As Experiências Do Orçamento Participativo (Op) E Do Processo De Participação Popular (Ppp)

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ÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DO RIO GRANDE DO SUL PONTIF ÊNCIAS HUMANAS FACULDADE DE FILOSOFIA E CI ÓS ÇÃO EM CIÊNCIAS SOCIAIS PROGRAMA DE P -EDUCA ÊNCIAS SOCI MESTRADO EM CI AIS

OS MODELOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: AS EXPERIÊNCIAS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (OP) E DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR (PPP)

”ANNA TAVARES PAULO DE TARSO SANT

ório técnico apresentado ao Programa de Relat ós ção em Ciências Sociais da Pontifícia P -Gradua ólica do Rio Grande do Sul Universidade Cat ção do título como requisito parcial para a obten ências Sociais. de Mestre em Ci

árcia Ribeiro Dias Professora Orientadora: Dra. M

Porto Alegre, agosto de 2006

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

”Anna T231m Tavares, Paulo de Tarso Sant ção popular no estado do Rio Grande do Sul Os modelos de participa ências do orçamento participativo (OP) e do processo de : as experi ção popular (PPP) / Paulo de Tarso Sant”Anna – participa Tavares. Porto Alegre, 2006. 77 f. ências Sociais), Fac. de Filosofia e Ciências Diss. (Mestrado em Ci Humanas, PUCRS ª. Drª. Márcia Ribeiro Dias Orientadora: Prof ção Popular. 2. Or çamento Participativo. 3. Democracia. 1. Participa ão Pública. ítulo. 4. Gest I T

CDD 352

ária Responsável: Salete Maria Sartori, CRB 10/1363 Bibliotec

”ANNA TAVARES PAULO DE TARSO SANT

OS MODELOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL: AS EXPERIÊNCIAS DO ORÇAMENTO PARTICIPATIVO (OP) E DO PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR (PPP)

Aprovada em ______/ ______/ ______

ão Examinadora Comiss

______ª.Dra. Márcia Ribeiro Dias Prof - Orientadora

______Prof. Dr. Emil Albert Sobottka

______ª.Dra. Áurea Petersen Prof

é hoje, e Aos meus pais por tudo at ao meu filho Caetano por manter ça. sempre acesa a esperan

AGRADECIMENTOS

é resultado de uma longa jornada, um trabalho acadêmico não é Todo trabalho ém de contar com um longo esforço intelectual para se chegar neste resultado diferente. Al ão se restringem apenas ao suporte e a final, os apoios recebidos ao longo de uma jornada n ção intelectual necessária para a realização do mesmo. O incentivo, a ça, as dedica cobran ões foram fundamentais para continuidade do estudo. sugest ão tenho como deixar de agradecer a toda a minha família, minhas Desta forma, n ãs, meus sobrinhos e meu cunhado. Em especial minha Mãe. Sem vocês com certeza seria irm íci ém, apesar de estar “distante há tempos,” esta sempre muito mais dif l. E ao meu Pai tamb presente. ão Lourenço do Sul, em Aos companheiros e colegas da Prefeitura Municipal, de S é Nunes e Carla Lübke. Aos amigos do Centro de Apoio ao Pequeno especial ao Prefeito Jos Agricultor (CAPA), em especial a Rita Surita, Ellemar Wojanh e Karin Peglow. ós ção em Ciências Sociais, em especial à Aos professores do Programa de P -Gradua árcia Ribeiro Dias. Às Secretárias do Curso Janine e minha orientadora, Professora Doutora M Rosane. ós ção em Serviço Social, Carlos Nelson dos Reis e Aos Professores da P -Gradua Berenice Rojas Couto. ória contribuíram de alguma E a todos os meus amigos que durante esta longa trajet ícil aqui citar todos os amigos com os quai forma para este resultado. Seria dif s compartilhei: úvidas, sonhos, alegrias e tristezas. Sendo assim, agradeço a todos. E para os amigos de d ópolis (SC), digo: “a vida é dura, mas a Praia é Mole”. Valeu. Florian

“a interrogação tortura

ão entrego mas n

minhas camaradas úvid ” d as

“pensar nos diferencia

” amar nos poesia

áudio Schuster Cl

RESUMO

ção popular na gestão Este trabalho tem por objetivo realizar um estudo da participa ública mediante revisão bibliográfica da teoria democrática Buscou álise da p -se ainda an â ção popular para a concretização dos processos democráticos. Com relev ncia da participa essa finalidade enfocou-se o debate sobre a dicotomia entre democracia representativa e as “teorias alternativas”.O estudo divide ês capítulos, os quais serviram de -se em tr base para a ção teórica da participação popular nos processos decisórios da gestão pública, instrumentaliza és da representação acerca dos modelos democráticos e de uma análise da história da atrav ção dos processos de participação popular no Estado d çando constru o Rio Grande do Sul, tra çamento Participativo RS e o Processo de Participação Popular, na um paralelo entre o Or ídos historicamente, tentativa de aprofundar a forma como os dois modelos foram constru à discussão sobre práticas que efetivem ção popular.A análise passa por voltando-se a participa çamento Participativo de Porto Alegre, a pontos essenciais como o surgimento do Or ção e, por alternativa dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento como meio de participa ção do Orçamento Participat ção Popular. fim, uma descri ivo RS e do Processo de Participa

Palavras-chave: ática. Participação Popular. çamento Participativo Teoria Democr Or

ABSTRACT

This work has by objective carry out a study of the popular participation in public management faced with bibliography revision about theory democratic; search still a relevance analysis around participation for the realization of the democratic process. With this purpose stressed the debate in the dichotomy between democracy representative and the “theories alter ”. The study split into thee chapter, the which will serve of base for the native instrument theoretical popular participation on the decisive process in public management, through representation around the styles democratic and an analysis about construction history of popular participation process in Rio Grande do Sul, drawling one parallel between Budget Participating RS and Popular Participation Process, on attempt get deeper the way how the two styles were builded in a history, returning to discussion about practice that carry out the popular participation.The analysis pass by essential points how the appearance Budget Participating from Porto Alegre, the alternative of the alternative of the Advice Regional Development how medium of the participation and, by end, a description of the Budget Participating RS and Popular Participation Process.

Key Words: Theory Democratic. Popular Participation. Budget Participating.

LISTA DE SIGLAS

– ção Gaúcha Municipalista AGM Associa – éias Públicas Munic APM Assembl ipais – ências Públicas Regionais APR Audi – éias Regionais de Diretrizes ARD Assembl ça Renovadora Nacional ARENA - Alian – éias Temáticas de Desenvolvimento ATD Assembl – CEB Comunidade Eclesiais de Base COMUDES - Conselhos Municipais de Desenvolvimento – ência Nacional da Classe Trabalhadora CONCLAT Confer – çamento Participativo COP Conselho do Or – çamento Participativo do Rio Grande do Sul COP-RS Conselho do Or COREDES - Conselhos Regionais de Desenvolvimento – ção de Relações Comunitárias CRC Coordena – Única dos Trabalhadores CUT Central – írito Santo ES Esp – ção das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul FAMURS Federa – FP Frente Popular – ção Rio ções Comunitárias e Amigos de Bairro FRACAB Federa -grandense de Associa – GAPLAN Gabinete de Planejamento – çamento e Finanças GOF Gabinete de Or – ções Comunitárias GRC Gabinete de Rela – ânica Municipal LOM Lei Org ático Brasileiro MDB - Movimento Democr çamento Participativo OP - Or çamento Participativo do Grande do Sul OP-RS - Or – PC do B Partido Comunista do Brasil – PCB Partido Comunista Brasileiro ático Social PDS - Partido Democr – ático Trabalhista PDT Partido Democr – PHS Partido Humanista da Solidariedade – ços PI Plano de Investimento e Servi – PL Partido Liberal

– ático Bra PMDB Partido do Movimento Democr sileiro – PP Partido Popular ção Popular PPP - Processo de Participa – PPS Partido Popular Socialista – árias Regionais de Delegados PRD Plen – PSB Partido Socialista Brasileiro – PSDB Partido da Social Democracia Brasileira PT - Partido dos Trabalhadores – PTB Partido Trabalhista Brasileiro – ão Metropolitana de Porto Alegre RMPA Regi – RS Rio Grande do Sul – SC Santa Catarina ão Paulo SP- S – ão de Moradores de Porto Alegre UAMPA Uni – ão de Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul UVERGS Uni

SUMÁRIO

ÇÃO INTRODU ...... 12 ÁTICA 1. TEORIA DEMOCR ...... 15 1.1 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E TEORIAS ALTERNATIVAS ...... 17 1.2 A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA TEORIA DEMOCRÁTICA ...... 26 1.2.1 ROUSSEAU E A PARTICIPAÇÃO POPULAR ...... 29 1.2.2 HABERMAS: SOCIEDADE CIVIL E ESFERA PÚBLICA ...... 31 1.3 PARTICIPAÇÃO POPULAR: REPRESENTAÇÃO E ESFERA PÚBLICA ...... 34 ÊNCIAS RECENTES DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ESTADO DO RIO 2. EXPERI GRANDE DO SUL ...... 38 2.1 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE ...... 40 2.2 OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO – ALTERNATIVA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR ...... 48 2.3 CONSULTA POPULAR NO GOVERNO ANTONIO BRITTO ...... 51 ÇAMENTO PARTICIPATIVO RS (OP ÇÃO 3- OR -RS) E PROCESSO DE PARTICIPA ÉGIAS INSTITUCIONALIZADAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR (PPP): ESTRAT POPULAR...... 53 3.1 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – GESTÃO OLÍVIO DUTRA ...... 54 3.2 PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR – GESTÃO GERMANO RIGOTTO ...... 57 3.3 ANÁLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS: OP e PPP ...... 61 3.3.1 AUTO-REGULAMENTAÇÃO VERSUS REGULAMENTAÇÃO ...... 62 3.3.2 O PAPEL DOS COREDES NOS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR ...... 70 3.3.3 A DECISÃO FINAL DAS PRIORIDADES ...... 74 3.3.4 O DESENHO INSTITUCIONAL DOS MODELOS ESTUDADOS ...... 76 ÃO CONCLUS ...... 79 ÊNCIAS REFER ...... 82

INTRODUÇÃO

ção popu ão na gestão pública vem atualmente A participa lar na tomada de decis êm sido adotadas. Esta participação ocorre através das crescendo e diferentes alternativas t és de fóruns, conselhos gestores de políticas públicas, mais diferentes formas, seja atrav 1 ção do orçamento público. Congresso da Cidade , ou na elabora ção está entre os fatores responsáveis por este incentivo à participação A descentraliza ão púbica, ela tem desempenhado um papel fundamental. Com a popular na gest ção procura íticas públicas e o público alvo descentraliza -se aproximar os executores das pol íticas. atendido por tais pol ências de Na segunda metade dos anos 70, o Brasil passa a viver algumas experi ção popular na gestão pública como, por exemplo, as experiências de Piracicaba participa ça (ES) e Lages (SC).2 (SP), Boa Esperan ções diretas para governadores nos estado, mas é a partir da Em 1982 ocorreram elei ção vivida pelo Brasil, por volta do ano de 1985, com a volta das eleições redemocratiza ção da nova Constituiçã ís passa a diretas para as capitais e com a aprova o em 1988, que o pa úmero de experiências de participação popular na gestão pública. conhecer o maior n ção ocorre em 1989, ou seja, após 29 anos o país volta a O marco da redemocratiza ública, através de uma eleição diret eleger o Presidente da Rep a. De acordo com Carvalho “os direitos políticos adquiriram amplitude nunca antes atingida.” (2004, p. 199): çam para o país, a democracia reivindicada durante muitos anos Novos tempos come passa a vigorar em seu sentido representativo mais forte, todos podem escolher seus governantes e representantes legislativos. Enfim, a democracia passa a ser vivida no ção de algumas experiências de participação popular. cotidiano, juntamente com a introdu ão se pode crer que, com a implementação de uma política de desce ção, N ntraliza á automaticamente uma maior democracia e participação da sociedade, uma vez que a haver ítica de descentralização é objeto de disputa entre as forças políticas historicamente pol áticas e as forças conservadoras. democr

1 ários municípios brasileiros já adotaram e outros tantos estão adotando, a prática de realizar Congresso da V êm como característica principal reunir os diversos setores da sociedade, de forma cidade. Estes Congressos t participativa, com o objetivo de realizar o debate e de formular propostas em prol do desenvolvimento ável, da busca de melhorias na qualidade de vida e no futuro da sustent s cidades. 2 ências ver: CASTRO, M.H.G. Equipamentos sociais e política local no pós A respeito destas experi -64: dois Espaço & Debates, ão estudos de caso. v.24,1988, p.67-74. FERREIRA, A.L.S.S. Lages: um jeito de governar. S Paulo, Instituto Polis, 1991.

ção popular, adotadas na gestão pública, destaca Entre as diversas formas de participa - ência que se tornou conhecida mundialmente como Orçamento Participativo. se uma experi ência contribuiu de forma significativa para a redistribuição do poder político na Tal experi ém d ção. sociedade, al e resgatar o debate sobre democracia e participa últimos anos, tornou– O estado do Rio Grande do Sul, ao longo dos se vitrine mundial ção à implantação de práticas participativas, em grande medida fruto da experiência do em rela çamento Participativo, ítica pública de incentivo à participação Or adotado como uma pol ão pública. popular na gest çamento participativo implementado no ano de 1989, na Prefeitura de Porto O or ência foi reaplicada, posteriormente, em vários outros municípios gaú Alegre, esta experi chos, é mesmo, outros países. bem como em outros estados e, at âmbito estadual, o primeiro ensaio de participação na elaboração do orçamento No úblico acorreu em 1994, por conta da criação dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento, p conhecidos como COREDES. és da Lei nº 10.283, de 17 de outubro de 1994, os COREDES tinham Criados atrav ções, constituir ância de regionalização do orçamento do Estado, entre suas atribui -se como inst ção Estadual. Porém, sua regulamentação só o conforme estabelecido pela Constitui correu em és do Decreto nº 35.764, ou seja, há três dias do término do 28 de dezembro de 1994, atrav ão. mandato do governador de ent à participação é criado. Desta vez, através Em 1998, mais um elemento de incentivo º 11.179, de 25 de junho de 1998, õe sobre a da Lei n foi criada a Consulta Popular, que disp à população quanto à destinação do orçamento do estado, atribuindo aos consulta direta ção do COREDES e aos Conselhos Municipais de Desenvolvimento (COMUDES) a organiza ção foi criado no processo de Consulta Popular. Novamente um instrumento de participa último ano do mandato de um Governador, a exemplo da implantação dos COREDES em

1994. ós a criação do processo de Consulta Popular, em 1999, um novo governo Um ano ap assumiu o poder. Tendo como governador eleito o ex-prefeito municipal de Porto Alegre ívio Dutra, que teve entre suas propostas de campanha a implementação do Orçamento Ol ência de Porto Alegre. O Orçamento Participativo estadual Participativo, aos moldes da experi ão do governo eleito em 1998. (OP-RS) perdurou por quatro anos, durante toda a gest ção de Germano Rigotto para governador do Estado, cria Em 2002 com a elei -se toda çamento participativo em Processo de Participação uma expectativa de transformar o or ção dos COREDES e das Popular, regulamentado por lei e com cinco diretrizes: valoriza

ças municipais, assembléias abertas á comunidade, definição de prioridade através do Lideran ência na voto direto do eleitor, maiores recursos para as comunidades mais pobres e transpar ção do orçamento. elabora ção do PPP fica a cargo de uma comissão estadual e essa é coordenada A coordena ção assim estabelecida: 12 representantes, sendo seis pelo vice-governador, tendo sua composi do governo e seis a sociedade civil. á dividido em ês capítulos Este trabalho est tr , sendo o primeiro dedicado a construir um órico, com base na teoria democrática, apresentando o debate de alguns autores referencial te sobre democracia representativa e democracia direta, destacando os principais conceitos que foram utilizados para o entendimento do objeto de estudo. ítulo álise das experiências que antecederam o O segundo cap teve como objeto uma an çamento Participativo e o Processo de Participação Popular, que foram objetos deste Or ção do orçamento do estado do Rio Grande do estudo, na defini Sul, com enfoque principal no íodo compreendido entre 1989 até 1998. o per ítulo álise das duas principais experiências O terceiro cap foi destinado a uma an órico traçado no primeiro capítulo e as experiências adotadas, a partir do referencial te ção popular na gestão analisadas anteriormente, numa perspectiva de constatar a participa ública. p

1. TEORIA DEMOCRÁTICA

íticos hoje têm sua validade questionada, como por exemplo: Muitos conceitos pol ós a queda esquerda e direita, socialismo e liberalismo, entre outros tantos, especialmente, ap do muro de Berlin ocorrida em 1989. Segundo alguns estudiosos, todas as utopias foram época do “fim das ideologias” 3 ém há uma exceção: existe um sepultadas, vivemos a . Por éia da defesa da democracia. consenso em torno da id é tida como um valor primordial e universal passou a ser A democracia, em geral, árias, se não por todas, forças político aceita por v -sociais. Segundo aponta Pinto (2004), ela ão possui inimigos. Esta ausência de inimigos, não significa a existência de um n projeto único, de um consenso, ou mesmo de uma teoria acabada de democracia.

ência de inimigos não foi algo permanente na história. A divergência em torno Esta aus ão da democracia sempre esteve ancorada na tensão entre dois da desejabilidade ou n ões: conceitos: liberdade e igualdade. De acordo com Pinto (2004, p. 20) uma das grandes tens “da democracia desde o século XV são: A democracia é liberdade? A democracia é ão as duas coisas juntas?”. igualdade? Ou democracia s ão esta que perdurou por muito tem “Porque Tens po, conforme Pinto (2004, p. 20): ário do que alguns teóricos pensaram, não são valores que se liberdade e igualdade, ao contr é limitação de completam, mas que se tencionavam mutuamente, ou seja, a igualdade sempre é sempre a limitação de igualdade”. Seguindo esta mesma liberdade e vice-versa, a liberdade óricos “de um lado o liberalismo pensando a linha, conforme Pinto (2004, p. 21) em temos hist à liberdade; de outro lado, a proposta socialista clássica, afirmando democracia como igual é igual à igualdade”. que democracia ão tinham como preocupação a defesa da Tanto a esquerda como a direita n ém este quadro foi sofrendo modificações a partir da década de 60. A democracia, por éia, principalmente, o Partido Comunista Italiano, começa a esquerda Europ participar do á para a direita, a democracia não era mais indesejada, pois ela Parlamento e da luta eleitoral. J ão ameaçava mais seus interesses particulares. n As disputas entre a esquerda e a direita, trazem resultados positivos para a democracia às ameaças de ambas. Porém, atualmente, a democracia não sofre mais que passa a responder ças, seja por parte da direita, em dar um golpe de Estado, seja por parte da esquerda, em amea

3 ória e o tempo do último Tese esta defendida principalmente na obra de FUKUYAMA, Francis. O fim da hist homem. Rio de Janeiro: Rocco, 1992.

ário. Assim sendo, a falta de ameaças diminui a c instalar um processo revolucion apacidade da ça, por exemplo, os direitos democracia de responder perante uma crise social que amea sociais, diminuindo assim a capacidade de aumentar a igualdade. çou, conforme Vitullo (1999a, p. 31): “a ponto de O consenso que a democracia alcan único sistema legítimo de governo, em nome do qual todos ser considerada hoje como ”, não significa a existência de um único projeto de democracia. Apesar do governam “crescente peso e influência das teorias elitistas de democracia”, esta concepção não é a única ática. Em contraponto à teoria elitista, torna ário o no interior da teoria democr -se necess ções alternativas de democracia, que serão debatidas em uma seção resgate de concep ífica deste capítulo. espec à Grécia antiga, ou éculo V AC, O tema da democracia sempre nos remete seja, ao s “cidade ” ou polis de maior destaque. mais precisamente a Atenas, a -estado ítica democrática. O Atenas destacou-se das demais cidades gregas pela sua pol “demos – significado da palavra democracia pode ser traduzido da seguinte forma: povo; kratein – É este, portanto, o formato específico do governo que se exerce pelo povo governar. ” (Holden, 1996 apud Dias, 2002, p.63). e para o povo. “todos os cidadãos” poderiam participar diretamente de todos assuntos da Em Atenas, ção direta e polis. A democracia ateniense consolidou-se com unidade, solidariedade, participa cidadania restrita. De acordo com Held, (1987, p. 15):

O desenvolvimento da democracia em Atenas formou uma fonte central de inspiração para o pensamento político moderno. Seus ideais políticos – igualdade entre os cidadãos, liberdade, respeito pela lei ou pela justiça – moldaram o pensamento político no Ocidente durante eras.

ência grega ficou conhecida como a democracia dos antigos, ou como A experi ção à chamada democracia moderna, ou democracia democracia direta, em contraposi representativa. à Segundo Bobbio (2000), o que se modificou na passagem da democracia dos antigos ão foi à titularidade do poder político, que continuou sendo o democracia dos modernos, n “povo”, mas o modo d e exercer esse direito. Assim, as democracias podem ser divididas em diferentes tipos, baseando-se em úmeras distinções. A distinção mais importante acontece entre in democracia direta (algumas vezes chamada "democracia pura"), onde o povo expressa sua vontade por voto direto em cada assunto particular, e a democracia representativa (algumas vezes chamada "democracia

és da eleição de representantes que tomam indireta"), onde o povo expressa sua vontade atrav ões em nome daqueles que os elegeram. decis ática, desde Rousseau até a modernidade, tem apresentado uma A teoria democr ção histórica circular com o conceito de deliberação. Autores como Jürgen rela Habermas (1995 e 1997) e Joshua Cohen (1989) fazem uso desse termo com o significado de processo ões envolvidas em uma determinada questã no qual um ou mais agentes avaliam as raz o. Outros autores, como Jean-Jacques Rousseau (1999), Joseph Schumpeter (1984) e ção, como o momento em que o processo de tomada John Rawls (2002) usam o termo delibera ão ocorre numa dada sociedade. de decis ática: a A seguir, este estudo pretende abordar os dois aspectos da teoria democr à Idade Média, e a democracia democracia representativa que, para alguns autores remonta ção efetiva do cidadão nas decisões que, outrora, estiveram direta, que implica na participa és de represen íduos. concentradas no Estado, atrav tantes dos indiv ánchez (2002), existe uma urgência na busca de novas formas de Segundo Ruiz S ívio social e político, decorrente de certo “descentramento”, experimentado pela conv ós sociedade p -moderna. ós O sujeito da sociedade p -moderna apresenta-se cindido, fragmentado, ças e as desigualdades. Essas desequilibrado e, principalmente, incapaz de lidar com as diferen ísticas apresentam caracter -se cada vez mais exacerbadas, com o surgimento de guerra, de ção social, cultural, étnica e sem perspe ção confiável por parte discrimina ctiva de uma solu “decidem” o destino da maioria. dos homens que única, racional, cartesiana, dona da A partir desse sujeito, cuja identidade, antes verdade, emerge, nos dias atuais, um sujeito desorientado que necessita, urgentemente, refletir ção social e histórica, na busca de uma sobre os fatores intervenientes em sua forma ção na tomada de decisões desta democracia que contemple a cidadania, mediante a participa sociedade.

1.1 DEMOCRACIA REPRESENTATIVA E TEORIAS ALTERNATIVAS

“O governo é uma invenção ocidental Segundo Arato (2002, p. 85), representativo ” que não tinha problemas quanto à sua legitimidade. As assembléias dos Estados medieval íncipe, diretamente ou através de mandatos das orden eram, simplesmente, apresentadas ao pr s

édia, todos que sociais, mantenedoras do poder por meio da representatividade. Na Idade M ção política estavam incluídos, não existindo separação entre os faziam parte da na representantes e os representados. éculo XVII e O problema da legitimidade surgiu mais tarde, com o Parlamento no s ções ou Assembléias Constituintes, que passaram a exigir o exercício de com as Conven éia de que representavam a soberania atividades constituintes ou legislativas, com base na id popular. éculo XX, o d ão da Na primeira metade do s ebate era sobre a desejabilidade ou n ão centrou ções democracia como forma de governo. Depois a quest -se sobre as condi estruturais da democracia e, somando-se a esses debates, discutiu-se sobre as possibilidades redistribuitivas da democracia. á na s éculo XX, a concepção hegemônica de democracia, que J egunda metade do s “elitismo democrático, segundo o qual conforme Avritzer (1999, p.18) ficou conhecida como: a democracia, para ser praticada, necessita restringir a soberania das massas a um ção de governantes.” Dessa forma, pode procedimento para a sele -se afirmar de acordo com “O século XX foi efetivamente um século de intensa disputa em Santos (2003, p. 39) que: ão democrática.” torno da quest á destacado o peso e influência da teoria elitista ção atual de Conforme j na concep ão profundos. O elitismo democrático tem entre seus principais representantes na democracia s ítica, teoria social e pol Max Weber (1999) e Joseph Schumpeter (1984). ático, a complexidade da sociedad Para os defensores do elitismo democr e moderna ção direta do cidadão nas decisões públicas. Essas deveriam ser impossibilita a participa tomadas por um grupo de dirigentes, ou seja, por uma elite. é Schumpeter (1984), com o lançamento do livro: “Capitalismo, Essa perspectiva ”, em 1942. Sua obra tornou ência para o estudo da Socialismo e Democracia -se uma refer ática, um ponto de partida, primeiramente por apresentar uma análise da teoria democr ática. Parte de uma crítica à democracia do século XVIII, democracia de forma real e pragm “d ássica da democracia”, que de acordo com Schumpeter (1984, p. chamada de outrina cl “é o arranjo institucional para se chegar a certas decisões políticas que realizam o bem 305): óprio povo decidir, através da eleição de indivíduos que se reúnem pa comum, cabendo ao pr ra ”. cumprir-lhe a vontade “doutrina clássica da democracia” está ancorada De acordo com Schumpeter (1984), a em dois conceitos: o bem comum e a vontade do povo; conceitos estes sem validade na

ânea. Pois, conforme Schumpeter não existe realidade contempor algo que seja um bem comum unicamente determinado:

Não há, para começar, um bem comum inequivocamente determinado que o povo aceite, ou que possa aceitar por força de argumentação racional. Não se deve isso primariamente ao fato de que as pessoas podem desejar outras coisas que não o bem comum, mas pela razão muito mais fundamental de que, para diferentes indivíduos e grupos o bem comum provavelmente significará coisas muito diversas. Schumpeter (1984, p. 306)

éia Schumpeter (1 A fim de exemplificar sua id 984, p. 307) traz um outro exemplo da único bem comum. “A saúde pode ser desejada por todos, impossibilidade de determinar um á divergências quanto à vacinação e à vasectomia”. mas ainda assim haver ência da inexistência de um bem comu único, a vontade do Assim sendo, em decorr m “Tanto a existência como a povo deixa de existir, de acordo com Schumpeter (1984, p. 308): volanté générale éia do bem comum. E dignidade dessa desaparecem logo que falha a id ássica, inevitavelmente s ó”. ambas, como pilares da doutrina cl e reduzem a p ós a realização de sua crítica à democracia do século XVIII, Schumpeter (1984, p. Ap õem “mais uma nova teoria de democracia” que pode ser definida da seguinte 328), prop “o método democrático é um sistema institucional, para a tomada ões políticas, forma: de decis íduo adquire o poder de decidir mediante uma luta competitiva pelos votos do no qual o indiv ”. A democracia é reduzida a um processo de eleição de líderes que adquirem o direito eleitor ões públicas. de tomar as decis ça decisiva entre a república e o liberalismo Segundo Habermas (1995, p. 39) a diferen ático. Assim, na concepção liberal: consiste no papel do processo democr A política (no sentido da formação política da vontade dos cidadãos) tem a função de agregar e impor os interesses sociais privados perante um aparato estatal especializado no emprego administrativo do poder político para garantir fins coletivos. Segundo a concepção republicana a política não se esgota nessa função de mediação. Ela é um elemento constitutivo do processo de formação da sociedade como um todo.

ública" foram usadas em um modo similar a As palavras "democracia" e "rep ótoles por alguns fundadores dos ó uma Arist Estados Unidos. Eles argumentavam que s democracia representativa (que chamavam de republica) poderia proteger o direito dos íduos, e usavam a palavra 'democracia' para se referir à democracia direta, que eles indiv ânica. consideravam tir

ública, a política não se esgota na função de mediadora, Para Habermas (1995), na rep ção da sociedade. A política é uma sendo um elemento constitutivo do processo de forma ão ética, no sentido hegeliano. Através dela, os membros de uma comunidade forma de reflex ária, mais ou menos natural, dão ência recíproca e, solid -se conta de sua depend ções de reciprocidade, transformando conscientemente, levam adiante essas rela -as em uma ção de portadores de direitos livres e iguais. Assim, além da regulação do Estado e d associa o ção pelo bem comum como uma terceira fonte de mercado, emerge a solidariedade e a orienta ção social. integra ão fundamental para se destacar é que, ao longo da história, a concepção de Outra quest ção ficou estritamente ligada ao conceito de demo ém Dias (2004, p. 237) representa cracia, por “Democracia e governo representativo não são sinônimos; são dimensões aponta que: ão reunir ômeno.” Aponta também, a independentes que podem ou n -se em um mesmo fen ência de dois fatores como separadores entre o modelo ássico e o contemporâneo de exist cl íodo de tempo decorrido, somado a uma profunda transformação na democracia, um longo per estrutura social. á afirmado, democracia e representação sejam conceitos distintos Embora, conforme j muito se tem falado em crise da democracia, pelo fato de que a representatividade dos ão têm correspondido aos seus anseios, ou seja, os atos dos governantes eleitos pelo povo n ão estão traduzindo a vontade popular. representantes eleitos n à crise da democracia, ou s à crise da Com objetivo de responder eja, na realidade ção, outras formulações têm sido elaboradas, a fim de contribuir com a teoria representa ática que, em síntese, buscam tornar a democracia mais efetiva. Estas outras teorias democr ções variando recebem as mais diversas classifica conforme o autor. ática em cinco correntes: a Por exemplo, Miguel (2005) classifica a teoria democr ívico; a democracia liberal-pluralista; a democracia deliberativa; o republicanismo c democracia participativa e, por fim, o multiculturalismo. ção acima proposta, Miguel (2005, p. 7) organiza todas as De acordo com a classifica “no campo da democracia representativa, uma vez que qualquer proposta de correntes âneas, é quimérica”. democracia direta, para as sociedades contempor é “descritiva” de todas. Para a realização do A democracia liberal-pluralista a mais ático é necessário um conjunto de pressupostos: liberdades para o cidadão, projeto democr ção eleitoral livre e multiplicidade de grupos. Ao cidadão comum compete apenas a competi ões por ele. As outras quatro correntes escolha de quem vai governar, ou seja, tomar as decis ão consideras correntes críticas ao modelo descritivo. s

á a corrente da democracia deliberativa é a que apresenta hoje a principal crítica ao J éia central que toda ões políticas sejam objetos de um modelo vigente. Tem como id s as decis ão final. Esta corrente será objeto de amplo debate, a fim de chegar a um consenso na decis álise posteriormente neste trabalho. an ção da polis ão os objetivos do A revaloriza e o fortalecimento da comunidade, s ívico, que se contrapõe ao individualismo liberal. Objetivam uma igualdade republicanismo c ção de valores comuns viabilizando a ação política de identidades, que possibilitariam a forma ública. na arena p ção dos espaç ão coletiva para A democracia participativa defende a amplia os de decis ém da escolha de quem irá governar. A participação deverá ocorrer no dia al -a-dia, tendo um ém será objeto de análise mais adiante. papel educativo. Esta corrente tamb último, o multiculturalismo ou a política da diferença, te éia central a Por m como id ção das diferenças entre os grupos que compõem a sociedade contemporânea. Sua afirma ção é mais com uma teoria de justiça do que com uma teoria democrática preocupa propriamente dita. “teorias alternativas” possuem algumas ças entre si, mas o ponto As chamadas diferen é a oposição ao paradigma predominante de democracia. Esta denominação comum de todas “alternativas” está baseada no estudo de Vitullo (1999b), no qual o autor estuda de correntes ês correntes do pensamento da teoria demo ática: democracia participativa; democracia tr cr ívico ão deliberativa; e democracia c -republicana. As duas primeiras correntes ser desenvolvidas posteriormente. ção não é a única possível. Até mesmo alguns Conforme o mesmo autor, esta classifica “representantes” destas teorias, possivelmente, não concordariam em se autores citados como ção proposta. identificar com a classifica ção da democracia direta na sociedade Mesmo diante da inviabilidade da aplica ânea, tal como vivenciada na Grécia antiga, entende útil trazer alguns contempor -se ser “teorias alternativas” que elementos de sua base conceitual antes de aprofundar as outras ção à democracia representativa. possua elementos de oposi íntese, a democracia direta refere ãos Em s -se a um sistema de governo em que os cidad ção. Em democracias representativas, ao contrário, decidem diretamente cada assunto por vota ãos elegem representantes em intervalos regulares de tempo e esses decidem em os cidad nome de quem os elegeu sobre determinado assunto. ício da democracia Com o aumento da complexidade das sociedades modernas, o exerc ícil, surgindo, desta forma a democracia representativa. direta tornou-se cada vez mais dif

Historicamente, as democracias diretas incluem o encontro municipal da Nova Inglaterra érica), e o antigo sistema político de (dentro dos Estados Unidos da Am Atenas. ão se enquadraria bem para uma grande população, pois, embora a Esse sistema n ção de Atenas fosse grande, a maioria não era comp popula osta de pessoas consideradas ãs. Assim, não tinham direitos políticos: mulheres, escravos e crianças, na Antiga cidad écia. Gr ática, sociedades de qualquer complexidade sempre precisam de uma Na pr ção de tarefas, inclusive as administrativas. Por especializa tanto, uma democracia direta ões importantes precisa de oficiais eleitos. Embora se possa tentar manter todas as decis és do voto direto, os oficiais meramente implementando essas decisões. tomadas atrav Do mesmo modo, muitas democracias representativas modernas incorporam alguns elementos da democracia direta, tais como: referendo, plebiscito e iniciativa popular. ções modernas, como a íça é freqüente o Algumas na Su , ou alguns estados americanos, onde ção popular (chamado uso de referendo, iniciado por peti referendo por demanda popular), ao és de membros da legislatura ou do governo. A última forma, que é freqüentemente inv conhecida por plebiscito, permite ao governo escolher se quer e quando aceitar um ém como a questão deve ser abordada. referendum, e tamb á muito próxima de uma democ Por outro lado, a Alemanha est racia representativa ão proibidos, em parte devido à memória de como ideal, pois os referendos s Adolf Hitler usou isso para manipular plebiscitos em favor de seu governo. ções que foi usado em alguns países O sistema de elei comunistas, chamado de ático centralismo democr , pode ser considerado como uma forma extrema de democracia representativa, na qual o povo elegia representantes locais que, por sua vez, elegiam éia nacional, que finalmente elegia os que representantes regionais, os quais elegiam a assembl ís. iriam governar o pa ético e de outros países comunistas, De outra forma, o grande problema do sistema sovi ão áticos, era o fato de que os candidatos eram que os tornavam verdadeiramente n -democr ão sendo a escolha realizada pelo impostos pelo partido dirigente, n povo. ão são democráticos, na verdade, Alguns autores consideram que esses sistemas n ãos tenham direito ao voto, já que a grande distância entre o indivíduo mesmo que os cidad ácil manipulação do processo de participação popul eleitor e o governo permite a f ar. ância entre eleitor e governo é uma característica Em contraponto, a grande dist ções com grandes extensões territoriais. Os comum em sistemas eleitorais desenhados para na

ão Européia Estados Unidos e a Uni , por exemplo, considerados inequivocamente áticos, têm problemas sérios na capacidade democrática das sua ções de topo. democr s institui ós o fim da guerra fria, a crise do Leste Europeu e a Ainda, segundo Pont (2000), ap ência da “doutrina da segurança nacional” na América Latina, houve uma consolidação da fal íses onde s democracia representativa, principalmente em pa ubstituiu ditaduras, agregando íticas a essas sociedades. Pont (2000) também observa que, na maioria dos conquistas pol íses de democracia liberal, como o Brasil, o sistema representativo vive uma crise de pa ção eleit ão ção popular, numa legitimidade, que se evidencia na absten oral, na n -participa écie de descrença, de ceticismo e apatia da população. esp ção das diversas correntes da teoria democrática não é única, conforme já A classifica ças entre as propostas de classificação já indicam a ência de um referido, as diferen inexist “De fato, não há uma taxonomia “correta” – ão consenso. Para Miguel (2005, p. 12) : elas s úteis, de acordo com a contribuição que podem dar para a apenas menos ou mais ão da teoria democrática.” compreens á utilizado o termo “teorias alternativas” para se Portanto para efeito deste trabalho, ser ção à democracia representativa. Será dada referir as teorias que possua elementos de oposi ênfase para: a democracia participativa e democracia deliberativa.

álise a partir destas duas corrente á a realização de uma comparação A an s possibilitar ção popular na gestão pública que são propostos como entre os dois modelos de participa ção deste trabalho. objeto de investiga Talvez entre as duas correntes a mais conhecida de todas, especialmente em termos de ção com a experiência do senso comum, seja a democracia participativa em virtude de sua liga çamento Participativo. Seus principais teóricos são, Peter Bachrach, Carole Pateman e Or Crawfor B. Macpherson. é fortemente influenciad A democracia participativa a pelos movimentos estudantis da “Nova Esquerda”, conforme Macpherson (1978), ocorridos na década de 60 na França, suas éias floresceram nos anos sessenta e início dos anos setenta. Sua preocupação central é com id ção do “povo”, do homem comum. a participa ção vai confrontar ão dos elitistas. Que Esta preocupa -se diretamente com a vis ção de uma minoria, de uma elite que estaria apta a participar do defendem a participa ório, a qual teria a função de representar os não aptos. processo decis óricos da d ão é apenas um regime Para os te emocracia participativa, democracia n ítico, a democracia deve permear todas as relações na sociedade. Defendem que os pol íticos sejam amplamente debatidos, propõe que a democracia seja vivida assuntos pol

ábricas, escritórios, escolas e lares. Com isso diariamente em todas as esferas, tais como as f ível a existências de cidadãos politicamente mais responsáveis, mais ativos e mais seria poss comprometidos. “A noção de uma sociedade participativa De acordo com Pateman (1992, p. 140), ‘político’ seja ampliado para cobrir esferas exteriores ao exige que o alcance do termo ”. Os defensores da democracia participativa vão mais longe, afirmam que a governo nacional ção está ligada à desigualdade. Sem participação não seria possível baixa participa pensar em uma sociedade mais humana. ção do cidadão nas decisões públicas possui um efeito educativo. Este A participa ão estaria estimulado a tornar ável em participar da tomada de mesmo cidad -se mais respons ão de outros assuntos públicos. Este “novo ão” mais participativo permitiria uma decis cidad ça no futuro, na democracia em si. Pois, para os teóricos da democracia forte confian ça à democracia não é a redistribuição do poder e sim sua participativa a maior amea ção nas mãos de uma elite. De acord concentra o com Bachrach (1973 apud Vitullo, 1999b, p. 6): Hay pocos motivos para suponer que las elites estén más dispuestas a defender derechos de procedimiento a riesgo de poner en peligro su propio status, prestigio y poder personal... pensar que existe armonía entre los intereses creados de las elites y el buen funcionamento de la democracia es privar a esta última de la audacia y capacidad imaginativa que la caracterizó en el pasado... significaría limitar la expansión de la democracia a un ámbito en que no constituya una amenaza para los intereses fundamentales de las elites dominantes.

íticas mais comuns direcionadas aos defensores da democracia Uma das cr é a impossibilidade de pensar este modelo em um sistema mais complexo, em participativa ção da dimensã ém de acordo com Macpherson (1978, p. fun o das sociedades modernas. Por “parece claro que em nível nacional, deve haver certo tipo de sistema representativo, e 99) ão democracia completamente direta”. n Um modelo de funcionamento da democracia participativa, proposto por Macpherson “um sistema piramidal com democracia direta na base e democracia por (1978, p. 110): ção em cada nível depois dessa base.” A base, onde funcionaria a democracia direta, delega ábrica ou uma parte de um bairro onde a disc ão ocorreria face a face e a poderia ser a f uss ão por consenso majoritário. Na base, seriam eleitos os delegados representantes para um decis ível superior, até chegar ao topo da pirâmide. n

ão importante que Macpherson (1978) destaca é que alguém exerce o papel Uma quest ões a serem decididas pelo cidadão. Este papel de formulador seria de formulador das quest ão do conselho, que teria forte responsabilização perante o cidadão exercido por uma comiss “os que defendem a concepção de que o elegeu. Segundo Miguel (2005, p. 24): democracia ável nitidez, que tipo de ordenamento político deveria ser participativa indicam, com razo çar uma democracia digna de seu nome”. adotado para se alcan á os defensores da democracia deliberativa pouco avançam no desenho de instituições J éias. De acordo com Vitullo (1999 b, p. 31) os teóricos da que possam efetivar suas id “a necessidade do diálogo entre os atores sociais com democracia deliberativa enfatizam: ções, para alcançar uma autêntica democracia”. Cumprida essa igualdade de recursos e condi ência defendem que os interesses dos grupos ou dos indivíduos não são inalteráveis, exig úblicos, transformando à medida que o debate avança. submetidos a foros p -se Entre os defensores da democracia deliberativa temos, James Bohman (1997), Joshua ürgen Habermas (1995). Da mesma forma que a democracia participativa, Cohen (1989) e J écada de 60 e 70, a corrente da democracia deliberativa também teve início que floresceu na d época, porém, é na década de 80 que esse conceito começa a tomar forma. na mesma óricos, para o funcionamento da democracia são necessários De acordo com estes te ção e o consenso. Estes aspectos são a base para o processo dois aspectos: a delibera ático deliberativo. A deliberação serviria para expressar os valores dos indivíduos democr ões convincentes para os demais indivíduos, já o consenso orientando-os na busca de decis és da força do melhor argumento. seria obtido atrav ítico também ganha importância para os defensores da democracia O processo pol ção deliberativa. Estes procuram entender a natureza humana diferenciando-a da concep ítico seria apenas um ato de competência. O exercício do elitista, na qual o processo pol íduos participantes, processo deliberativo geraria efeitos gratificantes para os indiv modificando sua forma de se relacionar com os outros. á fundamentada em dois conceitos: esfera A democracia, para Habermas (1995), est ública e sociedade civil. A esfera pública seria o espaço onde ocorreria a busca do consenso, p á a sociedade civil seria o espaç o agir orientado para o consenso, j o onde ocorreriam as ções dos movimentos e associações antes de serem levados à esfera pública. Estes reivindica ão objetos de análise na seção 1.2.2 deste capítulo. dois conceitos ser éia de como se processa a construção da legitimidade, para as leis ou A id para as ções, tem um papel de destaque dentro da teoria dos defensores da democracia institui éia de legitimidade envolve sempre a questão da deliberação pública. deliberativa. A id

ção com a diversidade e a Por exemplo, Habermas (1995) demonstrou preocupa ças estariam pluralidade de fontes morais presentes na sociedade moderna e como estas for ção da vontade política. Desta forma, uma preocupação central da presentes na forma é o modo como é construído o resultado de uma deliberação. E democracia deliberativa sta ção só terá legitimidade se for construída através de uma multiplicidade de opiniões. delibera Este estudo evidencia a democracia direta, ou melhor, elementos das teorias ência do Orçamento Participativo, e alternativas da democracia, analisando a experi ática com o Programa de Participação Popular do governo Rigotto. comparando tal pr

1.2 A PARTICIPAÇÃO POPULAR NA TEORIA DEMOCRÁTICA

ção é empregado com as mais diversas finalidades, desde a de O conceito de participa ência de honestidade ou de ção para certos atos dos governantes, como criar apar legitima ém é utilizado no sentido de inclusão dos cidadãos no processo decisório, assim pode tamb -se údo ideológico. afirmar que o conceito conta com um forte conte ção p De acordo com Gohn (2001, p. 15) a participa ode ser entendida de diversas “Algumas já são consideradas clássicas e deram origem a interpretações, significados formas: égias distintas, a saber: a liberal, a autoritária, a democrática e a revolucionária.” Tais e estrat ções não se dão de forma mo ítica, acabando por gerar interpretações mistas. concep nol ção liberal de participação está ancorada no princípio de liberdade individual. A concep ão objetivando a sua participação no Estado, mas Visa ao fortalecimento da sociedade civil, n ências do Estado na vida dos indivíduos. Possui seu fortalecimento, a fim de evitar as interfer ção com a concepção de democracia representativa, sua preocupação é evitar uma estrita liga áculos burocráticos à participação do cidadão de forma que este possa manifestar suas obst ências. A vontade política é determinada pela concorrência entre cidadãos que agem prefer com o objetivo de conservar ou adquirir poder. “A participação liberal se baseia, portanto, em Conforme aponta Gohn (2001, p. 15): ípio da democracia de que todo ão iguais, e a um princ s os membros de uma sociedade s ção seria o meio, o instrumento para a busca de satisfação dessas necessidades.” participa ão que as concepções de participação não se dão de forma De acordo com a vis ítica, destaca ízes com o liberalismo. A monol -se duas outras correntes que possuem ra ção corporativa e a comunitária, conforme Gohn (2001, p. 17): “Ambas entendem a participa

ção como um movimento espontâneo do indivíduo, em que não se colocam as participa ões das diferenças de classe, raças, etn ”. quest ias etc. á a visão autoritária está centrada na integração e no controle social da sociedade e da J ítica. Ela pode ocorrer tanto em regimes autoritários de direita, por exemplo, no fascismo, pol como de esquerda. ção autoritária também pode ocorre áticos A concep r em regimes democr ção desta concepção, seria a participação de natureza cooperativa, representativos, uma varia “a arena participativa são as políticas pública, quando se conforme Gohn (2001, p. 17): ção de progr estimula, de cima para baixo, a promo amas que visam apenas diluir os conflitos ” sociais. ção democrática, a participação é concebida como algo que Por outro lado, na concep ções formais. O papel da representação nas se desenvolve na sociedade civil e nas institui ções entre o Estado e a soc á presente, possui algumas características da rela iedade est ção liberal, pois também destaca a importância da representação. concep ão revolucionária, a participação se dá através de coletivos organizados, que têm Na vis ípios norteadores a luta contra ções dominantes e a divisão do poder como princ as rela ítico, questionar o poder dominante e deslegitimá é o seu objetivo central. pol -lo ções acima, a democrática e a revolucionária, nasceu a concepção Das duas concep ático democr -radical, que tem como objetivo o fortalecimento da sociedade civil. Os partidos íticos não têm tanta importância assim, pois os espaços de participação são múltiplos. pol ão tem a mesma importância que a Assim sendo, o papel da democracia representativa n ção liberal, ou até mesmo na conc ção democrática. concep ep é a marca principal presente nesta concepção, a participação tem um O pluralismo áter plural, não são os indivíduos que participam espontaneamente e, sim, cidadãos que são car ção é uma forma de cr vistos como sujeitos sociais. A participa iar uma cultura de dividir responsabilidades. “No Brasil, na última década, várias experiências se Conforme Gohn (2001, p. 19): íram sob a inspiração dessa forma de participação, a exemplo dos programas e fórum constitu çamento Participativo, assim com óruns de participação popular.” do Or o diferentes f á ressaltado, a participação pode ser entendida de diversas formas, tendo Conforme j údo é carregado de forte vínculo ideológico. Foram apresentadas em vista que o seu conte ções: a libera ária, a democrática e a revolucionária. acima, quatro interpreta l, a autorit

ção aos tipos de Cabe destacar uma tipologia apresentada por Pateman (1992) em rela ção. Para a autora, de “Participação e teoria democrática”, a participação pode ser participa ção dos envolvidos no processo decisório. classificada de acordo com o grau de participa ção poderá ser classificada de: pseudo ção, em que só Desta forma, a participa -participa ão dos consultados; o ocorre a consulta a um determinado assunto sem levar em conta a opini é a par ção parcial, na qual ocorre o envolvimento de um grande número de outro tipo ticipa ém quem toma a decisão final é um pequeno grupo; por fim a participação participantes, por “tal forma de participação consiste num processo no total, conforme Pateman (1992, p. 98): qual cada membro isolado de um corpo deliberativo tem igual poder de determinar o resultado ões”. final das decis ção proporcionados A tipologia de Pateman, possibilita debater os tipos de participa ãos no processo d ório da gestão pública. Esta pelo Estado, com objetivo de inserir os cidad ecis ão será objeto do terceiro capítulo, deste trabalho quando serão analisadas as duas discuss ências de participação popular na gestão pública. principais experi ção também está vinculado ao de poder polí O conceito de participa tico. De acordo ítico não se deve confundir com autoridade ou Estado, mas com Texeira (2002), por poder pol ções entre atores sociais nos espaços públicos. sim como um conjunto de rela ção pode contar com várias dicotomias, Seguindo o autor, o tema participa como: ão ou para direta ou indireta, institucionalizada ou movimentalista, orientada para a decis ão. express A dicotomia institucionalizada ou movimentalista, diz respeito ao tipo de ógica desta participação. No caso da movimentalista, est à funcionamento da l a pertenceria “lógica” dos movimentos sociais, através de uma participação com valores éticos, morais e à participação institucionalizada, com valores racionais e comunitaristas, em contraponto á a participação orientada para a decisão, te ística de ser competitivos. J m uma caracter ódica, diferentemente da participação orientada para expressão que tem um organizada e peri áter figurado. car ção entre a participação direta e indireta será objeto de análise no decorrer A distin ção. Porém, cabe destaca ção entre os dois conceitos de participação desta sec r que esta distin á presente no debate já realizado entre a democracia participativa e democracia est ção pode até estar associado a outros termos, como representativa. O conceito de participa ão, dependendo da época e da conjuntura política. (Gohn, democracia, cidadania ou exclus 2001).

écada de 70, o conceito de participação esteve, em grande parte, No final da d associado ao de democracia, tendo em vista que a sociedade brasileira reclamava por uma ítica ário nacional, queria expressar ítica. abertura pol no cen -se, ter voz, participar da vida pol árias conquistas, como a volta Este foi um longo caminho percorrido que resultou em v ções livres, a constituição de vários movimentos sociais e a criação de canais de das elei ção da população em assuntos públicos. participa é de Texeira (2002, p. 27): O conceito que melhor retrata o tema

Participação significa “fazer parte”, “tomar parte”, “ser parte” de um ato ou processo, de uma atividade pública, de ações coletivas. Referir ‘a parte’ implica em pesar o todo a sociedade, o Estado, a relação das partes entre si e destas com o todo, e como este não é homogêneo, diferenciam-se os interesses, aspirações, valores e recursos de poder.

ítico, pois ambos partem do Este conceito interage com o conceito de poder pol ípio de relações, em que os atores fazem valer seus interesses, aspirações e valores, a fim princ é necessário de construir suas identidades, sendo que, para poder participar de algo, á interagindo com ou ém possuem interesses compreender que se est tros atores, os quais tamb ção de suas identidades. na constru ção vem sendo objeto de debate desde a Grécia antiga, passando O tema da participa éculo XVIII, através de alguns autores clássicos como: Jean pelo s -Jacques Rousseau, John Stuart Mill e Alexis de Tocqueville. ês autores clássicos citados acima, se destaca a contribuição de Rousseau Entre estes tr ção do conceito de participação, muitas vezes ele é invocado tanto pelos defensores, na constru ção. O papel de Rousseau na participação será objeto como pelos oposicionistas da participa álise na próxima secção. de an ão importante, neste estudo a respeito da participação, é a ação da Uma outra dimens ão. Nesse caso, merece um destaque a sociedade civil e o seu papel na tomada de decis ção direta e indireta, a este respeito verificar a seção 1.2.2. dicotomia entre participa ões estão presentes no debate acerca do papel desempenhado pelas Essas duas vis ências de participação no orçamento, e a respeito dos conceitos de representação e experi ção na teoria democrática. participa

1.2.1 ROUSSEAU E A PARTICIPAÇÃO POPULAR

órico por excelência da Jean-Jacques Rousseau pode ser considerado como o te ção de acordo com Pateman (1992). ção de participação, apresentada em participa Sua concep “ ”, ários aspectos que podem servir de auxílio no esclarecimento O Contrato social abrange v ários sentidos atribuídos à noção de participação nos modelos comparados neste estudo. dos v ção acontece de forma individual, durante proce Para a teoria de Rousseau, a participa sso de ões e tem, primeiramente, um papel educativo. tomada de decis ção central da participação na teoria de Rousseau é educativa, considerando A fun -se o “educação” em seu sentido mais amplo. O sistema ideal de Rousseau é concebido para termo ção responsável, individual, social e política como resultado do processo desenvolver uma a íduo aprende que a palavra “cada” aplica participativo. Durante esse processo o indiv -se a ele ção assuntos bem mais mesmo, o que vale dizer que ele tem que levar em considera óprios e imediatos interesses privados, caso queira a cooperação abrangentes do que os seus pr úblico e o privado encontram dos outros; e ele aprende que o interesse p -se ligados. ão será utilizada neste estudo em relação ao processo de aprendizado d Esta discuss o çamento Participativo e do modelo Processo de Participação Popular, que serão Or à análise. comparados e submetidos ística da participação, na teoria de Rousseau, é permitir que as Uma segunda caracter ões coletivas sejam aceitas mais facilmente pelo íduo. Para a existência de um decis indiv ções deveriam ser observadas, uma delas seria a garantia sistema participativo algumas condi ções econômicas mais igualitárias, a fim de proporcionar condições políticas menos de condi desiguais. ções políticas men ção de cada indivíduo na Com condi os desiguais, a participa ções de igualdade uns com outros. Uma segunda condição, seria a sociedade seria em condi ção dos demais indivíduos da sociedade, a fim de atingir um objetivo busca da coopera ção não significa que o indivíduo poderá agir comum. Mas esta igualdade de participa isoladamente, ele se tornaria independente dos demais. De acordo com Pateman (1992, p. 38): A análise da operação do sistema participativo de Rousseau esclarece dois pontos: em primeiro lugar, que, para Rousseau, a ‘participação’ acontece na tomada de decisões; em segundo lugar, que ela constitui, como nas teorias do

governo representativo, um modo de proteger os interesses privados e de assegurar um bom governo.

ção explicitada e “ ” é a função de Outro aspecto da participa m O Contrato social ção, para Rousseau, a participação permite ao sujeito a sensação de que cada cidadão, integra à sua comunidade, mas, particularmente, é a experiência da isoladamente, pertence ção na própria tomada de decisões qu íduo à sua sociedade, participa e integra o indiv á constituindo o instrumento para transform -la numa verdadeira comunidade. íduo na tomada Esta teoria de Rousseau parece adequada para analisar o papel do indiv ão, no orçamento de sua comunidade, devido à sua d âmica de construção da ação de decis in coletiva. Por outro lado, entende-se que a teoria de Rousseau enquadra-se no caso de uma íduos participam diretamente na tomada de sociedade camponesa ideal, em que os indiv ões, as quais são de interesse da comunidade. decis ão para Rousseau é central. De acordo com O papel do processo de tomada de decis ção democrática de Rousseau está baseada nos seguintes Avritzer (2000, p. 26) a concep “a decisão como o elemento central do processo deliberativo; a idéia de que, uma elementos: ção perdedora nada mais representa do que um erro”. vez aferida a vontade da maioria, a posi ção alternativa que utilizava o termo A partir dos anos 70, surgiu uma outra concep ção associado a um processo de discussão e avaliação. A origem mais impor delibera tante ão no processo deliberativo. Esta desse processo era o questionamento da centralidade da decis ção alternativa será objeto da próxima secção. concep

1.2.2 HABERMAS: SOCIEDADE CIVIL E ESFERA PÚBLICA

écu ática sofreu Como foi discutida anteriormente, no final do s lo XX, a teoria democr érie de conceituações, que serviram de renovação para a democracia e para a articulação uma s entre Estado e sociedade civil. é algo impreciso na ciência política. Para Bresser Pereira (1995), conceituar Estado ções básicas no estudo do Estado, diversas no Ele ressalta que existem duas correntes ou tradi órico çando na Grécia com modo de encarar esse fato. Assim, a corrente hist -indutiva, come óteles, passa pela Idade Média, depois por Hegel, Marx e Engels. A outra verte Arist nte, ógico óia l -dedutiva, ap -se em Hobbes, Rousseau e Kant. ômica também Atualmente, o neoliberalismo, por apoiar-se em uma escola econ ógico ão órica. Bresser Pereira (1995, p. 89) observa: l -dedutiva, adota uma perspectiva n -hist

“E, em qualquer das duas hipó é uma estrutura política, um poder organizado teses, o Estado à classe economicamente dominante tornar ém politicamente dirigente e que permite -se tamb ção do excedente”. assim garantir para si a apropria é um ção burocrática ou Seguindo ainda, Bresser Pereira (1995), o Estado a organiza ções. Porque dispõe de aparelho, que se diferencia fundamentalmente, das demais organiza ítico que ultrapassa os seus próprios limites organizacionais. O Estado é constituído poder pol é exercido por um grande conjunto de leis que regulam toda a sociedade, e o poder do Estado ório e uma população, que não lhes são propriamente elementos constitutivos. sobre um territ ório e a população são os objetos sobre os quais se exerce a Na verdade o territ ãos, que assume o papel de sujeito do próprio soberania estatal e o povo, o conjunto dos cidad ça militar e policial constituem Estado. Em resumo, a elite governamental, a burocracia e a for ém disso, o Estado possui todo um sistema constitucional que regula o aparelho do Estado. Al ção ório. a popula , o povo sobre seu territ ção se organiza como a Ao se tornar povo, detentora do direito de cidadania, a popula ção. Os sociedade civil. Desse modo, a sociedade civil e o Estado, constituem o Estado-Na ão limites entre o Estado e a sociedade civil, de acordo com Habermas (1995, p. 48) s é a: “base social de espaços públicos autônomos, distingue respeitados, a sociedade civil -se ção econômica quanto da administração pública”, abrange as diferentes tanto do sistema de a ções voluntárias absorvem as d âncias das problemáticas emergentes na associa iversas resson ública política. vida privada, da sociedade, canalizando a resposta para a esfera p Laigneau (2004) afirma que o conceito de mundo da vida em Habermas parte, ça do universo da íduos formam fundamentalmente, da diferen vida cotidiana, em que os indiv ões, interagem e, por outro lado, os dois sistemas da suas identidades, expressam suas opini ão o subsistema do mercado e o do Estado. sociedade que s ão é um espaço social es “um Segundo Costa (1994), o mundo da vida n truturado, mas ório de tradições e conteúdos comuns do qual se nutrem os membros de um grupo reservat árias”. social nas suas vidas di (Cohen; Arato, apud Costa, 2004, p. 41) “consiste em um O mercado, de outro modo, de acordo com Laigneau (2004, p. 25): ógica do dinheiro, do lucro e o subsistema do Estado é subsistema estruturado pela l ído pela lógica do poder”. constitu último autor afirma que a sociedade civil é “a dimensão institucional do Assim, o ”, isto é, o “conjunto de associações vol árias que absorvem, condensam e mundo da vida unt ública os problemas emergentes nas esferas conduzem de maneira amplificada para a esfera p ”. privadas, no mundo da vida

çamento Participativo e do Processo de Participação Popular, esse No caso do Or órico evidenci quadro te a-se como o papel fundamental dos diversos representantes da ção entre a população e a esfera sociedade civil, com o objetivo de organizar fazer a media ública. p é uma categoria positiva, além do caráter residual que, Logo, a sociedade civil é atribuído, agrega todas as entidades que pertencem à categoria de usuários normalmente, lhe ópria comunidade ou grupos sociais. Desse modo, é preciso explicitar como é estruturada da pr ências de participação popular na gestão pública, na a categoria da sociedade civil, nas experi ão de recursos financeiros do Estado, em favor do povo. gest ão da burguesia propor Para Habermas, de acordo com Avritzer (2000), a ascens cionou ção com o poder, na medida em que emerge um processo onde os uma nova forma de rela ções moral dos seus atos públicos. Aqui, surge o homens demandam dos governantes justifica ública, que será alvo de maior detalhamento em seção posterior deste conceito de esfera p ém, pode ística o espaço para a interação estudo. Por -se adiantar que ela tem como caracter íduos, onde estes debatem as decisões emanadas da autoridade política. entre os indiv ãos de uma democracia representativa ou direta, dentro da esfera Assim, os cidad ública democrática, deliberam sobre questões políticas, adotando estratégias que p ítica, para a concretização de suas aspirações. sensibilizem a autoridade pol âmica na política, o uso público da O conceito de publicidade estabelece uma nova din ão estabelece uma conexão entre participação e argumentação pública. Segundo raz Habermas “A paridade sob a qual a autoridade do melhor (1989, p. 36 apud Avritzer 2000, p. 36): argumento pode prevalecer contra a hierarquia social e no final se tornar vitoriosa significou, ção humana comum”. no pensamento daquele momento, a paridade da condi ões acerca da De certa forma, Habermas rompe com Rousseau sobre as quest ção. Para Habermas, existe uma dimensão argumentativa na relação Estado/sociedade delibera ém da formação da vontade geral. que vai al é preciso que cada indivíduo expresse as suas opiniões em um Nesse sentido, processo ção. Habermas trabalha com a deliberação argumentativa. Porém, essa de debate e argumenta ção. Logo, a construção de um conceito de ruptura com Rousseau necessita de uma media éia de uma forma de ação int é mundo social reflexivamente adquirido e a id ersubjetiva íduos de uma sociedade. voltada para o consenso comunicativo entre os indiv ção argumentativa de Habermas atribui à esfera pública o Dessa maneira, a delibera ção comunicativa, em que as diferentes concepções morai papel de local de uma delibera s e identidades culturais que, em contato, geram uma rede de procedimentos comunicativos, que

“uma soberania popular Habermas (1994, p. 7 apud Avritzer 2000, p. 40) chama de: ítico ligado a redes periféricas de uma esfera ública procedimentalizada e um sistema pol p ítica.” pol ública de deliberação, identificando seus Este trabalho pretende abordar a esfera p óruns, nas experiências de participação populares já mencionadas. mecanismos e f

1.3 PARTICIPAÇÃO POPULAR: REPRESENTAÇÃO E ESFERA PÚBLICA

ção t à luz alguma noção sobre a categoria de esfera Esta se em como objetivo trazer ública, que se impõe como condição necessária para a construção de alternativas políticas e p ção de uma participação sociais que ajudem a entender o passado da sociedade na constru popular. âmbito do processo Assim, um dos aspectos centrais, que constituem a cidadania, no ção da democracia moderna, está relacionado ao papel desempenhado pelo espaço de organiza úblico democrático. Porém, antes de debater o conceito de esfera pública, é ne ário p cess ção contra a participação na teoria ponderar sobre o papel desempenhado pela representa ática. democr é Em uma democracia representativa, o consenso em torno do interesse nacional nunca ânime, mas fruto de uma opinião da maioria, em detrimento de ões minoritárias. Até un opini á uma hegemonia dos representantes majoritários, porque o interesse nacional certo ponto, h ão é partilhado por todos, mas uma espécie de particularismo de uma maioria. Segundo Dias n “ éia de interesse nacional é ção, um constructo racional dos (2002, p. 98): a id uma fic ão.” “Quem são esses participantes?”. “Quem, afinal, define o que é o participantes da decis ” interesse nacional? á definido, sempre, pelos agentes da soberania nacional, ou O interesse nacional ser úblicos, eleitos para a esfera decisória do Estado. Na verdade, seja, os detentores de cargos p ão escolhidos, através do voto universal, para tomar decisões em nome esses representantes s ão legitimados nessa perspectiva de democracia representativa. N de seus representados. S o ão devem satisfação aos representados, em relação à escolha entanto, esses representantes n que fazem, em nome de uma maioria que os elegeu para tal. Cabe a uma elite de dirigentes a ção dos negócios públicos. responsabilidade pela condu

ão comum não demonstra interesse pela participação na esfera Para os elitistas, o cidad ública. As condições adversas da participação direta do cidadão não são vistas como p órias ou passíveis de transformação, mas como estruturais peculiares à democracia transit representativa. ção popular nas decisões políticas não é Em resumo, para os elitistas, a participa ária, esta participação pode ser uma ameaça ao equilíbrio do sistema. Papel contrário é necess ítica, que é especialista nos assuntos da esfera pública, é vista desempenhado pela elite pol como a mais indicada para cuidar dos assuntos estatais. ém argumenta que, quanto maior A teoria elitista da democracia representativa tamb ção popular direta, maior será a divergência sobre o que é bem público, menos for a participa ório e, conseqüentemente, maior incidência de conflito social. consenso decis Segundo observa Dias (2002) existem setores mais radicais, representados por autores ção em geral é menos como Sartori (1984) e Schumpeter (1984), que acreditam que a popula ível e meno áticos do que a elite democrática. Assim, sens s preparada para os valores democr ção popular mais efetiva no processo político poderia desequilibrar o regime uma participa ático. democr âmetros para determinar a vontade do Estado podem variar. Se Portanto, os par o âmetro usado for o da soberania popular, a vontade estatal será determinada de baixo para par é, com a efetiva participação popular. Se o parâmetro mudar, neste caso for a cima, isto á determinada de cima para baix soberania nacional, a vontade estatal ser o, a partir dos ção como um todo. representantes, para a popula ções de representação está em que, no primeiro caso, o O contraponto entre as concep ítico representa a vontade do cidadão és da agente do poder pol -eleitor, podendo ser atrav ção popular é participa . No segundo caso, o da soberania nacional, o representante do povo autor e ator ao mesmo tempo, criando e traduzindo a vontade do povo. Desse modo, Dias é o representante, que institui (2002) aponta para a verdadeira fonte de poder que, neste caso, a vontade que representa. ública tem um lugar central no processo de Conforme Fedozzi (2000 b), a esfera p ção e justificação das decisões políticas, sua validação e efetividade. É como uma fundamenta ões políticas previamente arena onde digladia a vontade coletiva e, em lado oposto, as decis acertadas. “público” aparece, desde os gregos antigos até o Iluminismo, em Kant. O conceito de á foi visto, Habermas (1984) vê a esfera pública , como uma terceira arena solitária, Como j

ência das profundas entre a sociedade civil e a autoridade do Estado, em decorr ções que surgiram com o advento da modernidade. transforma ço público tem uma De acordo com Fedozzi (2000 b, p. 41), para Arendt (1974) o espa ção estreita com cidadania, quando é relacionado com o “mundo compart rela ilhado com os ão é propriedade privada dos indivíduos e nem do poder estatal”. outros, que n çar a democracia, deve prevalecer o princípio da igualdade, Assim, para se poder alcan ção humana através das instituições, em confronto com a ção resultante da organiza diferencia ço público é onde os homens, por meio humana do mundo privado. Para Arendt (1974) o espa de procedimentos discursivos, da pluralidade humana, dos argumentos, conseguem ção de um mundo comum, legitimado pelo reconhecimento úblico compartilhar a constru p desses mesmos homens. à O conceito de cidadania emerge, assim, como o direito a ter direitos, referindo-se ção do espaço público, como base do mundo comum. Por isso, não ter acesso à esfera dissolu ública é não ter acesso à igualdade, pois a desti ção da cidadania e a limitação à esfera p tui ção dos direitos, já que eles só existem em função da diversidade privada significam a priva dos homens. ção como forma de participar do poder político, a diferenciação entre Logo, a publiciza ítico e poder ômico, o debate público, crítico e racional sobre as decisões da poder pol econ à esfera material são características de um autoridade do Estado que diziam respeito apenas ômeno político moderno. fen á foi visto em Habermas, a esfera pública é ância Dessa forma, conforme j a inst ítimo, onde se dá o intercâmbio discursivo dos cidadãos. Esse poder geradora de poder leg árias comunicativo gerado tem prioridade sobre o poder administrativamente gerado pelas v âncias burocráticas estatais. inst ública e os procedimen áticos de formação de opinião e vontade A esfera p tos democr ítica devem ser fortes, a fim de se firmarem contra os poderes – ômico e pol econ ção popular se dê, efetivamente, na construção de um viés administrativo, para que a participa alternativo da democracia representativa em crise. No final dos anos setenta, com o abrandamento do regime militar, a sociedade ça a ensaiar a retomada da democracia plena que havia sido tensionada 1964, brasileira come com o golpe militar. último Presidente m Em 1974, foi empossado o pen ilitar, o General Ernesto Geisel, que “abertura” política. Nesse mesmo ano, ocorreram as eleições para o iniciou o processo de âmara, nas quais o governo militar perdeu a maioria de dois terços, que até Senado e a C

ía. O General Geisel ável, em 1978, pela revogação do AI aquele momento possu foi o respons - 4 évia. 5 e pelo fim da censura pr último Presidente militar no poder o General João Batista No ano de 1979, com o Figueiredo, foi aprovada no congresso uma lei de anistia. Ainda em 1979, aboliu-se o ça Renovadora Nacional bipartidarismo, extinguindo-se a Alian - ARENA e o Movimento ático Brasileiro ático Social Democr - MDB. A primeira transformou-se em Partido Democr ático Brasileiro (PMDB). (PDS), e o MDB deu lugar ao Partido do Movimento Democr “abrigados” no antigo MDB dividiram Os trabalhistas que, estavam -se em dois grupos: um grupo re-fundou o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), outro grupo fundou o ático Trabalhista (PDT). Outro grupo originário do MDB, os chamados Partido Democr ém, logo após, voltou a fundir moderados, agrupou-se em torno do Partido Popular (PP), por - se com o PMDB. “a grande novidade no Em 1980, de acordo com Carvalho (2004, p. 176) surgiu: ítico partidário”, é fundado o Partido dos Trabalhadores (PT), e o país passa, em campo pol íticos. um primeiro momento, a contar com cinco partidos pol ção dos principais partidos políticos que Desta forma, vai sendo formada a composi ão participar dos processos eleitorais da “Nova República”. ir à “abertura”, outras medidas que buscava Dando prosseguimento m fortalecer a ções diretas para governadores de estado. democracia, foram tomadas: em 1982 ocorreram elei ção popular foi à campanha pelas eleições diretas, porém, a Em 1984, o auge de participa ções diretas, em 1985, foi derro emenda que garantiria as elei tada no Congresso. ção e de A Constituinte de 1988 foi um marco no processo de redemocratiza ção da participação popular. Como prova deste fato, essa Constituição passou ser consolida “Constituição Cidadã”. conhecida como a ão abordadas as orige ísticas dessa participação popular, A seguir, ser ns e as caracter çamento Participativo de Porto Alegre; da criação dos evidenciada no caso do: Or Conselhos ção da Consulta Popular do Regionais de Desenvolvimento (COREDES); e da constitui Governo Antonio Brito.

4 º 5 (AI “foi o mais radical de todos, o que mais fundo atingiu O Ato Institucional n -5), conforme Carvalho: íticos e civis. O Congresso foi fechado, passando o Presidente, general Costa e Silva, a governar direitos pol ” ditatorialmente.

2. EXPERIÊNCIAS RECENTES DA PARTICIPAÇÃO POPULAR NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

ítulo, foram evidenciadas as diferentes concepções de democracia no No primeiro cap ática. Uma concepção denominada democracia representativa, e interior da teoria democr ções agrupadas pelo que se chamou de “teorias alternativas” da outras duas concep ção do popular nas decisões públicas é um dos diferenciais democracia. O papel da participa “teorias entre os defensores da democracia representativa e os representantes das ”. alternativas “alternativas” de democracia começaram a ser A partir dos anos sessenta as teorias formuladas com o objetivo de garantir um aprofundamento da democracia no cotidiano e, üentemente, aumentar a participação dos grupos sociais na tomada de decisões. conseq ções nos sistemas políticos do ocidente. As novas teorias acabaram criando modifica ém na maioria dos países da América do Sul, devido aos regimes No Brasil, como tamb ências de participação começaram a surgir apenas na metade do militares existentes, as experi s ém, conforme já discorrido no capítulo anterior, foi só com a anos setenta. Por ção do país que estas experiências tiveram uma difusão maior. redemocratiza ências de participação popular na gestão pública foram Nos anos 70, algumas experi ências de Piracicaba (SP), Boa Esperança (ES) e desenvolvidas, com destaque para as experi “ensaios” de participação popular podem ser classificados de acordo com Lages (SC). Estes ências de uma participação comunitária. Gohn (2001), como experi ção comunitária cor A participa responde ao fortalecimento da sociedade civil com base ção com as estruturas do Estado. De acordo com Gohn (2001, p. 16): “a na integra ção corporativo ária se caracteriza como uma forma institucionalizada. Os participa -comunit grupos organizados devem participar no interior dos aparelhos de poder estatal de forma que úblico e do privado possam se fundir”. as esferas do p “novos” partidos políticos iniciam sua participação em Com o fim do bipartidarismo, ário nacional, primeiramente, ção de eleições diretas para processos eleitorais no cen via realiza escolha de governadores em 1982 e, posteriormente, em 1985 para prefeitos e vice-prefeitos órios, e nos municípios que eram considerados áreas de nas Capitais de Estados e Territ ça Nacional.5 Seguran

5 º 7.332, de 1º de julho de 1985, que estabeleceu normas para a realização de eleições De acordo com a LEI N õe sobre o ali á outras providências. em 1985, disp stamento eleitoral e o voto do analfabeto e d

época o deb ções sobre uma maior participação popular na Nesta ate e as reivindica ão publica vão crescendo, à medida que o país passa a viver períodos de maior “abertura” gest ítica. A medida que aumentam as reivindicações por uma maior participação, tais pol ências tam ém vão sendo consolidadas. experi b ão é só no campo político partidário que as transformações ocorrem em virtude da N “abertura” política. O movimento sindical vai se reorganizando no país, com a realização de érie de greves. Este movimento ficou conhecido co “novo sindicalismo”. Resultado uma s mo à realização, ainda em 1981, da primeira Conferência Nacional da Classe disso foi ções sindicais nacionais, Trabalhadora (Conclat), que em 1983 deu surgimento a duas organiza Única dos Trabalhadores (CUT) e Coorde ção Nacional da Classe Trabalhadora a Central na (Conclat). ém sofreu modificações nesta época. As Comunidade O movimento popular tamb ís, inclusive em áreas rurais. Nas cidades, Eclesiais de Base (CEBs) se expandem pelo pa êm uma sobretudo nos grandes aglomerados populacionais, dois outros movimentos urbanos t ão, o movimento dos favelados e as associações de moradores. expans ídos no De acordo com Sobottka (2004) os movimentos sociais e populares constitu íodo de redemocratização do país, tiveram a possibilidade de at és da participação, per rav íticas sociais. Segundo Fleury (1994, p. 221 apud Sobottka, 2004, p. 96): “a influenciar nas pol ção é assumida pelos movimentos com condição imprescindível para a melhoria democratiza ções de vida, na medida em que o inst de suas condi rumento que lhes pode garantir a sua ão é sua experiência de organização e de participação”. capacidade de press Tanto o movimento sindical, como as Comunidade Eclesiais de Base (CEBs), e os ções de moradores de bairro, movimentos dos favelados e as associa tiveram um papel ção dos antecedentes de participação popular no Estado. significativo na contribui ção popular na gestão pública foi o caso do Um dos marcos fundamentais de participa çamento Participativo, implementado na prefeitura de Porto Alegre pelo P Or artido dos Trabalhadores (PT). O que facilitou ao Partido dos Trabalhadores eleger seus candidatos por ões consecutivas ao comando da prefeitura. quatro gest ência do Orçamento Participativo de Porto Alegre será Devido a este fato a experi álise ção deste capítulo, com a finalidade de compreender as objeto de an da nossa primeira se ências recentes da participação popular no estado do Rio Grande do Sul. Esta seção experi ém possibilitará um melhor entendimento da experiência de implantação do Orçamento tamb ítulo. Participativo no estado do Rio Grande do Sul objeto do terceiro cap

óricos da participação Ainda dentro desta perspectiva de analisar os antecedentes hist ão pública do Estado, será realizada na segunda seção deste capítulo uma popular na gest álise da im ção dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES). Na an planta üência será analisada a implantação do processo da Consulta Popular, no Governo de seq Antonio Britto, durante os anos de 1995 e 1998.

2.1 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO DE PORTO ALEGRE

ção não é realizar uma análise da implantação, do funcionamento Objetivo desta se çamento Participativo de Porto Alegre, até porque existe interno, do desenvolvimento do Or érie de outros trabalhos que já analisaram estas e outras variáveis em diversas linhas uma s êmicas.6 acad éia central desta seção é resgatar alguns elementos que tiveram contribuição na A id “gênese e história” do Orçamento Participativo de Porto Alegre, tendo como objetivo explicar ção popular na gestão resumidamente de que forma funciona este instrumento de participa ública da Prefeitura Municipal de Porto Alegre. p écada de 50, o país passa a viver um novo modelo de desenvolvimento A partir da d ócio ômico, deixa de ser agrário s -econ -exportador para tornar industrial e urbano, o que vai ção nas cidades. O Rio Grande do Sul, apesar das suas ocasionar um aumento da popula ísticas culturais e econômicas distintas, não se difere em muito deste “novo” modelo. caracter ão Metropolitana de Porto Alegre (RMPA) passa a contar com 31,5% da população A Regi ção a 18,9% em 1960.7 total do Estado, em contraposi

6 ários estudos podemos destacar alguns que não estão referenciados na bibliografia deste trabalho: Entre os v ância executora do planejamento: o cas çamento GIACOMONI, James. A comunidade como inst o do or ção de mestrado. Universidade Federal do Rio Grande do Sul. 1993. participativo de Porto Alegre. Disserta ÚJO, Margarete Panerai. Orçamento participativo e a formação para a cidadania. Dissertação de datilo.; ARA ícia Universid ólica do Rio Grande do Sul. 1999. datilo; PEREIRA, Jaqueline Rosa. A mestrado. Pontif ade Cat ítica do povo: o orçamento participativo em questão. Dissertação de mestrado. Pontifícia Universidade pol ólica do Rio Grande do Sul. 2001. datilo; D’AVILA FILHO, Paulo Mesquita. Cat Democracia, clientelismo e ência do orçamento no modelo de gestão pública da cidade de Porto Alegre. Tese de cidadania: a experi ário de Pesquisa do Rio de Janeiro. 2000. datilo; SCHMIDT, Davi Luiz. A doutorado. Instituto Universit ção da cidadan ção do cidadão para a coisa pública, através da participação no processo do desidiotiza ia: a forma çamento participativo de Porto Alegre, entre 1989 e 1992. Dissertação de mestrado. Universidade Federal do or Rio Grande do Sul. 1994. datilo.

7 Conforme FEDOZZI, Luciano.

ção na RMPA vai ocasionar uma expansão dos núcleos favelados O aumento da popula na cidade. De acordo com a Secretaria de Planejamento Municipal da Prefeitura Municipal de ção favelada Porto Alegre (SMP/PMPA) em 1951 a cidade possui 04 vilas, a popula ção porto época. Em 1972/73 a população representava 4,13% da popula -alegrense na mesma ção total, e existem 124 vilas na cidade. favelada cresce para 11,14% da popula úmeros retratam a evolução do quadro social ção Estes n vivido por esta popula ários problemas enfrentados estavam: a falta de acesso à moradia, aos favelada, entre os v ásicos e o empobrecimento destas famílias. equipamentos urbanos b ó vai agravar No decorrer dos anos sessenta e setenta este quadro s -se, pois a partir de ão nomeados pelo governo 1964 todos os prefeitos das capitais dos Estados brasileiros s último prefeito eleito foi Sereno Chaise do antigo Partido Trabalhista Brasileiro federal, o íticas baseadas (PTB) cassado com o golpe militar. Os prefeitos nomeados tiveram suas pol ões tecnocráticos, em que esta população favelada não tinha direitos e nem voz por padr úblico. Da mesma forma que no restante do país, a cidade de Porto Alegre perante o Poder P passa contar, a partir do final dos anos setenta, com movimentos sociais que exigem o seu “direito a ter direitos” e a solicitar o seu reconhecimento legítimo de representar parte da ção. popula ção da população favelada de Porto Alegre se deu através da criação de A organiza ções de Moradores (AM’s). D Associa e acordo com Fedozzi (2000 a) parcelas significativas ções contribuíram para que em 1977 a Federação Rio ções destas associa -grandense de Associa árias e Amigos de Bairro (FRACAB) fossem retomadas e redemocratizadas. Fundada Comunit üenta a FRACA ência política e dependência financeira nos anos cinq B encontrava-se sob influ ção foi possível fomentar a organização inicial do do Estado, com a retomada da Federa movimento urbano e suas lutas. ão de Associações de Moradores de Porto Alegre (UA Em 1983 foi criada a Uni MPA), ção da UAMPA diversas ações foram realizadas pelos anterior a este processo de cria movimentos de moradores. De acordo com Fedozzi (2000 a, p. 45): A criação da UAMPA não pode ser interpretada como conseqüência natural do processo de construção dos diversos movimentos de base que vinham acontecendo desde o final dos anos 70, embora evidentemente essas mobilizações na vilas e regiões demonstrassem um novo momento de insubmissão de parcela das classes subalternas. Isso porque o surgimento da UAMPA também se deu, e muito, à ação empreendida por uma vanguarda de lideranças comunitárias vinculadas a partidos de oposição ao regime ditatorial, cuja influencia abrangia cerca de um terço das AM’s existentes naquele momento.

é muito positiva a cr ção da União de Associações de Moradores de Se por um lado ia ública na cidade, a forma de Porto Alegre (UAMPA), no sentido de criar uma nova esfera p ção desta nova entidade trouxe preocupação. Mesmo reconhecendo seu como se deu a cria ção ao regime militar, ção se deu basicamente por uma vanguarda de papel de oposi sua forma ças, que estavam mais preocupadas em reproduzirem a cartilha de seus partidos do que lideran álogo com a população das favelas. Apesar disto o papel com estabelecimento de um di íodo, foi importante tanto no aspecto de debater o desempenhado pela UAMPA, neste per à cidade e à cidadania, como para a criação de novas associações. direito ática com a chamada “Nova República”, neste Em 1985, o Brasil entra na era democr ções diretas para P mesmo ano ocorreram elei refeitos nas Capitais de Estados. ção direta para prefeito das capitais realizada, após duas décadas de Na primeira elei preitos nomeados pelo governo federal os porto-alegrenses elegem Prefeito Municipal, Alceu áti ário do Collares, representante do Partido Democr co Trabalhista (PDT), partido origin á discorrido na seção 1.3.1. A eleição de Collares demonstrou a antigo MDB, conforme j ça que o trabalhismo úchos.8 for -populista ainda exercia sobre os ga ês anos de duração, de 1986 a 1988, C Com um mandato de tr ollares assumiu a ção em geral, em função Prefeitura de Porto Alegre sob grande expectativa, tanto da popula ários anos de ausências de eleições para prefeito da capital, como dos movimentos dos v ários, em função da promessa de mudança nas relações e úblico e os comunit ntre o Poder P mesmos. ção com os movimentos comunitários, o governo A fim de estabelecer uma nova rela ém õe a criação dos Conselhos Populares, com objetivo de estabelecer um rec -eleito prop ção. A proposta de criação do Consel ício, uma série sistema de participa ho gerou, desde o in ências entre o Executivo e os movimentos comunitários. de diverg ências podemos destacar as seguintes. Ao invés de Conselhos Entre as diverg ários defendi Populares, conforme o proposto pelo Executivo, os movimentos comunit am que ção de Conselho Municipal, esta divergência quanto ao o conselho recebesse a denomina ência em relação a que espaço de participação nome do conselho, trazia no fundo uma diverg ão pública estava sendo proposto. Se um espaço situado na esfera pú na gest blica, no caso dos ço na administração do município, no caso dos Conselhos Conselhos Municipais, ou um espa

8 Antes do golpe militar de 1964, o Estado do Rio Grande do Sul era governado por Leonel Brizola, a Prefeitura de Porto Alegre era governada por Sereno Chaise, ambos pertencentes ao antigo Partido Trabalhista Brasileiro ós a volta do exílio Le (PTB). Ap onel Brizola perdeu legalmente a sigla PTB para um grupo ligado a familiares úlio Vargas. Em função deste fato passaram adotar a sigla PDT. de Get

ências foram: a) quanto à composição do conselho; b) sobre a Populares. As outras diverg revogabilidade dos mandatos; c) se seriam conselhos consultivos ou deliberativos; d) o jetton pagamento de para os integrantes. ós uma série de debates ao longo do ano de 1986, muitas divergências entre o Ap ários perduraram. Porém, em janeiro de 1987 um Projeto Executivo e os movimentos comunit âmara Municipal de Vereadores, buscando a regulamentação dos de Lei foi enviado a C ém encontrou resistências. Em função da possibilidade de Conselhos Populares, onde tamb ão aprovação do Projeto de Lei, o mesmo foi retirado do plenário pelo Executivo. n íodo sem a implantação de medidas que Passando, desta forma, um longo per ção popular na gestão pública. Porém, no final do ano de garantissem um sistema de participa ção dos Conselhos Populares. De 1988 o Executivo re-encaminhou o Projeto de Lei de cria acordo com Fedozzi (2000 a, p. 50): Dessa vez, porém, possivelmente por causa da nova conjuntura local política local, isto é a vitória da Frente Popular nas eleições municipais de 1988, a Câmara de Vereadores, reunida extraordinariamente no final desse ano, aprovou o Projeto dos Conselhos Populares, o qual foi sancionado pelo Prefeito Collares no último dia de seu mandato, em 30 de dezembro de 1998.

A referida Lei aprovada e sancionada pelo Prefeito Collares, foi denominada de Lei º 195/88, previa a implantação de 17 C Complementar n onselhos Populares. Cabe aqui um breve destaque pelo ato do Prefeito Collares em sancionar uma Lei apenas um dia antes do érmino de seu mandato. Prática esta que conforme veremos, na próxima secção, também foi t ção dos COMUDES. adotada na regulamenta ções para prefeitos, desta vez o partido No ano de 1988, ocorreram novamente elei é o Partido dos Trabalhadores, que elegeu prefeito Olívio Dutra com 34% dos votos. vencedor âmara de Vereadores, a coligação denominada de Frente Popular (FP), que era Para a C composta pelo Partido dos Trabalhadores (PT) e pelo Partido Comunista Brasileiro (PCB), ção a elegeu uma bancada de 10 vereadores. Sendo 09 vereadores do PT, em contraposi ção de 1985 que tinha elegido apenas 01 vereador, e 01 vereador pelo PCB.9 elei O novo governo da Frente Popular, que assumiu a Prefeitura em 01 de janeiro de 1989 ência de regulamentar e aplicar a Lei dos Conselhos Populares no deparou-se com a conting ção, assim como, no interior dos prazo de 180 dias. No interior da nova administra ários, vários foram os debates a respeito deste assunto, tendo em vista movimentos comunit

9 ão tendo elegido o Prefeito Municipal o Partido Democrático Brasileiro (PDT) elegeu 11 vereadores, Embora n formando a maior bancada isolada no Legislativo.

ção como os movimentos comunitários tinham discordância em que tanto a nova administra ção à forma pela qual a participação popular ocorreria. rela ípio ela ânica Municipal (LOM), Assim, em 1990, o munic bora e aprova a nova Lei Org ção da Constituição de 1988, com a LOM o problema ocasionado com as conforme determina ências quanto ao conteúdo da Lei dos Conselhos ficou resolvido, pois a nova LOM diverg ários dispositivos de ção popular e de reforma urbana. Destaca contemplou v participa -se que ânica Municipal estava prevista a participação da população na elaboração do na Lei Org çamento definindo as prioridades para o investimento público, conforme seu artigo 116. or Segundo Feddozzi (2000, p. 59): A tentativa de implantar um processo participativo na gestão municipal de Porto Alegre não iniciou com a criação do OP, em 1989. Antes de um procedimento meramente dedutivo a plataforma dos partidos que passaram a dirigir o Executivo Municipal, a instituição da participação nas definições do orçamento municipal ocorreu através de um processo de tensão e de confronto com as experiências anteriores, num contexto de acirrada disputa entre diferentes projetos políticos e ideológicos.

ção popular na gestão pública, Desta forma, fica evidente que para garantir a participa ão bastava à criação de uma Lei sobre a participação dos cidadãos, era necessário que se n ção dos mesmos, mas muito mais que incentivar era necessário incentivasse a real participa údo dessa participação. debater-se sobre o real conte ítica de descentralização, que geralmente tende a garantir maior Assim como a pol ção, que também é fruto de disputa entre as forças políticas historicamente participa áticas e as forças conservadoras. O ão da participação popular na gestão democr sucesso ou n ública também depende da disposição do Executivo em garantir que a mesma seja p ão administrativa. incorporada na sua gest çamento Participativo de Porto Alegre possui uma Conforme Dias (2002, p. 116) o Or “não existe nenhum constrangimento legal que obrigue autonomia relativa devido ao fato que: árias originarias do OP, em projetos de Lei”. o Executivo a transformar as demandas comunit ção desta secção, não é realizar uma análise detalhada do Orçamento A inten à própria sua Participativo de Porto Alegre, mas, apontar alguns elementos anteriores ção em 1989, apontar apenas alguns elementos da estrutura e do processo de implanta ção do Orçamento Participativo de Porto Alegre, que sejam úteis no entendimento elabora do çamento Participativo implementado no Estado do Rio Grande do Sul em 1999. Or ão pública do orçamento Assim, em agosto de 1989, iniciou-se o processo de discuss óximo ano, através da Secretaria de Planejamento Municipal (SPM), em um primeiro para o pr

ões, onde foram realizadas as explicações sobre a momento, a cidade foi divida em cinco regi ção do orçamento, com a constatação da necessidade de ampliar o debate a proposta de elabora ões. cidade foi novamente divida, desta vez em 16 microrregi çamento Participativo de Porto Alegre está De acordo com Fedozzi (1997, p. 111) o Or ês princípios básicos: baseado em tr a)regras universais de participação em instâncias institucionais e regulares de funcionamento; b) um método objetivo de definição dos recursos para investimentos, que perfazem um ciclo anual de atividades públicas de orçamentação do Município; e c) um processo decisório descentralizado tendo por base a divisão da cidade em 16 regiões orçamentárias.

âncias de participação popular são: o Conselho d çamento Participativo As inst o Or éias Regionais; o Fórum Regional do Orçamento; as Plenárias Temáticas; (COP); as Assembl órum Temático do Orçamento. e o F éias Regionais os moradores, os Conselhos Populares e as Participam das Assembl árias da região. Ao todo são 16 Assembléias Regionais com duas rodadas entidades comunit éias têm como atribuição recolher as demandas e priorizá durante o ano, estas Assembl -las de érios estabelecidos. acordo com os crit árias Temáticas foram criadas a partir de 1994, são ao todo árias: As Plen cinco plen ção; educação, lazer e cultura; saúde e assistência social; desenvolvimento transporte e circula ômico e tributação; e organização da cidade e desenvolvimento urbano. econ éias e as Plenárias elegem delegados que irão formar respec As Assembl tivamente o órum Regional do Orçamento e o Fórum Temático do Orçamento, que têm entre suas F ções, fiscalizar e apoiar os representantes do COP e fiscalizar as ações da Prefeitura na atribui ão ou no tema. regi á o Conselho do Orçamento Participativo (COP) é J composto por: 32 conselheiros, úmero de suplentes, eleitos nas 16 regiões; mais 10 conselheiros e 10 suplentes com igual n árias Temáticas; 01 representante da UAMPA; 01 representante do Sindicato eleitos nas Plen ários de Porto Alegre, 01 repres dos Municip entante do Gabinete de Planejamento (GAPLAN) ção de Relações Comunitárias (CRC), os últimos direito a e 01 representante da Coordena á abordado posteriormente ainda nesta secção. voto, o que ser ços efetivos de democra ão Assim sendo pode-se afirmar que os espa cia participativa s éias Regionais e as Plenárias Temáticas. Estes espaços, somados aos Fóruns e o as Assembl óprio Conselho do Orçamento Participativo são espaços de debate em uma esfera pública. pr De acordo com Fedozzi (2000 b, p. 69):

A dinâmica do OP engendra a constituição de uma esfera pública democrática que parece favorecer o exercício do controle social sobre os governantes, (..) Isso porque, na prática do OP, a legitimidade dos pleitos da sociedade civil é constituída pela mediação de critérios transparentes de justiça distributiva que tendem, no confronto entre as demandas particulares entre si, a preservar os interesses públicos como conteúdo da gestão sócio-estatal e princípio da república. . ências de p ção popular, é necessário Conforme visto, para o sucesso das experi articipa ção do Executivo em garantir que esta participação seja incorporada na sua gestão disposi óruns. administrativa, para que isto ocorresse foram criadas ou adaptadas estruturas e f ção de Relações Comunitárias (CRC), á em 1989 A Coordena criada em 1981 passou j a vincular-se ao Gabinete do Prefeito. Em 1990, foi criado informalmente o Gabinete de ção só ocorreu em 1994 e os Fóruns das Planejamento (GAPLAN), sendo que sua formaliza árias (FASCOM). Em Assessorias de Planejamento (Asseplas) e das Assessorias Comunit çamento Participativo (CROPs) e, em 1992, foram criados os Coordenadores Regionais do Or áticos, coordenadores estes subordinados a CRC. 1994, os Coordenadores Tem âncias que garantiriam a participação popul Conhecidas as inst ar e realizariam a ção entre os moradores da cidade e o Executivo Municipal, faz ário intermedia -se necess ção. conhecer as etapas do processo de participa ção das Assembléias Regionais e das Plenárias A primeira etapa, era a realiza áticas, ao todo eram re éias que ocorriam em duas rodadas. A Tem alizadas 21 assembl ço e abril, com os objetivos de: prestação de primeira, era realizada entre os meses de mar ção do plano de investimentos; eleições dos delegados que iriam contas pelo Executivo; avalia órum R çamento. Antes dessa primeira rodada de Assembléias, compor o F egional do Or ões preparatórias, organizadas geralmente pelo movimento comunitário. ocorriam reuni éias, eram hierarquizadas As demandas debatidas, nesta primeira rodada de Assembl éias, eram realizadas reuniões em termos de prioridades. Antes da segunda rodada de Assembl árias nas quais eram escolhidas três prioridades setoriais e três obras publicas a intermedi ância, e encaminhadas ao Executivo. Neste momento serem realizadas por ordem de import ém eram órum Regional do tamb escolhidos os demais delegados que iram compor o F çamento. Or éias ocorria nos meses de junho e julho, nestas A segunda rodada de Assembl éias era realizada, pelo Executivo, a apresentação da previsão de receitas e despesas Assembl ó çamento e da proposta de critérios de distribuição de recursos. Os para o pr ximo or ários expunham aos demais moradores e ao Executivo as demandas representantes comunit

ém ocorria a eleição dos delegados representantes no priorizadas e hierarquizadas, tamb çamento Participativo (COP). Conselho do Or ção do Conselho do Orçamento Participativo (COP) e dos A segunda etapa era a forma óruns de Delegados, o COP era a principal instância de participação, neste espaço é que F ção institucional visando as principa ões do OP. A eleição destes ocorria a media is decis és das chapas apresentadas em que os delegados eram eleitos delegados acontecia atrav ção de cada uma das mesmas. proporcionalmente a vota órum Regional do Orçamento Participativo e o Fórum Temático do Orçamento O F âncias colegiadas que tinham entre outras funções acompanhar a elaboração do eram inst ção das obras publicas. Plano de Investimentos e a fiscaliza última etapa correspondia à confecção do orçamento, primeiro por Por fim, a terceira e é parte do Executivo e depois por parte do COP, que discutia os itens de receita e despesas, at çamentário à Câmara de Vereadores no final do mês de o envio do Projeto de Lei Or ém de elaborar o Plano de investimento de acordo com a prioridade. Setembro, al ção foi real órico dos antecedentes da participação O objetivo desta se izar um breve hist âncias de participação e medidas administrativas popular em Porto Alegre, e conhecer as inst ão envolvidas nas etapas de elaboração do Orçamento Participativo de Porto Alegre, a que est égias adotadas pela fim de facilitar o entendimento do OP RS, bem como entender as estrat ção, esta análise será retomada no terceiro capítulo. oposi à frente do governo municipal de Porto O Partido dos Trabalhadores (PT) esteve ípio por Alegre por quatro mandatos consecutivo, ou seja, o partido governou o munic üência de alternância de poder no Executivo Municipal dezesseis anos, quebrando uma seq é então. 10 existente at ções municipais de 2004, a hegemonia do PT foi quebrada, José Fogaça do Nas elei ções no segundo turno, derrotando o Partido Popular Socialista (PPS) que venceu as elei çamento Participativo esteve presente na candidato petista. Cabe destacar que o tema do Or campanha eleitoral, de acordo com Dias (2004, p. 252): Estatisticamente, o tema do Orçamento Participativo esteve entre os mais abordados na campanha na televisão (HPGE), não apenas nos programas do PT, mas também da maioria dos programas de outros candidatos. Na campanha do segundo, o OP destacou-se ainda mais, especialmente nos programas de José Fogaça (PPS), onde constantemente se reiterava a manutenção desse mecanismo participativo nas decisões orçamentárias, em caso de vitória do candidato.

10 é então nenhum outro partido havia conseguido eleger seu sucessor. De acordo com DIAS, Marcia (2002), at

çamento Participativo, tendo a frente um novo Executivo é O funcionamento do Or ógnita de como será a partici ção popular na gestão pública, pois o conceito e as uma inc pa ção são objetos de disputas na sociedade. formas de participa

2.2 OS CONSELHOS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO – ALTERNATIVA DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

Em 1982, depois de 20 anos sem poder votar em candidatos a governador, os eleitores brasileiros puderam eleger novamente seus representantes. No Rio Grande do Sul, concorreram quatro candidatos, sendo que, posteriormente, todos seriam eleitos governadores ções. Nesta eleição, o candidato vitor em futuras elei ioso foi o representante do Partido ático Social (PDS)11 ção posterior ocorrida em 1986, o Democr , Jair Soares. Na elei ático Brasileiro governador eleito foi Pedro Simon, do Partido do Movimento Democr ção de 1 (PMDB), que havia sido o segundo colocado na elei 982. ção posterior para o Governo do Estado, em 1990, um ano após a eleição Na elei ático Trabalhista presidencial, o candidato eleito foi Alceu Collares, do Partido Democr (PDT), que havia sido o primeiro prefeito eleito em Porto Alegre, em 1985. A partir desta ção é instituído o segundo turno, Collares conquistou 45,66% dos votos, encabeçando uma elei ção formada pelo seu PDT, com participação do Partido da Social Democracia coliga Brasileira (PSDB) e pelo Partido Comunista do Brasil (PC do B). ção anterior, o Governo Collares na Prefeitura Municipal de Conforme visto na se ários, em Porto Alegre foi marcado por fortes enfrentamentos com os movimentos comunit ção da concepção da proposta de participação popular na gestão pública. O objetivo desta fun ção não é álise política da gestão do Governador eleito para um mandato de se realizar uma an é compreender a gênese da criação dos Conselhos Regionais de 1991 a 1994. O objetivo ção popular. Desenvolvimento (COREDES), enquanto instrumento de participa ídos através da Lei Nº10.283, de 17 de outubro de 1994, Os COREDES foram institu tendo por objetivo, conforme artigo segundo: A promoção do desenvolvimento regional, harmônico e sustentável, através da integração dos recursos e das ações

11 ático Social (PDS), originou O Partido Democr -se da antiga ARENA, que durante todo o regime militar foi o ós varias fusões o Partido, passou se a chamar atualmente Partido partido governista. Posteriormente ap Progressista (PP).

do governo na região, visando à melhoria da qualidade de vida da população, à distribuição eqüitativa da riqueza produzida, à permanência do homem em sua região e à preservação e recuperação do meio ambiente.

º 10.283, suas atribuições foram definidas pelo Da mesma forma, na mesma Lei N artigo terceiro e seus incisos: I – promover a participação de todos os segmentos da sociedade regional no diagnóstico de suas necessidades e pontecialidades, para a formulação e implantação das políticas de desenvolvimento integrado da região; II - elaborar os planos estratégicos de desenvolvimento regional; III - manter espaço permanente de participação democrática, resgatando a cidadania, através da valorização da ação política; IV - constituir-se em instância de regionalização do orçamento do Estado, conforme estabelece o artigo 149, parágrafo 8º da Constituição do Estado; V – orientar e acompanhar, de forma sistemática, o desempenho das ações dos Governos Estadual e Federal na região; VI – respaldar as ações do governo do Estado na busca de maior participação nas decisões nacionais.

ção dos COREDES no Estado iniciou O debate em torno da cria -se a partir de 1990 a ão Secretaria de Desenvolvimento Econômico e Social, porém sua criação legal e cargo da ent ção correram em 1994. Conforme se pode obs sua regulamenta ervar o objetivo principal da ção dos COREDES foi debater a questão do desenvolvimento regional, realizando a cria ção das políticas públicas, bem como elaborando diagnósticos que apontem para o integra desenvolvimento regional. ções a discussão do orçamento do Estado, Os COREDES tinham entre suas atribui ém seu papel principal foi o debater o desenvolvimento regional. Este papel de por ção do orçamento terá um destaque mais relevante com a introdução da Consulta democratiza á visto na próxi ção. Popular, conforme ser ma sec ção do processo orçamentário é O papel exercido pelos COREDES na elabora ão de implementar as estratégias de questionado como um desvio de sua principal miss desenvolvimento regional. Conforme Veiga (2005, p. 26): Enfim, em vez de mobilizar a capacidade de inovação dos principais empreendedores (privados, públicos e sociais) na elaboração de uma estratégia de construção da competitividade sistêmica do território, os Coredes abandonam esse objetivo central. São levados a consagrar suas melhores energias a inúmeros expedientes de varejo que possam levar este ou aquele órgão do governo estadual a

empenhar, e depois executar, esta ou aquela previsão orçamentária. Em poucas palavras: os Coredes abdicam de seu papel no atacado ao se consumirem em pequenas ações de varejo.

A estrutura dos COREDES foi definida da seguinte forma, de acordo com o artigo “I – éia Geral Regional; II – – quarto da Lei: Assembl Conselho de Representantes; III – ões Setoriais”. Diretoria Executiva; IV Comiss ção da Lei ção dos COREDES deu és do Decreto Nº A regulamenta de cria -se atrav à frente da Prefeitura 35.764, de 28 de dezembro de 1994. Da mesma forma quando esteve ão governador Collares assinou a regulamentação da Lei de Municipal de Porto Alegre, o ent ção dos COREDES nos últ cria imos dias de seu mandato que se encerrava em 31 de dezembro de 1994. “pessoas jurídicas de direito privado, O referido Decreto definiu os COREDES como: ão sob a forma de associações civis, sem fins lucrativos, tendo uma denominação organizar-se- ênc ”. Desta forma, o Estado do Rio Grande do Sul foi dividido em vinte e e abrang ia territorial ões, formando assim os COREDES. No decorrer dos anos, esta divisão passou por uma regi árias alterações, tanto em relação ao número de municípios pertencentes a um determin v ado ém em relação ao número de COREDES existentes no Estado, COREDE, como tamb ão 24 COREDES.12 atualmente s º 10.283, definiu a composição da O mesmo Decreto que regulamentou a Lei N éia Geral Regional, conforme artigo quarto do Decreto: Assembl I - os Prefeitos Municipais e Presidentes das Câmaras de Vereadores, como representantes dos poderes públicos da região; II – os Deputados Estaduais e Federais com domicílio eleitoral na região; III – um representante de cada instituição de ensino superior da região, e IV – um delgado ou seu suplente, com o representante de cada segmento organizado da sociedade civil, eleito e devidamente credenciado, por Município.

ção da Assembléia, que é o órgão máximo de deliberação do COREDE, Na composi ção, reforçando observa-se o papel relevante concedido aos representantes eleitos pela popula ção neste espaço de “participação democrática”. ainda mais o sentido da representa ção da Assembléia é o acento das instituições de Outro fato de destaque na representa ensino superior, conforme Bandeira (1999, p. 33) o papel desenvolvido pelas universidades ância para a criação dos COREDES no período de 1990 “Em foi de suma import a 1994:

12 º 42.777, de 22 de dezembro de 2003. De acordo com o Decreto N

muitos casos, as universidades serviram como principais estimuladoras do processo de ção dos conselh ção e organizando constitui os, apresentando propostas para a sua composi ários regionais”. semin ões, as universidades “assumiram literalmente” os COREDES, tendo Em algumas regi ísica e material, com profissionais capacitados para em vista que contavam com estrutura f a ção de diagnósticos para o desenvolvimento regional. elabora Em resumo o papel desempenhado pelos COREDES foi desigual no Estado, mantendo ém, para entender os mecanismos de as desigualdades regionais que nasceu para combater. Por ção popular na g ão pública, faz ário conhecer a experiência dos participa est -se necess ções quanto à forma de representatividade, é sem COREDES, que mesmo com suas limita úvida um importante instrumento de participação. d á importante para a comp ão do O papel desempenhado pelos COREDES ser reens ção do Orçamento Participativo no Estado, que será objeto do mecanismo de implanta óximo capítulo. pr

2.3 CONSULTA POPULAR NO GOVERNO ANTONIO BRITTO

ático Brasileiro (PMDB) volta Passados quatro anos o Partido do Movimento Democr a governar o Estado do Rio Grande do Sul, elegendo Antonio Britto. ção, seis candidatos disputam o pleito. Passam para o No primeiro turno da elei ívio Dutra, do Partido dos Trabalhadores (PT), este último apoiado segundo turno Britto e Ol é eleito por uma diferença de 226.527 por mais cinco partidos da esquerda. Antonio Britto ção reunia, além de seu partido, o Partido da Social Democracia sobre seu opositor Sua coliga Brasileira (PSDB) e o Partido Liberal (PL). ção com os COREDES mudou, ção por A partir de 1995, a forma de intera a articula ção e parte do Governo do Estado passou a ser realizada pela Secretaria de Coordena és do seu Departamento de Desenvolvimento Regional e Urbano. Planejamento, atrav último ano de governo, foi instituído através da Lei Nº 11 Em 1998, em seu .179, de 25 à população quanto à destinação de parcela do Orçamento de junho de 1998, a consulta direta á contemplado em seção posterior. De acordo com a Lei, o Poder do Estado, conforme ser à população, visando Executivo promoveria consulta popular direta destinar parcela do

çamento do Estado para serviços e investimentos de programas finalísticos a serem Or ídos na Proposta Orçamentária do Estado. inclu ção desta consulta popular caberia aos COREDES e aos Conselhos A organiza ão Geral de Coordenação Municipais de Desenvolvimento (COMUDES), sendo que a Comiss da Consulta Popular seria composta por representantes dos Conselhos Regionais de ção das Associações de Municípios do Rio Grande do Desenvolvimento (COREDES), Federa ção Gaúcha Municipal ão de Vereadores do Estado Sul (FAMURS), Associa ista (AGM), Uni do Rio Grande do Sul (UVERGS) e do Governo do Estado. ção da Consulta Popular ocorreu através do Decreto nº 38.610, de 25 de A regulamenta ão junho de 1998, o qual definiu que o referido processo seria coordenado por uma Comiss ário de Estado da Coordenação e do Estadual da Consulta Popular, presidida pelo Secret Planejamento e integrado por mais quatro membros titulares e quatro membros suplentes, designados por ato do Governador do Estado. A Lei previa que, pelo menos 35% dos recursos livres destinados para o investimento, ídos entre as 22 regiões dos COREDES. A partir desta distribuição, caberia fossem distribu árias, que aos COREDES elaborar uma lista de 10 a 20 obras publicas, consideradas priorit à ção popular através de urnas distribuídas nos municípios. As cinco seriam submetidas vota ão constariam no Orçamento para o próximo ano. prioridades mais votadas em cada regi ção e Planejamento. Ago/1998). (Governo do Estado do RS. Secretaria da Coordena ância da Cons ão Antonio Britto, para este trabalho consiste A import ulta Popular, gest é entender dentro de que mecanismo já existente, a nova gestão que em dois pontos. Um deles ção popular, o assumiu o governo do Estado em 1999 implementou o seu modelo de participa çamento P é entender como o Processo de Or articipativo-RS (OP-RS). O segundo ponto ção Popular (PPP) que sucedeu o OP Participa -RS foi implementado pelo governo Germano ão objetos do Rigotto, resgatando a Consulta Popular. Estes dois modelos, OP-RS e PPP ser óximo capítulo deste trabalho. pr

3- ORÇAMENTO PARTICIPATIVO RS (OP-RS) E PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR (PPP): ESTRATÉGIAS INSTITUCIONALIZADAS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

ítulo tem como objeto central, conhecer os dois modelos de participação Este cap últimos governos estaduais do estado do Rio popular adotados pelos dois Grande do Sul. A çar este objetivo será realizada inicialmente uma descrição dos dois modelos em fim de alcan ão, o Orçamento Participativo (OP ção Popular (PPP), pa quest -RS) e o Processo de Participa ra álise dos modelos, apontar os pontos de convergência e de posteriormente, realizar-se a an ência entre os mesmos. diverg é este ponto, foi necessário evidenciar as diferentes concepções no Para chegar at ática, apresentadas no pr ítulo deste trabalho, evidenciou interior da teoria democr imeiro cap -se ém o papel da participação popular nas decisões públicas e seu papel dentro das tamb ções de democracia. diferentes concep ítulo deste trabalho, procurou ência de Com o segundo cap -se demonstrar que a experi ção do Orçamento Participativo em Porto Alegre exerceu forte influência nos implanta ção adotados pelos governos no estado do Rio Grande do Sul, modelos de participa ítulo procurou ção principalmente, sobre o OP-RS. Com este cap -se demonstrar a contribui ção dos COREDES para o exercício da participação popular no estado exercida a partir da cria ítulo resgatou ção da Consulta do Rio Grande do Sul, finalizando o cap -se a implementa Popular do governo Antonio Britto. “teorias alternativas”, foi visto que a No resgate das democracia participativa foi “Nova Esquerda”, conforme aponta fortemente influenciada pelos movimentos estudantis da íticos Macpherson (1978). Para os representantes da democracia participativa, os assuntos pol devem ser amplamente debatidos. ência ção popular na gestão pública também foram fortemente As experi s de participa “novos movimentos sociais” brasileiros do final dos anos 70, que influenciadas pelos ção dos espaços públicos como forma de participar das decisões reivindicavam a democratiza úblicas, poi p s queriam participar mais do que apenas dos processos eleitorais de escolha de governantes. ção popular foram sendo implementados, no Assim, novos instrumentos de participa óruns, conselhos gestores de políticas públicas, decorrer dos anos 80 e 90, como os f ências do Orçamento Participativo. Congresso da Cidade, e diversas experi

órum Nacional de Participação Segundo Ribeiro e Grazia (2003) em pesquisa para o F ências de Popular (FNPP), entre os anos de 1997 e 2002, no Brasil, existiam 103 experi çamento Part Or icipativo. Sendo que o Estado do Rio Grande do Sul, concentrava 20% das ências, ou seja, 20 municípios praticavam o OP. experi ências de Conforme destacado, o estado do Rio Grande do Sul vivenciou duas experi ção popular na elaboração do orçamento q ão em seguida descritas, analisadas e participa ue ser é constituído por 497 municípios, tendo uma comparadas. O estado do Rio Grande do Sul ção composta de 10,2 milhões de habitantes, em uma área de 282.062 km², com uma popula ². densidade populacional de 36 habitantes por km

3.1 ORÇAMENTO PARTICIPATIVO NO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL – GESTÃO OLÍVIO DUTRA

A disputa eleitoral travada no Rio Grande do Sul no pleito de 1998 foi entre Antonio ívio Dutra, no segundo turno da eleição deu vitória para o Olívio D Brito e Ol utra candidato da ção Frente Popular, composta pelo Partido Socialista Brasileiro (PSB), pelo Partido coliga ático Trabalhista (PDT). Comunista do Brasil (PC do B) e o apoio do Partido Democr ção do çamento Participativo (OP ício O processo de implanta Or -RS) no estado teve in ém, no processo eleitoral ocorrido em 1998 o tema da participação de fato em 1999. Por á foi objeto de disputa. A coligação da Frente Popular defendeu, durante a campanha popular j ção do Orçamento Participativo no gover eleitoral, a implanta no estadual. ção, o novo governo liderado, por Olívio Dutra, deu início à Vencendo a elei ção de sua proposta de participação popular na gestão pública çamento estrutura - o Or óprio governador era considerado o seu “principal ins Participativo, conforme o pr trumento égico de gestão pública”. estrat çamento Participativo á De acordo com seu Regimento Interno, em 2001, o Or -RS est ípios: “1) assegurar a participação de todos os cidadões do estado do ancorado em quatro princ çamento com a co ção do processo e 4) RS; 2) discutir todo o or munidade; 3) auto-regulamenta ção das contas públicas”. presta à experiência de Porto Alegre, a nova administração criou De forma semelhante ção do OP estruturas para constituir as bases de operacionaliza -RS. Foram criados o Gabinete ções Comunitárias (GRC) e o Gabinete de Orçamento e Finanças (GOF), Gabinetes de Rela

status estes com de Secretarias. Da mesma forma como foi realizado em Porto Alegre, o ões, porém esta divisão do estado foi baseada na mesm estado do RS foi dividido em 22 regi a ão que já era utilizada pelos COREDES.13 divis ção do orçamento público e do Plano de Ao GOF cabia a tarefa de elabora ços, já o GRC era o órgão responsável por estabelecer as relações com a Investimento e Servi ção das atividades d çamento Participativo. Para tal tarefa o comunidade e pela organiza o Or ções Comunitárias que atuavam como GRC contava com 22 Coordenadores Regionais de Rela ção entre o Estado e as comunidades locais, sendo que a maioria de seus um elo de liga integrantes era oriunda dos movimentos sociais. çamento Participativo do RS, também possuía três etapas, sendo que antes da Or éias Preparatórias com a finalidade de divulgar primeira etapa ocorriam as Assembl ções sobre a dinâmica do OP çamento Participativo de informa -RS da mesma forma que o Or Porto Alegre. ção das Plenárias Regionais de Diretrizes e das A primeira etapa era a realiza éias Temáticas de Desenvolvimento (ATD), as assembléias ocorriam nas 22 regiões Assembl árias ocorriam no mês de março, abe em que o estado havia sido dividido. As Plen rtas a toda ção, tendo como principal função debater e definir diretrizes para a elaboração dos popula ços, para serem deliberados nas Programas de Desenvolvimento e das Obras e Servi éias Regionais e Municipais. Assembl árias Regionais de Desenvolvimento, As ATD ocorriam no mesmo dia e local das Plen ão para os Programas de nas quais eram discutidas e votadas as prioridades da regi ções de Inclusão Social; Agricultura, Desenvolvimento, entre os nove temas definidos: A ência e Tecnologia; Desenvolvimento do Tur ção; Geração de Trabalho e Ci ismo; Educa ão Urbano Renda; Meio Ambiente, Gest -Ambiental e Saneamento; Minas e Energia; e ção. Além da escolha dos temas prioritários os participantes das Transporte e Circula éias elegiam um delegado por região para partic çamento assembl ipar do Conselho do Or Participativo-RS (COP-RS). éias Públicas Municipais (APM’s) entre Ainda na primeira etapa, ocorriam as Assembl ço e maio. As Assembléias Municipais serviam também para uma prestação os meses de mar úblicos e do Plano de Investimento e Serviços (PI). Estas de contas do governo, dos gastos p éias também eram abertas a toda a população ocorriam em todos os 497 municípios. assembl

13 Para descrever a estrutura de funcionamento do OP-RS, utilizou se o Regimento Interno de 2001 do çamento Participativo e FARIA, Cláudia Feres.2005. Or

’s escolhiam três temas prioritários para Obras e Serviços a Os participantes das APM ípio ou sua região, escolhiam também três temas prioritários serem realizados pelo seu munic ência estadual. Eram 10 os temas a serem dos Programas de Desenvolvimento de abrang ários para Obras e Serviços: Agricultura; Cultura; Educação; Energia; escolhidos com priorit ão Ambiental e Saneamento; Habitação; Saúde; Segurança; e Transporte Esporte e Lazer; Gest ção. e Circula ém ocorria a eleição dos delegados, definidos de forma proporcional ao número Tamb ípio na Plenária Regional de Del de participantes, que iriam representar o munic egados. éias com até 300 participantes, tiravam proporcionalmente um delegado As assembl éia que contasse com a presença de 300 pessoas para 20 participantes, ou seja, uma assembl teria o direito a eleger 15 delegados para a PRD. Na tabela abaixo, pode-se verificar a forma ção da proporcionalidade. de aplica

º Participante ção º Delegado N Propor N Total de Delegados é 300 At 1:20 15 15 De 300 a 600 1:30 + 10 25 De 601 a 1.000 1:40 + 10 35 Acima de 1.000 1:50 + X 35 + X Fonte: Governo do Estado do Rio Grande do Sul.

árias Regionais de Delegados (PRD) ocorriam entre os meses de junho e julho, As Plen çamento Participativo RS. As PRD eram compostas por compreendiam a segunda fase do Or ária, na qual os delegados sistematizavam as dois momentos. Uma primeira Plen demandas ’s e ATD’s e elegiam os Conselheiros do COP ão votadas nas APM -RS e da Comiss ária Regional de Delegados acontecia nos meses de agosto e Representativa. A segunda Plen ária eram definidas as prioridades da região. setembro, nesta plen ão Repre A Comiss sentativa dos Delegados era formada por 10% dos delegados eleitos ípios, esta comissão além de sua função de coordenar o trabalho de em cada um dos 497 munic ção das demandas votadas em conjunto com o GOF, servia como uma ligação sistematiza çã entre a popula o e o Estado. última etapa acontecia com a posse do Conselho do Orçamento A terceira e – Participativo RS (COF-RS). O COP-RS era composto por 204 conselheiros, sendo 160 ão). Os conselheiros eleitos e 44 conselheiros indicados pelos COREDES (02 por regi ídos da seguinte forma: 69 membros distribuídos conselheiros eleitos eram distribu

à população de cada região sobre o total da população do Estado, proporcionalmente ínimo de dois por região, 69 conselheiros distribuídos proporcionalmente à respeitando o m ção nas APM’s de cada região e 22 conselheiros eleitos na ATD. O GRC e o GOF participa ém sem direito a voto. indicavam dois representantes e dois suplentes, por ção do COF çamento do A fun -RS era de discutir, elaborar, apreciar e fiscalizar o or ça no funcionamento do Orçamento Estado, bem como deliberar sobre qualquer mudan – Participativo RS. çamentários eram debatidos pelo COF çamentária Dois documentos or -RS: a Matriz Or ços. A Matriz Orçamentária constituía ão e Plano de Investimento e Servi -se de uma previs ção dos gastos do Governo Estadual. Estes gastos correspondiam desde detalhada da distribui ívida com a União, transferências aos despesas com custeio, pessoal, pagamento da d ípios, Assembléia Legislativa, Poder Judiciário, Ministério Público, além dos recu munic rsos áter regional e estadual. para investimentos de car á no Plano de Investimento e Serviços (PI), o governo apresentava detalhadamente J ços e programas de desenvolvimento que seriam executados a cada ano, todas as obras, servi ções. Estes dois documentos constituíam– com valores a serem investidos e suas localiza se na ção do orçamento público pelos conselheiros, maneira de realizar o controle e a fiscaliza ção em geral. delegados e a popula ós este debate inicial no COP çamentária e do P Ap -RS sobre a Matriz Or lano de ço, os conselheiros levavam esta proposta para debate nas 22 regiões do Investimento e Servi OP-RS, com a finalidade de deliberar sobre uma proposta final. Os delegados regionais e ças ou não na proposta apr municipais, a fim de deliberar sobre mudan esentada, levavam em érios: 1) as prioridades decididas pela população e 2) os critérios progressivos conta dois crit ção de recursos entre as regiões. de distribui ões do OP Depois de debater sobre as propostas nas 22 regi -RS, o Conselho do çamento Partici Or pativo-RS reunia-se novamente com a finalidade de deliberar sobre a çamentária final e apresentar ao governador do Estado. Que posteriormente faria a proposta or çamento do Estado a Assembléia Legislativa, para que esta entrega do Projeto de Lei do Or ção e posteriormente votasse o Projeto de Lei. Com isso encerraria se a última realize aprecia çamento Participativo etapa do Or -RS.

3.2 PROCESSO DE PARTICIPAÇÃO POPULAR – GESTÃO GERMANO RIGOTTO

ções de 2002 ocorreu novamente uma disputa entre o Partid Nas elei o dos ático Brasileiro (PMDB), porém são Trabalhadores (PT) e o Partido do Movimento Democr outros os candidatos. O novo governador eleito foi Germano Rigotto, derrotando o candidato ívio Dutra, Tarso Genro. A coligação denominada União pelo do governador Ol Rio Grande era formada pelo PMDB, Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) e pelo Partido Humanista da Solidariedade (PHS). O candidato a Vice-Governador foi o vereador de Porto Alegre Antonio Hohlfeldt do PSDB. á em seu primeiro ano de governo, em çou o seu modelo de J 2003, o atual Governo lan ção popular. O chamado Processo de Participação Popular (PPP), substituindo o participa ção política do Processo de Participação Popular (PPP) antigo modelo, o OP-RS. A condu és do G íticas Públicas. cabe ao Vice-Governador, atrav abinete de Pol 14 ípio de Porto Alegre, O Vice-Governador, Antonio Hohlfeldt foi vereador no munic exercendo por cinco mandatos consecutivos, inicialmente filiados ao Partido dos ítico, o Trabalhadores, rompeu com o Partido no ano de 1994. A partir desse rompimento pol ão só passou apenas a ser mais um vereador na oposição, mas um dos vereador Hohlfeldt n áveis pelo fortalecimento da oposição no legislativo.15 principais respons ção do processo de construção da chapa majoritária co ção Quando da realiza liga “União pelo Rio Grande”, outros nomes foram indicados para concorrer a Vice -Governador. ísticas destacadas na defesa da indicação do nome de Antonio No entanto, entre as caracter “por representar uma boa perspectiva de votos Hohlfeldt foram que este em Porto Alegre, ter ânsito na região metropolitana e ser um conhecedor das estratégias do PT, além de bom tr áter agregador, era o mais cotado para assumir a vaga.”16 possuir um car Conforme se pode ção acima, um dos elementos destacados ção de seu nome para verificar na afirma para a defini égias políticas do Partido dos concorrer, foi que o mesmo era conhecedor das estrat Trabalhadores. ção do OP Diferentemente do que ocorreu com a implementa -RS, o Processo de ção Popular (PPP), logo no seu primeiro a Participa no de funcionamento, foi implementado és da modificação de Leis e Decretos. atrav ção do PPP foi a Lei Nº 11.179 de 1998, Assim sendo, a base legal para a introdu á visto na seção 2.3. Desta forma o Governo que assumiu em 2003 introduziu conforme j

14 Antonio Hohlfeldt foi o primeiro vereador eleito pelo Partido dos Trabalhadores em Porto Alegre em 1985. 15 çamento Participativo e o dilema da Conf. DIAS, Marcia Ribeiro. Sob o signo da vontade popular: o Or âmara Municipal de Porto Alegre. Belo Horizonte: Editora UFMG; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2002, p. 190. C 16 ão pelo Rio Grande. Porto Alegre: Mercado Aberto, 2003, p. 27. HOHLFELDT, Antonio [org.]. Paix

ções º 11.920 de 10 de junho de 2003, que por sua vez altera na Lei anterior, editado a Lei N ção popular no Estado do Rio Grande do Sul. Cabe foi o referencial legal para a participa ário: “transformar a participação popul destacar que, para o atual governo, era necess ar em lei, ção na vida política do Estado”17 para que ela se integre, definitivamente como uma institui ção da regulamentação através de Lei, o modelo de participação adotado pelo Em fun á uti último governo Rigotto, ficou conhecido como Consulta Popular, nome este j lizado pelo governador do PMDB em 1998. ção Popular, de acordo com o governo está baseado em cinco O Processo de Participa “1) Valorização dos COREDES e das lideranças municipais; 2) Assembléias diretrizes: ão; 3) O eleitor defi abertas a todo o cidad ne as prioridades com seu voto na urna; 4) Mais ões mais pobres; 5) Transparência na elaboração do Orçamento”. recursos para as regi ção do processo de Consulta Popular é realizada anualmente através de A regulamenta ção Popular no ano de 200518 Decreto, por exemplo, o Processo de Participa , foi definido és do Decreto Nº 43.858 de 01 de junho de 2005. atrav é coordenado por uma Comissão Estadual, presidida O processo de Consulta Popular pelo Vice-Governador do Estado, composta por 12 representantes titulares e respectivos suplentes, sendo 06 representantes do governo, dois representantes do Gabinete do Vice- ção e Planejamento, um Governador, dois representantes da Secretaria da Coordena representante da Secretaria do Desenvolvimento e dos Assuntos Internacionais e um representante da Casa Civil. ção da sociedade civil é formada por quatro representantes dos A representa ção das Associações de Municípios do Rio Grande COREDES e um representante da Federa ção Gaúcha Municipalista (AGM) e u ão de do Sul (FAMURS), um da Associa m da Uni Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS). ão Estadual, além da divulgação do processo da Consulta Popular, Cabe a Comiss ção, bem como também definir sobre os definir os procedimentos e supervisionar a sua realiza ão casos omissos ou n previstos no Decreto. ção das Audiências Públicas Regionais (APR), e das Assembléias A organiza ência dos COREDES e COMUDES. Municipais e Regionais era de compet à realização das APR’s, aos COREDES os O Poder Executivo fornecia, anteriormente, ços, bem como as restrições determinadas pela valores destinados aos investimentos e servi

17 Conforme site em http//www.gvg.rs.gov.Br, acessado em 10 de outubro de 2004. 18 ção referente ao Processo de Participação Popular (PPP) terá como referência o ano de 2005. Toda a descri

ção. Fornecia também uma lista de investimento ção de valores legisla -tipo com indica ários médios. unit ências Públicas Regionais em cada uma das Os COREDES organizavam as Audi õ regi es, com a finalidade de apresentar a realidade financeira do Estado, os programas de égicas que contribuíram para o interesse do Governo e definir as diretrizes estrat ão. desenvolvimento da regi ’s, os COMUDES, em parcerias com os COREDES, Realizadas as APR organizavam éias Municipais, que tinham como objetivo propor as prioridades de investimento, as Assembl éia opinar sobre programas de desenvolvimento e eleger representantes para a Assembl ípios que não possuíam COMUDES tinham uma comissão Regional. Os munic municipal designada pelos COREDES. ção dos COMUDES foi fortemente incentivada pelo Cabe destacar que a implanta º 42.293 de 11 de junho de 2003, que governo do Estado, conforme previsto no Decreto N regulamenta o processo de Consulta Popular 2003, que neste ano ainda poderiam participar do ípios que não tivessem implementado os COMUDES ou tivessem processo os munic à legislação outros Conselhos já existentes. adequado éias Municipais eram abertas a todos os cidadãos, com direito à voz e As Assembl íam domicilio eleitoral no município de realização da assembléia. Cada voto, que possu éia Municipal elegia proporcionalmente um delegado para cada 200 participantes, Assembl ínimo, um delegado por município. garantindo, no m ção das assembléias municipa Depois da realiza is, os COREDES organizavam as éias Regionais, com o objetivo de sistematizar as prioridades regionais de Assembl ários para o desenvolvimento regional e definir investimentos, indicarem os programas priorit ções de investimento e serviços que seriam inc ídos da cédula para a votação. as op lu éias Regionais com direito a voz e voto, os membros Faziam parte das Assembl ários do COREDE, um representante de cada COMUDE da região, além dos delegados estatut éias municipais. Tantos os COREDES como os eleitos nas assembl COMUDES organizavam ões Regionais ou Municipais, para que estas realizassem o processo de Consulta as Comiss Popular. O grande diferencial na estrutura do processo de Consulta Popular foi sobre a forma de ão final. Cabendo a todos os cidadãos, através decis do voto secreto, em urna ou por meio ônico a escolha de três programas prioritários para a inclusão no orçamento. A votação eletr única data em todas as regiões, data esta a ser definida pela Comissão ocorria em uma Estadual.

3.3 ANÁLISE COMPARATIVA DOS DOIS MODELOS: OP E PPP

ós a realização da descrição dos dois modelos de participação popular adotado no Ap ção tem o objetivo analisar, a partir de quatro pontos, as principais governo do estado, esta sec ças entre os dois modelos objetos deste trab diferen alho. ças e também pontos de Claro, que os modelos estudados possuem outras diferen ência. A partir do órico adotado no primeiro capítulo, entendo que estes converg referencial te ão os mais relevantes para compreender estes mecanismos de incen quatro pontos s tivo a ção popular na gestão pública, serão também utilizado para a realização da análise, as participa ências recentes da participação popular no Estado do Rio Grande do Sul estudados no experi ítulo. segundo cap álise será em relação i ção jurídica dos modelos O primeiro ponto de an nstitucionaliza á as normas do analisados, o OP-RS tem suas normas expressas em seu regimento interno, j ão aparadas em Lei específica e regulamentadas por Decreto. processo de Consulta Popular s âmetro os modelos d á Utilizando como par e democracia estudados neste trabalho, ser álise sobre o conflito entre representação e participação. realizada uma an á o segundo ponto de O papel desempenhado pelos COREDES nos dois modelos ser álise, conforme destacado no segundo capítulo, foi com a im ção da Consulta Popular an planta ém de debater a questão do no governo Antonio Britto, que os COREDES passaram al ão orçamentária do Estado. Nos dois modelos desenvolvimento regional, discutir a quest é uma das cara ísticas que os estudados, o papel desempenhado pelos COREDES cter diferencia. álise será sobre a diferença na forma final de decisão. Sobre o O terceiro ponto de an ão decidindo.Como as prioridades a serem contempladas no orçamento que os participantes est ão definidas, de que forma é construída a decisão final. Esta análise levará em conta também s ças que os modelos estudados possuem em relação às experiências recentes de as diferen ção popular. participa último ponto de análise será sobre o desenho institucional dos dois E, por fim, o ão o ípios do OP ão as diretrizes do PPP vistos à luz do modelos. Quais s s princ -RS e quais s órico utilizado no primeiro capítulo e com base nas experiências vistas no referencial te ítulo segundo cap

3.3.1 AUTO-REGULAMENTAÇÃO VERSUS REGULAMENTAÇÃO

ças entre os á na institucionalização Uma das diferen dois modelos estudados est ídica dos modelos de participação popular na gestão pública. O Processo de Participação jur ção 3.2, tem como princípio legalizar a Popular implementado em 2003, conforme visto na sec ção popular, çamento Participativo RS, na secção 3.1, que tem participa diferentemente do Or ípio a sua auto ção. como princ -regulamenta ça não se restringe apenas em termos de ordenamento jurídico, se uma Esta diferen ência possui mais legalidade que outra, em função de sua r ção ou não experi egulamenta és de uma Lei ou um Decreto. A diferença principal aqui colocada está em relação aos atrav elementos valorizados por uma proposta e por outra, levando em conta os modelos de democracia estudados. ário tecer algumas Antes de entrar propriamente nesse debate, faz-se necess ções sobre o debate em torno da regulamentação ou não das experiências de considera çamentos Participativos implementadas no país. Segundo Ribeiro e Grazia (2003) de 103 Or ípios que praticavam o OP no país, apenas nov ípios haviam regulamentado o munic e munic ção popular através de lei específica. processo de participa ípios que haviam implementado o OP sem regulamentação, está o Entre os 94 munic ípio de Porto Alegre. Uma pequena análise sobre o debate ocorrido em Porto A munic legre a ção jurídica permite compreender melhor a regulamentação ou não respeito da institucionaliza dos modelos adotados no Estado. ção do OP foi longo, O debate ocorrido em Porto Alegre sobre a institucionaliza ções gerando diversos projetos de lei, declara de inconstitucionalidade por parte do Executivo ão de Constituição e Justiça da Câmara de Vereadores, que de acordo com Dias pela Comiss “tantos documentos e discussões arquivados que a questão da (2002, p. 228): ção do OP, por si só, já da ”. institucionaliza ria uma tese ívio Dutra, o Executivo encaminhou a No final do primeiro mandato do governador Ol âmara de Vereadores um esboço de um projeto de lei visando institucionalizar o Orçamento C ências quanto à regulamentação ão do OP. Participativo, embora existisse, diverg ou n

ção, que anteriormente era contrária à regulamentação, passou, a partir de A oposi ção do OP, primeiramente, através de um vereador da 1994, a ter interesse na institucionaliza ção e presidente da Câmara de Vereadores na época19 árias foram oposi . A partir desta data, v ção no intuito de institucionalizar o OP. estendendo é 1999.20 as iniciativas da oposi -se at ção do OP, e as competências do Fora a disputa de ordem legal sobre a regulamenta ídico, poderes Executivo e Legislativo neste ordenamento jur o objeto de disputa entre o ção está assentado no poder político das decisões. Executivo e os vereadores da oposi çamento Participativo ocorreu uma “diminuição” do Poder Legislativo na Com o Or ão orçamentária e a reação por parte dos vereadores de opos ção foi distinta e com quest i momentos diferentes. Estes momentos podem ser divididos de acordo com as legislaturas, Dias (2002), em um primeiro momento, 1989 e 1992, o conflito esteve sob controle. Uma ção incipiente é esboçada pela oposição na Câmara de ver rea eadores nos anos de 1993 e ção de posturas por parte 1996, em um terceiro momento, 1997 e 1998, ocorreu uma radicaliza ção e do Executivo. da oposi ção do Orçamento Participativo de Porto Alegre causou alterações no A implanta ção, de acordo com Dias comportamento dos vereadores, principalmente entre os de oposi “foi possível concluir os três principais efeitos políticos do OP sobre a Câmara (2002, p. 209): à participação popular, à renúncia a parcela do seu de Vereadores: o constrangimento frente ór ção contra o Executivo Municipal”. poder decis io e a rea íticos apontados por Dias, (2002) os dois primeiros são os mais Dos efeitos pol ção e participação, relevantes no intuito de analisar o conflito existente entre representa óric ítulo deste trabalho. utilizando para isto o referencial te o debatido no primeiro cap ão seja o Orçamento Participativo de Porto Alegre, é Embora o objeto deste estudo, n ário esclarecer que uma das estratégias adotadas pela oposição a governo com a necess ção do OP foi de recu ítico “perdido” ou “renunciado” com a institucionaliza perar o poder pol ção do OP no município. implanta Antes os vereadores sofriam um constrangimento em se posicionar contra o OP, pois desta forma, estariam se posicionando contra seus eleitores que participaram do processo. A ça a mudar, esta mudança pode ser revelada no partir de 1997 este posicionamento come ção, Antonio Hohlfeldt, em Dias (2002, p. 195): depoimento de um vereador da oposi Nós fizemos uma reunião semana passada e decidimos que o nosso grande objetivo este ano é puxar o OP

19 época o Presidente da Câmara de Vereadores era Luiz Braz (PTB). Na 20 ção do Orçamento Participativo de Porto Alegre e a reação do Legislativo Este debate sobre a institucionaliza pode ser conferido em Dias (2002, p. 220-47)

para nosso lado; montamos toda uma estratégia para isso, está montada a estratégia. Não sei se vai ser concluída porque o pessoal reúne, decide e depois não faz. Ao menos a minha parte eu estou fazendo. Nós resolvemos fazer um jogo diferente: puxar o OP para nosso lado. (...) Tem sido um grande esforço que eu tenho desenvolvido aqui, sobretudo nos dois últimos anos, tem sido esse de articular a oposição. Ela é absolutamente desarticulada. (...) A tendência é ampliar os enfretamentos. (...) Claro, conhecendo o grupo e conhecendo a Casa, e tentando articular o pessoal, hoje eu tenho uma certa liderança aqui com o pessoal todo, a gente tem uma boa relação, a gente tem que aproveitar isso. E é uma disputa sim, evidentemente que é uma disputa.

ça de posicionamento e o depoimento do vereador Antonio Hohlfeldt Esta mudan refletem que a partir daquele momento, os vereadores adotaram uma outra postura. Se antes a ção popular criava um constrangimento, agora os representantes no Legislativo participa “do lado do OP”, não sendo mais refém nem Municipal querem apropriar-se, querem estar ção nem do Executivo, mais sim participantes com poderes de controlar processo de participa ão perderem seus espaços de representatividade. o processo e n ão da institucionalização do Orçamento Participativo de Outro fato relevante, na quest ção ao executivo que impetrou uma ação judicial na 7ª Porto Alegre, foi o movimento de oposi ública de Porto Alegre contra o Prefeito Municipal21 Vara de Fazenda P , requerendo a ão da ção Popular o vereador tinha o objetivo de suspens s atividades do OP. Com a A ção relacionada com o OP seria uma “imoralidade administrativa” demonstrar que qualquer a “grave lesão ao patrimônio público”, pois o “o intitulado do Prefeito, que estaria causando çam ão existe, porquanto não observe uma previsão legal”. Or ento Participativo n ção tinha a intenção de suspender todas as atividades relacionadas ao A referida A çamento Participativo enquanto o processo judicial fosse concluído. Porém, a liminar foi Or ário. negada pelo Poder Judici ão que se colocava com a regulamentação ou não do OP, estava muito pouco A quest à questão jurídica, conforme já afirmado. A disputa sobre a institucionalização reside ligada ção popular em quem possui o controle do processo de participa . á afirmado a experiência a implantação do Orçamento Participativo em Conforme j ão é o objetivo deste trabalho. Porém, faz ário conhecer algumas Porto Alegre n -se necess ões relativas à experiência de Porto Alegre, para facilitar a compreensão do Orçam quest ento ção Popular (PPP). Participativo-RS, e do Processo de Participa

21 ção impetrada pelo Vereador Luiz Braz (PTB), porém, na qualidade de cidadão porto A -alegrense.

ões sobre a experiência de Porto Alegre foram destacadas, a primeira delas, Duas quest ção à reação dos vereadores frente à participação popular e a segunda questão foi em rela ário, medidas para interromper o Orçamento Participativo. buscar junto ao Poder Judici Utilizando, em grande parte o mesmo desenho institucional adotado em Porto Alegre, ções, o Orçamento Participativo ípios a auto com algumas altera - RS teve entre seus princ - ção do processo, não utilizando, assim, nenhum regramento jurídico. regulamenta ção ao governo estadual, as estratégias foram a mesmas. Se em Por parte da oposi ção do Legislativo Municipal não era das mais desfavoráveis22 Porto Alegre a composi , no ção de forças era desproporcionalmente desfavorável: dos 55 a Legislativo Estadual e correla ía apenas 21, contabilizando 13 Deputados eleitos pela Deputados a bancada governista possu ão Frente Popular, 01 eleito pelo PSB, e 07 eleitos pelo PDT. Embora este bloco governista n ônico durante os quatro anos do mandato. tenha sido sempre hegem ém de uma composição desfavorável na Assembléia Legislativa, os Deputados da Al ção já eram conhecedores de todas as estratégias que o Executivo usaria para a oposi ção do OP ça que este modelo de participação implementa -RS no Estado, bem como a amea ém tinham claro que estratégias deveriam popular representaria eleitoralmente no futuro, tamb utilizar para evitar o sucesso do OP. á no início da implantação do OP– J RS, em 1999, o Governo teve que realizar uma érie de alterações na sua proposta inicial de Orçamento Participativo, de acordo com Faria s ça de escala obrigou a fazerem uma série de ajustes no formato original. (2005) a mudan üências apontadas por Faria (2005) é a multiplicidade de Uma das conseq arenas úblicas no Estado do Rio Grande do Sul, como por exemplo os COREDES e a Consulta p Popular do governo Antonio Britto. á objeto de análise mais detalhada na próxima secção, O caso dos COREDES ser ém a exclusão dos COREDES no início do processo, cau ção por parte da por sou a primeira rea ção. A estratégia utilizada foi uma Ação Popular impetrada pelo Deputado Federal oposi ão das atividades do OP, através de. Alceu Collares do PDT solicitando a suspens O Deputado Collares foi o governador que implementou os COREDES em 1994, ção destaca-se que o PDT foi o partido que apoiou a Frente Popular no segundo turno da elei çamento Participativo de 1998. A justificativa do ex-governador foi a de que o Or

22 De acordo com Dias (2002, p. 156): Na primeira Legislatura (1989-1992), a bancada governista era composta ção possui o mesmo número, os outros 11 vereadores eram os “fieis da balança”; já a por 11 vereadores, a oposi ção passou a ter 13 vereadores, Legislatura (1993-1996), a bancada governista manteve-se a mesma, a oposi “fieis da balança”; e por fim na Legislatura (1997 reduzindo para 09 os vereadores -2000), a bancada governista ía 15 vereadores, os “fieis da balança” eram apenas 4, e a bancada oposicionista era de 14 ver possu eadores. última legislatura ocorreram mudanças na formação destas bancadas. Sendo que nesta

ção region desrespeitava um dos principais mecanismos de representa al do Estado. Os ém se sentiram desprestigiados com a presença de coordenadores regionais. COREDES tamb ção Popular, impetrada na 2ª Diferentemente do que ocorreu em Porto Alegre, a A ública, concedeu uma liminar que suspendeu todos os atos Vara da Fazenda P administrativos à implementação do OP – érito da ação não fosse do governador referente RS, enquanto o m ém a justiça manteve a liminar. julgado. O governo estadual recorreu, por ção a Embora com um argumento central diferente do caso de Porto alegre, a oposi o égia de solicitar via Poder Judiciário, a ilegalidade governo estadual manteve a mesma estrat çamento Participativo RS. do Or ção Popular, pois seu No caso de Porto Alegre, foi um vereador que entrou com A âmara estava sendo ameaçad ção popular, no caso do poder representativo na C o pela participa ção Pública, pois o poder representativo dos OP-RS foi um ex-governador que entrou com a A çado pelos Coordenadores Regionais do Orçamento COREDES estava sendo amea Participativo. ão de fundo nas Ações Públicas ão foi falta de regramento jurídico do OP, A quest n ça ao poder representativo, dos vereadores ou conselheiros dos COREDES, mas sim a amea ção popular coloca em questão. Conforme já afirmado, hoje a democracia não que a participa ção popular também não. Ninguém ousaria possui inimigo, da mesma forma a participa çamento Participativo deveria ser extinto porque retiraria parte de seu defender que o Or poder. ências de outros fóruns de participação O que estava em debate era aceitar a exist ática. Atualmente os Parla êm que conviver com uma série de formas de democr mentares t ção popular que estão asseguradas constitucionalmente, porém, conviver e dividir o participa ítico na questão orçamentária é diferente. poder pol Para os defensores da democracia representativa, esta se restringe a um processo de ção de líderes que possuem o direito de tomar as decisões públicas. Com o processo do elei çamento Participativo este direito adquirido fica ameaçado, pois o cidadão comum “adquire Or ” de tomar decisões públicas. o poder ípios da O desenho institucional do OP estaria fortemente baseado nos princ ção popular em diversas esferas democracia participativa. Que defenderia que a participa ãos politicamente mais responsáveis. politicas teria um papel educativo, criando assim cidad ção em diversas esferas como as Assembléias Regionais de Diretrizes Ou seja, a participa éias Temáticas de Desenvolvimento (ATD) e as Assembléias Públicas (ARD), as Assembl ’s) teriam um papel educativo, criando sujeitos mais participativos. Municipais (APM

ão da ção Pública impetrada pelo Deputado Federal Collares teve decisão do A quest A ça, favorável ao Executivo Estadual, autorizando os gastos públicos Supremo Tribunal de Justi com o OP-RS. égia de enfrentamento, utilizada em Porto Alegre, a opo ção Seguindo a mesma estrat si ém defendeu a regulamentação do OP no Legislativo Estadual tamb -RS por lei. Esta defesa “OP estaria sujeito ao partiu do Deputado Paulo Odone, de acordo com Faria (2005, p. 221): érie de instituições, a começar pelos poderes Legislati ário e controle de uma s vo e Judici ário”. deixaria de ser utilizado como marketing eleitoreiro e partid ção OP égia adotada em Diferentemente de tentar a regulamenta -RS, como a estrat és de se colocar contra a participação Porto Alegre, os deputados resolveram inovar. Ao inv ção, ou seja, ao popular, os parlamentares buscaram criar mais um mecanismo de participa és de rejeitar a participação, a solução foi aumentar a participação. A idéia constituía inv -se ísse elementos do OP, mas que ao mesmo tempo fosse um con em algo que possu traponto ao OP. ção encontrada foi à criação, por parte do Legislativo Estadual, do Fórum A solu ático de Desenvolvimento Regional, através da Resolução nº 2.771 de 08 de setembro Democr âmica do Fórum Democrático constituía de 1999. A din -se basicamente em debater o projeto çamentário do governo em assembléias populares municipais e em audiências públicas, ao or és de emendar o projeto orçamentário nos gabinetes ou comissões. inv ção, o Fórum Democrático teria em sua composição além da De acordo com a resolu éia Legislativa, os Conselhos Regionais de Desenvolvimento (COREDES), a Assembl ção das Associações de Municípios do Rio Grande do Sul (FAMURS), a União de Federa ção executiva do Fórum seria Vereadores do Estado do Rio Grande do Sul (UVERGS). A dire éia Legislativa, pelo presidente do Fórum dos formada pela Mesa Diretora da Assembl COREDES, pelo presidente da FAMURS e pelo presidente da UVERGS. órum Democrático constituiu ção O F -se como mais um instrumento de participa ão do orçamento. Era aberto ãos, aos representantes de popular na discuss a todos os cidad éias entidades organizadas, aos Vereadores, os Perfeitos e os Deputados, sendo as Assembl Populares organizadas pelos COMUDES. ção no Fórum Democrático ocorria através da apresentação de A forma de participa éias Populares, encaminhadas por duas entidades emendas apresentadas nas Assembl organizadas ou por pelo menos por 500 pessoas. éia Legislativa, de posse do projeto orçamentário, encaminhava A Assembl álise e encaminh íveis primeiramente aos CORDES, que realizavam uma an avam poss

ções no projeto orçamentário. Estas alterações eram encaminhadas aos COMUDES que altera éias Populares nos municípios e definiam as emendas a serem organizavam as Assembl ão de Finanças e Planejamento da ALRS, para posterior encaminhas a Comiss mente esta ão realizar as Audiências Públicas nas 22 regiões do COREDES. As propostas Comiss ências Públicas eram posteriormente analisadas em sua viabilidade deliberadas nas Audi écnica, financeira e jurídica. t ção Fórum Democrático foi uma novid égia da oposição A implanta ade na estrat ípio de Porto Alegre, desta vez a oposição estadual, diferentemente do ocorrido, no munic ção. Porém, entre várias diferenças existentes inova ao criar mais um instrumento de participa – órum, u ística que os diferencia estava em entre os dois modelos, OP RS e o F ma caracter ção à institucionalização da participação popular. rela ão teria como ser diferente, primeiramente em razão do discurso da Algo que n ção que sempre defendeu a regulamentação do Orçamento Participativo de P oposi orto Alegre – órum ter sido uma iniciativa do Poder Legislativo. e do OP RS, segundo pelo fato de o F ça relaciona à composição do Fórum, formada pela ALRS, e mais três Outra diferen -se entidades representativas. Sendo duas delas representantes dos Perfeitos e Vereadores, mais ção popular acaba sendo coordenado por entidades uma vez um mecanismo de participa “elite política”. representativas da Esta dicotomia, entre elementos da democracia representativa e democracia participativa pode ser observada no depoimento do Deputado Estadual Otmar Vivian (PPB)23, “ a essência da AL é a democracia representativa, mas de acordo com Faria (2005, p. 225): ós estamos vendo um avanço da democracia participativa”. todos n “consenso” em torno da democracia participativa esc ção Este onde uma forte preocupa ão podiam se colocar contra as Assembléias do OP dos Deputados Estaduais, que n -RS sem ítico. A solução encontrada não foi aprofundar a democracia sofrerem desgaste pol ção e a inclusão de emendas participativa foi, sim, criar mecanismos para legitimar a participa çamento. no or órum Democrático começou a sofrer um esvaziamento do público A partir de 2003, o F ção, esse fato colocou em risco a continuidade participante. Segundo parlamentares da oposi ção. De aco íder da bancada do PT, Deputado Flavio do mecanismo de participa rdo com o l órum foi útil em determinado momento: “O mecanismo foi Koutzii, em setembro de 2005, o F

23 Atualmente o PPB, chama-se Partido Progressista (PP).

útil para a oposição fazer o enfrentamento com o OP. Com a mudança da administração estadual e a supremacia governista na Casa, a estrutura se esvaziou"24. é o ano de 2005 as Audiências Públicas só foram diminuídos. Em 2004 De 2003 at ências no Estado, para 2005 foram programas 06 Audiências, tenso foram realizadas 10 Audi ências, uma em Caxias do sendo realizadas duas Audi Sul e a outra em Cachoeira do Sul. órum Democrático passou a debater outros assuntos em suas reuniões realizadas O F ção de diversas reuniões para debater a no interior do Estado, como por exemplo, a realiza ência e exploração s ças e adolescentes, ou mais jornada estadual contra a viol exual de crian recentemente realizando um ciclo de palestras sobre o Biodiesel. ão a participação popular, está no conflito O principal conflito entre regulamentar ou n ção e a participação popular. Os d “teorias presente entre a representa efensores das ” buscam a inclusão da participação através da criação de mecanismos alternativas á os defensores da democracia representativa visam à inclusão da participação participativos. J ão da representação, seja através “elite política” ou de entidades sempre buscando a inclus da ção Federal de 1988 assegurou uma série de mecanismos que representativas. A Constitui ência da democracia representativa com instrumentos de democracia possibilitam a conviv ício da soberania direta, possibilitando assim a compatibilidade das duas formas de exerc popular. ítulo, que a sociedade civil é a base social de espaços públicos Vimos no primeiro cap ções voluntárias, que canalizam o debate na esfera que abrangem diferentes formas de associa ública política. Caso est ão conte com a participação das mais diversas formas de p e debate n ções que compõem a sociedade civil ele será prejudicado, gerando assim uma esfera associa ública que não corresponde à realidade da sociedade. p ça entre os dois modelos, não está tan ção ou não A diferen to entre a institucionaliza ão de uma maior participação do cidadão comum na esfera deles, mas sim na garantia ou n ública. Habermas (1997) atribui à esfera pública o papel da deliberação comunicativa, onde p ções morais e ident as diferentes concep idades culturais geram uma soberania popular procedimentalizada. ção será sempre de limitar a Conforme visto o papel desempenhado pela representa ção popular. Para os defensores da democracia representativa o cidadão comum não participa ública. Também não se empenham em criar demonstra interesse em participar da esfera p “apatia”, pois esta é estrutural e poderia ser até uma mecanismos para transformar esta

24 ícia publicada no site da Assembléia Legislativa em 01 de setembro de 2005. Acessada em 17 de julho de Not ço: http://www.al.rs.gov.br. 2006, no endere

ça ao regime democrático. Diferentemente do que defendem os representantes das amea “teorias alternativas” que buscam criar mecanismos de incentivos a participação, e entendem ção deverá ser exercitada. que a participa ção garantir a compatibilidade, entre democracia representativa e Apesar de a Constitui ícios da soberania popular, ática esta compatibilidade tem democracia direta, como exerc na pr érie de conflitos, que se estendem para o campo jurídico, mas que pode ser gerado uma s ção da ampliação da esfera pública. traduzida na nega é que o modelo mais institucionalizado, no caso o PPP, g O que se pode observar era ão comum, devido à ênfase e o papel dado a representação um distanciamento do cidad ção de entidades representativas. indireta, privilegiando a participa

3.3.2 O PAPEL DOS COREDES NOS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO POPULAR

ção anter álise Conforme afirmado na se ior, o caso dos COREDES seria objeto de an ções da oposição ao OP mais detalhada. Foi visto que uma das primeiras rea -RS, foi solicitar ção do desrespeito que este causava a um dos “principais” mecanismos sua ilegalidade em fun ção regional de representa do Estado, os COREDES. à sobreposição O primeiro conflito gerado entre OP-RS foi e COREDES, foi devido ças regionais. De acordo com Faria (2005, p. 219): “Alijados do processo de de lideran ção do OP, representantes destes conselhos viram com ‘in ção’ a presença de implementa digna à medida que se sentiram desprestigiados, tomaram a decisão de romper coordenadores e, ”. com o Executivo Estadual ção anterior, uma das reações à perda de prestígio pelos COREDES Como visto na sec ção Popular, és do Deputado Federal Collares. A solução para foi o ingresso de uma A atrav ção de mudanças na forma de organização e na metodologia do resolver o conflito foi a realiza – ém da incorporação de um titular e um suplente de cada COREDE no Conselho do OP RS, al çamento Participativo Or (COP). á o Processo de Participação Popular (PPP) conforme afirmado anteriormente, tem, J ção dos COREDES e das lideranças municipais, através dos entre suas diretrizes, a valoriza ção representa delegar Conselhos Municipais de Desenvolvimento. Esta valoriza aos ção das Assembléias Municipais. COREDES a organiza

çamento Participativo RS para garantir sua implantação teve que mediar Enquanto o Or ção dos COREDES. Mas qual os conflitos com os CORDES, o PPP inicia a partir da valoriza é o papel desempenhado pelos CO ção de um espaço de REDES no Estado, objetivando a cria ção popular? participa álise no segundo capítulo deste trabalho. Conforme Os COREDES foram objetos de an ário conhecer um pouco da gênese da criação deste mecanismo de afirmado era necess ção pop ção participa ular, para compreender o papel desempenhado nos processos de participa popular analisados neste trabalho. ção dos COREDES iniciou antes da gestão do então O debate em torno da cria ência do Programa governador Alceu Colares (1991-1994), a partir da exist Estadual de ção Regional do governo anterior. De acordo com Borba e Cunha (s/data) a Descentraliza ção dos Conselhos Regionais de Desenvolvimento era considerada um dos projetos implanta ários do Governo Collares, porém a aprovação da Lei de criação d ó se priorit os COREDES s último ano de governo. realizou em 1994, no seu Com a finalidade de intermediar os interesses locais e regionais buscando debater o és da integração das políticas públicas, os COREDES têm, desenvolvimento regional atrav neste primeiro momento, seu foco voltado para o debate sobre o desenvolvimento regional. é 1994 cada COREDE indicava suas prioridades de De acordo com Borba e Cunha (s/data) at çamento com base em uma parcela de quotas. A partir de 1995, o sistema investimento no or órgãos técnicos do foi abolido, devendo as propostas regionais passarem pelo crivo dos ção sofre alteração em 1998, com a introdução da Consulta Popular do Estado. Essa situa ção 2.3, vimos também, que o governo Antonio Britto, conforme abordado na sec ção do processo orçamentário foi questionada como envolvimento dos COREDES na elabora ão. um desvio de sua principal miss ão presentes na vida institucional do estado do Rio Grande do Sul há Os COREDES est ça foi mais ou menos 15 anos, apesar de terem sido regulamentados em 1994. Esta presen ões do Estado sua atuação foi mais ativa que em marcada de forma desigual, em algumas regi outras, por exemplo, os COREDES localizados no noroeste do estado, junto a divisa do égico único ões. Já os estado de Santa Catarina, elaboraram um Plano Estrat para as cinco regi COREDES ao sul do estado contaram com estudos coordenados pelo Estado. Esta ão ficou restrita a sua desigualdade entre os Conselhos Regionais de Desenvolvimento n ção, também se estende à forma de organização, pois cada COREDE capacidade de elabora ção, forma de deliberação, organizou o seu Regimento Interno, estabeleceu sua composi

ção e participação, ou seja, os COREDES se auto representa -regulamentaram nesses aspectos, ção. claro, observando as normas da sua Lei de cria ção popular, deve Antes de analisar o papel do COREDES na participa -se verificar ão constituídos. Já foi chamada a atenção qual a representatividade dos COREDES, como s ção 2.2. Os COREDES têm entre suas atribuições “promover a para este fato na se ção de tod ”, porém, o seu órgão máximo de participa os os segmentos da sociedade regional ção, a Assembléia Geral Regional, tem em sua composição um reforço da delibera ção das “elites políticas” eleitas através do processo eleitoral, prefeitos, vereadores, participa ão. deputados federais e estaduais da regi ém do fortalecimento da representação da “elite política”, a Assembléia Regional Al ço privilegiado às instituições de ensino superior. Demonstrando assim o assegura um espa ó ão deliberativo dos COREDES, peso dado a segmentos privilegiados da sociedade no rg ço de participação popular, os COREDES são na realidade um espaço de longe de ser um espa ção indireta. participa O papel desempenhado pelos COREDES foi distinto nos dois processos de ção popular, aqui estudados. Apesa çamento participa r de ter tido assento no Conselho do Or éias do OP – ância para o funcionamento Participativo, e participar das assembl RS, sua import ão foi fundamental, sua inclusão foi assegurada na tentativa de resolver um do modelo n á no caso do Proce ção Popular o papel reservado aos COREDES foi conflito. J sso de Participa ção do processo de participação popular. fundamental para a realiza ário debater que tipo de participação popular os dois Desta forma, faz-se necess ção 1.2, a participação pode ser modelos estudados apresentam. Conforme visto na sec ção foi entendida de diversas formas, uma tipologia utilizada para analisar o tema da participa ção pode ser classificada de três de Pateman (1992). De acordo com a autora a participa ção, a partic ção parcial e por última a participação total. formas: pseudo-participa ipa ção também possível para a forma de participação encontrada nos modelos Uma distin á inserida no debate realizado entre democracia representativa e democracia estudados, est ção pode ser direta ou indireta. participativa, assim sendo, a participa Seguindo primeiramente alguns elementos da tipologia apresentada por Pateman ção que pode ser realizada entre os dois modelos não está em que tem o poder (1992), a distin ão final no processo, mas na forma como é conduzido. Pois, para Pateman de decis o processo ça entre a participação parcial e total, consiste em quem toma a decisão final, (1992) a diferen se um pequeno grupo ou todos os membros que participam do processo.

ção popular na gestão pública não pode ser reduzida Tendo em vista que a participa ção final. A participação popular tem que ser considerada no apenas sobre a forma de delibera é a forma como são constituídos seus conjunto do processo, desde sua forma de regramento, at ção. A diferença mecanismos de delibera entre os dois modelos estudados reside justamente ões. Quem tem o poder de regulamentar e decidir no processo de participação nas duas quest popular. ção definida pelo Governador O processo de Consulta Popular tem sua regulamenta és de Decreto, que def ão só a forma de realização da participação, como também já atrav ine n ância de deliberação do processo. É composta, além de membros do próprio define a inst governo, por representantes dos COREDES, FAMURS, AGM e UVERGS. á o Orçamento Participativo RS, conforme ção 3.1, tem como princípio J visto na sec ção pelos seus participantes. Seu fórum máximo de deliberação é o auto-regulamenta çamento Participativo – ção Conselho do Or RS (COF-RS), que poderia propor qualquer altera no funcionamento do processo, era composto por 204 conselheiros, sendo que 160 éias. conselheiros eleitos nas assembl Adaptando a tipologia utilizada por Pateman (1992), a processo da Consulta Popular ção parcial, pois seus participantes não têm poderes para realizar tem uma participa ções na f ção, toda alteração só pode ser realizada por um modifica orma de sua participa “pequeno grupo”. Assim sendo, é este “pequeno grupo” que tem o poder de decidir como a ção ocorrerá. Este pequeno grupo é composto por membros do governo, e por participa “elite representantes de entidades representativas de Prefeitos e Vereadores, ou seja, a ítica” da democracia representativa. pol çamento Participativo RS, em linhas gerais, está mais próximo da participação O Or total, utilizada por Pateman (1992), pois seus participantes isoladamente e independentes de êm poder igual para determinar qualquer participarem de uma entidade representativa t ção no processo, ou seja, o OP – altera RS aproxima-se mais dos elementos de uma democracia participativa. O papel que os COREDES desempenham em cada um dos dois modelos, tem a ver ípio de deliberação, quem realmente tem o poder de decidir. A população, em com o princ éias ou a “elite política” que coordena o processo. A geral, que participava das assembl ão da forma de deliberação será obj óxima secção. quest eto nossa pr O fortalecimento dos COREDES no processo de Consulta Popular foi uma forma de ção popular, sem criar modificações na estrutura criar um mecanismo de participa ão provocou uma alteração na for ção. representativa existente na sociedade. N ma de delibera

“elite política” já existente na sociedade. Este novo espaço Quem continuava a decidir era a ção não foi um espaço de deliberação pública, onde, de acordo com Habermas de participa ção ser pública era necessário con (1995), para a delibera stituir uma multiplicidade de ões. opini

3.3.3 A DECISÃO FINAL DAS PRIORIDADES

ça entre os dois modelos estudados está na forma de escolha final Uma outra diferen çamento. Enquanto no Orçamento Participativo das prioridades a serem contempladas no or çamento Participativo, no Processo de RS, a escolha final ocorria no Conselho do Or ção Popular a decisão final era facultada a toda a população. Participa ía um leque maior de participantes quando O processo da Consulta Popular inclu ão fi ãos através de voto secreto em urna determinava que a decis nal seria tomada pelos cidad ônico. Mas esta inclusão de um número maior de participantes não significava ou meio eletr que este modelo se aproximava mais da democracia participativa. ção das prioridades é Antes de entrar no debate, sobre a forma final de delibera ário verificar, primeiro qual é o objeto central da decisão, e segundo de que forma esta necess ão é conduzida. decis és dos dois pontos já analisados nas secções anteriores, ou seja, a Atrav ção ou não dos ção e da participação regulamenta modelos, e o fortalecimento da representa ísticas distintas à luz da teoria indireta, verifica-se que ambos os modelos apresentam caracter ática. democr é mais participativo que Num primeiro momento poderia se afirmar que um modelo ção do número de pessoas envolvidas na decisão final, porém, se for analisado outro em fun ípios da teoria da democracia participativa, esta primeira impressão torna dentro dos princ -se É necessário verificar os critérios decisórios dos dois modelos. falsa. ão é sobre qual o objeto a população esta decidindo. Ambos os A primeira quest õem a possibilitar a participação dos cidadãos na definição das modelos estudados se prop ídas na Proposta Orçamentária do Estado que seria posteriormente prioridades a serem inclu encaminha ao Poder Legislativo.

ências, se não a maior, entre os defensores do OP Talvez uma das maiores diverg -RS e á sobre a “fatia” do orçamento que é disponibilizada para do processo de Consulta Popular est ção defina suas prioridades. Conforme ípios do Orçamento que a popula visto nos princ ção 3.1, um dos princípios que ancorava o processo de participação era Participativo RS, na se çamento com a comunidade. o debate de todo o or á o processo de Consulta Popular, desde sua primeira realização na época do J é o objeto que a população irá decidir. governador Antonio Britto, define em Lei sobre qual º 11.179 de 25 de julho de 1998 e a de Nº 11.920 de 10 de julho de 2003, definem As Leis N º que o: “Poder Executivo promoverá, anualmente, consulta popul à em seu artigo 1 ar direta ção, visando destinar parcela do Orçamento do Estado”, cabendo ao Executivo definir popula çamento a ser disponibilizada. o valor da parcela do or çamento Participativo RS está é uma diferença fundamental Para os defensores do Or ípios do OP ça do processo deliberativo e entre os dois modelos. Os princ -RS fazem a diferen ção da cidadania. De acordo com um Deputado do Partido dos Trabalhadores, em na constru “Além de decidir sobre pouco ou nada dos recursos públicos estaduais a 25 de maio de 2005: ão estimular a cidadania”. Defendem que é necessário ter Consulta Popular ainda peca por n ão da totalidade para tomar decisões. uma vis ção Popular encontra Entretanto, entre as diretrizes do Processo de Participa -se a ência na elaboração do orçamento. T ência que significa assegurar, através da transpar ranspar ção antecipada a realização do processo de Consulta Popular, a previsão dos recursos informa çamento disponibilizada para a escolha das prioridades. Argumentando que, desta forma, do or ção estará deci ão ser realizadas pelo Governo. a popula dindo sobre prioridades que poder ás desta defesa da transparência está uma crítica ao Orçamento Participativo RS Por tr ção, mas que não foram realizadas em função que teve algumas obras aprovadas pela popula ão disponibil ções no COP ém, os defensores do da n idade de recursos, ou de negocia -RS. Por ém criticam o processo da Consulta Popular por não realizar o pagamento das OP-RS tamb às propostas aprovadas no Processo de Participação Popular. obras empenhas referentes érito do efetivo pagamento das demandas aprovadas de um modelo ou Sem entrar no m ão que se coloca é que o Orçamento Participativo RS permite a população outro, a quest “fatia” maior do orçamento, não tendo que decidir apenas sobre uma decidir sobre uma parcela dos recursos, como no caso do processo da Consulta Popular. ão levantada em relação aos critérios do processo decisório dos dois A outra quest é a forma de condução da decisão. Foi visto na secção anterior o papel modelos, ção desempenhado pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento nos modelos de participa

álise concentrou ção e da participação popular. A an -se, basicamente, no papel da representa ém, também foi analisado que tipo de participação popular os dois modelos indireta. Por apresentam. ção dest Para a realiza a tarefa, adaptou-se a tipologia utilizada por Pateman (1992), à conclusão que o processo de Consulta Popular tem uma participação parcial tendo chegando “pequeno grupo” tem condições de realizar alterações na forma de em vista que apenas um ção do pr ório. Já o Orçamento Participativo RS aproxima condu ocesso decis -se mais da ção total, pois, os participantes, levando em conta o fórum em que estão atuando, têm participa ções no processo decisório. Dessa forma, os dois modelos a possibilidade de propor altera ém diferenças na forma de condução da decisão. apresentam tamb ício desta secção, foi apontado que uma outra diferença entre os dois modelos, No in ção Popular estava na forma de escolha final das prioridades. O Processo de Participa çamento úmero maior de diferencia-se do Or Participativo RS, pelo fato de incluir um n participantes na escolha final. Este mesmo fato, que aparenta dar uma maior legitimidade, ão a ser tomada pelos votantes, pois, a grande maioria gera uma perda na qualidade da decis ão éias Públicas Municipais, que seria o maior locus dos votantes n participa das Assembl de ção possível em todo o processo, onde ocorreria o debate entre as propostas. participa ão participação nos outros fóruns compromete a qualidade da decisão final. A Esta n ção ês propostas entre as várias participa popular fica resumida simplesmente a escolha de tr éias públicas regionais. Assemelhando propostas definidas nas assembl -se muito ao processo ções de representantes, no qual o cidadão vota sem realizar o debate entre as pr de elei opostas.

3.3.4 O DESENHO INSTITUCIONAL DOS MODELOS ESTUDADOS

ês secções anteriores realizou álise a partir de pontos selecionados, a Nas tr -se uma an ão dos mecanismos de incentivo a participação popular na fim de possibilitar uma compreens ão pública álises sempre tiveram a preocupação de apresentar as características gest . As an ém foi realizada a descrição do principais de cada um dos dois modelos estudados. Tamb çamento Participativo RS e do Processo de Participação Popular, mostrando de que forma Or ção popular nas diversas etapas que constituíam o processo participativo, era dada a participa

ém de apresentar os princípios do OP al -RS e as diretrizes do PPP, a fim de compreender as ções de cada modelo. fundamenta çamento Participativo RS estava ancorado e ípios, de acordo com O Or m quatro princ á o Processo de Participação Popular estava baseado em seu Regimento Interno de 2001, j ípios e diretrizes davam uma noção geral sobre as questões que cinco diretrizes. Estes princ álise sobre as norteavam os dois modelos, fato este demonstrado quando foi realizada a an ças entre os dois modelos. Nesta análise, se comparou pontualmente algum princípio diferen ou alguma diretriz de cada um dos modelos, a fim de justificar, porque determinada proposta apresentava-se diferente de outra. ípios e diretrizes dos dois modelos, eles Se for realizada apenas uma leitura dos princ ção de todos os apresentam linhas gerais iguais, por exemplo, ambos defendem a participa ãos e a transparência no orçamento. O mesmo ocorre com a observação cidad do desenho ível inicial de participação, no caso as institucional dos dois, ambos possuem um n éias municipais, após estas são realizadas assembléias regionais, que têm como assembl ível municipal e a definição objetivo o debate das prioridades definidas no n das prioridades regionais. ão observações aparentes, conforme visto nas análises realizadas anteriormente, Estas s çamento Participativo RS como o Processo de Participação Popular possuem muitos tanto o Or ências. Os dois modelos têm o objet ção popular pontos de diverg ivo de possibilitar a participa ão pública, mas apesar de uma inicial aparência na semelhança das linhas gerais e no na gest desenho institucional de um ou de outro modelo, eles possuem fundamentos que os ão, con á verificado nas análises anteriores, diferenciam. Estes fundamentos est forme j ças entre os princípios da democracia representativa e nas “teorias concentrados nas diferen ”. alternativas çamento Participativo RS tinha como princípio debater todo o orçamento com a O Or ção de comunidade, para atingir este o objetivo seu desenho institucional previa a realiza éias Temáticas de Desenvolvimento (ATD) em cada uma das 22 regiões em que o Assembl éias eram precedidas de Plenárias Regionais de estado havia sido dividido. Estas Assembl árias eram debatidas e definidas as prioridades regionais dos Programas Diretrizes, nestas plen ços. de Desenvolvimento e das Obras e Servi árias, aconteciam as Assembléias No mesmo dia em que eram realizadas as Plen áticas de Desenvolvimento, nas quais eram escolhidas as Tem prioridades entre nove temas é ção participante da ATD definia os temas prioritários pr -definidos. Dessa forma, a popula ão, isso possibilitava que a população das diferentes regiões apontasse para sua regi

íficos para aquela prioridades distintas, levando o Executivo a priorizar temas espec ão. Após as ATD eram realizadas as Assembléias Públicas Municipais determinada regi ’s). (APM ção Popular não abre a possibilidade de a No entanto o Processo de Participa ção discutir os temas prioritários para Programas popula de Desenvolvimento e das Obras e ços. O debate a ser realizado nas Audiências Públicas Regionais, que antecedem as Servi éias Municipais, era restrito a uma lista de investimento ção de Assembl -tipo com indica ários médios, elaborados previamente valores unit pelo Executivo. Conforme visto anteriormente no processo da Consulta Popular, o Executivo definia o çamento disponibilizado para a participação popular, também definia os valores valor do or íveis para investimento de cada Secretaria de Estado. Assim dispon , por exemplo, o tema da ção teria um valor máximo de investimento já definido, impossibilitando que todas as educa ões definissem este tema como prioritário, pois os recursos disponíveis certamente não regi ênci úblicas Regionais se limitavam a atenderiam todo o estado. Dessa forma, as Audi as P ários entre os já definidos e discutir as diretrizes para o definir os programas priorit desenvolvimento regional. Analisando estes dois aspectos do desenho institucional, podemos verificar mais uma ências de ção nos dois modelos. Esta distinção está vez a exist formas distintas de participa ões da participação popular na teoria democrática, a fundamentada entre as duas vis “teorias alternativas”. democracia representativa e as ão que incentiva a participação e tem co Uma vis mo pressuposto que o processo é educativo; é necessário à criação de espaços de participação e de debate, e participativo ção, porém não a aprofunda, utiliza outra que permite a participa -se fortemente de mecanismos ão amplia os fóruns de representativos para realizar o processo participativo, bem como n debate, no intuito de criar uma cultura mais participativa. çam as diferenças do desenho Poder-se-ia apontar outros elementos que refor ério da proporci ção de institucional entre os dois modelos, por exemplo, o crit onalidade na elei éias Municipais, além da própria composição das Assembléias delegados nas Assembl ção indireta nestas assembléias. Estes elementos reforçam a Regionais e o peso da participa éia que a elaboração de desenhos institucionais pode ampli ão a participação popular id ar ou n ão pública. na gest

CONCLUSÃO

ção popular na gestão pública no Este trabalho buscou analisar o papel da participa és do estudo de dois modelos institucionalizados de Estado do Rio Grande do Sul atrav à participaçã çamento Participativo RS implementado entre os anos de 1999 incentivo o. O Or ção Popular implementado entre os anos de 2003 a 2006. a 2002, e o Processo de Participa álise buscou Para realizar esta an -se recuperar um dos principais debates no interior da ática. A dicotomia entre democracia representativa e o que se designou como as teoria democr “teorias alternativas”. Utilizando para isto um conjunto de autores, com destaque Joseph ürgen Habermas. Schumpeter, Carole Patman, Crawfor Macpherson e J ção teórica, buscou Para completar a fundamenta -se trabalhar com diversas formas de ção na teoria democrática, utilizando, um outro entendimento sobre o tema da participa é o teórico da conjunto de autores como, J.J. Rousseau, que de acordo com Patemam ção, Maria da Glóri último de quem se utilizou a participa a Gohn e Elenaldo Texeira, este ção: “Participação significa ‘fazer parte’, ‘tomar parte’, ‘ser parte’ de um ato seguinte defini ”. Entende ção popular por completo, os ou processo -se que para ocorrer uma efetiva participa ão é, ele deve “ser parte” na elaboração do cidad s devem participar de todo o processo, isto ção. modelo de incentivo a participa ém outros conceitos importantes a fim de melhor entender as Foram utilizados tamb ças entre os dois modelos aqui estudados, tais ública e diferen como sociedade civil, esfera p ção. representa ências de participação populares não são algo que surge de uma hora para As experi ídas ao longo da história. Desta forma, buscou outra, devem ser constru -se resgatar algumas ências anteriores ao OP experi -RS e ao PPP, a fim, de melhor compreender estes dois ês importantes instrumentos de modelos. Para atingir este objetivo, realizou-se resgate de tr ção popular na gestão pública, o Orçamento Participativo de Porto Alegre, os participa Conselhos Regionais de Desenvolvimento e a Consulta Popular do governo Antonio Britto. ós a realização da descrição dos dois modelos estudados, destacaram Ap -se quatro ças e pontos para realizar um comparativo entre os dois modelos, visando apontar as semelhan ências exis çamento Participativas RS e o Processo de Participação as diverg tentes entre o Or Popular. ão que marcou praticamente os quatro pontos de análise foi à dicotomia entre A quest “teorias alternativas”. A análise comparativa dos dois model democracia representativa e as os

ção versus regulamentação dos modelos estudados. iniciou-se a partir da auto-regulamenta ão da institucionalização jurídica não possui relevância para a Verificou-se que a quest ão é à bu legitimidade de um ou de outro modelo. O debate de fundo desta quest sca da ício da compatibilidade, entre democracia representativa e democracia direta, como exerc soberania popular. O que se pode observar que um modelo mais institucionalizado tem a ística de gerar um afastamento do cidadão comum, devido à ênfase da caracter da ao papel da ção. representa O papel desempenhado pelos Conselhos Regionais de Desenvolvimento nos dois ção indireta está presente nos modelos foi fundamental para se verificar o quanto a representa ção popular, além de demonstrar as d processo de participa ificuldades de introduzir ão pública sem criar conflitos com as entidades mecanismos inovadores na gest representativas. álise foi verificar os critérios decisórios dos dois modelos. No terceiro ponto de an ção estava decidin ões eram Verificou-se sobre o que a popula do e de que forma estas decis ídas. Para a realização desta tarefa adaptou ção de Pateman constru -se a tipologia da participa à conclusão que os dois modelos possuem diferenças em relação ao tipo de (1992), chegando ção. O processo da Consul ção parcial já o Orçamento participa ta Popular tem uma participa ção total. Participativo RS aproxima-se mais da participa Por fim, verificou-se que ambos os modelos possuem desenhos institucionais ém ao aprofundar álise poderá s semelhantes em linhas gerais, por -se an er verificado que os ém diferenças entre os princípios da democracia desenhos institucionais concentram tamb “teorias alternativas”. representativa e nas ão que não foi abordada através da fundamentação teórica é o peso da Uma quest ítica do Execu ção popular na vontade pol tivo no aprofundamento dos mecanismos de participa ão pública. Visto que não é a regulamentação legal que garante os processos de gest ção, a cultura política da participação é muito mais importante, isto vem ao encontro participa ção defendido por Rousseau (1999) e pelos teóricos da do papel educativo da participa democracia participativa. ância que o Executivo dedica ao seu modelo institucionalizado de A import ção, e as alterações que ele propõe no sentido de criar uma maior participação da participa ção em geral colocam a vontade política como fator diferencial entre os modelos aqui popula analisados. ão que a análise dos dois modelos possibilitou foi como mesclar Outra quest ção, com a cultura de fortalecimento da represent ção política mecanismos de participa a

ção moderna de democracia, esse é um dos maiores problemas colocados existente na concep à teoria democrática.

ção popular na gestão pública veio “para Finalmente, pode-se afirmar que a participa ”. Hoje os governos representativos se vêem ficar obrigados a criarem mecanismos de ção do cidadão. As decisões públicas não podem ficar apenas reduzidas a escolhas participa é necessário caminhar em direção a democracia participativa e deliberativa. A eleitorais, ão que sempre estará presente nos mo à participação será qual o grau quest delos de incentivo ção concedido ao cidadão comum. de participa

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