Le Rapport Au Format
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N° 519 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2008-2009 Enregistré à la Présidence du Sénat le mardi 7 juillet 2009 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la mission commune d’information sur la situation des départements (1) d’outre-mer , Par M. Éric DOLIGÉ, Sénateur. (1) Cette mission est composée de : M. Serge Larcher, président ; MM. Daniel Marsin, Michel Mercier*, Georges Patient, Henri de Raincourt*, Mme Odette Terrade, vice-présidents ; MM. Gaston Flosse, Marc Massion, Mme Catherine Procaccia, Jean-Paul Virapoullé, secrétaires ; M. Philippe Adnot, Mme Michèle André, MM. Jean-Etienne Antoinette, David Assouline, Gilbert Barbier, Michel Bécot, Jean-Pierre Bel, Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, MM. Gérard César, Christian Cointat, Yvon Collin, Denis Detcheverry, Mme Catherine Dumas, MM. Bernard Frimat, Christian Gaudin, Jacques Gillot, Adrien Giraud, Charles Guené, Mme Gélita Hoarau, MM. Claude Lise, Roland du Luart, Mme Lucienne Malovry, MM. Philippe Marini, Marc Massion, Jean-François Mayet, Mme Lucette Michaux-Chevry, MM. Albéric de Montgolfier, Mme Anne-Marie Payet, MM. Daniel Raoul, Bernard Saugey, Simon Sutour et Richard Tuheiava. * MM. Michel Mercier et Henri de Raincourt ont été nommés membres du Gouvernement le 23 juin 2009. - 2 - - 3 - SOMMAIRE Pages LES CONCLUSIONS DE LA MISSION D’INFORMATION.................................................... 13 INTRODUCTION ......................................................................................................................... 21 I. ASSAINIR LA SITUATION DES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER EN RESTAURANT LA GOUVERNANCE................................................................................... 24 A. VERS UNE MEILLEURE PERTINENCE DE L’ORGANISATION INSTITUTIONNELLE ET ADMINISTRATIVE....................................................................... 24 1. Favoriser l’aménagement du principe d’assimilation.............................................................. 24 a) L’application « adaptée » du droit de la République aux départements d’outre-mer............ 25 b) Des possibilités d’adaptation récemment renforcées........................................................... 28 (1) Une évolution vers davantage de souplesse........................................................................... 28 (2) Une mise en œuvre encore embryonnaire ............................................................................. 31 c) Une assimilation institutionnelle source de complexité et d’antagonismes stériles.............. 33 2. Une évolution institutionnelle ou statutaire souhaitable et souhaitée par plusieurs DOM....................................................................................................................................... 35 a) Une faculté d’évolution offerte depuis 2003 par la Constitution ......................................... 36 (1) L’évolution institutionnelle sous le régime de l’assimilation législative adaptée : la collectivité unique ou l’assemblée délibérante unique............................................................ 36 (2) L’évolution statutaire : la transformation d’un DOM en une collectivité d’outre-mer ................. 37 b) Une faculté d’évolution soumise au consentement des électeurs des territoires concernés............................................................................................................................ 39 (1) L’absence d’incidence sur le statut communautaire des départements d’outre-mer..................... 39 (2) Le statut organique de la collectivité, décisif pour le maintien des lois sociales......................... 41 c) L’échec des premières tentatives d’évolution en 2003 : les refus populaires en Guadeloupe et en Martinique.............................................................................................. 42 d) Un regain d’intérêt pour l’évolution institutionnelle ou statutaire dans les départements français d’Amérique...................................................................................... 43 (1) La transformation en collectivité régie par l’article 74 : un choix esquissé par la Guyane et la Martinique ................................................................................................................ 44 (2) Une volonté d’évolution affirmée mais encore indéfinie en Guadeloupe................................... 50 e) Le choix du statu quo institutionnel à La Réunion .............................................................. 52 3. Pour une meilleure prise en compte des départements d’outre-mer par l’administration de l’État........................................................................................................ 54 a) Pour une administration centrale de mission efficace.......................................................... 54 (1) La nécessité d’une administration centrale spécialement chargée de l’outre-mer........................ 54 (2) La DéGéOM : une réforme perfectible ................................................................................. 57 (3) Pour une structure plus souple et réellement interministérielle ................................................ 60 b) Restaurer l’efficacité des services déconcentrés ................................................................. 63 (1) Une organisation administrative territoriale qui doit mieux épouser les particularités des départements d’outre-mer .................................................................................................. 63 (2) Une politique d’affectation et de gestion des personnels à réévaluer ........................................ 67 (3) Une politique de rémunérations à ajuster.............................................................................. 73 B. FAIRE SORTIR DE L’IMPASSE BUDGÉTAIRE LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES DES DOM................................................................................................... 74 1. Pour un meilleur rendement de la fiscalité locale ................................................................... 76 a) Remédier à la faiblesse de la fiscalité directe locale ........................................................... 76 (1) La faiblesse de la fiscalité directe locale dans les budgets locaux ne résulte pas du niveau des taux d’imposition .............................................................................................. 76 - 4 - (2) Mieux identifier les bases de la fiscalité directe locale ........................................................... 79 (3) Améliorer le recouvrement de la fiscalité locale.................................................................... 80 b) Préserver et accroître les recettes de la fiscalité indirecte locale ......................................... 81 (1) L’importance de la fiscalité indirecte locale.......................................................................... 81 (2) La nécessité de préserver les recettes de l’octroi de mer ......................................................... 82 (a) Le régime de l’octroi de mer.......................................................................................... 82 (b) L’importance de l’octroi de mer pour les régions et les communes des départements d’outre-mer ................................................................................................... 82 (c) Les contestations de l’octroi de mer............................................................................... 84 (i) L’octroi de mer et l’Union européenne ........................................................................... 84 (ii) L’absence de preuve des effets nocifs de l’octroi de mer sur le niveau des prix............. 85 (d) L’absence d’alternative à l’octroi de mer ...................................................................... 86 (3) Accroître le produit des autres recettes fiscales indirectes....................................................... 87 (a) Une hausse de la fiscalité sur les carburants n’est pas opportune ................................. 87 (b) La hausse de la fiscalité pesant sur le tabac .................................................................. 89 (c) La création d’une taxe portant sur les jeux d’argent dans les départements d’outre-mer ......................................................................................................................... 90 2. Réduire les dépenses de personnel qui grèvent les budgets des collectivités territoriales ............................................................................................................................ 93 a) Ajuster les majorations de traitement des personnels territoriaux........................................ 95 (1) L’effet des majorations de traitement des fonctionnaires territoriaux ....................................... 95 (2) Adapter les majorations de traitement à la réalité des surcoûts de la vie dans les départements d’outre-mer .................................................................................................. 96 (3) Compenser aux collectivités territoriales le poids des majorations de traitement........................ 97 b) Améliorer la gestion des effectifs des collectivités territoriales .......................................... 98 (1) Un nombre élevé de fonctionnaires et de contractuels territoriaux ........................................... 98 (a) La fonction de « buvard social » des collectivités territoriales ...................................... 98 (b) Les autres déterminants des effectifs des collectivités territoriales ................................ 99