Utgreiing Av Kystkommune I Området Flora, Bremanger Og Vågsøy

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

BENT ASLAK BRANDTZÆG, AUDUN THORSTENSEN OG

SVENJA DOREEN RONCOSSEK TF-notat nr. 36/2017

Tittel: Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy TF -notat nr: 36/2007 Forfattarar : Bent Aslak Brandtzæg, Audun Thorstensen og Svenja Doreen Roncossek Dato: 22 .08.2017 ISBN: 978 -82 -336 -0065 -5 ISSN: 1891 -053X Pris: 210 (Kan lastast ned gratis fr å www.telemarksforsking.no) Framsidefoto: Telemarksforsking Prosjekt: Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy Prosjektnr.: 20170790 Prosjektle ia r: Bent Aslak Brandtzæg Oppdragsgivar : Fylkesmannen i Sogn og Fjordane

Spørsmål om dette notatet kan rettast til: Telemarksforsking Postboks 4 3833 Bø i Telemark Tlf: +47 35 06 15 00 www.telemarksforsking.no

Resymé: Stortinget har vedteke at Flora og Våg søy skal slåast saman til Kinn kommune. Utreiinga ser på om ein kan få ein sterkare kystkommune dersom Bremanger og er med. I tillegg omfattar utgreiinga ei vurdering av grensejustering der Bryggja i Vågsøy blir ein del av nye Stad kommune.

Bent Aslak Brandtzæg er utdanna geograf (Cand.polit.) frå Universitetet i Bergen. Brandtzæg har vore tilsett som forskar ved Telemarksforsking sidan 1995, og er temaansvarleg for insti- tuttets forsking knytt til interkommunalt samarbeid og kommunestruktur.

Audun Thorstensen er utdanna statsvitar og har vore tilsett ved Telemarksforsking sidan 2007. Han arbeider spesielt med kommunal økonomi og KOSTRA-analyser.

Svenja Doreen Roncossek har en bachelorgrad i samfunnsgeografi frå Universitetet i Münster i Tyskland og ein mastergrad i Agro-Environmental Management frå Universitetet i Aarhus i Danmark. Ronocossek har vore tilsett som forskar ved Telemarksforsking sidan 2015 og arbeider spesielt med nærings- og attraktivitetsanalysar.

2 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Forord

Telemarkforsking har på oppdrag frå Fylkesmannen i Sogn og Fjordane gjennomført ei utgreiing av ein kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy. I tillegg omfattar utgreiinga ei vurdering av konsekvensar knytt til ei muleg grensejustering der området Bryggja i Vågsøy blir ein del av nye Stad kommune. Det meste av utgreiingsarbeidet er gjennomført i løpet av juli og august 2017.

Ved Telemarkforsking har Bent A. Brandtzæg vore prosjektleiar. Audun Thorstensen og Svenja Doreen Roncossek har delteke i analyse- og rapporteringsarbeidet.

Hos Fylkesmannen i Sogn og Fjordane har Kåre Træen vore vår hovudkontakt. Vi vil takke for godt samarbeid i samband med gjennomføringa. Vi vil òg nytte anledninga til å takke dei i kommunane som har stilt opp på intervju og vore til hjelp med anna informasjon.

Bø, 17.08.2017

Bent Aslak Brandtzæg

Prosjektleiar

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 3

Innhald

Samandrag ...... 9

Ein sterkare kystkommune ...... 9

Grensejustering ...... 13

1. Innleiing ...... 15

1.1 Bakgrunn for utgreiinga ...... 15

1.2 Tidlegare prosessar i samband med kommunereforma ...... 16

1.3 Konkretisering av problemstillingar ...... 19

1.3.1 Folketalsutvikling ...... 19

1.3.2 Kommunal økonomi ...... 19

1.3.3 Kraftinntekter ...... 20

1.3.4 Næringsutvikling ...... 21

1.3.5 Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster ...... 22

1.3.6 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar ...... 22

1.3.7 Interkommunalt samarbeid ...... 23

1.4 Lokaldemokrati ...... 23

1.5 Samanfattande vurderingar...... 23

1.5.1 Grensejustering Bryggja ...... 24

1.6 Metode og gjennomføring ...... 24

2. Utviklinga i folketalet ...... 26

2.1 Nasjonale utviklingstrekk ...... 26

2.2 Utviklinga i Flora, Bremanger og Vågsøy ...... 28

2.2.1 Endring over tid ...... 28

2.2.2 Innanlands nettoflytting, fødselsbalanse og netto innvandring ...... 29

2.2.3 Framskrivingar av folketalet ...... 31

2.3 Samla vurdering ...... 31

3. Økonomi ...... 33

3.1 Berekraftige og økonomisk robuste kommunar ...... 33

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 5 3.2 Økonomisk status ...... 33

3.2.1 Økonomiske rammeføresetnader ...... 34

3.2.2 Finansielle nøkkeltal ...... 36

3.2.3 Oppsummering økonomisk status ...... 37

3.3 Økonomiske verkemiddel i kommunereforma ...... 38

3.3.1 Overgangsordning til kommunar som skal slå seg saman...... 39

3.3.2 Regionsentertilskot ...... 40

3.3.3 Tilskot til betre infrastruktur i nye kommunar ...... 41

3.4 Effektar på overføringane frå inntektssystemet ...... 41

3.4.1 Alternativet Flora + Vågsøy (Kinn kommune) ...... 43

3.4.2 Alternativet Flora + Bremanger + Vågsøy ...... 44

3.4.3 Oppsummering effekt på frie inntekter...... 45

3.5 Andre økonomiske effektar ved samanslåing ...... 46

3.5.1 Sone for arbeidsgjevaravgift og distriktspolitisk verkeområde ...... 46

3.5.2 Eigedomsskatt og gebyrnivå ...... 48

3.5.3 Konsesjonskraftinntekter ...... 49

3.6 Framtidige demografiutgifter ...... 50

3.6.1 Berekna demografikostnader 2018-2030 ...... 50

3.6.2 Framtidig behov for kommunale årsverk...... 51

3.7 Innsparingspotensiale ved kommunesamanslåing ...... 53

3.7.1 Moglege effektiviseringsvinstar på administrasjon ...... 53

3.7.2 Alternativ 1 ...... 54

3.7.3 Alternativ 2 ...... 55

3.7.4 Mulege effektiviseringsvinstar på tenesteområda ...... 55

3.8 Oppsummering vurdering av samanslåingsalternativ ...... 57

4. Samfunns- og næringsutvikling ...... 61

4.1 Innleiing...... 61

4.2 Arbeidsplassutvikling ...... 62

4.3 Bransjeutvikling ...... 63

6 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

4.4 Bransjespesialisering ...... 65

4.5 Næringsattraktivitet ...... 68

4.6 Arbeidsmarknadsintegrasjon og pendlingsmønster ...... 69

4.7 Strukturelle flyttefaktorar og bustadattraktivitet ...... 73

4.8 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar ...... 74

4.9 Vurderingar frå kommunane ...... 75

4.9.1 Kystkommune beståande av Vågsøy og Flora ...... 75

4.9.2 Positive og negative effektar med eller utan Bremanger ...... 76

4.10 Oppsummerande vurdering ...... 78

5. Tenester og interkommunalt samarbeid ...... 80

5.1.1 Status knytt til tenestene ...... 80

5.1.2 Status knytt til interkommunalt samarbeid...... 82

5.1.3 Oppsummerande vurdering ...... 84

6. Demokrati ...... 85

6.1 Status i kommunane ...... 86

6.2 Oppsummerande vurdering ...... 88

7. Samla vurdering av kystkommunealternativa ...... 89

8. Grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid ...... 94

8.1 Lovverket...... 94

8.2 Innbyggjarar og areal ...... 95

8.3 Kommunale tenester, reiseavstandar og tilgjenge ...... 96

8.4 Arbeidsplassar og pendling ...... 97

8.5 Vurderingar av konsekvensar av grensejustering frå kommunane ...... 99

8.6 Grensejustering - økonomiske utslag ...... 100

8.6.1 Om utrekningane ...... 100

8.6.2 Effekt på frie inntekter som følgje av grensejustering ...... 100

8.7 Samla vurdering ...... 103

Referansar ...... 105

Vedlegg ...... 107

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 7 Grensejustering – grunnlagsdata og berekningar ...... 107

Interkommunalt samarbeid ...... 110

8 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Samandrag

Stortinget har vedteke samanslåing av Flora og Vågsøy. Ein sentral del av denne utgreiinga har vore å sjå nærare på kva mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune med eller utan Bremanger. Med utgangspunkt i føringar frå fylkesmannen og departementet, har vi i denne delen av utgreiinga sett på følgjande tema:

• Folketalsutvikling • Kommunal økonomi og kraftinntekter • Nærings- og samfunnsutvikling • Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster • Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar • Tenester og interkommunalt samarbeid • Demokrati

Ein del av oppdraget har vore å sjå nærare på konsekvensar av ei muleg grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid som omfattar området Bryggja. Grunnkretsar som omfattast av ei eventuell grensejustering er Totland, Bryggja og Maurstad. Utreiinga ser nærare på konsekvensar og effektar i høve til:

• Innbyggjarar og areal • Kommunale tenester, reisavstandar og tilgjenge • Arbeidsplassar og pendling • Kommunal økonomi

Analysane er i stor grad basert på statistikk frå SSB, tidlegare utgreiingar i området samt intervju med politisk og administrativ leiing i dei berørte kommunane.

Ein sterkare kystkommune

Utreiinga av ein sterkare kystkommune omfattar kommunane Flora, Vågsøy og Bremanger.

Utreiinga syner at dei tre kommunane slit med negativ flyttebalanse og utviklinga i folketalet har vore svak over tid. Framskrivingane for Flora viser ein viss vekst i åra framover. Folketalet i Vågsøy vil ligge omtrent på same nivå som i dag, medan framskrivingane for Bremagner viser ein reduksjon. Prognosane tyder på at alle dei tre kystkommunane framleis vil sakke akterut i høve til folketalsutviklinga på landsbasis. Sentrale målsettingar for samanslåinga av Flora og Vågsøy er å etablere ei sterk kystkommune som grunnlag for å styrke utviklingsarbeidet og blir ein meir attraktiv kommune for tilflytting og næringsutvikling og for å sikre gode tenester til innbyggjarane. Ein viktig del av dette arbeidet vil vera å realisere 45-minutters-regionen, betre kommunikasjonane og skape ein felles bu- og arbeidsmarknadsregion.

Dei økonomiske rammeføresetnadene har betydning for kva ein kan oppnå med etablering av ein kystkommune. I dag har Bremanger eit inntektsnivå som ligg 20 prosent over landgjennomsnittet, medan Flora ligg omtrent på landsgjennomsnittet og Vågsøy to prosent under.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 9 Dei samla økonomiske effektberekningane viser at ei samanslåing av Flora og Vågsøy vil ha ein førsteårseffekt på 51,9 mill. kr (3,2 prosent av brutto driftsinntekter). Førsteårseffekten inkluderer eingongstilskot i samband med kommunereforma. Årleg effekt frå år to til år 15 vil vera 10,9 mill. kr (0,7 prosent av brutto driftsinntekter). Etter 20 år, når inndelingstilskotet er trappa ned, vil kommunane få ein reduksjon i inntektene tilsvarande 6,2 mill (-0,3 prosent av brutto driftsinntekter).

I alternativet kor Bremanger er med, er førsteårseffekten berekna til 82,1 millionar (3,6 prosent av brutto driftsinntekter). Årleg effekt frå år to til år 15 vil vera 30,8 mill. kr (1,4 prosent av brutto driftsinntekter). For dette alternativet er det berekna ei auke i inntektene etter 20 år på 5,5 millionar (0,2 prosent av brutto driftsinntekter). Alternativet kor Bremanger er med kjem slik sett noko betre ut økonomisk. Det har samanheng med ei større auke i frie inntekter gjennom inntektssystemet dei 15 første åra, høgare effektiviseringsgevinstar på administrasjon og ei årleg auke i konsesjonskraftinntektene på 3,6 millionar samanlikna med kva Bremanger har i dag.

I desse berekningane er det ikkje teke omsyn til mulege effektiviseringsgevinstar knytt til tenester. Med ein vidstrakt kommune, som både ei samanslåing med og utan Bremanger vil bli, kan det vera krevjande å administrere like så effektivt som den billigaste av kommunane i dag (Vågsøy). Samstundes det berekna moderate effektiviseringsgevinstar på administrasjon, og dei berekna inn- sparingane er lågare en landsgjennomsnittet og andre kommunar med same folketal.

Flora har høgare arbeidsgjevaravgift enn Bremanger og Vågsøy. Vågsøy har lågare eigedomsskatt enn dei andre kommunane og det er visse variasjonar mellom kommunane i nivået på kommunale avgifter. Desse må harmoniserast, og det er vanskeleg å seie noko sikkert om nivået i framtida. Kommunane vil framover få ei auke i demografikostandene som følgje av endring i folketal og sa- mansetjing. Bremanger vil få ei auke på to prosent ut frå dagens inntektsnivå, medan Flora og Vågsøy vil få ei auke 17,2 og 11,3 prosent. Auka demografikostander har i stor grad samanheng med ei betydeleg auke i den eldre aldersgruppa. At demografikostandene aukar mindre i Brem- anger har samanheng med at kommunen allereie har ein stor del eldre, og at auken framover ikkje vil bli like stor. Samstundes vil det i Bremanger blir noko lågare demografikostander knytt at det bli færre unge i skule og barnehagealder. Det siste vil t.d. gjera det meir krevjande å oppretthalde ein like spreidd skulestruktur som tidlegare, og det kan vera omstridt å ta ned tenestetilbodet innan oppvekst til fordel for helse og omsorg. Dersom ein gjennom å bli ein sterkare og meir attraktiv kommune for næringsutvikling og tilflytting av folk i yrkesaktiv alder, kan dette bidra til å bøte på nokre av desse utfordringane. Ein stor kystkommune med god kapasitet og kompetanse vil kunne ta ei sterkare rolle som samfunnsutviklar når det gjeld planleggings- og utviklingsarbeid, enn det den einskilde kommune vil kunne gjere kvar for seg. Ei større kystkommune kan vidare få auka tyngde i høve til å samhandle med andre aktørar i og utanfor kommunen, delta i utviklingsprosjekter og kunne nyttiggjere seg tilgjengelige verkmidlar for utviking. Kommunen kan slik sett og blir meir attraktiv for næringsutvikling og tilflytting. Dersom ein gjennom etablering av ein større og sterkare kystkommune maktar å byggje ein meir funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion, auke attraktiviteten for næringsutvikling og tilflytting, vil det og resultere i et behov for auke i kommunale arbeidsplassar i regionen, og sjansane for lokalisering av andre offentlege arbeidsplassar vil og auke.

10 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

på kysten. Gjennom dette ønskjer ein å skape ein kommune som kan spela ei sterkare og viktigare rolle som samfunnsutviklingsaktør. Ein ser at kystkommunane har ressursar og framtidige utviklingsmulegheiter havbruk og marine næringar som vil vera lettare å realisere gjennom ein sterk kystkommune i staden for at kommunane skal drive kvar for seg. Det er konkrete planar om etablering av ein 45-minutters-region i samband med bygging av ny kystveg, men det kan ta lang tid å realisere desse planane. Det kan såleis òg ta lang til før gevinstande av ei samanslåing kan realiserast fullt ut, og motstandarane hevdar såleis at ei samanslåing ikkje er aktuelt før infrastruktur- prosjekta er realisert. Ein er spesielt tydeleg på dette i Bremanger, som er ein liten kommune med stort areal. Kommunen har relativt god økonomi som følgje av kraftinntekter, og ein fryktar at kommunen vil bli tappa for ressursar og utviklingskraft ved å gå inn i ei kystkommune. Kommu- nen vart òg definert som ufrivillig liten samband med endringa av basistilskotet i det kommunale inntektssystemet.

Argumenta som i størst grad blir fremma frå Bremanger mot å vera med ei større kystkommune er knytt til lange reiseavstandar og frykt for at makt, ressursar og arbeidsplassar blir sentralisert bort frå Bremanger, og flytta til byane i nabokommunane. Likevel er dei mest naturlege samanslåings- alternativa for Bremanger Flora og Vågsøy, saman eller kvar for seg. Frå Bremanger blir det peika på at samanslåing vil vera meir aktuelt når planane om ny kystveg er realisert.

Når det gjeld interkommunalt samarbeid, høyrer Vågsøy og Flora i dag til ulike funksjonelle politiske samarbeidsregionar. Vågsøy har det det meste av sitt samarbeid innover i Nordfjord, medan Flora har samarbeid innover mot Sunnfjordkommunane. Dei einaste fellessamarbeida som desse kommunane deltek i, er samarbeid som omfattar alle, eller dei fleste av kommunane i Sogn og Fjordane. Bremanger som ligg i midten, har noko samarbeid som går nordover og noko som går sørover. Bremanger har berre eitt samarbeid som enten Flora eller Vågsøy ikkje er med i. Eit viktig mål med kommunereforma er få kommunar som i større grad vil vera i stand til å handtere opp- gåvene på eiga hand, utan at det er naudsynt med omfattande interkommunalt samarbeid. Samar- beid mellom kommunane er bra, og det og det vil alltid vera behov for ei viss grad av interkommunalt samarbeid uavhengig av kommunestrukturen. Men det går ei grense for kor omfattande det interkommunale samarbeidet kan vera før samarbeidsulempene blir større enn fordelane. Ut- fordringane er knytt til mangel på styring og kontroll, tverrsektoriell samordning av tenester, ut- arming av samarbeidskommunanes eigne organisasjonar og dårlegare prioriteringseffektivitet.

I utgangspunktet vil det vera lettare å redusere behovet for samarbeid dersom kommunar i eksisterande samarbeidsregionar slår seg saman. I første omgang vil det med samanslåinga av Flora og Vågsøy vera vanskeleg for den nye kommunen å sjølv ta ansvar for mange av oppgåvene som dei to kommunane samarbeider om på kvar sint kant. Dette på grunn av dei lange avstandane og dei dårlege kommunikasjonane som ein har dag. I og med at ambisjonen er å byggje ein sterkare kystkommune og skape ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion i framtida, er det også ein am- bisjon å sjølv ta hand om ein del av oppgåvene ein samarbeider om i dag. Dersom Bremanger hadde vore med i kystkommunen kunne dette vore lettare, fordi Bremanger litt i midten og har tilgjenge både til Flora og Vågsøy.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 11 eventuell styrking av byområda i Vågsøy og Flora vil kome Bremanger til gode. Når det gjeld identitet, er det forskjellar både mellom kommunane og i kommunane. I Bremanger blir det peika på forskjellar mellom ytre og indre delar av kommunen, og at det ikkje er usannsynleg at det frå delar av dei indre områda av kommunen kan kome eit initiativ om ei grensejustering mot Eid/Stad kommune dersom Bremanger skulle bli ein del av Kinn.

På den andre sida vil ein større kommune få auka økonomisk og politisk handlingsrom som kan koma heile den nye kommunen til gode. Det er i samanslåinga mellom Flora og Vågsøy lagt opp til at ikkje eitt av dagens kommunesenter skal ha fortrinn framfor eit anna. Det er lagt opp til ambulerande kommestyremøter og bruk av digital teknologi for å sikre god samhandling gjennom desentralisert lokalisering. Publikumsretta funksjonar skal oppretthaldast i dagen kommunesenter. Målsetningane som ligg til grunn for samanslåinga, legg betre til rette for utvikling i heile kommunen. Dette vil òg gjelde Bremanger dersom dei blir med i ei ny kommune. Sidan Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora, vil det òg vera mindre sannsynleg at Bremanger blir nokon utkant ein kystkommune.

I det fylgjande har vi forsøkt å summere opp det som i størst muleg grad talar for at Bremanger bør vera med i ein kystkommune:

• Alle tre kommunane har utfordringar knytt til utviklinga av arbeidsplassar og folketal. Felles utfordringar styrker grunnlaget for felles innsats. • Ein kystkommune med Bremanger vil gje noko betre økonomiske effektar, både på kort og lang sikt. • Ein samanhengande kystkommune med god kapasitet og kompetanse vil kunne ta ei sterkare rolle som samfunnsutviklar når det gjeld planleggings- og utviklingsarbeid. • Ein større og samanhengande kommune vil kunne danne eit sterkare tyngdepunkt på kysten, og det kan bli lettare å samhandle med andre aktørar i og utanfor kommunen, delta i utviklingsprosjekter og kunne nyttegjere seg tilgjengelige verkemidlar for utvikling. • Med Bremanger vil kystkommunen kunne vera ein sterkare pådrivar for ein meir funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion og auke attraktiviteten for næringsutvikling og tilflytting. • Ein vil kunne posisjonere seg på ein sterkare måte i høve til å nytte lokale ressursar og utviklingsmulegheiter innan havbruk og marine næringar. • Med Bremanger vil dagens avstandsulemper bli mindre, og det kan vera lettare å redusere behovet for interkommunalt samarbeid og etablere fellesfunksjonar i ein kystkommune fordi Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora. • Bremanger er den minste kommunen i folketal, og står overfor demografiske utfordringar i framtida som det kan bli krevjande å handtere på eiga hand. • Flora og Vågsøy er dei mest naturlege kommunane å slå seg saman med for Bremanger. Dersom ein ser at samanslåing er aktuelt på sikt, kan det likevel vera ein fordel å vera med og påverke utforminga av ei kystkommune frå starten, heller enn å kome inn på eit seinare tidspunkt kor mange av strukturane og løysingane er lagt.

Nedanfor har vi forsøkt å peike på moment som talar mot at Bremanger bør bli med i ei kystkommune:

• Motstanden mot samanslåing i Bremanger er stor. • I Bremanger er det frykt for betydelege negative effektar som følgje av ei samanslåing. Desse er knytt til:

12 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

o Frykt for at makt, økonomiske ressursar, arbeidsplassar og kompetanse forsvinn frå kommunen o Frykt for at ein skal få ein sentralisering som svekker kommunens attraktivitet for busetting og næringsliv, og at grunnlaget for å oppretthalde gode tenester til innbyggarane blir svekka o Vanskar med å hente ut positive effektar av ei eventuell styrking av områda rundt Måløy og Florø pga. store avstandar o Vanskar med å hente ut mulege gevinstar før dei planlagde vegprosjekta er realiserte, og dette er noko som ligg langt fram i tid

Vi ser at det er ulike hovudmåtar å nærme seg samanslåingsspørsmålet på mellom Flora/Vågsøy og Bremanger. Flora og Vågsøy ønsker å bruke kommunesamanslåinga som eit verkemiddel for å utvikle ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion, og bli meir attraktiv for næringsutvikling og tilflytting. Bremanger ønsker å få på plass betre vegar og infrastruktur før samanslåing er aktuelt. Det er klart at det vil ta lang tid før desse vegprosjekta er realiserte, og det vil vera meir krevjande å realisere gevinstar før kommunikasjonane har blitt betre.

Det er òg viktig å vera merksam på at stor motstand i Bremanger lett kan føre til usemje og interessemotsetnader som kan skape vanskar for utvikling av ei sterk kystkommune. Etableringa av ein stor kystkommune kan sjåast på som eit mobiliseringsprosjekt som det er ein fordel å ha brei oppslutning om for å lukkast med.

I intensjonsavtala mellom Flora og Vågsøy er det gjeve uttrykk for at dei ønsker Bremanger med i den nye kommunen etter forhandlingar. Så langt har Bremanger takka nei til dette. Sidan det kan vera aktuelt å gå inn i ei kystkommune på sikt, kan det likevel vera ein fordel å vera med og på- verke utforminga av ei kystkommune frå starten, heller enn å kome inn på eit seinare tidspunkt kor mange av strukturane og løysingane er lagt. Ein vil òg kunne unngå at arbeidet med samanslå- ingsprosessar blir trekt ut over enda fleire år.

Grensejustering

Området Bryggja i Vågsøy ligg mellom Selje og Eid som er vedteke samanslått til nye Stad kommune. Ei grensejustering kor Bryggja blir ein del av Stad, vil føre til at Stad blir ein samanhengande kommune. Initiativet til ei grensejustering har kome frå innbyggjarane på Bryggja.

Utreiinga viser at området Bryggja omfattar 9 prosent av innbyggarane i Vågsøy og 32,2 prosent av fastlandsarealet. Området har omsorgssenter, skule og privat barnehage. Det er små forskjellar i reisetid frå Bryggja til kommunesentra i Vågsøy, Selje og Eid. Det tek 10-12 minuttar lenger å reise til Selje og Eid enn til Måløy. Tilgjenge til andre kommunale tenester vert ikkje vesentleg endra for innbyggjarane på Bryggja om dei blir ein del av nye Stad kommune. Eid er viktigaste ut- pendlingskommune for innbyggarane på Bryggja, mange handlar og arbeider i Eid, og fleire har fastlege der. Dersom Bryggja blir en del av nye Stad kommune, vil 46 prosent av dei sysselsette ha sin arbeidsplass i denne kommunen. Dersom Bryggja blir ein del av Kinn, vil 54 prosent av innbyggjarane har sin arbeidsplass i den kommunen, medan pendlinga til både Flora og Bremanger er tilnærma lik null. Dette syner at interaksjonen med nye Stad kommune som heilskap er mykje større enn for Kinn. Det verkar òg som om innbyggjarane på Bryggja i større grad har felles kultur og identitet innover i fjorden enn utover mot kysten. Slik sett er det ikkje unaturleg at innbyggja-

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 13 rane på Bryggja heller vil vera ein del av Stad kommune enn nye Kinn. Dei vil heller vera midtpunkt i ein kommune dei har fellesinteresser og interaksjon med, enn å føle seg som ein utkant i ein storkommune dei har mindre tilknyting til.

Sett frå Selje og Eid kommunar sin ståstad ser ein ikkje noko ulemper ved at Bryggja blir med i Stad, snarare tvert om. Det er fleire fordelar knytt til å få ein geografisk samanhengande kommune.

Sett frå Vågsøy kommune si side vil det vera ulemper knytt at ein mistar innbyggjarar og dermed inntekter. Det vil innebere at ein del av den kommunale verksemda må tilpassast til eit lågare inn- tektsnivå, samtidig som nokre av omsorgsplassane ein har på Bryggja må erstattast. Økonomisk vil grensejusteringa gje ein reduksjon i frie inntekter for Vågsøy kommune på 29,5 mill. kr, og ein auke på 29,2 mill. kr for Selje/Eid (Stad kommune).

Dersom Bryggja blir ein del av Stad kommune framfor å bli med i Kinn kommune, vil innbyggjarane ut frå ekspertutvalets kriterier bli ein del av ein meir funksjonell og integrert kommune med kortare avstandar samanlikna med Kinn. Sterkare tilknyting og identitet i høve til Stad kan og vera positivt for lokalpolitisk engasjement og medverknad.

14 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1. Innleiing

1.1 Bakgrunn for utgreiinga

Flora og Vågsøy kommunar har vedteke samanslåing fordi dei ønskjer å etablere ein ny og slagkraftig kyst-kommune. I Kommuneproposisjonen 2018 viser departementet til at Bremanger ligg mellom Vågsøy og Flora, og meiner difor at det er behov for å sjå nærare på kommunestrukturen i dette området, og kva for mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune.

Departementet har difor bede fylkesmannen i Sogn og Fjordane om ein nærare gjennomgang av kommunestrukturen i området, deriblant ei vurdering av utgreiing av ei eventuell grensejustering som flyttar området Bryggja frå Vågsøy til ein samanslått kommune som omfattar Selje og Eid. Telemarksforsking har fått i oppdrag frå fylkesmannen i Sogn og Fjordane å gjennomføre utgreiingsarbeidet.

Frå departementets side er det sagt at utgreiinga av ein sterkare kystkommune bør sjå på dagens kommunikasjonsmønster og framtidig utvikling, og dessutan den økonomiske situasjonen til kommunane, herimellom kraftinntekter. Vidare er det sagt at utgreiinga bør kartleggje dagens samarbeid i regionen, og sjå på framtidige mulegheiter til å skape sterke kommunar med ein god regional balanse, og som kan leggje til rette for ei god samfunnsutvikling i området. Departementet ynskjer å kome tilbake til saka i statsbudsjettet for 2018.

Når det gjeld utgreiinga av grensejusteringa, er denne omtala i Prop. 96 S (2016-2017) Endringer i kommunestrukturen. Her skriv departementet at « en eventuell grensejustering som flytter området Bryggja frå Vågsøy til en sammenslått kommune bestående av Selje og Eid vil gi en sammenheng- ende ny kommune ». Departementet ønskjer difor òg ei nærare utgreiing av ei grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid som omfattar området Bryggja. Det er lagt til grunn at utgreiinga skal gje opplysningar om folketal, areal, geografi, kommunikasjonstilhøve, pendling, utbyggingsmønster og det kommunale tenestilbodet. I samråd med fylkesmannen i Sogn og Fjordane har vi definert området Bryggja som grunnkretsane Maurstad, Bryggja og Totland. Desse tre grunnkretsane ligg midt mellom Selje og Eid, og ei overføring av desse grunnkretsane vil gje Selje og Eid eit geografisk areal som heng saman. Initiativ til ei grensejustering har kome frå innbyggjarane gjennom Bryggja utviklingslag. I brev frå fylkesmannen i Sogn og Fjordane til Kommunal og modernise- ringsdepartementet datert 12.6.2017, går det fram at både Selje og Eid kommunar er positive til utgreiing av ei slik grensejustering, medan Vågsøy kommune ikkje meiner det er grunnlag for grensejustering. Fylkesmannen tilrår at blir gjennomført ei utgreiing, men presiserer samstundes at det ikkje er teke stilling til om ei slik grensejustering skal gjennomførast.

Prosessen fram mot vedtak om eit kystkommunealternativ har vore lang. Det er mange alternativ som har vore drøfta, spesielt for Vågsøy sin del. Som grunnlag for å vurdere kva mulegheiter som kan knytte seg til ein sterkare kystkommune, vil det vera ei føremon å ha kjennskap til tidlegare prosessar og vurderingar som har vore gjort i samband med kommunerefroma. Før vi går nærare inn på konkretisering av problemstillingar og opplegg for gjennomføring av utgreiinga, vil vi først sjå nærare på kva som har skjedd i arbeidet med kommunereforma i området.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 15 1.2 Tidlegare prosessar i samband med kommunereforma

Kommunane i området har vore engasjert i utgreiingar og vurderingar av ulike kommunestruktur- alternativ. Desse er nærare omtala i fylkesmannen sine vurderingar og tilrådingar om kommunestrukturen i Sogn og Fjordane, den siste datert 20.4.2017. 1 Tidlegare vurderingar og tilrådingar frå fylkesmannen er datert 29.09.2016 2 og 09.01.2017 3.

Ut frå fylkesmannen sine rapportar går det fram at Flora tidleg tok eit initiativ overfor Bremanger om samanslåing av desse to kommunane, men Bremanger valde ikkje å vera med. Kommunen valde i staden å gjennomføre eit forstudium 4 på eiga hand for å kartleggje konsekvensane av å slå seg saman med ein eller fleire kommunar, eventuelt å halde fram som eigen kommune.

Kommunane Vågsøy, Flora og Bremanger gjennomførte ved årsskiftet 2015/2016 ei utgreiing om samanslåing. Denne utgreiinga vart gjennomført av PwC og Telemarksforsking. I og med at Brem- anger gjorde vedtak om ikkje å vera med i vidare forhandlingar, vart prosessen med samanslåing avslutta, og kommunane skulle utvikle seg vidare som eigne kommunar gjennom eit utvida samarbeid.

Flora var òg med i utgreiingar og intensjonsavtalar for ein ny og større kommune i Sunnfjord, og i eit alternativ der òg HAFS-kommunane og Gloppen var med. Etter ei folkerøysting våren 2016 var eit stort fleirtal mot at Flora skulle vera med i ein ny og større kommune i Sunnfjord. Bystyret gjorde då vedtak om å avslutte arbeidet med kommunereforma.

For Vågsøy sin del var det i ein tidleg fase av kommunereforma gjennomført ei felles utgreiing saman med Selje og Eid. Etter kvart kom også Vanylven med i dette prosjektet. I forhandlingane om intensjonsavtalen vart ein ikkje einige og Eid trekte seg frå prosessen. Forhandlingane mellom Selje, Vågsøy og Vanylven heldt fram, det vart utarbeidd ny prosjektrapport og kommunestyra vedtok i mars 2016 ein intensjonsavtale. Gjennom folkerøysting vart det ja til dette alternativet i Vågsøy og nei i dei to andre kommunane. Det var derfor ikkje fatta gjensidige vedtak om saman- slåing. I den vidare handsaming i kommunestyra sa Selje nei til å samanslåing med Vågsøy aleine. Dette vart begrunna ut får resultata frå folkerøystinga og at dette alternativet ville bli for lite. Samstundes såg kommunestyret at Selje ville få økonomiske utfordringar med å stå aleine, og vedtok derfor å sondere ulike alternativ for ei framtidig samanslåing med andre kommunar. Vågsøy kommunestyre gav uttrykk for at de var positive til å slå seg saman med andre kystkommunar, og det vart vist til folkerøystinga der fleirtalet støtta ein kommune med Selje og Vanylven. Kommu- nestyret gav uttrykk for at dei er opptekne av å sikre ein sterk kystkommune, med stort potensial for næringsutvikling. Vågsøy kommunestyre la til grunn at Måløy framleis skal utvikle seg og vera eit sterkt senter.

1 https://www.fylkesmannen.no/Documents/Dokument%20FMSF/Kommunal%20styring/Kommunereforma%20- %20tillegg%20til%20vurdering%20og%20tilr%c3%a5ding%20om%20kommunestruktu- ren%20i%20Sogn%20og%20Fjordane.pdf 2 https://www.fylkesmannen.no/PageFiles/835941/Rapport%20-%20Kommunereform%20- %20Tilr%c3%a5ding%2029%20sept%202016.pdf 3 https://www.fylkesmannen.no/PageFiles/842516/Kommunereforma oppdatert vurdering og tilråding for kommunestrukturen i Sogn og Fjordane.pdf 4 https://bremanger.kommune.no/handlers/fh.ashx?FilId=12557

16 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Vanylven kommune gjorde vedtak om å ikkje slå seg saman med Selje og Vågsøy, og gå vidare med ein prosess med kommunar sør på Sunnmøre.

I tilrådinga frå fylkesmannen i Sogn og fjordane datert 29. september 2016 vart det tilrådd ei sa- manslåing av Vågsøy og Selje kommunar. Sentrale moment i denne tilrådinga var at ein ny og større kommune må vera innanfor eit felles bu- og arbeidsområde. Det var synt til at kommunane Vågsøy og Selje har fleire samarbeid og eit visst omfang av arbeidspendling mellom kommunane, og det er ikkje andre sterkare felles bu- og arbeidsområde i Ytre Nordfjord.

I etterkant av tilrådinga frå fylkesmannen, vart det halde eit felles formannskapsmøte i oktober 2016 der fylkesmannen orineterte om grunnlaget for tilrådinga. Vidare vart det gjennomført forhandlingar mellom kommunane for å kome fram til ein intensjonsavtale. Det vart tidleg brot i desse forhandlingane. Ei viktig årsak var usemje om lokalisering av kommunesenteret i den nye kommunen.

Etter brotet i desse forhandlingane tok Selje kontakt med Eid og Vanylven, og det vart gjennom- ført samtalar mellom Eid og Selje for ei muleg samanslåing av desse kommunane. I etterkant av desse forhandlingane fatte kommunestyra i Eid og Selje likelydande vedtak om at dei var positive til ei samanslåing. Begge kommunane fatta òg vedtak om at dei ynskte å invitere Vågsøy med i en vidare prosess med kommunesamanslåing, men begge kommunestyra fatta samstundes vedtak om at « kommunesenteret og strategisk leiing vert lagt til Eid og de involverte kommunane (Eid, Selje og ev. Vågsøy, og/eller andre tilgrensande kommunar) får delt dei andre kontor/tenestefunksjo- nane ». Vidare vart det vedteke at ein ferdigforhandla intensjonsavtale skulle leggjast fram for politisk godkjenning innan 26. januar 2017.

Med utgangspunk i invitasjonen frå Selje og Eid fatta Vågsøy følgjande vedtak: « Vågsøy kommunestyre viser til at Vågsøy først tok initiativ til samanslåing. Først Eid så Selje har meldt seg av samtaler med Vågsøy. Om Vågsøy no skal gå i nye samtaler med nye kommunar må det skje utan forutbestemte føringar ».

Etter drøftingar mellom Flora, Vågsøy, Bremanger og Selje, gjorde kommunestyra i Flora, Brem- anger og Vågsøy i oktober-november 2016 likelydande vedtak om å slutte seg til at det vert etablert eit formelt langsiktig samarbeid mellom kommunane. Føremålet med samarbeidet er å stå saman for å møte dei felles utfordringane kystkommunane har, og bidra til å løyse ut dei verdiane som ligg i og ved kysten. For desse tre kommunane vart det og vedteke å starte opp eit forprosjekt som hadde til føremål å sjå på om det er grunnlag for ei overordna organisering av samarbeidet mellom dei fire kommunane. Selje kommune gjorde vedtak om å vente med eit forpliktande samarbeid til prosessen om kommunesamanslåing med Eid vart klarlagt i juni 2017.

I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen datert 9. januar 2016, kor det vart gitt ei felles vurdering av alternativet Eid, Selje og Vågsøy og alternativet med Selje og Eid, blir det vist til at det er mange argument som talar for at den beste løysinga i kommunereforma ville vært ein samanslåing av Eid, Selje og Vågsøy. Samstundes vart det peika på at Vågsøy har vore tydelege på at dei ikkje ønskjer ei slik løysing, bl.a. med referanse til eit brev frå ordføraren datert 6. januar, og at dei prioriterte ein framtidig kystkommune sørover mot Bremanger og Flora. På dette tidspunktet hadde Vågsøy saman med Bremanger og Flora gjort likelydande vedtak om eit strategisk samarbeid på kysten. Dette samarbeidet skulle i første omgang omfatte samarbeid om planlegging, samferdsel og næ- ring. I tilleggsvurderingane står fylkesmannen fast ved det faglege grunnlaget og argumentasjonen om en samanslåing mellom Vågsøy og Selje, men la vekt på at desse kommunane hadde inngått intensjonsavtale, og at dette alternativet òg langt på veg oppfyller måla i kommunereforma. Det vart konkludert med at ei samanslåing av Selje og Eid kan sikre betre og likeverdige tenester for

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 17 innbyggjarane, meir berekraftig økonomi, styrka lokaldemokrati og meir heilskapleg samfunnsutvikling. Fylkesmannen tilrådde såleis ei samanslåing av kommunane Selje og Eid frå 2020.

I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen vart det òg kommentert at Selje og Eid ikkje har felles gren- ser, men at kommunane likevel kan gjere vedtak om at dei ønskjer samanslåing ut frå at ein ny kommune oppfyller målsetingane med reforma og kriteria for god kommunestruktur. Det vart vidare vist til at det hadde kome opp spørsmål om grensjustering frå bygda Bryggja, som ligg i Vågsøy kommune og grensar til Selje og Eid, og at ei eventuell grensejustering vil innebere ein samanhengande kommune mellom Selje og Eid.

Med grunnlag i vedtaka om eit meir formelt langsiktig samarbeid på kysten, og at kommunane Selje og Eid vedtok samanslåing, fatta kommunane Vågsøy og Flora i februar 2017 likelydande vedtak om at dei ønskte ei samanslåing av Flora, Bremanger og Vågsøy. Bremanger vart invitert med i forhandlingane, men Bremanger vedtok at kommunen ikkje skulle gå vidare med ei intensjonsavtale. Prosessen enda med at berre Flora og Vågsøy har gjensidige vedtak om samanslåing.

I etterkant av dei gjensidige vedtaka om samanslåing mellom Flora og Vågsøy, vart fylkesmannen i Sogn og Fjordane bede om å komme med ei tilleggsvurdering av denne samanslåinga 1. I tilleggsvurderinga blir det vist til at ein ny kystkommune vil bli sterkare på kapasitet og kompetanse, både innanfor tenesteyting, samfunnsutvikling og økonomi. Det som ble trekt fram som hovudut- fordringa knytt til ein ny og større kommune med store avstandar, er å skape ein effektiv tenesteproduksjon og skape eit større funksjonelt områder for samfunns- og næringsutvikling. Det vart kommentert at dette er ei særleg utfordring for ei samanslåing mellom Flora og Vågsøy, og at ar- beidsmarknadene mellom desse kommunane er svakt integrerte. Vidare vart det gjeve uttrykk for at mulegheitene for ei slik samanslåing ligg i betre samferdsle og kommunikasjonar både på land og sjø og at ein ny kommune må lukkast med dette dersom ein i framtida skal få ein funksjonell «kvardagskommune» både for folket og for næringslivet.

I tilleggsvurderinga frå fylkesmannen var det konkludert med følgjande tilråding:

«Vi meiner at ein ny kommune der Flora og Vågsøy slår seg saman, berre delvis oppfyller måla for kommunereforma og kriteria for ein god kommunestruktur.

Vår faglege tilråding er difor at skal det i framtida byggjast og utviklast ein føremålstenleg og slagkraftig ny og større kommune på kysten av Sogn og Fjordane, må òg Bremanger vera med i den nye kommunen saman med Flora og Vågsøy. Det må vera opp til Stortinget å vurdere kva vekt det skal ha at dette alternativet har kome fram så seint i kommunereforma. Vi meiner at det vil vera ein fordel for Bremanger å kome med i prosessen no, i staden for ei samanslåing i fleire steg framover. »

Stortinget vedtok samanslåing av Vågsøy-Flora og Selje-Eid 8. juni 2016. I Innstilling frå kommunal- og forvaltningskomiteen om Endringar i kommunestrukturen Innst. 386 S (2016–2017), vart det vist til at samanslåinga av Flora og Vågsøy var omtala i kommuneproposisjonen for 2018, og at her var foreslått ei ytterlegare utgreiing der også Bremanger blir vurdert. Det vart gjeve uttrykk for at dette vil være fornuftig og nyttig kunnskap for alle tre kommunane å ha, og det vart såleis tilrådd at den prosessen skulle blir gjennomført som skissert.

Dette er altså noko av bakgrunnen for at departementet ønskjer å sjå nærare på kva for mulegheiter som kan realiserast ved å byggje ein sterkare kystkommune der òg Bremanger er med.

18 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1.3 Konkretisering av problemstillingar

Med utgangspunkt i føringar frå fylkesmannen og departementet ser utgreiinga spesielt på føl- gjande tema:

Dette er tema som er av spesielle interesse som grunnlag for å analysere og vurdere kva som vil vera ein funksjonell og framtidsretta kommunestruktur. I og med at mange av desse spørsmåla knytt til desse områda rører ved demokratiske problemstillingar, har vi òg teke det med som eit eige tema. Vi vil i følgjande avsnitt konkretisere aktuelle problemstillingar for kvart hovudtema.

1.3.1 Folketalsutvikling

Utviklinga i folketalet er ein grunnleggjande faktor for å forstå utviklingstrekk og utfordringar i norske kommunar. Sidan 1960 og fram til i dag har folketalet i Noreg auka med nærare 1,6 millionar. Veksten har vore spesielt sterk dei seinare åra, og det siste tiåret har folketalet auka med næ- rare 560 000. Veksten har likevel ikkje vore lik over heile landet.

Vi har lagt vekt på følgjande problemstillingar:

• Korleis er folketalsutviklinga fordelt på fødselsbalanse, netto innvandring og netto innanlands flytting? • Kva karakteriserer folketalsutviklinga og kva seier framskrivingane? • Korleis kan folketalsutviklinga påverke kommunal oppgåvehandtering?

1.3.2 Kommunal økonomi

Dei økonomiske effektane av ei kommunesamanslåing er eitt av fleire interessante tema knytt til ei kommunesamanslåing. Kommunane sitt inntektssystem, som brukast til å rekne ut rammetilskotet, har som føremål å sikre fordeling av inntektene mellom kommunane slik at dei kan yte mest mogleg likeverdige tenester til innbyggjarane. Dette vert gjort ved å korrigere for ulikskapar mellom kommunane i inntektsnivået (skatteinntektene) og i utgiftsbehovet. Forskjellar i skatteinntekter vert utjamna delvis, medan forskjellar i utgiftsbehov vert utjamna fullt ut.

Slik inntektssystemet er utforma, vil ikkje rammetilskotet for ein ny kommune vera lik summen av rammeoverføringane for dei ”gamle” kommunane. Korleis rammetilskotet - og dermed dei frie inntektene - vert påverka ved ei kommunesamanslåing, vil vera ulikt avhengig av kva kommunar som slår seg saman.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 19 For å stimulere til frivillige kommunesamanslåingar, er det innført eit inndelingstilskot som ein del av inntektssystemet. Denne ordninga skal sikre at kommunar ikkje får reduserte rammeover- føringar som følgje av ei samanslåing. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot (basistillegget) og ein eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskot.

Inndelingstilskotet varer over ein 20-årsperiode, der det etter dei femten fyrste åra skjer ei gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskotet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Det er viktig å vera merksam på at inntektssystemet er under stadig endring, og at langsiktige konsekvensar derfor er høgst uvisse.

I tillegg får også kommunar som slår seg saman, både økonomisk tilskot til dekking av eingongskostnader og ein «gåvesjekk» i form av ei reformstønad. Kva desse tilskota vil utgjere i kroner og øre for aktuelle samanslåingsalternativ, vil naturlegvis vera av interesse å sjå nærare på.

I høve til økonomiske konsekvensar av ei kommunesamanslåing (utover det som gjeld effektane på kraftinntekter, som vi omtalar i eige kapittel), vil vi sjå nærare på følgjande spørsmål:

• Korleis er økonomisituasjonen og framtidsutsiktene for økonomien i kommunane? • Korleis vil rammeoverføringane påverkast av ei kommunesamanslåing? • Kva for eingongsstønad og reformstønad vil ein kunne motta frå staten? • Kva er effektiviseringspotensialet i høve til administrasjonsutgiftene? • Kva er effektiviseringspotensialet på ulike tenesteområde? • Kva for utfordringar og inntektspotensial vil ein ha når det gjeld eigedomskatt? • Korleis er kommunane sin gjeldssituasjon og korleis vil framtidige, planlagde investerings- oppgåver kunne påverke gjeldssituasjonen? • Korleis vil ei grensjustering påverke kommuneøkonomien?

1.3.3 Kraftinntekter

Mange kommunar i Noreg har kraftinntekter, og det er interessant å sjå korleis desse inntektene kan endra seg ved kommunesamanslåing (LVK-rapport 2015). Dei viktigaste ordningane knytt til kraft er følgjande:

• Konsesjonsavgift. I alle konsesjonar for erverv av fallrettar eller regulering av vassdrag vert konsesjonæren pålagt å betala dei rørde kommunane ei konsesjonsavgift. Konsesjons- avgifta skal settast av til eit fond der fondsmidlane vert nytta som støtte til det lokale næ- ringslivet. Denne avgifta vert berekna på grunnlag av produksjonskapasiteten til kraftver- ket, rekna i naturhestekrefter, og ein fastsett avgiftssats. Korkje avgiftssatsen eller kraftgrunnlaget vert påverka av ei kommunesamanslåing, men inntektene fell naturlegvis til den nye kommunen. • Konsesjonskraft. Kraftverkseigar skal avstå inntil 10 prosent av kraftgrunnlaget som konsesjonskraft til kommunane og fylkeskommunen der kraftanlegget ligg. Kommunane sin rett til konsesjonskraft er derimot avgrensa til behovet som kommunane har for allmenn elektrisitetsforsyning. I kommunar med lågt folketal – men med store utbyggingar, inneber dette at fylkeskommunen får overført den overskytande mengda. Ei kommunesaman- slåing mellom små kraftkommunar og kommunar med eit større innbyggjartal, inneber eit større behov for allmenn elektrisitetsforsyning – og at ein større del av konsesjonskrafta dermed går til den nye kommunen, mot tilsvarande reduksjon for fylket. På den måten

20 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

kan ein seia at regelverket og regimet som er knytt til fordeling og uttak av konsesjonskraft, ikkje er samanslåingsnøytralt (Brandtzæg et. al 2011). • Eigedomskatt. Eigedomskatt er ein lokal vedteken skatt som kommunane sjølve avgjer om dei vil skriva ut. For kommunar som har kraftverk, er det svært vanleg å skriva ut eigedomskatt i alle fall på verk og bruk, der vasskraftverk og overføringsnett er dei objekta som gjev dei største eigedomskatteinntektene til vertskommunane. Ved kommunesaman- slåing må det avklarast om eigedomskatten skal vidareførast og på kva for eit nivå. Inn- tektene vil fullt ut tilfalle den nye kommunen. • Naturressursskatt er ein særskatt for kraftproduksjonsanlegg og utgjer 1,3 øre/KWh, der 1,1 øre går til primærkommunane og 0,2 øre til fylkeskommunane. Naturressursskatten er ein del av inntektssystemet til kommunane, og dermed ein del av inntektsutjamninga. Nivået på inntektene av naturressursskatten vert ikkje påverka av ei eventuell kommune- samanslåing, men vil følgje over til den nye kommunen.

Konsesjonslovgjevinga gjev konsesjonsstyremaktene høve til å påleggje den einskilde konsesjonæ- ren å avsetje midlar til næringsfond til dei rørde kommunane i saker om ny kraftutbygging, eller i saker om fornying av utgåtte konsesjonar. Ofte vert dette betalt som eit eingongsbeløp og inngår i kraftfond saman med konsesjonsavgifter. Næringsfondet vil verte disponert av den nye kommunen om det ikkje er eldre konsesjonsvilkår som føreset at midlane skal nyttast i distriktet der kraftutbygginga er.

Som oversynet over viser, vil nivået på dei fleste inntekter knytt til kraft vera dei same før òg etter ei kommunesamanslåing. Den store skilnaden er at inntektene etter ei samanslåing vil disponerast av den nye kommunen, og dermed verte nytta i eit større fellesskap.

Det eine unntaket er konsesjonskraftinntekter. Følgjande spørsmål har vore lagt til grunn for utgreiinga:

• Kva er nivået på konsesjonskraftmengde, alminneleg forbruk og overskytande konsesjonskraftmengde i kommunane? • Kor store er inntektene frå sal av konsesjonskraft? • Kva vil inntektseffektane av ulike samanslåingsalternativ vera?

1.3.4 Næringsutvikling

Det er klart at dei fleste regionar og kommunar har eit ønskje om å stimulere til både befolknings- og arbeidsplassvekst. Nokre kommunar og regionar har klare og eksplisitte mål for dette. Andre har mål for kva type befolkning og arbeidsplassar dei ønskjer meir av, for eksempel busetjing og arbeidsplassar for personar med høgare utdanning eller arbeidsplassar i vekstbransjar. Dersom kommunesamanslåing skal kunne fungere som ein breidt forankra utviklingsstrategi, vil det vera nødvendig med ei felles verkelegheitsoppfatning og at ein identifiserer utfordringar som med fordel kan løysast i fellesskap som ein kommune. I samband med dette har følgjande spørsmål vore av spesiell interesse:

• Korleis er utviklinga i talet på arbeidsplassar i ulike bransjar? • Korleis fordelar sysselsettinga seg på ulike bransjar samanlikna med landet og fylket elles?

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 21 • Korleis har næringsattraktiviteten 5 vore dei seinare åra? • Korleis påverkar arbeidsplassutvikling og strukturelle tilhøve nettoflyttinga? • Korleis har bustadattraktiviteten 6 vore dei seinare åra? • Kva seier utviklinga om framtidige utfordringar og mulegheiter, og kva kan endra kommunestruktur ha å seie for handteringa av desse?

1.3.5 Dagens pendlings- og kommunikasjonsmønster

Pendlingsdata er av interesse for å kunne seie noko om interaksjonen på tvers av kommunegrensene og i kva grad og på kva måte kommunane inngår i ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion. Dette er av spesiell relevans med tanke på ei eventuell endring av kommunestrukturen. Der- som kommunane utgjer ein felles bu- og arbeidsmarknad, tilseier dette at det kan vera lettare å hente ut potensielle gevinstar gjennom å skape ein ny og større kommune. I utgreiinga har føl- gjande spørsmål stått i fokus:

• Korleis er pendlinga og arbeidsmarknadsintegrasjonen på tvers av kommunane og kommunegrensene? • Korleis er kommunikasjonstilhøva mellom kommunane? • Kva er reisetida mellom dagens kommunar? • Korleis påverkar kommunikasjonstilhøva reisetida og pendlinga mellom kommunane?

1.3.6 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar

Det er planar om samferdsletiltak i regionen som kan resultere i at ein får ein sterkare og meir integrert bu- og arbeidsmarknadsregion enn det ein har i dag. Det er mellom anna danna eit eige sel- skap som heiter Kystvegen Måløy - Florø AS med 13 kommunar som eigarar. Gjennom selskapet blir det arbeidd med realisering av 45-minuttsregionen som skal gi maksimalt 45 minutt reisetid mellom dei ulike sentra i regionen (Måløy-Svelgen-Florø/Førde). Sentrale spørsmål i knytt til dette har vore:

• Kva vil planlagde kommunikasjonsløysingar ha å seie for framtidige utviklingsmulegheiter og behov for samarbeid på tvers av dagens kommunegrenser? • Korleis vil desse planane påverke vilkåra for endring av kommunestrukturen i området? • Korleis kan endra kommunestruktur påverke mulegeitene for å realisere infrastrukturpla- nar?

5 Næringsattraktivitet er her forstått som avviket mellom faktisk og forventa vekst i talet på arbeidsplassar. Høg næringsattraktivitet betyr at næringslivet veks raskare enn forventa ut frå sine føresetnader. Det blir då teke omsyn til effektar av bransjestruktur og folketalsvekst.

6 Bustadattraktivitet er definert som avviket mellom forventa og faktisk nettoflytting. Bustadatt- raktiviteten er korrigert for strukturelle tilhøve som folketal, arbeidsmarknadsintegrasjon og vekst i nabokommunar.

22 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

1.3.7 Interkommunalt samarbeid

Dei seinare åra er det lagt til rette for auka interkommunalt samarbeid, m.a. gjennom endringar i kommunelova. På landsbasis har det spesielt vore ei auka sidan 1.1.2007, då det kom ein ny paragraf i kommunelova (§ 28) som gav høve til etablering av vertskommunesamarbeid med over- føring av styresmakt til ein annan kommune.

Det vil alltid vera behov for interkommunale samarbeid uavhengig av kommunestruktur, men med aukande omfang av interkommunale samarbeid – og etter kvart som dette òg i aukande grad gjeld kommunale kjerneoppgåver – vil dette slå negativt ut for mulegheitene til demokratisk styring og kontroll. Det vil gå ei grense for kor omfattande det interkommunale samarbeidet kan vera før samarbeidsulempene vert større enn fordelane. I denne samanhengen har følgjande spørs- mål stått i fokus:

• Kva for oppgåver og funksjonar blir det samarbeida om? • I kva grad er det stabile samarbeidskonstellasjonar, og kva for kommunar inngår? • Kor omfattande er det interkommunale samarbeidet? • Er det eit umetta samarbeidsbehov? • I kva grad er det aktuelt å avvikle eller vidareføre samarbeid som følgje av endringar i kommunestrukturen?

1.4 Lokaldemokrati

Eit godt lokaldemokrati er i fyrste rekkje avhengig av at dei folkevalde kommunestyrerepresentan- tane har ansvar, mynde, kunnskap, eigarskap og handlingsrom i høve til dei spørsmåla som sterkast verkar inn på den samfunnsmessige utviklinga i kommunen. Ei styrking av folkevalde si rolle vil styrkje demokratiet. Samstundes kan folkestyret vitaliserast gjennom god kontakt og nærleik til innbyggjarane, og at innbyggjarane identifiserer seg med kommunen og engasjerer seg i lokalpolitisk arbeid. Aktuelle spørsmål som det vil vera av spesiell interesse å fokusere på i utgreiinga, er som følgjer:

• Korleis fungerer lokaldemokratiet i dag, og kva utfordringar har ein i samband med dette? • På kva måte kan ei kommunesamanslåing bidra til å styrkje eller svekke lokaldemokratiet, og kva er dei viktigaste faktorane som eventuelt vil vera utslagsgjevande?

1.5 Samanfattande vurderingar

Til slutt i utgreiinga vi har forsøk å gjennomføre ei samla vurdering av fordelar og ulemper med de to kystkommunealternativa med utgangspunkt i ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur. Desse kriteria er som følgjer:

• Tilstrekkelig kapasitet • Relevant kompetanse • Tilstrekkelig distanse • Effektiv tenesteproduksjon • Økonomisk soliditet

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 23 • Valfridom • Funksjonelle samfunnsutviklingsområder • Høy politisk deltaking • Lokal politisk styring • Lokal identitet

Desse kriteria er i varierande grad knytt opp mot kommunanes rolle som tenesteprodusent, myn- digheitutøvar, samfunnsutviklar og demokratisk arena.

1.5.1 Grensejustering Bryggja

Når det gjeld effektar av ei eventuell grensejustering der Bryggja blir ein del av nye Stad kommune, har vi i utgreiinga fokusert på følgjande spørsmål:

• Kor mange innbyggjarar og kor stort areal vil ei eventuell grensejustering omfatte? • Kva for kommunale tenester er lokalisert på Bryggja? • Korleis er pendlinga og reisemønsteret i området i dag? • Kva effektar vil ei eventuell grensejustering ha for kommunal økonomi? • Korleis blir reiseavstandane til kommunesenteret og tilgjenge til kommunale tenester bli endra for innbyggjaren på Bryggja som følgje av ei eventuell grensejustering? • Kva fordelar ulemper vil ei grensejustering ha ut frå ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur?

1.6 Metode og gjennomføring

Som grunnlag for gjennomføring av utgreiinga har vi samla inn data frå ulike kjelder. I kommunane som er omfatta av utgreiinga har vi gjennomført intervju med ordførar, opposisjonsleiar og rådmann i Flora, Bermanger og Vågsøy og ordførar og rådmann i Selje og Eid. Vi har og hatt intervju med ein representant frå Bryggja utviklingslag. Totalt dreier dette seg om 13 telefonintervju. I tillegg har vi nytta oss av tidlegare utgreiingar i samband med kommunereforma og dei faglege vurderingane som er gjennomført av fylkesmannen.

Det er gjennomført nye analyser av folketal, pendling, økonomi og næringsutvikling basert på nye tal frå SSB. For dei ulike alternativa har vi også laga eigne avstandsmatriser. Ved gjennomføring av årlege næringsanalyser for kommunar, regionar og fylke, har Telemarksforsking gjennom fleire år samanstilt eit breitt spekter av data på kommunenivå som grunnlag for endringsanalyser. Desse data er nytta som grunnlag for analyser av status, utfordringar og mulegheiter knytt til framtidig utvikling i høve til nærings- og folketalsutvikling.

For å rekne på økonomiske konsekvensar av dei ulike samanslåingsalternativa, har vi mellom anna fokusert på endringane over inntektssystemet. Vidare har vi sett på effektiviseringspotensial og mulege stordriftsfordelar knytt til administrasjonsarbeid i kommunane, og drøfta andre mulege økonomiske konsekvensar knytt til tenesteproduksjon. Vi har her nytta eit standardisert opplegg for dette som er nytta i fleire liknande utgreiingar. I samband med dette har vi òg å innhente utrekna verdiar frå SSB for avstandskriteria kalla sone og nabo i inntektssystemet som grunnlag for å berekne rammetilskotet for dei aktuelle alternativa.

24 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Telemarksforsking har og hatt ansvar for å gjennomføre ei innbyggjarhøyring på Bryggja. Denne høyringa er gjennomført i samarbeid med Norstat, men resultat er samanstilt og presentert i eit eige notat frå Telemarksforsking. Svara på nokre på nokre av faktaspørsmåla knytt til reisemøns- ter og pendling er også trekt inn i dei faglege vurderingane av ei muleg grensejustering som er gjennomført i denne utgreiinga.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 25 2. Utviklinga i folketalet

2.1 Nasjonale utviklingstrekk

Utviklinga i folketalet er ein grunnleggjande faktor for å forstå utviklingstrekk og utfordringar i norske kommunar. Sidan 1960 og fram til i dag har folketalet i Noreg auka med nærare ca. 1,6 millionar (jf. Figur 3). Veksten har vore spesielt sterk dei seinare åra, og det siste 10-året har folketalet auka med nærare 560 000.

6 000 000 5165802 5 000 000

4 000 000 3 594 771

3 000 000

2 000 000

1 000 000

0 1960 1965 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015

Figur 1 Folketalsutvikling i Noreg frå 1960 -2015. Data frå SSB.

Veksten har likevel ikkje vore lik over heile landet. Dei største kommunane har blitt større og dei minste har blitt mindre (jf. Figur 2). Dette fører til at dei relative skilnadene mellom kommunane aukar og at generalistkommuneprinsippet blir sett under stadig større press. Aukande skilnader mellom kommunane gjer at føresetnadene for å handtere kommunale oppgåver òg blir endra. Store bykommunar med sterk vekst, utvikling av fleirkommunale tettstadsområde, stor pendling og interaksjon på tvers av kommunegrensene, fører til vanskar med å planleggje og for å handtere veksten i folketalet på god måte. Arealplanlegging og utvikling av gode løysingar når det gjeld næ- ringsområde, bustadområde, transport og tenestetilbod blir krevjande.

For små kommunar som stadig blir mindre, er det aukande utfordringar knytt til kapasitet og kompetanse når det gjeld små og sårbare fagmiljø. Kombinert med at fleire oppgåver blir overført til kommunalt nivå, og at krava til kvalitet og kompetanse aukar, resulter dette i aukande behov for interkommunale samarbeid for å kunne levere tilfredsstillande tenester. Det går ei grense for kor omfattande eit interkommunalt samarbeid kan vera før samarbeidsulempene blir større enn fordelane. Det er vanskeleg å definere ei eksakt grense for dette, men det er klart at denne vil vari- ere ut frå mengda på samarbeid, talet på kommunar som er involvert i samarbeidet, kva det blir samarbeida om og korleis samarbeidet er organisert. Det er lite som tyder på at desse utfordringane vil minke i framtida.

26 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Figur 2 Prosentvis gjennomsnittleg endring i folkesetnaden etter kommunestorleik frå 1985 til 2013. Ekspert- utvalet (2014).

Viktige drivkrefter bak sentraliseringa vi har opplevd dei seinare åra, er knytt til globalisering, internasjonal konkurranse, teknologiutvikling og framveksten av kunnskapsøkonomien. Kunnskapsøkonomien inneber at tilgjenge på kompetanse blir ein viktig lokaliseringsfaktor i næ- ringslivet. Næringslivet vil lokalisere seg der tilgjenget på kompetanse er best, og det er som oftast i byane. Stadig fleire tek høgare utdanning, og folk med høgare utdanning vil gjerne ha spanande og utviklande arbeidsoppgåver som står i høve til utdanninga (Brandtzæg 2013, Damvad 2013). For å få tilgjenge til ein god arbeidsmarknad, blir det naturleg å busetja seg i eller i nærleiken av ein by. Dette er ein global sjølvforsterkande sentraliseringstrend som det er vanskeleg å snu.

Sjølv om det er sterke sentraliseringskrefter, finst det òg motstraumar som verdset andre verdiar og kvalitetar enn dei ein finn i byen (t.d. Mæland 2005). Utfordringa for distriktskommunane er å kunne sjå, fanga opp og dra vekslar på desse motstraumane. Dersom kommunane ynskjer auka tilflytting må dei auke sin attraktivitet for busetjing, næringsliv og/eller besøk (Vareide et al. 2014). Kva for strategi ein skal velje vil vera avhengig av ein nærare analyse og vurdering av dei utfordringane ein står overfor. Føresetnadene for arbeidet kan òg her vera avhengig av ressursar, kompetanse, kapasitet, kommunestorleik og kommunestruktur.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 27 2.2 Utviklinga i Flora, Bremanger og Vågsøy

2.2.1 Endring over tid

Figur 1 viser utviklinga i folketalet frå 2000 og fram til i dag. Vi ser at Flora er den største kommunen med 11 999 innbyggjarar. Vidare følgjer Vågsøy med 6031 innbyggjarar og Bremanger med 3847 innbyggjarar. Vi ser at utviklinga i folketalet har vore relativt stabil over tid. Flora har hatt ei viss auke i folketalet. Frå 2000 og fram til dag har auken vore på 773 innbyggjarar. Vågsøy og Bremanger har hatt ein reduksjon i talet innbyggjarar på høvesvis 448 og 323.

Utvikling i folketalet 14000

12000

10000

8000

6000

4000

2000

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1401 Flora 11226 11298 11323 11392 11331 11364 11410 11341 11408 11448 11586 11588 11654 11697 11779 11862 11923 11999 1438 Bremanger 4170 4139 4093 4077 4065 4031 3968 3930 3894 3899 3908 3910 3891 3945 3950 3890 3846 3847 1439 Vågsøy 6479 6417 6385 6349 6288 6218 6123 6064 5998 5989 5996 6030 6129 6119 6091 6082 6046 6031

1401 Flora 1438 Bremanger 1439 Vågsøy

Figur 3: Folkesetnadsutvikling i Flora, Vågsøy og Bremanger. Figuren viser mengd busette personar mælt kvart år fram til 1. kvartal 2017.

Dersom vi ser på den prosentvise endringa (jf. Figur 4), ser vi at utviklinga i Vågsøy og Bremanger har vore nokså lik i perioden. Begge kommunane hadde ein jamn reduksjon i folketalet fram til 2008. Sidan da har folketalet vore relativt stabilt. Bremanger har samla sett hatt den største prosentvise reduksjonen i folketalet i perioden med 7,7 prosent, medan Vågsøy har hatt ein reduksjon på 6,9 prosent. Veksten i Flora har vore på 6,9 prosent. På landsbasis har det vore ei auke i folketalet på 17,4 prosent i same periode. Dette syner at alle dei tre kommunane har betydelege utfordringar med å ta del i den folketalsutviklinga som skjer elles i landet.

Utviklinga i folketalet er viktig for kommunal økonomi og tenesteproduksjon. Kommunar med reduksjon i folketalet får reduserte inntekter og må tilpasse tenestetilbodet slik at det samsvarar med innbyggjartalet og lågare inntektsnivå. Det er som oftast lettare og styrke og utvide tenestetilbodet enn å skulle redusere det.

28 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Prosentvis endring i folketalet 120

115

110

105

100

90 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 1401 Flora 100 100,6 100,9 101,5 100,9 101,2 101,6 101,0 101,6 102,0 103,2 103,2 103,8 104,2 104,9 105,7 106,2 106,9 1438 Bremanger 100 99,3 98,2 97,8 97,5 96,7 95,2 94,2 93,4 93,5 93,7 93,8 93,3 94,6 94,7 93,3 92,2 92,3 1439 Vågsøy 100 99,0 98,5 98,0 97,1 96,0 94,5 93,6 92,6 92,4 92,5 93,1 94,6 94,4 94,0 93,9 93,3 93,1 Landet 100 100,6 101,0 101,6 102,2 102,9 103,6 104,5 105,8 107,2 108,5 109,9 111,3 112,8 114,1 115,3 116,4 117,4

1401 Flora 1438 Bremanger 1439 Vågsøy Landet

Figur 4 Prosentvis endring av folketalet i kommunane frå 2000-2017. Data frå SSB. Indeksert slik at folketalet i år 2000=100.

2.2.2 Innanlands nettoflytting, fødselsbalanse og netto innvandring

Figur 5 viser årleg folketalssvekst i prosent av folketalet for dei tre kommunane dekomponert i innanlands nettoflytting, fødselsbalanse og netto innvandring. Den store folketalsveksten på landsbasis har samanheng med den auka innvandringa til Noreg. Vi ser òg at Flora, Bremanger og Vågsøy jamt over har positiv netto innvandring frå utlandet. Utan den auka innvandringa frå utlandet ville utviklinga i folketalet for alle tre kommunane vore enda svakare enn det den har vore. Samla sett har tilgjenget på utanlandsk arbeidskraft vore avgjerande for å dempe effektane av negativ innanlands flytting, og til dels negativ fødselsbalanse. Samstundes er det viktig å vera merksam på at tilgjenget på slik arbeidskraft vil vera avhengig av internasjonale konjunkturar, og ein har ingen garantiar for at denne innvandringa vil halde fram i framtida.

Det er likevel stor usikkert om korleis nettoinnvandringa til Noreg vil utvikla seg dei neste åra. Både i 2015 og 2016 har nettoinnvandringa til Noreg minka. Figur 6 viser relativ utvikling i folketalet der verdien for Noreg er trekt frå den faktiske utviklinga for kommunane. Vi ser at Flora er den einaste av dei tre kommunane med ei relativ høg nettoinnvandring dei siste åra. Bremanger har hatt ei innvandring som er omtrent på nivå med landsgjennomsnittet dei siste to åra, medan innvandringa til Vågsøy har vore relativ låg samanlikna med nivået elles i landet.

Ut frå at det er stor usikkerheit knytt til den framtidige innvandringa til Noreg, er det sentralt med gode strategiar for å redusere nettoutflytting i alle tre kommunane. Vågsøy og Bremanger som i utgangspunktet har eit lågare folketal, vil vera spesielt utsett om innvandringa til Noreg held fram å minke utan at innflyttinga aukar.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 29 3 2,5 2,5 2 2 1,5 1,5 1 1 0,5 0,5 0 Flora

0 Vågsøy -0,5 -0,5 -1 -1 -1,5 -1,5 -2 -2 -2,5

5 4 3 2 1 0 -1 Bremanger -2 -3 -4

2000K1 2001K1 2002K1 2003K1 2004K1 2005K1 2006K1 2007K1 2008K1 2009K1 2010K1 2011K1 2012K1 2013K1 2014K1 2015K1 2016K1 2017K1

Figur 5 Folketalsutvikling i Flora, Vågsøy og Bremanger, dekomponert. Figuren viser årlege vekstratar mælt kvart kvartal fram til 1. kvartal 2017.

1,5 1,5

1 1 0,5 0,5 0 0 -0,5 Flora -0,5 -1

-1 -1,5Vågsøy -2 -1,5 -2,5 -2 -3 4 3 2 1 0 -1 Bremanger -2 -3 -4

2000K1 2001K1 2002K1 2003K1 2004K1 2005K1 2006K1 2007K1 2008K1 2009K1 2010K1 2011K1 2012K1 2013K1 2014K1 2015K1 2016K1 2017K1

Figur 6: Relativ folkesetnadsutvikling i Flora, Vågsøy og Bremanger, dekomponert. Figuren viser årlege vekstratar mælt kvart kvartal fram til 1. kvartal 2017.

30 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

2.2.3 Framskrivingar av folketalet

Folketalsframskrivingane mot år 2040 frå SSB viser at Flora vil få ein vekst på nærare 12 prosent, Vågsøy vil ligge på omtrent same nivå som i dag med ein vekst på 1,5 prosent medan Bremanger vil ha ein reduksjon på 7 prosent. Sjølv om prognosane for Flora syner ein viss vekst, har heller ikkje Flora ei framtidsprognose som ligg på nivå med prognosane for veksten på landsbasis. Her ligg prognosane for framtidig vekst på 22,4 prosent. Dersom desse prognosane slår til, vil dei relative forskjellane mellom kommunane halde fram med å auke i framtida. Alle dei tre kommunane har utfordringar med å halde tritt med utviklinga på landsbasis.

Framskriving av folketalet 125 121,4

120

115 111,7

110

105 101,5

100

95 93,0

1401 Flora 1438 Bremanger 1439 Vågsøy Landet

Figur 7 Folketalsframskrivingar for kommunane fram til 2040. Basert på SSBs framskrivingar frå 2016, alternativ MMMM. Prosentvis endring. Indeksert slik at folketalet i 2016=100.

2.3 Samla vurdering

På landsbasis har det vore ein kraftig vekst i folketalet dei seinare åra, men veksten har ikkje vore lik over heile landet. Dei største kommunane har vorte større og dei minste har blitt mindre. Dette bidreg til at dei relative skilnadene mellom kommunane aukar og at generalistkommuneprinsippet blir sett under aukande press. Viktige drivkrefter som ligg bak sentraliseringa vi har opplevd dei seinare åra, er knytt til globalisering, internasjonal konkurranse, teknologiutvikling og framveksten av kunnskapsøkonomien. Av dei tre kommunane som inngår i utgreiinga, er det berre Flora som har vekst i folketalet frå 2000 og fram til i dag. Vågsøy og Bremanger har hatt ein reduksjon.

Tilgjenget på utanlandsk arbeidskraft har vore avgjerande for å dempe negative effektar på folketalet som følgje av negativ innanlands flytting og negativ fødselsbalanse. Utan auka innvandring ville utviklinga i folketalet vore enda svakare enn det den faktisk har vore. Tilgjenget på utanlandsk arbeidskraft vil likevel vera avhengig av internasjonale konjunkturar, og ein har ingen garantiar for at denne innvandringa vil halde fram. Folketalsframskrivingane syner at Flora vil få

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 31 vekst i folketalet i åra som kjem, men at Vågsøy, og spesielt Bremanger, vil oppleve utfordringar med å halde oppe folketalet på dagens nivå. Ingen av kommunane vil ha ein vekst på nivå med veksten på landbasis. Utviklinga gjev grunn til uro, spesielt for Vågsøy og Bremanger. I og med at kommunane har eit relativt lågt innbyggjartal frå før, vil dette vera ekstra krevjande. Større kommunar vil vera mindre sårbare for lokale endringar i folketalet.

32 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

3. Økonomi

I dette kapittelet vil vi belyse økonomiske konsekvensar som følgje av ei eventuell kommunesa- manslåing i området. Dei økonomiske konsekvensane er drøfta både i høve til effektar på ramme- overføringar gjennom inntektssystemet, inntekter frå konsesjonskraft og mogleg innsparingspotensial.

3.1 Berekraftige og økonomisk robuste kommunar

Økonomi er naturleg nok eit heilt sentralt fundament for kommunane sine aktivitetar og tenesteproduksjon. Økonomisk soliditet (i tydinga handlingsrom) framgår då òg som eit kriterium frå ekspertutvalet for at tenesteytinga skal ivaretakast på ein god og trygg måte. 7 At ein kommune har god kontroll på økonomien og kan handtera uføresette hendingar, er ein viktig føresetnad for at ein kommune skal kunna tilby innbyggjarane sine gode velferdstenester.

For å vurdere om dei ulike alternativa vil føre til berekraftige og økonomisk robuste kommunar, har vi mellom anna sett på følgjande tilhøve:

• Økonomiske verkemiddel i kommunereforma i prosent av brutto driftsinntekter • Effekten på frie inntekter dei fyrste 15 åra – og etter 20 år i prosent av brutto driftsinntekter • Samla effektiviseringsgevinstar på administrasjon og tenester i prosent av brutto driftsinntekter

Utrekningane er gjorde på følgjande samanslåingsalternativ:

• Flora + Vågsøy (Kinn kommune) • Flora + Bremanger + Vågsøy

Før vi går nærare inn på effektane av ei kommunesamanslåing, vil vi sjå litt på økonomisk status i kommunane i dag.

3.2 Økonomisk status

Vi ser her nærare på ulike økonomiske indikatorar, for å kunna seia noko om dagens økonomiske status i dei aktuelle kommunane, og kva for utfordringar kommunane står overfor. Korleis er situasjonen i kommunane i høve til økonomiske parametrar som inntektsnivå, driftsresultat, finansutgifter, gjeld- og fondsstatus? I kva grad er det forskjellar mellom kommunane?

7 Vi vil knytte soliditetsomgrepet til storleiken på frie fondsmidlar (disposisjonsfond) og netto driftsresultat.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 33 3.2.1 Økonomiske rammeføresetnader

Korrigerte, frie inntekter er ein indikator som gjev uttrykk for kommunane sitt inntektsnivå. Kom- munane sine frie inntekter er sett saman av rammetilskot og skatteinntekter, og utgjer om lag 80 prosent av dei samla inntektene. Korrigerte, frie inntekter viser nivået på dei frie inntektene justert for variasjon i utgiftsbehov. Indikatoren viser dermed inntekts- og utgiftssida samla. Kommunar med eit lågt berekna utgiftsbehov (=«billeg» i drift) får justert opp inntektene sine, medan kommunar med eit høgt berekna utgiftsbehov (=«dyre» i drift) får justert ned inntektene sine. 8 Det er fyrst og fremst variasjonar i omfanget av regionalpolitiske overføringar, skjønnstilskot og skatteinntekter som forklarer variasjon i utgiftskorrigerte inntekter mellom kommunane.

For å få eit mest mogleg komplett bilete av kommunane sine frie inntekter, syner vi i tabellen under kommunane sine korrigerte frie inntekter både med og utan eigedomsskatt og konsesjonskraftinntekter.

Bremanger peiker seg ut med relativt høge inntekter i høve til landsgjennomsnittet. Bremanger hadde eit inntektsnivå (inkl. eigedomsskatt og konsesjonskraftinntekter) på 20 prosent over landsgjennomsnittet i 2016. Flora hadde eit inntektsnivå som låg på landsgjennomsnittlig nivå, medan Vågsøy hadde eit nivå som låg to prosent under landsgjennomsnittet. 9

Tabell 1 Korrigerte frie inntekter 2016. Kjelde: Kommuneproposisjonen 2017

Ekskl. eigedoms- Inkl. eigedomsskatt Inkl. eigedomsskatt, konse- skatt og konsesjons- og konsesjonskraft- sjonskraftinntekter og for- kraftinntekter inntekter del DA Flora 99 100 99 Bremanger 101 120 122 Vågsøy 99 98 100 Sogn og Fjordane 100 106 107 Landet 100 100 100

I den siste kolonna er det og vist nivået på korrigerte frie inntekter inklusive fordel av differensiert arbeidsgjevaravgift. Flora ligg i sone 1a, medan Bremanger og Vågsøy ligg i sone 2. 10

I KOSTRA er kommunane delt inn i ulike kommunegrupper etter folkemengd og økonomiske rammevilkår (bundne kostnader og frie inntekter). Føremålet er å gjere det mogleg å samanlikne

8 Ved utrekning av utgiftskorrigerte frie inntekter er det teke utgangspunkt i summen av frie inntekter. Driftsutgifter til skule, pleie og omsorg, helse og sosial og administrasjon inngår i utgiftsbehovet til kommunane, og det er variasjon i kostnadene til drift av desse tilboda det vert korrigert for. 9 Alle kommunane hadde eigedomsskatt i heile kommunen i 2016. 10 I sone 2 er satsen 10,6 prosent, medan i sone 1a er satsen 10,6 prosent inntil grensa for fribeløpet er nådd. I 2017 er fribeløpet 500 000 kroner per føretak.

34 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

«like kommunar». Tabellen under syner at dei aktuelle kommunane er i ulike kommunegrupper. 11

Tabell 2 Kommunegruppe og definisjon. Kjelde: KOSTRA

Kommunar Kommunegruppe (definisjon Flora og Vågsøy 11 (Mellomstore kommunar med middels bundne kostnader per innbyggjar, middels frie disponible inntekter) Bremanger 6 (Små kommunar med høge bundne kostnader per innbyggjar, høge frie disponible inntekter)

Skilnadene mellom kommunane i landet er til dels store når det gjeld kostnadsstruktur og demo- grafisk samansetning. Både etterspurnaden etter kommunale tenester og kostnadene ved tenesteytinga vil difor variera mellom kommunane. Målet med inntektssystemet til kommunane er å fange opp slike variasjonar. Ein «tek» frå dei relativt sett lettdrivne kommunane og «gjev» til dei relativt sett tungdrivne. Gjennom kostnadsnøklar beståande av objektive kriterier og vekter vert variasjonar i utgiftsbehovet til kommunane fanga opp. Indeks for berekna utgiftsbehov viser kor «tung» eller «lett» ein kommune er å drive, samanlikna med det som er gjennomsnittet for kommunane i heile landet. Det vil m.a. vera avhengig av alderssamansetting, avstandar osv.

I 2016 fekk alle dei aktuelle kommunane utrekna eit høgare utgiftsbehov enn landsgjennomsnittet, slik vi ser i figuren nedanfor. Bremanger fekk berekna høgast behov med 24,9 prosent over landsgjennomsnittet, medan Flora og Vågsøy fekk berekna eit behov på hhv. 3,8 prosent og 8,5 prosent over landsgjennomsnittet. Ein indeks over 1,0 tyder at kommunane fekk eit tillegg i innbyggjartilskotet i 2016 – i form av eit utgiftsutjamnande tilskot.

Kostnadsindeks 2016 1,5000 1,0381 1,4000 1,2492 1,3000 1,0851 1,2000 1,1000 1,0000 0,9000 0,8000 VIK EID SELJE STRYN FLORA FØRDE GULEN ÅRDAL FJALER LUSTER VÅGSØY GAULAR SOLUND JØLSTER LÆRDAL ASKVOLL GLOPPEN SOGNDAL AURLAND LEIKANGE HYLLESTA BALESTRA NAUSTDAL HORNINDA HØYANGER BREMANGE

Figur 8 Indeks for berekna utgiftsbehov 2016. Kjelde: KMD

11 Kommunen sine økonomiske rammebetingelsar vil vera styrande for det tenestenivået kommunen kan levera til innbyggjarane.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 35 Det kan vera utfordrande å slå saman kommunar som har svært ulik økonomisk situasjon og nivå på frie inntekter, men det kan òg vera mange andre forhold som påverkar økonomien i kommunane, og som har noko å seie i ein eventuell samanslåingssituasjon.

Vi skal sjå nærare på nokre indikatorar som seier litt meir om korleis kommunane forvaltar dei disponible midlane.

3.2.2 Finansielle nøkkeltal

Netto driftsresultat blir bruka blant anna av Det tekniske berekningsutval for kommunal økonomi (TBU) som ein hovudindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat er eit mål på kor mykje kommunane sit igjen med av driftsinntekter etter at driftsutgifter og netto renter og avdrag er betalt. Målt i prosent av driftsinntektene uttrykkjer netto driftsresultat såleis kor stor del av dei tilgjengelege driftsinntektene kommunane kan disponere til avsetningar og eigenfinansiering av investeringar. TBU har tidlegare gjort utrekningar som indikerer at netto drifts- resultatet over tid bør liggje på om lag 3 prosent av driftsinntektene for at kommunane skal sitje att med tilstrekkelege midlar til avsetningar og investeringar. Frå og med 2014 skal momskompensasjon knytt til investeringar førast i investeringsrekneskapen, ikkje i driftsrekneskapen som tidlegare. TBU rår difor at til nivået på netto driftsresultat for kommunesektoren som heilskap bør justerast ned til 2 prosent av inntektene. For kommunane isolert sett er nivået 1,75 prosent.

Kommunane har hatt varierande nivå på netto driftsresultat dei siste åra. Flora, Bremanger og Vågsøy hadde eit netto driftsresultat på høvesvis 1,5 prosent, 4,8 prosent og 2,8 prosent i 2016. Til samanlikning var nivået for fylkessnittet og landsgjennomsnittet hhv. 3,0 prosent og 4,0 prosent.

Tabell 3 Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter 2014-2016. Kjelde: KOSTRA

2014 2015 2016 Flora 0,4 0,8 1,5 Bremanger -5,9 17,6 4,8 Vågsøy 2,5 4,2 2,8 Sogn og Fjordane 1,2 3,7 3,0 Landet 1,3 3,0 4,0

Tabellen under syner andre sentrale finansielle nøkkeltal for dei aktuelle kommunane henta frå KOSTRA. Det er klare samanhengar mellom dei ulike nøkkeltala. Dersom kommunen klarer å halda seg til eit gjeve mål på netto driftsresultat, vil dette gje høve for å nå målet om ein økono- misk buffer i form av eit gjeve nivå på disposisjonsfondet. Nivået på finansutgifter og lånebelast- ning (netto lånegjeld) er òg tett knytt saman. Dersom kommunen klarer å halda nede nivået på lå- negjelda, vil òg rente og avdragsbelastninga (finansutgifter) bli lågare.

36 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Tabell 4 Sentrale finansielle nøkkeltal. I prosent av brutto driftsinntekter. Kjelde: KOSTRA

Flora Brem- Vågsøy Sogn Landet anger og Fjor- dane Netto driftsresultat 1,5 4,8 2,8 3,0 4,0 Netto finansutgifter 4,8 2,1 4,8 4,0 4,1 Disposisjonsfond 2,8 0,3 3,3 5,4 8,1 Netto lånegjeld 116,2 73,2 108,3 87,5 79,1

Nivået på disposisjonsfondet kan seie noko om kva for ein økonomisk «buffer» kommunen har ved uføresette hendingar, eller som eigenfinansiering av investeringar. 12 For kommunar med lågt nivå på disposisjonsfondet, vil det vera ei viktig oppgåve å byggje opp fondet som ein økonomisk tryggleik mot uventa utgiftsauke og sviktande inntekter. Flora, Bremanger og Vågsøy hadde eit nivå på disposisjonsfondet på høvesvis 2,8 prosent, 0,3 prosent og 3,3 prosent i 2016. Til samanlikning var nivået for fylkessnittet og landsgjennomsnittet hhv. 5,4 prosent og 8,1 prosent.

Netto lånegjeld er eit uttrykk for kommunen sin gjeldsbelastning, soliditet og finansieringsstruk- tur. Indikatoren syner om kommunen har låg eller høg gjeld i høve til betalingsevna. Jo lågare tal, dess betre er det for økonomien til kommunen. Dei beste kommunane i landet er heilt nede i 30 prosent på dette nøkkeltalet, medan landsgjennomsnittet var 79 prosent i 2016.

Gjeldgraden for Flora og Vågsøy (netto lånegjeld) var høgare enn landsgjennomsnittet, medan gjeldsgraden for Bremanger var noko lågare enn landsgjennomsnittet. Flora og Vågsøy hadde òg høgare finansutgifter (her målt som netto renter og avdrag i driftsrekneskapen) enn landsgjennomsnittet, medan Bremanger hadde lågare finansutgifter enn landsgjennomsnittet.

3.2.3 Oppsummering økonomisk status

Kommunane har hatt varierande nivå på finansielle nøkkeltal dei siste åra. Netto driftsresultat blir bruka blant anna av Det tekniske berekningsutval for kommunal økonomi (TBU) som ein hovudindikator for økonomisk balanse i kommunesektoren. TBU tilrår at nivået på netto driftsresultat for kommunane som heilheit bør vera 1,75 prosent. Flora, Bremanger og Vågsøy hadde eit netto driftsresultat på høvesvis 1,5 prosent, 4,8 prosent og 2,8 prosent i 2016.

Kommunane har relativt lågt nivå på disposisjonsfond, dvs. høvesvis 2,8 prosent, 0,3 prosent og 3,3 prosent i 2016. Til samanlikning var nivået for fylkessnittet og landsgjennomsnittet hhv. 5,4

12 Kommunane sine fondsverdiar fordeler seg på disposisjonsfond, bundne driftsfond, ubundne investeringsfond og bundne investeringsfond. Fonda er kommunane sine økonomiske reservar som er bygde opp ved driftsoverskot, kraftinntekter eller ved sal av eigedom, osb. Fondsbehaldninga varierer i stor grad mellom kommunane. Dette kan ha samanheng med i kva grad kommunane lånefinansierer eller brukar av fondsmidlar til investeringsføremål. Det er berre midlar frå disposisjonsfond som kan brukast fritt til drift eller investeringar.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 37 prosent og 8,1 prosent. Låg del disposisjonsfond kan skapa utfordringar med å handtera framtidige utfordringar og investeringar.

3.3 Økonomiske verkemiddel i kommunereforma

Regjeringa nyttar følgjande verkemiddel for å stimulera til kommunesamanslåing i reformperioden:

• Departementet dekker eingongskostnader ved samanslåinga etter ein standardisert modell basert på mengd innbyggjarar og mengd kommunar som inngår i samanslåing. • Kommunar som slår seg saman får reformstøtte for å lette overgangen til ein ny kommune. • Det vert gjeve eit særskilt inndelingstilskot som kompenserer for bortfall av basistillegget og ein eventuell nedgang i regionalpolitiske tilskot. Inndelingstilskotet varer over ein 20- årsperiode, der det etter dei 15 første åra skjer ein gradvis nedtrapping. Etter 20 år er så rammetilskotet nede på det nivået som skal gjelda på lang sikt.

Verkemidla gjeld kommunar som slår seg saman i reformperioden, det vil seie samanslåingar der det er fatta nasjonale vedtak innan 01.01.2018. Det tyder at dersom ein kommune vel å stå åleine, vel ein samstundes å seia nei til dei økonomiske verkemidla i kommunereforma. Dersom ein går inn for samanslåing på eit seinare tidspunkt, kan dei økonomiske rammeføresetnadene vera endra.

Tabellane under gir oversikt over satsar for stønad til eingongskostnader og reformstønad.

Kommunar som slår seg saman får dekt eingongskostnader etter ein standardisert modell. Basert på utbetalingane i dei siste samanslåingsprosessane vart 20 millionar kroner sett som eit grunnbe- løp per samanslåing, og differensiert etter mengd kommunar og mengd innbyggjarar i samanslå- inga. Beløpa vart prisjustert i 2017. Beløpet blir utbetalt når nasjonale vedtak om samanslåing er gjort.

Tabell 5 Stønad til eingongskostnadar ved kommunesamanslåing, i 1000 kr. Kjelde: KMD

Tal på kommunar og 0 – 19 999 20 – 49 999 50 – 99 999 Over 100 000 innbyggjarar i samanslå- innbyggjarar innbyggjarar innbyggjarar innbyggjarar inga 2 kommunar 20 500 25 600 30 800 35 900 3 kommunar 30 800 35 900 41 000 46 100 4 kommunar 41 000 46 100 51 300 56 400 5 eller fleire kommunar 51 300 56 400 61 500 66 600

Kommunar som slår seg saman vil få reformstøtte. Reformstøtta går til alle samanslåtte kommunar med vedtak i reformperioden. Støtta er differensiert etter innbyggartal. Beløpa vart prisjustert i 2017. Utbetalinga blir gitt utan ytterligare søknad frå kommunane, og utbetales på tidspunktet for samanslåinga.

38 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Tabell 6 Reformstøtte til samanslåtte kommunar, i 1000 kr. Kjelde: KMD

Tal på innbyggjarar i samanslåinga Reformstøtte 0 – 14 999 innbyggjarar 5 100 15 – 29 999 innbyggjarar 20 500 30 – 49 999 innbyggjarar 25 600 Over 50 000 innbyggjarar 30 800

For dei to utgreiingsalternativa vil såleis eingongsstøtta bli slik:

Innbyggjar- Eingongs- Reformstøtte Totalt I % av tal 1.1.17 kostnader brutto driftsinntekter 2016 Alt. 1 18 030 20 500 20 500 41 000 2,5 % Alt. 2 21 877 30 800 20 500 51 300 2,5 %

For dei to utgreiingsalternativa utgjer stønaden hhv. 41 mill. kr og 51,3 mill. kr (2,5 prosent av brutto driftsinntekter).

Regjeringa har bestemt at inndelingstilskotet for kommunar som slår seg saman i kommunereforma, skal ta utgangspunkt i inntektssystemet slik det er i 2016. Grunnlaget for utrekning av inndelingstilskot har til no vore inntektssystemet som gjeld på det tidspunktet kommunane faktisk slår seg saman. I kommunereforma er det lagt opp til samanslåingar i åra 2018 til 2020. Regjeringa har endra i inntektssystemet med verknad frå 2017, noko som kan føra til at storleiken på inndelingstilskottet vert endra i perioden frå kommunen vedtek at dei ynskjer å slå seg saman, til dei faktisk blir slått saman. For å ha sikre rammeføresetnader i kommunereforma, legg regjeringa opp til at alle samanslåingane vert handsama likt.

I Prop. 95 S (2013-2014) varsla departementet at inndelingstilskotet vil strammast inn etter reformperioden. Omfang og innretning på ordninga, herunder perioden for inndelingstilskotet, vil vurderast.

3.3.1 Overgangsordning til kommunar som skal slå seg saman

Kommunar som slår seg saman, og som tapte på endringane i basistilskotet og småkommunetil- legget i inntektssystemet frå 2016 til 2017, blir kompensert for dette gjennom ei overgangsordning fram til samanslåinga trer i kraft.

Gjennom denne overgangsordninga får kommunane full kompensasjon for endringane i basistilskotet og småkommunetillegget frå 2016 til 2017, korrigert for eventuell kompensasjon gjennom inntektsgarantiordninga. Tabellen under syner tilskotsbeløp for Flora og Vågsøy (Kinn). For Bremanger har vi lagt til grunn eit tilskotsbeløp på 0 kr. Det vil seie at begge alternativa gir eit til- skotsbeløp på ca. 7,6 mill. kr. For dei to utgreiingsalternativa utgjer beløpet hhv. 0,5 prosent og 0,4 prosent av brutto driftsinntekter.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 39 Tabell 7 Overgangsordning årleg 2017-19. I 1000 2017-kr. Kjelde: KMD

Årleg 2017-19 i 1000 kr I % av brutto driftsinntekter Flora 4 211 0,4 % Bremanger 0 - Vågsøy 3 366 0,7 % Alt. 1 7 577 0,4 % Alt. 2 (anslag) 7 577 0,4 %

3.3.2 Regionsentertilskot

Som ein del av det nye inntektssystemet for kommunane er det frå 2017 etablert eit nytt tilskot til mellomstore kommunar som slår seg saman, og som dermed vil utgjera eit sterkare tyngdepunkt i regionen sin. Det er sett av 100 mill. kr til ordninga i 2017 (halvårsverknad). Frå 2018 vil tilskotet utgjera 200 mill. kr.

Følgjande kriterium vert lagt til grunn for regionsentertilskotet:

- Tilskotet går til kommunar der det fattast eit nasjonalt vedtak om samanslåing i perioden for kommunereforma. - Tilskotet går til kommunar som etter samanslåinga får om lag 8 000 innbyggjarar. - Kommunar som mottek storbytilskot kan ikkje samstundes motta regionsentertilskot.

Regionsentertilskotet er fordelt til dei nye kommunane, og er tildelt med ein sats per samanslåing og ein sats per innbyggjar. Tilskotet i 2017 blir utbetalt til den enkelte kommune i samanslåinga, men midlane bør nyttast til fellestiltak for den nye kommunen. Tilskotet til den nye kommunen er i 2017 fordelt mellom kommunane i samanslåinga etter den enkelte kommune sin del av innbyggjarane i den nye kommunen. For Flora og Vågsøy utgjer regionsentertilskotet hhv. 1,4 mill. kr og 0,7 mill. kr i 2017

Tabellen under syner anslag for tilskotsbeløp 2018 og framover for dei to ulike utgreiingsalternativa. 13

Tabell 8 Regionsentertilskot 2018 og framover. Kjelde: KMD/utrekningar ved TF

Regionsentertilskot 2018 I prosent av brutto driftsinntekter 2018 Alt 1 Alt 2 Alt 1 Alt 2 Flora 2 891 2 521 0,3 % 0,2 %

Bremanger 813 0,2 % Vågsøy 1 466 1 279 0,3 % 0,2 % Sum 4 357 4 613 0,3 % 0,2 %

13 Med 38 samanslåingar som kvalifiserer til regionsentertilskot, og 60 mill. kroner som blir fordelt per ny kommune blir satsen til kvar ny kommune kr 1 578 947. Mengd innbyggjarar (per 1.1 .2016) i kommunane som kvalifiserer til regionsentertilskot er 1 199 482. Med 40 mill. kroner som skal fordelast per innbyggjar vert satsen per innbyggjar kr 33,35.

40 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

For dei to utgreiingsalternativa har vi berekna eit tilskot på hhv. 4,4 mill. kr og 4,6 mill. kr (dvs. 0,3 prosent og 0,2 prosent av brutto driftsinntekter).

3.3.3 Tilskot til betre infrastruktur i nye kommunar

Stortinget vedtok i samband med handsaminga av statsbudsjettet for 2016 at det skulle opprettast ei tilskottsordning for infrastrukturprosjekt i kommunar som slår seg saman. Det vart sett av 50 millionar kroner til ordninga i 2016.

Fylkeskommunar og kommunar kunne søkja om støtte til prosjekt. Det kunne søkjast om støtte til etablering eller forbetring av vegar, breiband og andre digitaliseringstiltak.

I statsbudsjettet for 2017 foreslo regjeringa ei løyving til infrastrukturtiltak til kommunar som skal slå seg saman på 100 mill. kr i 2017. Som følgje av stortinghandsaminga blir midlane til infrastrukturtiltak auka med 50 mill. kr, til i alt 150 mill. kr. Ordninga skal omfatte alle kommunar som blir slått saman i reformperioden.

Flora og Vågsøy (Kinn) utløyser eit tilskot på 4 mill. kr i 2017.

3.4 Effektar på overføringane frå inntektssystemet

Kommunane sitt inntektssystem, som brukast til å rekne ut rammetilskotet, har som føremål å sikre fordeling av inntektene mellom kommunane slik at dei kan yte mest mogleg likeverdige tenester til innbyggjarane. Dette blir gjort ved å korrigere for ulikskapar mellom kommunane i inn- tektsnivået (skatteinntektene) og i utgiftsbehovet.

Slik inntektssystemet er utforma, vil ikkje rammetilskotet for ein ny kommune vera lik summen av rammeoverføringane for dei «gamle» kommunane. Korleis rammetilskotet - og dermed dei frie inntektene - blir påverka ved ei kommunesamanslåing, vil vera ulikt, avhengig av kva kommunar som slår seg saman.

For å stimulere til frivillige kommunesamanslåingar, er det innført eit inndelingstilskot som ein del av inntektssystemet. Denne ordninga skal sikre at kommunar ikkje får reduserte rammeover- føringar som følgje av ei samanslåing. Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistilskot (basistillegget) og ein eventuell reduksjon i regionalpolitiske tilskot. Med reglene for frivillige sa- manslåingar som gjeld i dag (og for resten av reformperioden), vil kommunar som slår seg saman få halda på kompensasjonen i 15+5 år i form av eit inndelingstilskot. Dei siste 5 åra vert inndelingstilskotet trappa ned lineært med 1/5 kvart år.

Ei kommunesamanslåing vil påverka følgjande kriterium over utgiftsutjamninga i inntektssystemet til kommunane:

• Basistillegget • Reiseavstand innan sone • Reiseavstand til næraste nabogrunnkrets • Opphopingsindeksen • Korreksjonsordninga for elevar i statlege/private skular

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 41 Òg inntektsutjamninga vil kunna påverkast av ei kommunesamanslåing. Inntektsutjamninga vil påverkast dersom kommunane ligg i ulike «skatteinntektsklasser», dvs. har hatt ulik kompensa- sjonsgrad. Sidan innføringa av ein meir symmetrisk inntektsutjamning i 2005, har det vore to slike «skatteinntektsklasser»; skatteinntekt per innbyggjar som utgjer meir eller mindre enn 90 % av landsgjennomsnittet. Vågsøy ligg under dette nivået, medan dei to andre ligg over. Ei eventuell sa- manslåing (alternativ 1 og 2) vil difor påverke inntektsutjamninga over rammetilskotet.

Regionaltilskota i inntektssystemet som blir fordelte som ein gitt sum til den einskilde kommunen, blir kompensert over inndelingstilskotet. 14 I 2017 kvalifiserer Bremanger og Vågsøy til distriktstilskot Sør-Noreg. Desse tilskota vil med andre ord bli påverka av ei eventuell samanslåing.

Utrekningane er gjort på følgjande samanslåingsalternativ:

• Alternativ 1: Flora + Vågsøy (Kinn kommune) • Alternativ 2: Flora + Bremanger + Vågsøy

Det er lagt til grunn at eventuelle samanslåingar skjer i 2020. I effektberekningane er det samanlikna mot 2017-nivå for sjølvstendige kommunar.

Utrekningane av effekt på frie inntekter er gjort i prognosemodellen til KS (versjon prok1700alter- nativskatt-treaar, som byggjer på vedteke statsbudsjett for 2017) ved å oppretta nye, «konstru- erte» kommunar og leggja inn nye verdiar for alle kriteria i kostnadsnøkkelen for utgiftsutjamninga (kriterium og vekter frå IS 2017). Nye sammenslåtte verdiar for sone og nabo er berekna av SSB som eit betalt oppdrag. Anslag på skatteinntekter er som foreslått i KS-modellen. Inndelings- tilskott ligger inne (med 2016 som referanse).

Det er viktig å vera oppmerksam på at inntektssystemet er under stadig endring, og at det difor er knytt stor usikkerheit til langsiktige konsekvensar. Berekningane våre i denne rapporten tek utgangspunkt i inntektssystemet for 2017.

Inndelingstilskotet for de to alternativa er dokumentert i tabellen under.

Tabell 9 Berekning av inndelingstilskot.

Basistillegg Distriktstilskot Sør- Inndelingstilskot Noreg Flora 13 510 Bremanger 13 510 5 382 Vågsøy 13 510 7 773 Alternativ 1* 13 510 3 616 17 125 Alternativ 2** 27 019 -1 789 25 230

14 Kommunar som slår seg saman blir kompensert for netto reduksjon i samla regionalpolitiske tilskot. Det vil seie at dersom den nye samanslåtte kommunen mottek regionalpolitiske tilskot, skal kommunen kompenserast for differansen mellom tidlegare og nye regionalpolitiske tilskot.

42 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

*:) Inndelingstilskotet for alternativ 1 er på 17,1 mill. kr og blir berekna slik: (1x13,510) + 3,6 mill. 3,6 mill. kr er det beløpet som kompenserar for mindreinntekter frå distriktstilskot Sør-No- reg.

**:) Inndelingstilskotet for alternativ 2 er på 25,2 mill. kr. blir berekna slik: (2x13,510) - 1,8 mill. 1,8 mill. kr er det beløpet som trekkas for meirinntekter frå distriktstilskot Sør-Noreg.

3.4.1 Alternativet Flora + Vågsøy (Kinn kommune)

Tabellen under syner kortsiktige og langsiktige effektar ved ei eventuell samanslåing av Flora og Vågsøy.

Tabell 10 Effekt på frie inntekter år 1-15 og år 20 og utover. I 1000 2017-kr. Alternativ 1

År 1-15 År 20 og utover Endring i frie inntekter (fast) -13 836 -13 836

Inndelingstilskot 17 125 Endring i frie inntekter ved samanslåing 3 289 -13 836

Illustrasjonsberekningane viser at ein samanslått kommune vil få auka rammetilskotet sitt med om lag 3,3 mill. kr (tilsvarande om lag 0,2 prosent av dagens brutto driftsinntekter) kvart år dei første 15 åra etter samanslåing. Inntektsnivået vil likevel vera rundt 13,8 mill. kr lågare enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskotet. Dette utgjer 0,8 prosent i tilhøve til dagens brutto driftsinntekter.

I perioden 2020-2034 vil den nye kommunen ha motteke 49,3 mill. kr meir enn summen av dei ”gamle” kommunane. 15

Det samla inndelingstilskotet er altså i desse berekningane sett til 17,1 mill. kr, slik at etter år 20 frå samanslåingstidspunktet vert det ein isolert reduksjon i frie inntekter på 13,8 mill. kr framfor ein auke på 3,3 mill. kr på årsbasis. Gjeve dagens inntektssystem vil altså ein slik inntektsreduk- sjon slå ut med full tynge etter 20 år frå samanslåingstidspunktet.

Korleis endringa i rammetilskotet fordeler seg på dei ulike elementa er vist i tabellen under. Tabel- len syner at samtlege komponentar med unntak av sone-kriteriet slår negativt ut for den nye kommunen. Inndelingstilskotet er på 17,125 mill. kr og er sett saman av eit basistillegg à ca. 13,5 mill. kr og kompensasjon for redusert distriktstilskot Sør-Noreg for ny kommune (på 3,6 mill. kr). 16

15 Utrekna som 15 år à 3,289 mill. kr. Inndelingstilskotet blir deretter trappa ned med 3,425 mill. kr per år i ein femårs- periode. 16 Basert på ein (gjennomsnittleg) distriktsindeks på 45 vil ny kommune vil utløyse eit distriktstilskot Sør-Noreg på ca. 4,2 mill. kr i 2017.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 43 Tabell 11 Endring i ulike tilskotselement. I 1000 2017-kr. Alternativ 1.

Tilskotselement Endring i 1000 kr Sone 17 33 Nabo 18 -320 Nto.virkn. statl/priv. skoler -70 Opphopningsindeks -114 Basistillegg -9 630 Nto inntektsutjevning -118 Distriktstilskilskot S-No -3 616 Inndelingstilskot 17 125 Sum 3 289

3.4.2 Alternativet Flora + Bremanger + Vågsøy

Tabellen under syner kortsiktige og langsiktige effektar ved ei eventuell samanslåing av Flora, Bremanger og Vågsøy.

Tabell 12 Effekt på frie inntekter år 1-15 og år 20 og utover. I 1000 2017-kr. Alternativ 2

År 1-15 År 20 og utover Endring i frie inntekter (fast) -13 719 -13 719

Inndelingstilskot 25 230 Endring i frie inntekter ved samanslåing 11 511 -13 719

Illustrasjonsberekningane viser at ein samanslått kommune vil få auka rammetilskotet sitt med om lag 11,5 mill. kr (tilsvarande om lag 0,5 prosent av dagens brutto driftsinntekter) kvart år dei første 15 åra etter samanslåing. Inntektsnivået vil likevel vera rundt 13,7 mill. kr lågare enn dagens nivå etter perioden for inndelingstilskottet. Dette utgjer 0,7 prosent i tilhøve til dagens brutto driftsinntekter.

I perioden 2020-2034 vil den nye kommunen ha motteke 172,7 mill. kr meir enn summen av dei «gamle» kommunane. 19

17 Sonekriteriet måler avstand til sonesenter for alle innbyggjarar busett i sona. Sonene er geografiske område beståande av fleire grunnkretsar. Ei sone har minst 2000 innbyggjarar, eventuelt færre dersom kommunen er for liten til å delast inn i fulle soner. Sonekriteriet er opphavleg utforma med tanke på å representera ei naturleg organisering av skulestrukturen, jf. St.prop. nr 62 (1999-2000). Ved kommunesamanslåing vil soneinndeling og reisevstandar vert berekna på nytt. Sonekrite- riet kan gje forholdsvis store utslag ved kommunesamanslåing. Når to område frå to kommunar inngår i ei ny sone, kan det verta lange avstandar innover i denne sona. 18 Nabokriteriet måler avstand til næraste nabogrunnkrets. Avstanden er berekna frå senter i eigen grunnkrets til senter i næraste nabogrunnkrets innanfor same sone. Avstanden vert summert for alle innbyggjarar i kretsen. Når to kommunar slår seg saman, vil dette kunna endra kva for ein grunnkrets som er næraste nabokrets og dermed endra summen av kriteriet. Nabokriteriet vert påverka normalt lite ved kommunesamanslåing. 19 Utrekna som 15 år à 11,511 mill. kr. Inndelingstilskotet blir deretter trappa ned med 5,046 mill. kr per år i ein femårs- periode.

44 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Det samla inndelingstilskottet er altså i desse berekningane sett til 25,2 mill. kr, slik at etter år 20 frå samanslåingstidspunktet vert det ein isolert reduksjon i frie inntekter på 13,7 mill. kr framfor ein auke på 11,5 mill. kr på årsbasis. Gjeve dagens inntektssystem vil altså ein slik inntektsreduk- sjon slå ut med full tynge etter 20 år frå samanslåingstidspunktet.

Korleis endringa i rammetilskotet fordeler seg på dei ulike elementa er vist i tabellen under. Tabel- len syner at samtlege komponentar med unntak av sone-kriteriet og distriktstilskot Sør-Norge slår negativt ut for den nye kommunen. Sone-kriteriet er berekna å gje ein effekt på ca. 8,8 mill. kr som følgje av at reiseavstandane aukar (slik det er definert i inntektssystemet). Auka distriktstilskot Sør-Noreg for den nye kommunen vert avkorta over inndelingstilskotet.

Tabell 13 Endring i ulike tilskotselement. I 1000 2017-kr. Alternativ 2.

Tilskotselement Endring i 1000 kr Sone 8 773 Nabo -380 Nto.virkn. statl/priv. skoler -107 Opphopningsindeks -13 Basistillegg -23 663 Nto inntektsutjevning -118 Distriktstilskot S-No 1 789 Inndelingstilskot 25 230 Sum 11 511

Inndelingstilskotet på 25,230 mill. kr er sett saman av 2 basistillegg à ca. 13,5 mill. kr og avkor- ting for økt distriktstilskot Sør-Noreg for ny kommune (på ca. 1,8 mill. kr). 20

3.4.3 Oppsummering effekt på frie inntekter

Eit sentralt spørsmål ved kommunesamanslåing er korleis rammeoverføringane vil påverkast av det aktuelle samanslåingsalternativet.

Utrekningane syner at dei to utgreiingsalternativa vil få ei auke i rammetilskotet kvart år dei fyrste 15 åra på hhv. 0,2 prosent og 0,5 prosent av dagens brutto driftsinntekter.

Inndelingstilskotet kompenserer for bortfall av basistillegg og regionaltilskot over ein periode på 20 år, med gradvis nedtrapping etter 15 år. Etter 20 år er rammetilskotet nede på det nivået som skal gjelde på lang sikt. Når inndelingstilskotet er ferdig trappa ned, vil samanslåingsalternativa vera nede på eit langsiktige tilskotsnivå som ligg hhv. 0,8 prosent og 0,7 prosent (i tilhøve til dagens brutto driftsinntekter) pr år under det ein mottok som enkeltkommunar.

20 Basert på ein (gjennomsnittleg) distriktsindeks på 40 vil ny kommune vil utløyse eit distriktstilskot Sør-Noreg på ca. 14,9 mill. kr i 2017.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 45 Tabell 14 Effekt på frie inntekter år 1-15 og etter 20 år. I mill. 2017-kr og i % av brutto driftsinntekter 2016.

I mill. kr I % av brutto driftsinntekter 2016

År 1-15 År 20 og utover År 1-15 År 20 og utover Alternativ 1 3,3 -13,8 0,2 % -0,8 % Alternativ 2 11,5 -13,7 0,5 % -0,7 %

Ved å leggja til grunn at verdien av ulike komponentar i inntektssystemet endrar seg proporsjonalt frå år til år, kan vi samstundes seie at utrekningane våre gjev uttrykk for utslag i nåverdi. Innde- lingstilskottet vil uansett oppretthalda den reelle verdien sin over 15 år, dvs. verta årleg regulert med deflatoren. Isolert sett vil òg den nominelle effekten mot utgiftsutjamninga i inntektssystemet vera lik effekten av løns- og prisveksten (deflatoren) frå år til år.

3.5 Andre økonomiske effektar ved samanslåing

Spesielle økonomiske ordningar som kan bli påverka av ei kommunesamanslåing, er sats for arbeidsgjevaravgift, distriktspolitisk verkemiddelområde og landbrukstilskot. I tillegg vil vi sjå næ- rare på situasjonen for eigedomsskatt og kommunal prissetting.

Generelt kan det ventast at andre statstilskot og øyremerka tilskot, samt landbrukstilskot, vil vera samanslåingsnøytrale. 21

Elles kan ei kommunesamanslåing gje auka inntekter frå sal av konsesjonskraft for ein ny saman- slått kommune. Det vil føre til at fylkeskommunen mister tilsvarande inntekter frå konsesjonskraft. Ei kommunesamanslåing mellom små kraftkommunar og kommunar med eit større innbyggartal inneber eit større behov for allmenn el-forsyning. Ein større del av konsesjonskrafta vil då gå til den nye kommunen, mens fylket si mengde blir tilsvarande redusert. På den måten kan ein seie at regelverket og regimet som er knytt til fordeling og uttak av konsesjonskraft, ikkje er sa- manslåingsnøytralt (Brandtzæg et. al 2011).

3.5.1 Sone for arbeidsgjevaravgift og distriktspolitisk verkeområde

Ei samanslåing vil også reise problemstillingar knytt til at kommunane ligg i ulike soner når det gjeld arbeidsgjevaravgiftssats og distriktspolitisk verkeområde.

Sone for arbeidsgje- Sone for distriktspol. Distriktsindeks varavgift verkemiddelområde (2017) Flora 1 III 54 Bremanger 2 III 16 Vågsøy 2 III 29

21 Generelt blir det forventa at andre statstilskot vil vera samanslåingsnøytrale. Dette gjeld Integreringstilskot, Tilskot res- surskravande tenester, Kompensasjonstilskot (rente- og avdragsrefusjon) for investeringar knytt til handlingsplanen for eldreomsorg og opptrappingsplan for psykisk helse, Rentekompensasjon skuleanlegg, skulebygg og symjeanlegg og kyrkje- bygg, Kompensasjon renter og avdrag for investeringar frå gjennomføringa av reform ’97 og Momskompensasjon.

46 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

I ordninga med differensiert arbeidsgjevaravgift er landet delt inn i ulike arbeidsgjevaravgiftssoner, der arbeidsgjevar betalar lågare satsar i distrikta enn i sentrale strøk. Ordninga er delt i sju arbeidsgjevaravgiftssoner der satsane varierer frå 14,1 pst. i sentrale strøk til 0 pst. i Finnmark og Nord-Troms.

Flora er i sone 1a for arbeidsgjevaravgift, medan Bremanger og Vågsøy er i sone 2. I sone 1a er arbeidsgjevaravgifta 14,1 pst for inntektsåret 2017, men med eit fribeløp på 500 000 kr. I kommuneproposisjonen for 2016 kom følgjande avklaring når det gjeld arbeidsgjevaravgiftssats og kommunesamanslåing: Satsen i ein samanslått kommune vert vidareført innanfor dei «gamle» kommunegrensene som om det enno var to eller fleire kommunar, fram til neste revisjon (per 1.1.2021). Etter neste revisjon reknar vi i utgangspunktet med at ein eventuell samanslått kommune der Flora inngår, vert «kategorisert» til sone 1a. Det tyder i så fall på auka arbeidsgjevaravgift for større bedrifter i Bremanger og Vågsøy, og dessutan auka arbeidsgjevaravgift på kommunalt tilsette frå «gamle» Bremanger og Vågsøy kommune. Den nye samanslåtte kommunen vil kunne bli kompensert for desse auka utgiftene til arbeidsgjevaravgift, men dette ligg det ikkje føre noko endeleg signal om enno.

Noreg kan delast inn i tre ulike soner med ulike høve til å gje regional- og distriktspolitisk støtte (til dømes investeringsstønad, støtte til grunnlagsinvesteringar, stadutvikling, kompetanse og internasjonal satsing gjennom Interreg). Det distriktspolitiske verkeområdet er utforma ut frå kva kommunar og område som har særskilde utfordringar og behov for ekstra statleg støtte. Hovud- tyngda av dei regionale- og distriktspolitiske verkemidla skal nyttast i sone 2 og 3. Berre i sone 3 kan det bli gjeve investeringsstøtte til bedrifter i samsvar med ESA sitt regionalstøtteregelverk. Alle dei tre aktuelle kommunane er plassert i sone 3. I kommuneproposisjonen for 2016 kom følgjande avklaring når det gjeld det distriktspolitiske verkemiddelområdet og kommunesamanslåing: Der- som kommunar som ligg høvesvis utanfor og innanfor verkeområdet for distriktsretta investe- ringsstøtte (sone 3) slår seg saman, vil kommunane bli behandla som om det framleis var to eller fleire kommunar fram til neste revisjon av verkeområdet (per 1.1.2021). Dersom to eller fleire kommunar utanfor og innanfor sone 2 slår seg saman, vil departementet avklare i kvart enkelt til- felle i forkant av samanslåinga om den nye kommunen skal vera i sone 1 (utanfor det distriktspolitiske verkeområdet) eller sone 2. 22

Eit viktig verktøy i denne vurderinga har vore distriktsindeksen, som er eit uttrykk for kor store distriktsutfordringar ein kommune har, samanlikna med andre kommunar. Departementet har i distriktsindeksen vurdert korleis faktorar som folkesetnadsstruktur og -utvikling, situasjonen i arbeidsmarknaden og inntektsnivå har forandra seg over tid. Indeksen har verdi frå 0-100, og jo lå- gare verdi desto større distriktsutfordringar. I 2017 har Flora ein indeks på 54, mens Bremanger og Vågsøy har ein indeks på hhv. 16 og 29. Distriktstilskot Sør-Noreg blir utmåla med bakgrunn i distriktsindeksen. 23 I 2017 kvalifiserer Bremanger og Vågsøy til distriktstilskot Sør-Noreg. Ein

22 Det same gjeld landbrukspolitiske tilskot. Berre sonene for areal- og kulturlandskapstilskot følgjer kommunegrensene, men alle dei tre kommunane i utgreiinga ligg her i same sone (sone 5). Spørsmålet om soneinndeling vil difor ikkje vera ei aktuell problemstilling i samband med denne utgreiinga. Regjeringa har no i samband med reformarbeidet også stadfesta at ingen av tilskotsordningane skal bli påverka av endringar av kommunestrukturen. 23 Distriktstilskot Sør-Noreg blir utløyst til kommunar i Sør-Noreg med distriktsindeks under 46, som samstundes har ei gjennomsnittleg skatteinntekt dei siste tre år som er lågare enn 120 prosent av landsgjennomsnittet og som ikkje mottek Nord-Noreg- og Namdalstilskot eller småkommunetilskot.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 47 eventuell ny, samanslått kommune vil få utrekna ein ny indeks. 24 Endring i distriktstilskot Sør- Noreg, for ein samanslått kommune, vil inngå i utrekning av eit inndelingstilskot og skal vera tatt omsyn til i illustrasjonsberekningane i denne rapporten.

3.5.2 Eigedomsskatt og gebyrnivå

Både Flora, Bremanger og Vågsøy har i dag eigedomsskatt i heile kommunen. Det er ikkje berre områda som eigedomsskatten vert skriven ut for, som må harmoniserast, også nivået/takstgrunnlaget på eigedomsskatten må harmoniserast ved ei kommunesamanslåing. Eigedomsskatten skal vera minst 0,2 prosent og maks. 0,7 prosent av takstgrunnlaget.

Tabellen under syner at det er ulikskaper i nivå på eigedomskatten mellom kommunane.

Tabell 15 Oversikt eigedomsskatt 2016. 1000 kr og i % av brutto driftsinntekter 2016. Kjelde: SSB

Flora Bremanger Vågsøy Bolig og fritidseigedommar 26 870 3 287 8 656 Annan eigedom 9 696 33 201 4 229 Totalt 36 566 36 488 12 885 I % av brutto driftsinntekter 3,3 % 7,9 % 2,5 %

Bremanger hadde høgast inntekter frå eigedomsskatt med 7,9 prosent av brutto driftsinntektene i 2016. Dette skuldast høge kraftinntekter. Flora og Vågsøy hadde inntekter på hhv. 3,3 prosent og 2,5 prosent av brutto driftsinntektene. 25

Korleis eigedomsskatten vil utformast i ein ny kommune, er vanskeleg å spå noko om. Det er mogleg den økonomiske situasjonen tvingar kommunane til å ta ut inntektspotensialet ved eigedomsskatt uavhengig om det vert kommunesamanslåing eller ikkje.

Ei anna problemstilling er at kommunane har ulike prisar på kommunale tenester. Dette kan vera alt frå barnehagesatsar til kommunale eigedomsavgifter. Sentrale spørsmål vil vera om ei kommu- nesamanslåing fører til høgare prisar og avgifter i ein av dei ”gamle” kommunane? Er forskjellane store, eller vil det vera relativt enkelt å harmonisere prissetjinga?

Tabell 16 Oversikt gebyrsatsar. Kr. Kjelde: SSB

Flora Bremanger Vågsøy Landet Foreldrebetaling SFO (20 timar) 2 153 2 393 2 300 - Årsgebyr vatn 1 969 5 609 2 181 3 437 Årsgebyr avløp 2 092 3 273 2 779 3 837 Årsgebyr avfall 3 189 2 811 3 382 2 811

24 I effektberekningane har vi lagt til grunn ein gjennomsnittleg distriktsindeks for dei to utgreiingsalternativa på 45 og 40. 25 Iflølgje KOSTRA hadde Flora og Bremanger ein generell skattesats på 7 promille, medan Vågsøy hadde ein generell skattesats på 4 promille. Eigedomskatten for ein gjennomsnittsbolig er for Flora, Bremanger og Vågsøy oppgjeve til hhv. 4 620 kr, 3 000 kr og 3 700 kr.

48 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Prissetjing av tenestene varierer noko mellom kommunane. Satsane må verte harmoniserte i ein eventuell samanslått kommune. Foreldrebetaling i barnehage er naturleg nok nokså harmonisert etter innføring av makspris på foreldrebetaling. Flora har lågast foreldrebetaling for ein SFO- plass, medan foreldrebetalinga er høgast i Bremanger. Årsgebyr vatn varierer frå kr 1 969 i Flora til kr 5 609 i Bremanger. Bremanger har og høgast årsgebyr på avløp med kr 3 273, medan Vågsøy har høgast årsgebyr på avfall med kr 3 382.

3.5.3 Konsesjonskraftinntekter

Tabellen gir ei oversikt over konsesjonskraftmengda, alminneleg forbruk og eventuell overskytande konsesjonskraft.

Tabell 17 Oversikt konsesjonskraft. Alle tal i GWh. Kjelde: NVE

Kommune Konsesjonskraft- Alm. Forbruk Overskytande konse- mengde sjonskraft Flora 29 142 -113 Bremanger 78 54 24 Vågsøy 0 93 -93 Samla 107 289 -182

Bremanger har overskytande konsesjonskraft tilsvarande 24 GWh. Inntektene frå dette går i dag til fylkeskommunen. I utgreiingsalternativet der Bremanger inngår vil desse 24 GWh bli brukt opp i ny kommune. Det vil derfor vera ein auke i konsesjonskraftsinntekter i utgreiingsalternativ 2 tilsvarande inntektene for 24 GWh. Med ein pris på 15 øre vil ei samanslåing føre til ein auke i konsesjonskraftsinntekter på om lag 3,6 mill. kr. Dette tilsvarar 0,2 prosent av dagens brutto driftsinntekter for summen av dei tre kommunane.

Tabell 18 Effekt konsesjonskraft. I 1000 kr.

Pris Inntekter alt. 2 i dag Inntekter ny kom- Endring fra dagens mune struktur 15 øre 12 450 16 064 3 614 10 øre 8 300 10 709 2 409 20 øre 16 600 21 418 4 818

Det er elles verd å merke seg at inntekter frå konsesjonskraft ikkje blir avrekna mot nokon av ordningane innanfor inntektssystemet (rammeoverføringane utanom skjønnsmidlar). Men løyvinga av skjønnsmidlar frå fylkesmannen kan derimot tenkjast å verte redusert i lys av ein eventuell kom- munesamanslåing som har ført med seg vesentleg betre inntektsgrunnlag. Om det i framtida vil bli endringar i inntektssystemet som har konsekvensar for konsesjonskraftinntektene er sjølvsagt òg ei usikkerheit, men enn så lenge har vi teke utgangspunkt i dagens regelverk når vi har sett på konsekvensane for konsesjonskraftinntektene som følgje av kommunesamanslåingar.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 49 3.6 Framtidige demografiutgifter

Folketalsutviklinga og endringar i demografien er viktig for den økonomiske situasjonen i kommunen.

I statsbudsjettet for 2017 har TBU berekna at kommunesektoren kan få meirutgifter på om lag 2,7 mrd. kr i 2018 som følgje av den demografiske utviklinga. Meirutgiftene kan knytast til kommunane. KMD har berekna at om lag 2,2 mrd. kr av meirutgiftene må dekkast av veksten i frie inntekter. Anslaga er basert på uendra standard, dekningsgrad og effektivitet i tenesteytinga, og er eit uttrykk for kva det vil koste kommunesektoren å bygge ut tenestetilbodet for å halde tritt med folketalsutviklinga.

Fleire 0-15-åringar trekker isolert sett i retning av auka utgifter til barnehage og grunnskule. Fleire eldre i aldersgruppa 67-79 år og over 90 år bidreg isolert sett til auke i utgifter til pleie- og om- sorgstenesta, medan færre eldre i alderen 80-89 år trekk i motsett retning.

Med utgangspunkt i TBUs berekningsopplegg knytt til den demografiske utviklinga, har vi berekna framtidige «demografikostnadar» for dei tre kommunane kvar for seg og for dei to ulike samanslåingsalternativa.

Bremanger og Vågsøy har generelt ein høg del eldre, medan Flora har ein noko yngre befolkning. Andelen eldre over 67 år utgjorde for dei tre kommunane samla sett 16,2 prosent i 2017. Tilsva- rande del for fylket og landet var høvesvis 16,8 prosent og 14,6 prosent.

Tabell 19 Aldersfordeling per 1.1.17. Kjelde: SSB

Flora Bremanger Vågsøy Samla Sogn og Landet Fjordane 0-5 år 6,7 % 5,2 % 6,9 % 6,5 % 6,6 % 7,0 % 6-15 år 13,7 % 12,7 % 12,8 % 13,3 % 12,8 % 12,0 % 16-66 år 66,0 % 60,1 % 62,6 % 64,1 % 63,9 % 66,4 % 67-79 år 9,4 % 13,6 % 11,4 % 10,7 % 11,3 % 10,4 % 80-89 år 3,3 % 6,7 % 5,1 % 4,4 % 4,2 % 3,4 % 90 år og eldre 0,8 % 1,7 % 1,2 % 1,1 % 1,2 % 0,8 % 0-66 år 86,4 % 78,0 % 82,3 % 83,8 % 83,2 % 85,4 % 67 år og eldre 13,6 % 22,0 % 17,7 % 16,2 % 16,8 % 14,6 %

3.6.1 Berekna demografikostnader 2018-2030

I tabellen under er meir- og mindreutgifter knytt til dei einskilde aldersgruppene utrekna med utgangspunkt i SSB sitt mellomalternativ for tilvekst i folketalet frå 2017 til 2040.

50 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Tabell 20 Berekna meir- og mindreutgifter knytt til den demografiske utviklinga. I mill. 2017-kr. Akkumu- lert 2018-2040. Kjelde: TBU/SSB/berekningar ved TF

Flora Bremanger Vågsøy 0-5 år 12 2 -8 6-15 år -3 -12 -11 16-66 år -1 -6 -7 67-79 år 37 3 16 80-89 år 96 7 43 90 år og eldre 51 15 24 Sum 192 9 58

I perioden 2017 til 2040 er alle kommunane berekna å få auka demografikostnader. Flora er berekna å få auka demografikostnadar på om lag 192 mill. kr i denne perioden, mens Bremanger og Vågsøy er berekna å få auka demografikostnadar på hhv. 9 mill. kr og 58 mill. kr.

Tabell 21 Berekna meir- og mindreutgifter knytt til den demografiske utviklinga. I mill. 2017-kr. Akkumu- lert 2018-2040. Kjelde: TBU/SSB/berekningar ved TF

2018- 2022-2040 2018-40 I % av 2021 brutto driftsinntekter Flora 17 175 192 17,2 % Bremanger -6 15 9 2,0 % Vågsøy 2 56 58 11,3 % Alt. 1 19 231 250 15,3 % Alt. 2 13 246 259 12,4 %

Målt i prosent av dagens inntektsnivå er Flora berekna å få auka kostnadar tilsvarande 17,2 %, mens Bremanger og Vågsøy er berekna å få auka kostnadar tilsvarande hhv. 2,0 % og 11,3 %.

Alternativ 1 er anslått å få auka demografikostnader på 15,3 %, medan alternativ 2 er anslått å få auka kostnader på 12,4 %.

Meir- og mindreutgiftene vil speglast gjennom endra rammetilskot og vil slik sett gje ein indika- sjon på kva økonomiske rammer ein kommune vil ha for å handtere folketalsvekst og meirkostna- dar knytt til dette. Å ta ned tenestetilbodet innan oppvekst til fordel for eldreomsorg, kan vera ei krevjande øving for kommunane.

3.6.2 Framtidig behov for kommunale årsverk

Tabellen under syner personar i arbeidsfør alder (20-66 år) i tilhøve til eldre (67 år og eldre) i 2016, 2025 og 2040. Ein reduksjon i talet mellom dei to aldersgruppene tyder at det er færre innbyggjarar i yrkesaktiv alder per innbyggjar i den eldre aldersgruppa. Framskrivingane er basert på SSBs mellomalternativ.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 51 Tabell 22 Innbyggjarar 20-66 år i høve til eldre innbyggjarar 67 år og eldre. Kjelde: SSB

2016 2025 2040 Flora 4,5 3,4 2,4 Bremanger 2,5 2,3 1,9 Vågsøy 3,3 2,6 1,9 Alt. 1 4,0 3,1 2,2 Alt. 2 3,7 2,9 2,2

Talet på innbyggjarar 20-66 år i tilhøve til eldre 67 år og eldre utgjer hhv. 4,0 og 3,7 i 2016. I 2040 er talet anslått å reduserast til 2,2 i begge alternativa

Tabellen under seier noko om behovet for årsverk i yrkesaktiv alder (20-66 år) per 1000 innbyggjarar i 2016, 2025 og 2040. Ved å sjå på behovet per 1000 innbyggjarar i alderen 20-66 år korri- gerer ein for forandringar som kjem på grunn av endringar i folketalet. I berekningane er det teke utgangspunkt i same dekningsgrad og standard på tenestene som i 2016. Framskrivingane er basert på SSBs mellomalternativ.

Tabell 23 Barnehage. Anslått framtidig tenestebehov per 1000 innbyggjarar 20-66 år. Kjelde: SSB

2016 2025 2040 Flora 24,7 25,5 25,4 Bremanger 24,6 24,6 27,5 Vågsøy 23,3 21,9 22,9 Alt. 1 24,3 24,3 24,7 Alt. 2 24,3 24,4 25,1

Tabell 24 Grunnskule. Anslått framtidig tenestebehov per 1000 innbyggjarar 20-66 år. Kjelde: SSB

2016 2025 2040 Flora 26,7 25,1 26,7 Bremanger 34,9 28,5 32,9 Vågsøy 27,9 27,6 27,7 Alt. 1 27,1 25,9 27,0 Alt. 2 28,4 26,3 27,9

Tabell 25 Pleie og omsorg. Anslått framtidig tenestebehov per 1000 innbyggjarar 20-66 år. Kjelde: SSB

2016 2025 2040 Flora 49,6 59,5 88,9 Bremanger 84,0 90,0 110,9 Vågsøy 53,2 59,1 84,2 Alt. 1 50,8 59,4 87,5 Alt. 2 56,3 64,3 91,0

Tenestebehovet knytt til barnehage og grunnskule, for dei tre kommunane, vil endrast relativt lite fram til 2040. Når det gjeld tenestebehovet knytt til pleie og omsorg, vil behovet generelt endrast

52 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

lite fram til 2025, medan det vil auka kraftig i perioden fram til 2040. For dei to utgreiingsalternativa er det anslått at behovet for pleie og omsorgsårsverk vil auke med hhv. 28,1 og 26,7 (per 1000 innbyggarar i yrkesaktiv alder) i perioden frå 2020 til 2040. Dette må sjåast i lys av eldre- bølga etter 2020, som vil gjelde for alle kommunane i landet.

3.7 Innsparingspotensiale ved kommunesamanslåing

Det er klart at ein kommunesamanslåing også kan gje grunnlag for å hente ut stordriftsfordelar ved meir effektiv administrasjon og tenesteproduksjon. Erfaringane frå tidlegare kommunesaman- slåingar viser at det største effektiviseringspotensialet er knytt til administrasjon. Dette fordi ein gjennom ei samanslåing får éin administrativ og politisk organisasjon, og at ein unngår doble funksjonar, oppgåver, rutinar og system på ulike område.

Dei minste kommunane har klart høgare utgifter til administrasjon pr. innbyggar, noko som viser at det er eit klart effektiviseringspotensial i det å slå saman små kommunar (jf. Figur 9). Når ein nærmar seg kommunestorleikar på 15-20 000 tusen innbyggarar, ser vi at stordriftsfordelane knytt til administrasjon i stor grad er realisert.

15 000 14 000 13 000 12 000 11 000 10 000 9 000 8 000 7 000 6 000 5 000

administrasjon 4 000 3 000

Utgifter per innbyggar til 2 000 1 000 0 0 5 000 10 000 15 000 20 000 Folketall (<20 000)

Figur 9 Samanhengen mellom administrasjonsutgifter og innbyggartal for norske kommunar. Kjelde: KOSTRA

3.7.1 Moglege effektiviseringsvinstar på administrasjon

Vi har ikkje gjort nokon detaljert vurdering av effektiviseringspotensialet innan administrasjon for dei to utgreiingsalternativa, noko som ville kravd at vi konkret gjekk inn i den enkelte kommune og vurderte kvar enkelt stilling og måten kommunane er organisert på. Vi har difor heller forsøkt å finne fram til mogelege innsparingsvinstar ved å analysere KOSTRA-data frå 2016. Dette vil vera ein metode som gjev eit bilde av mulege innsparingsvinstar. Vår definisjon av «administrasjonsutgifter» i denne analysen er netto driftsutgifter på følgjande KOSTRA-funksjonar: 100 Poli- tisk styring, 110 Kontroll og revisjon, 120 Administrasjon, 121 Forvaltningsutgifter i eigedoms- forvaltninga og 130 Administrasjonslokale.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 53 Tabellen under summer opp effektberekningane:

Tabell 26 Effektiviseringspotensial på administrasjon. I mill. kr og i prosent av brutto driftsinntekter 2016. Kjelde: SSB/TF

Tilpasning til nivå lik den Effektiviseringspotensial I % av brutto driftsinntekter kommunen med lågast utgift (mill. kr) 2016 pr innbyggjar: Alternativ 1 3,2 0,2 % Alternativ 2 11,1 0,5 %

Utrekningane viser eit mogleg effektiviseringspotensial for utgreiingsalternativ 1 og 2 på hhv. 3,2 mill. kr og 11,1 mill. kr (0,2 % og 0,5 % av brutto driftsinntekter 2016). Effektiviseringspotensia- let er her definert som ein nedjustering og tilpassing til den av dei sammenslåtte kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene.

Desse illustrasjonsberekningene er verd å merka seg. Sjølv om det er anslag, får berekningane fram at det bør vera eit klart potensial for reduserte administrasjonsutgifter ved ei kommunesamanslå- ing. I tillegg vil ein sammenslått kommune kunna henta ut effektiviseringspotensiale ved å harmonisera tenestetilbodet.

3.7.2 Alternativ 1

Tabellen viser administrasjonsutgiftene i dag og mogeleg innsparingspotensiale ved kommunesa- manslåing for alternativ 1 per år.

Vågsøy har i dag dei lågaste administrasjonskostnadane av dei 2 kommunane (4 352 kr per innbyggjar i 2016). Om den nye kommunen klarar å operere med eit tilsvarande nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 3,2 mill. kr samanlikna med summen for dagens to kommunar.

Tabell 27 Administrasjonsutgifter og mogeleg effektiviseringspotensial. Kjelde: SSB/TF

Innbyggere Netto driftsutgifter pr innb. Netto driftsutgifter (1.1.2017) 2016 1000 Flora 11 999 4 617 55 399 Vågsøy 6 031 4 352 26 247 Sum 18 030 4 528 81 646

Landsgjennomsnittet 11 000 4 129

Lindås 15 730 4 087

Stord 18 821 3 647

Effektiviseringspotensiale ved nivå lik:

Vågsøy 3 180

Landsgjennomsnittet 7 200

Lindås 15 891

Stord 7 958

54 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er berekna til om lag 7 mill. kr årleg.

Vi samanliknar også alternativ 1 med større samanliknbare kommunar i same landsdel. Innspa- ringspotensialet i forhold til kva Stord og Lindås brukar på administrasjon, er på mellom 8 og 16 mill. kr.

3.7.3 Alternativ 2

Tabellen viser administrasjonsutgiftene i dag og mogeleg innsparingspotensiale ved kommunesa- manslåing for alternativ 2 per år.

Vågsøy har i dag dei lågaste administrasjonskostnadane av dei 3 kommunane (4 352 kr per innbyggjar i 2016). Om den nye kommunen klarar å operere med eit tilsvarande nivå på administrasjonsutgiftene, vil gevinsten kunne bli om lag 11,1 mill. kr samanlikna med summen for dagens tre kommunar.

Tabell 28 Administrasjonsutgifter og mogeleg effektiviseringspotensial. Kjelde: SSB/TF

Innbyggere Netto driftsutgifter Netto driftsutgifter (1.1.2017) pr innb. 2016 1000 Flora 11 999 4 617 55 399 Bremanger 3 847 7 918 30 461 Vågsøy 6 031 4 352 26 247 Sum 21 877 5 124 112 107 Landsgjennomsnittet 11 000 4 129

Stord 18 821 3 647

Kristiansund 24 442 4 195

Effektiviseringspotensiale ved nivå lik: Vågsøy 11 101

Landsgjennomsnittet 21 777 Stord 32 321 Kristiansund 20 333

Innsparingspotensialet for den nye kommunen i forhold til landsgjennomsnittet er berekna til om lag 22 mill. kr årleg.

Vi samanliknar også alternativ 2 med større samanliknbare kommunar i same landsdel. Innspa- ringspotensialet i forhold til kva Kristiansund og Lindås brukar på administrasjon, er på mellom 20 og 32 mill. kr.

3.7.4 Mulege effektiviseringsvinstar på tenesteområda

I tillegg til innsparing i administrasjon vil ein samanslått kommune også kunne hente ut innsparingsvinstar på tenesteområda gjennom realisering av stordriftsfordelar og harmonisering av ut-

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 55 giftsnivået. Ein skal ikkje undervurdere innsparingsmulegheitene innan tenesteområda, men erfaringar syner at det er vanskeleg å hente ut stordriftsfordelar for ein del fyrstelinjetenester der nærleiken til innbyggjarane og brukarane er viktig. I samanheng med dei fem siste frivillige kom- munesamanslåingane som er gjennomførde, har skular, barnehagar og sjukeheimar same lokalisering som tidlegare. Sjølv om desse innsparingspotensiala kan vera vanskelegare å hente ut, er det likevel noko ein bør sjå nærare på.

Tabellen under syner dei aktuelle kommunane sine netto driftsutgifter på ulike tenesteområder i dag.

Tabell 29 Netto driftsutgifter i kr per innbygger (i målgruppen) på utvalgte tjenesteområder 2016. Kilde: KOSTRA/beregninger ved Telemarksforsking.

Flora Bremanger Vågsøy Landsgjennom- snittet Barnehage (1-5 år) 148 141 151 243 119 311 138 807 Grunnskole (6-15 år) 119 859 146 667 123 585 104 956 Barnevern (0-17 år) 8 820 12 508 12 182 8 920 Sosialtjeneste (20-66 år) 4 582 3 932 2 217 3 914 Pleie og omsorg (67 år +) 133 176 137 257 117 201 113 895 Kommunehelse 2 562 4 253 2 998 2 511 Brann/ulykkesvern 967 1 657 1 086 778 Fysisk planlegging 892 103 87 362 Samferdsel 1 191 1 852 1 315 791 Kirke 603 1 509 801 563 Kultur 2 229 2 884 1 684 2 148

Tabellen under illustrerer potensialet ved nedjustering og tilpassing til den av dei tre kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene på dei ulike tenesteområda. Samla sett får dei tre kommunane berekna eit innsparingspotensiale på i overkant av 150 mill. kr (7,3 prosent av dagens brutto driftsinntekter). 26

Berekningane viser at innsparingspotensialet varierer fra 2,5 prosent av brutto driftsinntektene i Vågsøy til 13,4 prosent i Bremanger. Flora får berekna eit potensiale på 7,1 prosent.

Tabell 30 Innsparingspotensiale på tenesteområda. I mill. kr. Kjelde: KOSTRA/utrekningar ved TF

Flora Bremanger Vågsøy Sum Barnehage 19,7 5,4 0,0 25,1 Grunnskule 0,0 13,1 2,9 16,0 Barnevern 0,0 3,0 4,5 7,4 Sosialteneste 17,1 3,6 0,0 20,7 Pleie og omsorg 26,0 16,9 0,0 43,0 Kommunehelse 0,0 6,5 2,6 9,1 Brann/ulukkesvern 0,0 2,7 0,7 3,4

26 Flora og Vågsøy får samla sett berekna eit innsparingspotensiale på ca. 92 mill. kr (5,6 prosent av dagens brutto driftsinntekter)

56 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Fysisk planlegging 9,7 0,1 0,0 9,7 Samferdsel 0,0 2,5 0,7 3,3 Kyrkje 0,0 3,5 1,2 4,7 Kultur 6,5 4,6 0,0 11,2 Sum 79,0 61,9 12,7 153,5 Sum i % av brutto driftsinntekter 7,1 % 13,4 % 2,5 % 7,3 %

Det er nok neppe verken realistisk eller ynskjeleg å gjere så dramatiske kutt i tenesteproduksjonen. Utrekningane gjev likevel eit bilete av område som det er mogleg å sjå nærare på, uavhengig av ei samanslåing eller ikkje. Direkte økonomiske innsparingar i tenesteproduksjonen vil ikkje vera blant dei viktigaste effektane av ei samanslåing. Dei største gevinstane knytt til ei samanslåing må vera moglegheit for større fagmiljø og betre og meir fleksibel utnytting av dei ressursane som kommunane samla sett har. Større og sterkare fagmiljø vil vera viktig som grunnlag for å kunne handtere dei framtidige utfordringane som kommunane står overfor.

Røynslene frå dei siste, frivillige kommunesamanslåingane er at det største innsparingspotensialet på kort sikt ligg innanfor administrasjon. Dette gjev seg òg utslag i at delen av utgiftene til administrasjon har vorte redusert til fordel for ein auke av delen av utgiftene som går til tenesteproduksjon. I den samanhengen er det òg viktig å vera oppmerksam på at det i alle desse samanslåings- prosessane har vore gjeve garantiar om at ingen av dei tilsette skulle mista jobben som følgje av kommunesamanslåingane. Slike garantiar har vore viktig for å skapa tryggleik blant dei tilsette. Tilsette som har vore direkte påverka av kommunesamanslåing har fått tilbod om nye jobbar, og overskot av tilsette har vore handtert gjennom naturlig avgang. Når slike garantiar vert gjevne, tek det lengre tid å henta ut stordriftsfordelane. Inndelingstilskotet som kommunen mottek dei første 20 åra etter samanslåing, tek nettopp av omsyn til at det tek tid å henta ut effektiviseringsgevinstar i ein ny kommune.

3.8 Oppsummering vurdering av samanslåingsalternativ

Bremanger peikar seg ut med relativt høge inntekter i høve til landsgjennomsnittet. Bremanger hadde eit inntektsnivå (inkl. eigedomsskatt og konsesjonskraftinntekter) på 20 prosent over landsgjennomsnittet i 2016. Flora hadde eit inntektsnivå som låg på gjennomsnittleg nivå, medan Vågsøy hadde eit nivå som låg 2 prosent under landsgjennomsnittet.

For å rekne ut økonomiske konsekvensar av kommunesamanslåing har vi m.a. fokusert på endringane over inntektssystemet. Vidare har vi sett på potensialet for innsparing og moglege stordriftsfordelar knytt til administrasjon og på tenesteområda, og drøfta andre moglege økonomiske konsekvensar knytt til tenesteproduksjon.

Tabellen under summerer opp dei viktigaste effektberekningane for dei to ulike strukturalternativa. Utslaga er vist i mill. kr og i prosent av sum driftsinntekter for summen av aktuelle kommunar.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 57 Tabell 31 Oppsummering av effektberekningar. I mill. 2017-kr og i prosent av brutto driftsinntekter.

I mill. kr I prosent av brutto driftsinntekter Alt. 1 Alt. 2 Alt. 1 Alt. 2 Økonomiske verkemiddel (eingongsstønad) 41 51,3 2,5 2,5 Tapskompensasjon (årleg, 2017-19) 7,6 7,6 0,5 0,4 Regionsentertilskot (heilårsverknad, årleg) 4,4 4,6 0,3 0,2 Effekt frie inntekter år 1-15 (årleg) 3,3 11,5 0,2 0,5 Effekt frie inntekter etter år 20 (årleg) -13,8 -13,7 -0,8 -0,7 Effektiviseringsgevinst administrasjon (år- 3,2 11,1 0,2 0,5 leg) Konsesjonskraftinntekter (årleg) - 3,6 - 0,2 Sum år 1 (inkl eingongsstønad) 51,9 82,1 3,2 3,9 Sum år 2-15 10,9 30,8 0,7 1,4 Sum etter år 20 -6,2 5,6 -0,3 0,2

Tabellen viser at samanslåingsalternativa vil gje ein effekt år 1 etter samanslåing på mellom 3,2 prosent (alternativ 1) og 3,9 prosent (alternativ 2). For år 2-15 etter samanslåing vil effekten utgjera mellom 0,7 prosent (alternativ 1) og 1,4 prosent (alternativ 2). Etter år 20, dvs. etter perioden for inndelingstilskotet, vil samanslåingsalternativa gje ein årleg effekt på mellom -0,3 prosent (alternativ 1) og 0,2 prosent (alternativ 2). Berekningsteknisk er det her altså lagt til grunn at «ad- ministrasjonsgevinsten» - anslege til hhv. 3,3 mill. kr og 11,5 mill. kr, alt vert realisert i år 1 etter ei eventuell kommunesamanslåing. I tillegg vil ein samanslått kommune kunna henta ut effektiviseringsgevinstar ved å harmonisera tenestetilbodet.

For å leggje til rette for overgangen til ein ny kommune for kommunar som slår seg saman, vil regjeringa nytte positive økonomiske verkemiddel som kan stimulere til kommunesamanslåing i reformperioden. Verkemidla blir gjort gjeldande for kommunar som slår seg saman i reformperioden, det vil seie samanslåingar der det er fatta nasjonale vedtak innan 1.1.2018. I reformverke- middel frå staten vil dei to alternativa få hhv. 41 mill. kr og 51,3 mill. kr (2,5 prosent av brutto driftsinntekter).

Kommunar som slår seg saman, og som tapte på endringane i basistilskotet og småkommune-til- legget i inntektssystemet frå 2016 til 2017, blir kompensert for dette gjennom ei overgangsordning fram til samanslåinga trer i kraft. Flora og Vågsøy får eit tilskot på hhv. 4,2 mill. kr og 3,6 mill. kr i 2017. For Bremanger har vi lagt til grunn eit tilskotsbeløp på 0 kr. Det vil seie at begge alternativa gir eit tilskotsbeløp på ca. 7,6 mill. kr. For dei to utgreiingsalternativa utgjer beløpet hhv. 0,5 prosent og 0,4 prosent av brutto driftsinntekter.

Som ein del av det nye inntektssystemet er det frå 2017 etablert eit nytt tilskot til mellomstore kommunar som slår seg saman, og som dermed vil utgjera eit sterkare tyngdepunkt i regionen sin. Det er sett av 100 mill. kr til ordninga i 2017 (halvårsverknad). Frå 2018 vil tilskotet utgjera 200 mill. kr. For dei to utgreiingsalternativa har vi berekna eit tilskot (med heilårsverknad) på hhv. 4,4 mill. kr og 4,6 mill. kr (dvs. 0,3 prosent og 0,2 prosent av brutto driftsinntekter).

58 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

og regionaltilskot over ein periode på 20 år, med gradvis nedtrapping etter femten år. Utrek- ningane syner at dei to alternativa vil få eit inndelingstilskot på høvesvis 17,1 mill. kr og 25,2 mill. kr. Dei to alternativa vil få auka rammetilskotet sitt med høvesvis 3,3 mill. kr (0,2 prosent) og 11,5 mill. kr (0,5 prosent) kvart år dei fyrste femten åra etter ei samanslåing. Den langsiktige effekten etter 20 år vil vera eit tilskotsnivå som ligg høvesvis 13,8 mill. kr (-0,8 prosent) og 13,7 mill. kr (-4,7 prosent) per år under det ein mottok som einskildkommunar.

Det er klart at ei kommunesamanslåing òg kan gje grunnlag for å hente ut stordriftsfordelar gjennom meir effektiv administrasjon og tenesteproduksjon. Røynslene frå tidlegare kommunesaman- slåingar syner at det er størst effektiviseringspotensial knytt til administrasjon. Dette fordi ein gjennom ei samanslåing får éin administrativ og éin politisk organisasjon, og at ein unngår doble funksjonar, oppgåver, rutinar og system på ulike område. På administrasjonsområdet har vi definert eit mogleg innsparingspotensial i høve til nivået for den av dei samanslåtte kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene. Vi anslår eit effektiviseringspotensial for utgreiingsalternativ 1 og 2 på hhv. 3,2 mill. kr og 11,1 mill. kr (0,2 % og 0,5 % av brutto driftsinntekter 2016).

Desse illustrasjonsutrekningane er verd å merke seg. Sjølv om det er anslag, får utrekningane fram at det bør vera eit klart potensial for reduserte administrasjonsutgifter ved slike eventuelle kom- munesamanslåingar. Moglegheitene for innsparing vil naturlegvis ha samanheng med korleis ein vel å organisere den nye kommunen. Kommunar som er store geografisk, kan ha behov for meir desentralisert organisering med tanke på administrasjon og lokalpolitisk medverknad.

I tillegg til innsparing i administrasjon vil ein ny kommune òg kunne hente ut innsparingsgevinstar på tenesteområda gjennom realisering av stordriftsfordelar og harmonisering av utgiftsnivået. Ein skal ikkje undervurdere innsparingspotensialet innan tenesteområda, men erfaringar tilseier at det er vanskeleg å hente ut direkte økonomiske effektiviseringsgevinstar for fyrstelinetenester, spesielt for tenester der nærleik til innbyggjarane er viktig. Erfaringar frå dei gjennomførte kommunesa- manslåingane er at skular, barnehagar, sjukeheimar og liknande gjerne blir liggjande der dei er (Brandtzæg 2009).

På tenesteområda har vi sett på kva gevinstar som kan hentast ut i dei nye kommunekonstellasjo- nane dersom dei hadde driftsutgifter tilsvarande nivået for den av dei tre kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene. Vår vurdering er at vilkåra for innsparing på tenesteområda er såpass usikre at dette først og fremst er meint som ein illustrasjon på kva kommunane kan spare dersom dei hadde driftsutgifter tilsvarande nivået for den av dei tre kommunane som i dag har dei lågaste utgiftene. Samla sett får dei tre kommunane berekna eit innsparingspotensiale på i overkant av 150 mill. kr (7,3 prosent av dagens brutto driftsinntekter). Berekningane viser at innsparingspotensialet varierer frå 2,5 prosent av brutto driftsinntektene i Vågsøy til 13,4 prosent i Bremanger. Flora får berekna eit potensiale på 7,1 prosent.

Ei kommunesamanslåing kan gje auka inntekter frå sal av konsesjonskraft for ein ny samanslått kommune. Bremanger har overskytande konsesjonskraft. Vi har dermed berekna auka konsesjonskraftinntekter for utgreiingsalternativ 2 på om lag 3,6 mill. kr. Dette tilsvarar 0,2 prosent av dagens brutto driftsinntekter.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 59 1.1.2021). Etter neste revisjon reknar vi i utgangspunktet med at ein eventuell samanslått kommune der Flora inngår, vert «kategorisert» til sone 1a. Det tyder i så fall på auka arbeidsgjevaravgift for større bedrifter i Bremanger og Vågsøy, og dessutan auka arbeidsgjevaravgift på kommunalt tilsette frå «gamle» Bremanger og Vågsøy kommune. Den nye samanslåtte kommunen vil kunne bli kompensert for desse auka utgiftene til arbeidsgjevaravgift, men dette ligg det ikkje føre noko endeleg signal om enno.

Både Flora, Bremanger og Vågsøy har i dag eigedomsskatt i heile kommunen. Bremanger hadde høgast inntekter frå eigedomsskatt med 7,9 prosent av brutto driftsinntektene i 2016. Flora og Vågsøy hadde inntekter på hhv. 3,3 prosent og 2,5 prosent av brutto driftsinntektene Korleis eigedomsskatten vil bli utforma i ein ny kommune, er vanskeleg å spå noko om. Eigedomsskatten må harmoniserast ved ei samanslåing, og dette kan vise seg å vera ei krevjande øving.

Prissetjing av tenestene varierer noko mellom kommunane. Satsane må bli harmoniserte i ein eventuell samanslått kommune.

Folketalsutviklinga og endringar i demografien er viktig for den økonomiske situasjonen i kommunen. Bremanger og Vågsøy har generelt ein høg del eldre, medan Flora har ein noko yngre befolkning. Andelen eldre over 67 år utgjorde for dei tre kommunane samla sett 16,2 prosent i 2017. Tilsvarande del for fylket og landet var høvesvis 16,8 prosent og 14,6 prosent.

I perioden 2017 til 2040 er alle kommunane berekna å få auka demografikostnader. Flora er berekna å få auka demografikostnadar på om lag 192 mill. kr (17,2 prosent) i denne perioden, mens Bremanger og Vågsøy er berekna å få auka demografikostnadar på hhv. 9 mill. kr (2,0 prosent) og 58 mill. kr (11,3 prosent). Målt i prosent av dagens inntektsnivå alternativ 1 anslått å få auka demografikostnader på 15,3 prosent, medan alternativ 2 er anslått å få auka kostnader på 12,4 prosent.

Tenestebehovet knytt til barnehage og grunnskule, for dei tre kommunane, vil endrast relativt lite fram til 2040. Når det gjeld tenestebehovet knytt til pleie og omsorg, vil behovet generelt endrast lite fram til 2025, medan det vil auka kraftig i perioden fram til 2040. For dei to utgreiingsalternativa er det anslått at behovet for pleie og omsorgsårsverk vil auke med hhv. 28,1 og 26,7 (per 1000 innbyggarar i yrkesaktiv alder) i perioden frå 2020 til 2040. Dette må sjåast i ljos av eldre- bølga etter 2020, som vil gjelde for alle kommunane i landet.

60 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

4. Samfunns- og næringsutvikling

4.1 Innleiing

Kommunane har ei sentral rolle når det gjeld å skapa ei heilskapleg utvikling av lokalsamfunnet og gode levekår for innbyggjarane. I analysar av rolla til kommunane som samfunnsutviklingsak- tør er det vanleg å leggja til grunn ein vid definisjon av samfunnsutvikling, noko som inneber innsats på ei rekkje område.

Eit viktig mål med ei kommunesamanslåing er å få ein meir slagkraftig kommune som kan spela ei større rolle som samfunnsutviklar både lokalt og regionalt. Dette er m.a. avhengig av evna til kommunane til å driva god og effektiv planlegging, og leggja til rette for aktiv oppfølging av dette arbeidet. Dette føreset òg at kommunane har tilstrekkeleg kompetanse og ressursar både til arealplanlegging, næringsarbeid, kulturtiltak, nettverksbygging og etablering av gode partnarskap.

I mange kommunar er det vanskeleg å driva ein heilskapleg og langsiktig planlegging fordi kommunegrensene ikkje automatisk samsvarer med bo-, arbeids- og serviceregionar, einsarta naturom- råde osv. Dette kan føra til ugunstige planar og investeringar som kunne vore unngått dersom større område hadde vorte sett i samanheng.

Ei viktig målsetting for kommunane er å stimulera til næringsutvikling og auka sysselsetjing. Dette er noko som òg krev kompetanse, evne til nettverksbygging, gode planar og god infrastruktur. Dersom fleire kommunar innanfor den same bo-, arbeids- og serviceregionen driv næringsretta arbeid på kvar sin måte, er det fare for at kommunane endar opp med konkurrerande tiltak i staden for tiltak som støttar og byggjer opp om kvarandre. Dersom føresetnadene elles er til stades, kan ein samla næringspolitikk hjelpa til med å styrkja grunnlaget for næringsutviklinga i heile regionen.

Ein større kommune står sterkare når det gjeld høve til å skaffa utviklingsmidlar, trekkja til seg nye verksemder (både offentlege og private) og delta i samarbeids- og utviklingsprosjekt både nasjonalt og internasjonalt. Det er ein klår styrke å kunna tala til omverda med ein felles stemme, i staden for å krangla seg imellom. Ei viktig vurdering vil vera om ei samanslåing vil styrke eller svekke moglegheitene for å bevare eller skaffe nye arbeidsplassar.

Eit anna av hovudmåla ved kommunereforma er heilskapleg og samordna samfunnsutvikling. Ekspertutvalet til regjeringa har peikt på følgjande kriterium som må vera på plass for at kommunane skal kunna ivareta rollen som samfunnsutviklar på ein god måte (henta frå ekspertutvalet sin delrapport):

1. Funksjonelle samfunnsutviklingsområde: Ekspertutvalet rår til at kommunane i større grad nærmar seg funksjonelle samfunnsutviklingsområde. Dette vil blant anna kunne gje meir heilskaplege areal- og transportløysingar. Regjeringa seier i måla sine med kommunereforma at det er ønskeleg at kommunegrensene i større grad blir tilpassa naturlege bu- og arbeidsmarknadsregionar.

2. Tilstrekkeleg kapasitet og relevant kompetanse: Samfunnsutvikling er eit stort område, og kan omfatta arealbruk, samfunnstryggleik- og beredskap, transport, næring, miljø og klima og sosial utvikling i kommunane. Ekspertutvalet meiner at kommunar på 15-20

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 61 000 innbyggjarar vil kunna løysa dagens oppgåver og utvikla dei på ein god måte for sine innbyggarar, lokalsamfunnet og næringslivet.

I dette kapittelet skildrar og analyserer vi arbeidsplassutvikling, integrasjon og felles framtidige utfordringar for Flora, Bremanger og Vågsøy. Kva utfordringar kommune står overfor i framtida i høve nærings- og samfunnsutvikling, vil vidare gje grunnlag for å vurdere i kva grad kommunane vil ha fordelar av å løyse desse saman eller kvar for seg.

4.2 Arbeidsplassutvikling

Tabell 32 viser talet på arbeidsplassar både i offentleg og i privat sektor i Flora, Vågsøy og Brem- anger frå 2000 til 2016. Talet på arbeidsplassar er talet på personar som jobbar i kommunane uavhengig av bustaden. Talgrunnlaget er SSBs registerbaserte sysselsetjingsstatistikk, som endra metoden for teljing av arbeidsplassar i 2015, noko som fører til at tala for 2015 og 2016 ikkje er direkte samanliknbare med tidlegare år. Den nye metoden gav omtrent 60 000 færre arbeidsplassar på landsbasis enn med den tidlegare metoden. Omfanget av arbeidsplassar i offentleg sektor har auka i alle tre kommunar frå 2000 til 2016, medan det i Bremanger og Vågsøy har vorte færre arbeidsplassar i privat sektor. Flora hadde ein reduksjon i talet på arbeidsplassar i 2015, noko som til ein viss grad kan skuldast den nye tellemetoden. I 2016 har Flora likevel tapt ytterlegare 40 arbeidsplassar.

Tabell 32 Talet på arbeidsplassar i offentleg og privat sektor i Flora, Vågsøy og Bremanger.

Offentlig Privat År Bremanger Flora Vågsøy Bremanger Flora Vågsøy 2000 509 1 424 800 1 337 3 983 2 503 2001 538 1 443 765 1 261 3 940 2 443 2002 490 1 463 694 1 212 3 976 2 488 2003 516 1 533 720 1 218 3 653 2 394 2004 529 1 510 711 1 092 3 586 2 277 2005 538 1 332 675 1 070 4 000 2 228 2006 552 1 426 708 1 027 3 918 2 185 2007 509 1 492 721 1 091 4 086 2 255 2008 494 1 499 731 1 131 4 277 2 217 2009 525 1 500 774 1 061 4 224 2 218 2010 549 1 515 792 1 079 4 142 2 280 2011 558 1 568 801 1 043 4 221 2 301 2012 547 1 586 788 1 031 4 163 2 215 2013 562 1 613 797 1 069 4 235 2 163 2014 562 1 655 786 1 042 4 346 2 187 2015 593 1 643 802 957 3 961 2 174 2016 612 1 639 847 968 3 921 2 206

I figur 7 viser vi arbeidsplassutviklinga indeksert (2000 = 100 %) og normalisert mot Noregs utvikling for å filtrera bort effekten av den nye tellemetoden for 2015. Ei stigande linje indikerer ein

62 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

sterkare vekst enn landsgjennomsnittet, medan ei synkande linje indikerer ein lågare vekst enn landsgjennomsnittet. Veksten i talet på arbeidsplassar både i privat og i offentleg sektor har vore svakare enn i resten av landet i alle tre kommunane. Flora, Vågsøy og Bremanger har hatt høves- vis 11,3, 20,6 og 34,7 prosentpoeng lågare vekst i næringslivet enn landet elles frå 2000 til 2016. Arbeidsplassveksten i offentleg sektor i dei tre kommune har vore betre enn i næringslivet, og då spesielt for Bremanger som nesten har hatt like sterk arbeidsplassvekst i offentleg sektor som landa elles.

Privat sektor Offentlig sektor 105 110 100 105 95 90 100 88,7 97,6 85 95 80 79,4 93,4 75 90 70 85 85,9 65 65,3 60 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figur 10: Arbeidsplassutvikling i privat og offentleg sektor i Bremanger, Flora og Vågsøy. Indeksert og normalisert mot Noregs utvikling.

4.3 Bransjeutvikling

Ein av dei strukturelle tilhøva som står i klar samanheng med arbeidsplassvekst i næringslivet er bransjesamansettinga. Landbruket, gruvenæringa, industrien, olje- og gasstenestene og –utvinning har hatt kraftig arbeidsplassnedgang i Noreg frå 2012 til 2016. I landbruket og industrien er dette ein trend som held fram frå tidlegare år. Gruvenæringa og dei oljerelaterte næringane har først dei seinare åra hatt utfordringar med ein kraftig reduksjon i sysselsettinga. Fiskeindustrien, som tidlegare òg har slitt med reduksjon i sysselsettinga, har hatt nokre gode år med arbeidsplassvekst, som i 2011, 2014 og 2016.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 63 Tabell 33: Talet på arbeidsplassar i ulike bransjar og sektorar i Flora, Bremanger og Vågsøy og i alternativ Flora-Vågsøy og Flora-Bremanger-Vågsøy, tallane vert for vist 2016.

Flora- Flora-Brem- Næring Bransje Bremanger Flora Vågsøy Vågsøy anger-Vågsøy Anna industri 32 82 175 257 289 Fisk 103 170 131 301 404 Gruve 38 17 1 18 56 Landbruk 21 63 10 73 94 Næringsmidlar 84 275 143 418 502 Basis Olje- og gasstenester 120 120 120 Olje- og gassutvinning 61 61 61 Prosessindustri 233 17 17 250 Teknisk/vitskap 12 127 51 178 190 Tele og IKT 31 48 79 79 Verkstadindustri 66 341 154 495 561 Aktivitet 29 106 36 142 171 Handel 53 423 252 675 728 Besøk Overnatting 29 56 20 76 105 Servering 9 119 38 157 166 Agentur og Engros 15 141 133 274 289 Bygg og anlegg 87 528 222 750 837 Diverse 27 208 127 335 362 Regional Finans, eigedom, utleie 11 60 48 108 119 Forr. jenesteyting 19 206 159 365 384 Transport 85 522 280 802 887 Utleige av arbeidskraft 3 92 23 115 118 Kommune 591 1325 679 2004 2595 Lokal og Kommune Lokal 12 173 138 311 323 Fylke 1 116 79 195 196 Stat og Fylke Stat 20 198 89 287 307

Ut frå talet på arbeidsplassar i 2016, ser vi at alle kommunane har ei sterk fiskenæring. I Brem- anger er fiske den nest største bransjen etter prosessindustrien. Deretter følgjer bygg og anlegg, transport og næringsmiddelbransjen med litt over 80 arbeidsplassar kvar. Vi ser at lokale arbeidsplassar i Bremanger, som t.d. barnehagetilbod og helsetenester, er i litt mindre grad privatisert enn i Flora og Vågsøy. Det kjem til syne ved at Bremanger har mange fleire av desse arbeidsplassane kommunalt (98 prosent). I Flora og Vågsøy er det høvesvis 88,5 og 83,1 prosent av desse arbeidsplassane som er organisert kommunalt. Bremanger skil seg ut med få statlege arbeidsplassar og berre ei fylkeskommunal stilling. I Flora og Vågsøy er det bygg og anlegg, transport og handel som er dei største bransjane. Flora har òg ein del arbeidsplassar i verkstads- og næringsmiddelindustrien, medan Vågsøy har relativt mange arbeidsplassar i annan industri. Både Flora og Vågsøy har òg forholdsvis mange fylkes- kommunale og statlege arbeidsplassar. Vi ser av Tabell 33 at det ikkje er store variasjonar i bransjesamansetninga for samanslåingsalter- nativet med Flora-Vågsøy og Flora-Bremanger-Vågsøy. Prosessindustrien får likevel ein mykje større vekt i alternativet Flora-Bremanger-Vågsøy tilsvarande omtrent 3,3 prosent av samla meng- der arbeidsplassar i dette alternativet. Dette har samanheng med hjørnesteinsbedrifta Elkem Brem- anger, som sidan 1928 vore berebjelken i Svelgen-samfunnet. Bremanger har slik sett noko mindre variert og meir sårbart næringsliv enn dei to andre kommunane. I Bremanger er det det kommunen, prosessindustrien og fiksenæringa som er viktigast for sysselsettinga.

64 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Dersom vi ser på endringar i sysselsettinga i ulike bransjar dei seinare åra (jf. Tabell 34), ser vi at bransjar som landbruk, finans, verkstadindustri har hatt ein reduksjon i sysselsettinga i alle tre kommunane. Dette er på linje med utviklinga elles i landet. Vi såg tidlegare at alle kommunane har relativt mange arbeidsplassar innan fiskebransjen. Her har det vore vekst i Bremanger og Flora dei siste fem åra, medan Vågsøy har hatt reduksjon. Det same gjeld næringsmiddelbransjen. Vågsøy har tapt heile 151 arbeidsplassar i næringsmiddelbransjen i dei siste fem åra. Vågsøy har likevel hatt ei betre utvikling enn Bremanger og Flora når det gjeld annan industri, overnatting, agentur og engros, forretningstenester og utleige av arbeidskraft. Flora har hatt sterkast vekst når det gjeld olje- og gassbransjen, bygg og anlegg og aktivitetar. I bygg- og anleggsbransjen har Flora fått heile 100 nye arbeidsplassar i dei siste fem åra. Bremanger har fått flest nye arbeidsplassar (41) innan prosessindustrien, men har hatt sterkast prosentuell vekst i gruveverksemda, tilsvarande ni nye arbeidsplassar. Bremanger har fått 11 nye arbeidsplassar innan tekniske og vitskap- lege teneste dei siste fem åra.

Tabell 34. Vekst i talet på arbeidsplassar i ulike bransjar og sektorar i Flora, Vågsøy, Bremanger og på landsbasis, tala viser veksten i prosent frå 2012 til 2016.

Næring Bransje Bremanger Flora Vågsøy Norge Anna industri -11 -21 5 -13 Fisk 8 3 -12 -3 Gruve 31 0 -13 Landbruk -67 -20 -50 -22 Næringsmidler 2 8 -51 -3 Basis Olje- og gasstjenester 35 -10 Olje- og gassutvinning 49 1 Prosessindustri 21 -9 Teknisk/vitenskap >100 -14 31 2 Tele og IKT -18 >100 9 Verkstedindustri -21 -15 -10 -10 Aktivitet -3 19 6 4 Handel -22 -5 -20 -4 Besøk Overnatting -17 -13 18 -3 Servering 29 -11 -12 17 Agentur og Engros -66 -6 16 -6 Bygg og anlegg -2 23 10 8 Diverse -23 6 4 3 Regional Finans, eiendom, utleie -39 -13 -27 -9 Forr. tjenesteyting -17 -17 66 2 Transport -6 -28 -2 -2 Utleie av arbeidskraft -25 -21 64 -6 Kommune 12 4 9 6 Lokal og Kommune Lokal -25 -18 5 2 Fylke 0 -1 -11 1 Stat og Fylke Stat -26 8 2 10

4.4 Bransjespesialisering

Eit sentralt aspekt av eit kvart næringsutviklingsarbeid er å finne særpreget til staden, det vil seie det staden er spesielt god på og har spesielle føresetnader for å utvikle. Tidlegare vart dette utforma i klyngestrategiar. Sidan konseptet smart spesialisering vart utvikla for EUs aktuelle distrikts- og forskingspolitiske strategiar, har konseptet òg sprett om seg i Noreg, og fleire fylke har intensjonar til å ta i bruk konseptet. Det handlar blant anna om å finne og utnytte sine konkurransefortrinn, altså det ein er god på frå før, men der det sannsynlegvis er naudsynt med påfyll av ny kompetanse som fører til ei fornying som ingen andre har.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 65 Som grunnlag for å utforme framtidige næringsutviklingsstrategiar med utgangspunkt i smart spesialisering, vil det først være viktig å identifisere område med potensial for fornying og spesialisering. Om kommunane har kunnskap om kva det er gode på, kor dei har sine konkurransefortrinn, stiller dei sannsynlegvis sterkare når det skal lagast ein strategi for den nye kommunen. Vi- dare vil det vera eit spørsmål om kommunane er best rusta til å utforme og realisere desse strategi- ane kvar for seg eller saman med andre. Konkurransefortrinn kan bereknast for ulike indikatorar med hjelp av lokaliseringskvotientar, òg kalt «Revealed competitive advantage»-metode, noko som tek utgangspunktet i teoriar om kom- parative fortrinn. Vi har valt ut fire indikatorar. Det er arbeidsplassar, utdanningsnivå, verdiskaping og produktivitet (verdiskaping per tilsett). I Figur 11 har vi berekna lokaliseringskvotientar. Desse gir informasjon om det er relativt sett mykje eller lite av ein bransje på staden i tilhøve til landet elles. Dersom verdien er over 1, er bransjen relativt sett større enn gjennomsnittet for kommunane i landet.

Fisk Fisk Transport Næringsmidler Næringsmidler Anna industri Verkstedindustri Transport Overnatting Agentur og Engros Utleie av arbeidskraft Handel Bygg og anlegg Lokal Olje og gass Verkstedindustri Vågsøy Lokal Flora Bygg og anlegg Diverse Utleie av arbeidskraft Servering Forr tjenesteyting Forr tjenesteyting Diverse Olje og gass utvinning Finans, eiendom, uteie Handel Prosessindustri Agentur og Engros Overnatting Aktivitet Aktivitet Teknisk/vitenskap Servering Finans, eiendom, uteie Tele og IKT Tele og IKT Teknisk/vitenskap Gruve Gruve Anna industri Landbruk Landbruk Olje og gass Prosessindustri Olje og gass utvinning 0 5 10 15 20 25 30 35 40 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Gruve Prosessindustri Fisk Anna industri Næringsmidler Landbruk Overnatting Lokal Bremanger Verkstedindustri Servering Handel Diverse Aktivitet Forr tjenesteyting Transport Bygg og anlegg Utleie av arbeidskraft Teknisk/vitenskap Finans, eiendom, uteie Agentur og Engros Tele og IKT Olje og gass utvinning Olje og gass 0 5 10 15 20 25 30 35 40

Figur 11: Lokaliseringskvotientar for ulike bransjar og kategoriar i Flora, Vågsøy og Bremanger. Det blir vist resultat for tidsperioden 2013-2016 (arbeidsplassar og utdanningsnivå) og for 2013-2015 (verdiskaping og produktivitet).

66 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

At verdiar over 1 for alle dei fire indikatorane er sjeldan. Kombinasjonen av ein relativ høg del arbeidsplassar, verdiskaping og eventuell òg produktivitet er vanlegare. Fiskebransjen i Vågsøy sco- rar likevel høgt på alle fire indikatorane. Flora og Bremanger har òg spesielt mange arbeidsplassar innan fiske og samstundes forholdsvis høg verdiskaping og produktivitet, men delen med høg utdanning (dvs. tre år på høgskule eller universitet) er lågare enn i same bransjen på landsbasis. Det er fleire bransjar som har relativ høg sysselsetjing og verdiskaping, medan utdanningsnivået, og gjerne produktiviteten, er lågare enn elles i landet. Det kan vera eit teikn på at bransjen treng fornying, t.d. i form av tilførsel av nye kompetanse. Bransjar med relativ høg sysselsetjingsdel og ver- diskapingsdel i Bremanger er prosessindustri, fisk, næringsmiddelindustri, landbruk og overnatting. I Flora gjeld dette verkstadindustrien og næringsmiddelindustrien, medan det i Vågsøy gjeld verkstadindustrien og anna industri. Vi ser at alle kommunane for fleire bransjar ligg høgt på alle indikatorar sett bort frå utdanningsnivå.

Figur 12 viser dei same tala som i Figur 11, men der tala samla for dei to aktuelle samanslåings- alternativa. Dette for å vise grunnlaget for eventuelle felles næringsutviklingsstrategi i framtida.

Fisk Fisk Transport Gruve Næringsmidler Transport Verkstedindustri Næringsmidler Overnatting Prosessindustri Utleie av arbeidskraft Anna industri Bygg og anlegg Verkstedindustri Agentur og Engros Overnatting Lokal Utleie av arbeidskraft Anna industri Bygg og anlegg Flora-Bremanger-Vågsøy Handel Flora-Vågsøy Lokal Diverse Agentur og Engros Servering Landbruk Forr tjenesteyting Handel Olje og gass Diverse Finans, eiendom, uteie Servering Teknisk/vitenskap Forr tjenesteyting Aktivitet Aktivitet Olje og gass utvinning Finans, eiendom, uteie Tele og IKT Olje og gass Gruve Teknisk/vitenskap Prosessindustri Olje og gass utvinning Landbruk Tele og IKT -5 0 5 10 15 20 0 5 10 15 20

Figur 12: Lokaliseringskvotienter for ulike bransjar og kategoriar i alternative Flora-Vågsøy og Flora- Vågsøy-Bremanger. Det vert resultata vist for tidsperioden 2013-2016 (arbeidsplassar og utdanningsnivå) og 2013-2015 (verdiskaping og produktivitet).

Det er fiskebransjen som begge alternativa har sterkast konkurransefortrinn. Transport, nærings- middelindustri og verkstadindustri står fram som bransjar med relativ høg sysselsetjingsdel og ver- diskapingsdel i begge alternativ. I alternativet med Bremanger er det òg gruve, prosessindustrien og annan industri som utmerkar seg som bransjar med relativ høg sysselsettings- og verdiskapings-

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 67 del. Det er altså litt ulike utgangspunkt og behov i dei to alternativa når det gjeld framtidige næ- ringsutviklingsstrategiar, men det òg fleire fellesnemnarar. Det er naturleg nok kystnæringane som det er knytt størst felles mulegheiter til. Dersom ein i framtida skal har ynskje om å byggje ein sterkare kystregion, vil det vera ein føremon at kommune har planleggings- og utviklingsstrategiar som ikkje er konkurrerande, men som underbyggjer og støttar opp om kvarandre. Så lenge interessene er samanfallande og føresetnadene elles er til stades, kan mulegheitene for å lukkast med vera større saman, enn kvar for seg.

4.5 Næringsattraktivitet

I dette kapittelet skal vi prøve å gjere greie for korleis strukturelle tilhøve har påverka arbeidsplassutviklinga i næringslivet i Flora, Bremanger og Vågsøy. Desse strukturelle tilhøva, saman med den nasjonale veksten, utgjer den forventa arbeidsplassveksten på ein stad. Den delen av veksten som vi ikkje finn nokon strukturell forklaring på, vert kalla attraktivitet. Figur 13 viser vekstimpulsane frå basis-, besøks- og regionale næringar frå 2012 til 2016 (sjå Tabell 34 for bransjeinndeling). Vi ser at alle tre kommunane har hatt ugunstige strukturelle føresetnader for arbeidsplassvekst i denne perioden. Bremanger og Flora har vore attraktiv for basisnæringane i dei siste fem åra, medan Vågsøy har hatt ein vekst over forventingane i dei regionale næringane. Vi ser likevel at alle tre kommunane har hatt ein samla arbeidsplassvekst som har vore litt under forventingane i denne perioden.

Basis Besøk Regional Nasjonal bidrag Arbeidsstruktur

Bremanger

Vågsøy

Flora

-8 -6 -4 -2 0 2 4

Figur 13: Vekstimpulsar frå basis-, besøks- og dei regionale næringane, dvs. prosentvis endring i mengd arbeidsplassar som prosentvis del av sysselsetjinga, 2012-2016. Figuren dekomponerer veksten i arbeidsstruktur (veksten som skuldast strukturelle tilhøve som bransjesamansetjing og utvikling i folketalet), nasjonalt bidrag (veksten som skuldast nasjonale fluktuasjonar) og næringsattraktivitet (veksten som er ikkje er forklart og sannsynlegvis skuldast høg eller låg attraktivitet på staden).

Figur 14 viser årleg vekst i talet på arbeidsplassar som skuldast næringsattraktivitet over tid frå 2000 til 2016. Vi ser at alle tre kommunar har hatt ein periode med positiv næringsattraktivitet under og etter finanskrisa i 2008. Utviklinga i næringsattraktiviteten har vore ganske lik i dei tre kommunane, men ikkje i dei siste tre til fire åra. Vågsøy og Bremanger har fått ekstra arbeidsplassar på grunn av positiv næringsattraktivitet i dei siste to åra, medan Flora har tapt arbeidsplassar på grunn av svak næringsattraktivitet.

68 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Bremanger Flora Vågsøy

100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60 -80 -100 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figur 14. Utvikling i samla næringsattraktivitet over tid i Flora, Vågsøy og Bremanger. Veksten blir vist i talet på arbeidsplassar som skuldast næringsattraktivitet. Det blir nytta treårs glidande gjennomsnitt (t.d. 2003=gjennomsnitt for 2001-2003). Treårs glidande gjennomsnitt gjer det lettare å sjå trendane i utviklinga.

4.6 Arbeidsmarknadsintegrasjon og pendlingsmønster

Pendlingsdata er av interesse for å kunne seie noko om interaksjonen på tvers av kommunegrensene og i kva grad og på kva måte kommunane inngår i ein funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion. Dette er av spesiell relevans med tanke på ei eventuell endring av kommunestrukturen. Der- som kommunane utgjer ein felles bu- og arbeidsmarknad, tilseier dette at kan vera lettare å hente ut potensielle gevinstar gjennom å skape ein ny og større kommune.

Gode pendlingsmulegheiter på ein stad påverkar også nettoflyttinga positivt. Når det er lett å pendle mellom fleire arbeidsmarknader, er det enklare, til dømes for familiar, å busetja seg i ein region, då det vert fleire mulegheiter for å skaffe seg arbeid. Gode pendlingstilhøve gjer stadane òg mindre sårbare for fråflytting som følgje av ei svakt arbeidsplassutvikling. I Figur 15 kan vi sjå at Flora, Bremanger og Vågsøy har ein relativt svak integrert arbeidsmarknad samanlikna med dei fleste andre kommunar i Sogn og Fjordane. Medan Bremanger og Flora har litt høgare utpendling enn innpendling, har Vågsøy litt høgare innpendling enn utpendling. Figur 16 viser at innpendlinga til Vågsøy har auka litt dei siste åra, men alt i alt har mønsteret ikkje endra seg vesentleg i dei siste 16 åra. Det tyder på at det er behov for omfattande tiltak for å endre pendlingsmønsteret.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 69 Gaular 35,1 57,9 Naustdal 22,9 66,3 Leikanger 52,2 32,7 Jølster 26,5 52,7 Hornindal 20,0 47,1 Sogndal 31,7 27,6 Hyllestad 28,3 29,1 Gulen 27,9 27,1 Lærdal 25,0 29,8 Førde 36,7 17,0 Fjaler 25,8 27,0 Luster 14,2 34,2 Selje 14,6 30,4 Eid 19,8 24,9 Askvoll 11,8 31,5 Høyanger 15,3 26,7 Innpendling Utpendling Balestrand 11,6 29,4 Aurland 16,3 21,3 Gloppen 14,8 20,5 Vågsøy 18,2 15,8 Flora 12,7 19,3 Bremanger 10,6 19,4 Stryn 14,5 14,8 Solund 7,3 19,9 Vik 9,8 17,0 Årdal 15,5 10,8 0 20 40 60 80 100

Figur 15. Arbeidsmarknadsintegrasjon i kommunane i Sogn og Fjordane i 2016. Kommunane Flora, Vågsøy og Bremanger er framheva i figuren. Arbeidsmarknadsintegrasjon er målt som summen av delen av arbeidsplassane som det vert pendla inn til og delen av den sysselsette befolkninga på staden som pendlar ut.

Innpendling Utpendling 24 24 22 22 20 20 18 18 16 16 14 14 12 12 10 10 8 8 6

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 6 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016

Figur 16. Utvikling i inn- og utpendling i prosent av den sysselsette folkesetnaden i Flora, Vågsøy og Brem- anger.

Ut frå pendlingsmatrisa i Tabell 36, ser vi at det er lite pendling mellom Flora og Vågsøy. Berre 12 personar pendla frå Flora til Vågsøy i 2016, og berre 10 personar pendla frå Vågsøy til Flora. Pendlingsaktiviteten frå Bremanger til både Flora og Vågsøy var noko større. Frå Flora pendla òg fleire til Bremanger, medan det var berre 12 som pendla frå Vågsøy til Bremanger. For Bremanger

70 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

er Flora og Vågsøy dei kommunane det er mest naturleg å pendle til. Frå Flora er det meir naturleg å pendla i retning Førde, men det er òg ei viss pendling i retning Bremanger. Frå Vågsøy er det mest naturleg å pendla til Selje og Eid i dag, men det er òg nokon som pendlar frå Vågsøy til Bremanger. Reiseavstandane mellom kommunane er lange, og det slik sett ikkje unaturleg at det med dagens kommunikasjonstilhøve er låg pendling mellom kommunane. Vi ser at den kortaste reisetida mellom kommunesentra i dei tre kommunane er frå Svelgen til Florø. Her er reisetida 56 minuttar. Frå Svelgen til Måløy tek det 1 time og 13 minuttar, mens det frå Måløy til Florø tek 2 timar og 9 minuttar. Reistida vil vera endå lenger frå ytterkantane i kommunane. Mellom Bremanger og Vågsøy er det ferjeforbindelse og frå Bremanger til Flora må ein over ein fjellovergang kor vegen er dårleg og rasfarleg.

Tabell 35 Avstandsmatrise. Reiseavstandar mellom dagens kommunesentra i minuttar. Kjelde: Statens vegvesen sin reiseplanleggjar på www.vegvesen.no . Reiser til og frå Måløy inkluderer tid til ferje på strekninga Måløy-Oldeide.

Måløy Svelgen Florø Måløy 73 129 Svelgen 73 56 Florø 129 56

Det er båtruter i området som gjer at reistida blir kortare enn om ein reiser med bil. I dag går det hurtigbåt mellom kommunane som har avgang frå Måløy kl. 05:10, 07:20 og 15:30 på kvardagar. Motsett veg er det avgang frå Florø kl. 11:30, 16:05 og 19:55. Reisetida med desse båtane varierer noko, men reisetida frå Måløy til Florø om morgonen ligg på ein time og femten minuttar til ein time og 25 minuttar. I dag er avgangane slik at det er berre er muleg å pendle med hurtigbåt frå Måløy til Florø. Det er ikkje avgangar som gjer det muleg å pendling andre vegen. I forbindelse med kommunereforma er det ei målsetning å få kommunar som er store nok i folketal til å handtere framtidig oppgåver på ein god og effektiv måte samstundes som ein har kommunar som i større grad samsvarar med funksjonelle bu- og arbeidsmarknadsområder enn det som er tilfellet for mange kommunar i dag. Det er klart at kommunar som i størt muleg grad samsvarar med funksjonelle områder vil gje betre mulegheiter for heilskapleg planlegging og utvikling av om- rådet samanlikna med om fleire kommunar prioriterer og satsar på ulike vis. Dei tre kommunane er svakt integrerte, og kan ikkje per i dag karakteriserast som eit funksjonelt samfunnsutviklings- område. Landet er delt inn i 160 slike regionar basert på pendlingsomfang og reisetid (Gundersen & Jukvam 2013). Kommunane tilhøyrar i dag følgjande bu- og arbeidsmarknadsregionar:

• Vågsøy (Vågsøy og Selje)

• Bremanger (Bremanger)

• Flora (Flora) Alle tre kommunane tilhøyrar altså kvar sin bu- og arbeidsmarknadsregion, og Bremanger som eigen bu- og arbeidsmarknadsregion, ligg midt mellom Vågsøy og Flora. Det er såleis svakast integrasjon mellom Flora og Vågsøy. Bremanger har naturleg nok ein viss integrasjon med begge desse kommunane. Dette tilseier òg at det potensielt sett vil vera lettare å få til fellesfunksjonar i ein ny kystkommune kor Bremanger er med, samanlikna med ei samanslåing som berre omfattar Flora og Vågsøy.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 71 Tabell 36: Pendlingstabell for Flora, Vågsøy og Bremanger (og dessutan Selje og Eid), 2016. Det blir òg vist kommunar som det blir pendla mest til og frå. Mengd sysselsette personar.

Arbeidsstad

Bremanger Selje Eid Ålesund Bergen Førde Gloppen Kristiansund Naustdal Stryn Vanylven Volda Utanfor Sysselsette Flora Vågsøy Flora 4854 12 42 6 10 9 187 373 14 40 19 6 0 3 438 6013 Vågsøy 10 2497 15 66 73 22 52 27 8 1 0 8 16 7 164 2966 Bremanger 75 51 1412 0 25 4 27 20 15 0 1 2 0 1 118 1751 Selje 3 127 0 952 47 15 29 4 6 0 0 16 29 3 137 1368 Eid 17 134 27 6 2314 17 70 41 112 0 0 91 8 27 225 3083 Ålesund 5 2 0 2 9 4 115 24074 Bergen 50 33 12 5 13 16 510 141039 Førde 118 6 12 0 27 718 7114

Bustad Gloppen 28 11 3 1 83 247 2942 Kristiansund 4 0 0 5 0 1 718 11214 Naustdal 69 1 6 1 9 154 1457 Stryn 3 13 1 2 82 263 3747 Vanylven 0 39 2 26 13 214 1538 Volda 1 6 0 1 48 1 233 4346 Utanfor 323 121 48 42 134 8086 35299 2033 146 1664 29 304 47 1481 Arbeidsplassar 5560 3053 1580 1115 2887 28117 160531 9335 2745 11112 637 3734 1311 4444

72 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

4.7 Strukturelle flyttefaktorar og bustadattraktivitet

Flytting og arbeidsplassvekst er dei dominerande storleikane for å skildre regional utvikling. Det er openbart ein sterk positiv samanheng mellom ein stad si nettoflytting og den samla arbeidsplassveksten, men det finst òg strukturelle faktorar som kan spele inn, og som det er viktig å vera merksam på i utviklingsarbeidet.

Størrelsen til kommunen, arbeidsmarknadsintegrasjon (summen av inn- og utpendlingsandelen), og arbeidsplassvekst i eigen kommune og i nabokommunane er faktorar som påverkar nettoflytting systematisk og signifikant. Samstundes er dette faktorar som det er vanskeleg å gjer noko med. Stadar med eit større folketal har i utgangspunktet ei betre nettoflytting ein stadar med lågt folketal. Ein godt integrert arbeidsmarknad med gode pendlingsmulegheiter påverkar òg nettoflyttinga positivt. Arbeidsplassveksten på staden og i andre kommunar i pendlingsavstand påverkar i tillegg nettoflyttinga positivt. Vi har rekna ut kor mykje av nettoflyttinga i Flora, Vågsøy og Brem- anger som skuldast desse strukturelle faktorar og som dermed utgjer dermed den forventa nettoflyttinga.

Bostedsattraktivitet Strukturelle flyttefaktorer Arbeidsplassveksteffekt Nabokommunenes arbeidsplassveksteffekt

Flora

Bremanger

Vågsøy

-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1

Figur 17: Relativ nettoinnflytting til Flora, Vågsøy og Bremanger dekomponert i faktorar med ein strukturell forklaring - strukturelle flyttefaktorar (arbeidsmarknadsintegrasjon og folketal i kommunen), arbeidsplassveksteffekt og arbeidsplassveksteffekten til nabokommunane – og bustadattraktivitet (nettoinnflyttinga som er ikkje er forklart og sannsynlegvis skuldast høg eller låg attraktivitet på staden). Det blir vist relativ nettoinnflytting i perioden 2012-2016. Eininga er nettoflytting i prosent av folketalet i byrjinga av perioden.

Vi ser at arbeidsplassveksten i eigen kommune har påverka nettoflyttinga til alle tre kommunar negativt i dei siste fem åra. Det har òg dei strukturelle flyttefaktorane (arbeidsmarknadsintegrasjon og folketal). Arbeidsplassveksten i andre kommunar i pendlingsavstand har påverka nettoflytting i dei tre kommunane i lite grad. Den forventa nettoflyttinga er dermed negativ tilsvarande høvesvis 2,3 prosent, 3,5 prosent og 3,1 prosent av folketalet i 2012 i Flora, Bremanger og Vågsøy. Det er altså lite skilnad når det gjeld forventa nettoflytting i dei tre kommunane. Vi ser likevel at både Flora og Bremanger har hatt ei betre nettoflytting enn forventa i same perioden. Begge kommunane har vore attraktive som bustad. Flora var spesielt attraktiv i 2015 og 2016 medan Bremanger hadde positiv bustadattraktivitet både i 2012, 2013 og 2016. Vågsøy har likevel hatt noko lågare nettoflytting enn ein kunne forventa i alle åra frå 2012 til 2016, noko som tilsvarar ein reduksjon i folketalet på omtrent 120 innbyggjarar. I same perioden har Bremanger og Flora fått høvesvis 26 og 49 ekstra innbyggjarar på grunn av positiv bustadattraktivitet. Korleis ein kommune plasserer seg i høve til bustadattraktivitet spelar inn på korleis ein skal jobbe strategisk på kort sikt for å styrke framtidig utvikling. For kommunar med låg tilflytting i høve til utviklinga i mengda arbeidsplassar, vil dei vera viktig å sjå på kva ein kan gjere med faktorar som påverkar bustadattraktiviteten. I kommunar kor dei strukturelle flyttefaktorane slår negativt ut,

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 73 inneber det at det er behov for ekstra innsats for auka innflytting samanlikna med kommunar kor dei strukturelle tilhøva er meir gunstige.

4.8 Effektar av planlagde kommunikasjonsløysingar

Sjølv om kommunane i dag har ein svak integrert arbeidsmarknad, føreligg det planer om infrastrukturprosjekt som vil korte ned reiseavstandane. Planane omfattar ein ny kystveg mellom Måløy og Florø via Svelgen. Strekninga er ein del av kystvegen Bergen-Ålesund. Intensjonen er at det skal vera ei maksimal reisetid på 45 minutt mellom dei ulike kommunesentra i regionen. Sta- tens vegvesen har på oppdrag frå fylkeskommunen i Sogn og Fjordane sett på ulike trasear for ein samanhengande kystveg i ytre deler av Sogn og Fjordane. 27 Her blir det konkludert med at det er dei indre traseane som vil gje størst effekt i høve til utviding av bu- og arbeidsmarknadsregionen. Analysane syner at det er Svelgen som kjem særskilt godt ut ved at arbeidsmarknaden i Flora vil bli lettare tilgjengeleg. Ved valg av indre linje (via Grov) vil det bli 36 minutt til Florø frå Svelgen. Måløy kjem best ut ved bygging av bru i ytre delar av Nordfjorden. Då vil ein etter transportmo- dellar nesten rekke ned til Florø med 45 minutt i bil. Planane om ny kystveg skal handsamast i regional transportplan for Sogn og Fjordane for 2018- 2027. Denne skal vedtakast i fylkestinget i desember i år. Realisering av planane vil gje utvida pendlingsomland og utvikling av eit bu- og arbeidsmark- nadsområde i aksen Florø-Måløy. Gjennom kortare reiseavstandar og sterkare integrering av ar- beidsmarknadene er det eit mål å auke veksten på kysten av Sogn og Fjordane. Planane om utvikling av ein meir integrert bu- og arbeidsmarknad vil styrkje føresetnadene for vekst og utvikling og etablering av ein kystkommune. Å skaffe fleire arbeidsplassar og stimulere til auka tilflytting er ei felles utfordring for kommunane. Klarer ein å få etablert nye arbeidsplassar ein stad i regionen, vil det kunne verke positivt for alle område med pendlaravstand. Ved ei kommunesamanslåing kan meir fokus rettast mot å trek- kje til seg arbeidsplassar og potensielle tilflyttarar utanfor regionen i staden for å konkurrere seg i mellom. For å lukkast må ein vera samde om korleis ein vil leggje til rette for nye arbeidsplassar og auka attraktivitet slik at det gagnar heile den nye kommunen på ein god måte.

I ein stadig meir kunnskapsbasert økonomi, blir samspelet mellom offentleg sektor, kompetanse- miljø og næringsliv stadig viktigare som grunnlag for å leggja til rette for innovasjon og ny næ- ringsutvikling. Dersom ein i eit breiare perspektiv snakkar om stadsinnovasjon, blir òg samspelet med frivillig sektor sentralt. Kommunen har gjerne ei rolle som planleggjar, tilretteleggjar, sam- handlingsaktør, koordinator, rettleiar og pådrivar i eit slikt arbeid. Når det gjeld kommunesaman- slåing, er det eit spørsmål om kva fellesinteresser kommunane har knytt til nærings- og samfunnsutviklinga i regionen, og i kva grad kommunane kvar for seg eller saman står best rusta til fylla rolla som samfunnsutviklar.

27 http://www.sfj.no/kystvegen.408838.nn.html

74 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

4.9 Vurderingar frå kommunane

Vi vil her synleggjere synspunkt frå kommunane om mulige fordelar og ulemper knytt til å etablere ein kystkommune beståande av berre Vågsøy og Flora samanlikna med ein kystkommune kor Bremanger også er med.

4.9.1 Kystkommune beståande av Vågsøy og Flora

Mulege positive effektar

Når det gjeld framtidig nærings- og samfunnsutvikling, blir det vist til at kystkommunane har felles interesser knytt til utviklinga i folketalet og utviking og næringsliv og nye arbeidsplassar. Det blir gjeve uttrykk for at kystkommunane i Sogn og Fjordane har tapt i høve til indre strok når det gjeld prioriteringar, og at kommunane ikkje har klart å samarbeide godt nok og uttale seg med ei felles stemme.

Det blir vist til at samarbeidskonstellasjonane tillegare har gått øst-vest, og ved å etablere ei kystkommune, er det såleis eit ynskje å endre på maktstrukturane og styrke den nye kommunes rolle som samfunnsutviklar. I samband med dette blir det synt til at næringslivet har gjeve uttrykk for at det viktig med auka tyngde på kysten, og at kystkommunane talar med ei stemme.

Gjennom ei kommunesamanslåing er det eit ønskje om å sameine kreftene, legge betre til rette for å utnytte utviklingspotensialet knytt til kystområda. Ein ser og at ein større kommune vil kunne handtere fleire og større oppgåver i framtida enn det kommunane vil makte kvar for seg.

Det blir sett spesielle utviklingsmulegheiter knytt til havet og dei marine ressursane, som òg er eit nasjonalt satsingsområde. Det blir mellom anna synt til at sjømatproduksjonen skal mangedoblast i åra som kjem og det blir i samband dette sett som viktig å ha ein sterk kystkommune i Sogn og Fjordane som har mulegheit for å posisjonere seg i høve til framtidig utvikling. Gjennom ei kom- munesamanslåing er det eit mål å styrke satsinga på utvikling av hamn og næringsareal, legge betre til rette for fiskeflåten, mottaks- og serviceanlegg på land og for oppdrettsnæringa. Det blir peika på utviklingsmulegheiter knytt til ny teknologi og bruk og vidareforedling av ressursane på nye måtar. Vidare er det eit ønskje å styrke arbeidet med å arbeide betre med å legge til rette areal og tomter til nærings- og bustadformål og skape meir attraktive områder for næringsutvikling og tilflytting. Ein ynskjer også å arbeide for å styrke utdanningstilbodet knytt til dei to vidaregåande skulane, fagskulen og høgskulen og stå sterkare i høve til å trekke til seg statlege og regionale arbeidsplassar. Ein ser at kommunane kvar for seg vil ha utfordringar med å leggje til rette for å utnytte potensialet, og at ein større kommune vil vera ein sterkare og betre vertskommune for utvikling av nye næringar. Vidare blir det sett som ein fordel at kommunane får ein sterkare øko- nomi, større fagmiljø og betre kompetanse og kapasitet knytt til nærings- og utviklingsarbeid.

Ei utfordring i dag, er at det er dårlege vegar og kommunikasjonar mellom kystkommunane, og at reisetida er lang. Eit argument for ei samanslåing i høve til den utfordringa, er ein vil bli ein sterkare pådrivar for betre vegar og kommunikasjonar i regionen. Dette dreier seg mellom anna om realisering 45-minuttsregionen og etablering av eit båtsamband med fleire avgangar mellom Flora, Vågsøy og Bremanger. Det er såleis eit viktig mål å leggje betre til rette for vekst og utviking gjennom å skape ein ny funksjonell bu- og arbeidsmarknadsregion, og kor kommunane har felles ut-

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 75 fordringar og interesser knytt til framtidig utvikling. Det blir synt til dette ikkje er ei kommunesa- manslåing der ein slår ring om eksisterande strukturar, men eit ambisiøst kommunesamanslåings- prosjekt der ein ønskjer å bygge ein ny funksjonell og framtidsretta kystregion.

Mulege negative effektar

Det som blir trekt fram som negative effektar er knytt til at avstandane er for store, og det såleis vil vera vanskeleg hente ut positive effektar knytt til samfunns- og næringsutvikling. Så lenge ein har lang reisetid, nattestengde ferjer og dårlege vegar og fjellovergangar, blir det sett som vanskeleg å hente ut gevinstar av ei samanslåing. Det er i Vågsøy at ein ser dei potensielt største ulem- pene. Det blir også synt til at eit klart fleirtal i folket er negative til ei etablering av ein kystkommune, og at folkerøystingar har vist fleirtal for ei samanslåing i retning Nordfjord. Det blir og understreka at det er i den retninga mesteparten av samhandlinga og samarbeidet føregår i dag, og dette hadde vore ein meir naturleg region.

I Vågsøy er det og ein del som fryktar for sentralisering av makt og ressursar i retning Flora ved etablering av ein kystkommune, og at Vågsøy blir skadelidande. Det er frykt for at både kommunale og statlege arbeidsplassar forsvinn. Kombinasjonen av både offentlege og private arbeidsplassar blir sett som viktig for å vera attraktiv for tilflytting og etablering av nye arbeidsplassar. Ein fryktar at funksjonar, oppgåver og arbeidsplassar etter kvart vil blir flytta til Florø, og at Flora sin attraktivitet for etablering av arbeidsplassar og tilflytting vil blir styrka til fordel for Vågsøy. Det blir hevda at dette ikkje er noko som vil gagne Måløy så lenge avstandane er som dei er. Vidare blir det peikt på at det kan gå fleire tiår for før den nye kystvegen er ein realitet, og at det er van- keleg å hente ut gevinstar av ei kommunesamanslåing før kommunikasjonane er på plass.

På en andre sida blir vist til at det for Kinn kommune er lagt til grunn at ein skal fordele kommunale tenester og funksjonar på dagens kommunesenter, og at publikumsretta funksjonar skal oppretthaldast. Vidare blir det vist til at med digitale løysingar spelar det liten rolle kor funksjonar er lokalisert i det daglege, og at ein stadig større del at tenestene til innbyggjarane vil vera tilgjengeleg på digitale plattformar.

Det blir òg peika på at målet om å etablere ein sterkare, meir utviklingsorientert kystkommune er viktigare enn spørsmålet om lokalisering av kommunale funksjonar. Utan ein sterk kystkommune blir det sett som sannsynleg av kysten av Sogn og Fjordane framleis vil ha vanskar med å hevda seg i konkurranse med andre delar kysten.

4.9.2 Positive og negative effektar med eller utan Bremanger

Det blir både i Vågsøy og Flora sett som ein fordel om Bremanger blir med i ei framtidig kystkommune, og det er i intensjonsavtalen uttrykt eit ynskje om at Bremanger blir med. Det som blir trekt fram som ein styrke er at ein får ein samanhengande kommune og at ein vil få ein sterkare kystkommune med tanke på realisering av felles utfordringar knytt til samferdsel, næringsutvikling og folketal.

I Bremanger var det gjennom folkerøysting eit klart fleirtal mot kommunesamanslåing, og det er og et klart fleirtal i kommunestyret som er i mot.

76 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Det er likevel i Bremanger òg ein del som ser positive effektar ved å få ein kommune med sterkare fagmiljø, meir heilskapleg planlegging knytt til nærings- og samfunnsutvikling og auka utviklingskraft. Det blir her òg synt til at ein samla kystkommune kan få auka gjennomslagskraft i høve til bygging av nye kystveg og utvikling av betre interne kommunikasjonar. Her blir det òg peika på store utviklingsmulegheiter til fiske, oppdrett, vidarefordeling og andre maritime næringar. Vidare blir det peika på utvikingsmulegeiter knytt til grøn energiproduksjon og turisme og reiseliv.

Dei som er negative til ein samanslåing har lita tru på at ein kommunesamanslåing vil styrke næ- rings- og samfunnsutviklinga i Bremanger. Det vert hevda at dei kommunale arbeidsplassane er langt viktigare for Bremanger enn dei er for dei andre kommunane. Dersom kommunale arbeidsplassar blir flytta vekk frå kommunen, er det frykt for at arbeidsmarknaden som heilskap blir svekka, og at rekrutteringa til det eksisterande næringslivet blir dårlegare. Vidare blir det òg sett som sannsynleg at ei kommunesamanslåing vil føre til at andre offentlege arbeidsplassar som er viktige for bygda, t.d. det lokale lensmannskontoret, blir sett i spill.

For Bremanger er det ei utfordring å skape vekst i folketalet og leggje til rette for auka tilflytting. Det blir hevda at det no er investeringar i ulike delar av næringslivet som kan gje grunnlag for ei positiv utvikling framover. Kommunen har høgare inntekter enn nabokommunane, og ein har vanskar med å sjå at ein skal hauste gevinstar ved å flyttet kompetanse og ressursrar ut av kommunen når avstandane til dei andre kommunesentra er så store som dei er. Bremanger i har i dag òg lågare arbeidsgjevavgift enn Flora, og ein fryktar at ei samanslåing vil gje auka arbeidsgje- vargift, noko som vil slå uheldig ut for næringslivet i kommunen. Det blir synt til at dette spesielt vil råke Elkem Bremanger, som er ei hjørnesteinsbedrift. Vidare er det gjeve uttrykk for at kommunen har hatt utfordringar med å byggje fellesskap sidan den førre kommunesamanslåinga fann stad på 60-talet, og at haldningane og interessene er noko ulike i indre og ytre delar av kommunen. Motstanden mot ein kystkommune seiast å vera størst i dei indre delane som har større nær- leik til Førde og Eid. Dersom det skulle bli ei samanslåing med Flora og Vågøy, vert det sett som sannsynleg at ein i dei indre delane av kommunane vil ta initiativ til ei kommunedeling, der dei vil søkje seg i retning Eid i staden for å vera med i en kystkommune.

Vidare er det tilbakemeldingar om at ein ikkje treng ei kommunesamanslåing for å vera pådrivar for å leggje til rette for infrastruktur, planar og næringsutvikling, men at dette kan løysast gjennom samarbeid.

Samstundes vert det gjeve uttrykk for at planlagde vegprosjekt kan aktualisere ein kommunesa- manslåing på sikt, men at desse vegprosjekta ligg langt fram i tid og at det vanskeleg å sjå positive effektar av ei samanslåing før desse er realisert.

I høve til at Bremanger kan bli tappa for ressursar som følgje av ei samanslåing, blir det frå dei Flora, Vågsøy og Bremanger, som stiller seg positive til ei samanslåing, peika på at Bremanger vil bli liggjande i midten av ein kystkommune, noko som gjer det mindre sannsynleg at Bremanger blir råka av ei sentralisering. I og med Bremanger ligg i midten blir det sett som naturleg at å plas- ser fellesfunksjonar her. Samstundes blir det peika på at sentralisering ikkje er nokon drivkraft for samanslåinga, men at intensjon med kystkommunen er å styrke heile kommunen, og ikkje berre delar av den. Ein ser og føre seg at Bremanger vil kunne vera eit naturleg møtepunkt for ulike aktivitetar i kommunal regi. Det blir vidare peika på at Bremanger har dei største utfordringane knytt til framtidig utviking i folketalet, noko som vil svekke grunnlaget for styrka fagmiljø på eiga hand, og at kommunen såleis kan dra nytte av å bli ein del av den nye kystkommunen. I høve til at Bremanger har kraftinntekter er det også nokre som peikar på at ein ved ei samanslåing kunne avsette fond som var øyremerka utviklingstiltak i Bremanger, men at desse mulegheitene ikkje har

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 77 vore diskutert fordi Bermanger ikkje har delteke i forhandlingar med andre i samband med kommunereforma.

4.10 Oppsummerande vurdering

Alle dei tre kommunane har utfordringar med at dei ikkje maktar å halde tritt med folketalsutviklinga på landsbasis. Bremanger og Vågsøy har dei største utfordringane i så måte. Det er som oftast ein nær samanheng mellom arbeidsplassar og folketalsutvikling i kommunane. Vågsøy og Bremanger har hatt ein relativt jamn reduksjon i talet på arbeidsplassar frå 2000 og fram til i dag, medan Flora har hatt ei viss auke. Flora, Vågsøy og Bremanger har hatt høvesvis 11,3, 20,6 og 34,7 prosentpoeng lågare vekst i næringslivet enn landet elles frå 2000 til 2016. Alle kommunane har utfordringar i høve til folketals- og næringsutvikling. Næringsstrukturen er nokolunde sjølv om det er ein del forskjellar, spesielt i høve til Bremanger. Det inneber òg at utfordringane er relativt like. Alle kommunane har felles utfordringar og mulegheiter knytt til framtidig næringsut- vikling. Dette gjeld spesielt kystnæringar knytt til fiske, havbruk og sjømatproduksjon, som òg er eit nasjonalt satsingsområde.

Dersom vi ser på ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur i høve til samfunnsutvikling, er desse knytt til kapasitet og kompetanse, og om ein har ein kommunestruktur som samsvarar med funksjonelle bu- og arbeidsmarknadsregionar. Kommunen har gjerne ei rolle som planleggjar, tilretteleggjar, samhandlingsaktør, koordinator, rettleiar og pådrivar når det gjeld samfunns- og næringsutvikling. I eit stadig meir kunnskapsbasert samfunn, blir samspelet mellom offentleg sektor, kompetansemiljø og næringsliv viktigare som grunnlag for å leggja til rette for innovasjon og ny næringsutvikling. Dersom ein i eit breiare perspektiv snakkar om stadsinnovasjon, blir òg samspelet med frivillig sektor sentralt. Ein stor kystkommune med god kapasitet og kompetanse vil kunne ta ei sterkare rolle som samfunnsutviklar når det gjelde planleggings- og utviklingsarbeid, enn det den einskilde kommune vil kunne gjere kvar for seg. Ei større kystkommune kan vidare få auka tyngde i høve til å samhandle med andre aktørar i og utanfor kommunen, delta i utviklingsprosjekter og kunne nyttiggjere seg tilgjengelige verkmidlar for utviking. Kommunen kan slik sett og blir meir attraktiv for næringsutvikling og tilflytting.

Den største utfordringa knytt til etablering av ein kystkommune i dag er at det store avstandar og lite pendling mellom kommunane. At kommunane høyrer til ulike bu- og arbeidsmarknadsregionar gjer det meir krevjande å samarbeide, realisere stordriftsgevinstar og hente ut gevinstar. Argu- menta som i størst grad blir fremma frå Bremanger mot å vera med ei større kystkommune er knytt til lange reiseavstandar og frykt for at ressursar og arbeidsplassar blir sentralisert bort frå Bremanger. Dei mest naturlege samanslåingsalternativa for Bremanger er likevel Flora og Vågsøy – saman eller kvar for seg. Frå Bremanger blir det peika på at samanslåing kan vera meir aktuelt når planane om ny kystveg er realisert. Dersom det er aktuelt å vera med i en kystkommune på sikt, vil det samstundes vera eit spørsmål om det er ein en fordel å vera med å påverke utforminga av ei kystkommune frå starten, heller enn å kome inn på eit seinare tidspunkt kor mange av strukturane og løysingane er lagt. Eit viktig mål med ein kystkommune er nettopp å vera ein pådrivar for betre kommunikasjonar og å skape en ny bu- og arbeidsmarknadsregion som bidreg til å styrke samfunns- og næringsutvikling på kysten av Sogn og Fjordane.

I og med at Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora, vil avstandsutfordringane vera enno større i ein kystkommune kor Bremanger ikkje er med. Det er naturleg at det vil vera lettare å få til ei heilskapleg planlegging og utvikling i ein samanhengande kommune. Samstundes kan stor motstand mot samanslåing frå einskildkommunar føre med seg usemje og interessemotsetnader

78 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

mellom delar av den ny kommunen som kan skape utfordringar knytt til realisering av gevinstar. I Bremanger blir det gjeve uttrykk for at det i tillegg er interessemotsetnader mellom indre og ytre delar av kommunen, og det kan tenkjast at dei indre delane ynskjer å lausrive seg og gå mot Eid dersom Bremanger blir ein del av Kinn.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 79 5. Tenester og interkommunalt samarbeid

5.1.1 Status knytt til tenestene

Eit av måla i kommunereforma er gode og likeverdige tenester. For å sikre god oppgåveløysing meiner ekspertutvalet til regjeringa at det er fleire kriterium som må oppfyllast (henta frå ekspertutvalet sin delrapport):

• Tilstrekkeleg kapasitet og relevant kompetanse: Ekspertutvalet har i rapporten sin peikt på fleire kommunale tenesteområde der dei meiner kommunane bør ha ein viss storleik. Spesielt har dei nemnt PPT, barnevern og spesialiserte helsetenester. Ekspertutvalet fore- slår ein minimum storleik på kommunane på mellom 15 000 til 20 00 innbyggjarar. • Effektiv tenesteproduksjon. Ekspertutvalet peikar på at det er smådriftsulemper knytt til administrasjon i mindre kommunar, og det vil vera mogleg å henta ut stordriftsfordelar i større kommunar. Undersøkingar viser òg at det er samanheng mellom kommunestørrelse og effektivitet i tenesteproduksjonen. I kommunar opp mot 20 000 innbyggjarar vert ef- fektiviteten høgare jo høgare innbyggjartalet er. For større kommunar er det lite effektiviseringsgevinstar å hente. • Økonomisk soliditet. Her peikar ekspertutvalet på at det er viktig for kommunane å ha god kontroll på økonomien, slik at dei kan handtera uventa hendingar. Større kommunar er mindre sårbare for slike hendingar, t.d. kan tunge brukarar og omsorgsovertaking i barnevernet vera lettare å handtera i ein større kommune. • Valfridom. Innbyggjarane stiller høge krav til kvalitet i det kommunale tenestetilbodet, og ynskjer gjerne å påverka omfanget og innretninga på tilbodet. Innbyggjarane i større kommunar opplever at høvet til å velja er større enn for innbyggjarane i små kommunar.

Vi har tidlegare sett at folketalet i kommunane er forskjellig. Flora, med om lag 12 000 innbyggjarar e i dag ein relativt stor kommune norsk målestokk, og har ut frå innbyggjartalet føresetnader for å etablere fagmiljø som er sterke nok til løyse mange kommunale oppgåver på ein god måte. Dei når likevel ikkje heilt opp til anbefalingane om innbyggjartal frå ekspertutvalet med tanke på å kunne løyse både dagens og framtidige oppgåver på ein god måte. Innbyggjartalet i Vågsøy ligg på om lag 6000 innbyggarar medan Bremanger har om lag 4000. Folketalet i desse kommunane indikerer at desse har større utfordringar med å sikre sterke fagmiljø, spesielt i høve til meir spesi- alerte tenester og oppgåver.

I den faglege tilrådinga frå fylkesmannen datert 20.04.2017, og som mellom anna baserer seg på tidlegare utgreiingar i området, blir det konkludert med at Flora gjennomgåande har relevant kompetanse og bra kapasitet i tenesteytinga, men at det er spesielle utfordringar innan område som krev spesialkompetanse og at dette kan bli meir utfordrande når kommunen må rekruttere etter eit forventa generasjonsskifte. Elles er det slik at delen av eldre innbyggjarar samanlikna med delen innbyggjarar i yrkesaktiv alder i dag er lågare enn landsgjennomsnittet, men delen av eldre vil auke framover slik at nivået vil liggje på landsgjennomsnittet fram mot 2040. I og med at det er forventa ei viss auke i folketalet i Flora i åra framover, vil det gje grunnlag for å oppretthalde og vidareutvikle dagens tenestetilbod.

80 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

For Vågsøy er det i fylkesmannens utgreiing synt til at kommunen har små fagmiljø. Dette gjer at kommunen er sårbar ved uventa hendingar, og det er mindre ressursar til å drive utviklingsarbeid. Vidare blir det synt til at det er få søkjarar til leiarstillingar og at det er vanskar med å rekrutte ar- beidstakarar innan ulike yrkesgrupper med krav til utdanning og spesialkompetanse, særleg innanfor pleie og omsorg. Våre intervju i kommunane stadfestar i stor grad fylkesmannen sine vurderingar. Frå kommunen si side blir det synt til at ein har utfordringar knytt til svak utvikling i folketalet. Det er forventa låg vekst i folketalet og ei betydeleg auke i delen eldre samanlikna delen av dei yrkesaktive innbyggjarane, noko kommunen vil få utfordringar med å handtere framover. Kommunen har stram økonomi, samstundes som utviklinga tilseier at det vil vera behov for å dreie strukturen på tenestetilbodet frå oppvekst over mot helse og omsorg. Kommunen har i dag eit spreidd tenestetilbod med m.a. fem barneskular og ein ungdomskole. Vågsøy kom òg dårleg ut av omlegginga av det kommunale inntektssystemet. Med det nye avstandskriteriet vart kommunen definert som «frivillig liten», og fekk dermed ein reduksjon i basistilskotet. Det har såleis vore diskutert å gjere endringar i kommunestrukturen. Som følgje av vedtaket om kommunesamanslåing har kommunen blitt kompensert for dette tapet, og såleis fått betra økonomien. Frå kommunen sin side vert det peike på at ei kommunesamanslåing kan styrke fagmiljøa på fleire område, t.d. innan helse, tekniske tenester, planlegging og administrative oppgåver. Ein ser spesielt fordelar med ei sterkare fagleg samordning av overbyggane funksjonar og oppgåver, og dette vil vera viktig for vidare utvikling av tenestetilbodet. De blir synt til at kommunane har ulik kompetanse på for- skjellige områder, og at ein saman vil vera sterke. Som døme blir det vist til at Vågsøy har eit sterkt miljø innan IKT, medan Flora har ei sterkare miljø knytt til planlegging, juss og utvikings- oppgåver.

For Bremanger blir det i fylkesmannens utgreiing konkludert med at kommunen har utfordringar med små og sårbare fagmiljø og rekruttering av spesialkompetanse på einskilde område, spesielt innan helse, barnevern, planlegging og juridiske oppgåver. Det vert og vist til at små fagmiljø og nære relasjonar kan skape utfordringar både knytt til tenesteyting og utøving av mynde. Fylkes- mannen peikar vidare på at Bremanger i dag har ein høg del eldre samanlikna med dei som er i yrkesaktiv alder. Våre tal stadfestar òg dette, men auken framover verkar ikkje å vera like stor som for dei andre kommunane. Dette tyder på at eldrebølga har kome tidlegare til Bremanger enn til dei andre kommunane. Frå Bremanger blir det òg synt til at det kunne vore ein fordel med større fagmiljø på fleire område for å få nokon å diskutere med og bli mindre sårbare. Område som blir trekt fram er t.d. barnevern, helsetenester og legevakt. Kommunen har eiga legevaktord- ning som vert karakterisert som sårbar av våre informantar.

På den andre sida blir det frå Bremanger synt til at kommunen er stor i areal og har et desentralisert tenestilbod nært innbyggjarane. Ein fryktar såleis at ei samanslåing med kommunar som slit meir økonomisk, vil gjera det vanskeleg å oppretthalde eit desentralisert skule og barnehagetilbod i bygdene. Kommunen har i dag seks barneskular, kor tre av dei òg er ungdomsskular. Bremanger har som kraftkommune betre økonomi enn dei andre kommunane. Kommunen har vore Terra- kommune, men underskotet skal etter planen vera dekt opp i 2019. Ein reknar såleis med at øko- nomien i kommunen vil betre seg i åra som kjem. Det som blir sett som den store utfordringa for framtida, er å skape ei positiv utvikling i folketalet. Ved ei kommunesamanslåing fryktar ein at viktige arbeidsplassar forsvinn frå kommunen og at det blir vanskelegare å oppretthalde eit tenestetilbod nært innbyggjarane.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 81 5.1.2 Status knytt til interkommunalt samarbeid

Dei seinare åra er det lagt til rette for auka interkommunalt samarbeid, m.a. gjennom endringar i kommunelova. Frå 1.1.2007 har ein fått ein ny paragraf i kommunelova (§ 28) som gjev høve til etablering av vertskommunesamarbeid med overføring av styresmakt til ein annan kommune. Omfanget av interkommunalt samarbeid på landsbasis har såleis auka dei seinare åra. I en nyleg kartlegging av omfanget av interkommunalt samarbeid på landsbasis (Borge et al. 2017) omfattar dei vanlegaste renovasjon, revisjon, legevakt, PP-teneste, reiseliv, innkjøp, skatteinnkrevjing, augeblikkeleg hjelp, IKT, brannvesen og barnevern. Over halvparten av landets kommunar har samarbeid på desse områda. Det er 20-50 prosent av kommunane som samarbeider om felles landbruks- kontor, miljøretta helsevern, forureiningsoppgåver, kvalitetsutvikling i grunnskulen, strategisk næ- ringsplan, jordmorteneste, NAV, hamn, tilrettelegging for friluftsliv og kommuneoverlege. Vidare er det og mange fleire samarbeidsområde, men der mindre enn 20 prosent av kommunane deltek i samarbeidet.

Generelt sett er ein viktig motivasjon for interkommunalt samarbeid å unngå små og sårbare fag- miljø, og legge til rette for betre og meir effektive tenester. I og med at det vert stilt aukande krav til kapasitet og kompetanse i kommunane, inneber det at det for mindre kommunar vil vera behov for auka samarbeid òg i framtida. Eit viktig mål med kommunereforma er at kommunane skal vera så store et de i størst mogleg grad er i stand til å levere gode og effektive tenester til innbyggjarane på eiga hand. Dette vil òg vera viktig for å få ei heilskapleg styring og tilrettelegging av den kommunale tenesteproduksjonen. Gode tenester, t.d. retta mot barn og unge, føreset god samhandling mellom fleire hjelpetenester i kommunane. Dersom fleire av desse tenestene blir levert gjennom interkommunalt samarbeid, kan dette hindre god samhandling, t.d. når det gjeld tverr- fagleg førebyggjande arbeid. Dette syner seg til dømes å vera ei stor utfordring knytt til interkommunalt samarbeid om barnevern, samstundes som mange kommunar må samarbeide for å kunne levera tenesta på ein forsvarleg måte (Brandtzæg 2016). Dersom kommunane har mange samarbeid, og som gjerne går i ulike geografiske retningar, reduserer dette mulegeitene for direkte politisk styring og kontroll, og det kan vera lett for at ein del slik samarbeid «lever sitt eige liv».

Tabell 56 i vedlegg, gir ein samla oversikt over formaliserte interkommunale samarbeid som Flora, Vågsøy og Bremanger deltek i. Til saman deltek dei tre kommunane i 31 ulike formaliserte samarbeid. I tillegg er det ein del mindre formaliserte faglege nettverkssamarbeid, men disse er ikkje med her. For lettare å få oversikt over dei ulike samarbeidsområda, har vi Figur 18 gruppert samarbeida ut frå inndelinga av tenesteområde i KOSTRA. Vi ser at det er flest samarbeid om tenester og oppgåver innanfor helse- og omsorg og administrasjon og styring. Dette dreier seg i stor grad om spesialiserte tenester som føreset eit større folketal for å kunne forsvare det fagmiljøet som er naudsynt for å gje innbyggjarane gode og effektive tenester. Innan helse dreier dette seg mellom anna om Miljøretta helsevern, naudalarmsentraltenester, legevakt, kreftkoordinator, kri- sesenterovergrepsmottak, psykiatri og augeblikkeleg hjelp. Sentrale samarbeid knytt til administrasjon og styring omfattar revisjon, innkjøp og IKT.

I og med at eitt av måla med kommunereforma er å redusere behovet for interkommunalt teneste- samarbeid, er det av interesse å sjå nærare på samarbeidskonstellasjonane. Figur 19 viser i kva grad Flora, Vågsøy og Bremanger tek del i dei ulike samarbeida som dei samla sett er engasjert i.

Figuren syner at det er berre er fem samarbeid kor alle tre kommunane deltek. Dette dreier seg i første rekkje om samarbeid kor alle, eller stor delar, av kommunane i Sogn og Fjordane deltek. Desse samarbeida er knytt til folkehelse, alarmsentral, krisesenter, overgrepsmottak og innkjøp.

82 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Vågsøy deltek i ni interkommunale samarbeid utan at verken Bremanger eller Flora er med. Til- svarande har Flora fire samarbeid kor ikkje Vågsøy og Bremanger er med. Dette har samanheng med at dei fleste samarbeida som Vågsøy er med i òg omfattar andre kommunar i Nordfjord. Flora har naturleg nok kommunane i Sunnfjord som sin samarbeidsarena. Bremanger, som ligg mellom Vågsøy og Flora, har eitt samarbeid kor ikkje Vågsøy eller Flora er med. Bremanger deltek i sju interkommunale samarbeid kor Flora er med, men ikkje Vågsøy. Bremanger har fem interkommunale samarbeid kor Vågsøy er med, men ikkje Flora. Dette syner at Bremanger har samarbeid i ulike retningar. I tillegg til dei formaliserte samarbeida har Bremanger ein god del samarbeid om fagnettverk mot Nordfjord. Dette heng saman med at Bremanger tidlegare var medlem av Nordfjordrådet. Flora og Vågsøy har i dag ingen interkommunale samarbeid kor ikkje Bremanger er med.

Samarbeidsområder

Fysisk Planlegging/kulturminne/natur/nærmiljø Samferdsel Annet Brann og ulykkesvern Næring Helse- og omsorg Administrasjon og styring Vann, -avløp og renovasjon/avfall

0 2 4 6 8 10 12 Antall samarbeid

Figur 18 Fordeling av samarbeid ut frå gruppering av tenesteområder i KOSTRA.

Samarbeidskonstellasjonar

Vågsøy uten Bremanger og Flora

Bremanger uten Flora og Vågøy

Flora uten Bremanger og Vågsøy

Vågsøy og Bremanger uten Flora

Flora og Vågsøy utan Bremanger

Flora og Bremanger utan Vågsøy

Felles alle tre

0 1 2 3 4 5 6 7 8 910

Figur 19 Tabellen syner i kva grad Flora, Vågsøy og Bremanger tek del i dei ulike samarbeida som dei samla sette er engasjert i. Totalt deltek dei i 31 formaliserte samarbeid.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 83 5.1.3 Oppsummerande vurdering

Samarbeidsmønsteret i dag speglar at Vågsøy og Flora høyre til ulike funksjonelle og politiske samarbeidsregionar. Viktige samarbeid for Vågsøy er knytt til helse og IKT saman med dei andre kommunane i Nordfjord. Mange av helsetenestene er lokalisert i Eid.

Gjennom intervjua i kommunane er tilbakemeldingane at det foreløpig er usikkert kva som skjer med dei interkommunale samarbeida når Flora og Vågsøy går saman til ein kommune. I og med at kommunane høyrer til kvar sin bu- og arbeidsmarknadsregion og reiseavstandane er store, blir det gjeve uttrykk for at det inntil vidare kan vera naturleg å vidareføre ein god del av samarbeida. I samband med tidlegare utgreiingar er det òg konkludert med at ein må vurdere å vidareføre mykje av det interkommunale samarbeidet. Før betre samferdselsløysingar kjem på plass, kan det så- leis vera aktuelt at kommune må delta i fleire interkommunale samarbeid på same tenesteområde for å sikre innbyggjarane eit tilfredstillande tenestetilbod. Samanslåinga vil slik sett sannsynlegvis ikkje bidra til nokon vesentleg reduksjon i behovet for interkommunalt samarbeid i første omfang, og utfordringane knytt til styring og kontroll med dei interkommunale ordningane vil då heller ikkje blir redusert.

Dersom Bremanger blir med i ein kystkommune, kan det vera enklare å etablere fellesløysingar for ein del spesialiserte tenester som gjev akseptabel tilgjenge for innbyggjarane dersom desse blir lokalisert i Bremanger. Dersom Bremanger blir med i ein kystkommune, kan det såleis være enklare å etter kvart redusere talet på interkommunale samarbeid og leggje desse under direkte politisk styring og kontroll.

84 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

6. Demokrati

Det er viktig at kommunestrukturen er slik at omsynet til demokrati og deltaking blir teke i vare. Eit levande lokaldemokrati er grunnmuren i folkestyret, og det er naudsynt for tilliten og legitimi- teten til det nasjonale folkestyret. Kriterium som kan leggjast til grunn for å karakterisere kva som er eit godt lokaldemokrati, er blant anna følgjande:

• Nærleik mellom dei som styrer og dei som blir styrt • Innbyggjarane og deira engasjementet og deltaking, både gjennom val og gjennom pågå- ande prosessar knytt til aktuelle politiske saker, som til dømes kommuneplanarbeid, sku- lestrukturendringar og så vidare • Politisk handlefridom; det vil seie at lokalpolitikarane har verkty til reelt å kunne gjere prioriteringar og leie samfunnsutviklinga

I kommunereforma er eitt av fire hovudmål styrkt lokaldemokrati og å gje større kommunar fleire oppgåver. Regjeringa meiner at større kommunar vil leggje grunnlaget for å kunne over- føre fleire oppgåver og slik styrkje kommunane som eit viktig lokaldemokratisk organ for innbyggjarane sine. Ekspertutvalet peikte på fem kriterium for å ta omsyn til rolla til kommunane som ein lokaldemokratisk arena (henta frå ekspertutvalet sin delrapport):

1. Høg politisk deltaking: Det er viktig å ha eit aktivt lokaldemokrati med valmoglegheiter i samband med røystinga og at innbyggjarane har høve til å få stemmen sin høyrt mellom vala. 2. Lokal politisk styring: Det er avgjerande for lokal politisk styring at den kommunale ad- ministrasjonen har naudsynt kompetanse og kapasitet til å utarbeide gode avgjerdsgrunn- lag for dei folkevalde. Kommunane bør ha høve til ein føremålstenleg lokal organisering og prioritering, og ikkje vera nøydt til å organisere tenesteproduksjonen sin i interkommunale ordningar for å levere lovpålagte velferdstenester. 3. Lokal identitet: Det er etter vurderingane til utvalet to dimensjonar som spelar inn på dette området, og som kommunane bør vurdere i spørsmålet om samanslåing: opplevd tilhøyrsle til eit område og felles identitet med andre område. Utvalet har som utgangspunkt at det vil vera lettare å gjennomføre samanslåing mellom kommunar som i stor grad opplever å ha interkommunal identitet, enn mellom kommunar som ikkje har det. 4. Brei oppgåveportefølje: Utvalet meiner det er sentralt at kommunane har ansvar for ei brei oppgåveportefølje. Etter oppfatninga til utvalet er likevel det sentrale for kommunen si ivaretaking av rolla si som demokratisk arena at kommunane allereie i dag har viktige oppgåver. 5. Statleg rammestyring: Etter vurderinga til utvalet er det viktig at den statlege styringa blir avpassa slik at det lokale demokratiske handlingsrommet tillèt at lokale preferansar i størst mogleg grad blir avgjerande for korleis tildelte oppgåver gjennomførast, og for fordelinga av ressursar mellom ulike oppgåver.

Kriteria 1-3 er retta mot kommunane, medan 4-5 er retta mot staten.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 85 6.1 Status i kommunane

Tabellen under gir eit oversyn over den politiske samansetninga i kommunane. Vi ser av tabellen at talet på kommunestyrerepresentantar varierer frå 23 i Bremanger, 27 i Vågsøy og 31 i Flora. Når vi ser på den politiske samansetninga er det to ordførarar frå Arbeidarpartiet, og 1 frå Høgre. Ingen av kommunane har færre enn seks politiske parti/lister representert i kommunestyret.

Tabell 37 Politisk samansetning i kommunestyrene 2015-2019. Kjelde: SSB og kommunanes nettside.

Kommune Ordførar AP Frp H Krf Sp Sv V MDG R Lokale lister Totalt Flora Ap 11 1 7 1 1 1 3 1 0 5 31 Bremanger H 8 0 5 1 5 1 3 0 0 0 23 Vågsøy Ap 6 2 8 1 4 0 3 0 1 2 27

Sum 25 3 20 3 10 2 9 1 1 7 81

Samla sett er det 81 kommunestyrerepresentantar i kommunane i dag. Ved ein eller fleire kommu- nesamanslåingar vil mengda kommunestyrerepresentantar bli redusert, noko som vil innebera lå- gare politisk representasjon per innbyggjar. I samsvar med kommunelovas §7 skal kommunestyret sitt medlemstal følgja intervall for innbyggjartalet til kommunane:

a. Ikkje over 5.000 innbyggarar, minst 11 b. Over 5.000, men ikkje over 10.000 innbyggarar, minst 19 c. Over 10.000, men ikkje over 50.000 innbyggarar, minst 27 d. Over 50.000, men ikkje over 100.000 innbyggarar, minst 35 e. Over 100.000 innbyggarar, minst 43

Tabell 38 under viser dei ulike strukturalternativa, samla innbyggjartal per 1. januar 2017, samla mengd kommunestyremedlemmar i dag og minimumskrav til medlemstal etter ei samanslåing. Dersom ein etter samanslåing legg seg på eit minimum, så vil det vera eit krav om minimum 27 representantar i kommunestyret for begge strukturalternativa. Tabellen over viser at alle kommunane har ei høgare mengd representantar enn minimumskravet. Ifølgje kommunelova skal Brem- anger ha minst 11, Vågsøy skal ha minst 19, og Flora minst 27 representantar.

Tabell 38 Oversyn over strukturalternativa med innbyggjartal, samla mengd kommunestyremedlemmar i dag og minimumskrav til medlemstal

Strukturalternativ Kommunar Innbyggartal Samla mengd Minimumskrav 1.1.2017 kommunestyre- til medlemstall medlemmer i dag 1 Flora + Vågsøy 18 030 58 27 Flora + Bremanger + 2 21 877 81 27 Vågsøy

Erfaringar frå tidlegare kommunesamanslåingar viser at det nye kommunestyret får tilsvarande, eller noko høgare mengd representantar enn det den største av dei tidlegare kommunane hadde (Brandtzæg 2009). Dette er derimot eit erfaringsgrunnlag som er avgrensa til samanslåing mellom to og to kommunar. I intensjonsavtala for samanslåinga mellom Vågsøy og Flora er det sagt at by-

86 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

styret/kommunestyret skal ha 39 medlemmar. Dette er godt over minimumskravet. Dersom Brem- anger kjem med kan det bli eit krav at dette talet vært ein del høgare for å sikre god geografisk representasjon, men ein må hugse på at eit kommunestyre på 39 medlemmar alt er eit svært høgt tal for ein kommune av denne storleiken.

Figuren under viser valdeltakinga ved lokalval i dei ulike kommunane ved vala frå 1991 til 2015. Den lågaste valdeltakinga ser vi i Flora i 1999 med 54,1 prosent medan den høgaste var i Brem- anger i 1999 med 69,3 prosent.

75,0

70,0

65,0

60,0

55,0

50,0 1991 1995 1999 2003 2007 2011 2015 Flora 63,6 54,4 54,1 57,2 57,5 65,1 62,9 Bremanger 69,0 62,6 69,3 63,4 65,1 65,6 60,5 Vågsøy 65,7 61,3 59,9 56,0 58,4 63,0 58,2 Heile landet 66,0 62,8 60,4 59,0 61,2 64,2 60,0

Figur 51 Valdeltaking ved kommuneval frå 1991-2015. Kjelde: SSB.

Ved valet i 2015 var det Flora som hadde høgast valdeltaking, medan Vågsøy hadde lågast. Alle kommunane var om lag på nivået for landet (60 prosent). Ser vi på kommunane over tid, er det Bremanger som har høgast valdeltaking, medan Flora har lågast. Generelt er valdeltakinga i dei tre kommunane nær valdeltakinga på landsbasis.

Med unntak av dei største kommunane er det i følgje ekspertutvalet på landsbasis ein negativ samanheng mellom valdeltaking og kommunestorleik ved lokalval. Nyare undersøkingar tyder på at det i liten grad er kommunestorleiken i seg sjølv som forklarer desse skilnadene, men andre faktorar som t.d. økonomi og arbeidsløyse (Christensen et al. 2013). I Danmark, der kommunesaman- slåingane vart gjort i 2007, var valdeltakinga ved kommunevalet på 65,8 prosent i 2009 og 71,9 i 2013. Til samanlikning låg han på 69,5 prosent i 2005. Det er slik sett vanskeleg å finna nokon eintydig samanheng mellom endringar i kommunestruktur og valdeltaking.

Gjennom intervjua med våre informantar blir ivaretaking av lokaldemokratiet sett på som ein av dei største utfordringane. Dette dreier seg om at kommunane har tilknyting til ulike regionar og kjenner kvarandre dårleg. Det er frykt for at regionen blir for uoversiktleg og avstandane for store til at ein maktar å mobilisere til lokalpolitisk deltaking frå lokalsamfunna. Lange reiseavstandar kan gjere det vanskeleg å delta på politiske møter og oppretthalde god politisk aktivitet.

For Bremanger sin del er det spesielt frykt for at den politiske makta i sterkare grad vert fjerna frå distrikta og bygdene og flytta inn mot sentrale strok, og at utviklinga i Bremanger blir skadelidande som følgje av dette.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 87 For å bøte på nokre av desse utfordringane, er det i intensjonsavtala mellom Flora og Vågsøy sagt at en skal ta heile kommunen i bruk når det gjeld avvikling av politisk møteverksemd. Ein vil mellom anna forsøke å veksle likt mellom Måløy og Florø for avvikling møter i formannskap og kommunestyret. Gjennom intervjua blir det og peika på at gode digitale løysingar for politisk samarbeid til ein viss grad kan kompensere for lange avstandar. På den andre sida ser ein for seg at en ny kommune i større grad vil kunne arbeide med nye og spanande utvikingsoppgåver som gjer at det blir meir interessant og attraktivt å engasjere seg i politisk arbeid. Det er også eit ynskje om å etablere eit ungdommens bystyre/kommunestyre for å betre kunne fremme dei unges interesser og stimulere til politisk arbeid.

6.2 Oppsummerande vurdering

Ei kommunesamanslåing vil føre til lågare politisk representasjon i kommunestyra når ein etable- rer ein større kommune. Nærleiken til innbyggjarande kan bli redusert og alle kommunepolitika- rane vil ikkje ha like god lokalkunnskap om alle delar av den nye kommunen. Dette vil vera ei spesiell utfording i ei kommune som dekkjer ulike bu- og arbeidsmarknadsregionar, og kor avstandane er så store som her.

Det er lite som tyder på at valdeltakinga vil bli redusert. For å sikre lokalpolitisk engasjement i ulike delar av kommunen, kan det likevel væra aktuelt å vurdere etablering av nærdemokratiord- ningar.

Det kan vera ei fare for maktforskyving når kommunar med ulike storleik slår seg saman. Frykta for dette synes å vera størst i Bremanger, som er minst i folketal men størst i areal. Samstundes vil det være slik at de valde politikarane vil ha ansvar for utviklinga i heile kommunen. I samanslå- inga av Flora og Vågsøy vil ein bøte på avstandsutfordringane gjennom ambulerande kommune- styremøter. Dette vil gje politikarane betre oversikt over kommunen samstundes som det ikkje vil bli lettare å engasjere seg politisk aktivitet i visse delar av kommunen framfor andre.

Samstundes må talet på medlemmar i kommunestyret òg vurderast opp mot kva mulegheiter lokalpolitikarane har til å påverk utviklinga. Større kommunar med større handlingsrom, vil kunne ta på seg fleire oppgåver og få betre mulegheiter for å prioritere og påverke utviklinga i kommunen. Dette vil gje grunnlag auka lokalpolitisk styring, og kan og auke det lokalpolitiske engasjementet. Mindre kommunar har gjerne mindre økonomisk handlingsrom og liten kapasitet til å drive utviklingsarbeid. Dette har òg konsekvensar for det lokalpolitiske handlingsrommet.

Målet med å etablere ein større kystkommune er nettopp å skape ein kommune med større tyngde, ressursar og handlekraft til å påverke den framtidige utviklinga. For å lukkast vil det då vera ein fordel om ein står overfor dei same utfordingane, og er nokolunde einige om korleis ein skal møte desse utfordringane saman som ein kommune enn kvar for seg. Bremanger har så langt ikkje ønska å delta i forhandlingar med dei andre kommunane i høve til dette spørsmålet.

88 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

7. Samla vurdering av kystkommunealternativa

Med utgangspunkt i føringar frå fylkesmannen og departementet har utgreiinga sett spesielt på følgjande tema:

Vi har i samband med vurderinga av utfordringar og mulegheiter, òg støtta oss på ekspertutvalet sine kriterier.

Alle dei tre kommunane slit med negativ flyttebalanse og utviklinga i folketalet har vore svak over tid. Framskrivingane for Flora viser ein viss vekst i åra framover. Folketalet i Vågsøy vil ligge omtrent på same nivå som i dag, medan framskrivingane for Bremagner viser ein reduksjon. Progno- sane tyder på at alle dei tre kystkommunane framleis vil sakke akterut i høve til folketalsutviklinga på landsbasis. Sentrale målsettingar for samanslåinga av Flora og Vågsøy er å etablere ei sterk kystkommune som grunnlag for å styrke utviklingsarbeidet og blir meir attraktiv kommune for tilflytting og næringsutvikling og for å sikre gode tenester til innbyggjarane. Ein viktig del av dette arbeidet vil vera å realisere 45-minutters-regionen, betre kommunikasjonane og skape ein felles bu- og arbeidsmarknadsregion.

Dei samla økonomiske effektberekningane viser at ei samanslåing av Flora og Vågsøy vil ha ein førsteårseffekt på 51,9 mill. kr (3,2 prosent av brutto driftsinntekter). Førsteårseffekten inkluderer eingongstilskot i samband med kommunereforma. Årleg effekt frå år to til år 15 vil vera 10,9 mill. kr (0,7 prosent av brutto driftsinntekter). Etter 20 år, når inndelingstilskotet er trappa ned, vil kommunane få ein reduksjon i inntektene tilsvarande 6,2 mill (-0,3 prosent av brutto driftsinntekter).

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 89 betre ut økonomisk. Det har samanheng med ei større auke i frie inntekter gjennom inntektssystemet dei 15 første åra, høgare effektiviseringsgevinstar på administrasjon og ei årleg auke i konsesjonskraftinntektene på 3,6 millionar samanlikna med kva Bremanger har i dag.

Eit viktig mål i kommunereforma er å få kommunar som representerer funksjonelle samfunnsut- viklingsområder, noko som inneber at kommunegrensene i større grad samsvar med naturleg bu- og arbeidsmarknadsregionar. I dag er den største utfordringa knytt til etablering av ein kystkommune at det er store avstandar og lite pendling mellom kommunane. Etableringa av ein kystkommune i Sogn og Fjordane er spesiell fordi målet ikkje er å slå ring om eksisterande regionar, men gjennom kommunesamanslåing vera pådrivar for en ny funksjonell bu- og arbeidsmarknadregion på kysten. Gjennom dette ønskjer ein å skape ein kommune som kan spela ei sterkare og viktigare rolle som samfunnsutviklingsaktør. Ein ser at kystkommunane har ressursar og framtidige utviklingsmulegheiter havbruk og marine næringar som vil vera lettare å realisere gjennom ein sterk kystkommune i staden for at kommunane skal drive kvar for seg. Det er konkrete planar om etablering av ein 45-minutters-region i samband med bygging av ny kystveg, men det kan ta lang tid å realisere desse planane. Det kan såleis òg ta lang til før gevinstande av ei samanslåing kan realiserast fullt ut, og motstandarane hevdar såleis at ei samanslåing ikkje er aktuelt før infrastruktur- prosjekta er realisert. Ein er spesielt tydeleg på dette i Bremanger, som er ein liten kommune med stort areal. Kommunen har relativt god økonomi som følgje av kraftinntekter, og ein fryktar at

90 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

kommunen vil bli tappa for ressursar og utviklingskraft ved å gå inn i ei kystkommune. Kommu- nen vart òg definert som ufrivillig liten samband med endringa av basistilskotet i det kommunale inntektssystemet.

Det vil vera demokratiske utfordringar knytt til etablering av ei stor kystkommune, spesielt med tanke på at ein vil få ei kommune som dekkjer fleire bu- og arbeidsmarknadsregionar. Høg politisk deltaking, lokal politisk styring og lokal identitet, er også tre kriterier som ekspertutvalet legg til grunn for vurdering av god kommunestruktur. Det kan vera ei utfording at den politiske repre- sentasjonen blir svakare, noko som kan gå ut over lokalpolitisk deltaking og engasjement. Når små kommunar slår seg saman med store, kan det vidare vera utfordringar knytt til at makt blir overført til meir folkerike område. Dette er spesielt ei bekymring i Bremanger. Så lenge avstandene er store og Bremanger utgjer ein eigen bu- og arbeidsmarknadsregion, ser ein ikkje føre seg at ei eventuell styrking av byområda i Vågsøy og Flora vil kome Bremanger til gode. Når det gjeld identitet, er det forskjellar både mellom kommunane og i kommunane. I Bremanger blir det peika på forskjellar mellom ytre og indre delar av kommunen, og at det ikkje er usannsynleg at det frå delar av dei indre områda av kommunen kan kome eit initiativ om ei grensejustering mot Eid/Stad kommune dersom Bremanger skulle bli ein del av Kinn.

På den andre sida vil ein større kommune få auka økonomisk og politisk handlingsrom som kan koma heile den nye kommunen til gode. Det er i samanslåinga mellom Flora og Vågsøy lagt opp

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 91 til at ikkje eitt av dagens kommunesenter skal ha fortrinn framfor eit anna. Det er lagt opp til ambulerande kommestyremøter og bruk av digital teknologi for å sikre god samhandling gjennom desentralisert lokalisering. Publikumsretta funksjonar skal oppretthaldast i dagen kommunesenter. Målsetningane som ligg til grunn for samanslåinga, legg betre til rette for utvikling i heile kommunen. Dette vil òg gjelde Bremanger dersom dei blir med i ei ny kommune. Sidan Bremanger ligg midt mellom Vågsøy og Flora, vil det òg vera mindre sannsynleg at Bremanger blir nokon utkant ein kystkommune.

I det fylgjande har vi forsøkt å summere opp det som i størst muleg grad talar for at Bremanger bør vera med i ein kystkommune:

Nedanfor har vi forsøkt å peike på moment som talar mot at Bremanger bør bli med i ei kystkommune:

• Motstanden mot samanslåing i Bremanger er stor. • I Bremanger er det frykt for betydelege negative effektar som følgje av ei samanslåing. Desse er knytt til: o Frykt for at makt, økonomiske ressursar, arbeidsplassar og kompetanse forsvinn frå kommunen o Frykt for at ein skal få ein sentralisering som svekker kommunens attraktivitet for busetting og næringsliv, og at grunnlaget for å oppretthalde gode tenester til innbyggarane blir svekka o Vanskar med å hente ut positive effektar av ei eventuell styrking av områda rundt Måløy og Florø pga. store avstandar o Vanskar med å hente ut mulege gevinstar før dei planlagde vegprosjekta er realiserte, og dette er noko som ligg langt fram i tid

92 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 93 8. Grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid

En del av utgreiingsoppdraget til Telemarksforsking har vore å sjå nærare på konsekvensar av ei muleg grensejustering mellom Vågsøy og Selje/Eid som omfattar området Bryggja i Vågsøy kommune. Grunnkretsar som omfattast av ei eventuell grensejustering er Totland, Bryggja og Maur- stad. Som nemnt innleiingsvis har denne utgreiinga fokus på følgjande problemstillingar:

• Kor mange innbyggjar og kort stort areal vil ei eventuell grensejustering omfatte? • Kva for kommunale tenester er lokalisert på Bryggja? • Korleis blir reiseavstandane til kommunesenteret og tilgjenge til kommunale tenester bli endra for innbyggjaren på Bryggja som følgje av ei eventuell grensejustering? • Kva effektar vil ei eventuell grensejustering ha for kommunal økonomi? • Korleis er pendlinga og reisemønsteret i området i dag? • Kva fordelar ulemper vil ei grensejustering ha ut frå ekspertutvalets kriterier for god kommunestruktur?

Før vi går nærare inn på desse problemstillingane, vil vi først peike på sentrale delar av lovverket som regulerer ei grensejustering.

8.1 Lovverket

Ved kommunesamanslåingar, delingar og grensejustering er det inndelingslova som utgjer det juridiske rammeverket for arbeidet. Deling av kommunar tyder anten at ein kommune eller eit fylke vert delt i to eller fleire nye einingar, eller at ein kommune eller eit fylke vert delt og at dei einskilde delane vert lagd til andre kommunar eller fylkar. Grensejustering inneber at eit område (gjerne ein mindre del av ein kommune) vert flytt over til ein annan kommune, eller frå eit fylke til eit anna. Omgrepet «grenseendring» i lovverket (jf. § 3 i inndelingslova) er ei fellesnemning på sa- manslåing, deling og grensejustering.

Hovudavgjerda for økonomisk oppgjør ved grensejustering følgjer av inndelingslova § 19: Vert eit område skilt ut frå ein kommune eller eit fylke og lagt til ein annan kommune eller eit anna fylke, skal den retten som den første kommunen eller fylkeskommunen har til vegar, gater, bruer, offentlege plassar og annan forvaltningseigedom som fullt ut eller i svært stor grad tener vedkomande område, overførast til den andre kommunen eller fylkeskommunen.

«Annan forvaltningseigedom» kan vera skulebygningar som betener den enkelte skulekretsen, lokale idrettsanlegg og leikeplassar. Opprekninga av ulike typar forvaltingseigedom i lovteksta er ikkje uttømmande. Hovudregelen er at eigedomsretten følgjer grunnen, slik at kommunalt eid forvaltingseigedom (vegar, gater og annan forvaltingseigedom) som ligg på grunn som vert lagt til ein annan kommune og som tener dette området, skal overførast til den nye kommunen.

94 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

8.2 Innbyggjarar og areal

Tabell 39 og Tabell 40 Viser tal for innbyggarar og areal for dei tre grunnkretsane som er omfatta av ei eventuell grensejustering. Vi ser at ei eventuell grensejustering vil omfatte 541 innbyggjar. I Vågsøy er det 6039 innbyggjarar, noko som inneber at grensejusteringa vil omfatte omtrent 9 prosent av innbyggjarane i Vågsøy. Vågsøy kommune har eit totalt areal på 820,9 km 2. Det totale arealet for dei tre grunnkretsane utgjer 66,3 km 2, noko som utgjer 8,1 prosent av totalarealet i Vågsøy. Dersom vi ser på fastlandsarealet inklusive øyar, er dette for Vågsøy på 176,7 km 2. Til- svarande areal for dei tre grunnkretsane er 57,1 km2, noko som utgjer 32,2 prosent av fastlands- areal og øyar. Ei eventuell grensejustering utgjer såleis ein relativt stor del av fastlandsarealet til Vågsøy.

I følgje SSBs tettstadsstatistikk frå 2016 hadde tettstaden Bryggja eit areal på 0,39 km 2. 320 innbyggjarar var busett i dette området, dvs. om lag 59 prosent av innbyggjarane i Bryggja-området.

Tabell 39 Innbyggarar og areal for grunnkretsane Totland, Bryggja og Maurstad i Vågsøy kommune. Basert på Kartverket 2016: Arealstatistikk for Norge 2016.28 Innbyggartal per 1.7.2016.

Grunnkrets Innbyggarar Totalt areal inkl. Fastland og øyar Innsjø territorialfarvatn 14390208 170 39,329 33,95 1,59 Totland 14390209 174 6,429 4,64 0,062 Bryggja 14390210 197 20,571 18,518 1,025 Maurstad Sum 541 66,329 57,108 2,677 Vågsøy 6039 820,891 176,684 5,368

Tabell 40 Areal markslag for grunnkretsane Totland, Bryggja og Maurstad i Vågsøy kommune. Basert på Kartverket 2016: Arealstatistikk for Norge 2016. 29

Grunnkrets Myr Skog Dyrka mark Åpent By- og tettstads- Industri- Anna område bebygging område 14390208 1,059 13,811 1,057 16,422 0 0 0,011 Totland

14390209 0,192 1,587 0,093 2,707 0 0 0 Bryggja 14390210 0,73 9,051 0,966 6,691 0,03 0 0,025 Maurstad Sum 1,981 24,449 2,116 0,03 0 0,036 1,981 Vågsøy 4,204 36,389 6,339 122,783 1,396 0,075 0,124

28 http://kartverket.no/globalassets/fakta-om-norge/arealer_grunnkrets_2016.pdf . 29 http://kartverket.no/globalassets/fakta-om-norge/arealer_grunnkrets_2016.pdf .

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 95 Dersom vi samanliknar aldersfordeling blant innbyggjarane i Vågsøy kommune i dag med aldersfordelinga i området Bryggja, ser vi at Bryggja har ein lågare del av dei yngre innbyggjarane, medan Bryggja har ein høgare del av dei som er 67 år og eldre.

Tabell 41 Prosentfordeling av innbyggarar fordelt etter alder for Vågsøy og Bryggja.

Bryggja - grunnkret- Innbyg- Prosentfordeling av Innbyggarar fordelt etter alder sar 2016 garar 1.1.2016 0 - 2 - 6- 16 - 23 - 67 - 80 - Over 1 5 15 22 66 79 89 89 Vågsøy 6 039 2,1 4,9 12,6 9,0 53,8 11,3 5,0 1,3 Bryggja 541 0,9 3,3 10,1 7,6 49,7 15,7 9,9 2,4

8.3 Kommunale tenester, reiseavstandar og tilgjenge

Vågsøy har ein del kommunale tenester som er lokalisert på Bryggja. Dei viktigaste er omsorgssenter og skule.

Bryggja skule er ein av fem barneskular i Vågsøy kommune. Barneskulane dekkjer 1-7 trinn. Bar- neskulen på Bryggja er firedelt og har om lag 45 elevar. Skulen er truga av nedlegging som følgje av svak økonomi i Vågsøy kommune. Dei som bur der ynskjer å bevare skulen sin, og skulesaka har såleis skapt stort engasjement blant innbyggjarane på Bryggja.

Bryggja omsorgssenter har plass til 16 bebuarar, kor alle har si eiga leilegheit. I tillegg vert heim- basert omsorg administrert frå Bryggja. Dette område er noko større enn Bryggja-området, og dekkjer òg områda Almenning og Sørpoll lenger ut i fjorden mot Måløy.

Vidare er det kyrkje på Bryggja og ein privat barnehage som blir drive med kommunalt tilskot. Kommunen har elles ansvar for ein del infrastruktur i området knytt til veg, vann, avlaup og renovasjon.

I og med at skule, barnehage og omsorgssenter ligg på Bryggja i dag, har innbyggjarane god til- gang på viktige tenester som dei treng i det daglege.

Dersom vi samanliknar reiseavstandar frå Bryggja til kommunesentra i Vågsøy, Selje og Eid, er det det ikkje store forskjellar. Mellom Bryggja og Måløy er det ei reisttid på 21 minuttar. Til Selje og Eid er det høvesvis 31 og 33 minuttar. Det tek altså 10-12 minuttar lengre å reise til desse sentra.

Tabell 42 Reiseavstandar i minuttar frå Bryggja til kommunesentra i Vågsøy, Selje og Eid. Kjelde: Statens vegvesen sin reiseplanleggjar på www.vegvesen.no .

Bryggja Måløy Selje Nordfjordeid Bryggja 21 31 33 Måløy 21 48 52 Selje 31 48 60 Nordfjordeid 33 52 60

96 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Gjennom intervjua i kommunen er det einskilde som kommenter at 10 minuttar lenger reiseveg ikkje spelar så stor rolle når du først set deg i bilen. Det blir også peika på at det er ein del frå Bryggja som arbeider i Eid og at det er mange som handlar der.

Bryggja hadde tidlegare eige legekontor som no er lagt ned. Etter at det vart lagt ned, er det fleire som har starta å nytte fastlege i Eid. Det er der legevaktilbodet òg er. Det blir sett som praktisk å ha slike tilbod i området kor du jobbar eller reiser for å handle. Det blir då naturleg å kombinere bruk av slike tenester med andre gjeremål.

Ei anna teneste som innbyggarane har behov for å besøke med jamne mellomrom, er avfallstasjonen. Her vert det peika på at det for innbyggjarane på Bryggja er ein god del kortare til avfallsta- sjon i Eid enn til avfallstasjonen i Vågsøy. Det blir og synt til at reistida til ungdomskulen i Eid vil være den same som til ungdomskulen i Vågsøy. For innbyggjarane på Bryggja synes såleis ikkje tilgjenge til kommunale tenester å bli vesentleg endra som følgje av ei grensejustering der Bryggja blir ein del av Stad kommune. I og med at Bryggja ligg midt mellom Selje og Eid, ser ein og føre seg Bryggja kan vera eit knutepunkt kor det kan vera aktuelt å lokalisere visse fellesfunksjonar. Dette kan i tilfellet bidra til å trygge nærleiken til eksisterande tenester. Dersom innbyggjarane på Bryggja skal bli ein del av Kinn kommune, ser ein føre seg at mykje av makta vert flytta frå Vågsøy til Flora, og oppfatningane er at ein vil bli ein liten utkant i ein stor geografisk kommune som ein har liten tilknyting til. Ein ser føre seg at innbyggjarane frå Bryggja vil få liten politisk på- verknadskraft i ein slik kommune.

Gjennom intervjua blir det og peika på at det er kulturforskjellar mellom dei som bur heilt ute på kysten og dei som bur innover i fjordane. Det blir hevda at innbyggjarane på Bryggja i større grad identifiserer seg med kulturen innover i fjordane, og at dette er noko som heng igjen frå gamalt av. Identitet er også eit av kriteria som ekspertutvalet og har fremja som grunnlag for å vurdere kva som er god kommunestruktur.

8.4 Arbeidsplassar og pendling

Lokaliseringa av arbeidsplassar og pendling gjev uttrykk for interaksjonen i ein region og kva for kommunar som dannar bu- og arbeidsmarknadsregionar. Funksjonelle bu- og arbeidsmarknadre- gioner er regionar kor innbyggjarane reiser og oppheld seg i det daglege, og eit av kriteria frå ekspertutvalet er at det er ein fordel om kommunegrensene i størst mogleg grad samsvarer med bu- og arbeidsmarknadsregionen. Dette gjer det enklare å drive arealplanlegging og utvikle tenestetilbodet til innbyggjarande innan dette område. Ut frå ein demokratisk ståstad får òg innbyggjarane i større grad mulegheiter til å påverke heile det geografiske område dei nyttar i det daglege, og ikkje berre delar av det.

For å seie noko om arbeidsplassar og pendling for dei som bur på Bryggja, er ein avhengig av statistikk på grunnkretsnivå. SSB har ufullstendig statistikk på grunnkretsnivå når det gjeld dette. Det einaste statistikken kan seie noko sikkert om, er personar registrert som sysselsette som er busett i grunnkretsane. Tabell 43 viser at det totalt dreier seg om 250 personar. Vi har derfor her støtta oss på innbyggjarhøyringa som nyleg er gjennomført. 30 Her var om lag 57 prosent av innbyggjarane over 18 år registert som sysselsette. Dette samsvarar god med SSB sin statistikk, SSB

30 Brandtzæg, B.A. & Thorstensen, A. 2017. Innbyggarhøyring i Bryggja. Knytt til spørsmålet om grensejustering ved endring i kommunestrukturen i området. TF-notat nr. 35/2917. Telemarksforsking.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 97 har registert 250 sysselsette og det er 450 innbyggarar på Bryggja over 18 år. Dette tilseier at om lag 56 prosent innbyggjarane på Bryggja over 18 år er sysselsette.

Tabell 43 Personar registert som sysselsette som er busett i grunnkretsane. Kjelde: SSB

Registrert som sysselsette Totland 80 Bryggja 74 Maurstad 96 Totalt 250

Figur 20 viser at den største delen av dei sysselsette på Bryggja arbeider i privat sektor. Vidare er det ein god del som er sysselsett i kommunal sektor. Ein liten del er sysselsett i statleg og fylkeskommunal sektor.

Yrkesaktivitet

Ikkje yrkesaktiv 43%

Yrkesaktiv privat 36%

Yrkesaktiv statleg 5%

Yrkesaktiv fylkeskommunal 2%

Yrkesaktiv kommunal 15%

0% 10% 20% 30% 40% 50%

Figur 20 Yrkesaktiviset blant innbyggjarane på Bryggja. Prosent av innbyggjarar i stemmerettsleg alder. Data frå innbyggjarhøyring. 31

Figur 21 viser at 18 prosent av dei sysselsette har sin arbeidsstad på Bryggja, medan 34 prosent har sin arbeidsstad i andre delar av Vågsøy. Eid er den klart største utpendlingskommunen. 24 prosent av dei sysselsette som bur på Bryggja, arbeider der. Vidare er det ei viss pendling til Vanyl- ven og Selje. Ein prosent pendlar til Bremanger og ingen til Flora. Det er òg 12 prosent som pendlar til andre kommunar. Dersom Bryggja blir en del av nye Stad kommune, vil 46 prosent av dei sysselsette ha sin arbeidsplass i denne kommune. Dersom Bryggja blir ein del av Kinn vil 54 prosent av innbyggjarane har sin arbeidsplass i den kommunen, men pendlinga til både Flora og Bremanger er tilnærma lik null. Dette syner at interaksjonen med nye Stad kommune som heilskap er mykje større enn for Kinn.

31 Brandtzæg, B.A. & Thorstensen, A. 2017. Innbyggarhøyring i Bryggja. Knytt til spørsmålet om grensejustering ved endring i kommunestrukturen i området. TF-notat nr. 35/2917. Telemarksforsking.

98 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Arbeidstad 40% 34% 35%

30% 24% 25%

20% 18%

15% 12% 10% 4% 5% 5% 1% 0% 0% Bryggja Resten av Selje Eid Bremanger Flora Vanylven Annan Våsgøy kommune

Figur 21 Arbeidsstad for sysselsette innbyggjarar på Bryggja. Prosent av sysselsette innbyggjarar i stemmerettsleg alder. Data frå innbyggjarhøyring. 32

8.5 Vurderingar av konsekvensar av grensejustering frå kommunane

I Selje og Eid ser ein ikkje ved første augekast noko ulemper ved om Bryggja blir ein del av nye Stad kommune. Snarare vert det peika på fordelar knytt til arealpolitikk og framtidig utvikling at ei grensejustering vil føre til at Stad blir ein geografisk samanhengande kommune. Samstundes vert det peika på at initiativet til ei grensejustering har kome frå Bryggja, og at den må vera opp til innbyggjarane på Bryggja å vurdere kva dei ynskjer. Det blir understreka at Selje og Eid ikkje har utøvd noko press eller gitt garantiar i høve til ei eventuell grensejustering.

Frå leiinga i Vågsøy ser ein større grad ulemper ved ei samanslåing ved at ein blir færre innbyggjarar. Plassar på omsorgssenteret blir også til ein viss grad nytta av personer som ikkje kjem frå Bryggja, men frå andre delar av kommunen. Det kan føre til kommunen må erstatte noko av tilbodet som ein har i dag, og som eventuelt blir overført til ny Stad. At ein får færre innbyggjarar som i mindre nyttar det kommunale tenestetilbodet gjer og at det kan verta utfordringar med å tilpasse desse til eit lågare innbyggartal. Vidare blir det synt til at ein gjennom samanslåinga med Kinn har som mål oppretthalde kommunale funksjonar i begge sentra, og at innbyggjarane ikkje vil ha behov for å reise til Florø få utført naudsynte tenester. Sjølv om Vågsøy blir ein del av Kinn, blir det òg vist til at Måløy framleis vil vera næraste senter for innbyggjarane på Bryggja, og at det dersom ein maktar å byggje ein sterkare kystkommune, vil dette òg vera noko som vil kome innbyggjarane på Bryggja til gode. Det blir samstundes kommentert at sjølv om nye Stad kommune

32 Brandtzæg, B.A. & Thorstensen, A. 2017. Innbyggarhøyring i Bryggja. Knytt til spørsmålet om grensejustering ved endring i kommunestrukturen i området. TF-notat nr. 35/2917. Telemarksforsking.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 99 vil få felles grense dersom Bryggja blir ein del av Stad, vil ikkje kommunen blir ein meir samanhengande kommune kommunikasjonssmessig. Grensa mellom Bryggja og Selje går i utmark, og ein må framleis krysse fylkesgrensa og køyre gjennom Vanylven når ein skal reise mellom Selje og Eid.

8.6 Grensejustering - økonomiske utslag

I dette avsnittet er det berekna effekt på frie inntekter for Vågsøy og Selje/Eid ved at området Bryggja overførast frå Vågsøy til Selje/Eid. Sist kjende data for skatt og rammetilskott er nytta som utgangspunkt for berekningane. Innhenting av naudsynt statistikk og grunnlagsdokumenta- sjon er bestilt frå SSB som ein del av utgreiinga.

8.6.1 Om utrekningane

Det er lagt til grunn at grensejusteringa skjer i 2020. I effektberekningane er det samanlikna mot 2017-nivå. Berekningane er gjennomført ved hjelp av KS prognosemodell. Grunnlagsdata for skatt og gjevne kriterier i utgiftsutjamninga er bestilt frå SSB. For andre kriterier eller komponentar i rammetilskotet er det nytta ein fordelingsnøkkel basert på av del innbyggjarar av Vågsøy kommune per 1.1.16.

SSB har berekna samla utlikna skatt (frå siste rekneskapsår) for det aktuelle «overflyttingsområ- det». Vi har lagt til grunn det same relative tilhøvet for skatteanslaget til kommunane i 2017. SSB har og levert aldersfordeling for området Bryggja, samt nye verdiar for dei «ikkje-samanslåings- nøytrale» kriteria struktur, sone og nabo. For øvrige kriterier er det berekna nye verdiar av Tele- marksforsking.33 Dokumentasjon av nye kriterieverdiar er vist i vedlegg.

8.6.2 Effekt på frie inntekter som følgje av grensejustering

Våre utrekningar syner at grensejusteringa vil gje ein reduksjon i frie inntekter for Vågsøy kommune på 29,5 mill. kr, og ein auke på 29,2 mill. kr for Selje/Eid (Stad kommune).

Tabellen under syner effektar fordelt på ulike element i inntektssystemet. Av effekten på ca. 29 mill. kr kan rundt 18 mill. kr knytast til rammetilskotet og 11,2 mill. kr til skatt på formue og inntekt. Av rammetilskotet kan 12,6 mill. kr knytast til innbyggjartilskotet. Effekten mot kompo- nentane utgiftsutjamning og distriktstilskot Sør-Noreg er dokumentert i vedlegg.

33 I tillegg har vi frå Vågsøy kommune fått oppgjeve at ingen psykisk utviklingshemma 16 år og eldre kan knytast til om- rådet Bryggja. Vågsøy kommune har heller ingen elevar i privat skule.

100 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Tabell 44 Dokumentasjon av effektar som følgje av grensejustering. Vågsøy og Selje/Eid (Stad). I 1000 2017- kr.

Vågsøy Stad 34 Rammetilskot -18 266 17 980 Innbyggjartilskot 35 -12 612 12 612 Utgiftsutjamning 36 -2 369 1 856 Distriktstilskot Sør-Noreg -590 354 Andre komponentar 37 -235 -119 Netto inntektsutjamning 38 -2 460 3 277 Skatt på formue og inntekt -11 226 11 226 Sum frie inntekter -29 492 29 206

Berekningane syner elles at utgiftsbehovet (utgiftsutjamninga) for Vågsøy vil reduserast noko som følgje av grensejusteringa, medan utgiftsbehovet for Selje/Eid (Stad) vil auke. Skattenivået for Vågsøy vil auke noko, medan skattenivået for Selje/Eid vil reduserast. Dette syner at befolkninga på Bryggja er noko meir kostnadskrevjande og har eit relativt lågare skattenivå enn befolkninga i Vågsøy og Selje/Eid samla sett.

Tabellane under dokumenterer effekten på frie inntekter for Vågsøy og Selje/Eid før og etter grensejustering.

Tabell 45 Dokumentasjon av frie inntekter før og etter grensejustering. Vågsøy kommune. I 1000. 2017-kr. Kjelde: KMD/berekningar ved TF.

Før grensejus- Etter grensejus- Endring tering tering Rammetilskot 185 618 167 352 -18 266 Innbyggjartilskot 140 786 128 174 -12 612 Utgiftsutjamning 25 901 23 532 -2 369 Distriktstilskot Sør-Noreg 7 773 7 183 -590 Andre komponentar 2 610 2 375 -235 Netto inntektsutjamning 8 548 6 088 -2 460 Skatt på formue og inntekt 155 919 144 692 -11 226 Sum frie inntekter 341 536 312 044 -29 492

34 For Selje/Eid (Stad kommune) har vi berekna effektar som om det var ein samanslått kommune, dvs. både før og etter grensejustering. 35 Alle kommunar får innbyggjartilskot, som i utgangspunktet er fordelt med eit likt beløp per innbyggjar. I 2017 er inn- byggartilskotet før utgiftsutjamning 23 313 kr per innbyggjar. 36 Gjennom utgiftsutjamninga får kommunane kompensasjon for skilnader i kostnader som dei ikkje kan påverke sjølve. Det gjeld til dømes aldersfordelinga og strukturelle og sosiale tilhøve i kommunen. 37 Dette gjeld inntektsgarantitilskotet, inndelingstilskot (for Stad), saker med særskild fordeling og skjønnstilskot. 38 Skatteutjamninga jamnar delvis ut skilnader i skatteinntekter mellom kommunar.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 101 Tabell 46 Dokumentasjon av frie inntekter før og etter grensejustering. Stad kommune. Kjelde: KMD/berekningar ved TF

Før grensejuste- Etter grensejus- Endring ring tering Rammetilskot 287 632 305 612 17 980 Innbyggjartilskot 205 945 218 557 12 612 Utgiftsutjamning 25 334 27 190 1 856 Distriktstilskot Sør-Noreg 6 451 6 805 354 Andre komponentar 17 945 17 826 -119 Netto inntektsutjamning 31 958 35 235 3 277 Skatt på formue og inntekt 208 499 219 725 11 226 Sum frie inntekter 496 131 525 337 29 206

Tabellane under dokumenterer kostnadsindeks og skatteprosent for Vågsøy og Selje/Eid før og etter grensejustering.

Tabell 47 Kostnadsindeks og skatt i prosent av landsgjennomsnittet før og etter grensejustering. Vågsøy kommune 2017 Kjelde: KMD/berekningar ved TF

Før grensejustering Etter grensejustering Endring Kostnadsindeks 1,0787 1,0785 -0,02 % Skatteprosent 89,8 % 91,5 % 1,69 %

Tabell 48 Kostnadsindeks og skatt i % av landsgjennomsnittet før og etter grensejustering. Stad kommune 2017. Kjelde: KMD/berekningar ved TF

Før grensejustering Etter grensejustering Endring Kostnadsindeks 1,0567 1,0570 0,03 % Skatte-% 81,8 % 81,3 % -0,53 %

Tabellen under dokumenterer inndelingstilskotet for Stad kommune (før grensejustering). Innde- lingstilskotet for Stad kommune på 14,153 mill. kr består av eit basistillegg (13,5 mill. kr) og kompensasjon for reduksjon i regionalpolitiske tilskot (0,6 mill. kr). Etter grensejustering vil inndelingstilskotet reduserast med ca. 0,3 mill. kr pga. eit tilsvarande høgare berekna distriktstilskot.

Tabell 49 Dokumentasjon av inndelingstilskot for Stad kommune (2017).

Basis Småkom- Distrikts- Kompensasjon for re- Inndelings- munetilskot tilskot dusert regionaltilskot tilskot Selje 13 510 5 543 Eid 13 510 1 551 Stad kommune 13 510 643 14 153

102 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

8.7 Samla vurdering

Området Bryggja i Vågsøy ligg mellom Selje og Eid som skal blir nye Stad kommune. Ei grensejustering kor Bryggja blir ein del av Stad, vil føre til at Stad blir ein geografisk samanhengande kommune. Initiativet til ei grensejustering har kome frå innbyggjarane på Bryggja.

Utreiinga viser at området Bryggja omfattar 9 prosent av innbyggarane i Vågsøy og 32,2 prosent av fastlandsarealet. Området har omsorgssenter, skule og privat barnehage. Det er små forskjellar i reisetid frå Bryggja til kommunesentra i Vågsøy, Selje og Eid. Det tek 10-12 minuttar lenger å reise til Selje og Eid enn til Måløy. Tilgjenge til andre kommunale tenester vert ikkje vesentleg endra for innbyggjarane på Bryggja om det blir ein del av nye Stad kommune. Eid er viktigaste ut- pendlingskommune for innbyggarane på Bryggja, mange handlar og arbeider i Eid, og det er ikkje uvanleg å ha fastlege der. Dersom Bryggja blir en del av nye Stad kommune, vil 46 prosent av dei sysselsette ha sin arbeidsplass i denne kommunen. Dersom Bryggja blir ein del av Kinn, vil 54 prosent av innbyggjarane har sin arbeidsplass i den kommunen, men pendlinga til både Flora og Bremanger er tilnærma lik null. Dette syner at interaksjonen med nye Stad kommune som heilskap er mykje større enn for Kinn. Det verkar òg som innbyggjarane på Bryggja i større grad har felles kultur og identitet innover i fjorden enn utover mot kysten. Slik sett er det ikkje unaturleg at innbyggjarane på Bryggja i heller vil vera ein del av Stad kommune enn nye Kinn. Dei vil heller vera midtpunkt i ei kommune dei har fellesinteresser og interaksjon med, enn å føle seg som ein utkant i ein storkommune dei har mindre tilknyting til.

Sett frå Selje og Eid kommunar sin ståstad ser ein ikkje noko ulemper ved at Bryggja blir med i Stad, snarare tvert om. Det er fleire fordelar knytt til å få ein samanhengande kommune.

Sett frå Vågsøy kommune si side vil det vera ulemper knytt at ein mistar innbyggjar og dermed inntekter. Det vil innebere at ein del av den kommunale verksemda må tilpassast til eit lågare inn- tektsnivå, samtidig som nokre av omsorgsplassane ein har på bryggja må erstattast. Økonomisk vil grensejusteringa gje ein reduksjon i frie inntekter for Vågsøy kommune på 29,5 mill. kr, og ein auke på 29,2 mill. kr for Selje/Eid (Stad kommune).

Dersom bryggja blir ein del av Stad kommune framfor å bli med i Kinn kommune, vil innbyggjarane ut frå ekspertutvalets kriterier bli ein del av ein meir funksjonell og integrert kommune ned kortare avstandar samanlikna med Kinn. Sterkare tilknyting og identitet i høve til Stad kan og vera positivt for lokalpolitisk engasjement og medverknad.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 103

104 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Referansar

Borge, L.-E., Brandtzæg, B.A., Flatval, V.S., Kråkenes, T. Rattsø, J. Røtnes, R. Sørenesen, R. & Vinsand 2017 in prep. Nullpunksmåling: Hovedrapport. – Senter for økonomisk forsk- ning ved NTNU (SØF), NIVI Analyse, Handelshøyskolen BI, Samfunnsøkonomisk analyse og Telemarksforsking.

Brandtzæg, B.A. & Aastvedt, A. 2013. Kommune- og forvaltningsgrenser. Utfordringer i byområ- der. Gjennomgang av noen eksempler. – Telemarksforsking. Rapport nr. 312. Brandtzæg, B.A. 2009. Frivillige kommunesammenslutninger 2005-2008. Erfaringer og effekter fra Bodø, Aure, Vindafjord og Kristiansund. Telemarksforsking. Rapport nr. 250. Brandtzæg, B.A. 2016. Evaluering av interkommunale barneverntjenester i Sør-Trøndelag. – Tele- marksforskning. Rapport 382.

Brandtzæg, B.A., Aastvedt, A,. Lie, K., Thorstensen, A. & Storm, H. 2011. Utgreiing av kommunestruktur i Ryfylke . Telemarksforsking. Rapport nr. 282. Damvad 2013. Flere tette bysentra gir mer effektive norske byregioner. - DAMVAD Norge A/S.

Gundersen, Frants og Juvkan, Dag. 2013. Inndeling i senterstruktur, sentralitet og BA-regioner. NIBR-rapport 2013:1.

Mæland, H. 2005. Mange vil ha, men få vil selje? Småbruk som ressurs for busetting . – Tele- marksforsking. Rapport 222 2005. Vareide, K. & Nygaard 2014. Regionalt samspill og vekst. I lys av Attraktivitetsmodellen. - Tele- marksforsking. TF-notat nr. 27/2014.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 105

106 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Vedlegg

Grensejustering – grunnlagsdata og berekningar

Tabell 50 Innbyggjartal totalt 1.1.16 og 1.7.16 og aldersfordelt 1.7.16. Kjelde: SSB.

Innb. tal Innb. tal 0-1 2-5 6-15 16-22 23-66 67-79 80- 90 + 1.1.2016 1.7.2016 89 Vågsøy 6 046 6 039 126 294 760 543 3 251 683 304 78 Herav Bryggja 543 541 5 18 55 41 270 85 54 13

Tabell 51 Utlikna skatt i Vågsøy, Selje og Eid. 2015. Kjelde SSB skattestatistikk for personar 2015 39

Tal personer med beløp Sum utlikna skatt. Mill. kr

Vågsøy 6 426 496,1 herav Bryggja 390 38,3 Selje 2 872 222,6 Eid 7 012 458,2

Tabell 52 Nye kriterieverdiar for «ikkje-samanslåingsnøytrale» kriterier. Kjelde: SSB/KMD/utrekningar TF

Vågsøy Selje/Eid Strukturkriteriet 6,8 14,2 Gradert basistilskot 0,6331 0,7777 Sone 25 847 90 078 Nabo 10 695 29 650 Opphopingsindeksen 0,0784 0,0840 Netto verknad for elever i statlige og private skoler 2 058 609

Tabell 53 Dokumentasjon av berekna distriktstilskot Sør-Noreg før og etter grensejustering. Kjelde: KMD/utrekningar ved TF 40

Før grensejustering Etter grensejustering Vågsøy Selje/Eid Vågsøy Selje/Eid Innb. tal 1.1.16 6 046 8 789 5 503 9 332 Distriktsindeks 29 40 29 39 Distriktstilskot Sør-Norge 7 773 6 451 7 183 6 805

39 Vi har lagt til grunn det same relative forholdet for kommunenes skatteanslag i 2017. 40 For Vågsøy kommune er det lagt til grunn ein distriktsindeks lik 29 både før og etter grensejustering. For Stad kommune er det lagt til grunn ein vekta distriktsindeks basert på innb. tall 1.1.16.

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 107 Tabell 54 Dokumentasjon av endring på ulike tilskotselement. Stad kommune før grensejustering. Kjelde: SSB/KMD/berekningar ved TF.

Tilskotselement Endring i 1000 kr Sone 50 Nabo 28 Nto.virkn. statl/priv. skular -92 Opphopingsindeks 71 Basistillegg -13 480 Regionaltilskot -643 Inndelingstilskot 14 153 Sum 87

Tabell 55 Dokumentasjon av endring i utgiftsutjamninga. Vågsøy og Stad kommune. 1000 kr. Kjelde: KMD/berekningar ved TF

Vågsøy Selje/Eid 0-1 år 85 -85 2-5 år 1 152 -1 152 6-15 år 1 110 -1 110 16-22 år 88 -88 23-66 år 370 -370 67-79 år -792 792 80-89 år -3 981 3 981 over 90 år -1 866 1 866 Basistillegg 213 -485 Sone -307 175 Nabo -159 53 Landbrukskriterium 11 -11 Innvandrarar 6-15 år ekskl Skandinavia -25 25 Flyktningar utan integreringstilskot 163 -163 Dødelegheit -7 7 Barn 0-15 med einslege forsørgjarar 71 -71 Låginntekt 125 -125 Uføre 18-49 år 36 -36 Opphopingsindeks 164 -163 Aleinebuande 30 - 66 år 115 -115 PU over 16 år 1 292 -1 292 Ikkje-gifte 67 år og over -335 335 Barn 1 år utan kontantstøtte 142 -142 Innbyggarar med høgare utdanning 171 -171 Kostnadsindeks -2 166 1 657 Netto verknad elever i statlige og private skoler -203 199 Sum utgiftsutjamning mm. -2 369 1 856

108 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 109 Interkommunalt samarbeid

Tabell 56 Oversyn over interkommunale samarbeid som Flora, Vågsøy og Bremanger deltek i. Oversikten er basert er basert på tidlegare kartleggingar som nyleg er gjen- nomført i samband med kommunereforma.

Samarbeid Flora Bremanger Vågsøy Andre kommunar 1 Nordfjord Miljøverk (NOMIL) x x Selje, Eid, Hornindal, Gloppen og Stryn 2 Kryss Revisjon x x Askvoll, Fjaler, Førde, Gaular, Gulen, Hyllestad, Jølster, Naustdal og Solund 3 Sekom Sekretariat x x Askvoll Eid, Fjaler, Førde, Gaular, Gloppen, Gulen, Hornin- dal, Hyllestad, Jølster, Naustdal, Solund og Stryn 4 Nordfjordnett x x Hornindal, Eid, Gloppen, Stryn og Selje 5 Folkehelseavdeling x x x Askvoll, Fjaler, Førde, Gaular, Høyanger, Jølster, Selje og Stryn 6 Alarmsentral x x x Alle kommunar i fylket utanom Solund og Gulen som grensar mot Hordaland 7 Legevaktsentral x x Balestrand, Høyanger, Hyllestad, Fjaler, Askvoll, Gaular, Førde, Naustdal og Jølster 8 Krisesenter x x x Alle kommunane i fylket 9 Overgrepsmottak x x x Alle kommunane i fylket med visse unntak for Aurland og Gulen 10 Felles innkjøpsteneste SFFI x x x Alle kommunane i fylket og nokre andre offentlege verksemder 11 Visit Fjordkysten x x Gulen, Solund, Hyllestad og Askvoll

12 Brannsjef/ -førebygging x x

13 Nordfjord IUA x Gloppen, Hornindal, Stryn, Eid og Selje

110 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy

14 IKT -strategi x x Eid, Gloppen, Hornindal, Selje, og Stryn 15 Veterinærvakt x x Selje og Eid

16 Ambulant team x Gloppen, Hornindal, Eid, Selje, og Stryn i samarbeid med Helse Førde 17 Veterinærvakt x x (søndre del) Naustdal

18 Sunnfjord Regionråd x Førde, Gaular, Jølster og Naustdal

19 Nordfjordrådet x Eid, Gloppen, Hornindal, Selje og Stryn

20 Alden hamnesamarbeid – Ytre x Askvoll, Fjaler, Førde, Gaular, Hyllestad og Naustdal Sogn og Sunnfjord hamn 21 Vassområde Sunnfjord x x Askvoll, Fjaler, Førde, Gaular, Gloppen, Hyllestad, Høy- anger, Jølster og Naustdal 22 Vassområde Nordfjord x x Eid, Gloppen, Hornindal, Jølster, Luster, Selje, Stryn, Vågsøy, Skjåk, Stranda, Vanylven, Volda og Ørsta 23 Øyeblikkeleg hjelp x Askvoll, Balestrand, Fjaler, Førde, Gaular, Hyllestad, Høy- anger, Jølster, Naustdal og Solund 24 Kommunal akutt døg- x Vågsøy, Selje, Eid, Hornindal og Stryn neining(KAD) 25 Legevakt x Vågsøy, Selje, Eid, Hornindal og Stryn

26 Kreftkoordinator x Vågsøy, Selje, Eid, Hornindal og Stryn

27 Byggesakstilsyn x Flora, Førde, Gaular, Hyllestad, Jølster og Naustdal

28 Sunnlab a/s x Kommunar i Sunnfjord og Sogn

29 Nordfjord hamn IKS x Eid, Selje, Gloppen og Stryn

30 Kommunerevisjon i Nordfjordeid x Eid, Hornindal, Selje, Gloppen og Stryn

31 Risiko -og sårbarheitsanalyse x Selje og Eid

Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy 111

112 Utgreiing av kystkommune i området Flora, Bremanger og Vågsøy