EL DESARROLLO URBANO MEDIANTE LOS “ASENTA- MIENTOS ESPONTANEOS”: EL CASO DE LOS “CAMPAMENTOS” CHILENOS *

IGNACIO SANTA MARÍA, S.C. **

INTRODUCCIÓN Y SÍNTESIS DEL ESTUDIO Esta particular y nueva modalidad de ocupación y de crecimiento no planificado Este trabajo pretende dos propósitos: del suelo urbano, supera a cualquier otra ini- Primero: Destacar el creciente distancia- ciativa reciente de obras públicas, equipa- miento que se está produciendo entre las teo- miento o vivienda del Gran , tanto en rías y modelos internacionalmente aceptados el área ocupada —aproximadamente un 10%— de desarrollo urbano, con sus consecuentes como en la población directamente afectada estructuras legales y administrativas, y la his- —aproximadamente un 16,3%—. toria de lo que realmente está sucediendo en Además, la rígida organización interna y las ciudades chilenas. la agresividad de las iniciativas de conquista Segundo: Formular bases para una política y de defensa de lo que consideran sus dere- de desarrollo urbano y regional, que conside- chos, ha destacado a los "campamentos" como re objetivamente las nuevas fuerzas sociales y la fuerza social más influyente, dentro de la políticas que, en forma espontánea, están con- comunidad urbana del Gran Santiago, lle- formando nuestras ciudades actuales. gando hasta conquistar un cierto poder polí- El desarrollo de este estudio considera cin- tico de trascendencia nacional. co capítulos, cuyas conclusiones se sintetizan a continuación: 2. Distanciamiento creciente de la teoría y la historia urbana actual

1. El "campamento": La operación urbana El ritmo de avance del pensamiento urbano más importante y el aún más lento de adaptación a la realidad El "campamento", organización social y te- de las estructuras legales, socioeconómicas y rritorial, resultante de los " es- administrativas, está siendo superado en for- pontáneos" o "tomas" de terrenos, ha llegado a ma creciente por la velocidad de los hechos ser la operación urbana de mayor importan- urbanos. cia que se está realizando hoy en Santiago Las estrategias de desarrollo regional de de . ODEPLAN y los planes reguladores comunales e intercomunales vigentes no sólo carecen de * Ponencia presentada al IX Congreso Interamericano de la flexibilidad y de oportunidad, sino que, de S.I.A.P., Soc. Interamericana de Planificación, Bogotá, 16-23 lenguaje para responder positivamente a estas de septiembre 1972. ** Arquitecto. Profesor Titular de Urbanismo, Depto. de Ur- nuevas fuerzas sociales conformadoras de la banismo y Vivienda, Universidad Católica de Chile. ciudad. 104 REVISTA EURE

La ciencia urbana aparece así ignorando o, corporar y fortalecer la agresiva organización al menos, ajena y no comprometida con el fe- social que planteó el problema. nómeno urbano de mayor trascendencia que Creemos que esta actitud significa el más está sucediendo en su propio campo de acción. grave error de pedagogía social y, por lo mis- mo, de urbanismo, como ciencia política del 3. Las limitaciones de las estructuras legales desarrollo urbano. Los enfrentamientos poli- y administrativas vigentes llevan al "dete- ciales recientes en algunos de estos campa- rioro urbano institucionalizado" mentos demuestran, la trascendencia nacional de este error. La ausencia de un "pensamiento urbano" Nuestra base para una política actual de capaz de comprender y orientas el factor pre- desarrollo urbano es el siguiente postulado: dominantemente político de la historia de la "El recurso humano excepcional, de ciudad actual ha dejado a los planes regula- organización social, de agresiva iniciati- dores comunales como ramilletes de buenas va y de mística por un objetivo compar- intenciones, y a los gobiernos municipales co- tido que expresan los campamentos de- mo estructuras marginales, por falta de ins- be ser el factor social y político multi- trumentos y recursos de acción. plicador que podrá, finalmente, superar Supliendo la teórica autoridad comunal, el el "deterioro urbano institucionalizado" gobierno central, con más recursos financieros de nuestras sociedades urbanas, tradi- y algunas mayores atribuciones de expropia- cionalmente pobres en recursos económi- ción y de construcción sólo alcanza a correr cos e ineficientes en recursos adminis- a la siga de las iniciativas espontáneas de los trativos". "campamentos", dando soluciones tan puntua- La misma historia nos demuestra hoy que les como urgentes que en general contradicen la participación organizada y apasionadamente a los propios planes de sus ministerios y de consentida de la comunidad hacia objetivos ODEPLAN. que comprende y valoriza es la única fuerza Hemos visto así sucederse iniciativas guber- capaz de sacar del subdesarrollo y generar nativas de desarrollo policial, de erradicación una auténtica revolución cultural en pueblos de "callampas", de "operación " y, última- que económicamente eran pobres. mente, de "operación campamento". Todas constituyen respuestas parciales a presiones so- 5. "Campamentos" y desarrollo urbano des- ciales que alteran el "orden" y que por cen- centralizado trarse con insuficiencia de recursos, en el solo aspecto habitacional terminan por definir la La desequilibrada concentración económica paradoja] política del "deterioro urbano insti- y urbana en la zona metropolitana de Santa- tucionalizado". go ha sido reconocida en sucesivos estudios 1 y planes de ODEPLAN como uno de los más 4. El "campamento", "recurso humano" va- graves escollos para una racional política de lioso para el desarrollo urbano desarrollo regional y nacional. En todas las estrategias de esos planes se postula una ur- La importancia de técnicas masivas de cons- gente desconcentración y descentralización de trucción y un cierto estatismo mal compren- población y de actividades de esta zona. dido han reducido paulatinamente la partici- Como resultado de la presión política ejer- 2 pación de las comunidades afectadas en las cida por los campamentos, el MINVU ha sos- "soluciones habitacionales" con que sucesivos layado estas normas de planificación dando Gobiernos han dado respuesta al desafío ur- definitivo a grandes masas de bano de los campamentos. "pobladores" dentro del área urbana del Gran Siendo el primer objetivo de todas esas ini- Santiago. ciativas gubernativas calmar y acallar una des- ordenada presión social y política, parece ex- 1 Oficina de Planificación Nacional de Chile. plicable su despreocupación y rechazo por in- 2 Ministerio de la Vivienda y Urbanismo, Chile. EL DESARROLLO URBANO MEDIANTE 105

La evidente contradicción entre los planes gración rural y de la consecuente concentra- oficiales y los proyectos e inversiones guber- ción demográfica, que han sido ya largamente nativas nace de una simplificación del proble- explicadas en numerosos documentos 3. ma social integral planteado por los campa- Nos encontramos hoy con una nueva moda- mentos, que lo reduce a su aspecto puramente lidad de organización social y territorial que habitacional, dentro del "inmediatismo" en que nace de la "toma" de un terreno y del "asen- se ha pretendido darle solución. tamiento espontáneo" que ahí establece un La primera aspiración de las comunidades grupo numeroso de familias. Se crea así un de pobladores no es la vivienda; es obtener hecho consumado completamente ajeno a to- trabajo estable y digno y, para ello, aceptarían das las estructuras legales y administrativas un asentamiento definitivo en el último confín del gobierno comunal, urbano o nacional, que del territorio nacional. sobrepasa y contradice todas las definiciones Este factor de "movilidad" de tantas comu- de "uso del suelo" y las programaciones del nidades organizadas y sólo transitoriamente crecimiento urbano de los planes reguladores localizadas, que representan el 16,3% de la po- y de las estrategias de desarrollo vigentes. blación del Gran Santiago, hace del campa- El indiscutido éxito de este nuevo sistema mento el recurso humano de mayor potencia- de presión para obtener una rápida respuesta lidad para dar factibilidad en sus diversas gubernativa a las demandas de vivienda ha alternativas de localización dentro o fuera del permitido que el campamento llegue a ser área metropolitana a las estrategias de desa- hoy, en Santiago de Chile, la más importante rrollo urbano descentralizado formuladas por "operación urbana" que se esté realizado, ODEPLAN y por el MINVU. superando con sus cifras a cualquier otra ini- El gran desafío que los campamentos plan- ciativa reciente de obras público, equipamie- tean hoy a los políticos y a los cientistas urba- to urbano o planes nacionales de vivienda. nos es encontrar oportunamente el lenguaje y El censo de los campamentos, que realiza la pedagogía social, propios de un urbanismo el correspondiente del MINVU, contemporáneo, político y comprometido, que demuestra la primera importancia de esta ope- consiga encauzar este recluso humano excep- ración urbana con algunos datos recogidos cional en esas estrategias de desarrollo descen- hasta mayo de 1972 4. tralizado, aún no logradas, por falta de parti- cipación popular. a) 275 campamentos censados en el Gran La otra alternativa, que por conciencia pro- Santiago. Esta cifra ha aumentado, a la fecha, fesional rechazamos, es reforzar la presión so- por nuevas tomas en los sectores Oriente y cial y política de la parcial y errónea solución Sur, resultantes de "erradicaciones espontá- tradicional, para aprovecharse del mismo re- neas" de grupos de familias en busca de te- curso humano como un instrumento, también rrenos no anegables después de los últimos inmediatista, de segregación social y violencia temporales de lluvia y nieve (invierno 72). política en contradicción con las aspiraciones b) Un círculo cerrado de campamentos pre- mayoritarias de los mismos pobladores. siona, estratégicamente sobre toda la trama urbana del Gran Santiago, manteniendo viva 1. El campamento: su presencia frente a gobiernos comunales de La operación urbana más importante las 17 comunas metropolitanas y frente al MINVU, agencia gubernativa responsable de La presencia constantemente agresiva de los los programas de viviendas, equipamiento y campamentos habitacionales es uno de los fe- desarrollo urbano. nómenos sociales de la vida urbana actual, en todas las principales ciudades chilenas, que logra su mayor resonancia política en Santiago 3 Manuel Achurra; los desequilibrios regionales de Chile y por su calidad de ciudad capital. algunas reflexiones sobre el proceso de concentración. Re- vista Interamericana de Planificación Nº 23, sept. 72. Nuestro estudio parte de esta realidad urba- 4 Consultar plano de ubicación de los 275 "campamentos" na, sin entrar a analizar las causas de la emi- censados por el MINVU, en mayo de 1972. 106 REVISTA EURE

c) 83.000 familias5, lo que representa 2. Distanciamiento creciente de la teoría y aproximadamente 456.500 personas, de acuer- la historia urbana actual do con el término medio nacional, de 5,5 per- sonas por familia, viviendo en asentamientos El ritmo acelerado que está tomando la provisionales con urbanización, vivienda y historia urbana en nuestro país, que creemos equipamiento, gravemente insuficientes, espe- representa algo de lo que está sucediendo, o cialmente durante el crudísimo invierno de que podrá llegar a suceder en muchas otras 1972. ciudades capitales latinoamericanas, está de- jando muy atrás al avance del pensamiento de d) 1 de cada 6 habitantes del Gran San- los cientistas urbanos. tiago es poblador de campamento, lo que Diariamente constatamos cómo son supera- también representa aproximadamente el 16,3% das y contradichas por los porfiados hechos de la población metropolitana, de acuerdo con las estrategias del desarrollo regional de el censo de 1970, que la estimó en 2.800.000 ODEPLAN y los planes reguladores comunales e habitantes. intercomunales del MINVU y de los e) 2.700 hás. ocupadas por campamentos, vigentes. No hay en estos planes, diseñados de acuerdo con la densidad media de ocupa- para estructuras urbanas de crecimiento con- ción, detectadas en nuestros estudios en te- trolado dentro de formas y modalidades lega- rreno, de aproximadamente 170 habitantes por les y burocráticas de lentísimo avance, nin- há. Esta área representa casi un 10% del área guna capacidad de adaptación flexible a estas urbana de las 17 comunas, estimada en 30.000 nuevas presiones de una sociedad urbana de hás. en 1970 y equivale a 200 veces la super- rápida evolución. Puede decirse que falta en ficie de la Remodelación San Borja y 20 ve- ellos hasta el "lenguaje" para definir lo que ces la superficie de la Remodelación San Luis, está sucediendo. las dos principales operaciones urbanas de Por otra parte, los temarios y las latas y Santiago, y del país, actualmente en realiza- repetidas disertaciones de nuestros Congresos ción por la CORMU. de Cientistas Urbanos,. tampoco han dado im- portancia a esta nueva expresión de la revolu- f) 35% más superficie sumada al área ur- ción urbana, que empezó con la revolución bana del Gran Santiago, que el área de cre- industrial del siglo XIX. Usando una anecdó- cimiento medio, calculada por la Dirección de tica analogía, nos atrevemos a decir que la Desarrollo Urbano del MINVU en 2.000 hás. ciencia urbana, enfrentada por un fenómeno anuales durante los últimos 5 años. ebullente y explosivo, como el que se encontró Estas cifras explican por sí solas por qué el Santiago Watt, en esa histórica tetera con agua campamento, con su rígida organización in- hirviente, parece estar todavía más preocupa- terna, en la que se destaca un sistema para- da de cómo perfeccionar el cierre del reci- militar de gobierno y justicia propios, ha lle- piente cargado de una nueva energía, que de gado a ser la fuerza social más influyente evaluar la potencialidad agresiva de esta nue- dentro de la comunidad urbana del Gran va fuerza, social y física que se está desarro- Santiago, llegando a conquistar hasta un mani- llando en nuestras sociedades urbanas en rá- fiesto poder político de trascendencia nacio- pida transformación. nal que el propio gobierno central se ve obli- El fenómeno de la agresividad en ghettos gado a considerar 6. raciales o de los "santuarios" universitarios en países desarrollados de sociedades tan ricas como los EE. UU. de Norte América, y el fe- nómeno de los asentamientos espontáneos, en 5 85.000 familias según exposición CORVI en VIEXPO 72. Revista AUCA, Nº 23, Stgo., 1972. "barriadas", "villas miserias", "callampas" y 6 En reciente enfrentamiento, entre fuerzas policiales y gru- hoy "campamentos" en nuestras sociedades en pos armados defensivos del "Campamento Asalto al Cuar- desarrollo debiera ser el tema central y más tel Moncada", el propio Presidente de la República debió urgente de quienes pretendemos servir al de- concurrir a parlamentar con los pobladores. (5 de agosto de 1972). sarrollo de nuestros pueblos, mediante el opor-

EL DESARROLLO URBANO MEDIANTE 107 tuno y eficiente pensamiento científico, del defensa de la normalidad institucional, las ini- hecho urbano y de su historia actual. ciativas de Gobierno, en la frecuencia y can- La ciencia urbana, gústenos o no a los pro- tidad ya descritas, terminan por crear una po- fesionales que nos hemos comprometido a pen- lítica, de hecho, siempre a 1a siga de los sarla, tiene hoy el gran desafío, o de aterrizar "asentamientos espontáneos" que, en general, en medio de esta cruenta lucha de fuerzas so- contradice todos los planes reguladores y es- ciales y políticas de la historia urbana actual, trategias de desarrollo tan costosamente ela- o de ser prontamente desplazada, como lujo borados. insoportable por los responsables de definir los En sucesivos Gobiernos hemos visto evolu- caminos del progreso a nuestras sociedades en cionar estas iniciativas, desde el desalojo po- desarrollo. licial de esas primeras "callampas" familiares, Cada día está más difundida esta convic- ubicadas en terrenos públicos, a la "erradica- ción de que la historia urbana va acelerada- ción" de agrupaciones de "callampas"; de te- mente por un camino y el pensamiento ur- rrenos insalubres, a nuevas urbanizaciones en bano, alienado por sus propias estructuras ad- fiscales; a la "operación sitio" con su or- ministrativas y prerrogativas académicas y ganización social y sistemas de autoconstruc- económicas, sigue rutinariamente por otro. ción y autofinanciamiento de viviendas crece- 8 Citarnos, para terminar este capítulo, lo ex- doras , hasta llegar a la actual "operación presado en el Boletín 3-4, 1972, del I.F.H.P.: campamento" que, respetando el hecho consu- "Tenemos ahora una situación donde mado en todo su valor político, lo mantiene co- los miembros de nuestras organizaciones, mo asentamiento provisorio hasta darle la más establecidas hace cien años o más, se pronta solución mediante un "plan habitacio- encuentran tratando de trabajar, dentro nal de emergencia". de marcos institucionales que ya apenas La misma urgencia en restablecer un orden sirven para su sobrevivencia, dejando institucional alterado de estas operaciones ur- muy de lado las cambiantes necesidades banas y también la falta de un adecuado pen- del diario acontecer de la sociedad" 7. samiento urbano han reducido a todas estas: iniciativas sólo al aspecto habitacional que el, 3. Las limitaciones de las estructuras legales problema planteaba. Se ha continuado así re- y administrativas vigentes llevan al forzando el desproporcionado crecimiento ur- "deterioro urbano institucionalizado" bano de Santiago, dando "soluciones habita- cionales" sin contar con soluciones coinciden- La carencia de un pensamiento urbano ca- tes de ofertas de empleo para aquellos "acti- paz de comprender y encauzar positivamente vos" que se estaban asentando territorialmente. las nuevas fuerzas sociales que están confor- La tradicional doctrina económica de con- mando la ciudad actual deja a las estructuras siderar como inversiones sociales no-reproduc- legales y administrativas del gobierno munici- tivas a estos sucesivos planes habitacionales pal al margen de la conflictiva situación ge- ha significado la construcción de millones de nerada. metros cuadrados de viviendas, insuficientes Este vacío de poder, obliga a la interven- en espacio y en especificaciones para su ade- ción del gobierno central con sus mayores re- cuada conservación, ubicados en decenas de, cursos de expropiación de terrenos y de finan- miles de hectáreas de terrenos periféricos y, ciamiento de obras públicas y programas de con escasos equipamientos y urbanización. equipamiento y vivienda. Cesantía latente y precarias condiciones de Pero, como cada toma de terrenos, cada edificación y urbanización se han conjugado campamento constituye un acontecimiento po- en la creación de tristes y decadentes lítico que exige una inmediata respuesta en desde su nacimiento.

7 Robin Jacques: Development and Future of Annual 8 Ver; Eduardo San Martín: Las Fábricas de viviendas po- Conferences in a Professional Institute. IFHP. Bulletin 1972, pulares, una experiencia de participación. Revista EURE Nº 4, Nº 34. marzo 1972, CIDU. 108 REVISTA EURE

Esta política, casuista y pobre en recursos, la "operación campamento" las fallas técnicas resultado de las limitaciones de las estructu- de la anterior operación sitio, "con sus faenas ras legales y administrativas del gobierno ur- de autoconstrucción y de industrias locales a bano, la hemos calificado como la estrategia nivel de campamento 10, debe ser rechazada del "deterioro urbano institucionalizado" 9. como un grave error de pedagogía social y, por Queremos destacar con este calificativo la lo mismo, como una mala técnica de urba- paradojal situación de un desarrollo urbano en nismo contemporáneo, entendido como la donde el remedio institucional puede llegar a "ciencia política del desarrollo urbano". ser peor que la enfermedad urbana que se Recientes enfrentamientos policiales en al- propuso controlar. gunos campamentos de mayor organización social interna y, por lo mismo, de mayor ex- presión política, demuestran las gravísimas 4. El campamento; recurso humano valioso consecuencias de esta errónea estrategia de ur- para el desarrollo urbano banismo que ha permitido desarrollar senti- Las nuevas técnicas masivas e industrializa- mientos de desconfianza, y aun de agresivi- das de construcción y un creciente manejo dad en comunidades a las que se les ha dado centralizado y exclusivamente estatal de los insuficiente participación y compromiso en la actuales programas habitacionales están redu- acción de los organismos estatales que están ciendo rápidamente las posibilidades de par- pretendiendo dar respuesta a sus demandas ticipación de las comunidades afectadas en habitacionales. la realización de sus asentamientos definitivos. Nos parece igualmente grave la pérdida de La acción burocrática estatal suple así, pau- iniciativas en otros campamentos, donde la fal- latinamente, a la organización social interna, ta de participación ha llevado a sus comuni- sin darle más tarea qué la de esporádicas dades a ciertas actitudes de "parasitismo" so- participaciones en manifestaciones políticas de cial, en donde todo se espera del Estado y de masas. su acción paternalista. Parece muy justificado el empeño en perfec- Para diseñar una estrategia actual de desa- cionar las técnicas constructivas y de adminis- rrollo urbano del Gran Santiago y de todas las tración de los programas habitacionales con principales, ciudades del país donde el campa- el objeto de reducir sus costos y plazos de ter- mento ha tomado tan importante influencia, minación. Sin embargo, valdría la pena revisar creemos necesario recuperar, reforzar y encau- esos conceptos, si tan loable propósito acarrea zar hacia los objetivos del desarrollo toda la una consecuente despreocupación por los re- capacidad de iniciativa y de organización que cursos humanos potenciales demostrados por han demostrado en su historia los campamen- los campamentos en sus etapas de organiza- tos. ción. Basamos por esto la política de desarrollo Creemos ver en este creciente desinterés por urbano que aquí proponemos en los siguientes modalidades de participación en el trabajo, postulados: que permitan reforzar y consolidar la organi- "El recurso humano excepcional, de zación social del campamento, una típica ac- organización social, de iniciativa y de titud burocrática de organismos estatales afec- mística por un objetivo compartido, que tados en sus prerrogativas y en su normal se expresa en la historia de los campa- planificación por la agresiva iniciativa de esas mentos, debe ser el factor social y po- mismas comunidades. lítico multiplicador que podrá permitir- Esta tendencia actual burocratizante y ex- nos romper el círculo vicioso del dete- cluyente, que pretende perfeccionar mediante rioro urbano institucionalizado".

9 Enrique Browne: La eficiencia de la ineficiencia, conflicto y derroche en el funcionamiento de las estructuras urbanas. 10 Eduardo San Martín: Artículo ya citado, Revista EURE, EURE N° 5, julio 72. CIDU. marzo 1972. CIDU.

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"Este recurso humano, hasta ahora "El enorme peso relativo que, desde desaprovechado ha de ser el factor que cualquier punto de vista, representa la podrá dar factibilidad a los planes de zona Metropolitana en el conjunto del desarrollo urbano y regional de nuestras país se está convirtiendo en uno de los sociedades, tradicionalmente pobres en escollos más serios, desde el punto de recursos económicos, e ineficientes en re- vista del desarrollo regional, y, lo que es cursos administrativos". más grave, este proceso de concentra- Es la historia de la humanidad la que nos ción en la metrópoli es, en cierto sentido, demuestra hoy cómo la participación organi- autosustentante, en términos dinámi- zada y apasionalmente consentida de comuni- cos". dades nacionales, convencidas de su destino, Algunas cifras destacadas de ese mismo puede romper siglos de atraso y pobreza, ge- diagnóstico permiten señalar la gravedad del nerando movimientos sociales y políticos tan desequilibrio en el Gran Santiago en esa fe- originales como la Revolución Cultural china, cha: que vencen dependencias estructurales, sin a) Concentración de más del 30% de la po- grandes recursos económicos y con mi total blación nacional, reforzada por un incremento aprovechamiento de sus recursos humanos po- demográfico anual de aproximadamente 4% tenciales. anual, que dobla la tasa media, nacional, de Nuestro urbanismo contemporáneo tendrá aproximadamente 2%. así que incorporarse a la historia, dejando de- b) 43% del Producto Geográfico Bruto finitivamente de lado sus complejos estetistas, aportado por la Zona Metropolitana. Secto- para adentrarse en el campo de las ciencias rialmente analizado, un 73% de este aporte co- políticas y de la gran pedagogía social, que rrespondía a Servicios, como efecto del Go- es el que aplica y determina las fuerzas que bierno Central. hoy están conformando la ciudad, la región c) 50% de1 nacional del sector in- y la propia nacionalidad de los pueblos en de- dustrial y el 14% del sector agrícola se gene- sarrollo. raba en la Zona Metropolitana. d) Creciente inversión pública nacional: 5. "Campamentos" y desarrollo urbano 29,7%, en 1960; 22,3%, en 1964, como resultado descentralizado de la presión social de su desproporcionado porcentaje de la población nacional. Esta ten- 5.1. Una estrategia sin factibilidad dencia se ha mantenido, y acentuado en algu- nos sectores como vivienda: en 1971, se invir- Los numerosos estudios y las recientes pu- 11 tió en el Gran Santiago aproximadamente el blicaciones cientificas sobre el erróneo mo- 60% del presupuesto nacional del sector. delo de desarrollo, seguido por muchos países Termina este diagnóstico con una afirma- latinoamericanos, que sigue generando un cre- ción que en este estudio nos interesa especial- ciente desequilibrio entre las zonas metropoli- mente destacar: tanas y el resto de los territorios nacionales nos permite limitarnos, en este trabajo, sólo a "La gran mayoría de los problemas las cifras más representativas del caso chileno. que afectan a esta área provienen del desmedido crecimiento de Santiago. En ODEPLAN definía ya en 1968 el diagnóstico 12 este sentido, en la Zona Metropolitana, de la situación, en la siguiente síntesis : la problemática es más urbana que re- gional, propiamente hablando". 11 Ver revista de SIAP Nº 12, marzo 1972: Rubén D. Utria: Las estrategias de Desarrollo Urbano y Re- "Algunos aspectos sociales del desarrollo regional en América gional que consecuentemente definió ODE- latina". Luis Unikel: "La dinámica del crecimiento de la PLAN, y que han sido reiteradas en recientes Ciudad de México". 12 ODEPLAN —1968— Política de Desarrollo Nacional, op. estudios oficiales de esa misma Oficina Na- cit. Capitulo XI: Zona Metropolitana de Santiago. cional de Planificación, y del Ministerio de la

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Vivienda y Urbanismo 13, exigen la evalua- su mantenida carencia de "dinámica social", ción de toda "operación urbana" en que se expresada en participación organizada y ma- comprometan inversiones, dentro del área del siva de la comunidad. Gran Santiago, en función de objetivos de un En este caso específico del Desarrollo Ur- desarrollo descentralizado. bano del Gran Santiago, todos los nutridos El desconocimiento de la importancia que "Expedientes Urbanos" de sus numerosos "Pla- como "operación urbana" tienen los "campa- nes" detallan miles de organizaciones comuni- mentos" en el desarrollo no planificado del tarias existentes dentro del área urbana. Gran Santiago y las exigencias políticas para una inmediata respuesta a tales presiones so- Nos interesa, sin embargo, destacar que de todas estas comunidades organizadas que de- ciales, ha permitido al MINVU soslayar tales normas de evaluación. Es así como las impor- bieron haber sido aprovechadas e incorpora- tantes inversiones de actuales "Planes Ha- das a las estrategias de desarrollo —juntas de bitacionales de Emergencia", para dar asenta- vecinos, cooperativas de viviendas y de consu- miento definitivo a los "Campamentos", se mos, clubes deportivos, colegios gremiales, han realizado mayoritariamente dentro del centros de madres, etc.—, sólo la muy sui-gé- área urbana del Gran Santiago, en evidente neris organización social y territorial del contradicción con todas las estrategias de "Campamento" representa a Comunidades Desarrollo Urbano y Regional de esa misma que no están aún asentadas territorialmente en forma definitiva. Institución y de ODEPLAN. Se podrían señalar muchas otras fallas es- Este factor de movilidad, que era la ca- tructurales que explican la poca factibilidad racterística singular en mayo de 1972, de un de los Planes de Desarrollo Descentralizados 16,3% de la población del Gran Santiago, per- tan reiteradamente estudiados para el área mite ofrecer al "Campamento" una dinámica Metropolitana y tan continuamente contradi- propia de sus fuerzas sociales y políticas que, chos por la localización centralizada de las bien encauzada, puede contribuir a dar esa más importantes inversiones nacionales en via- factibilidad hasta ahora ausente en nuestros lidad, transporte y edificios públicos. Por lo Planes y Estrategias de Desarrollo Urbano y demás, la insuficiencia de recursos para esos Regional. mismos proyectos alarga enormemente sus pe- Nuestra proposición como política de ac- ríodos de construcción, o los deja con termi- ción, en procura de los objetivos de un Desa- naciones precarias, contribuyéndose así, con rrollo Urbano descentralizado, se apoya con- un aporte no-habitacional, a la paradojal po- secuentemente en esta capacidad de movilidad lítica del "Desarrollo Urbano Institucionaliza- —de un grupo tan importante de comunidades do". internamente organizadas y conscientes de su destino, definiendo dos alternativas de locali- 5.2. Aprovechamiento de un "recurso huma- zación— para las inversiones y las obras de no" potencial y no localizado en una asentamiento habitacional definitivo de "cam- política de Desarrollo Urbano. pamentos". Coincidiendo con muchos cientistas urba- a) Alternativa de localización microrregional nos 14 creemos que los limitados logros de to- La primera alternativa sigue las recomen- das nuestras Estrategias de Desarrollo im- daciones de localización, planteadas ya en pregnadas en un econometrismo ineficiente 1960, por el Plan Regulador Intercomunal del por lo ajeno a la realidad, es el resultado de Gran Santiago y, reiteradas, como una estra- tegia de "desconcentración dispersa" dentro 13 Prehipótesis de estructuración y crecimiento para el área del marco espacial de la Región Metropoli- metropolitana de Santiago, 1969. tana por ODEPLAN en su Política Nacional de Estudio Preinversional de Santiago, 1971. ODEPLAN: Una nueva estrategia de desarrollo 1971-76. Desarrollo en 1968. Revista SIAP Nº 23, septiembre 1972. En esta alternativa los "programas habita- 14 Ver en estudio citado de Rubén D. Utria una com- pleta síntesis de estos planteamientos. Capítulo 3º, Aspectos cionales de emergencia" de la "Operación Sociales. Revista SIAP Nº 22, marzo de 1972. Campamento" —del MINVU— se deberán loca-

EL DESARROLLO URBANO MEDIANTE 111 lizar en las ciudades satélites de la Región mentos pueda ser una imposición tecnocrá- Metropolitana. Se lograría así su integración tica, que sería rechazada por esas comunida- con los programas de localización de la in- des que, en cierta proporción, vinieron desde dustria manufacturera liviana y de las indus- lejos en busca de ese foco de oportunidades trias y centros de comercialización del área con que se les aparece Santiago en los medios agraria, de CORFO y de los Organismos Plani- de comunicación y en especial la televisión ficadores de la Reforma Agraria, ya en mar- de alcance nacional. cha, cumpliéndose así con el siguiente obje- La muy reciente y completa investigación 15 17 tivo de la estrategia de ODEPLAN : de Franz Vanderschueren y del CIDU , así "La estrategia espacial, en la región, como el contacto durante el primer semestre enfatiza la necesidad de vitalizar los docente de 1972 del Seminario sobre Cam- Centros Urbanos de la Región, con la ex- pamentos y Desarrollo Urbano, que dirigimos cepción del Gran Santiago, creando un en el Departamento de Urbanismo y Vivienda ordenamiento jerárquico de lugares cen- de la Universidad Católica de Chile, nos per- trales". mite rechazar esta objeción. Pequeñas ciudades como San Bernardo, La gran aspiración y la respuesta coinci- Buin, Peñaflor, Curacaví, etc., ofrecen espacios dente a nuestra pregunta, "¿Qué quieren los y condiciones mucho más económicas para pobladores de los campamentos?" fue siempre amplios programas habitacionales y sus res- la misma: "¡Trabajo estable!, aunque sea en el pectivas infraestructuras de servicio, que las último confín de Chile! ¡Oportunidades para ocupadas actualmente por los campamentos, nuestro progreso y el de nuestras familias!" dentro del límite Intercomunal del Gran San- Esta acertada valoración de su situación y tiago. de su destino es la que nos permite afirmar Esta alternativa coincide en sus plantea- que serán los mismos pobladores los únicos mientos centrales con las proposiciones de Gui- que podrán encausar y controlar, sin violen- llermo Geisse sobre "Asentamientos urbanos cia, las presiones sociales agresivas de sus co- industriales e integración económica", estudia- munidades. 16 das en CIDU . Estamos seguros de que los campamentos b) Alternativa de localización extrarregional sabrán aceptar todo el sacrificio humano que implica cualquier prolongación de sus preca- La segunda alternativa sigue las recomen- rios asentamientos provisionales, si se les in- daciones de la misma estrategia de ODEPLAN, corpora y se les da justa participación en las que ha llevado a la localización por CORFO decisiones de cualquiera de las dos alternati- de grandes industrias nacionales e internacio- vas aquí propuestas de localización descentra- nales, asociadas a sus planes fuera de la re- lizada de sus asentamientos definitivos. gión metropolitana del Gran Santiago. Pedir el empleo estable antes que la vivien- En esta alternativa los "programas habita- da, "en las crueles condiciones" que el invier- cionales" de emergencia deberán integrarse no actual impone sobre estas familias es tes- con esas localizaciones industriales y con los timonio de una mística capaz de superar es- programas de capacitación necesarios, para es- collos, hasta hoy insalvables, en los planes de tablecer una participación laboral eficiente de desarrollo regional y nacional. los "activos" de las comunidades relocalizadas, Es en los equipos administrativos de Go- con los requerimientos técnicos del empleo bierno y en nuestros centros universitarios don- ofertado. de se encuentran las mayores rigideces y limi- Puede objetarse que estas recomendacio- taciones para lograr la participación de los nes de localización definitiva de los campa- campamentos en el desarrollo urbano y regio- nal. 15 ODEPLAN, obra citada. 16 Guillermo Geisse, Asentamientos Urbanos Industriales, 17 Franz Vanderschueren: Pobladores y conciencia social, Revista EURE Nº 3, octubre de 1971. CIDU. EURE Nº 3, octubre 1971, CIDU. 112 REVISTA EURE

El desafío que los campamentos plantean desequilibrado y anárquico de nuestras ciu- a los políticos, a los administrativos y a los dades metropolitanas reside en el distancia- científicos del desarrollo urbano es encontrar miento creciente que sigue produciéndose en- oportunamente el lenguaje y la pedagogía so- tre las teorías y modelos internacionalmente cial, vale decir, la capacidad de dar a nuestras aceptados, de desarrollo urbano, con sus con- sociedades en desarrollo el urbanismo opera- secuentes estructuras legales y administrati- cional, político y comprometido que hoy ne- vas, y la historia de lo que realmente está su- cesitan. cediendo en nuestras ciudades. Sólo entonces podremos incorporar, con su participación responsable, el más valioso re- b) El gran desafío actual, planteado por la curso humano que se haya organizado espon- explosiva situación de nuestras sociedades ur- táneamente dentro de la comunidad urbana y banas a los cientistas urbanos y a sus con- nacional a los objetivos constructivos de una gresos y estudios y publicaciones es, primero, sociedad nueva y de sus planes de desarrollo. conocer la prioridad del tema de estudio que significa "la nueva revolución urbana" y, se- La otra alternativa, que por conciencia pro- gundo, ser capaces de formular oportunamente fesional debemos rechazar, sería aceptar, con el lenguaje y las técnicas de pedagogía so- fatalismo decadente, el incremento del "dete- cial de un urbanismo entendido como ciencia rioro urbano institucionalizado", con su se- política del desarrollo y como acción profesio- cuela de segregación social, escándalo y vio- nal comprometida con los más necesitados de lencia, donde la fuerza política agresiva del nuestras comunidades nacionales. campamento seguirá uniéndose a la anarquía o al terrorismo urbano, no porque sea esa la c) La condición necesaria para que tenga aspiración de sus comunidades, sino porque su factibilidad ese urbanismo político y compro- falta de participación en la solución de sus metido es el aprovechamiento constructivo de propios objetivos de progreso los ha dejado las fuerzas sociales organizadas que han sur- a merced del más fácil lenguaje pedagógico, gido en el medio urbano y que hoy día, por del odio y la destrucción, que otros profesio- falta de participación, están siendo aprovecha- nales y universitarios han creído justo entre- das sin respeto por las aspiraciones profundas garles. de esas comunidades, por otros profesionales y científicos sociales para sus tácticas de vio- CONCLUSIONES lencia urbana, dentro de una muy diferente a) La responsabilidad principal del deterio- concepción de la revolución urbana. ro urbano institucionalizado y del crecimiento