Delegatura w Białymstoku

LBI-4101-10-04/2012 P/12/134

WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli

Numer i tytuł kontroli P/12/134 – Funkcjonowanie funduszy sołeckich Jednostka Delegatura Najwyższej Izby Kontroli w Białymstoku przeprowadzająca kontrolę Kontrolerzy Joanna Muszyńska, st. inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 082001 z dnia 12 lipca 2012 r.; Beata Pawłowska, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 82003 z dnia 12 lipca 2012 r. Andrzej Juchnicki, doradca ekonomiczny, legitymacja służbowa nr 11840 [Dowód: akta kontroli str. 1-2] Jednostka Urząd Gminy Piątnica, ul. Stawiskowska 53, 18-421 Piątnica Poduchowna (zwany kontrolowana w dalszej treści „Urzędem”) Kierownik jednostki Edward Łada, Wójt Gminy Piątnica (zwany w dalszej treści „Wójtem”) kontrolowanej [Dowód: akta kontroli st. 3] II. Ocena kontrolowanej działalności 1 Ocena ogólna Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości , funkcjonowanie funduszu sołeckiego („funduszu”) w Gminie Piątnica.

Uzasadnienie W okresie objętym kontrolą w Urzędzie terminowo tworzono fundusz oraz oceny ogólnej prawidłowo wykorzystano środki funduszu w latach 2010-2012 (I półrocze). Stwierdzone nieprawidłowości polegały na: błędach w ustaleniu wysokości środków funduszu przypadających sołectwom w latach 2010-2012, wykorzystaniu w maju 2012 roku środków funduszu w kwocie 2.197 zł na przedsięwzięcie realizowane na podstawie wniosku, które nie spełniały wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim2, nieprawidłowym klasyfikowaniu środków przeznaczanych na remonty dróg gminnych oraz na wydatki i zakupy inwestycyjne.

III. Opis ustalonego stanu faktycznego 1. Organizowanie funduszu sołeckiego 1.1. Tworzenie funduszu sołeckiego Opis stanu Rada Gminy w terminach określonych w art. 6 i art. 1 ust. 1 ustawy o fs podjęła faktycznego uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu w budżecie Gminy na lata 2010, 2011 i 2012, tj. odpowiednio: 26 czerwca 2009 r., 30 marca 2010 r. i 18 marca 2011 r. [Dowód: akta kontroli str. 4-6]

1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm., zwana w dalszej treści „ustawą o fs”.

3 Inicjatorem wyodrębnienia funduszu w budżecie Gminy w 2010 roku byli Wójt i Radni, w 2011 roku – Wójt, Radni i Sołtysi, a w 2012 roku – Radni i Sołtysi. [Dowód: akta kontroli str. 7] Uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie Gminy na lata 2010, 2011 i 2012 funduszu przekazano Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Białymstoku („RIO”), z zachowaniem terminów wynikających z art. 90 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym3, tj. 1 lipca 2009 r., 1 kwietnia 2010 r. i 24 marca 2011 r. RIO nie wniosło uwag do treści ww. uchwał. [Dowód: akta kontroli str. 8-10] Wysokość funduszu (według uchwał budżetowych) wynosiła: w 2010 r. – 305.982 zł, w 2011 r. – 387.855 zł i w 2012 r. – 488.168 zł. Rada Gminy nie dokonywała w tych latach zmian wielkości funduszu, na podstawie art. 3 ust 1 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 11-21]

Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości nie stwierdzono nieprawidłowości. 1.2. Rozdysponowanie środków funduszu sołeckiego na sołectwa Opis stanu W badanym okresie Gmina składała się z 44 sołectw4. [Dowód: akta kontroli str. 34-37] faktycznego Wójt, w terminie do 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, przekazał sołtysom wszystkich sołectw informacje o wysokości środków z funduszu przypadających na dane sołectwo w latach 2010, 2011 i 2012, zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 22-32]

Kwota bazowa (Kb), o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o fs, dotycząca funduszu na 2010 r. wynosiła 2.188,12 zł, na 2011 r. – 2.467,79 zł i na 2012 r. - 2.772,09 zł. [Dowód: akta kontroli str. 117-122] Zgodnie z informacjami przekazanymi sołtysom, wielkość fundusz na lata 2010, 2011 i 2012 została przez Urząd określona odpowiednio na: 327.702 zł, 450.383,14 zł i 515.035,19 zł. Wielkość funduszu została ustalona na podstawie kwot bazowych (Kb), które według Urzędu wynosiły w tych latach: 1.775,97 zł, 2.435,82 zł i 2.782,47 zł. Żadnemu sołectwu nie przyznano środków w wysokości przekraczającej dziesięciokrotność tej kwoty. [Dowód: akta kontroli str. 117-122, 13-140] W latach 2009-2011 Wójt otrzymał odpowiednio: 40, 37 i 41 wniosków sołectw o przyznanie środków z funduszu. Wszystkie wnioski z 2009 r., dwa z 2010 r. i trzy z 2011 r. wpłynęły do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, tj. zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o funduszu sołeckim. [Dowód: akta kontroli str. 273-275, 448] Jak wynika z oświadczeń sołtysów i wyjaśnień Wójta Gminy Edwarda Łady powodem niezłożenia wniosków przez: 1) Kalinowo-Kolonię (w latach 2009-2011) był brak zainteresowania mieszkańców, Marianowo i Stary Drożęcin (w 2009 r.) oraz Górki Szewkowo (w 2010 r.) – brak potrzeb, w związku z ich zaspokojeniem z budżetu gminy, 2) Pęzę (w 2009 r.), Kobylin (w 2010 r.) i Kosaki (w 2010 r.) – brak

3 Dz. U. Nr z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. 4 , Budy–Mikołajka, Choszczewo, Czarnocin, Dobrzyjałowo, Drozdowo, Drożęcin- Lubiejewo, Elżbiecin, Górki-Sypniewo, Górki-Szewkowo, Guty, Jeziorko, Kalinowo, Kalinowo- Kolonia, Kałęczyn, Kisielnica, Kobylin, Kosaki, Kownaty, Krzewo, Marianowo, Motyka, , Nagórki, , Nowe Krzewo, Nowy Cydzyn, Olszyny, Olszyny-Kolonia, Pęza, Piątnica Poduchowna, Piątnica Włościańska, Poniat, Rakowo-Boginie, Rakowo-Czachy, Rządkowo, , Stary Drożęcin, , Truszki, Wyłudzin, Wyrzyki, Zabawka, Żelechy.

4 porozumienia, co do sposobu przeznaczenia środków, 3) Stary Drożęcin (w 2010 r.) i Marianowo (w 2011 r.) – brak możliwości przeznaczenia środków na zadania zgodnie z wymogami ustawy, 4) Drozdowo (w 2010 r.) – choroba sołtysa, 5) Kałęczyn (w latach 2010-2011) – brak wspólnych budynków, które można modernizować w ramach funduszy w tak małym sołectwie. [Dowód: akta kontroli str. 7, 262-264] Wszystkie wnioski złożone w latach 2009-2010 oraz 40 z 41 złożonych w 2011 roku zawierały dane wymagane art. 4 ust. 3 tej ustawy – wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków funduszu wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem. Wójt nie odrzucił żadnego z otrzymanych wniosków sołectw. [Dowód: akta kontroli str. 273-275, 493] Gmina posiadała uchwaloną 18 sierpnia 2002 roku Strategię Rozwoju Gminy Piątnica, która obowiązuje do końca 2015 roku. Przedsięwzięcia zgłaszane przez sołtysów do realizacji z funduszu w latach 2010 - 2012 były oceniane przez Wójta między innymi pod względem zgodności ze Strategią. Wójt zaakceptował wszystkie złożone w tym okresie wnioski. [Dowód: akta kontroli str. 265, 273-275] W badanym okresie żadne sołectwo nie osiągnęło dochodów z mienia komunalnego Gminy. [Dowód: akta kontroli, str. 270] Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości stwierdzono następujące nieprawidłowości:

Do obliczenia kwoty bazowej (Kb) dotyczącej funduszu na lata 2010, 2011 i 2012 w Urzędzie przyjęto niewłaściwą wysokość dochodów i/lub liczbę mieszkańców zamieszkałych na terenie gminy wg stanu na koniec lat 2008, 2009 i 2010. I tak: na 2010 rok Kb ustalono w wysokości o 412,15 zł niższej od wynikającej z prawidłowego obliczenia, gdyż do wyliczeń przyjęto: dochody bieżące w kwocie 18.874.996,63 zł, a nie 23.207.223,97 zł (zgodnie ze sprawozdaniem Rb-27S za 2008 r.), liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze Gminy – 10.628, zamiast 10.606 (według danych GUS). W konsekwencji w przekazanych sołtysom informacjach o wysokości środków funduszu na 2010 roku podano kwotę zaniżoną o łącznie 76.049,90 zł (o 18,2%), tj. 327.702 zł zamiast 403.751,90 zł;

na 2011 rok Kb ustalono w wysokości o 31,97 zł niższej od wynikającej z prawidłowego obliczenia, bowiem do wyliczeń przyjęto: dochody bieżące w wysokości 25.960.977,70 zł, a nie 26.378.191,93 zł (zgodnie ze sprawozdaniem Rb-27S za 2009 r.), liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze Gminy – 10.658, zamiast 10.689 (według danych GUS). W konsekwencji w przekazanych sołtysom informacjach o wysokości środków funduszu na 2011 rok podano kwotę zaniżoną o łącznie 5.911,23 zł (o 1,3%), tj. 450.383,14 zł zamiast 456.294,37 zł;

na 2012 rok Kb została ustalona w wysokości o 10,38 zł wyższej od wynikającej z prawidłowego wyliczenia. Do jej obliczenia przyjęto liczbę mieszkańców zamieszkałych na obszarze Gminy – 10.677, zamiast 10.717.

5 W konsekwencji w przekazanych wszystkim sołtysom informacjach o wysokości środków funduszu na 2012 rok podano kwotę zawyżoną o 0,4% tj. ogółem 515.035,19 zł zamiast 513.113,88 zł (wyższą o 1.921,31 zł). [Dowód: akta kontroli str. 43-59, 117-122, 130-140] Podinspektor w Wydziale Finansowym w Urzędzie Dorota Dziemińska, odpowiedzialna za prowadzenie spraw dotyczących wydzielenia w budżecie Gminy funduszu sołeckiego wyjaśniła, że powyższe nieprawidłowości wynikały m.in. z błędów rachunkowych (w przypadku wyliczenia dochodów bieżących Gminy) oraz zastosowania liczby mieszkańców zameldowanych zamiast zamieszkałych na terenie Gminy. [Dowód: akta kontroli str. 141-142]

Nieprawidłowość dotyczącą wadliwego wyliczenia funduszu sołeckiego na 2012 rok została naprawiona przez Urząd w październiku 2011 roku. Wszystkim sołtysom przekazano informację na temat skorygowanej wielkości przypadających im środków, które wyliczono z zastosowaniem prawidłowej Kb (w budżecie Gminy na 2012 rok ujęto prawidłową kwotę środków funduszu). [Dowód: akta kontroli str. 137-139] Wniosek sołectwa Stary Cydzyn (z 25 września 2011 r.) dotyczący m.in. zakupu komputera za kwotę 2.205,59 zł do Szkoły Podstawowej w Kisielnicy, który nie spełniał wymogów formalno-prawnych określonych w art. 4 ust. 3 tej ustawy o fs (wskazywał przedsięwzięcie do realizacji na obszarze innego sołectwa) nie został przez Wójta odrzucony na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy o fs. [Dowód: akta kontroli str. 430] Wójt Edward Łada wyjaśnił, że przyczyną przyjęcia przez niego wniosku był fakt, iż w miejscowości Stary Cydzyn nie ma szkoły, świetlicy wiejskiej, remizy strażackiej, ani innych obiektów, które można by modernizować z funduszu sołeckiego. Aby umożliwić młodzieży jak i pozostałym mieszkańcom wsi korzystanie z komputera, zakupiono go do pobliskiej Szkoły Podstawowej w Kisielnicy, znajdującej się w sąsiednim sołectwie, po drugiej stronie drogi, do której uczęszczają również dzieci ze wsi Stary Cydzyn. [Dowód: akta kontroli str. 7] Na 35 (z 37) wnioskach z 2010 r. i na 38 (z 41) wnioskach z 2011 r. nie odnotowano daty ich wpływu do Urzędu, mimo obowiązku rejestrowania daty wpływu dokumentów do Urzędu wynikającego z § 6 ust. 11 obowiązującego do 31 grudnia 2010 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 22 grudnia 1999 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej dla organów gmin i związków międzygminnych5 i obowiązującego od 1 stycznia 2011 r. §40 ust.3 pkt 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych6. Wszystkie uchwały zebrań wiejskich, stanowiące załączniki do wniosków sołeckich z 2010 i 2011 r., były podjęte przed 30 września odpowiednio w 2010 i 2011 roku. [Dowód: akta kontroli str. 273-275] Podinspektor w Dziale Finansowym Dorota Dziemińska oświadczyła, że wnioski otrzymane od sołtysów do realizacji w ramach funduszu sołeckiego na 2011 i 2012 rok przyjmowała osobiście we wrześniu 2010 r. i 2011 r. Wyjaśniła także, że wnioski były przez sołectwa przedkładane sukcesywnie w zależności od terminu

5 Dz. U. Nr 112, poz. 1319. 6 Dz. U. Nr 27, poz. 140.

6 przeprowadzonego zebrania wiejskiego w sołectwie i dla wszystkich został dochowany wymagany termin. Dodała, że przyczyną braku opatrzenia przyjętych od sołtysów wniosków wraz z załączonymi protokołami, uchwałami i listami obecności datą i pieczęcią ich wpływu było jej niedopatrzenie spowodowane skumulowaniem się innych obowiązków niezwiązanych z funduszem sołeckim, wykonywanych w tym samym okresie. [Dowód: akta kontroli str. 273-275, 418, 448] Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie organizowanie funduszu sołeckiego. 2. Wykorzystanie środków funduszu sołeckiego 2.1. Realizacja wydatków budżetowych ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wydatki z funduszu sołeckiego wyniosły w 2010 roku – 270.377,58 zł (88,4% faktycznego planowanych wydatków), w 2011 roku – 366.321,73 zł (94,4%), a w I półroczu 2012 roku – 204.536,60 zł (41,9%). [Dowód: akta kontroli str. 11-21, 38, 68-84, 85-101, 152-154] Przyczyną niewykorzystania w 2010 i 2011 r. przez niektóre sołectwa części środków był zakup materiałów po niższych cenach niż przewidywano oraz niepodjęcie działań na rzecz realizacji przedsięwzięć, które miały być przez mieszkańców wykonane w ramach czyny społecznego. [Dowód: akta kontroli str. 266-271, 477] W badanym okresie środki funduszu nie były wykorzystywane jako wkład własny Gminy przy realizacji projektów współfinansowanych z budżetu Unii Europejskiej. [Dowód: akta kontroli str. 143] W latach 2010-2012 (I półrocze) na zadania zgłoszone we wnioskach sołectw wydatkowano ze środków ogólnych budżety Gminy (poza pulą funduszu) ogółem 158.448,42 zł, w tym: w 2010 roku 41.244,29 zł, m. in. na: remont remizy OSP w Dobrzyjałowie i Piątnicy Poduchownej (37.394,58 zł), remont budynku komunalnego w sołectwie Żelechy i Wiktorzyn (2.177,10 zł), w 2011 roku 59.760,84 zł, m.in. na: remont dróg gminnych w sołectwach Krzewo i Marianowo (5.483,99 zł), remont remizy OSP w Dobrzyjałowie i Czarnocinie (41.847,57 zł), zakup materiałów do remontu budynków gminnych w sołectwach: Nagórki, Poniat, Rakowo-Boginie, Żelechy i Wiktorzyn (12.429,28 zł); w 2012 roku 57.443,29 zł, m.in. na: remont dróg gminnych w sołectwach Górki Szewkowo, Piątnica Włościańska i Stary Cydzyn (4.468,60 zł) remont nawierzchni drogi w sołectwie Piątnica Włościańska (50.000 zł), zagospodarowanie terenu przed budynkiem OSP w sołectwie Kownaty (2.898,49 zł). [Dowód: akta kontroli str.152-153] W zakresie prawidłowości realizacji wydatków budżetowych w ramach funduszu analizą objęto wykorzystanie przez 35 sołectw środków w łącznej wysokości 331.677,27 zł (39,4 % wydatków z funduszu sołeckiego ogółem), z tego: w 2010 roku przez 13 sołectw7 – 86.936,29 zł (32,2% wydatków tegoż roku), w 2011 roku przez

7 Budy-Mikołajka, Dobrzyjałowo, Drożęcin-Lubiejewo, Elżbiecin, Górki-Szewkowo, Jeziorko, Kobylin, Motyka, Nowe Krzewo, Poniat, Rakowo-Boginie, Truszki, Wyrzyki.

7 13 sołectw8 – 111.804,48 zł (30,5%) i w 2012 roku przez 9 sołectw9 – 132.936,50 zł (65,0% wydatków ogółem I półrocza poniesionych przez 27 sołectw). Środki funduszu przeznaczono głównie na: remont dróg gminnych, remont i wyposażenie remiz/świetlic wiejskich, budowę placów zabaw, zakup wyposażenia (mebli, laptopa) do szkoły podstawowej. W wyniku badania stwierdzono, że środki z funduszu (z jednym wyjątkiem) wykorzystano zgodnie z art. 1 ust. 3 ustawy o fs na przedsięwzięcia (stanowiące zadania własne Gminy, służące poprawie warunków życia jej mieszkańców oraz zgodne ze strategią rozwoju Gminy) wskazane w prawidłowych wnioskach sołectw, tj. spełniających warunki określone w art. 4 ust. 2-4 tej ustawy. [Dowód: akta kontroli str. 144-150, 123-129, 419-427] Na podstawie analizy dokumentów i przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że w latach 2010-2012 w całości zrealizowanych zostało 25 z 26 badanych przedsięwzięć, zgłoszonych we wnioskach sołectw. W jednym przypadku (Górki Sypniewo) zadania dotyczące remontu budynku nie zrealizowano. [Dowód: akta kontroli str. 144-150, 123-129, 419-427] Z wyjaśnień sołtysa oraz podinspektora Roberta Chrzanowskiego wynika, iż remont miał być wykonany czynem społecznym przez mieszkańców wsi, którzy jednak nie podjęli żadnych działań. [Dowód: akta kontroli str. 266-267] Utworzenie funduszu znacząco wpłynęło na aktywność obywatelską w Gminie. Z oświadczeń złożonych przez 5 sołtysów10 wynika między innymi, iż: - nastąpił wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami sołectwa, -zwiększyła się integracja mieszkańców, którzy liczniej uczestniczą w organizowanych przedsięwzięciach o charakterze patriotycznym (jak np. Wieczornica Patriotyczna organizowana w listopadzie każdego roku), jak również kulturalnym. Również 30 z 42 ankietowanych sołtysów (71%) wskazało na pobudzenie aktywności mieszkańców, jednak wzrost frekwencji na zebraniach wiejskich zauważalny był dopiero w 2011 r. W 2009 roku uczestniczyło w nich 803 mieszkańców Gminy, w 2010 roku – 736, a w 2011 roku – 976. [Dowód: akta kontroli str. 172-255, 256-260] Z wyjaśnień Wójta Gminy wynika, że z funkcjonowaniem funduszu w latach 2010- 2012 wiązały się następujące trudności i problemy: zmniejszenie możliwości inwestycyjnych w Gminie, brak świadomości mieszkańców odnośnie wymogu przeznaczenia środków sołeckich zgodnie z przepisami, brak porozumienia odnośnie wspólnych potrzeb. [Dowód: akta kontroli str. 469] Ustalone nieprawidłowości W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie stwierdzono następujące nieprawidłowości:

8 Budy Czarnockie, Choszczewo, Górki Sypniewo, Guty, Krzewo, Marianowo, Nagórki, Niewodowo, Nowy Cydzyn, Olszyny, Tarasowo, Wyłudzin, Zabawka. 9 Czarnocin, Drozdowo, Kalinowo, Kisielnica, Kownaty, Murawy, Pęza, Piątnica Włościańska, Stary Cydzyn. 10 Drozdowo, Jeziorko, Czarnocin, Kownaty, Budy Czarnockie.

8 W dniu 10 maja 2012 r. Urząd, na wniosek sołectwa Stary Cydzyk, wydatkował z funduszu 2.197 zł (1,7% zbadanych wydatków z 2012 roku) na zakup laptopa do szkoły podstawowej w Kisielnicy. Zrealizowano tym samym przedsięwzięcie ujęte we wniosku, który w tym zakresie nie spełniał wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs (wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa) i w myśl art. 4 ust. 5 tej ustawy podlegał w tej części odrzuceniu w terminie 7 dni od dnia ich otrzymania. [Dowód: akta kontroli str. 144-150, 123-129, 419-427]

Wyjaśnienie Wójta Gminy w tej sprawie zostało przytoczone w pkt. 1.2 wystąpienia. Wydatki z funduszu sołeckiego poniesione w latach 2010-2012 (I półrocze) na remonty dróg gminnych zostały zaewidencjonowane w niewłaściwym rozdziale klasyfikacji budżetowej11, tj. 60095 „Pozostała działalność”, zamiast 60016 „Drogi publiczne gminne”. I tak: w 2010 roku nieprawidłowo zaewidencjonowano wydatki w kwocie 119.049,39 zł poniesione na remonty dróg gminnych w 18 sołectwach, w 2011 roku niewłaściwie zaewidencjonowano wydatki w kwocie 170.243,82 zł poniesione na remonty dróg gminnych w 18 sołectwach, w I półroczu 2012 roku nieprawidłowo zaewidencjonowano wydatki w kwocie 95.759,69 zł poniesione na remonty dróg gminnych w 16 sołectwach. [Dowód: akta kontroli str. 155-159, 427] Ponadto w latach 2010-2011 wydatki poniesione na inwestycje i zakupy inwestycyjne zostały zaewidencjonowane w § 4270, zamiast w § 6050 lub § 6060. I tak: w 2010 roku: wydatki w kwocie 11.040 zł przeznaczone na zakup zestawu dla dzieci (domek drewniany, zjeżdżalnia wraz z drabinkami) przy Szkole Podstawowej w sołectwie Jeziorki zaewidencjonowano w rozdz. 92695 § 4270, a nie § 6050, wydatki w łącznej wysokości 19.088,81 zł przeznaczone na zakup wraz z montażem 4 wiat przystankowych (cena jednej wiaty z montażem przekraczała 3.500 zł brutto) w sołectwach Kałęczyn, Kisielnica, Rakowo Czachy i Rządkowo zaewidencjonowano w rozdz. 60095 § 4270, a nie § 6050, wydatki w kwocie 7.015,18 zł przeznaczone na zakup agregatu prądotwórczego na potrzeby sołectwa Rakowo Boginie zaewidencjonowano w rozdz. 75495 § 4270, a nie § 6050, w 2011 roku wydatki w kwocie 10.614 zł przeznaczone na budowę altanki przy remizie OSP w sołectwie Jeziorko zaewidencjonowano w rozdz. 75495 § 4270, a nie § 6060. [Dowód: akta kontroli str. 155-159, 478-491] Skarbnik Gminy Janina Bujko wyjaśniła, że wydatki na remonty dróg gminnych były ewidencjonowane w rozdz. 60095 dla zachowania przejrzystości i możliwości ich łatwego zidentyfikowania, a błędną klasyfikację przy wydatkach inwestycyjnych zastosowano w wyniku przeoczenia. [Dowód: akta kontroli str. 492] W związku z powyższym w sprawozdaniach Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za 2010, 2011 i za I półrocze 2012 roku podano nieprawidłowe kwoty wydatków, czym naruszono § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie

11 rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. Nr 38, poz. 207 ze zm.).

9 sprawozdawczości budżetowej12 zobowiązujący kierowników jednostek do rzetelnego sporządzania sprawozdań: w sprawozdaniu za 2010 rok o 119.049,39 zawyżono wydatki w rozdz. 60095 § 4270, a zaniżono w rozdz. 60016 § 4270, o 11.040 zł zawyżono wydatki w rozdz. 92695 § 4270, a zaniżono w § 6050, o 19.088,81 zł zawyżono wydatki w rozdz. 60095 § 4270, a zaniżono w § 6050 i o 7.015,18 zł zawyżono wydatki w rozdz. 75495 § 4270, a zaniżono w § 6050, w sprawozdaniu za 2011 rok o 170.243,82 zł zawyżono wydatki w rozdz. 60095 § 4270, a zaniżono w rozdz. 60016 § 4270 i o 10.614 zł zaniżono wydatki w rozdz. 75495 § 4270, a zaniżone wydatki w § 6060, w sprawozdaniu za I półrocze 2012 roku o 95.759,69 zł zawyżono wydatki w rozdz. 60095 § 4270, a zaniżono w rozdz. 60016 § 4270. [Dowód: akta kontroli str. 68-116] 2.2. Udzielanie i realizacja zamówień publicznych

Opis stanu W badanym okresie Gmina udzieliła – w trybie przetargu nieograniczonego faktycznego określonego art. 39 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych13 – trzech zamówień o łącznej wartości netto 388.890 zł na realizację zadań sfinansowanych lub współfinansowanych środkami funduszu sołeckiego (pod nazwą „Dostawa kruszywa naturalnego na drogi gminne położone na terenie gminy Piątnica” o wartości w latach 2010-2012 odpowiednio 102.450 zł, 128.940 zł i 157 500 zł). W przypadku pozostałych zamówień nie stosowano przepisów upzp ze względu na ich wartość, która nie przekraczała wyrażonej w złotych równowartości kwoty 14.000 euro. [Dowód: akta kontroli str. 452-467] Prawidłowość udzielania zamówień sprawdzono na podstawie analizy dwóch postępowań w trybie przetargu nieograniczonego (z 2010 i 2012 roku) o łącznej wartości netto 259.950,00 zł (66,84% wartości udzielonych zamówień). Stwierdzono, iż postepowania te przeprowadzono zgodnie z przepisami upzp, w tym: we właściwym terminie i zgodnie z zasadami określonymi w art. 32-34 upzp ustalono szacunkową wartość zamówień; każdemu z zamówień opracowano SIWZ, zawierającą elementy wskazane w art. 36 ust. 1 upzp; ogłoszenia o przetargach zawierały wszystkie elementy wymagane art. 41 upzp oraz publikowane były w miejscach określonych w art. 40 upzp, z zachowaniem terminów określonych w art. 43 upzp; otwarcie ofert nastąpiło w dniu upływu terminu ich składania; wyboru ofert dokonano na podstawie kryteriów ocen określonych w SIWZ, spośród ofert spełniających wymogi SIWZ, zgodnie z art. 91 upzp; z wybranymi oferentami zawarto pisemne umowy, z zachowaniem terminów wskazanych w art. 94 ust. 1 upzp. Określone w umowach warunki były zgodne z przedstawionymi w wybranej ofercie; zgodnie z art. 92 ust. 1 wykonawcom, którzy złożyli oferty przekazano informację o wyborze najkorzystniejszej oferty; osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia złożyły oświadczenia, o których mowa w art. 17 ust. 2 upzp;

12 Dz. U. Nr 20, poz. 103. 13 Dz. U. z 2010 r., nr 113, poz. 759 ze zm., zwanej dalej „upzp”.

10 zgodnie z art. 95 upzp w Biuletynie Zamówień Publicznych zamieszczono ogłoszenia o udzielonych zamówieniach. [Dowód: akta kontroli str. 452-455] Objęte badaniem zamówienie z 2010 roku zostało zrealizowane zgodnie z umową i specyfikacją istotnych warunków zamówienia, natomiast z 2012 roku – było w trakcie realizacji. [Dowód: akta kontroli str. 452-467]

Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości nie stwierdzono nieprawidłowości.

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonej nieprawidłowości, realizację wydatków budżetowych ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego. 3. Refundacja z budżetu państwa części wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego Opis stanu Wójt terminowo, zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 faktycznego stycznia 2010 r.14, w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego, złożył Wojewodzie Podlaskiemu wnioski o zwrot części poniesionych wydatków w ramach funduszu w 2010 i 2011 r. (odpowiednio: 31 maja 2011 r. i 28 maja 2012 r.). Zostały one sporządzone wg wzoru określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. [Dowód: akta kontroli str. 160-170] Kwota wydatków poniesionych w ramach funduszu, wykazana we wnioskach przekazanych wojewodzie wyniosła: w 2010 r. – 270.378 zł, a w 2011 r. – 366.321,73 zł.

Biorąc pod uwagę wielkości kwoty bazowej w Gminie (Kb) w 2010 i 2011 r. 15 oraz średnich kwot bazowych w kraju (Kbk) obliczonych w tych latach przez Ministra Finansów16 wnioskowano o refundację z budżetu państwa odpowiednio 30% i 20% ww. wydatków, zgodnie z art. 2 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy o fs. We wniosku dotyczącym 2011 roku podano niewłaściwą kwotę bazową wyliczoną dla Gminy (2.428,76 zł zamiast 2.467,79 zł), co nie miało wpływu na prawidłowość wnioskowanej kwoty zwrotu części wydatków poniesionych z funduszu sołeckiego w tym roku. [Dowód: akta kontroli str. 160-170] Gmina w 2011 roku otrzymała z rezerwy celowej budżetu państwa zwrot 30% zrealizowanych w 2010 roku wydatków w ramach funduszu, tj. 81.113 zł. Do 20 lipca 2012 roku Gmina nie otrzymała refundacji wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 roku. [Dowód: akta kontroli str. 161-163, 165]

Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej zakresie nieprawidłowości nie stwierdzono nieprawidłowości.

Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie działalność Urzędu w badanym obszarze.

14 Dz. U. Nr 21, poz. 106. 15 2.188,12 zł w 2010 r. i 2.467,79 zł w 2011 r. 16 2.312,09 zł w 2010 r. i 2.399,29 zł w 2011 r.

11 4. System kontroli zarządczej Opis stanu W Urzędzie wprowadzono uregulowania dotyczące zasad funkcjonowania kontroli faktycznego zarządczej17, o której mowa w art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych18. Ustalono cele, zasady i zakres funkcjonowania kontroli zarządczej oraz osoby upoważnione do nadzoru nad procesami z nią związanymi. Opracowano i wdrożono m.in.: regulamin organizacyjny Urzędu, zasady funkcjonowania kontroli zarządczej. Wewnętrzną kontrolę zarządczą w Urzędzie Gminy prowadzą osoby wyznaczone w § 10 ust. 1 pkt. 1-7. Paragraf 2 ust. 3 stanowi, iż w celu zapobiegania nieprawidłowościom stosuje się procedury kontroli, których centralny Rejestr prowadzi i utrzymuje w stałej aktualności Sekretarz Gminy, instrukcję kontroli finansowej, zasad (polityki) rachunkowości, zakładowego planu kont oraz obiegu dokumentów finansowo księgowych, w którym sporządzono wykaz osób upoważnionych do sprawdzania dokumentów pod względem merytorycznym oraz stosowania upzp (naczelnicy Wydziałów i ich zastępcy), tryb i zasady wyznaczania celów Urzędu, określenia mierników ich realizacji oraz zasad monitorowania ich osiągnięcia. W celu ułatwienia monitorowania oceny stopnia realizacji niektórych zadań, w § 8 ww. zarządzenia zobowiązano pracowników merytorycznych prowadzących postepowania w prawach zamówień publicznych oraz konkursów na realizację zadań publicznych do zakładania i prowadzenia: listy kontrolnej przeprowadzenia postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego według określonego zarządzeniem wzoru. Określono mierniki oceny realizacji celów i zadań oraz kategorie ryzyka i zasady oceny wpływu ryzyka na realizację celów i zadań oraz zdefiniowano rodzaje reakcji na ryzyko, procedury wykorzystywania środków funduszu sołeckiego. Zarządzeniem wewnętrznym nr 4/2012 z dnia 25 czerwca 2012 r. zmieniającym zarządzenie w sprawie określenia procedur wykorzystywania środków funduszu sołeckiego, w §10 pkt 1 określono, że wnioski składane są w Sekretariacie, a następnie przekazywane na stanowiska merytoryczne, procedury postępowania przy dokonywaniu wydatków publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości kwoty określonej w art. 4 pkt 8 upzp. [Dowód: akta kontroli str. 236-265, 346] Zadania związane z realizacją funduszy sołeckich zostały – zgodnie z regulaminem organizacyjnym Urzędu – przypisane: Wydziałowi Spraw Społecznych i Obywatelskich w zakresie prowadzenia spraw związanych z przeprowadzaniem wyborów organów samorządu mieszkańców wsi oraz gromadzenia i przechowywania dokumentacji z wyborów sołtysów i rad sołeckich, udzielania organom samorządu mieszkańców wsi pomocy w realizacji zadań i uprawnień statutowych, Wydziałowi Gospodarki Przestrzennej i Terenowej m.in. w zakresie wykonywania czynności związanych z przygotowaniem, ogłaszaniem oraz przeprowadzaniem przetargów na roboty budowlane,

17 Zarządzenie Wójta Gminy z 18 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia zasad kontroli zarządczej w Urzędzie Gminy Juchnowiec Kościelny oraz w jednostkach organizacyjnych Gminy Juchnowiec Kościelny. 18 Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.

12 Wydziałowi Finansowemu w zakresie spraw dotyczących wydzielenia w budżecie gminy funduszu sołeckiego na każdy rok kalendarzowy. [Dowód: akta kontroli str. 236-265] Zadania związane z obsługą funduszu zostały przypisane w zakresach czynności podinspektora w Wydziale Finansowym, naczelników Wydziału Spraw Społecznych i Obywatelskich oraz Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Terenowej. [Dowód: akta kontroli str. 278-402] W okresie objętym kontrolą żaden z pracowników Urzędu nie brał udziału w szkoleniach, których przedmiotem była problematyka funduszu sołeckiego. W maju 2009 r. podinspektor w Wydziale Finansowym Urzędu uczestniczyła w szkoleniu pt. „Fundusz sołecki” prowadzonym przez inspektora Wydziału Kontroli RIO. [Dowód: akta kontroli str. 449] Urząd nie organizował dla sołtysów odrębnych szkoleń, obejmujących problematykę funduszu. Skarbnik Gminy wyjaśniła, że sołtysi byli informowani o kryteriach i warunkach przeznaczenia środków finansowych z funduszu przez pracowników urzędu podczas obrad sesji Rady Gminy, w trakcie indywidualnych rozmów i zapytań oraz na bieżąco – w miarę potrzeb. [Dowód: akta kontroli str. 429] Badanie ankietowe, w którym uczestniczyło 42 (z 44) sołtysów Gminy wykazało, że: wszyscy ankietowani zapoznali się z przepisami dotyczącymi funkcjonowania funduszu, większość sołtysów (31) uczestniczyło w szkoleniu obejmującym problematykę funduszu, wiedzę na temat zasad funkcjonowania funduszu pozyskiwano głównie od pracowników urzędu (39) oraz dodatkowo z Internetu (15), większość sołtysów (37) uważała, że fundusz prawidłowo funkcjonuje w ich sołectwach. Pozostali zwracali uwagę m.in. na: niewielką ilość środków pieniężnych przyznanych sołectwu z funduszu (2), brak możliwości faktycznego wykorzystania środków z funduszu (np. brak budynku gminnego lub działki gminnej), ograniczoną dobrowolność w planowaniu zadań (1) braku porozumienia między sąsiadami (1), większość ankietowanych (39) uważała, że pomoc pracowników Urzędu w realizacji funduszu była wystarczająca, jako korzyści dla mieszkańców sołectwa wskazywano: wzrost zainteresowania mieszkańców sprawami sołectwa (30), stworzenie warunków działania i rozwoju sołectwa (28), zwiększenie integracji mieszkańców (24), poprawa warunków życia mieszkańców sołectw (6), brak możliwości kumulowania środków z dwóch lat w celu zwiększenia wartości realizowanych zadań (2), wzrost frekwencji na zebraniach i poprawa stosunków międzyludzkich (po jednym wskazaniu). Jeden sołtys nie wskazał korzyści w funkcjonowaniu funduszu. [Dowód: akta kontroli str. 171-255, 272] Gmina nie była zobowiązana do prowadzenia audytu wewnętrznego. [Dowód: akta kontroli str. 404-406] Stwierdzone w pkt 1.2 i 2.1 niniejszego wystąpienia nieprawidłowości w zakresie błędnego wyliczania kwoty bazowej i ustalania sołectwom nieprawidłowej wysokości

13 środków funduszu, a także akceptowania wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs świadczą o braku skuteczności niektórych elementów systemu kontroli zarządczej w zakresie ww. spraw. Ustalone W działalności kontrolowanej jednostki w przedstawionym wyżej stwierdzono nieprawidłowości następującą nieprawidłowość: Do 25 czerwca 2012 r. w procedurach kontroli zarządczej nie było uregulowań dotyczących obowiązku rejestrowania wniosków sołectw wpływających do Urzędu. Ocena cząstkowa Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie, mimo stwierdzonych nieprawidłowości, system kontroli zarządczej w badanym obszarze. IV. Wnioski Wnioski pokontrolne Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli19, wnosi o: 1) prawidłowe ustalanie wysokości środków funduszu przypadających sołectwom, 2) odrzucanie wniosków niespełniających wymogów określonych w art. 4 ust. 3 ustawy o fs zgodnie z art. 4 ust. 5 tej ustawy, 3) poprawne klasyfikowanie środków przeznaczanych na remonty dróg gminnych oraz na wydatki i zakupy inwestycyjne. V. Pozostałe informacje i pouczenia Prawo zgłoszenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden zastrzeżeń dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Białymstoku. Obowiązek poinformowania Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli, NIK o sposobie w terminie 21 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych i wykonania wniosków działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego.

Białystok, dnia 12 września 2012 r.

Kontroler p.o. Dyrektora Andrzej Juchnicki Delegatury NIK w Białymstoku Doradca ekonomiczny Barbara Chilińska

………………………… ……………………………

19 Dz. U. z 2012 r., poz. 82.

14