność działania, prawo jako instrument w rę­ kach rządzących) mogą spowodować negatywny odbiór społeczny nie tylko Departamentu Sprawiedliwości, ale całej administracji. *

427 Homer Cummings, Carl McFarland, Federal Justice: Chapters in the History of Justice and the Federal Executive. DaCapo Press, New York 1970, s. 510. 222 Konsekwencje istnienia konfliktu kompetencji

Prokurator Generalny posiada obowiązki, które czynią go odmiennym od innych urzędników gabinetowych. Struktura jego urzędu sprawia, że w pewnym sensie jest politykiem, bliskim sprzymierzeńcem Prezydenta, który go mianuje i może w każdej chwili odwołać. Prezydent wymaga od Attorney General posłuszeństwa, szczególnie w kwestiach polityki admi­ nistracji. Istnieją oczywiście wyjątki ludzi tak niepodległych, silnych i uczciwych, że potrafią utrzymać niezależność swego urzędu. Według Senatora Bidena, przykładem takiego Prokuratora był Edward Levi, który sprawował funkcję kierownika Departamentu Sprawiedliwości w admini­ stracji Prezydenta Forda428. 429 Niemniej jednak, przykład ten nie dowodzi braku istnienia konfliktu kompetencji. Wręcz przeciwnie - Biden podkre­ śla, że większość Prokuratorów Generalnych nie potrafiła zachować nie­ zależności. Nie wynika to zatem z cech indywidualnych jednostek spra­ wujących urząd, lecz z konstrukcji samego urzędu, która dopuszcza wpływanie na siebie polityki i prawa. Konflikt ten prowadzi do traktowa­ nia prawa jako instrumentu pomocnego w realizacji celów politycznych lub osobistych. Prezydenci bardzo często mianują politycznie aktywnych prawników zarówno na urząd Prokuratora Generalnego, jak i na inne szczególne sta­ nowiska w rządzie. Rodzi się pytanie, czy osoba ambitna politycznie po­ winna być pracownikiem departamentu, w którym wymagany jest profe­ sjonalizm i bezstronność, które często prowadzą do niepopularnych politycznie decyzji. Attorney General i jego departament powinni zawsze być na takiej pozycji, żeby dostarczyć obiektywnej i rozsądnej porady prawnej . W amerykańskim systemie rządowym, Prokurator Generalny spełnia tyle różnych ról, że ciężko określić, jak powinna wyglądać jego niezależ­ ność i czy jest to w ogóle możliwe. Ściga z urzędu naruszenia prawa fe­ deralnego, reprezentuje Stany Zjednoczone przed sądami, dostarcza opi­ nii prawnych na żądanie Prezydenta i szefów departamentów, komentuje przebieg procesu ustawodawczego, proponuje i kieruje legislacją depar­ tamentu w Kongresie i doradza Prezydentowi w sprawie wyboru sędziów federalnych. Te działania wymagają różnego stopnia kontaktów i współ­ pracy z władzą wykonawczą, z jednej strony, i niezależności od niej,

428 Joseph R. Biden, Balancing Law and Politics..., op.cit., s. 156. 429 Paula K. Maguire, The Attorney General: Political Loyalty v. Professional Respon­ sibility..., op.cit., s. 240. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 223 z drugiej strony430. Jak to osiągnąć? Jedną z najważniejszych prób odpo­ litycznienia Departamentu Sprawiedliwości stało się stworzenie instytucji oskarżyciela, który miał przeprowadzać dochodzenia wewnątrz admini­ stracji wykonawczej w przypadku naruszenia prawa przez jej urzędni­ ków.

430 Griffin B. Bell, Ronald J. Ostrów, Taking Care of the Law. William Morrow & Co., New York 1982, s. 183-184. 224 Independent counsel — uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

4.3. Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę separation ofpowers?

„Instytucja independent counsel ma swoje ko­ rzenie w Departamencie Sprawiedliwości, któ­ ry ciągle doświadcza znacznej ingerencji po­ lityki”.

Kąty J. Harriger

Oskarżyciel specjalny (special prosecutor), zwany obecnie indepen­ dent counsel, to jednostka stworzona w celu ścigania urzędników wyko­ nawczych za popełnione przestępstwa podczas pełnienia obowiązków służbowych. Instytucja ta, w obecnej postaci, wywodzi się z przepisów Ethics in Government Act, ustawy z roku 1978, która miała na celu odpo­ litycznienie administracji rządowej, a szczególnie - Departamentu Spra­ wiedliwości. Bezpośrednią przyczyną wydania ustawy przez Kongres była afera Watergate, która wykazała daleko idące nieprawidłowości w funkcjonowaniu urzędów odpowiedzialnych za stanie na straży wła­ ściwego wykonywania prawa431. Jednak sama instytucja specjalnego oskarżyciela była znana przed rokiem 1978, zarówno w prawie federal­ nym, jak i stanowym. Sądy stanowe tradycyjnie mianowały special pro­ secutors, kiedy adwokat rządowy był usuwany ze sprawy albo kiedy nie mógł prowadzić sprawy z przyczyny konfliktu interesów. Natomiast fede­ ralni oskarżyciele byli mianowani, by przeprowadzać dochodzenie trzy razy, w wielkich skandalach XX wieku432: - Afera Teapot Dome, związana z nielegalnym rozporządzeniem pań­ stwowymi rezerwami ropy - Prokurator Generalny, Harry Daugherty, nie chciał powołać oskarżyciela specjalnego, ponieważ w aferę zaangażowa­ ni byli jego przyjaciele. Natomiast Prezydent i Senat zatwierdzili dwóch

431 Por. Katy J. Harriger, Independent Justice. The Federal Special Prosecutor in American Politics. University Press of Kansas, Kansas 2000; Gerald S. Greenberg, His­ torical Encyclopedia of U.S. Independent Counsel Investigations. Greenwood Publishing Group Inc., Westport 2000; Charles Johnson, Danette Brickman, Independent Counsel: The Law and the Investigations. Texas A & M University, Texas 2001. 432 Katy J. Harriger, Independent Justice..., op.cit., s. 4. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 225 special prosecutors, którzy mieli za zadanie przeprowadzenie śledztwa wśród członków administracji Warrena Hardinga; - Skandal podatkowy - podczas rządów administracji Trumana, Pro­ kurator Generalny, McGrath, powołał w 1951 roku special prosecutor, w celu dochodzenia skandalu wśród Internal Revenue Service i Wydziału Podatkowego Departamentu Sprawiedliwości; - Afera Watergate - po włamaniu dokonanym przez członków kam­ panii prezydenckiej Richarda Nixona do siedziby partii demokratycznej w Waszyngtonie powołano special prosecutor, który miał zbadać, między innymi, rolę Prezydenta w zdarzeniu. Pierwszy oskarżyciel, Archibald Cox, został zwolniony, dopiero jego następcy przeprowadzili dochodze­ nie do końca.

Szczególnie afera Teapot Dome oraz głośny w skutkach skandal Wa­ tergate, to przykłady spraw, w których powoływano specjalnych oskar­ życieli, w celu przeprowadzenia dochodzenia i wyjaśnienia okoliczności tych zdarzeń. W obydwu przypadkach jednymi z głównych postaci byli Prokuratorzy Generalni, którzy zostali oskarżeni za swoje czyny. Teapot Dome Jeśli chodzi o skandal Teapot Dome, dotyczył on administracji Prezy­ denta Hardinga, a jedną z głównych postaci afery był Prokurator Gene­ ralny, Harry Daugherty. Na początku lat dwudziestych XX wieku, Departament Marynarki sprawował kontrolę nad rezerwami ropy federalnej, które mieściły się w dwóch stanach - Wyoming i Califomii. W roku 1921 Sekretarz Spraw Wewnętrznych, Albert B. Fali, zaproponował Sekretarzowi Marynarki Denby’emu, żeby przekazał kontrolę nad rezerwami ropy w Teapot Dome (Wyoming) i Elk Hills (California) właśnie Departamentowi Spraw We­ wnętrznych. Fall przekonał również Prezydenta Hardinga, że jego depar­ tament będzie skuteczniej zarządzał krajowymi rezerwami ropy. Jak się jednak okazało, niecały rok później, Fali przekazał rezerwy Teapot Dome i Elk Hills w użytkowanie prywatnym przedsiębiorcom. Kiedy fakty tej sprawy ujrzały światło dzienne, wielu Senatorów nalegało na wszczęcie pełnego dochodzenia433.

433 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government: an Encyclopedia of Investi­ gations, Scandals, Reforms and Legislation. Greenwood Press, Westport, Connecticut 2001, s. 309-310. 226 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

Prokurator Generalny milczał na temat oskarżyciela specjalnego i do­ piero pod koniec 1923 roku senacki Public Lands Committee zaczął zbie­ rać dowody przeciwko Sekretarzowi Spraw Wewnętrznych. Stwierdzono, że działania związane w wypożyczeniem federalnych rezerw ropy były sprzeczne z wcześniej ustaloną polityką konserwacji ropy dla rządu fede­ ralnego. Jednocześnie, komitet senacki odkrył, że Teapot Dome i Elk Hills zostały przekazane w użytkowanie przy pomocy kolosalnych nad­ użyć, w które zamieszany był właśnie Albert B. Fali. Oskarżano go zatem o nielegalne rozporządzenie i przekazanie ropy federalnej, w zamian za uzyskanie korzyści finansowych w wysokości 300 tysięcy dolarów434. Urzędujący wówczas Prokurator Generalny, Harry Daugherty, prawdo­ podobnie nie znał szczegółów związanych ze skandalem Teapot Dome, ale kiedy w marcu 1924 Public Lands Committee poprosił o wgląd w do­ kumenty Departamentu Sprawiedliwości, Daugherty odmówił. Zachowa­ nie Attorney General było niewątpliwie związane z rolą jaką uważał, że powinien mieć w administracji rządowej - nie rozróżniał bowiem prawa od polityki, uważając się za chief lawyer of the administration. Daugherty bardziej interesował się polityką samą w sobie niż jej ce­ lami czy skutkami. Jeszcze zanim został Prokuratorem Generalnym, współpracował blisko z Hardingiem. Kandydat na Prezydenta ufał poli­ tycznemu instynktowi Daugherty’ego i stąd też wybór na Attorney Gene­ ral. Kiedy pełnił swój urząd, podległy mu dyrektor Biura Śledczego był powiązany z jury packing* 5 oraz zamieszany w szpiegostwo oponentów politycznych. Daugherty mógł nie wiedzieć na temat Teapot Dome, ale faktem jest, że wielokrotnie wykorzystywał Biuro Śledcze przeciw człon­ kom Kongresu, którzy chcieli przeprowadzać śledztwo - z kolei - prze­ ciw niemu436. 437 Historycy odpowiedzialność stworzenia klimatu, że wysocy urzędnicy z administracji Hardinga zajmowali stanowiska, dzięki którym się wzbogacili nakładają na Prokuratora Generalnego. Przykładem może być sprawa związana z American Metal Company^ .

43,1 J. Leonard Bates, The Teapot Dome Scandal and the Election of 1924. The Ameri­ can Historical Review, vol. 60, issue 2, Washington, D.C. 1955, s. 304. 435 Zapełnianie ławy przysięgłych „swoimi” jurorami. 436 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 116-118. 437 W roku 1921 reprezentanci niemieckiej rodziny złożyli skargę na procedury sprze­ daży akcji American Metal Company. Argumentowali, że to szwajcarscy obywatele (a nie niemieccy) stoją na czele kompanii, a na podstawie przepisów wprowadzonych przez Kon­ gres państwo przejmowało firmy, na czele których stali obywatele niemieccy. Rodzina wynajęła Johna Kinga, członka Krajowego Komitetu Republikanów. King skontaktował System polityczny Stanów Zjednoczonych... 227

Dodatkowo, afera Teapot Dome, w której Daugherty zachowywał się niejasno, spowodowała, że Komitet Izby Reprezentantów do spraw Są­ dowych zaczął przesłuchania, w celu rozpoczęcia procedury impe­ achment przeciw Prokuratorowi Generalnemu. Pomysł ten nie został zre­ alizowany, niemniej jednak Daugherty’ego zmuszono wkrótce do rezygnacji. Stało się tak po objęciu urzędu Prezydenta przez Calvina Co- olidge’a, który zastąpił zmarłego na atak serca Hardinga. Nowy Prezy­ dent określił postępowanie Attorney General w sprawie Teapot Dome jako niegodne piastowanego przez niego urzędu i zmusił go do złożenia rezygnacji. Późniejsze dochodzenie Kongresu wyjaśniło aferę związaną z federalnymi rezerwami ropy oraz powiązania Daugherty’ego z innymi nadużyciami administracji Prezydenta Hardinga. Były Prokurator Gene­ ralny został aresztowany i uczestniczył w dwóch procesach przeciwko niemu, obydwa jednak, z powodu uchybień formalnych, zostały unieważ- monę• 438 Watergate Więcej uwagi należy poświęcić skandalowi Watergate, który w latach siedemdziesiątych XX wieku skupił uwagę całej opinii publicznej Stanów Zjednoczonych. Wydarzenia związane z działaniami administracji Prezy­ denta Nixona spowodowały ogromne zawirowania polityczne i były bez­ pośrednią przyczyną ustanowienia przepisów Ethics in Government Act, które miały zapobiec podobnym skandalom w przyszłości. W centrum wydarzeń znalazło się trzech Prokuratorów Generalnych - John Mitchell, Richard Kleindienst oraz Elliot Richardson - z czego każdy odegrał inną rolę w skandalu. 17 czerwca 1972 roku policja zatrzymała pięciu mężczyzn, którzy do­ konali włamania do waszyngtońskiej siedziby partii demokratycznej, mieszczącej się w hotelu Watergate. Jak się okazało, mieli oni za zadanie zamontowanie instalacji podsłuchowych. Wszyscy zatrzymani okazali się* się z Jesse Smithem, który był osobistym doradcą Prokuratora Generalnego, Daugher­ ty’ego. King i Smith przekonali kustosza Alien Property Bureau, żeby wypłacił 7 milionów reprezentantom rodziny niemieckiej. Rodzina, natomiast wypłaciła spore sumy Kingowi i Smithowi. Pieniądze były przechowywane w banku brata Attorney General. Por. Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 91. 438 Gdyby został skazany, byłby pierwszym członkiem gabinetu skazanym za malad­ ministration (złe zarządzanie). Por. Nancy V. Baker, Conjlicting Loyalities..., op.cit., s. 117-119; uchybienia formalne w tym wypadku polegały na istnieniu tzw. hung jury (ława przysięgłych, która nie może dojść do porozumienia w sprawie werdyktu, zostaje wówczas rozwiązana). 228 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... członkami Komitetu do Reelekcji Prezydenta Nixona (w skrócie CREP), któremu przewodniczył były Prokurator Generalny John Mitchell'139. Mi­ tchell służył jako Prokurator Generalny w latach 1969-1972 i zrezygno­ wał z urzędu, kiedy został mianowany przez Richarda Nixona na stano­ wisko przewodniczącego CREP. Jego głównym zadaniem było zatem przygotowanie skutecznej kampanii wyborczej Prezydenta. To właśnie Mitchell miał być odpowiedzialny za zatwierdzenie planu włamania do siedziby partii demokratycznej. Choć plan ten został zatwierdzony przez Mitchella już po złożeniu stanowiska Prokuratora Generalnego, jednak istniały podejrzenia, że jeszcze jako Attorney Generał musiał wiedzieć, że tego typu działania zostaną podjęte. Co więcej, po zatrzymaniu jego współ­ pracowników z CREP w hotelu Watergate, Mitchell aktywnie uczestniczył w niszczeniu dowodów i przekupywaniu świadków zdarzenia439 440. W tym samym czasie odmienną rolę w wydarzeniach pełnił Prokura­ tor Generalny, Richard Kleindienst, który zastąpił na stanowisku Mi­ tchella. Kiedy dowiedział się o aresztowaniach działaczy CREP, zarządził wszczęcie natychmiastowego dochodzenia przez Departament Sprawie­ dliwości. Jednak opinia publiczna, szczególnie media, nie wierzyły za­ pewnieniom Kleindiensta o „największym w historii departamentu śledztwie”. Podnosiły się głosy, że Prokurator Generalny, który jest mia­ nowany i politycznie odpowiedzialny przed Prezydentem, nie może w sposób uczciwy i bezstronny przeprowadzać dochodzenia przeciwko politykom związanym z głową państwa. I rzeczywiście, Attorney Generał miał ograniczone możliwości działania, w wyniku nacisków ze strony urzędników Białego Domu (głównie Ehrlichmanna i Haldemana, którzy chcieli, aby Kleindienst nie tylko spowolnił śledztwo, ale również dopro­ wadził do wypuszczenia winnych na wolność). Jednak w wyniku działań Departamentu Sprawiedliwości, we wrześniu 1972 roku, pięć osób aresz­ towanych w hotelu Watergate zostało skazanych na kary więzienia. Nato­ miast Richard Kleidienst został zmuszony, przez ponownie wybranego na urząd Prezydenta Richarda Nixona, do złożenia rezygnacji. Istniały naci­ ski ze strony polityków Białego Domu, żeby usunąć wszystkich niewy­

439 Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A. Wydawnictwo Marabut, Gdańsk 2002, s. 651. 440 Miał brać udział w konspiracji Białego Domu, żeby zabronić FBI wyśledzenia pie­ niędzy, którymi zapłacono włamywaczom. Pochodziły one bowiem z datków na kampanię. Pieniądze zostały umieszczone w banku w Meksyku. Por. Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities..., op.cit., s. 123; Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 245. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 229 godnych prawników z Departamentu Sprawiedliwości i niektórych sze­ fów departamentów. W ten sposób Kleindienst również musiał odejść441. Trzecim Prokuratorem Generalnym, powiązanym z aferą Watergate, był Elliot Richardson. Objął urząd w roku 1973 i mianował Archibalda Coxa na stanowisko special prosecutor, który miał przeprowadzić nieza­ leżne dochodzenie. Cox badał przede wszystkim, kto wydawał polecenia włamania do siedziby partii demokratycznej, jak również, w jakim stop­ niu Prezydent Nixon był zaangażowany w skandal. Od początku śledz­ twa, Richard Nixon kategorycznie zaprzeczał, jakoby miał coś wspólnego ze skandalem Watergate. W trakcie śledztwa jednak zdołano przedstawić niezbite dowody popełnienia przez Prezydenta całego szeregu prze­ stępstw. Najgorsze skutki przyniosła jednak odmowa przekazania senac­ kiej komisji wszystkich taśm z nagrywanymi od 1970 roku rozmowami w prywatnym biurze Prezydenta442. Spowodowała gwałtowny atak Nixo- na na osobę Archibalda Coxa i instytucję oskarżyciela specjalnego. W efekcie doszło do wydarzeń określanych jako Masakra Sobotniej No­ cy443. Zespół special prosecutor do sprawy Watergate został stworzony na podstawie regulacji Prokuratora Generalnego i technicznie stanowił część Departamentu Sprawiedliwości, pomimo swego niezależnego statusu. Attorney General, Elliot Richardson, wybrał Archibalda Coxa na oskar­ życiela specjalnego po tym, jak inni prawnicy mu odmówili, ponieważ nie mieli wystarczających gwarancji niezależności. Jednak zanim Cox zaakceptował stanowisko, nalegał na dwie kwestie: - by nie musiał informować swego bezpośredniego przełożonego o wszystkich aspektach sprawy; - by mógł nagłośnić sprawę, kiedy tylko uzna to za stosowne. Niemniej jednak, Cox i Richardson mieli stosunkowo częsty kontakt przez wiele miesięcy po stworzeniu jednostki. Ten kontakt na pewno był wynikiem długoletniej przyjaźni między obydwoma urzędnikami. Pod­ czas pracy oskarżyciela specjalnego wyniknęło wiele sytuacji, w których obydwaj musieli współpracować, żeby dokonać właściwej interpretacji kompetencji jednostki. Były również kwestie sporne - w sierpniu 1973 roku pojawiło się pytanie o jurysdykcję Coxa co do nielegalnego zamon­

441 Richard Kleindienst, Justice: The Memoirs of Attorney General Richard Kleindienst. Jameson Books, Ottawa, Illinois 1985, s. 136-172. 442 Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A., op.cit., s. 652. 443 Saturday Night Massacre - szerzej zob. Archibald Cox, The Court and the Consti­ tution. Houghton Mifflin Company. Boston 1987, s. 24. 230 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... towania podsłuchu w hotelu Watergate. Prokurator Generalny chciał wy­ stosować niepublikowane wskazówki dla zawężenia jurysdykcji jednostki w zakresie kwestii związanych z bezpieczeństwem państwa. Cox nalegał, że jeśli mają być stworzone takie nowe zasady, to powinny zostać upu­ blicznione. We wrześniu 1973 roku, po negocjacjach z Richardsonem, Cox zgodził się na czasowe ograniczenie swojej jurysdykcji: oznaczało to, że nie będzie brał pod uwagę działań, które miały miejsce po jego mianowaniu, w maju 1973 roku albo przed styczniem roku 1971, chyba że uzyska na to zgodę od Richardsona. Wyjątkiem od tej zasady miała być sytuacja, w której wydarzenia z tych dwóch okresów rzucają nowe światło na sprawę444 445. Wtedy właśnie do akcji wkroczył Prezydent Nixon, który poczuł się zagrożony zachowaniem oskarżyciela specjalnego, chcącego uzyskać do­ stęp do taśm z nagrań rozmów Prezydenta. W sobotę, 20 października 1973 roku, Nixon nakazał Prokuratorowi Generalnemu zwolnić Coxa z funkcji spécial prosecutor, a wydarzenia tego dnia określono jako Sa- turday Night Massacre. Prezydent wysłał w tej sprawie list do Attorney General, w którym przedstawił swoje racje: „Drogi Elliocie, zdajesz sobie sprawę z kroków, jakie czynię dziś po to, żeby zakończyć kontrowersje co do tak zwanych taśm Watergate. Niechętnie zgodzi­ łem się ograniczyć tajność działań Prezydenta w celu zakończenia tego dochodze­ nia, w chwili, kiedy są inne ważne sprawy w kraju i na świecie. W związku z tym nalegam, abyś nakazał oskarżycielowi specjalnemu, żeby zaprzestał żądania wy­ dania taśm, dokumentów czy zapisów prezydenckich rozmów. Żałuję, że w ten sposób trochę ograniczam twoją niezależność, jaką obiecałem, kiedy mianowałem Cię na urząd Prokuratora Generalnego. Nie miałoby to miejsca, gdyby oskarżyciel specjalny zgodził się na rozsądne propozycje z naszej strony”4'15. Elliot Richardson nie zgodził się na ograniczenie kompetencji Coxa, przez co Prezydent nakazał mu, aby zwolnił oskarżyciela specjalnego. Jednak Prokurator Generalny wołał zrezygnować z urzędu niż poddać się procesowi ograniczenia swojej niezależności. Również zastępca Richard­ sona, William D. Ruckelshaus, złożył dymisję. Tego samego wieczoru Richard Nixon wpłynął na ówczesnego Solicitor General, Roberta Borka, aby ten usunął oskarżyciela specjalnego z urzędu. Na podstawie reguł wewnętrznych Departamentu Sprawiedliwości, Bork stał się urzędującym

444 Katy J. Harriger, Independent Justice..., op.cit., s. 22-24. 445 Richard Kleindienst, Justice..., op.cit., s. 183. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 231

Prokuratorem Generalnym i wypełnił polecenie Prezydenta, zwalniając Coxa i zastępując go Leonem Jaworskim446.

Wydarzenia soboty 20 października 1973 roku są najlepszym przykła­ dem polityzacji Departamentu Sprawiedliwości. Prokurator Generalny został postawiony w sytuacji bez wyjścia - musiał zastosować się do po­ litycznego nakazu swego przełożonego, lub zrezygnować. Richardson okazał się jednak przede wszystkim urzędnikiem prawnym, a nie polity­ kiem - nie chcąc dopuścić do ingerencji w wewnętrzne sprawy departa­ mentu, ochronił jego niezależność, podając się do dymisji. Archibald Cox, po tym, jak dotarł do dokumentów, które były niebezpieczne dla Nixona, został zwolniony ze stanowiska special prosecutor do sprawy Watergate. Jako urzędnik działający w ramach władzy wykonawczej, byłby normalnie odpowiedzialny przed Prezydentem i przez niego usu­ wany. Ale Departament Sprawiedliwości przyznał mu bardzo szerokie uprawnienia. Prokurator Generalny nie miał przeszkadzać i wpływać na jego decyzje lub działania. Oskarżyciel specjalny nie mógł być usunięty na innej podstawie niż szczególnych okoliczności, które wyniknęły z jego strony. Mógł prowadzić dochodzenie tak długo, jak uważał za stosowne. Choć Prezydentowi udało się wpłynąć na bieg wypadków, poprzez usu­ nięcie special prosecutor, jednak działanie to spotkało się z ostrą krytyką z wielu stron447. Krytyka ta pogłębiła się na wiosnę 1974 roku, kiedy to Sąd Najwyższy zgłosił swój akces w sporze. Wszystko zaczęło się na początku marca, wraz z decyzją wielkiej ła­ wy przysięgłych, która orzekła, że siedmiu polityków związanych z Bia­ łym Domem (w tym Mitchell, Ehrlichmann i Haldeman) brało udział w konspiracji, za co powinni zostać oskarżeni o oszustwo przeciw pań­ stwu oraz utrudnianie pracy wymiaru sprawiedliwości. Co więcej, grand jury uznała, że swój udział w skandalu Watergate miał również Prezydent Nixon. Skutkiem decyzji wielkiej ławy przysięgłych był proces Mitchella i jego współpracowników, który odbył się przed sądem dystryktowym Columbii, w wyniku którego zostali oni skazani na kary wieloletniego

446 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 290-291. Ralph Nader i inni członkowie Kongresu wnieśli pozew przeciw Borkowi za usunięcie Coxa. Sąd okręgowy nie zgodził się z argumentacją Borka, twierdząc, że nie może tak być, żeby special prosecutor był usuwany z chwilą, kiedy „naciska zbyt mocno”. Stwierdzono, że Сох został nielegalnie odwołany z urzędu. Por. Louis Fisher, Constitution Between Friends: Congress, the President and the Law. Palgrave Macmillan, New York 1978. 232 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... więzienia448. Jednocześnie, special prosecutor, Leon Jaworski, zwrócił się do sądu o sporządzenie nakazu wydania przez Prezydenta taśm i in­ nych ważnych dla sprawy dokumentów449. Choć Nixon udostępnił, w ciągu miesiąca, szereg taśm, jednak nie wnosiły one nic nowego do sprawy, ponieważ nie były „właściwymi taśmami”, o jakie ubiegał się sąd. Wystosowano więc ponownie nakaz wydania wszystkich potrzeb­ nych sądowi taśm i dokumentów, dając Prezydentowi czas do 31 maja. Tydzień przed upływem terminu, prawnicy Nixona zwrócili się do są­ du apelacyjnego o rewizję decyzji sądu dystryktowego. Jednak tego sa­ mego dnia special prosecutor, Leon Jaworski, zgłosił petycję do Sądu Najwyższego o uzyskanie writ of certoriari, dzięki czemu sprawa mogła­ by być rozpatrywana w pierwszej instancji właśnie przez Supreme Court. W ten sposób najwyższa władza sądownicza w państwie została włączona do sporu dotyczącego wydania prezydenckich taśm - Sędziowie argu­ mentowali, że, pomimo międzyrządowego charakteru sporu, jest on jak najbardziej słusznie rozpatrywany przed Sądem Najwyższym i nie ma w tym wypadku mowy o naruszeniu zasady spearation of powers, ponie­ waż wszystko odbywa się na podstawie judicial review. Ponadto, Supre­ me Court potwierdził decyzję sądu dystryktowego i zwrócił się do Prezy­ denta Nixona z poleceniem przedłożenia wymaganej dokumentacji i taśm dotyczących afery Watergate450. W ten sposób doszło do zawiązania sporu, który okazał się bezpo­ średnią przyczyną późniejszej rezygnacji Prezydenta z urzędu. Sprawa United States v. Nixon451 dotknęła kwestii separation of powers i relacji pomiędzy poszczególnymi gałęziami władzy w Stanach Zjednoczonych. Podstawowym argumentem Nixona było to, że jako Prezydent jest niety­ kalny, ponieważ posiada przywilej wykonawczy (executive privilege), który stoi ponad nakazem wydanym przez sąd. Sąd Najwyższy przyznał Prezydentowi rację, ale w węższym zakresie niż tego oczekiwał. Sędzio­ wie stwierdzili, że Prezydent powinien posiadać nietykalność w tym za­ kresie, że komunikacja pomiędzy nim a jego współpracownikami, doty­

441 Były Prokurator Generalny John Mitchell, otrzymał karę od 30 miesięcy do 8 lat pozbawienia wolności, natomiast po 19 miesiącach został warunkowo zwolniony, w roku 1979. 449 Subpoena duces tecum - nakaz stawiennictwa przed sądem, w celu udostępnienia określonych dokumentów. 450 John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law. West Group, St. Paul, Minnesota 2000, s. 261. 451 418 U.S. 683(1974). System polityczny Stanów Zjednoczonych... 233 cząca spraw państwowych, nie powinna ujrzeć światła dziennego, bo­ wiem jeśli społeczeństwo wiedziałoby o jej treści, wówczas wszyscy uczestniczyliby w procesie podejmowania decyzji. Przywilej ten wynika nie z Konstytucji, ale z charakteru kompetencji nadanych Prezydentowi przez ustawę zasadniczą. Jednocześnie jednak Sąd orzekł, że taki przy­ wilej nie jest ostateczny i nieograniczony. Nakazy sądowe w procesach karnych mogą ograniczać taki przywilej, jeśli chodzi o dostarczanie nie­ zbędnych dla sprawy dowodów. Tak było w tym wypadku, dlatego Sąd orzekł, że to do władzy sądowniczej należy określanie zakresu, w jakim władza wykonawcza będzie obowiązana przedstawiać dowody. I choć Sędziowie nakazali sądowi procesowemu usunięcie wszystkich zebra­ nych materiałów, które były zbędne w sprawie, to jednocześnie zażądali, aby Prezydent przedstawił taśmy związane z Watergate. 30 lipca Komisja Sprawiedliwości Izby Reprezentantów, prowadząca tajne przesłuchania, postawiła wniosek o rozpoczęcie procedury impe- achment przeciwko Prezydentowi, za utrudnianie przebiegu śledztwa, nadużycie władzy oraz uchylanie się od wypełniania poleceń komisji se­ nackiej. Choć Nixon ujawnił taśmy przed Sądem Najwyższym, był jed­ nak przekonany o nieuchronności zasądzenia go przez Kongres. Podał się więc do dymisji452 453. * Incydent związany z Watergate ilustruje niebezpieczeństwo wypły­ wające ze zbyt bliskich relacji politycznych pomiędzy Prezydentem a Prokuratorem Generalnym. Z jednej strony, bliskie relacje zapewniają dostęp i wpływy w Białym Domu w kwestiach, które dotyczą Departa­ mentu Sprawiedliwości i interesów sprawiedliwości. Z drugiej strony, zbyt bliskie stosunki pozbawiają Prezydenta niezależnego doradcy, któ­ rego potrzebuje - kogoś, kto powie, jeśli zajdzie taka potrzeba: „Panie Prezydencie, rozumiem że istnieją pewne zagrożenia i ceny polityczne, ale w tym wypadku nie ma pan wyjścia. Pańskim konstytucyjnym obo­ wiązkiem jest stanie na straży praw bez strachu oraz faworyzowania ko­ gokolwiek i czegokolwiek”. Taki Attorney General musi umieć podjąć decyzję o rezygnacji i publicznemu wytłumaczeniu okoliczności, które go do tej rezygnacji zaprowadziły, zabezpieczony w informacje, które wspierały jego radę w stosunku do Prezydenta45 . Doskonałymi przykła-

452 Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A., op.cit., s. 651-653. 453 Roger C. Cramton, On the Stead Fastness and Courage of Government Lawyers. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990, s. 173. 234 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

darni obydwu rodzajów Prokuratorów Generalnych są John Mitchell i Elliot Richardson. Pierwszy był bliskim współpracownikiem Prezydenta Nixona i angażował się zbyt mocno w politykę administracji, zamiast stać na straży przestrzegania i stosowania prawa. Jack Landau twierdzi nawet, że Jedyną lojalnością Mitchella w życiu publicznym był Prezydent Nixon - uważał się przede wszystkim za prawnika Nixona, a nie prawni­ ka narodu”454. Zresztą niewłaściwe postępowanie Attorney General było zauważane wśród pracowników jego departamentu. Po wyroku skazują­ cym Mitchella na karę więzienia, jeden z U.S. Attorneys stwierdził: „Werdykt potwierdził, że John Mitchell działał w sposób zupełnie nieod- powiadający powadze urzędu Prokuratora Generalnego - jego standar­ dami i prawością, która jest wymagana od chief law officer of the na­ tion"455.

Z drugiej strony, można podać przykład Elliota Richardsona, który oparł się próbom polityzacji departamentu przez Prezydenta. Jednak mu- siał zrezygnować z urzędu, a nakaz Nixona został i tak wcielony w życie. Niemniej jednak, zachowanie Prokuratora Generalnego potwierdza model niezależnego Attorney, przedstawiony przez Rogera Cramtona. Najbar­ dziej logiczne wydaje się przyjęcie tezy, że powinien to być urzędnik słu­ żący państwu, a nie Prezydentowi. Najwyższą lojalnością Attorney Gene­ ral powinna być służba sprawiedliwości i stanie na straży właściwego przestrzegania prawa, w myśl zasady rule of law. Pozycja chief law offi­ cer obliguje urzędnika do całkowitej bezstronności i niezależności od po­ litycznych nacisków. Podobne poglądy wyrażali Kongresmani, którzy zdecydowali się podjąć próbę odpolitycznienia Departamentu Sprawie­ dliwości. Ethics in Government Act Watergate doprowadziła do stworzenia w roku 1978 nowych przepi­ sów dotyczących special prosecutor, który miał zajmować się badaniem zarzutów nadużycia władzy przez urzędników administracji wykonaw­ czej. Wcześniej odbyły się liczne przesłuchania kongresowe, które miały skutkować stworzeniem najbardziej efektywnych przepisów. Podczas przesłuchań zatytułowanych Removing politics from the Administration of

45,1 Jack Landau, Mitchell Recalled. New Orleans Times Picayune, New Orleans, Nov. 1988. 435 Whitney North Seymour, jr., United States Attorney: An Inside View of Justice in America Under the Nixon Administration. William Morrow & Co., New York 1975, s. 70-72. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 235

Justice, Kongres brał pod uwagę możliwość stworzenia niezależnego De­ partamentu Sprawiedliwości, rozpatrując, na przykład, możliwość zakazu usuwania Prokuratora Generalnego przez Prezydenta. Propozycja ta, po­ chodząca od Senatora Sama Ervina, została odrzucona, jako próba naru­ szenia zasady separation ofpowers - jej przeciwnicy twierdzili, że wyję­ łaby spod kontroli Prezydenta obowiązki, które należą do sedna jego kompetencji, wynikających z konstytucyjnej gwarancji, że będzie on stał na straży właściwego stosowania prawa45 . Efektem prac Kongresu była ustawa Ethics in Government Act z roku 197 8456 457. Na jej podstawie utworzono urząd oskarżyciela specjalnego (special prosecutor), który miał za zadanie prowadzić dochodzenie w konkretnych sprawach przeciwko federalnym urzędnikom wykonaw­ czym. Ustawa rozdzieliła obowiązki mianowania i określania jurysdykcji oskarżyciela, pomiędzy Prokuratora Generalnego i specjalny panel sę­ dziów. Proces przeprowadzania dochodzenia, w przypadku nadużyć, składa się z kilku etapów:

1. Po uzyskaniu informacji o naruszeniu prawa przez urzędnika admi­ nistracji, Attorney General przeprowadza wstępne, 90-dniowe dochodze­ nie. Dochodzenie to ma na celu wykazanie, czy rzeczywiście doszło do naruszenia prawa i czy istnieją podstawy powołania oskarżyciela specjal­ nego. Prokurator Generalny nie może korzystać ze wszystkich środków dochodzeniowo-śledczych458, dlatego też jego działania są w pewien spo­ sób ograniczone. 2. Na zakończenie dochodzenia wstępnego, Attorney General musi zdecydować, czy istnieje celowość prowadzenia dalszego postępowania przeciwko konkretnemu urzędnikowi. Jeśli tak, to informuje o tym spe­ cjalnie utworzony panel trzech sędziów Sądu Apelacyjnego dla Dystryktu Kolumbii, z żądaniem powołania special prosecutor. Jeśli nie, to również składa raport, lecz tym razem z wytłumaczeniem przyczyn niepowoływa- nia oskarżyciela. Zatem, cokolwiek Attorney General postanowi, musi przedstawić uzasadnienie tego w formie raportu. Decyzja Prokuratora Generalnego jest ostateczna i nie podlega rewizji.

456 Cornell W. Clayton, Government Lawyers. University of Kansas Press, Lawrence 1995, s. 18. 457 28 U.S.C.A. 458 Zakazany jest, między innymi, compulsory process, czyli wezwanie do stawien­ nictwa przed sądem w celu uzyskania określonych informacji. 236 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

3. Panel sędziów Sądu Apelacyjnego dla Dystryktu Columbii (są to seniorzy lub emerytowani sędziowie sądów okręgowych, mianowani przez Chief Justice Sądu Najwyższego) jest odpowiedzialny za powołanie special prosecutor, wraz z określeniem jego jurysdykcji. Jednocześnie, jest odpowiedzialny za przyjmowanie raportów Prokuratora Generalnego i oskarżyciela specjalnego, jak również decydowanie o tym, które z nich zasługują na upublicznienie. 4. Special prosecutor przeprowadza dochodzenie, z którego przedsta­ wia pełny raport {Final Report), wraz z decyzją co do oskarżenia kon­ kretnego urzędnika wykonawczego lub zakończenia postępowania z po­ wodu braku podstaw do oskarżenia (na przykład brak wystarczającego materiału dowodowego). Podczas wykonywania swoich kompetencji współpracuje z różnymi jednostkami Departamentu Sprawiedliwości i posiada nieograniczony budżet do wykorzystania podczas przeprowa­ dzanego przez siebie dochodzenia.

Oskarżyciel specjalny może zostać usunięty w wyniku decyzji Proku­ ratora Generalnego, ale tylko w określonych okolicznościach. Należy do nich niepełnosprawność fizyczna, mentalna lub inne warunki uniemożli­ wiające mu wypełnianie obowiązków (tzw. extraordinary impropriety). Ustawa Ethics in Government Act nakazuje Prokuratorowi General­ nemu zapewnienie oskarżycielowi specjalnemu wszelkiej pomocy, jakiej zażąda. Pomoc ta może przybrać formę informacji. Może też dotyczyć udziału pracowników Departamentu Sprawiedliwości w pracach special prosecutor. Mówiąc wprost, prawo zezwala oskarżycielowi korzystania z pomocy urzędników Department of Justice i nakazuje kierownictwu departamentu ich dostarczenie. Departament ma również pokrywać wszelkie koszty związane z działalnością oskarżyciela specjalnego. Ma on przyglądać się „pisemnym i innym ustanowionym zasadom Departa­ mentu Sprawiedliwości związanym ze stosowaniem prawa”. Może rów­ nież konsultować się z urzędnikami Department of Justice odnośnie po­ lityki stosowania prawa459.

Widać zatem duży wpływ Prokuratora Generalnego w procesie po­ woływania special prosecutor. Decyzja Prokuratora, dotycząca żądania powołania oskarżyciela, nie podlega apelacji - jest ostateczna. Dlatego

459 John Q. Barret, All or Nothing, or Maybe Cooperation: Attorney’s General Power, Conduct and Judgement in Relation to the Work of an Independent Counsel. Mercer Law Review, vol. 49, no. 2, Georgia 1998, s. 527. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 237 też Kongresmeni mogą prosić, ale nie mogą żądać, aby Attorney General powołał oskarżyciela. Kongres nie ma zbyt dużej władzy nad special pro­ secutor, choć może oczywiście zasądzić go w trybie procedury impe­ achment, w innym zaś wypadku - jedynie Prokurator Generalny może go odwołać i to w szczególnych okolicznościach. Jeśli Attorney General usunie oskarżyciela, musi złożyć raport panelowi sędziów i Komitetowi Sądowemu Izby Reprezentantów i Senatu. Special prosecutor może się odwoływać od decyzji Prokuratora Generalnego, poprzez wniesienie sprawy do Sądu Dystryktowego Columbii, ale wówczas sędziowie ze Special Division nie mogą w sprawie uczestniczyć. Ważne natomiast jest to, że oskarżyciel może przesyłać raporty Kongresowi odnośnie swych działań, natomiast musi informować Izbę Reprezentantów o wszelkich wiarygodnych informacjach i dowodach, które mogą dać podstawy osą­ dzenia oskarżonego w trybie impeachment460. Tak więc Ethics Act z 1978 roku ustanowił mechanizm dla mianowa­ nia sądowego special prosecutor w łonie Departamentu Sprawiedliwości, w celu dochodzenia zarzutów przeciw Prezydentowi, Wiceprezydentowi i innym wysokim urzędnikom wykonawczym. Nowa jednostka miała pełne prawo i niezależność, posiadając wszelkie środki dochodzeniowe i oskarżycielskie461. Special prosecutor miał być wykorzystywany wiele razy w ciągu następnych dwudziestu lat, aby badać legalność działań urzędników administracji wykonawczej. Żeby mógł jednak formalnie działać, musiał co cztery lata uzyskiwać koncesję (charter). Dlatego też Kongres nadał koncesję urzędnikowi w roku 1983, rewidując jednak Ethics Act - zmieniono nazwę ze special prosecutor na independent counsel i nadano Prokuratorowi Generalnemu większe możliwości odrzucenia zarzutów, które mają małe podstawy merytoryczne. Ustawa zezwoliła ponadto sądowi pobierać opłaty sądowe od urzędnika, przeciw któremu toczyło się postępowanie, mimo że nie był on jeszcze skazany i zmieniła podstawy usuwania independent counsel do „wyjątkowych okoliczności” i działania „w dobrej wierze”. Oprócz widocznej roli władzy sądowniczej w procesie powoływania oskarżyciela specjalnego, należy zwrócić również uwagę na kompetencje władzy ustawodawczej - Kongres miał decydować o tym, czy ustawa o special prosecutor będzie obowiązywała przez każde kolejne cztery

460 John E. Nowak, Ronald D. Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 294. 461 Louis Fisher, The Politics of Shared Power: Congress and the Executive. Texas A & M University Press, Texas 1998, s. 137. 238 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadą... lata, umożliwiając w ten sposób powoływanie urzędnika przez Prokurato­ ra Generalnego i panel sędziów. Od aktywności Kongresu zależało więc, w jakim kierunku pójdą reformy związane z instytucją oskarżyciela. Trzeba podkreślić, że każde głosowanie nad Ethics Act poprzedzone było wieloma debatami w łonie Kongresu, czy zezwolić special prosecutor na kontynuowanie jego działalności, która często poddawana była krytyce z różnych stron. Krytyka ta powodowała wahania władzy ustawodawczej, która bardzo często sama była głównym przeciwnikiem funkcjonowania oskarżyciela specjalnego. Nie ulega więc wątpliwości, że Kongres speł­ niał ważną rolę, decydując niejako o przyszłości special prosecutor. Independent counsel Skandal Iran-Contra, który wybuchł pod koniec 1986 roku, doprowa­ dził do dwóch dochodzeń na mocy Ethics Act, które mogły równać się długością i charakterem z dochodzeniem Watergate. W grudniu 1986 ro­ ku Lawrence Walsh został mianowany przez panel sędziów, na wniosek Prokuratora Generalnego Edwina Meese’a, żeby wszcząć dochodzenie w sprawie skandalu. Prezydent Reagan żądał powołania independent co­ unsel, kiedy na światło dzienne wypłynęła afera związana z dostawami broni przez Amerykanów do Iranu, w zamian za pomoc w uwolnieniu amerykańskich zakładników przetrzymywanych w Libanie przez grupę terrorystyczną, mającą poparcie Iranu. W trakcie kilku następnych mie­ sięcy okazało się, że grupa pracowników rządowych, z polecenia Białego Domu, kierowała pewne partie broni przeznaczonej dla Iranu do Nikara­ gui, wspierając tym samym tamtejszych Contras. Główną postacią afery był podpułkownik Oliver P. North, który działał z polecenia swego bez­ pośredniego przełożonego, doradcy do spraw bezpieczeństwa, Johna M. Poindextera i szefa Centralnej Agencji Wywiadowczej, Williama Ca- seya. Z polecenia independent counsel zarówno Poindexter, jak i North, postawieni zostali w stan oskarżenia o dokonanie przestępstwa462. Jednak zanim doszło do procesu sądowego, independent counsel miał spore trudności podczas dochodzenia, które przeprowadzał. Były one spowodowane głównie niechęcią współpracy wyrażaną przez Prokurato­ rów Generalnych Meese’a i Thomburgha. Jeszcze w początkowej fazie śledztwa independent counsel pojawiły się opinie, że Attorney General, Edwin Meese, nie działał dostatecznie szybko, żeby uniknąć zniszczenia

462 W 1990 Poindextera uznano za winnego składania fałszywych zeznań oraz celowe­ go przedłużania śledztwa i skazano go na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności. Por. Maldwyn A. Jones, Historia U.S.A., op.cit., s. 705-707. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 239 dokumentów potrzebnych w śledztwie. Natomiast następca Meese’a na stanowisku Prokuratora Generalnego, Richard Thomburgh, nie zgodził się wydać dokumentów, które miały związek z udziałem Olivera Northa w sprawie. Dlatego też independent counsel zdecydował się wycofać za­ rzuty przeciw pułkownikowi. Sędzia Gessel zdecydował się znieść oby­ dwa oskarżenia tylko wówczas, gdy Prokurator Generalny udowodni, że interesy bezpieczeństwa narodowego wymagają trzymania dokumentów w zamknięciu. Thomburgh potwierdził to, zeznając pod przysięgą, i wte­ dy zniesiono oskarżenie. Komentując tę decyzję, sędzia Gessel wypowie­ dział znamienne słowa: „Nie ma znanego sądowi sposobu, żeby zmusić Prokuratora Generalnego Sta­ nów Zjednoczonych do oskarżania w danej sprawie, jeśli ten tego nie chce”463. Attorney General, Edwin Meese, znalazł się w centrum kilku innych dochodzeń independent counsel, do których doszło podczas jego urzędo­ wania na stanowisku szefa Departamentu Sprawiedliwości. Chodziło, między innymi, o nadużycia dokonane przez ambasadora Stanów Zjedno­ czonych w Szwajcarii oraz aferę Wedtech. Jednak pierwszy kontakt Edwina Meese’a z oskarżycielem specjal­ nym miał miejsce w roku 1984, podczas przesłuchań senackich dotyczą­ cych zatwierdzenia jego kandydatury na urząd Prokuratora Generalnego. Pojawiły się zarzuty dotyczące nieetycznego zachowania Meese’a w cza­ sach, kiedy był doradcą politycznym Prezydenta464. Przesłuchania zostały zawieszone, dopóki powołany independent counsel, Jacob Stein, nie zło­ żył raportu dotyczącego podejrzeń względem kandydata. Stein ogłosił, że zebrane przez niego dowody nie wystarczają, żeby oskarżyć Meese’a i tym samym postępowanie zostaje zakończone. W ten sposób jego kan­ dydatura została zgłoszona ponownie, a raport independent counsel został wykorzystany przez zwolenników Meese’a jako dowód, że nadaje się na urząd Prokuratora Generalnego465.

463 Glen Craney, Iran-Contra Case May Drop Two Counts. Congressional Quarterly Weekly Report, no. 47, January, Washington, D.C. 1989, s. 28-29. 464 Powołanie Meese’a zostało odsunięte w czasie na 10 miesięcy z powodu dochodze­ nia oskarżyciela specjalnego w kwestii, czy zatwierdzenie przez niego stanowisk rządo­ wych dla przyjaciół, od których uzyskał wsparcie finansowe, było naruszeniem prawa. Szerzej zob. Herman Schwartz, Packing the Courts: The Conservative Campaign To Re­ write the Constitution. Charles Scribner’s Sons, New York 1988, s. 31. 465 Nadine Cohadas, Meese Is Confirmed By Senate in Unusual Saturday Session. Congressional Quarterly Weekly Report, no. 43. Washington, D.C., March, 1985, s. 385. 240 Independent counsel — uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

Faith Whittlesley, która pełniła w roku 1986 funkcję ambasador Sta­ nów Zjednoczonych w Szwajcarii, była podmiotem wielu oskarżeń o nadużywanie swojej pozycji. Departament Sprawiedliwości otrzymał informacje, że Whittlesley wykorzystała w niewłaściwy sposób fundusze, które zostały darowane ambasadzie. Była podejrzewana o wykorzystanie funduszy na goszczenie przyjaciół, w tym na zorganizowanie przyjęcie dla Prokuratora Generalnego, Meese’a. Istniały również podejrzenia, że Whittlesley groziła swojemu bezpośredniemu zastępcy dymisją, ponie­ waż chciał on współpracować podczas ewentualnego śledztwa w sprawie nadużyć. Po przeprowadzeniu wstępnego dochodzenia, Attorney General stwierdził, że dalsze śledztwo nie jest konieczne, dlatego też nie ma po­ trzeby powoływać independent counsel. Meese uzasadniał swoją decyzję tym, że nie znalazł bezpośredniego związku Faith Whittlesley ze sprawą i nie posiadał żadnych dowodów przeciwko pani ambasador. Krytycy tej decyzji twierdzili, że Prokurator Generalny naruszył wiele standardów wprowadzonych przepisami Ethics Act. Komentując działania Meese’a, oskarżyciel specjalny z czasów Watergate - Archibald Cox - powiedział: „Decyzja Attorney General wydąje się być oparta częściowo na współczuciu, jakie Messe ma w stosunku do ambasador Whittlesley. Opieranie się na współ­ czuciu nie powinno mieć miejsca w przypadku osoby, która posiada konflikt inte­ resów. Edwin Meese pracował razem z panią ambasador w Białym Domu i był podejmowany przez nią w Szwajcarii. Czy ktokolwiek w takiej pozycji, może być pewny, że jego ocena sytuacji nie jest podyktowana bliskimi relacjami politycz­ nymi?”466. Jednak krytyczne opinie nie mogły zmienić postanowienia Prokurato­ ra Generalnego, który miał pełne prawo nie żądać powołania independent counsel. Na mocy ustawy z roku 1978 jego decyzja nie podlega rewizji. Jest to zatem ogromna władza w rękach kierownika Departamentu Spra­ wiedliwości. Wiosną 1987 roku Attorney General, Edwin Meese, znalazł się w centrum kolejnego dochodzenia, w tak zwanej aferze Wedtech. Poja­ wiły się zarzuty, że we wczesnych latach osiemdziesiątych Meese, jako ówczesny doradca Prezydenta, nakazał członkom personelu Białego Do­ mu skontaktować się z Departamentem Obrony w imieniu Bronx Wedtech Corporation. W następstwie tych działań, w latach 1983-1986, firma Wedtech otrzymała miliony dolarów w kontraktach wojskowych, na pod­ stawie różnych programów stworzonych w celu pomocy uzyskania umów rządowych przez firmy kierowane przez mniejszości. W lipcu 1988 roku,

466 Katy J. Harriger, Independent Justice..., op.cit., s. 134-136. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 241 independent counsel, James McKay wystosował raport o zaangażowaniu Meese’a w skandal. Nie znalazł jednak wystarczającej ilości dowodów, by go oskarżyć. Stwierdził jednak, że Meese nadużył swoich kompeten­ cji, poprzez branie udziału w dyskusjach dotyczących przemysłu teleko­ munikacyjnego. W odpowiedzi na raport, Meese zaprzeczył jakimkol­ wiek zarzutom, ogłaszając jednocześnie zamiar rezygnacji ze stanowiska Prokuratora Generalnego46 . Lata osiemdziesiąte pełne były skandali i afer związanych z działa­ niami różnych urzędników federalnych i w związku z tym - bardzo czę­ sto sięgano po independent counsel, jako instytucję mającą doprowadzić do wyjaśnienia okoliczności tych afer i skandali oraz wskazania win­ nych46 . Jedna z takich spraw, wydawałoby się typowych, okazała się mieć wpływ na dalsze funkcjonowanie urzędu independent counsel. W roku 1986 powołano oskarżyciela specjalnego, w celu zbadania za­ rzutów, które wyniknęły z dochodzenia kongresowego z roku 1982 w sprawie nadużyć dokonanych w Environmental Protection Agency. Theodore Olson, urzędnik Departamentu Sprawiedliwości (pracujący w Office of Legal Counsel), był podejrzewany o kłamstwo podczas ze­ znawania w Kongresie, a także o przetrzymywanie dowodów potrzeb­ nych w dochodzeniu. Independent counsel, Alexia Morrison, miała zatem zebrać dowody w sprawie Olsona i podjąć decyzję o ewentualnym po­ stawieniu go w stan oskarżenia. Jednak wkrótce po rozpoczęciu docho­ dzenia, zostało ono przerwane, ponieważ Olson wniósł do sądu sprawę przeciwko działaniom independent counsel. W ten sposób doszło do bar­ dzo głośnego procesu, który zakończył się w roku 1988 przed Sądem Najwyższym46 . Sędziowie stanęli w obliczu decyzji o określeniu kon­ stytucyjności Ethics in Government Act i oceny działania independent counsel w oparciu o zasadę separation of powers.

Rozstrzygając spór Morrison v. Olson, Sąd Najwyższy zdecydowaną większością głosów podtrzymał przepisy Ethics in Government Act w odniesieniu do independent counsel. Sędziowie stwierdzili, że ustawa nie narusza klauzuli mianowania (appointments clause). Independent co­ unsel jest urzędem wewnętrznym w rozumieniu tej klauzuli (urzędem *

467 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 243-244. 461 Por. tabela 3. 469 Morrison v. Olson 487 U.S. 654 (1988). 242 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... niższym)470. Oskarżyciel nie jest kierownikiem departamentowym, po­ nieważ może być usuwany przez wysokiego rangą urzędnika administra­ cji wykonawczej. Posiada kompetencje do działania jedynie w zakresie nadanych mu obowiązków, a jego urząd posiada ograniczoną jurysdyk­ cję. Sąd odrzucił również argument, że klauzula mianowania nie zezwala Kongresowi na umieszczenie kompetencji mianowania independent co­ unsel poza władzą wykonawczą. Sędziowie orzekli, że zarówno język, tło historyczne, jak i oryginalny zamiar twórców Konstytucji, jakie kryją się za appointments clause, nie dowodzą takiego argumentu. Sąd jednak za­ strzegł, że Kongres nie może nadać nieograniczonych kompetencji pane­ lowi sędziów do ustalania jurysdykcji independent counsel. Jurysdykcja ta musi być zdefiniowana w związku z okolicznościami faktycznymi, któ­ re spowodowały dochodzenie podjęte przez Prokuratora Generalnego i jego żądanie powołania independent counsel w konkretnej sprawie. Zdaniem Supreme Court, ustawa z roku 1978 nie nadaje panelowi sę­ dziów kompetencji do nadzorowania oskarżyciela podczas wykonywania przez niego obowiązków dochodzeniowo-śledczych, ponieważ byłoby to naruszeniem artykułu III Konstytucji. Sędziowie mieli kłopoty z interpretacją przepisu Ethics in Government Act, który zezwalał panelowi sędziów na rozwiązanie (termination) urzę­ du independent counsel. Sąd stwierdził, że ten przepis powinien być ro­ zumiany bardzo wąsko471. Przepis ten nie oznacza, że sędziowie mogą usunąć urzędnika w chwili, kiedy jego śledztwo jest w toku, ponieważ ta kompetencja należy do Prokuratora Generalnego. Zapis ten odnosi się jedynie do sytuacji, kiedy praca independent counsel jest zakończona, lub, gdy nie ma obiektywnej potrzeby jej kontynuowania. Nie można wy­ korzystywać zatem tej klauzuli do sprawowania kontroli nad independent counsel przez sędziów. W jednej z najważniejszych części orzeczenia, Supreme Court stwier­ dził, że ustawa nie naruszyła zasady separation ofpowers. Na podstawie przepisów Ethics Act, Kongres wcale nie zwiększył swych kompetencji kosztem władzy wykonawczej: Prokurator Generalny posiada możliwość usunięcia independent counsel, w wyniku określonych okoliczności, dzięki czemu władza wykonawcza może realizować swoją podstawową kompetencję stania na straży właściwego przestrzegania prawa. Co wię­ cej, decyzja Attorney General powołania independent counsel nie podlega

470 Por. rozdział 1. 471 Faktem jest, że w historii jeszcze nigdy nie korzystano z tego zapisu. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 243 rewizji. Dlatego też Sąd zajął stanowisko, że konstytucyjna zasada po­ działu władzy nie została w tym wypadku naruszona. Choć każde orzeczenie Sądu Najwyższego tworzone jest poprzez de­ cyzję większości Sędziów, niekiedy warto przyjrzeć się argumentacji tych spośród Justices, którzy zajęli odmienne stanowisko od większościowe­ go. Ośmiu Sędziów rozstrzygało spór Morrison v. Olson, z czego aż siedmiu opowiedziało się za uznaniem przepisów dotyczących indepen­ dent counsel, jako zgodnych z Konstytucją. Tylko jeden Justice, Antonin Scalia, napisał dissenting opinion, która sprzeciwiała się opinii większo­ ściowej472. Należy przytoczyć jego argumentację, ponieważ ukazuje ona odmienne spojrzenie na instytucję oskarżyciela specjalnego. Scalia zgodził się, że ważne jest to, co wybiera większość, ale on woli pozostać przy opiniach mądrych ludzi, którzy tworzyli Konstytucję, i dwieście lat historii miało potwierdzić jego poglądy. Konstytucja wy­ raźnie mówi: „władza wykonawcza będzie w rękach Prezydenta Stanów Zjednoczonych”. Scalia stwierdził, że poglądy Ojców Założycieli, doty­ czące zasady podziału władzy były kluczowe dla osiągnięcia „sprawie­ dliwych rządów”. Nadały one poszczególnym gałęziom władzy kompe­ tencje, które miały pomóc w przezwyciężeniu prób wkraczania przez inne gałęzie władzy w ich sferę działalności. W ten sposób władza wykonaw­ cza ma się bronić przed próbami ograniczenia jej kompetencji. „W tej sprawie właśnie o to chodzi. O kompetencje. O władzę”. Patrząc na kon­ tekst polityczny sprawy, Scalia stwierdził, że Prokurator Generalny nie miał wyjścia, musiał powołać independent counsel, kiedy zasugerował mu to komitet sądowy Izby Reprezentantów, bo polityczne konsekwencje (dla niego i Prezydenta) byłyby zgubne, gdyby tego nie zrobił. Skrytyko­ wał pozostałych Sędziów za to, że opierali swoją decyzję na technicznych kwestiach, a nie na analizie zasady separation of powers. Podkreślił, że przeprowadzanie dochodzenia w sprawach karnych i oskarżanie należy do kompetencji władzy wykonawczej oraz, że ustawa pozbawia Prezy­ denta wyłącznej kontroli tej kompetencji. Ustawa stworzyła oskarżyciela, który realizuje funkcje wykonawcze, nie będąc odpowiedzialnym przed egzekutywą. Scalia stwierdził ponadto, że independent counsel nie jest

472 Dissenting opinion to opinia sprzeciwiająca się większościowej decyzji sądu, nato­ miast concurring opinion to decyzja, która co prawda zgadza się z opinią większościową, lecz nie zgadza się ze sposobem argumentacji prawnej. Szerzej zob. William Bumham, Introduction to the Law and Legal System of the United States. West Publishing Co., St. Paul, Minnesota 1995; E. Allan Farnsworth, Introduction to the Legal System of the United States. Oceana Publications, New York 1996. 244 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... urzędnikiem niższym (tzw. inferior). Podsumowując swoją opinię, przy­ znał że państwo otrzymało urząd, który przyniesie mu dużo szkody. Pomimo uznania przez Sąd Najwyższy przepisów Ethics in Govern­ ment Act, krytyka urzędu independent counsel nie osłabła. Tym bardziej, że po orzeczeniu Morrison v. Olson, Alexia Morrison kontynuowała swoje dochodzenie, aby po roku zakończyć je z braku dowodów. Zatem po trzech latach kosztownego i czasochłonnego śledztwa okazało się ono bezskuteczne. Jedynym ważnym efektem tej sprawy, była decyzja Sądu Najwyższego w sprawie konstytucyjności independent counsel.

Kolejne lata przyniosły następne dochodzenia przeprowadzane przez oskarżyciela specjalnego. Szczególnie za czasów administracji Prezy­ denta Clintona i kierownictwa Departamentu Sprawiedliwości Janet Re­ no, doszło do wielu kontrowersyjnych działań w odniesieniu do indepen­ dent counsel. Wyniknęły bowiem sytuacje, kiedy Prokurator Generalny sprzeciwiał się powołaniu oskarżyciela, w chwili, kiedy istniały podej­ rzenia co do postępowania najwyższych urzędników administracji wyko­ nawczej. W 1992 roku Kongres nie przyznał koncesji urzędowi oskarżyciela. Republikanie, nieufni wobec urzędu z powodu rezultatów śledztwa w sprawie Iran-Contra, blokowali ponowny charter dla ustawy473. W tym czasie pojawiły się jednak zarzuty przeciwko Prezydentowi Clintonowi o naruszenie prawa, w umowie dotyczącej nieruchomości w Arkansas, kiedy jeszcze był gubernatorem tego stanu (tak zwana afera Whitewater). Wówczas Republikanie zdecydowali się przegłosować koncesję dla inde­ pendent counsel - jednak zanim Kongres zdołał ponownie autoryzować ustawę, Prokurator Generalny, Janet Reno, powołała oskarżyciela, który miał podlegać tylko i wyłącznie Departamentowi Sprawiedliwości. Został nim Robert Fiske - były U.S. Attorney dla Południowego Dystryktu No­ wego Jorku, który rozpoczął śledztwo w roku 1994. Tymczasem, kilka miesięcy później, przepisy dotyczące independent counsel uzyskały charter, ze specjalnym zapisem, który umożliwiał Fiske ponowne mia­ nowanie, tym razem, na mocy ustawy. Jednak zamiast zatwierdzić urzę­ dującego oskarżyciela, specjalny panel sędziów stwierdził, że nie jest on wystarczająco obiektywny, ponieważ został mianowany przez Attorney General. Konsekwentnie, sędziowie mianowali Kennetha Starra, byłego

m Louis Fisher, The Politics of Shared Power..., op.cit., s. 138-140. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 245 sędziego federalnego i Solicitor Generał, do poprowadzenia śledztwa przeciw Prezydentowi47'’. Śledztwo przeprowadzone przez Starra zakończyło się po pięciu la­ tach i doprowadziło do wszczęcia procedury impeachment przeciwko Prezydentowi Clintonowi. Dochodzenie independent counsel kosztowało prawie 50 milionów dolarów i było obserwowane przez większość społe­ czeństwa amerykańskiego, które na żywo śledziło działania Starra - prze­ słuchania świadków, raporty i przedstawianie zarzutów. Zwolennicy Pre­ zydenta oskarżali independent counsel o polityczną motywację jego działań i chęć udowodnienia winy Billa Clintona, bez względu na oko­ liczności. Kenneth Stan w swoim raporcie końcowym oskarżył Prezy­ denta o krzywoprzysięstwo przed wielką ławą przysięgłych oraz utrud­ nianie prac dochodzeniowo-śledczych, co stało się bezpośrednim skutkiem wszczęcia postępowania w trybie impeachment. Jednak Kon­ gresowi nie udało się przegłosować usunięcia Clintona z urzędu i mógł on go dalej sprawować, aż do zakończenia drugiej kadencji w roku 2000474 475.

Jednak wcześniejsze wybory prezydenckie, w roku 1996, na mocy których Clinton został wybrany na drugą kadencję, podniosły zarzuty o naruszenie reguł finansowania kampanii wyborczej przez kandydatów partii demokratycznej. Prokurator Generalny, Janet Reno, skutecznie opierała się głosom wzywającym do powołania independent counsel, że­ by zbadać podejrzenia, szczególnie te przeciw Prezydentowi Clintonowi i Wiceprezydentowi Gore. Jednocześnie zgodziła się na dochodzenie w sprawie Sekretarza Spraw Wewnętrznych Bruce’a Babbitta, który miał rzekomo wprowadzić w błąd Kongres w sprawie swojej roli w nadaniu licencji na kasyno plemieniu indiańskiemu, które wspomogło finansowo partię demokratyczną. Carol Elder Bruce została mianowana w celu prze­ prowadzenia dochodzenia, w marcu 1998. Janet Reno była krytykowana zarówno za zbyt wąskie rozumienie przepisów (powoływanie zbyt wielu independent counsels niż potrzeba), jak i zbyt szerokie (odmowa powołania independent counsel w skandalu finansowym kampanii). Twierdziła, że w wielu przypadkach istniały ograniczenia natury technicznej lub nie było podstaw powoływania oskarżyciela. Ponadto argumentowała, że nawet jeśli doszło do jakichś

474 Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 286. 475 www.pbs.org - w sprawie pierwszego zarzutu Senat zagłosował 45 do 50, a w sprawie drugiego 50 do 50 i Clinton został uniewinniony. 246 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę... drobnych naruszeń, polityka Departamentu Sprawiedliwości nie polegała na oskarżaniu za wszelką cenę, chyba że wystąpiły przypadki coercion (działania pod przymusem) lub świadomego naruszenia prawa. Skoro jednak dochodzenie wstępne nie ujawniło istnienia takich okoliczności, nie było potrzeby powoływania independent counsel6. Jest to wyraźny przykład występowania konfliktu kompetencji w łonie urzędu Attomey Generał. Powiązania polityczne Prokuratora z wysokimi rangą urzędni­ kami administracji mogą prowadzić do instrumentalnego traktowania prawa i upolityczniania procesów law enforcement. Janet Reno, komentując po latach swoją decyzję o niepowołaniu inde­ pendent counsel w sprawie zarzutów dotyczących finansowania kampa­ nii, stwierdziła: „To, co musisz zrobić w pierwszym 90-dniowym etapie, to określić, czy ist­ nieją konkretne i wiarygodne informacje, które wymuszają powołanie indepen­ dent counsel. Nie ma znaczenia, z jakiej jesteś partii, najważniejsze, żeby podążać w myśl przepisów ustawy”476 477. Niezależnie od tego, czy istniała wystarczająca ilość dowodów prze­ ciwko Prezydentowi i Wiceprezydentowi, faktem jest, że nadanie kom­ petencji do decydowania o powołaniu independent counsel Prokuratorowi Generalnemu, który jest politycznie związany ze swymi przełożonymi, jest dosyć ryzykowne.

Głównym celem ustawy wprowadzającej w życie independent counsel było odzyskanie zaufania publicznego rządu, w sytuacji, gdy wysocy ran­ gą urzędnicy wykonawczy są oskarżani o popełnienie przestępstwa. Wcześniej zadanie przeprowadzania dochodzenia lub powoływania oskarżyciela specjalnego należało do Departamentu Sprawiedliwości. Jednak upolitycznienie, do jakiego doszło w wyniku skandalu Watergate, spowodowało, że zaczęto się zastanawiać nad zmianami ustrojowymi, które „uzdrowiłyby” amerykański system rządowy. Stworzono instytucję special prosecutor, przekształconą później w independent counsel. Od samego jednak początku napotkała ona na ostrą krytykę z różnych stron sceny politycznej. Krytyka dotyczyła albo samej konstrukcji ustrojowej urzędu, albo sposobów i efektów jego działania.

476 Katy J. Harriger, Independent Justice..., op.cit., s. 141-143; Robert North Roberts, Ethics in the U.S. Government..., op.cit., s. 287. 477 Wywiad Jima Lehrera z Janet Reno, styczeń 2001. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 247

Spośród osób, które krytykowały independent counsel z przyczyn strukturalnych, znalazł się Prokurator Generalny Prezydenta Reagana, William French Smith. „Po uważnym przestudiowaniu przepisów Ethics in Government Act i analizie jego praktycznych efektów przez ostatnie kilka lat, mam poważne obawy co do jego konstytucyjności. W niektórych, lub nawet we wszystkich przypadkach, ustawa wydaje się być sprzeczna z zasady separation of powers. Kompetencja do stosowania prawa i oskarżania za przestępstwa federalne została przyznana przez Konstytucję władzy wykonawczej. Co więcej, sądy zawsze orzekały, że oskarża­ nie w tych sprawach jest funkcją egzekutywy i należy do wyłącznych kompetencji Prokuratora Generalnego, który jest odpowiedzialny przed Prezydentem. Ethics in Government Act usuwa odpowiedzialność za stosowanie prawa federalnego z władzy wykonawczej i przyznaje ją urzędnikowi, który nie jest ani mianowany, ani odpowiedzialny przed Prezydentem lub Attorney General, a usunięty może być tylko w wyjątkowych przypadkach”478 479. W podobnym tonie wypowiadali się również sami oskarżyciele spe­ cjalni. Przykładem może być stanowisko ostatniego independent counsel, Kennetha Starra. Starr, po złożeniu raportu końcowego swego pięciolet­ niego dochodzenia przeciwko Prezydentowi Clintonowi, został przesłu­ chany przez Senate Governmental Affairs Committee, w celu odpowie­ dzenia na pytania dotyczące przydatności i skuteczności urzędu, który sprawował. 14 kwietnia 1999 roku Senat przeprowadzał przesłuchania w sprawie podstaw ewentualnego przedłużenia o kolejne 4 lata przepisów o independent counsel. Wówczas Starr stwierdził, że prawo, na podstawie którego wykonywał swoje obowiązki, jest „strukturalnie niespójne i kon­ stytucyjnie wątpliwe” i nie powinno uzyskać kolejnej koncesji. Według niego, „ustawa próbuje stworzyć czwartą gałąź władzy w systemie trzech gałęzi władzy” . Stan używa zatem argumentów zbliżonych do Smitha i przede wszystkim Sędziego Antonia Scalia, autora dissenting opinion w sprawie Morrison v. Olson. Krytyka independent counsel dotyczyła również skutków i sposobów działania urzędu. Niektórzy z oskarżycieli wydawali bowiem miliony dolarów i spędzili długie miesiące bez znalezienia żadnych konkretnych dowodów przeciwko osobom, w stosunku do których toczyło się docho­ dzenie. Szczególnie krytykowano działania independent counsel, Alexii Morrison, po wyroku w sprawie Morrison v. Olson po prostu zakończyła

478 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration. Hoover In­ stitution Press, Stanford University, California 1991, s. 175. 479 Przesłuchania Kennetha Starra przed Senackim Komitetem do spraw Międzyrzą­ dowych, 14 kwietnia 1999 - www.cnn.com - strona informacyjna sieci CNN. 248 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

śledztwo, które ciągnęło się około 28 miesięcy. Od 1978 roku do roku 1999 doszło do dwudziestu dochodzeń przeprowadzonych przez urząd independent counsel. Szacowany koszt tych śledztw wynosi około 150 milionów dolarów, z czego niemal jedna trzecia to dochodzenie przeciw­ ko Prezydentowi Clintonowi, prowadzone przez Kennetha Starra . Poddane krytyce zostają również sposoby działania oskarżycieli, po­ nieważ według wielu obserwatorów dochodzenie wygląda tak, że sporzą­ dzane jest oskarżenie, bez formalnej szansy do obrony przez osobę podej­ rzaną. Co więcej, śledztwo independent counsel wydaje się uderzać w konkretną osobę, zanim dochodzenie rzeczywiście zostanie rozpoczę­ te480 481. Attorney General, Benjamin Civiletti, uważał natomiast, że oskar­ życiel zajmuje się wielkimi dochodzeniami, bazując na zbyt małej liczbie dowodów482. Innego typu obawy wyraził Prokurator Generalny, Edward Levi: „(...) ustawa stwarza możliwości dla stronniczej ingerencji w proces law en­ forcement, powoduje nagłaśnianie rzekomych przestępstw osób, którym nie udo­ wodniono jeszcze winy - wszystko może doprowadzić do ustanowienia niespra­ wiedliwego systemu”483. Na pewne niebezpieczeństwa związane z funkcją oskarżyciela wska­ zywał na początku lat czterdziestych XX wieku Prokurator Generalny, Robert Jackson. Twierdził on, że: „(...) jeśli oskarżyciel ma wybrać sprawę, może równie dobrze wybierać oskarżonego. To najbardziej niebezpieczne prawo w rękach każdego oskarżyciela: że wybierze ludzi, co do których wydaje mu się, że są na pewno winni, a nie skoncentruje się na sprawach, którymi powinien się zająć. Istnieje mnóstwo ksią­ żek, które zawierają opisy wielu przestępstw i nie jest problemem podciąganie ich pod konkretne osoby”484. Przepisy dotyczące independent counsel wygasły 30 czerwca 1999 ro­ ku i od tego czasu nie zostały przywrócone przez Kongres. Może dzieje się tak z powodu braku widocznych afer, może z powodu skupienia się społeczeństwa i rządu amerykańskiego na problemach walki z terrory­

480 Tasha Vincent, The Evolution of Witch-Hunting? The Life and Death of the Inde­ pendent Counsel Act - www.infoplease.com - słownik internetowy, encyklopedia. 481 Nowak, Rotunda, Constitutional Law, op.cit., s. 297. 482 Louis Fisher, The Politics of Shared Power..., op.cit., s. 138-140. 483 William French Smith, Law and Justice in the Reagan Administration, op.cit., s. 182. 484 Przemówienie na Drugiej Dorocznej Konferencji United States Attorneys, Los An­ geles, kwiecień 1940. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 249 zmem, a może z tego powodu, że nie ma na razie skutecznej opcji dla urzędu, który mógłby spełniać rolę kontroli wewnętrznej w administracji rządowej. David C. Viadeck oraz Alan B. Morrison podnoszą trzy ważne kwe­ stie dotyczące urzędu independent counsel, które powinny pojawić się przed jego ponowną autoryzacją: 1. gdzie umieścić urząd oskarżyciela - czy poza Departamentem Sprawiedliwości, czy też w jego łonie, tak, jak było przed rokiem 1978? 2. w jaki sposób zapobiec nadużyciom, jakie pojawiły się podczas działania poszczególnych independent counsels'? 3. jeśli Kongres nie wyda koncesji oskarżycielowi, to, czy należy w ogóle stworzyć nowy urząd wewnątrz Departamentu Sprawiedliwości, który zajmowałby się sprawami korupcji i nadużyć wśród wysokich rangą urzędników administracji rządowej?4 5.

Niewątpliwie umieszczenie urzędu independent counsel w łonie De­ partamentu Sprawiedliwości może doprowadzić do sytuacji zbyt dużej kontroli jednostki przez Prokuratora Generalnego. Ideą Ethics In Government Act było stworzenie instytucji, która mogłaby w sposób nie­ zależny przeciwdziałać naruszeniom prawa przez urzędników administra­ cji rządowej. Instytucja ta, mogąc przeprowadzać dochodzenia, zbierać dowody i oskarżać, stawała się główną jednostką nadzorującą działania władzy wykonawczej. Choć była ona częściowo zależna od Attorney Ge­ neral (wniosek o powołaniu, odwoływanie w określonych okoliczno­ ściach), od panelu sędziów (powoływanie, określanie jurysdykcji) oraz od Kongresu (decydowanie co cztery lata o przyszłości jednostki), posiadała jednak ogromne możliwości przeprowadzania śledztwa bez ingerencji z zewnątrz. Nieograniczony budżet i możliwość dostępu do wszelkich dokumentów zapewniała niezależność i skuteczność działań independent counsel. Historia jednak pokazała, że nie zawsze ta niezależność była re­ spektowana - były przypadki niepowoływania independent counsel, na mocy samodzielnej decyzji Prokuratora Generalnego. Istniały przypadki odmowy wydania jakichś dokumentów rządowych, które były chronione ze względu na „bezpieczeństwo państwa”. Trafnie problem ten ujmuje Senator Thompson: *

4,5 David C. Viadeck, Alan B. Morrison, The Independent Counsel Act: Thoughts About What Congress Should Consider In Deciding Whether To Reauthorize It. Public Citizen, 1999 - www.citizen.org - artykuly. 250 Independent counsel - uzdrowienie systemu czy zamach na zasadę...

„(...) co się stanie, gdy Attorney General, który ma pełną władzę w tym zakre­ sie, odmówi powołania independent counsel w sprawie, dla której ustawa została stworzona? Co się stanie, kiedy mianowanie oskarżycieli zostanie zablokowane, w przypadku śledztwa dotyczącego Prezydenta i jego współpracowników? Co wówczas z publicznym zaufaniem do tej jednostki?”48 . Jak zatem widać, Prokuratorzy Generalni mają wpływ na jakość i skuteczność śledztw przeprowadzanych przez independent counsels. Dzieje się tak w sytuacji, gdy jednostka ta jest formalnie umieszczona poza Departamentem Sprawiedliwości. Dlatego, jeśli oskarżyciel byłby ustawowo zależny od Attorney General, urzędnik ten mógłby w jeszcze pełniejszy sposób ingerować w jego działania. Niechlubnym przykładem jest na pewno skandal Watergate, podczas wyjaśniania którego zarówno Prokuratorzy Generalni, jak i Prezydent, mieli wpływ na dochodzenie przeprowadzane przez Archibalda Coxa487486 488. To właśnie, między innymi, z tych przyczyn doszło do wprowadzenia Ethics in Government Act w roku 1978. Sytuacja o tyle się zmieniła, że ustanowiony wówczas spe­ cial prosecutor uzyskiwał pewną niezależność. Jednak kwestie powoły­ wania go i odwoływania nadal pozostawały w rękach Prokuratora Gene­ ralnego. Przeciwnicy independent counsel twierdzą, że jest to czwarta gałąź władzy, której istnienie pogwałca podstawowe zasady konstytucyjne. Jednocześnie dodają, że czasochłonne i kosztowne dochodzenia nie zaw­ sze okazują się skuteczne, prowadząc często do zniesławienia osób, prze­ ciwko którym się toczą. Ponadto, bardzo często oskarżyciele traktowali swoje funkcje jako pracę dodatkową, skupiając się na własnej pracy prawniczej48 . Trudno jednoznacznie znaleźć przeciwwagę dla tych argu­ mentów. Na pewno ustawa wprowadzająca instytucję oskarżyciela powinna zostać zreformowana. Powinno się zapewnić mu daleko idącą niezależ­ ność, zapewniając jednocześnie, że prowadzone przez niego dochodzenia będą krótsze, ale bardziej skuteczne. Otwartą pozostaje kwestia narusze­ nia zasady separation of powers. Umieszczenie independent counsel w łonie Departamentu Sprawiedliwości sprawiłoby, że zarzut „czwartej

486 Kąty J. Harriger, Independent Justice.... op.cit., s. 141-143. 487 Szerzej zob. John Q. Barret, Ali or Nothing, or Maybe Cooperation..., op.cit., s. 549. 488 Dla przykładu, Kenneth Starr, sprawując funkcję independent counsel, prowadził wiele spraw klientów prywatnych, przez co nie mógł się w zupełności poświęcić pracy oskarżyciela. Co więcej, reprezentował interesy firm, które często realizowały zadania dla rządu - w ten sposób pojawia) się konflikt interesów. System polityczny Stanów Zjednoczonych... 251 władzy” musiałby upaść. Władza sądownicza nie posiadałaby wpływu na mianowanie oskarżyciela, a także na określanie jego jurysdykcji. Inde­ pendent counsel byłby urzędnikiem podległym jedynie władzy wykonaw­ czej. Jednak jaka jest wówczas idea tworzenia tego typu instytucji? Czyż nie byłaby ona narażona na ingerencje polityczne ze strony urzędników Departamentu Sprawiedliwości czy Prezydenta? Czyż nie doświadczała­ by - podobnie jak Prokurator Generalny - konfliktu kompetencji? Funkcje przyznane independent counsel mogłyby być, na przykład, wykonywane przez Prokuratora Generalnego. Nie trzeba byłoby tworzyć odrębnej jednostki, która byłaby narażona na zarzuty niekonstytucyjności. Attorney Generał - chief law officer of the nation - byłby najlepszym kandydatem na to stanowisko. Z technicznego punktu widzenia posiadał­ by wykwalifikowane zaplecze pracowników departamentowych, którzy realizują funkcje dochodzeniowo-śledcze. Doświadczenie, jakie nabył na stanowisku Prokuratora Generalnego, pomogłoby mu przeprowadzać do­ chodzenia, natomiast mianowałby się sam - po wstępnym dochodzeniu podejmowałby decyzję, co do słuszności dalszego postępowania. Jednak istnieje przeszkoda uniemożliwiająca takie rozwiązanie. Jest nią konflikt kompetencji. Dopóki, realizując swoje podstawowe funkcje, Prokurator Generalny będzie napotykał na zderzenie polityki i prawa, które utrudnia jego dzia­ łania, dopóty nie może być mowy o przejęciu przez niego uprawnień oskarżyciela w sprawach nadużyć władzy wykonawczej. W pewnym sen­ sie Attorney Generał pełni już taką funkcję - ma ścigać z urzędu wszelkie naruszenia prawa federalnego. Jednak zależność polityczna uniemożliwia wypełnianie tej funkcji w sposób właściwy. Podobnie będzie w przypad­ ku przyznania mu dodatkowych uprawnień. Jednostka przeprowadzająca dochodzenia, w przypadku naruszenia prawa przez urzędników wyko­ nawczych, musi być jednostką niezależną. Niezależną od nacisków poli­ tycznych, od ingerencji stronniczych i od konfliktu interesów. Attorney Generał nie może liczyć na niezależność, ponieważ właśnie wpływanie na siebie polityki i prawa powoduje występowanie konfliktu kompetencji. Dlatego też umieszczenie po stronie Prokuratora Generalnego uprawnień, jakie posiadał independent counsel, będzie możliwe tylko wówczas, jeśli dokonane zostaną zmiany ustrojowe w konstrukcji urzędu kierownika Departamentu Sprawiedliwości.

Konkluzje

Podsumowując analizę konstrukcji ustrojowej urzędu Prokuratora Ge­ neralnego Stanów Zjednoczonych, należy wskazać na następujące fakty: - obowiązki wynikające z politycznego mianowania Attorney Generał i jego zależność od Prezydenta pozostają w konflikcie z kompetencjami doradcy prawnego administracji wykonawczej; - reprezentowanie Stanów Zjednoczonych przed Sądem Najwyższym we wszystkich sprawach, w których państwo ma swój interes, podlega nadmiernej polityzacji ze strony Białego Domu; - współuczestnictwo w wyborze sędziów sądów federalnych, umiesz­ cza Prokuratora Generalnego w centrum procesów ściśle politycznych; - obowiązek realizowania polityki administracji jest bardzo często sprzeczny z realizacją kompetencji stosowania prawa w sposób właściwy.

Wniosek może być zatem tylko jeden: kompetencje przyznane urzęd­ nikowi pozostają ze sobą w konflikcie - trudno być jednocześnie pra­ cownikiem administracji wykonawczej podległym Prezydentowi oraz najwyższym urzędnikiem prawnym w państwie, którego cechować po­ winna niezależność. Ten wyraźny konflikt kompetencji jest rezultatem wadliwej konstrukcji ustrojowej urzędu, który wielokrotnie znajduje się na linii działań o charakterze prawnym i politycznym. Niezwykle trudnym zadaniem jest rozwiązanie problemu nachodzenia na siebie polityki i prawa w każdym departamencie wykonawczym, na każdym stanowisku rządowym. Jednak wydaje się to szczególnie trudne w łonie urzędu Prokuratora Generalnego, którego konstrukcja umożliwia istnienie konfliktu kompetencji, prowadzącego do niewłaściwej ingeren­ cji stronniczych i politycznych decyzji w sferę funkcjonowania chief law officer of the nation.

Niektóre normatywne konkluzje związane z urzędem Attorney Gene­ rał sąjasno zarysowane - Prokurator Generalny nie powinien angażować się w nielegalną, nieetyczną czy stronniczą działalność podczas pełnienia 254 Konkluzje swojej funkcji w administracji. Naruszanie prawa to poważne nadużycie, szczególnie na pozycji kierownika Departamentu Sprawiedliwości - A. Mitchell Palmer, John Mitchell czy Harry Daugherty, to przykłady Attorneys General, którzy działali w sposób niegodny piastowanego urzędu489. Ale ich zachowanie wynikało z cech indywidualnych oraz okoliczności, w jakich przyszło im sprawować urząd. Natomiast działania większości pozostałych Prokuratorów Generalnych były wypadkową konstrukcji ustrojowej urzędu, która umożliwiała i umożliwia nachodze­ nie na siebie polityki i prawa. William H. Rehnquist, obecny Chief Justice Sądu Najwyższego Sta­ nów Zjednoczonych, powiedział w latach siedemdziesiątych, że proble­ mem Departamentu Sprawiedliwości jest to, że każdy Prokurator Gene­ ralny chce być nie tylko doskonałym prawnikiem, ale również świetnym politykiem. Zdaniem Rehnquista, wynika to ze specyfiki amerykańskiej administracji, ponieważ podobne podejście prezentują kierownicy pozo­ stałych departamentów wykonawczych. Prokurator Generalny powinien jednak stronić od działań politycznych, skupiając się na działalności prawniczej, jako chief law officer of the nation. W innym wypadku pro­ wadzi to do podejmowania stronniczych decyzji, które opierają się na krótkotrwałych celach danej administracji490. Oczywiście można się również zastanawiać, czy składanie dymisji przez Prokuratorów Generalnych, sprzeciwiających się polityce Prezy­ dentów nie jest wystarczającym dowodem ochrony prawa i polityki. W historii obserwowaliśmy takie przypadki, ale należą one do rzadkości. Wręcz przeciwnie - to Prezydenci częściej wymuszali rezygnację szefa Departamentu Sprawiedliwości, co nie prowadziło raczej do ochrony prawa i polityki. I nie chodzi o sytuacje, w których Prokuratorzy mieliby działać w sposób nielegalny, ale sytuacje niezgodności między polityką administracji a polityką departamentu. Już sam fakt ważenia interesów politycznych z legalnością działań uniemożliwia właściwe stosowanie prawa. Powyższe sformułowania mogą prowadzić do wniosku, że Prokurator Generalny staje się najważniejszą jednostką w amerykańskiej administra­ cji, od której zależy, czy państwo będzie funkcjonowało w sposób wła­ ściwy. Takie stwierdzenie byłoby nadużyciem, ponieważ amerykański

4,9 Nancy V. Baker, Conflicting Loyalities: Law and Politics in the Attorney General’s Office 1789-1990. University Press of Kansas, Kansas 1992, s. 166. 4,0 Mitchell Rogovin, Reorganizing Politics out of the Department of Justice. Ameri­ can Bar Association Journal, vol. 64, New York 1978, s. 856. Konkluzje 255 system polityczno-prawny nie wspomina o wyjątkowej roli tego urzędni­ ka. Ta wyjątkowa rola jest jednak widoczna przy bliższej analizie kon­ strukcji urzędu Prokuratora - nie jest on wyłącznie odpowiedzialny za zachowanie legalizmu w państwie, ale jest osobą, od której wymaga się wyłącznie legalizmu w działaniu.

Istnienie konfliktu kompetencji w łonie urzędu Prokuratora General­ nego Stanów Zjednoczonych powoduje konieczność wprowadzenia pew­ nych zmian ustrojowych, które zapewniłyby urzędnikowi daleko idącą niezależność od nacisków i ingerencji politycznych. Poniższe propozycje wydają się najbardziej logiczne przy przyjęciu tezy, że powinien to być urzędnik służący państwu, a nie Prezydentowi, w myśl zasady rule of law. Ewentualne zmiany ustrojowe mogłyby zatem polegać na: - ograniczeniu kompetencji Attorney General do funkcji prawniczych; - rezygnacji z przewodzenia przez niego Departamentowi Sprawie­ dliwości; - odejściu od funkcji urzędnika gabinetowego, który ma za zadanie doradzanie w kwestiach politycznych; - reformie procesu mianowania Attorney General', - stworzeniu kadencyjności urzędu Prokuratora Generalnego, który działałby niezależnie od kadencji Prezydenta Stanów Zjednoczonych.

Jednym z głównych problemów Departamentu Sprawiedliwości jest lokalizacja w jednym miejscu zbyt wielu kompetencji, które są tak bardzo zróżnicowane. Zmusza to Attorney General do zajęcia się wieloma spra­ wami natury politycznej. Dlatego też zaufanie ludzi do tej instytucji zo­ stało nadszarpnięte. Mitchell i Wendy Rogovin proponują ograniczenie kompetencji Departamentu Sprawiedliwości do czysto prawniczych, co zmniejszyłoby konflikty występujące w jego łonie, potwierdziłoby funk­ cję Attorney General jako głównego prawnika administracji rządowej i spowodowałoby wzrost zaufania do tej instytucji491. Niewątpliwie obec­ na konstrukcja urzędu Prokuratora Generalnego, jako jednostki posiada­ jącej kompetencje prawnicze i polityczne, prowadzi do wielu negatyw­ nych konsekwencji, sprawiając że chief law officer of the nation postrzegany jest bardzo często jako chief law officer of the President.

491 Wendy M. Rogovin, Mitchell Rogovin, The Office of Attorney General - Not Pro­ perly Political. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 328. 256 Konkluzje

Jeśli Prokurator Generalny ma być najbardziej kompetentnym urzęd­ nikiem administracji w sferze prawnej, powinien skupić się na realizacji swoich podstawowych funkcji - wydawania opinii prawnych, reprezen­ towania Stanów Zjednoczonych przed sądami oraz stosowania prawa. Gdyby rola Attorney Generał jako doradcy Prezydenta została ograniczo­ na do kwestii prawnych i nie posiadałby on wpływu na polityczne decy­ zje podejmowane w łonie gabinetu prezydenckiego, cechowałaby go większa niezależność niż ma to miejsce obecnie. Rezygnacja z przewod­ niczenia Departamentowi Sprawiedliwości odciążyłaby Prokuratora Ge­ neralnego z wykonywania zadań administracyjnych oraz pełnienia poli­ tycznej roli w gabinecie. O ile logiczne jest pozostawienie po stronie Attorney Generał uprawnień do wydawania opinii prawnych wszystkim szefom federalnych departamentów wykonawczych, o tyle uczestnictwo w spotkaniach politycznie zorientowanego inner cabinet nie wydaje się konieczne. Kwestie poruszane przez Prezydenta podczas posiedzeń gabi­ netowych powodują upolitycznienie Attorney Generał, od którego szef rządu oczekuje porad w sprawach nie tylko natury prawnej. Z drugiej strony, rezygnacja z kierowania Department of Justice mo­ głaby utrudnić Prokuratorowi Generalnemu wykonywanie uprawnień z zakresu law enforcement, które wiążą się z nadzorem urzędnika nad jednostkami departamentowymi w terenie. Skoro stosowanie prawa nale­ ży do podstawowych kompetencji Attorney Generał, może należałoby pozostawić Prokuratorowi przewodniczenie pracom departamentu, zmie­ niając jedynie relacje pomiędzy nim a podległymi mu urzędnikami i agentami? Jednym z problemów konstrukcji ustrojowej Departamentu Sprawiedliwości jest bowiem wpływ Prezydenta na mianowanie najwyż­ szych rangą urzędników departamentu. Nadanie Prokuratorowi General­ nemu możliwości mianowania i zwalniania swoich podwładnych mogło­ by być najlepszą gwarancją efektywnego działania Departamentu Spra­ wiedliwości i skutecznego stosowania prawa federalnego492. Część z obecnych kompetencji Prokuratora Generalnego - choć z za­ łożenia należy do kompetencji prawniczych - zostało poddanych nad­ miernej polityzacji. Dzieje się tak na pewno w przypadku uprawnień do mianowania sędziów sądów federalnych. Rola Attorney Generał w proce­ sie, który podlega naciskom politycznym z różnych stron (Prezydent, Se­ nat, grupy interesów), utrudnia zachowanie przez urzędnika niezależności przy wyborze odpowiednich kandydatów na stanowiska sędziów federal­

492 Griffin B. Bell, Daniel J. Meador, Appointing U.S. Attorneys. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993, s. 253. Konkluzje 257 nych. Dlatego też należałoby zmienić sposób wyboru sędziów, szczegól­ nie Sędziów Sądu Najwyższego Stanów Zjednoczonych albo wyłączyć Prokuratora Generalnego z procesu ich mianowania. Zakładając, że spo­ sób wyboru sędziów jest zapisany w Konstytucji i stanowi jeden z pod­ stawowych elementów zasady separation of powers (istniejący w powią­ zaniu z systemem checks and balances), prostsze wydaje się to drugie rozwiązanie. Spośród różnych propozycji związanych z reformą urzędu Attorney Generał, często pojawia się propozycja wyciągnięcia urzędnika spod za­ leżności politycznej Prezydenta493. Jest to oczywiście związane z proce­ sem mianowania i odwoływania Prokuratora Generalnego. Obecnie uprawnienia te leżą po stronie Prezydenta, który ma decydujący wpływ na to, kto stanie na czele Departamentu Sprawiedliwości i jak długo sprawować będzie swoje stanowisko. Tymczasem, gdyby Prokurator Ge­ neralny był wybierany w sposób apolityczny lub gdyby pełnił swój urząd niezależnie od kadencji Prezydenta, wówczas mógłby z większą swobodą realizować swoje prawnicze obowiązki, bez oglądania się na poglądy po­ lityczne swoich przełożonych. Tak radykalna reforma wydaje się jednak niemożliwa do wcielenia w życie, ponieważ mogłaby podnieść zarzuty naruszania zasady podziału władz i systemu kontroli i równowagi.

W ostatnich trzydziestu latach podejmowano różne próby odpolitycz­ nienia Departamentu Sprawiedliwości, szczególnie po aferze Watergate. Kolejni Prezydenci i ich Prokuratorzy Generalni zapewniali w kampa­ niach wyborczych, że proces upolityczniania Department of Justice musi się zakończyć, niemniej jednak pozostawało to w sferze obietnic wybor­ czych. Podjęto próbę stworzenia instytucji oskarżyciela specjalnego, któ­ ra miała zmniejszyć polityczną działalność Attorneys Generał, a w rze­ czywistości nie tylko nie osiągnęła zamierzonego skutku, ale również stała się przedmiotem krytyki z wielu stron. Zatem problem konfliktu kompetencji w łonie urzędu Prokuratora Generalnego istnieje nadal - trudno o jednoznaczne rozwiązanie tego konfliktu. Z drugiej strony, skoro konstrukcja urzędu Prokuratora Generalnego istnieje w niezmienionej formie od wielu lat i jest elementem sprawnie funkcjonującego systemu państwowego Stanów Zjednoczonych, to może zmiana jednego elementu spowodowałaby negatywne skutki dla całego systemu?

493 Por. ed. Daniel J. Meador, Conference: Proper or Improper White House Involve­ ment in the Work of Department of Justice, Interplay of Law and Policy? University of Virginia, Jan 4-5, Virginia 1980. 258 Konkluzje

W Stanach Zjednoczonych najwyższym prawem jest Konstytucja. Re­ publika federalna - system oparty na podziale władz i systemie kontroli i równowagi - utrudnia zmianę Konstytucji. Amerykanie stworzyli me­ chanizm, który przetrwał wiele lat i okazał się oporny na zmiany, przede wszystkim na zmiany ustrojowe. Konstytucja Stanów Zjednoczonych stała się od początku swego istnienia fundamentalnym prawem ziemi, które z praktycznych powodów wydaje się niezmienne494. 495 Dlatego też zmiany w funkcjonowaniu poszczególnych elementów tworzących dzia­ łającą poprawnie całość, wydają się trudne do zastosowania. Ważną cechą rządów prawa w systemie konstytucyjnym Stanów Zjednoczonych jest to, że każdy uczestnik tego systemu powinien liczyć się z działaniami pozostałych uczestników, realizujących nadane im uprawnienia. Dla każdego urzędnika administracji wykonywanie wła­ snych kompetencji bez ograniczeń wiązałoby się z naruszeniem rule of laww. Dlatego na pierwszy rzut oka wydaje się, że Prokurator General­ ny, realizując nadane ustawowo kompetencje, działa zgodnie z podsta­ wowymi zasadami amerykańskiego systemu konstytucyjnego. Nie należy jednak zapominać, że konflikt pomiędzy tymi ustawowo nadanymi kom­ petencjami może doprowadzić do naruszenia fundamentalnego założenia amerykańskiego konstytucjonalizmu: Stany Zjednoczone mają charakte­ ryzować rządy prawa, a nie rządy ludzi.

Jeden z najbardziej niezależnych Prokuratorów Generalnych, Edward Levi, który pełnił swój urząd za kadencji Prezydenta Geralda Forda, stwierdził: „Nic nie może tak osłabić jakości życia i nic nie może bardziej utrudnić reali­ zacji najważniejszych celów społecznych, jak brak zapewnienia ze strony spra­ wujących władzę, że prawo nie jest instrumentem stronniczej polityki i że jest zgodne z najwyższymi wartościami, które drzemią w każdym człowieku”496. Niewątpliwie, osobą odpowiedzialną za to zapewnienie jest przede wszystkim chief law officer of the nation - Prokurator Generalny Stanów Zjednoczonych.

494 Andrzej Bryk, The Origins of Constitutional Government. Higher Law and the Sources of Judicial Review. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1999. 495 Michael McConnell, The Rule of Law and the Role of the Solicitor General. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988, s. 1113. 496 Ronald G. Carr, Mr. Levi At Justice. University of Chicago Law Review, vol. 52, Chicago 1985, s. 300. Aneks 2003

ZJEDNOCZONYCH

STANÓW

SPRAWIEDLIWOŚCI

DEPARTAMENT 260 Aneks

Tabela 1

PROKURATORZY GENERALNI STANÓW ZJEDNOCZONYCH 1789-2003

ATTORNEY URZĘDOWANIE PREZYDENT GENERAL 1. Edmund Randolph 1790-1794 Washington 2. William Bradford 1794-1795 Washington 3. Charles Lee 1795-1801 Washington/Adams 4. Levi Lincoln 1801-1805 Jefferson 5. John Breckenridge 1805-1806 Jefferson 6. Caesar Rodney 1807-1811 Jefferson/Madison 7. William Pinckney 1811-1814 Madison 8. Richard Rush 1814-1817 Madison 9. William Wirt 1817-1829 Monroe/Adams 10. John Berrien 1829-1831 Jackson 11. Roger Taney 1831-1833 Jackson 12. Benjamin Butler 1833-1838 Jackson/Van Buren 13. Felix Grundy 1838-1839 Van Buren 14. Henry Gilpin 1840-1841 Van Buren 15. John Crittenden 1841 Harrison/Tyler 16. Hugh Legare 1841-1843 Tyler 17. John Nelson 1843-1845 Tyler 18. John Mason 1845-1846 Polk 19. Nathan Clifford 1846-1848 Polk 20. Isaac Toucey 1848-1849 Polk 21. Reverdy Johnson 1849-1850 Taylor 22. John Crittenden 1850-1853 Fillmore 23. Caleb Cushing 1853-1857 Pierce 24. Jeremiah Black 1857-1860 Buchanan 25. Edwin Stanton 1860-1861 Buchanan Aneks 261

ATTORNEY URZĘDOWANIE PREZYDENT GENERAL 26. Edward Bates 1861-1864 Lincoln 27. James Speed 1864-1866 Lincoln/Johnson 28. Henry Stanberry 1866-1868 Johnson 29. William Evarts 1868-1869 Johnson 30. Ebenezer Hoar 1869-1870 Grant 31. Amos Akerman 1870-1872 Grant 32. George Williams 1872-1875 Grant 33. Edwards Pierrepoint 1875-1876 Grant 34. Alphonso Taft 1876-1877 Grant 35. Charles Devens 1877-1881 Hayes 36. Wayne MacVeagh 1881 Garfield 37. Benjamin Brewster 1881-1885 Arthur 38. Augustus Garland 1885-1889 Cleveland 39. William Miller 1889-1893 Harrison 40. Richard Olney 1893-1895 Cleveland 41. Judson Harmon 1895-1897 Cleveland 42. Joseph McKenna 1897-1898 McKinley 43. John Griggs 1898-1901 McKinley 44. Philander Knox 1901-1904 McKinley 45. William Moody 1904-1906 T. Roosevelt 46. Charles Bonaparte 1906-1909 T. Roosevelt 47. George Wickersham 1909-1913 Taft 48. James McReynolds 1913-1914 Wilson 49. Thomas Gregory 1914-1919 Wilson 50. A. Mitchell Palmer 1919-1921 Wilson 51. Harry Daugherty 1921-1924 Harding 52. Harlan F. Stone 1924-1925 Coolidge 53. John Sargent 1925-1929 Coolidge 54. William Mitchell 1929-1933 Hoover 55. Homer Cummings 1933-1939 F.D. Roosevelt 56. Frank Murphy 1939-1940 F.D. Roosevelt 57. Robert Jackson 1940-1941 F.D. Roosevelt 262 Aneks

ATTORNEY URZĘDOWANIE PREZYDENT GENERAL 58. Francis Biddle 1941-1945 F.D. Roosevelt 59. Tom Clark 1945-1949 Truman 60. J. Howard McGrath 1949-1952 Truman 61. James McGranery 1952-1953 Truman 62. Herbert Brownell 1953-1957 Eisenhower 63. William Rogers 1957-1961 Eisenhower 64. Robert Kennedy 1961-1964 Kennedy/Johnson 65. Nicholas Katzenbach 1965-1966 Johnson 66. Ramsey Clark 1967-1969 Johnson 67. John Mitchell 1969-1972 Nixon 68. Richard Kleindienst 1972-1973 Nixon 69. Elliot Richardson 1973 Nixon 70. William Saxbe 1974-1975 Nixon 71. Edward Levi 1975-1977 Ford 72. Griffin Bell 1977-1980 Carter 73. Benjamin Civiletti 1980-1981 Carter 74. William French Smith 1981-1985 Reagan 75. Edwin Meese 1985-1988 Reagan 76. Richard Thornburgh 1988-1991 George Bush 77. William Barr 1991-1993 George Bush 78. Janet Reno 1993-2000 Clinton 79. John Ashcroft 2000- George W. Bush

Źródło: www.usdoj.gov Aneks 263

Tabela 2 SOLICITORS GENERAL STANÓW ZJEDNOCZONYCH 1870-2003

SOLICITOR URZĘDOWANIE PREZYDENT GENERAL 1. Benjamin Bristow 1870-1872 Grant 2. Samuel Phillips 1872-1885 Grant-Arthur 3. John Goode 1885-1886 Cleveland 4. George Jenks 1886-1889 Cleveland 5. Orlow Chapman 1889-1890 Harrison 6. William Howard Taft 1890-1892 Harrison 7. Charles Aldrich 1892-1893 Harrison 8. Lawrence Maxwell, Jr. 1893-1895 Cleveland 9. Holmes Conrad 1895-1897 Cleveland 10. John Richards 1897-1903 McKinley 11. Henry Hoyt 1903-1909 T. Roosevelt 12. Lloyd Wheaton Bowers 1909-1910 Taft 13. Frederick Lehmann 1910-1912 Taft 14. William Marshall Bullit 1912-1913 Taft 15. John William Davis 1913-1918 Wilson 16. Alexander Kong 1918-1920 Wilson 17. William Frierson 1920-1921 Wilson 18. James Beck 1921-1925 Harding 19. William Mitchell 1925-1929 Coolidge 20. Charles Evans Hughes 1929-1930 Hoover 21. Thomas Thacher 1930-1933 Hoover 22. James Crawford Biggs 1933-1935 F.D. Roosevelt 23. Stanley Reed 1935-1938 F.D. Roosevelt 24. Robert Jackson 1938-1940 F.D. Roosevelt 25. Francis Biddle 1940-1941 F.D. Roosevelt 26. Charles Fahy 1941-1945 F.D. Roosevelt 27. J. Howard McGrath 1945-1946 Truman 28. Philip Perlman 1947-1952 Truman 29. Walter Cummings, Jr 1952-1953 Truman 264 Aneks

SOLICITOR URZĘDOWANIE PREZYDENT GENERAL 30. Simon SobelofT 1954-1956 Eisenhower 31. J. Lee Rankin 1956-1961 Eisenhower 32. Archibald Cox 1961-1965 Kennedy/Johnson 33. Thurgood Marshall 1965-1967 Johnson 34. Erwin Griswold 1967-1973 Johnson/Nixon 35. Robert Bork 1973-1977 Nixon/Ford 36. Wade McCree 1977-1981 Carter 37. Rex Lee 1981-1985 Reagan 38. Charles Fried 1985-1989 Reagan 39. Kenneth Starr 1989-1993 George Bush 40. Drew Days, III 1993-1996 Clinton 41. Seth Waxman 1997-2001 Clinton 42. Theodore Olson 2001- George W. Bush

Źródło: www.usdoj.gov Aneks 265

Tabela 3

DOCHODZENIA PRZEPROWADZANE PRZEZ OSKARŻYCIELI SPECJALNYCH 1978-1999

PODEJRZANY ZARZUTY KADENCJA SKUTEK Hamilton Jordan używanie narkotyków Jimmy Carter brak skazania Tim Kraft używanie narkotyków Jimmy Carter brak skazania Raymond Donovan powiązania z mafią Ronald Reagan brak skazania Edwin Meese nieetyczne zachowanie Ronald Reagan brak skazania Michael Deaver krzywoprzysięstwo Ronald Reagan skazany Theodore Olson usiłowanie oszustwa Ronald Reagan brak skazania 11 skazań/2 14 osób w związku Ronald Reagan/ nielegalna sprzedaż broni wyroki zniesio­ z aferą Iran-Contra George Bush ne skazań a/wyrok Lyn Nofziger nieetyczne zachowanie Ronald Reagan zniesiony zamieszanie w aferę Edwin Meese Ronald Reagan brak skazania Wedtech nieprawidłowości finan­ Lawrence Wallace Ronald Reagan brak skazania sowe nadużycia w procedurach Urzędnicy Depart­ przetargowych, próby ment of House and George Bush wiele skazań zatuszowania nieprawi­ Urban Development dłowości Przedstawiciele naruszenie prywatności George Bush brak skazań kampanii Busha Billa Clintona Oskarżony w trybie impe­ Bill Clinton afera Whitewater Bill Clinton achment! brak skazania próby zatuszowania nie­ Mike Espy Bill Clinton skazany prawidłowości Henry Cisneros utrudnianie śledztwa FBI Bill Clinton skazany nieprawidłowości finan­ zginął w czasie Ron Brown Bill Clinton sowe urzędowania nieprawidłowości finan­ Eli Segal Bill Clinton brak skazania sowe 266 Aneks

PODEJRZANY ZARZUTY KADENCJA SKUTEK nieprawidłowości finan­ Bruce Babbitt Bill Clinton brak skazania sowe Alexis Herman nielegalny handel Bill Clinton brak skazania

Źródło: www.infoplease.com Bibliografia

Dokumenty federalne

Konstytucja Stanów Zjednoczonych 1787. Judiciary Act 1789. Attorneys General of the United States 1789-1985. U.S. Department of Justice, Washington, D.C., 1985. Cabinets & Counselors: President and the Executive Branch. Congressional Quar­ terly, Washington, D.C. 1997. Congressional Quarterly's Guide to the Presidency. Congressional Quarterly’s Inc., Washington, D.C. 1989. Memorandum from Attorney General Kennedy to President Kennedy About His Meeting With Soviet Ambassador Dobrynin, October 24, 1962. U.S. Department of State, Foreign Relations Of the United States, Washington, D.C., vol. XI, 1961-1963. Model Rules of Professional Conduct. Center for Professional Responsibility, Ameri­ can Bar Association, New York 2000. National Association of Attorneys General, The Report on the Office of the Attorney General. D.C. Government Printing Office, Feb. 1971. 20fh Anniversary of the Office of the Attorney General, 1789-1989. Department of Justice, Office of the Attorney General and Justice Management Division, Wash­ ington, D.C. 1991. Official Opinions of the Attorneys General of the United States. Government Printing Office, Washington, D.C., vol. 1-41,1852-1982. Opinions of the Office of Legal Counsel. Government Printing Office, Washington D.C., vol. I, 1977. Senate Judiciary Committee, Hearings on the nomination of Griffin Bell to be Attor­ ney General. 95th Congress, Government Printing Office, Washington, D.C. 1977. Understanding the Federal Courts. Administrative Office of the United States Courts, Washington, D.C. 1999. U.S. Congress, Journals of the Continental Congress. Government Printing Office, Washington, D.C. 1912. 268 Bibliografia

Wykaz orzeczeń sądowych

ALA Schechter Poultry Corp. v. United States 295 U.S. 495 (1935). Anthony v. Massachussetts 415 F. Supp. 485 (1976). Banco National de Cuba v. Sabbatino 376 U.S. 398 (1964). Bob Jones University v. United States 461 U.S. 574 (1983). Ex Parte Milligan 71 U.S. 2 (1866). Frazier v. Elmore 180 Tenn. 232 (1943). Hepburn v. Griswold 75 U.S. 603 (1869). Humphrey Executor v. United States 295 U.S. 602 (1935). Knox v. Lee 79 U.S. 457 (1871). Korematsu v. United States 323 U.S. 214 (1944). Marbury v. Madison 5 U.S. 137 (1803). McCulloch v. Maryland 17 U.S. 316 (1816). Morrison v. Olson 487 U.S. 654 (1988). Myers v. United States 272 U.S. 52 (1926). Parker v. Davis 79 U.S. 457 (1871). Railroad Retirement Board v. Alton R.R. - 295 U.S. 330 (1935). Regents of University of California v. Bakke 438 U.S. 265 (1978). Roev. MWe410 U.S. 113 (1973). Rogers v. Bellei 837 U.S. 815 (1971). United States v. Butler -297 U.S. 1 (1936). United States v. Nixon 418 U.S. 683 (1974). West Coast Hotel Co. v. Parish 300 U.S. 379 (1937). Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer 343 U.S. 579 (1952).

Monografie

Abraham Henry J., Judicial Process. An Introductory Analysis of the Courts of the United States, England and France. Oxford University Press, New York 1980. Abraham Henry J., Justices, Presidents and Senators: A History of the U.S. Supreme Court Appointments From Washington to Clinton. Rowman and Littlefield Pub­ lishers, Lanham 1999. Baker Nancy V., Conflicting Loyalities: Law and Politics in the Attorney General's Office 1789-1990. University Press of Kansas, Kansas 1992. Ball Howard, The Bakke Case. Race, Education and Affirmative Action. University Press of Kansas, Kansas 2000. Bankowicz Marek, Fenomen demokracji. PiT, Kraków 1999. Bell Griffin B., Ostrów Ronald J., Taking Care of the Law. William Morrow & Co., New York 1986. Bibliografia 269

Beveridge Albert J., The Life of John Marshall. Boston 1980. Biddle Francis, In BriefAuthority. Doubleday, Garden City, New York 1962. Blackstone William, Commentaries on the Laws of England. University of Chicago, Chicago 1979. Bryk Andrzej, The Origins of Constitutional Government. Higher Law and the Sources of Judicial Review. Wydawnictwo Uniwersytetu Jagiellońskiego, Kraków 1999. BumhamWilliam, Introduction to the Law and Legal System of the United States. West Publishing Co., St. Paul, Minnesota 1995. Burt Robert A., Constitution In Conflict. The Belknap Press of Harvard University Press, Cambridge, Massachussetts 1963. Caplan Lincoln, The Tenth Justice. The Solicitor General and the Rule of Law. Vin­ tage Books, New York 1988. Cass Ronald A., The Rule of Law in America. John Hopkins University Press, Balti­ more 2001. Clayton Cornell W., Government Lawyers. University of Kansas Press, Lawrence 1995. Coben Stanley, A. Mitchell Palmer: Politician. DaCapo Press, New York 1972. Cole George F., The American System of Criminal Justice. Brooks, Cole, California 1986. Cooray Mark, The Australian Achievement: From Bondage to Freedom. University of Sydney, Sydney 1996. Corwin Edward S., The President: Office and Powers 1787-1984: History and Analy­ sis of Practice and Opinion. New York University Press, New York 1984. Cox Archibald, The Court and the Constitution. Houghton Mifflin Company, Boston 1987. Cronin Thomas E., Genovese Michael A., The Paradoxes of the American Presi­ dency. Oxford University Press, New York 1998. Cronin Thomas E., The State of the Presidency. Little Brown, Boston 1980. Cummings Homer, Liberty Under Law and Administration. Charles Scribner’s Sons, New York 1934. Cummings Homer, McFarland Carl, Federal Justice: Chapters in the History of Jus­ tice and the Federal Executive. DaCapo Press, New York 1970. Federalist Papers. Penguin Putnam Inc., New York 1999. Farnsworth E. Allan, Introduction to the Legal System of the United States. Oceana Publications, New York 1996. Fisher Louis, American Constitutional Law. Carolina Academic Press, N. Carolina 2001. Fisher Louis, Constitution Between Friends: Congress, the President and the Law. Palgrave Macmillan, New York 1978. Fisher Louis, Politics of Shared Power. Congress and the Executive. Texas A&M University, Texas 1998. Fisher Louis, President and Congress. Power and Policy. The Free Press, New York 1972. Frank John P., Judicial Appointments: Controversy and Accomplishment. Supreme Court Historical Society, Washington, D.C., Yearbook 1977. 270 Bibliografia

Fried Charles, Order and Law. Simon & Schuster, New York 1991. Fuess Claude M., The Life of Caleb Cushing. Harcourt, Brace & Company, New York 1923. Garlicki Leszek, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych Ameryki. Zakład Narodowy im. Ossolińskich, Wroclaw 1981. Gebethner Stanisław, Rząd i opozycja Jej Królewskiej Mości. Warszawa 1967. Greenberg Gerald S., Historical Encyclopedia of U.S. Independent Counsel Investi­ gations. Greenwood Publishing Group Inc., Westport 2000. Grzybowski Marian, Federalny aparat wykonawczy w Stanach Zjednoczonych Ame­ ryki. Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1992. Guthman Edwin O., Shulman Jeffrey, Robert Kennedy: In His Own Words. Bantham Books, New York 1988. Hall Kermit L., Wiecek William M., Finkelman Paul, American Legal History. Cases and Materials. Oxford University Press, New York 1991. Harriger Katy J., Independent Justice: The Special Prosecutor in American Politics. University Press of Kansas, Kansas 2000. Harris Richard, Justice - the Crisis of Law, Order and Freedom in America. E.P. Dutton & Company Inc., New York 1970. Hogue Arthur R., Origins of the Common Law. Liberty Fund, Indianapolis 1985. Huston Luther A., The Department of Justice. Frederick Ungar Publishing Co, New York 1957. Huston Luther A., Miller Arthur S., Krislov Samuel, Dixon Robert G. jr., Roles of the Attorney General of the United States. American Enterprise Institute for Public Policy Research, Washington, D.C. 1968. Jacob Herbert, Law and Politics in the United States. Little Brown, Boston 1986. Jaślan Janina, Jaślan Henryk, Słownik terminologii prawniczej i ekonomicznej angiel­ sko-polski. Wiedza Powszechna, Warszawa 1991. Johnson Charles, Brickman Danette, Independent Counsel: The Law and the Investi­ gations. Texas A & M University, Texas 2001. Johnson Paul, A History of the American People. Phoenix Giant, Orion Books, Lon­ don 1998. Jones Maldwyn A., Historia U.S.A. Wydawnictwo Marabut, Gdańsk 2002. Kenedy Robert F., Thirteen Days. A Memoir of the Cuban Missile Crisis. W.W. Nor­ ton & Company, New York 1971. Kleindienst Richard, Justice: The Memoirs of Attorney General Richard Kleindienst. Jameson Books, Ottawa, Illinois 1985. Kmiec Douglas W., The Attorney General's Lawyer: Inside the Meese Justice De­ partment. Praeger, New York 1992. Kom Jessica, The Power of Separation: American Constitutionalism and the Myth of the Legislative Veto. Princeton University Press, Princeton 1997. Kurian George Thomas, Historical Guide to the U.S. Government. Oxford University Press, New York 1998. Levasseur Alain A., Baker John S., An Introduction to the Law of the United States. University Press of America, Lanham 1992. Locke John, Dwa traktaty o rządzie. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1992. Bibliografia 271

Lockhart William B., Kamisar Yale, Choper Jesse H., ShifTrin Steven H., Fallon Richard H., The American Constitution. Cases, Comments, Questions. West Pub­ lishing Co., St. Paul, Minnesota 1996. Lowi Theodore J., Ginsberg Benjamin, American Government. Freedom and Power. W.W. Norton & Company, New York 1990. Lowi Theodore J., Kennedy Robert F., Pursuit of Justice. Harper & Row, New York 1964. Ludwikowska Anna M., System prawa Stanów Zjednoczonych. Toruń 1999. MacMillan Compendium, How Government Works. MacMillan Library Reference, New York 1999. Mania Andrzej, The National Security Council i amerykańska polityka wobec Europy Wschodniej 1945-1960. Uniwersytet Jagielloński, Kraków 1994. Małajny Ryszard M., Pozycja ustrojowa Kongresu U.S.A. Katowice 1995. Manning Bayless, Federal Conflict of Interest Law. Harvard University Press, Cam­ bridge, Massachusetts 1964. Meador Daniel J., The President, the Attorney General and the Department ofJustice. White Burkett Miller Center, University of Virginia, Charlottesville 1980. Meador Ed. Daniel J., Conference: Proper or Improper White House Involvement in the Work of Department of Justice, Interplay of Law and Policy? University of Virginia, Jan 4-5, Virginia 1980. Miller Arthur S., The Supreme Court. Myth and Reality. Greenwood Press, Westport, Connecticut 1978. Nanace Dale A., Law and Justice. Cases and Readings on the American Legal System. Carolina Academic Press, N. Carolina 1994. Navasky Victor, Kennedy Justice. Atheneum, New York 1971. Neustadt Richard E., Presidential Power. The Politics of Leadership. John Wiley & Sons Inc., New York 1960. Nowak John E., Rotunda Ronald D., Constitutional Law. West Group, St Paul, Min­ nesota 2000. Patrick John J., Pious Richard M., Ritchie Donald A., Oxford Guide to the U.S. Government. Oxford University Press, Oxford, New York 2001. Posner Richard A., The Federal Courts. Crisis and Reform. Harvard University Press, Harvard 1985. Powell Jefferson H., The Constitution and the Attorneys General. Carolina Academy Press, Durham, N.C. 1999. Pullo Andrzej, Prezydent a Kongres Stanów Zjednoczonych w świetle konstytucyjnych zasad podziału i równoważenia władz. Uniwersytet Gdański, Gdańsk 1986. Pyle Christopher, Pious Richard M., President, Congress and the Constitution. Power and Legitimacy in American Politics. Free Press MacMillan, New York 1984. Ragsdale Lyn, Presidential Politics. Houghton Mifflin Company, Boston 1993. Re Joseph R., Re Edward D., Brief Writing and Oral Argument. Oceana Publishing Co., New York 1987. Redish Martin H., The Constitution As Political Structure. Oxford University Press, New York 1995. Richards D.A.J., Foundation of American Constitutionalism. Oxford University Press, Oxford 1989. 272 Bibliografia

Roberts Robert North, Ethics in the U.S. Government: an Encyclopedia of Investiga­ tions, Scandals, Reforms and Legislation. Greenwood Press, Westport, Connecti­ cut 2001. Rossiter Clinton, Seedtime of the Republic. Harcourt, Brace & World, New York 1953. Salokar Rebecca Mae, The Solicitor General - Politics of Law. Temple University Press, Philadelphia 1992. Schlesinger Arthur M., Robert Kennedy and His Times. Houghton Mifflin Co., Boston 1978. Schlesinger Arthur M., The Imperial Presidency. Houghton Mifflin Company, Boston 1973. Schroeder Richard C., An Outline of American Government. U.S. Information Agency, Washington, D.C. 1979. Schultz David A., Law and Politics. Peter Lang, New York 1994. Schwartz Herman, Packing the Courts: The Conservative Campaign To Rewrite the Constitution. Charles Scribner’s Sons, New York 1988. Seymour Whitney North, jr., United States Attorney: An Inside View of Justice in America Under the Nixon Administration. William Morrow & Co., New York 1975. Siedlińska Violetta, Sądownictwo amerykańskie w Konstytucji Stanów Zjednoczonych Ameryki. Kraków 1997. Skrzydło Wiesław Ed., Ustroje państw współczesnych. Wydawnictwo Uniwersytetu Marie Curie-Skłodowskiej, Lublin 2001. Smith Stanley De, Brazier Rodney, Constitutional and Administrative Law. Pengiun Books, London 1989. Smith Steven D., The Constitution and the Pride of Reason. Oxford University Press, Oxford 1998. Smith William French, Law and Justice in the Reagan Administration. Hoover Insti­ tution Press, Stanford University, California 1991. Stich Rodney, Defrauding America. A Pattern of Related Scandals. Diablo Western Press, California 1994. Swisher Carl Brent, Cummings Homer, Selected Papers of Homer Cummings, Attor­ ney General of the United States, 1933-1939. Charles Scribner’s Sons, New York 1939. Szyszkowski Wacław, Sąd Najwyższy Stanów Zjednoczonych. Warszawa 1969. Tocqueville Alexis de, Democracy in America. Pengiun Putnam Inc., New York 1984. Tokarczyk Roman, Prawo amerykańskie. Zakamycze, Kraków 1998. Vanderbilt Arthur T., The Doctrine of Separation of Powers and Its Present-Day Sig­ nificance. University of Nebraska Press, Nebraska 1953. Woll Peter, Binstock Robert H., America s Political System. McGraw-Hill Inc., New York 1991. Zięba Andrzej, Parlament Wielkiej Brytanii. Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1994. Bibliografia 273

Artykuły naukowe

Babcock Barbara Allen, Defending the Government: Justice and the Civil Divison. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990. Barret John Q., All or Nothing, or Maybe Cooperation: Attorney’s General Power, Conduct and Judgement in Relation to the Work of an Independent Counsel. Mer­ cer Law Review, vol. 49, no. 2, Georgia 1998. Bates J. Leonard, The Teapot Dome Scandal and the Election of1924. The American Historical Review, vol. 60, issue 2, Washington, D.C. 1955. Bell Griffin B., The Attorney General: Federal Government Chief Lawyer and Chief Litigator, or One Among Many. Fordham Law Review, vol. 46, May, New York 1978. Bell Griffin B., Meador Daniel J., Appointing U.S. Attorneys. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993. Biden Joseph R., Balancing Law and Politics: Senate Oversight of the Attorney Gen­ eral 's Office. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990. Bloch Suzan Low, The Early Role of the Attorney General In Our Constitutional Scheme: In the Beginning There Was Pragmatism. Duke Law Journal, no. 3, Dur­ ham 1989. Borchard Edwin, The Attorney General's Opinion On the Exchange of Destroyers For Naval Bases. Amercian Journal of International Law, vol. 34, Oct., Washington, DC. 1940. Boyd Thomas M., Separating Law Enforcement From Policy: The Importance of Per­ ception. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993. Carr Ronald G., Mr. Levi At Justice. University of Chicago Law Review, vol. 52, Chi­ cago 1985. Cohadas Nadine, Meese Is Confirmed By Senate in Unusual Saturday Session. Con­ gressional Quarterly Weekly Report, no. 43. March, Washington, D.C. 1985. Cooley Rita W., Predecessors of the Federal Attorney General: The Attorney General In England and American Colonies. American Journal of Legal History, vol. 2, Philadelphia 1958. Cramton Roger C., On the Stead Fastness and Courage of Government Lawyers. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990. Craney Glen, Iran-Contra Case May Drop Two Counts. Congressional Quarterly Weekly Report, no. 47, January, Washington, D.C. 1989. Cushing Caleb, Office and Duties of the Attorney General. American Law Register 5, Dec. Pennsylvania 1856. Deen Rebecca E., Ignagni Joseph, Meemik James, Trends in the Solicitor General as Amicus 1953-2000. When Is He a Friend? When Is He Influential? American Po­ litical Science Association, San Francisco 20 Aug. - 2 Sep. 2001. Hammonds Oliver W., The Attorney General in the American Colonies. Anglo- American Legal History, Series 5.1, no. 3, New York University School of Law, New York 1939. 274 Bibliografia

Harmon John M., Memorandum Opinion for the Attorney General - Role of the So­ licitor General: Office of Legal Counsel. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988. Harriger Katy J., Separation of Powers and the Politics of Independent Counsels. Political Science Quarterly, vol. 109, issue 2, New York 1994. Harrison Lowell H., John Breckenridge: Western Statesman. The Journal of Southern History, vol. 18, May, Texas 1952. Heiser Peter E., The Opinion Writing Function of Attorneys General. Idaho Law Re­ view, vol. 18, Idaho 1982. Idelson Holly, Nyhan Paul, Waco Tragedy Sparks New Look at Guns and Law En­ forcement. Congressional Quarterly Weekly Report, vol. 51, May, Washington, D.C. 1993. Johnson Wallace H., Our Nation's Energy and Resources - Decision Making in Con­ flict. John Marshall Law Review, vol. 23, no. 2, Chicago 1990. Kauper Thomas E., Politics and the Justice Department: a View From the Trenches. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993. Landau Jack, Mitchell Recalled. New Orleans Times Picayune, New Orleans, Nov., 1988. Learned Henry Barret, The Attorney-General and the Cabinet. Political Science Quarterly, vol. 24, New York 1909. Locke John, Two Treaties on Government. Laslett, 1860. Maguire Paula K., The Attorney General: Politic Loyalty v. Professional Responsibil­ ity - The Ethical Challenge In Serving Three Masters. John Marshall Law Re­ view, vol. 23, no. 2, Chicago 1990. McConnell Michael, The Rule of Law and the Role of the Solicitor General. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988. McFeely William S., A Legacy of Slavery and Lynching: The Death Penalty as a Tool of Social Control. Carter Center Symposium on the Death Penalty, Georgia State University Law Review, July, Georgia 1997. McHargue Daniel S., President Taft's Appointments to the Supreme Court. The Jour­ nal of Politics, vol. 12, Aug., Georgia 1950. Moss Debra Cassens, Political Justice. American Bar Association Journal, vol. 74, New York 1988. Otis James, The Rights of the British Colonies Asserted and Proved. University of Missouri Studies, no. 4, Missouri 1929. Palmer A. Mitchell, The case against the Reds. Forum, vol. 63, 1920. Perry H.W., jr., U.S. Attorneys: Whom Shall They Serve? Law and Contemporary Problems, vol. 61, no. 1 & 2, Durham 1998. Ratner Sidney, Was the Supreme Court Packed by President Grant? Political Science Quarterly, vol. 50, Sep., New York 1935. Reagan Ronald, The Presidency and Separation of Powers. National Legal Center for the Public Interest, Washington, D.C. 1992. Rehnquist William H., Civil Liberty and the Civil War. National Legal Center for the Public Interest, Washington, D.C. 1996. Rogovin Mitchell, Reorganizing Politics out of the Department of Justice. American Bar Association Journal, vol. 64, New York 1978. Bibliografia 275

Rogovin Wendy M., Rogovin Mitchell, The Office of Attorney General - Not Properly Political. The Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993. Schlesinger Joseph A., Lawyers and American Politics: A Clarified View. Midwest Journal of Political Science, vol. 1, issue 1, Wisconsin 1957. Selig Joel L., Politics and Law Enforcement. Journal of Law and Politics, vol. 9, no. 2, Virginia 1993. Stem Robert L., The Solicitor General's Office and Administrative Agency Litigation. Loyola of Los Angeles Law Review, vol. 21, no. 4, California 1988. Strauss David A., The Solicitor General and the Interests of the United States. Law and Contemporary Problems, vol. 61, no. 1 & 2, Durham 1998. Swisher Carl Brent, The Supreme Court in Transition. The Journal of Politics, vol. 1, issue 4, Georgia 1939. Tyler John, Correspondence of President Tyler. William and Mary Quarterly Histori­ cal Magazine, vol. 12, Jan., Virginia 1904. Viadeck David C., Morrison Alan B., The Independent Counsel Act: Thoughts About What Congress Should Consider In Deciding Whether To Reauthorize It. Public Citizen, 1999. Wells Richard S., The Legal Profession and Politics. Midwest Journal of Political Science, vol. 8, issue 2, Wisconsin 1964. Wiley Richard, Bodine Laurence, Q and A With the Attorney General. American Bar Association Journal, vol. 71, Jul., New York 1985. Williams David, The Bureau of Investigation and Its Critics, 1919-1921: The Origins of Federal Political Surveillance. The Journal of American History, vol. 68, Dec., Pennsylvania 1981.

Internet

STRONY RZĄDOWE:

www.defenselink.mil - Department of Defense www.doc.gov - Department of Commerce www.doi.gov - Department of the Interior www.dol.gov - Department of Labor www.dot.gov - Department of Transportation www.ed.gov - Department of Education www.energy.gov - Department of Energy www.fbi.gov - Federal Bureau of Investigation www.hhs.gov - Department of Health and Human Services www.hud.gov - Department of Housing and Urban Development www.state.gov - Department of State www.usda.gov - Department ofAgriculture 276 Bibliografia www.usdoj.gov - Department of Justice, Office of Attorney General, Office of Solici­ tor General www.ustreas.gov - Department of Treasury www.whitehouse.gov - President of the United States, Department of Homeland Se­ curity www.va.gov - Department of Veteran Affairs

STRONY INFORMACYJNE: www.citizen.org - Public Citizen - artykuły www.cnn.com - wiadomości, artykuły www.findlaw.com - sprawy sądowe, artykuły prawnicze www.infoplease.com - słownik internetowy, encyklopedia, atlas i almanach www.pbs.org - wiadomości, artykuły