Afghanistan – Die Internationale Dr

Entwicklungspolitik Sicherheit und Frieden SFSecurity and Peace

Herausgeber: Themenschwerpunkt: Prof. Dr. Michael Brzoska Afghanistan – Die Internationale Dr. Walter E. Feichtinger Entwicklungszusammenarbeit Wege und Irrwege Entwicklung und internationale Gemeinschaft am Scheideweg? im 21. Jahrhundert zum Wohlstand Zusammenarbeit Dr. Volker Franke Afghanistan – The International Ein Überblick Theorien und Strategien Eine Einführung Von Hartmut Sangmeister und wirtschaftlicher Entwicklung Von Hartmut Sangmeister Prof. Dr. Hans J. Giessmann Community at the Crossroads? Alexa Schönstedt Von Hartmut Sangmeister und 2009, 192 S., brosch., 19,– €, 2010, 196 S., brosch., 19,90 € Alexa Schönstedt ISBN 978-3-8329-4192-5 Prof. Dr. Heiner Hänggi Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? ISBN 978-3-8329-5576-2 2009, 196 S., brosch., 24,– € (Weltwirtschaft und internationale Dr. Axel Krohn Lehren aus Afghanistan (Weltwirtschaft und internationale ISBN 978-3-8329-5003-3 Zusammenarbeit, Bd. 5) Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner Zusammenarbeit, Bd. 8) (Weltwirtschaft und internationale Dr. Patricia Schneider Zusammenarbeit, Bd. 7) With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar Richard Roy Dieses Buch bietet einen problemorien- Seit es gesellschaftliches Zusammenleben Was sind die Strukturprobleme der Ent- ‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, tierten Überblick über den Status quo der gibt, beschäftigen sich Menschen mit der wicklungsländer, durch die erwünschte Gastherausgeber: Interpretation und Praxis Entwicklungszusammenarbeit auf der Frage, wie individueller und gemein- wirtschaftliche, politische und soziale Philipp Münch Akteursebene, den Zielen und Instrumen- schaftlicher Wohlstand erreicht und Veränderungen blockiert bleiben? Welche Hans-Georg Ehrhart ten sowie über notwendige Veränderun- erhöht werden kann. Nicht alle Wege zum Entwicklungsstrategien sind unter den Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs gen. Als einführendes Lehrbuch geschrie- Wohlstand waren erfolgreich – mancher aktuellen Bedingungen geeignet, um sol- What is really needed? ben, ist es für Entwicklungsökonomen, empfohlene Pfad hat sich als Irrweg che Veränderungsprozesse in Gang zu Citha D. Maass Politikwissenschaftler und Praktiker der erwiesen. Dieses Buch bietet einen Über- setzen? Das Scheitern vieler Entwicklungs- Entwicklungszusammenarbeit gleicher- blick über Entwicklungstheorien und bemühungen in den zurückliegenden Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan maßen interessant. -strategien vor dem Hintergrund ihrer Dekaden hat zu einer Neuorientierung Between Impartiality and Counterinsurgency jeweiligen Entstehungsgeschichte, von der internationalen Entwicklungszusam- Robert Lindner der Antike bis zur Gegenwart. menarbeit geführt, die in dieser Einfüh- Towards a comprehensive approach? The EU’s contribution rung verständlich dargestellt wird. to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan Eva Gross Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan Mark Sedra TIPP Alle drei Bände zum günstigen Kombipreis! Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und 2010 Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan Paket Entwicklungspolitik und -theorie 28. Jahrgang Sven Bernhard Gareis 2010, 586 S., brosch., 49,– €, ISBN 978-3-8329-5659-2 ISSN 0175-274X Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan 4 Christian Wagner Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Nomos Julian Schofield Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

SuF_04_10_Titel_U1-U4.indd 1 08.02.2011 17:22:05 I m p r ess u m I n h a lt

Schriftleitung: Editorial ...... III Prof. Dr. Michael Brzoska

Redaktion: Themenschwerpunkt Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.) Dr. Regina Heller Afghanistan – Die Internationale Dr. Patricia Schneider Gemeinschaft am Scheideweg? Sybille Reinke de Buitrago Susanne Bund Afghanistan – The International Community

Redaktionsanschrift: at the Crossroads? S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D-20144 Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? Lehren aus Hamburg Afghanistan Tel. 0049-40-86 60 77-0 Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner ...... 195 Fax 0049-40-8 66 36 15 E-Mail: [email protected] Website: www.security-and-peace.de With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar Druck und Verlag: Richard Roy ...... 205 Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden, Tel. 0049-72 21-21 04-0, ‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation Fax 0049-7221-2104-27 und Praxis Anzeigenverwaltung und Philipp Münch ...... 211 ­Anzeigenannahme: Sales friendly • Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs Tel. 0228-9 78 98 0, What is really needed? Fax 0228-9 78 98 20, Citha D. Maass ...... 217 E-Mail: [email protected] Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen ­einzelnen Beiträge und Abbildungen sind Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan Between ­urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, Impartiality and Counterinsurgency die nicht ausdrücklich vom Urheberrechts­ Robert Lindner ...... 223 gesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen Towards a comprehensive approach? The EU’s contribution to nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manu­ Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan skripte – für die keine Haftung übernommen Eva Gross ...... 227 wird – gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenom- Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan men. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht Mark Sedra ...... 233 sinnentstellenden redaktionellen Bearbeitung einverstanden. Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und Praxis Erscheinungsweise: „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan vierteljährlich Sven Bernhard Gareis ...... 239 Bezugspreis 2010: jährlich 79,– , Einzelheft 22,– , Jahresabonnement für Studenten 57,–  (gegen Nachweis). Alle Preise verstehen sich inkl. MwSt. Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan ­zzgl. Versandkosten; Bestellungen nehmen Christian Wagner ...... 246 entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Kündigung: Drei Monate vor Kalender­ jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank Karlsruhe, Julian Schofield ...... 251 Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Stadt­ sparkasse Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30). ISSN 0175-274X Dokumentation ...... 257 Dieser Ausgabe liegen Prospekte der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung. NEUERSCHEINUNGEN ...... 259

ANNOTATIONEN ...... 261

BESPRECHUNGEN ...... 263 Dieses Heft wurde aus Mitteln der Deutschen Stiftung Friedensforschung gefördert.

+ Sicherheit und Frieden S F Security and Peace 28. Jahrgang, S. 195–272 4/2010 S+F (28. Jg.) 4/2010 |  S+F lädt Autorinnen und Autoren S+F invites authors to submit suitable zur Einsendung von Beiträgen zur papers for publication Veröffentlichung ein S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedens­ S+F is the leading German journal for peace research and forschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen reports and opinion pieces for research and politics linking ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, civil society and the armed forces. Decisions on publication Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz are made on the basis of the contribution of a text to national haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag and international discussions on peace and security issues, eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen considering scientific aspects of arms control to questions in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis focused on a particular theme. In addition, texts addressing zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften. general aspects of security policy and peace research are also Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. published. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Authors can choose to have the text evaluated by the pub­ Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und lisher and editorial team or by an external evaluation process Friedensforschung veröffentlicht. (double-blind peer-review), the latter is more time intensive Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen (for the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder increase the number of externally evaluated contributions but einem zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen will continue to publish texts which have been assessed by the Gutachtern (peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren editorial team and the publisher responsible for the issue. The nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, deadlines listed below are for contributions for a specific theme. für die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern Contributions on other topics can be made at any time. referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nachfolgend angegebenen „Deadlines“ gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden.

Call for papers/ Herausgeber und Redaktion Call for Papers/ Publisher and editorial team call rufen zur Einsendung von Beiträgen auf for contributions Folgende Schwerpunktthemen sind für die nächsten Hefte von S+F The next issues of S+F will have the following themes: vorgesehen: 4/2011: Nach der Wehrpflicht – Folgen für die Streitkräfte, 4/2011: After Conscription – Implications for the Armed Forces, Deadline 15. August 2011 Deadline 15 August 2011 1/2012: Konflikte in Afrika: Regionale und internationale 1/2012: Conflicts in Africa: Regional and International Dimensionen, Deadline 30. Oktober 2011 Dimensions, Deadline 30 October 2011 Texte können in englischer oder deutscher Sprache Texts may be written in English or German and should be verfasst sein und sollten 25.000 bis 30.000 Zeichen (inkl. between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further Leerzeichen) umfassen. Weitere Hinweise für Autorinnen und information for authors can be found on the magazine website Autoren finden sich auf der Webseite der Zeitschrift unter under “Notes to Authors”. „Autorenhinweise“. Bitte richten Sie Ihre Fragen an: Please direct your queries to: E-mail: [email protected] E-mail: [email protected] Website: http://www.security-and-peace.de Website: http://www.security-and-peace.de

Die Artikel der Zeitschrift S+F werden in mehreren nationalen Articles of the journal S+F are entered in various national and und internationalen bibliographischen Datenbanken international bibliographic databases. Among them are Online nachgewiesen. Dazu gehören u.a. Online Contents OLC-SSG Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung Politikwissenschaft und Friedensforschung, PAIS (��������������Public Affairs (Political Science and Peace Research), PAIS (Public Affairs Information Service)���������������������������������� International Database, Worldwide Information Service) International Database, Worldwide Political����������������������������������������������� Science Abstracts and World Affairs Online (by Political Science Abstracts und World Affairs Online (hrsg. vom the Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen und und Länderkunde FIV / The German Information Network Länderkunde FIV) (siehe auch www.ireon-portal.de). International Relation������������������������������������������������s��������������������������������������� and Area Studies) (see also www.ireon- portal.de).

II | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 2 08.02.2011 17:15:10 EDITORIAL

Afghanistan – Die Internationale Gemeinschaft am Scheideweg?

Als die NATO ihr Engagement in Afghanistan im Rahmen der Aufstandsbekämpfung und Friedensstabilisierung aus der Sicht International Stabilization Assistance Force (ISAF) begann, von Nichtregierungsorganisationen (NRO). Sie konstatiert ein lag der Schwerpunkt der Aktivitäten auf der Stabilisierung des verstärktes ziviles Engagement nach der Londoner Afghani­ Landes, dem Aufbau staatlicher Sicherheitsstrukturen und der stan-Konferenz, mahnt aber kritisch an, dass eine bloße Erhö­ Absicherung des Wiederaufbaus. Aufgrund des Erstarkens auf­ hung der Entwicklungsgelder nicht ausreiche. Erforderlich sei ständischer Kräfte muss sich die internationale Gemeinschaft vielmehr eine Umorientierung dieser Mittel auf die Bedürfnisse heute mit einer völlig veränderten Lage auseinandersetzen. Die der lokalen Bevölkerung. Robert Lindner arbeitet die schwierige Stabilisierungsoperation ist mittlerweile zu einer Form des Krie­ Lage nichtstaatlicher Hilfsorganisationen während der Auf­ ges mutiert, die seit Ende des Zweiten Weltkrieges in der Regel standsbekämpfung heraus. Militarisierte Hilfe dient ihm zu mit einer Niederlage für die externen Mächte endete: der Auf­ Folge nicht der Sicherheit. Vielmehr sei eine Bearbeitung der standsbekämpfung. Als Konsequenz daraus haben einige Staa­ Konfliktursachen erforderlich. ten den Rückzug ihrer Kampftruppen eingeleitet, andere haben Der Comprehensive Approach bzw. das Konzept der vernetz­ sie aufgestockt. Auf der Londoner Afghanistan-Konferenz 2010 ten Sicherheit steht im Mittelpunkt der folgenden drei Beiträge. wurde eine stärkere Unterstützung des zivilen Aufbaus als Teil Eva Gross untersucht die Bemühungen der EU im Bereich der einer veränderten Afghanistanstrategie versprochen. Zugleich Reform des Sicherheitssektors (SSR) am Beispiel der EU-Polizei­ klagen Hilfsorganisationen über eine verschärfte Kriegführung mission und ihres Verhältnisses zur NATO-Trainingsmission. der Konfliktparteien. Einerseits bekräftigten die Staats- und Sie kommt zu dem Ergebnis, dass die involvierten Akteure von Regierungschefs auf dem NATO-Gipfeltreffen in Lissabon ihr einem vernetzten Ansatz noch weit entfernt sind. Mark Sedra nachhaltiges Engagement für dieses Land, andererseits einigten fällt in seiner Analyse der Sicherheitssektorreform in Afgha­ sie sich auf das Jahr 2014 als Termin zur Übergabe der vollen nistan ein ernüchterndes Urteil: Die bisherigen Versuche der Verantwortung für die Sicherheitsvorsorge an die afghanische internationalen Gemeinschaft seien gescheitert, weil zentrale Regierung, wobei umstritten bleibt, was das konkret heißt. Mindestvorrausetzungen – u.a. ein Comprehensive Approach Eines ist aber unbestritten: Gut neun Jahre nach 9/11 steht die und die angemessene Berücksichtigung lokaler Kontexte – auch internationale Gemeinschaft in Afghanistan am Scheideweg. nach neun Jahren SSR nicht existieren. Notwendig sei eine Re­ Können neue Konzepte der Aufstandsbekämpfung und ver­ form des SSR-Modells für Konfliktregionen.Sven Gareis’ Beitrag netzter Sicherheit einen Weg aus der Gefahr des Scheiterns beschäftigt sich mit Anspruch und Praxis vernetzter Sicherheit westlicher Interventionspraxis weisen oder ist das Ende des li­ aus deutscher Sicht. Er mahnt Anpassungen staatlicher Struk­ beralen Demokratieexports durch einen militärisch gestützten turen in Deutschland an, um eine effektivere Vernetzung zu komplexen Staatsaufbau in Sicht? Diese beiden Fragen markie­ erreichen. Hinsichtlich möglicher Erfolge in Afghanistan bleibt ren den Rahmen für den Themenschwerpunkt dieser Ausgabe er angesichts des Mangels an zivilen Aufbaukräften skeptisch. von S+F. Abschließend wird die zentrale Rolle Pakistans für den Af­ Die ersten drei Beiträge gehen auf die Problematik der Auf­ ghanistankonflikt aus zwei Perspektiven thematisiert. Chri- standsbekämpfung (Counterinsurgency/COIN) ein. Hans-Georg stian Wagner untersucht Pakistans politisch-strategische Aus­ richtung zwischen Indien und Afghanistan. Die Außen- und Ehrhart und Roland Kaestner analysieren das Konzept und eva­ Sicherheitspolitik wird demnach immer noch vom Militär luieren seine Umsetzung in Afghanistan anhand immanenter und seinem strategischen Denken dominiert. Julian Schofield Kriterien. Sie kommen zu dem Ergebnis, dass dieser Ansatz zum analysiert die pakistanische Blockadepolitik gegenüber dem Scheitern verurteilt ist und die internationale Gemeinschaft afghanisch-indischen Handel als ein zentrales Hemmnis, das bei künftigen komplexen Einsätzen eher auf eine nachhaltige die sozio-ökonomische Entwicklung Afghanistans negativ be­ entwicklungspolitische Logik setzen sollte als auf militärisch einträchtigt. Auch wenn Pakistan mittlerweile einige Konzes­ unterstütztes „social engeneering“ im Sinne moderner Auf­ sionen bei afghanischen Exporten nach Indien gemacht habe, standsbekämpfung. Richard Roy beschreibt den kanadischen würde es wesentliche Hindernisse für indische Ausfuhren nach Lernprozess und die Hinwendung zu einer bevölkerungszen­ Afghanistan weiterhin aufrechterhalten. trierten Strategie. Kanada habe auf den Feldern Aufklärung, Ausbildung von Sicherheitskräften und Schutz der lokalen Insgesamt zeichnen die in dieser Ausgabe vereinten Aufsätze Bevölkerung viel gelernt. Er kommt zu dem Schluss, dass ein ein eher skeptisches Bild der Lage in Afghanistan. Sie machen vernetzter Ansatz eine notwendige Erfolgsbedingung für er­ aber auch deutlich, dass noch viel Forschungsbedarf besteht folgreiches COIN ist. Philipp Münch untersucht die Bedeutung – nicht nur im Hinblick auf das Land und die Region, sondern des COIN-Konzepts für und seine Anwendung durch die Bun­ auch auf Theorie und Praxis grundlegender Konzepte wie Auf­ deswehr. Demnach ist COIN als Konzept nur vage definiert, so standsbekämpfung, Sicherheitssektorreform, vernetzte Sicher­ dass es beliebig interpretiert werden kann. Für die Bundeswehr heit und Stabilisierung fragiler Staaten. So gesehen scheint die habe es unter anderem die Funktion, traditionelle militärische internationale Gemeinschaft nicht nur in Afghanistan am Praktiken zu bewahren und die Anwendung militärischer Ge­ Scheideweg zu stehen. walt zu legitimieren. Hans-Georg Ehrhart Die beiden folgenden Aufsätze richten den Blick auf die Zivil­ gesellschaft. Citha D. Maaß problematisiert das Verhältnis von

S+F (28. Jg.) 4/2010 | III

SuF_04_10_Inhalt.indd 3 08.02.2011 17:15:10 EDITORIAL

Afghanistan – The International Community at the Crossroads?

When NATO started its engagement in Afghanistan with the ing from the perspective of non-governmental organisations International Stabilization Assistance Force (ISAF), the centre (NGO). While stating an enhanced civilian engagement after of gravity of its activities focused on the stabilisation of the the London Afghanistan conference she reminds about the in­ country, the built-up of security structures, and the provision effectiveness of merely increasing the development aid, while of a secure environment for reconstruction. Today the interna­ emphasising the necessity to re-orient this aid according to the tional community is confronted with a completely different sit­ needs of the local population. Robert Lindner addresses the dif­ uation due to an insurgency movement gaining strength since ficult situation of non-state aid organisations facing a coun­ 2005. Meanwhile the stabilization operation has mutated into terinsurgency environment. According to him, militarised aid a form of war called counterinsurgency or COIN. This kind of does not enhance security. What is needed is to cope with the war has usually resulted in defeat for the external powers since root causes of the conflict. the end of the Second World War As a consequence some states The following two articles deal with the concepts of security have started to pull back their military engagement, while oth­ sector reform and the comprehensive approach respectively ers have increased their force level. At the London Afghanistan networked security. Eva Gross scrutinises the activities of the conference on 28 January 2010 the international community EU in the realm of security sector reform in the case of the promised an increased civilian engagement as part of a new ap­ EU police mission EUPOL Afghanistan and its relation to the proach to deal with the Afghanistan issue. At the same time NATO training mission. She comes to the conclusion that the international aid organisations complain about the escalation actors involved are far away from a real comprehensive ap­ of fighting. On the one hand, the heads of state and govern­ proach. Mark Sedra comes in his analysis of the security sector ment confirmed at the NATO summit of Lisbon on 19 and 20 reform in Afghanistan to a rather sober conclusion. The inter­ November 2010 their determination for a sustainable engage­ national community’s recent efforts have failed because even ment in the country, on the other hand they agreed on the year after more than nine years of engagement basic conditions 2014 as the date for transferring full responsibility for security for successful SSR such as a comprehensive approach and the to the Afghan government without stating precisely, however, adequate respect of local contexts are still lacking. In general, what that means. there is need for a thorough reform of the SSR model in areas Meanwhile one realisation is undisputed: After more than of violent conflict. Sven Gareis’ piece examines the pretension nine years of engagement in Afghanistan since 9/11, the inter­ and the practice of networked security from a German point national community is at a crossroads. Can new concepts of of view. He advocates a more ambitious reform of the German counterinsurgency and of a comprehensive approach pave the administrative structures in order to enable a more effective way out of the menace of failure of Western intervention or is comprehensive approach. Regarding the prospects of success the end of militarily backed liberal democracy promotion and in Afghanistan Gareis takes a sceptical stance due to the lack of state-building in sight? These two questions mark the frame of civilian specialists. analysis of this special issue of S+F. Furthermore, the primary role of Pakistan for resolving the The first three contributions deal with the problem of counter­ Afghanistan conflict is being discussed from two perspectives. insurgency. Hans-Georg Ehrhart and Roland Kaestner analyse the Christian Wagner analyses Pakistan’s politico-strategic orienta­ concept and evaluate its implementation in Afghanistan using tion between India and Afghanistan. He states that Pakistan’s immanent criteria. They come to the conclusion that NATO foreign and security policy is still dominated by the military COIN in this country is deemed to fail. In future complex inter­ elite and its special way of strategic thinking. Julian Schofield ventions the international community should adhere more to explores Pakistan’s policy of blockade against stronger Afghan a developmental logic than a military one that is indissolubly Indian trade relations as central impediment for the socio-eco­ linked to modern COIN. Richard Roy deals with the Canadian nomic development of Afghanistan. While conceding that Pa­ learning process towards COIN and a population-centric ap­ kistan has meanwhile made a few concessions to Afghanistan, proach. Canada has learnt a lot regarding how it collects intel­ there are still many hurdles preventing a considerable increase ligence, how it trains the Afghan security forces, and how it of India-Afghan trade relations, which are needed to stabilise has re-focused its efforts to better protect the population He Afghanistan’s economy. concludes that a comprehensive approach is a necessary condi­ All in all, the ten contributions to this journal give a rather tion for a successful COIN operation. Philipp Muench explores sceptical view of the situation in Afghanistan. In addition, they the relevance of the COIN concept for and its implementation emphasize that there is not only a lot of research on this coun­ by the German Armed Forces. COIN is a rather vague concept try and the region but also about fashionable concepts such allowing various interpretations. According to him, COIN has as counterinsurgency, security sector reform, comprehensive several functions in the German context, among them is to approach, and stabilisation of fragile states. Hence, the inter­ stick to traditional military practices and to legitimize military national community seems to be at a crossroads not only in violence. Afghanistan. The next two articles focus more on the civil society’s role in Hans-Georg Ehrhart COIN operations. Citha D. Maass expounds the problem of the relationship between counterinsurgency and peace-build­

IV | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 4 08.02.2011 17:15:10 2010 Sicherheit und Frieden 28. Jahrgang S+F Security and Peace 4 S. 195–272

Herausgeber Prof. Dr. Heiner Hänggi, Beirat Prof. Dr. Anton Grizold, Uni- Prof. Dr. Michael Brzoska, ­Genfer Zentrum für die Prof. Dr. Alyson J.K. Bailes, versität Ljubljana demokratische Kontrolle der Institut für Friedensforschung University of Iceland, Reykjavik PD Dr. Hans-Joachim Heintze, und Sicherheitspolitik an der Streitkräfte (DCAF), Genf Dr. Detlef Bald, München Ruhr-Universität Bochum Universität Hamburg (IFSH) Dr. Axel Krohn, Führungs- Prof. Dr. Susanne Buckley-Zis- Dr. Sabine Jaberg, Führungs­ akademie der Bundeswehr, tel, Universität Marburg Dr. Walter E. Feichtinger, Hamburg akademie der Bundeswehr Landesverteidigungsakademie, Alain Deletroz, Vizepräsident Institut für Friedenssicherung Dr. Patricia Schneider, IFSH International Crisis Group Prof. Dr. Charles A. Kup- und Konfliktmanagement, Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer chan, Georgetown University, Schriftleitung Wien Zentrum für Sicherheitspolitik Washington, D.C. Prof. Dr. Michael Brzoska (GCSP) Dr. Jocelyn Mawdsley, New- Dr. Volker Franke, Kennesaw Prof. Dr. Susanne Feske, Univer- Redaktion castle University State University, Kennesaw, sität Münster Georgia (USA) Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.), IFSH Dr. Anja Seibert-Fohr, MPI Dr. Regina Heller Prof. Dr. Heinz Gärtner, Univer- Heidelberg Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Dr. Patricia Schneider sität Wien Berghof Conflict Research, Sybille Reinke de Buitrago Prof. Dr. Laurent Götschel, Dr. Marianne Wade, MPI Berlin Susanne Bund Universität Basel Freiburg

THEMENSCHWERPUNKT

Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? Lehren aus Afghanistan Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner*

Abstract: The confrontation with insurgencies is a conflict scenario that is becoming more important in the 21st century. The engagement in that kind of violent conflict is, as the case of Afghanistan demonstrates, very costly in terms of political and social repercussions, welfare and human lives. The international community’s reaction should be different to the one pursued in Afgha­ nistan. It should be based on a more thorough situation analysis, the definition of more modest objectives, and a more cautious approach to military intervention. If a complex intervention including military means is deemed necessary, it should follow the logic of sustainable peace-building, i.e. the long-term development of the target country has to take priority over military, geo­ strategic, ideological or alliance-specific considerations. Keywords: counterinsurgency, Afghanistan, violent conflict, state-building, stability Aufstandsbekämpfung, Afghanistan, Gewaltkonflikt, Staatenbildung, Stabilität

1. Einleitung starkens aufständischer Kräfte muss sich ISAF heute mit einer geänderten Lage auseinandersetzen. Der Krieg in Afghanistan eutschland ist ein wichtiger Akteur im ist Ausdruck eines militärisch gestützten Umgangs mit einem Afghanistankrieg. Als es sein dortiges Engagement alten Problem, das zu Beginn des 21. Jahrhunderts wieder an im Rahmen der International Stabilization Assistance DForce (ISAF) begann, lag der Schwerpunkt der Aktivitäten auf der Aktualität gewinnt: der Aufstandsbekämpfung, im Englischen Stabilisierung des Landes, dem Aufbau staatlicher Strukturen „counterinsurgency“, kurz COIN genannt. Unter Aufstand und der Absicherung des Wiederaufbaus. Aufgrund des Er­ ist eine organisierte Bewegung zu verstehen, die entweder eine Regierung und die durch sie repräsentierte politische Ordnung gewaltsam umstürzen oder einen geografischen Raum * Hans-Georg Ehrhart ist Wissenschaftlicher Referent und Leiter ZEUS am IFSH; abspalten und beherrschen will. Bei Aufständen in schwachen Roland Kaestner ist Geschäftsführer des Instituts für Strategische Zukunfts­ analyse der Carl-Friedrich-von-Weizsäcker-Stiftung UG. Wir danken den Staaten handelt es sich nach der Einschätzung vieler Strategen Gutachtern für wertvolle Hinweise. um eine sicherheitspolitische Herausforderung, die künftig

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 195

SuF_04_10_Inhalt.indd 195 08.02.2011 17:15:11 THEMENSCHWERPUNKT | Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung?

vermehrt zum Tragen kommt. Ob diese Einschätzung zutrifft, population’s support. The protection, welfare, and support of bleibt abzuwarten. Andere Experten beurteilen den Ansatz der the people are vital to success.” Aufstandsbekämpfung und das damit verbundene Denksystem Im Mittelpunkt von COIN steht also, so der offizielle und viel­ des liberalen Interventionismus kritisch. Für Deutschland ist fach zitierte Anspruch, das Ringen um die „Herzen und Köpfe” diese Art der Kriegführung relevant, weil sie durch die NATO in der Bevölkerung des Landes, in dem die Intervention stattfin­ Afghanistan praktiziert wird. Allerdings spricht die Bundeswehr det. Anders ausgedrückt: Es geht um Legitimität, d.h. die Ak­ nicht von Aufstandsbekämpfung, sondern verwendet bevorzugt zeptanz des politischen Ziels, etwa des Aufbaus eines legitimen die Umschreibung „Herstellung von Sicherheit und staatlicher Staatswesens in Afghanistan. Es soll glaubhaft vermittelt wer­ Ordnung in Krisengebieten“, um den gesamtstaatlichen Ansatz den, dass sich die Lage der Menschen vor Ort verbessert, und zu verdeutlichen. zwar im Hinblick auf ihre Sicherheit, die Herrschaftsstrukturen Zu fragen ist also, ob das Konzept der Aufstandsbekämpfung und die sozioökonomischen Verhältnisse. Damit verbunden ist und das damit einhergehende Ziel der Herstellung staatlicher die Absicht, die Unterstützung der breiten Masse zu gewinnen Ordnung in Krisengebieten ein ideologisches Trugbild ist oder und die Aufständischen zu isolieren. ein realistisches, d.h. umsetzbares und wirksames Stabilisie­ Weil Sicherheit, gute Regierungsführung und Entwicklung rungskonzept. In einem ersten Schritt gilt es das Wesen der Auf­ nach diesem Konzept Hand in Hand gehen müssen, verlangt standsbekämpfung aus der Sicht der Protagonisten zu erfassen. die amerikanische COIN-Doktrin von ihren Soldaten „to be Dann soll, zweitens, skizziert werden, welche Erfahrungen in ready both to fight and to build“. COIN ist eine Kombination der Vergangenheit damit gemacht wurden. Im dritten Schritt aus offensiven und defensiven Maßnahmen sowie Elementen wird analysiert, wie sich die COIN-Doktrin im 21. Jahrhundert der Stabilisierungseinsätze. Diese Maßnahmen können nicht entwickelt hat. Dann werden die (immanenten) Erfolgskrite­ alle vom Militär ausgeführt werden. Notwendig ist ein umfas­ rien auf den Afghanistankonflikt angewendet und die derzeitige sender bzw. – so der offizielle deutsche Ausdruck – „vernetzter“ Praxis nach ihrer Wirksamkeit befragt. Vor dem Hintergrund Ansatz, der eine Vielzahl von Akteuren wie Staaten, interna­ dieses Befundes werden schließlich Handlungsoptionen für die tionale Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und Staatengemeinschaft in Afghanistan skizziert und Schlussfol­ lokale Akteure sowie die ganze Palette politischer Instrumente gerungen für die deutsche Politik gezogen. umfasst. Da es sich dabei in der Regel um eigenständige Akteure handelt, die in keinem formalen hierarchischen Verhältnis („unity of command“) zueinander stehen, sind ein Höchstmaß 2. Was ist COIN? an Koordination und eine gemeinsame Zieldefinition („unity of effort“) notwendig.

Der Begriff „counterinsurgency“/COIN ist nicht allgemeinver­ COIN-Einsätze sind gekennzeichnet durch eine Asymmet­ bindlich definiert. Im Kern geht es um die Bekämpfung von rie der Fähigkeiten und Mittel der Konfliktparteien. Es ist ein Aufständischen mit militärischen, paramilitärischen, polizei­ Kampf des Starken gegen den Schwachen. Die Aufständischen lichen, diplomatischen, entwicklungspolitischen, wirtschaft­ suchen deshalb selten den offenen Kampf, sondern bedienen lichen, psychologischen und gesellschaftlichen Mitteln und sich terroristischer sowie Guerilla-Taktiken und bauen parallele Aktivitäten. Früher war Aufstandsbekämpfung Teil einer Sys­ Regierungsstrukturen auf. Sie operieren im Schutze und par­ tematik, die mit Begriffen wie „Kleine Kriege“, „Kriege niederer tiell mit Unterstützung der lokalen Bevölkerung. COIN ver­ Intensität“ oder „Operations Other than War“ umschrieben sucht dem zu begegnen, indem ein Minimum an Sicherheit wurde. COIN wird heute spezieller gefasst, um den Herausfor­ gewährleistet wird, wodurch wiederum Entwicklung ermög- derungen der Bekämpfung eines Aufstands gerecht zu werden. licht werden soll. Die physische Sicherheit soll durch die direkte In seiner aktuellen Bedeutung ist COIN, so wie im amerika­ militärische Bekämpfung der Aufständischen und die Gewähr­ nischen Handbuch FM 3-24 von 2006 beschrieben, auch Teil leistung eines sicheren Umfelds erhöht werden, während der von komplexen militärischen Stabilisierungseinsätzen zur Her­ politische, wirtschaftliche und gesellschaftliche Wiederaufbau stellung und Wahrung eines sicheren Umfelds, der Basisversor­ parallel dazu verläuft. Der Ansatz verlangt einen langen Atem gung mit öffentlichen Dienstleistungen und Infrastruktur so­ und einen hohen Einsatz an Menschen sowie technischen und wie humanitärer Hilfe. Es handelt sich daher um „an extremely finanziellen Ressourcen. Die Erfolgsaussichten von COIN sind complex form of warfare. At its core, COIN is a struggle for the dabei umstritten.

 Vgl. US National Defence Strategy, June 2008, http://www.defense.gov/pubs/ 2008nationaldefensestrategy.pdf; Rupert Smith, The Utility of Force. The Art of War in the Modern World, London 2005; Vincent Desportes, Penser autre­ ment. La guerre probable, Paris 2008; David H. Ucko, The New Counterin­ 3. Geschichtlicher Überblick surgency Era. Transforming the US Military for Modern Wars, Washington 2009. Ein Blick in die Vergangenheit zeigt, dass es sich bei der Auf­  Vgl. z.B. William R. Polk, Aufstand – Widerstand gegen Fremdherrschaft, Hamburg 2009; Phillip Münch, Counterinsurgency in der Bundeswehr: standsbekämpfung um die wohl älteste und – abgesehen von Konzeption, Interpretation und Praxis, in: Sicherheit und Frieden/S+F 4/2010 möglichen Nuklearkriegen – brutalste Form von Gewaltkon­ (i.E.); Peter Rudolf, Zur Kritik der COIN-Doktrin – 10 Thesen, unveröffent­ lichtes Ms, 2010; Edward Luttwak, Dead End. Counterinsurgency Warfare as Military Malpractice, in: Harper’s Magazine, Februar 2007, S. 33-42: David  Headquarters Department of the Army: Counterinsurgency, FM 3-24, Dezem­ Hunt, Dirty Wars: Counterinsurgency in Vietnam and Today, in: Politics and ber 2006, S. I-28 (zit. FM 3-24). Society 1/2010, S. 35-66.  Ebenda, S. I-19.

196 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 196 08.02.2011 17:15:11 Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? | THEMENSCHWERPUNKT

flikten handelt. Aufstände der unterschiedlichsten Arten hat bert G. Thompson, Roger Trinquier oder David Galula, aber es in der Menschheitsgeschichte häufig gegeben. Die Armeen auch strategisch denkende Praktiker wie Mao Tse Tung, André der Herrschenden hatten schon immer die Aufgabe, gesell­ Beaufre10 und Henry Kissinger.11 In den USA hat sich vor allem schaftliche Gruppierungen in Schach zu halten und Aufstände die RAND Corporation mit dem Problem beschäftigt.12 Sie zählt niederzuschlagen. in einer ihrer vielen Studien allein seit 1945 ca. 90 Aufstände.13 Die Ansätze wurden im ersten Jahrzehnt des 21. Jahrhunderts Die Aufstandsbekämpfung erfolgte bis zum Beginn der Mo­ durch Autoren wie David C. Gompert und John Gordon IV,14 derne in der Regel durch exzessive Gewaltanwendung. Wenn Seth G. Jones,15 David Kilcullen16 und John A. Nagl17 aufge­ man auf die Menschen angewiesen war, etwa auf Sklaven und nommen und modifiziert. Bauern, statuierte man ein Exempel. War dies nicht der Fall, war die Vernichtung das Ziel der Gewaltanwendung – wie es Zu unterscheiden sind zwei Hauptkonzepte der Aufstandsbe­ kämpfung: Der traditionelle Ansatz konzentriert sich auf die das Römische Reich im Ausnahmefall, die Mongolen häufiger Bekämpfung der Aufständischen, während der modernere auf und ebenso andere Machthaber etwa in den Bauern- und Re­ die Kontrolle der Bevölkerung ausgerichtet ist.18 Für das erste ligionskriegen gegen Hussiten, Albigenser oder Hugenotten Konzept ist die militärische Niederlage der Aufständischen zen­ praktizierten. Wichtiger noch als der Terror, ein Instrument, tral, das zweite Konzept folgt der Logik, die Bevölkerung von mit dem Minderheiten Mehrheiten kontrollieren können, war, den Rebellen zu trennen.19 In der Praxis gibt es eine Reihe von dass die „natürliche“ oder „gottgegebene“ politische Ordnung Mischformen dieser beiden Ansätze. Beide differieren außer­ hierarchisch verstanden wurde und damit die Machthaber, die dem je nach den angewandten Taktiken und Methoden. Hier selbst eine Gewaltelite darstellten oder doch eine solche kon­rol­ soll im Folgenden das modernere Konzept beschrieben werden, lierten, legitimierte. Diese Legitimität, die materielle Fähigkeit das auch von den USA bevorzugt wird. Aufstand und Aufstands­ zur Kriegführung und der Umstand, dass die Aufständischen bekämpfung werden in der US-Doktrin zur Aufstandsbekämp­ meist keiner kriegerischen Kaste angehörten, führten dazu, fung folgendermaßen definiert: dass die Aufstandsbekämpfung durch die etablierten Macht­ haber überwiegend erfolgreich verlief. “Insurgency and its tactics are as old as warfare itself. Joint doctrine defines aninsurgency as an organized movement aimed In der Moderne wurde die Gewaltanwendung bei der Aufstands­ at the overthrow of a constituted government through the use bekämpfung etwas eingehegt durch die Aufklärung und die da­ of subversion and armed conflict (JP 1-02). Stated another way, mit verbundenen humanistischen Normen sowie die Trennung an insurgency is an organized, protracted politico-military von innerer und äußerer Sicherheit durch die Differenzierung struggle designed to weaken the control and legitimacy of an der Sicherheitskräfte in Polizei und Militär. Gleichwohl blieben established government, occupying power, or other political erfolgreiche Aufstandsbewegungen zunächst weiterhin die Aus­ authority while increasing insurgent control. Counterinsurgency nahme. Erst nach 1945 wurden Aufstandsbewegungen zuneh­ is military, paramilitary, political, economic, psychological, mend wirksamer, wie etwa die Erfolge gegen die Kolonialmäch­ and civic actions taken by a government to defeat insurgency te gezeigt haben. Doch selbst einige mit brutalen Mitteln (wie (JP 1- 02)”. 20 Terror, Folter und Massaker) geführte Aufstandsbekämpfungen Kilcullen sieht in diesem Modell keine Schablone zum Erfolg, wie in Algerien, Vietnam und Afghanistan endeten mit poli­ sondern ein Mittel zur Strukturierung der eigenen Analyse und tischen Niederlagen der involvierten Groß- und Supermächte. Handlungsoptionen. Es dient dazu, die zu treffenden Maß­ Die Ursachen dafür sind vielfältig: Sie reichen vom stärkeren Rückhalt der Aufständischen in der Bevölkerung und ihrer  Vgl. Robert Thompson, Defeating Communist Insurgency: Experiences in Malaya and Vietnam, New York. 1966. größeren Leidensfähigkeit, über die normative Einhegung der  Vgl. Roger Trinquier, Modern Warfare: A French View of Counterinsurgency, Gewalt durch das Völkerrecht bis zur Aversion moderner demo­ New York 1964.  Vgl. David Galula, Counterinsurgency Warfare: Theory and Practice, West­ kratischer Gesellschaften gegen exzessive Gewaltanwendung. port 2006. 10 Vgl. André Beaufre, Die Revolutionierung des Kriegsbildes, Stuttgart 1973. 11 Vgl. Henry Kissinger, The Vietnam Negotiations, in: Foreign Affairs, Januar 1969, S. 211-234. 12 Vgl. z.B. die Studien RAND MG-478-1 Algeria 1963, RAND OP-18, OP-21, OP- 4. COIN-Konzepte 24, OP-25, MG-551 Solomon-Islands, OP-127 Iraq, OP-198 South-Thailand, MG-428-2 Iraq, MG595.4 Afghanistan, MG595.3 Iraq; sowie die Studien über Doktrinen: MG-595.1, MG595.2, MG848, OP200; „Lesson-learned“-Studien COIN-Konzepte wurden vor allem im Zuge der kolonialen Be­ wie R412-1, OP-185, MG482, MG439; Strategy: MG454, MG595.1, MG595.5. freiungskriege in den 1950er und 1960er Jahren in Frankreich, 13 Seth G. Jones, Counterinsurgency in Afghanistan, RAND MG 595.4, S. 135- 138. Großbritannien und später in den USA im Verlaufe des Viet­ 14 Vgl. David C. Gompert and John Gordon IV, War by other Means, RAND MG 595-2, 2008. namkriegs entwickelt. Ihre geistigen Väter waren sowohl in der 15 Vgl. Seth G. Jones, COIN in Afghanistan, RAND MG 595-4, 2008. Praxis als auch theoretisch versiert, etwa Frank Kitson, Sir Ro­ 16 Vgl. David J. Kilcullen, The Accidental Guerrilla. Fighting Small Wars in the Midst of a Big One, Oxford 2009. 17 Vgl. John A. Nagl: Counterinsurgency Lessons from Malaya and Vietnam:  Vgl. William R. Polk, Aufstand. Widerstand gegen Fremdherrschaft: vom ame­ Learning to Eat Soup with a Knife, Chicago 2002. rikanischen Unabhängigkeitskrieg bis zum Irak, Hamburg 2009; Michael F. 18 Vgl. David J. Kilcullen, Two Schools of Classical Counterinsurgency, in: Small Fitzsimmons, Hard Hearts and Open Minds? Governance, Identity, and Coun­ Wars Journal, Januar 2007, http://smallwarsjournal.com/blog/2007/01/two- terinsurgency Strategy, IDA Document D-3548, May 2008, http://handle.dtic. schools-of-classical-count/. mil/100.2/ADA491404. 19 Andere unterscheiden klassische und neo-klassische COIN-Ansätze. Vgl. etwa  Vgl. Frank Kitson, Low Intensity Operations: Subversion, Insurgency and Frank Hoffman, Neo-Classical Counterinsurgency? in: Parameters, Sommer Peacekeeping, Hamden/USA 1971; Kitson, Gangs and Counter-Gangs, Lon­ 2007, S. 71-87. don 1960. 20 FM 3-24 US-Army, S. 1-1, Kap. 1, Ziff. 1-2.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 197

SuF_04_10_Inhalt.indd 197 08.02.2011 17:15:11 THEMENSCHWERPUNKT | Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung?

nahmen in ihrer gegenseitigen Abhängigkeit wie auch ihrer langfristige Sicherheitsperspektive geben, hat die Guerilla eine Gefährdung durch das Gegenhandeln der Aufständischen zu gute Chance, die Zustimmung des zunächst neutralen Teils der beurteilen. Ein dem drei Säulen-Modell entsprechender An­ Bevölkerung zu gewinnen. Darum sind funktionierende Si­ satz soll Sicherheit, ökonomische und politische Entwicklung cherheitskräfte zwar wichtig, aber im Vergleich zum ersten Er­ aufeinander abgestimmt gewährleisten, um so (1) die Unter­ folgskriterium zweitrangig, insbesondere wenn die staatlichen stützung des neutralen Teils der Bevölkerung zu gewinnen, (2) Führungsstrukturen nicht funktionieren und wenn die Sicher­ die Unterstützung der Regierungsanhänger aufrechtzuerhalten heitskräfte erst aufgebaut werden müssen. Sicherheitskräfte und (3) die Bemühungen der Aufständischen, die Bevölkerung mit hoher Kompetenz verbessern hingegen die Erfolgschancen für sich zu gewinnen, zu konterkarieren. Dementsprechend für eine schlechte Regierung nur geringfügig. Externe Unter­ ist der wichtigste Zweck jedes COIN-Einsatzes „to foster deve­ stützung und sichere Rückzugsgebiete der Aufständischen ver­ lopment of effective governance by a legitimate government. bessern deren Aussichten auf Erfolg erheblich, während deren Counterinsurgents achieve this objective by the balanced ap­ Fehlen eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung plication of both military and nonmilitary means.”21 für den Erfolg der Aufstandsbekämpfung ist. Eine entscheidende Frage bei der Durchführung von COIN ist die Beurteilung der Wirksamkeit der durchgeführten Maß­ nahmen. Nur erfolgreiches Handeln findet die Unterstützung 5. COIN-Konzept für Afghanistan der Bevölkerung. Allerdings versuchen die Aufständischen, Erfolge der COIN-Einsätze zu verhindern oder als Misserfolge Die offizielle COIN-Strategie der USA bezieht sich auf Afgha­ darzustellen, um ihrerseits Rückhalt in der Bevölkerung zu ge­ nistan und Pakistan, die sogenannte AFPAK-Region.23 Ihre Ziel­ winnen. Seth G. Jones hat vier zentrale Indikatoren für Erfolg setzung ist entsprechend dem COIN-Konzept mit Schwerpunkt oder Misserfolg in einer Auseinandersetzung zwischen Aufstän­ auf die Bevölkerung Afghanistans ausgerichtet. Die drei vorran­ dischen und jenen, die sie bekämpfen, ermittelt:22 gigen Ziele sind erstens Verweigerung von sicheren Räumen für El Kaida, zweitens Zurückdrängen der Aufständischen, deren 1. Legitimität der Regierung, wichtigste Formation die Taliban24 sind, und drittens Stärkung 2. Kompetenz der Sicherheitskräfte, der Fähigkeiten der afghanischen Sicherheitskräfte und der Regierung. Die drei Kernelemente der Strategie sind dement­ 3. Externe Unterstützung der Aufständischen, sprechende militärische Anstrengungen, die Bedingungen zur 4. Nutzung eines Sanktuariums durch die Aufständischen. Übergabe der Verantwortung an die afghanische Regierung zu schaffen, die Stärkung der zivilen Anstrengungen, um die Be­ Abb. 1: Inter-agency-Framework in COIN-Einsätzen völkerung zu gewinnen und eine effektive Partnerschaft mit Pa­ kistan. Dazu wurden in Absprache mit der afghanischen Regie­ rung 80 Bezirke als Schlüsselgebiete und 41 Gebiete als solche von besonderem Interesse identifiziert. Hier muss insbesondere die Bevölkerung gewonnen werden, um die strategischen Ziele zu erreichen (vgl. Abb. 2). In diesen Räumen soll ISAF im Rahmen ihrer bevölkerungs­ zentrierten Strategie die Initiative zurückgewinnen und die Po­ sition der afghanischen Regierung stärken.25 Der Schwerpunkt des Einsatzkonzepts liegt auf sogenannten „shape-clear-hold- build-transition operations“ im Süden Afghanistans. Die Aus­ gangssituation in den 121 Distrikten ist allerdings ernüchternd. Es gab nach Einschätzung der NATO 2009/2010 keinen einzigen Distrikt, in dem die Bevölkerung Regierung und Sicherheits­ kräfte aktiv unterstützte. Die meisten Menschen verhalten sich neutral oder sympathisieren mit den Aufständischen.26 Hatten Quelle: Kilcullen, Two Schools of Classical Counterinsurgency, a.a.O., http://smallwarsjournal.com/blog/2007/01/two-schools- 23 Vgl. Report to Congress in accordance with section 1231 of the National De­ fense Authorization Act for Fiscal Year 2008 (Public Law 110-181) http://www. of-classical-count/ defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_10.pdf vom April 2010, S. 11. 24 Der Begriff Taliban wird häufig als Sammelbegriff für eine mittlerweile viel­ Das wichtigste Erfolgskriterium ist eine Regierung, die Legi­ schichtige radikal-islamistische Bewegung verwendet, die 1994 in der afgha­ timität in den Augen einer Mehrheit der Bevölkerung bean­ nischen Provinz Kandahar entstand. Grob können die afghanischen und die pakistanischen Taliban unterschieden werden. Andere sprechen von Neotali­ spruchen kann. Kann sich eine Regierung nur mit Hilfe einer ban (vgl. Antonio Giustozzi, Koran, Kalashnikov, and Laptop. The Neotaliban externen Macht halten, droht der Kampf zu einem Befreiungs­ Insurgency in Afghanistan, New York 2009). Die NATO unterscheidet zehn bewaffnete militante Gruppen, die in Afghanistan operieren, darunter die kampf gegen einen ausländischen Besatzer zu werden. Kann die dominanten Taliban von Mullah Omar (vgl. http://www.defensepool.de/do­ Regierung mit Hilfe der externen Macht der Bevölkerung keine cuments/isaf-state-of-the-insurgency-1409.html). 25 Vgl. dazu COMISAF's Initial Assessment vom 30.08.2009, www.scribd.com/ doc/23461365/General-McChrystal’s-assessment. 26 Vgl. Kandahar Province Survey Report, März 2010, Human Terrain Team US 21 FM 3-24, S. 1-21, Ziff. 1-113. Army. http://gc.nautilus.org/Nautilus/australia/afghanistan/kandahar-pro­ 22 Vgl. Jones, Counterinsurgency in Afghanistan, a.a.O., S. 15. vince.

198 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 198 08.02.2011 17:15:12 Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? | THEMENSCHWERPUNKT

die Taliban von Mullah Omar 2005 in elf Provinzen eine Schat­ Jones, die auch die Kriterien zur Erfolgskontrolle durch das tenregierung gebildet, so waren sie bis Ende 2009 bereits in 33 Human Terrain Team der US-Army sind, angewendet, um die von 34 Provinzen etabliert,27 während sie gleichzeitig die Re­ Erfolgsaussichten der Konfliktparteien in Afghanistan abzu­ gierungsstrukturen, wenn überhaupt vorhanden, auf Distrikt­ schätzen.29 ebene systematisch bekämpften.28

Abb. 2: Schlüsselgebiete und Gebiete von besonderem 6.1 Governance Interesse Gute Regierungsführung misst sich an der Akzeptanz der Re­ gierung und des Regierungssystems in der Bevölkerung. For­ mal gesehen verfügt der im Sommer 2009 wiedergewählte afghanische Präsident über demokratische Legitimität. Diese Feststellung wird getrübt durch den massiven Wahlbetrug bei den letzten Präsidentschaftswahlen, die schwache Wahl­ beteiligung und den Rückzug eines Gegenkandidaten vor der Stichwahl. Die Legitimität der Regierung Karzai gilt seitdem als noch weiter geschwächt als dies ohnehin bereits der Fall war. Hinzu kommen drei Geburtsfehler der internationalen Afgha­ nistanstrategie: Erstens widerspricht der Versuch eines zentra­ listischen Staatsaufbaus diametral den traditionellen dezentra­ len Herrschafts- und Gesellschaftsstrukturen. Zweitens waren die Taliban und andere oppositionelle Kräfte vom Prozess der Quelle: www.defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_ Strategieformulierung, der auf der Bonner Petersberg-Konfe­ 10.pdf renz eingeleitet wurde und zum Afghan Compact wie zur afgha­ nischen Entwicklungsstrategie führte, nicht beteiligt. Drittens wurde mit Hamid Karzai ein Übergangspräsident eingesetzt, Abb. 3: Einschätzung der Bevölkerung der vielen Paschtunen als Marionette der USA gilt.

Im Hinblick auf die Leistungsbilanz sind zwar partielle Fort­ schritte erkennbar, etwa in den Bereichen Schulausbildung, Wirtschaftswachstum oder medizinische Grundversorgung, allerdings auf äußerst niedrigem Niveau. So liegt die Analpha­ betenrate bei 78 Prozent, 62 Prozent der Bevölkerung leben un­ terhalb oder knapp über der Armutsgrenze von 14 US-Dollar im Monat und die Kindersterblichkeit beträgt über 16 Prozent.30 Im Human Development Index wird Afghanistan mittlerweile auf dem vorletzten Platz geführt.31 Die Pressefreiheit wurde eben­ falls wieder eingeschränkt. Auf dem Freedom of Press Index von Freedom House liegt das Land nur noch auf Rang 162.32 Die Kor­ ruption nimmt drastisch zu – auf dem Korruptionsindex von Transparency International ist Afghanistan von Rang 117 (2005) auf Rang 179 (2009) abgerutscht –, was in der afghanischen Bevölkerung als sehr ernstes Problem angesehen wird.33 Dazu Quelle: www.defense.gov/pubs/pdfs/Report_Final_SecDef_04_26_ trägt vor allem die Drogen-Mafia bei. Aus Afghanistan kommen 10.pdf ca. 90 Prozent des weltweiten illegal produzierten Opiums. Der Umsatz der Drogenindustrie entspricht 36 Prozent des Brut­ tosozialprodukts. Sie ist laut UNODC und Weltbank eine der Hauptursachen der Korruption in Afghanistan.34 6. Erfolgsbewertung der Aufstandsbekämpfung

in Afghanistan 29 Es handelt sich also um eine immanente Erfolgsbewertung, welche die Rich­ tigkeit der Kriterien nicht problematisiert. Vgl. zur Kritik am “neoklassischen” Vor dem Hintergrund des Drei-Säulen-Modells von Kilcullen bzw. rationalistischen Ansatz bei Frank Hoffman, Neo-Classical Counterin­ surgency?, a.a.O., S. 78. und dessen Anwendung in der Realität einer Bürgerkriegssitu­ 30 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, http://www.brookings.edu/ ation in Afghanistan werden im Folgenden die Kriterien von afghanistanindex. 31 http://hdrstats.undp.org/en/countries/country_fact_sheets/cty_fs_AFG. html. 27 Vgl. ISAF, State of the Insurgency. Trends, Intentions and Objectives, unclas­ 32 http://www.freedomhouse.org/template.cfm?page=57&year=2009. sified briefing, 22. Dezember 2009, http://www.defensepool.de/documents/ 33 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 44. isaf-state-of-the-insurgency-1409. 34 Vgl. dazu William A. Byrd/Doris Buddenberg (Hrsg.), Afghanistan‘s Drug 28 Vgl. Gilles Dorronsoro, The Taliban’s Winning Strategy in Afghanistan, 2009, Industry, UNODC und Weltbank, 2006, S. 7f., http://www.unodc.org/pdf/ http://www.carnegieendowment.org/files/taliban_winning_strategy.pdf. Afgh_drugindustry_Nov06.pdf.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 199

SuF_04_10_Inhalt.indd 199 08.02.2011 17:15:15 THEMENSCHWERPUNKT | Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung?

An den skizzierten Schwachstellen und Negativtrends im Be­ ghanischer Sicherheitskräfte – zumindest in den letzten Jah­ reich Governance setzen die Aufständischen an. Sie verfolgen ren – große Bedeutung beigemessen. Ziel der Allianz ist es, bis eine Gegenstrategie zum bevölkerungszentrierten Ansatz der Ende 2013 rund 400.000 Sicherheitskräfte in Armee (ANA) und NATO, die dieser spiegelbildlich gleicht: Gewinnen der Unter­ Polizei (ANP) zu haben. stützung durch die Bevölkerung und die Stämme, Bekämpfung der ISAF, Delegitimierung der afghanischen Regierung.35 Die Abb. 4: Stärke der Armee und Polizei von heute bis 2013 Aufständischen lasten alle Unbill des Landes den „Invasoren“ an und spielen die xenophobische Karte. Sie geben sich als Vorkämpfer gegen korrupte Regierungsbeamte, als Beschützer der Bevölkerung und als Hüter traditionaler Strukturen aus. Sie setzen darauf, dass sie nicht militärisch gewinnen müssen, sondern die nationale Beharrungskraft stärker sein wird als der Wille der internationalen Gemeinschaft. Das Vorgehen zielt auf eine Stimmung in der Bevölkerung, die misstrauisch gegenüber Ungläubigen sowie Fremden und tendenziell nati­ onalistisch ist. Kurz zusammengefasst lautet die Botschaft: Im 19. Jahrhundert haben wir die Briten vertrieben, im 20. Jahr­ hundert die Sowjets und im 21. Jahrhundert sind die Amerika­ ner und ihre Verbündeten an der Reihe.36 Taktisch nutzen sie die Strategie des Gegners zu dessen Schwä­ chung. Wenn die ISAF auf mehr Sicherheit für die Bevölkerung setzt, konterkarieren die Aufständischen dies durch größere Ge­ waltanwendung gegen die Bevölkerung, um so zu demonstrie­ ren, dass ISAF und die afghanische Regierung die Bevölkerung nicht schützen können.37 Quelle: http://csis.org/files/publication/100623_AfghanCampai- gnSummary.pdf Ein großer Pluspunkt für die Regierung ist allerdings, dass vor allem die Taliban in weiten Teilen der Bevölkerung unbeliebt Die Einheiten der ANA haben einen sehr unterschiedlichen sind und als große Gefahr angesehen werden. Die Afghanen Ausbildungstand. Während etwa ein Drittel den qualitativen ziehen die aktuelle Regierung dem ehemaligen Taliban-Regime Höchststand aufweist, d.h. befähigt ist, eigenständig COIN- eindeutig vor.38 Daraus folgt aber nicht, dass sie die Regierung Einsätze auf Bataillonsebene durchzuführen, kann etwas mehr auch aktiv unterstützen (s. Bild 4). Wenn zwei Drittel der Bevöl­ als ein Viertel dies nur mit internationaler Unterstützung, wäh­ kerung mit unter einem US-Dollar am Tag auskommen müssen, rend die anderen dazu nur partiell, d.h. auf Kompanieebene nur 15 Prozent der städtischen bzw. nur sechs Prozent der länd­ und mit Unterstützung der ISAF, in der Lage sind oder sich sogar lichen Haushalte Zugang zu Elektrizität und nur 23 Prozent erst in der Aufstellungsphase befinden.40 Der Aufbau der ANA Zugang zu sauberem Trinkwasser haben, obwohl Milliarden gilt allerdings als vergleichsweise positive Entwicklung. Gleich­ an Hilfe in das Land fließen,39 spricht dies für eine realistische wohl dürfte es problematisch sein, den qualitativen Stand der Lageeinschätzung durch die Bevölkerung: Von den Regierungs­ ANA bei der bis Oktober 2011 vorgesehenen Verdopplung der institutionen ist offensichtlich nicht viel zu erwarten. Kopfzahlen zu halten. Der Aufbau der ANP bereitet noch größere Schwierigkeiten. Manche Experten sehen in der Polizei, die ja eigentlich die zen­ 6.2 Afghanische Nationale Sicherheitskräfte trale Institution für die Vermittlung eines Sicherheitsgefühls (ANSF) sein sollte, eher das Problem als die Lösung, gilt sie doch als korrupt und gefährlich für die eigene Bevölkerung.41 Bei der bis Die Legitimität der Regierung und die ihr entgegengebrachte März 2009 durchgeführten Polizeireform wurden die Gehälter Loyalität richten sich auch danach, ob diese die Sicherheitslage deutlich erhöht und die Offiziersränge abgebaut. Der schnel­ verbessern kann. Die Gewährleistung eines sicheren Umfelds le Aufwuchs der ANP seit 2009 dürfte das qualitative Problem soll den Wiederaufbau und den Abzug der internationalen aber eher verschärfen. Truppen ermöglichen. Folglich wird dem Aufbau neuer af­ Selbst die bislang erreichten bescheidenen Fortschritte beim 35 ISAF, State of the Insurgency. Trends, Intentions and Objectives, unclassified Aufbau der Sicherheitskräfte sind zweifelhaft. Es ist umstritten, briefing, 22. Dezember 2009, http://www.defensepool.de/documents/isaf- ob die verwendeten Maßstäbe überhaupt aussagekräftig sind.42 state-of-the-insurgency-1409. 36 Vgl. International Crisis Group, Taliban Propaganda: Winning the War of Zudem ist fraglich, wem die Loyalität der Sicherheitskräfte wirk­ Words? Asia Report N°158, 24 Juli 2008. lich gehört. Dass für ANA und ANP die gleichen Maßstäbe an­ 37 Die Aufständischen waren im ersten Halbjahr 2010 für 72 Prozent der toten Zi­ vilisten verantwortlich, dies sind fast 50 Prozent mehr als 2009.Vgl. UNAMA, Human Rights Kabul, Afghanistan, MID YEAR REPORT 2010, August 2010, 40 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 14. http://unama.unmissions.org/Portals/UNAMA/Publication/August102010_ 41 Vgl. Andrew Wilder, Cops or Robbers? The Struggle to Reform the Afghan MID-YEAR%20REPORT%202010_Protection%20of%20Civilians%20in%20 National Police, Afghanistan Research and Evaluation Unit Synthesis Paper Armed%20Conflict.pdf. Series, July 2007. 38 Vgl. Brookings Afghanistan Index, 19. May 2010, a.a.O., S. 43f. 42 Vgl. Adam Mausner, Reforming ANSF Metrics, Memorandum for Distribution, 39 Vgl. ebenda, S. 35 und S. 37. http://csis.org/files/publication/100609_ANSF.reporting.reform.pdf.

200 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 200 08.02.2011 17:15:15 Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? | THEMENSCHWERPUNKT

gelegt werden, ist ebenfalls verwunderlich,. Beide werden nur 6.3 Unterstützung der Aufständischen durch im Hinblick auf ihre Fähigkeit bewertet, COIN-Einsätze durch­ externe Kräfte zuführen.43 Das dürfte aber für eine von der Bevölkerung ak­ zeptierte Polizei nicht die einzige Aufgabe sein, leidet sie doch unter der allgemeinen Unsicherheit, die vor allem durch gras­ Abb. 5: Sanktuarium FATA, NWF und der Raum um sierende Kriminalität, Rechtlosigkeit und Korruption geschürt Quetta wird.44 Die insgesamt schwache Qualität der Sicherheitskräfte hängt auch mit der hohen Zahl von Analphabeten in ihren Rei­ hen zusammen. Die hohen Verlustraten tragen zudem nicht zur Attraktivität des Dienstes bei und verstärken den Rekrutie­ rungsdruck.45 Ferner soll es zumindest bei der Polizei Phan­ tomzahlen geben, d.h. es wird für nicht existierende Polizisten Gehalt abgerechnet.46 Weitere Probleme sind die ethnische Zusammensetzung der ANA, in der die Tadschiken überreprä­ sentiert sind, und der Drogenkonsum. Die Rekrutierungsproblematik soll durch die Anwerbung von Stammeskriegern, bewaffneten Gruppen und Milizen verrin­ gert werden. Die bisherigen Erfahrungen zeigen aber einige Probleme auf. So kommt es häufig zur Konkurrenz mit den ANSF, die Rekrutierung regulärer Kräfte wird erschwert und Quelle: http://www.ask.com/wiki/Durand_Line die lokalen Kräfte nutzen ihre Stellung für eigene Zwecke, was wiederum Auswirkungen auf die lokalen Machtstrukturen mit Für eine erfolgreiche Aufstandsbewegung ist die externe finan­ schwer vorhersehbaren regionalen Auswirkungen haben kann. zielle, logistische und politische Unterstützung eine notwen­ Langfristig können diese Milizen die Gefahren eines Bürger­ dige Erfolgsbedingung. Afghanistan hat gemeinsame Gren­ kriegs erhöhen, insbesondere nach Abzug der internationalen zen mit Iran, Pakistan, China, Tadschikistan, Usbekistan und Truppen.47 Turkmenistan. Diese Länder haben ein sehr unterschiedliches Fraglich ist schließlich, ob und wie Afghanistan überhaupt Interesse an Afghanistan. Russland, die USA und Indien ver­ 400.000 Sicherheitskräfte finanzieren kann. Die Kosten für Per­ folgen als regionale und globale Mächte geostrategische Ziele. sonal, Betrieb und Material betragen im laufenden Jahr 2010 ca. Darüber hinaus haben staatliche wie nichtstaatliche Akteure neun Mrd. USD. Sie werden 2011 auf ca. 11,6 Mrd. und bis 2013 aus der islamischen Welt, insbesondere den OPEC-Staaten, in 48 auf ca. 15 Mrd. USD ansteigen. Vor dem Hintergrund eines der Vergangenheit bereits die Mudschaheddin unterstützt und nur etwas über sieben Mrd. USD liegenden afghanischen Haus­ stehen im Verdacht, dies auch gegenwärtig zu tun. Jeder der halts (2008/2009), von dem die Hälfte durch die internationale regionalen Akteure will zumindest verhindern, dass die Partei, Gemeinschaft finanziert wird, stellt sich also unweigerlich die die die eigenen Interessen am stärksten gefährdet, ein Überge­ Frage einer nachhaltigen Finanzierung der afghanischen Si­ wicht im afghanischen Machtspiel gewinnt. Dabei ist Pakistan cherheitskräfte. Sollte diese durch die internationale Gemein­ der wichtigste Akteur, da es ein vitales Interesse an einer pro- schaft gewährleistet werden, könnte ein starker Sicherheitsap­ pakistanischen Regierung in Kabul hat. Zwei Gründe sind dafür parat angesichts der Schwäche der afghanischen Regierung auf maßgeblich: erstens die indisch-pakistanische Konkurrenz und mittlere Sicht zu einem politischen Problem werden. zweitens die Gefahr eines Groß-Paschtunistans, das die staat­ liche Existenz Pakistans gefährden würde. Vor diesem Hinter­ grund gibt es für die afghanischen Aufständischen immer wie­ der Möglichkeiten, externe Unterstützung zu erhalten. Die von Seth Jones Analyse getragene These, dass Aufständische überwiegend dann erfolgreich waren, wenn sie Unterstützer im Ausland hatten, trifft im Falle Afghanistan in besonderer Weise zu. So wurde der Widerstand gegen die sowjetische Präsenz in Afghanistan in den 1980er Jahren vom pakistanischen Militär und Geheimdienst (ISI) mit Unterstützung der USA und Saudi 49 43 Die Ausbildung der ANP obliegt größtenteils der NATO Training Mission unter Arabiens geführt. Viele der Mudschaheddin-Führer von da­ Führung der USA. Nur die kleine EU-Mission EUPOL bildet in „community mals mit ihren engen Beziehungen zum ISI werden heute als policing“ aus. 44 Vgl. dazu Helge Luras, Build-up of Afghan Security Forces Ill Advised, Norwe­ Neo-Taliban bezeichnet. Dazu gehören Männer wie Gulbud­ gian Peacebuilding Centre, Noref Policy Brief, Nr. 1, January 2010. din Hekmatyar und Jalaluddin Haqqani, die damals mit ihren 45 Die Verbleibsquote ausgelaufener Kontrakte liegt bei ca. 60 Prozent, die Deser­ tierungsquote zwischen neun und zwölf Prozent. Vgl. Security Sector Reform Widerstandsbewegungen Hizb-e-Islami und dem Haqqani- Monitor, Afghanistan, May 2010, S. 5. Netzwerk die am stärksten unterstützten Mudschaheddin- 46 Vgl. Andrew Wilder, Cops or Robbers? a.a.O., 2007, S.7. 47 Vgl. Mathieu Lefèvre, Local Defence in Afghanistan, Afghanistan Analysts Network Report Nr. 3/2010, www.AAN_LocalDefenceAfghanistan.pdf. 49 Vgl. Mohammed Yousaf/Mark Adkin: Afghanistan: The Bear Trap. 48 Vgl. Anthony H. Cordesman, Afghan National Security Forces, Review Draft: Afghanistan’s Untold Story, http://www.readr.ru/mohammad-yousaf-i-dr- July 12, 2010, S.31ff., http://csis.org/files/ publication/100719_ANSF.pdf. the-bear-trap-afghanistan’s-untold-story.html.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 201

SuF_04_10_Inhalt.indd 201 08.02.2011 17:15:16 THEMENSCHWERPUNKT | Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung?

Gruppen bildeten.50 Dazu gehörte auch der 2006 verstorbene 6.4 Nutzung eines Sanktuariums Mohammad Yunus Khalis, dessen Sohn Anwar al-Haq Mojahed die Organisation Hezb-i-Islami übernommen hat. Nach einem Die Paschtunenstämme leben beiderseits der Durand-Linie, da­ ehemaligen CIA-Insider, der „bin Laden Unit Chief“ war, soll von ca. zwölf Millionen in Afghanistan und ca. 25 Millionen in Khalis Osama bin Laden 2001 geholfen haben, aus Tora Bora Pakistan. Die von Großbritannien Ende des 19. Jahrhunderts nach Pakistan zu entkommen.51 Das sind drei der vier funda­ gezogene Grenze hatte für die Stämme nie eine trennende Be­ mentalistischen Führer der damaligen, vom pakistanischen deutung. Daher war es für Pakistan nach der Besetzung Afgha­ 52 Geheimdienst geschmiedeten „Sieben-Parteien-Allianz“. nistans durch die Sowjets selbstverständlich, dieses Gebiet als Vor diesem historischen Hintergrund sind die interview- und Sanktuarium für einen Guerilla-Krieg gegen die sowjetische indiziengestützten Thesen von Matt Waldman, denen zufolge Besatzung und die afghanische Regierung zu nutzen. Pakistan Pakistan auch heute einen erheblichen Einfluss auf die Auf­ hatte bereits in den Jahren 1973 bis 1977 die Antiregierungs­ ständischen hat, vor allem auf die Taliban, äußerst plausibel.53 kräfte in ihrem Kampf gegen Mohammed Daoud Khan, den ersten Dafür spricht auch Mohammed Yousafs Darstellung der Lo­ Präsidenten der Republik Afghanistan durch Bewaffnung und Aus­ gistik der Mudschaheddin, deren Umfang zwischen 1983 und bildung unterstützt. Er galt als Befürworter eines Groß-Paschtu­ 54 1987 von 10.000 Tonnen auf 65.000 Tonnen anstieg. Damals nistan.59 Im Oktober 1994 begannen die Taliban mit massiver war die CIA für Beschaffung und Transport bis nach Pakistan Hilfe des ISI einen Transitverkehr nach Turkmenistan zu orga­ zuständig, dann übernahm der ISI die Organisation der Ver­ nisieren, der erst zur Eroberung von Kandahar führte,60 1995 sorgung55 bis nach Peschawar und Quetta, und von dort orga­ die Einnahme von Herat und 1996 die Eroberung von Kabul nisierten die damaligen Mudschaheddin-Gruppierungen den Transport bis zum jeweiligen Bestimmungsort in Afghanistan. nach sich zog. In Peshawar und Quetta wurde seit den 1970er Die strategischen Entscheidungen und die Organisation der Lo­ Jahren sowohl die Logistik als auch die Ausbildung der Mud­ gistik hat heute der Oberste Rat der „Quetta Shura“ der Taliban schaheddin wie später der Taliban durch den ISI organisiert. In übernommen, bei dessen Sitzungen immer ein ISI-Angehöriger den 1980er Jahren soll der ISI ca. 5.000 Guerillakämpfer ausge­ anwesend sein soll. bildet61 und mit Hilfe der USA und Saudi Arabiens ausgerüstet und finanziert haben.62 Die Logistik der Aufständischen läuft auch heute vor allem über pakistanische Häfen und Flughäfen. Die Finanziers dieser Gue­ Moderne Waffen und Ausrüstung wie Nachtsichtgeräte und rilla sind vermutlich vor allem im Nahen Osten zu finden,56 Computer erfordern mehr Ausbildung und Training. Wie ein Teil der Finanzierung wird allerdings durch Abgaben der wichtig Ruheräume, Ausbildungsstätten und Logistik für die 57 Drogen- und Transportmafia an die Aufständischen gespeist. Guerilla sind, bestätigt Yousaf, der ehemalige Leiter des Afgha­ Geht man von einer durchschnittlichen Personalstärke der nistan-Büros des ISI, wenn er von den vier Dingen spricht, die Aufständischen von ca. 20.000 bis 35.000 Mann aus,58 so dürf­ eine erfolgreiche Guerilla benötigt: Einheit, sichere Basis, Lo­ te das dafür notwendige Logistik-Volumen bei ca. 20.000 bis gistik sowie eine gute Führung und Ausbildung.63 Sowohl die 40.000 Tonnen pro Jahr liegen. Angesichts dieser logistischen Herausforderung ist es schwer vorstellbar, dass staatliche pakis­ paschtunischen Stammesgebiete wie die Interessen Pakistans 64 tanische Stellen nicht involviert sind. Es ist nicht auszuschlie­ sichern den Aufständischen also das Sanktuarium. ßen, dass ein kleinerer Teil der Logistik auch über den Iran läuft, Es ist fraglich, ob die Aufständischen auch Rückzugsmöglich­ der traditionell vor allem Teile der Nordallianz unterstützt. Pa­ keiten jenseits der nördlichen Grenze haben. Die Durchlässig­ kistan ist also das Land, das für die Unterstützung der Guerilla keit der Grenzen und die Existenz islamistischer Gruppen in maßgeblich ist. den zentralasiatischen Nachbarstaaten lassen diese Möglichkeit ebenso plausibel erscheinen wie die Tatsache, dass in der Ver­ gangenheit grenznahe Gebiete als Sanktuarium genutzt wur­ den. Doch dürfte die Relevanz dieser nördlichen Rückzugräu­ me für die Taliban bislang von untergeordneter Bedeutung

50 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 10. sein. Das könnte sich jedoch ändern, wenn es beispielsweise 51 Vgl. dazu Michael Scheuer, Marching Towards Hell. America and Islam after zu einem Arrangement zwischen Usbekistan und den Taliban Iraq, New York 2008, S. 111/112. 52 Vgl. dazu George W. Collins, The War in Afghanistan, März/April 1986, in: in der Frage des Islamic Movement of Usbekistan kommen sollte, Air University Review, http://www.airpower.au.af.mil/airchronicles/aure­ eine islamistische Vereinigung, die seit Jahren in Afghanistan view/1986/mar-apr/collins.html. 53 Vgl. Matt Waldman, The Sun in the Sky: The Relationship Between Pakistan’s und von Afghanistan aus in Usbekistan operiert. Insgesamt ISI and Afghan Insurgents, Crisis States Discussion Paper 18, June 2010. 54 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 22 kann festgehalten werden, dass Pakistan das zentrale Sanktu­ 55 Im militärischen Sprachgebrauch umfasst die Versorgung die Gebiete der ma­ arium für die Taliban ist. teriellen Versorgung – Nachschub, Abschub und Materialerhaltung – sowie ärztliche Betreuung, Abtransport und Unterbringung der Verwundeten und Kranken. Auf der strategischen Ebene spricht man von Logistik. 59 Vgl. Tara Kartha, Pakistan and the Taliban: Flux in an Old Relationship?, in: 56 Vgl. Tom Burghardt, Military Escalation and Obama’s “War on Terrorism”. Strategic Analysis, Nr. 7/2000, S. 2. US Officials ”Rediscover” ISI-Taliban Nexus, www.globalresearch.ca/index. 60 Vgl. dazu Ahmed Rashid, Taliban. Afghanistans Gotteskrieger und der Dschi­ php?context=va&aid=12943. had, München 2001, S. 73ff. 57 Vgl. dazu UNDOC, Addiction, Crime and Insurgency. The transnational 61 Vgl. Kartha, a.a.O., S. 2. threat of Afghan opium, October 2009, http://www.unodc.org/documents/ 62 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 22f. data-and-analysis/Afghanistan/Afghan_Opium_Trade_2009_web.pdf. 63 Vgl. Yousaf, a.a.O., S. 10f. 58 Vgl. dazu ebenda, S. 111 und Seth G. Jones, Counterinsurgency in Afgha­ 64 Vgl. Guido Steinberg/Christian Wagner/Nils Wömer, Pakistan gegen die Tali­ nistan, a.a.O. ban, SWP-Aktuell 30, März 2010.

202 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 202 08.02.2011 17:15:16 Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung? | THEMENSCHWERPUNKT

6.5 Ergebnis verfügte sie über ein hohes Maß an Legitimität, da alle Interessen berücksichtigt würden. Solange alle Akteure sich Der bisherige Befund belegt, dass der internationale COIN-An­ an die selbst gesetzten Spielregeln halten, würde eine relative satz im Hinblick auf den ersten und wichtigsten Erfolgsindika­ politische Stabilität bei hohem Autonomiegrad der lokalen tor nicht greift. Der allgemeine Trend im Bereich Governance Akteure ermöglicht. Auf regionaler Ebene engagieren sich ist eindeutig negativ. Auch der Aufbau verlässlicher Sicherheits­ alle Nachbarstaaten und andere strategisch relevante Akteure strukturen ist mit vielen Fragezeichen behaftet. Die Unterstüt­ wie Indien, Russland und die USA sowie internationale und zung der Aufständischen durch externe Kräfte ist erwiesen. Es regionale Organisationen wie UNO, SCI, EU und NATO in ist äußerst zweifelhaft, ob diese Unterstützung dauerhaft un­ einem Konferenzprozess über Sicherheit, wirtschaftliche terbunden werden kann. Das Gleiche gilt für die Nutzung eines Zusammenarbeit und Entwicklung. Angestrebt werden Sanktuariums, das insbesondere durch Pakistan ermöglicht ein politisches Grundlagendokument über die Gestaltung wird. Darüber hinaus scheint es fraglich, ob es der ISAF gelingt, der wechselseitigen Beziehungen und ein regionaler zu verhindern, dass die Aufständischen weiterhin die paschtu­ nischen Stämme und die Flüchtlingslager als Rekrutierungsba­ Stabilitätspakt mit einem neutralen Afghanistan. sis nutzen und sich logistisch auf diese stützen können. Die vier – Das Szenario der zweiten Option geht davon aus, dass der zentralen Kriterien für die Erfolgsbewertung der Aufstandsbe­ gewaltsam ausgetragene Konflikt in Afghanistan andauert. kämpfung fallen also negativ aus. Henry Kissingers Erkenntnis, Die internationale Gemeinschaft unterstützt wie bislang dass eine Guerilla, die nicht verliert, gewinnt, gilt einmal mehr. die von einem Paschtunen geführte Regierung in Kabul. Daraus folgt, dass der COIN-Ansatz in Afghanistan selbst bei Die Beteiligung an direkten militärischen Einsätzen wird Anwendung immanenter Erfolgskriterien zum Scheitern verur­ allerdings binnen weniger Jahre zurückgefahren, zugleich teilt ist. Welche Optionen verbleiben also der internationalen wird die Reform des Sicherheitssektors und der Verwaltung Gemeinschaft? weiter unterstützt. Ziel ist es, das Kräfteverhältnis zwischen regierungsnahen Kräften und Aufständischen so zu beeinflussen, dass letztere keine Siegchance haben und 7. Optionen letztlich den Weg zur ersten Option einschlagen. Eine Variante der zweiten Option besteht darin, statt eines paschtunischen Bevor mögliche Handlungsoptionen skizziert werden, seien we­ Präsidenten nur die nicht-paschtunischen Kräfte zu sentliche Annahmen, auf denen sie beruhen, benannt. Die zen­ unterstützen und sich aus den südlichen und östlichen trale Annahme ist, dass die internationale Gemeinschaft (und Gebieten weitgehend zurückzuziehen. Diese Variante somit auch die USA und Deutschland) langfristig politischen bietet einerseits die Möglichkeit, den Entwicklungsprozess Einfluss in Afghanistan und in den Regionen ausüben wol­ im Norden und Westen abzusichern und eventuell sogar len. Ein sofortiger militärischer Abzug scheint bereits deshalb schneller voranzutreiben, andererseits birgt sie das Risiko nicht machbar. Zudem ist es völkerrechtlich geboten, dass die einer Spaltung des Landes in sich. Auch die zweite Option internationale Gemeinschaft ein Land, in dem sie militärisch müsste soweit möglich durch regionale Strukturen interveniert hat, nicht ohne Nachsorge verlässt. Des Weiteren unterstützt werden. Allerdings wäre die zweite Variante spielen aus deutscher Sicht vor allem bündnispolitische Erwä­ gungen eine Rolle. Ein langfristiges militärisches Engagement dieser Option für Pakistan eine direkte Herausforderung, mit Kampftruppen ist aber angesichts des wachsenden innen­ liefe sie doch seinem vitalen Interesse entgegen, über die politischen Widerstands in den wichtigsten Entsendestaaten paschtunischen Stämme bestimmenden Einfluss auf die auch nicht machbar. Ein militärischer Sieg-Frieden ist kurz- und Regierung in Kabul ausüben zu können und eine Spaltung mittelfristig wiederum wegen der Stärke der Aufständischen Afghanistans – die unweigerlich auch die Existenz des Staates keine realistische Option. Bleibt also nur eine politische Re­ Pakistan gefährden könnte – zu verhindern. gelung. Die Probleme Afghanistans sind struktureller Art und Beide Optionen bedeuten den Abschied von der Vorstellung, können nur durch einen langfristigen Entwicklungsprozess ge­ Afghanistan sei kurz- oder mittelfristig nach westlichem Vor­ löst werden. Dieser verlangt vor allem eine politische Verstän­ bild zu modernisieren. Stattdessen gibt sich die internationale digung der Afghanen untereinander. Von diesen Annahmen Gemeinschaft damit zufrieden, eine erneute Machtübernah­ ausgehend bieten sich zwei Handlungsoptionen an. me der Taliban durch dosierte Unterstützung entsprechender – Die erste Option basiert auf einem Best-case-Szenario. lokaler und regionaler Kräfte zu verhindern. Zugleich hält sie Demnach einigen sich alle afghanischen Hauptakteure den politischen Prozess für eine Verhandlungslösung unter einschließlich der von Mullah Omar geführten Taliban Einschluss der Taliban offen. Es handelt sich um eine Art Ein­ grundsätzlich auf eine politische Regelung des Konflikts. hegungsstrategie, welche die afghanischen Akteure stärker in Alle setzen sich an einen Tisch mit dem Ziel, eine Regierung die Pflicht nimmt und die westlichen Akteure entlastet, ohne der nationalen Einheit zu bilden. Deren Aufgabe ist es, vom langfristigen Ziel einer Stabilisierung abzurücken. Beide Fragen der Politikgestaltung und der politischen Ordnung Optionen können allerdings nicht ausschließen, dass El Kaida zu regeln. Versöhnung und Integration in neue, afghanisch dies- und jenseits der Durand-Linie operiert oder dass es wieder bestimmte politische Strukturen verlaufen als parallele zu Rückschlägen im innerafghanischen Prozess kommt.65 Prozesse. Diese Allparteienregierung in Kabul wäre aufgrund ihrer Heterogenität einerseits eher schwach. Andererseits 65 Das gilt aber auch heute, da 150.000 ISAF-Kräfte im Lande sind.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 203

SuF_04_10_Inhalt.indd 203 08.02.2011 17:15:16 THEMENSCHWERPUNKT | Ehrhart/Kaestner, Aufstandsbekämpfung + Staatsaufbau = Stabilisierung?

8. Schlussfolgerungen für die deutsche Politik wenigen Jahren beendet. Angesichts der Tatsache, dass die Niederlande dieses Vorhaben bereits 2010, Kanada 2011 und Das Engagement in Afghanistan erfordert eine gründliche La­ Polen 2012 umsetzen, muss die Bundesregierung sich fragen, geanalyse, eine klare Vorstellung von dem übergeordneten po­ ob sie wirklich länger durchhalten will. litischen Zweck und den dazu angestrebten Zielen sowie einen – Die Bundesregierung sollte weiter politisch in Afghanistan entsprechenden Mitteleinsatz.66 Alle diese Voraussetzungen und der Region engagiert bleiben, jedoch müssen die sind von Deutschland bisher nicht angemessen berücksichtigt Afghanen ihre Probleme letztlich selbst lösen. worden. Stattdessen dominierten kulturelle Ignoranz, überzo­ gene und wenig präzisierte Ziele, falsche Prioritätensetzungen – Die Bundesregierung sollte jene afghanischen Kräfte fördern, und viel Schönfärberei. Die verantwortlichen Bundesregie­ die eine relative Stabilisierung des Landes und der Region rungen unterlagen bei ihren Stabilisierungsbemühungen in unterstützen und so dazu beitragen, dass die Taliban nicht Afghanistan den drei „klassischen“ Fehlannahmen davon alleine die Macht übernehmen können. auszugehen, dass (1) westliche Institutionen in ein Land ohne entsprechende Staatstradition exportiert werden können, dass Aufstandsbekämpfung: (2) die politischen Eliten und die Bevölkerung dieses Landes – Das rationalistische moderne Konzept der Aufstands­ die westliche Analyse teilen und deren Ziele unterstützen so­ bekämpfung grenzt an Hybris und ist unter Ideologieverdacht wie dass (3) der politische Wille in Deutschland (und in den zu stellen, denn es läuft letztlich auf die zivil-militärische NATO-Ländern) besteht, diese Ziele mit den erforderlichen Mit­ gestützte Umwandlung einer ganzen Gesellschaft und ihrer teln auch zu erreichen. Was die Ziele in Afghanistan angeht, so politischen Strukturen hinaus. wurden diese inzwischen zwar korrigiert, doch sind sie damit nur noch nebulöser geworden. Der Wille und die Fähigkeit der – Die Reaktion auf einen Aufstand in einem schwachen afghanischen Regierung, gemeinsame Zielsetzungen zu ver­ Staat muss in jedem spezifischen Fall neu festgelegt und folgen, werden angezweifelt, die Akzeptanz der NATO in der die Zielsetzung entsprechend den sozioökonomischen, afghanischen Bevölkerung schwindet. Der innenpolitische Ge­ kulturellen und politischen Bedingungen des Landes genwind aus der Bevölkerung und den Parteien bläst stärker. definiert werden. Gleichzeitig arbeitet das deutsche Verteidigungsministerium – Ist eine Beteiligung an COIN notwendig, sollten weniger an einem Konzept der Aufstandsbekämpfung, das aber nicht massive und mehr indirekte, aber multilateral abgestimmte so genannt wird, um „irritierende Interpretationen“ zu ver­ Unterstützungsformen wie lokale Entwicklungshilfe, meiden.67 Im Vordergrund stehen die Gewährleistung von Si­ Wirtschaftshilfe, strategische Kommunikation, verdeckte cherheit und der Staatsaufbau in Krisengebieten mittels eines Operationen und Ausbildungsunterstützung zum Tragen vernetzten Ansatzes, wobei unklar bleibt, wie dieser umgesetzt kommen. werden soll. Die Aufständischen erscheinen als eine marginale – Die Teilnahme an COIN-Operationen sollte jedoch Größe in einem komplexen Einsatz, dessen Erfolg angeblich grundsätzlich reiflich überlegt werden, denn sie kann einen gewährleistet ist, solange nur die nötigen Mittel zur Verfü­ extrem hohen politischen, finanziellen, ethischen und vor gung stehen. Zu Recht wird darauf hingewiesen, dass militä­ allem humanitären Preis fordern. rische Mittel dabei eine untergeordnete Rolle spielen sollten. – Die besten COIN-Konzepte und damit verbundene Zu Unrecht wird die Machbarkeit eines militärisch gestützten Intentionen wie Stabilisierung und Staatsaufbau in Staatsaufbaus in einem Land postuliert, indem die elementaren Krisengebieten können eine Gewalteskalation nicht Voraussetzungen dafür fehlen. Welche Schlussfolgerungen er­ verhindern, wenn die Voraussetzungen für eine erfolgreiche geben sich aus der Analyse mit Blick auf Afghanistan und das Aufstandsbekämpfung nicht gegeben sind. Daran ändert Konzept der Aufstandsbekämpfung? auch die offiziell verwendete Umschreibung des Begriffs („Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung“) nichts. Afghanistan: – Die Bundesregierung sollte die Auswirkungen der – Der COIN-Ansatz in Afghanistan ist zum Scheitern Aufstandsbekämpfung in Afghanistan auf grundlegende verurteilt, weil die Grundvoraussetzungen für erfolgreiche Normen und Praktiken der Inneren Führung der Bundeswehr Aufstandsbekämpfung fehlen. sozialwissenschaftlich untersuchen lassen.68 – Ein allgemeines „Durchwursteln“ im Sinne eines „weiter so“ – Der Deutsche Bundestag und die Bevölkerung sollten über ist nicht akzeptabel, weil es sowohl ineffektiv und ineffizient das Wesen und den Stellenwert der Aufstandsbekämpfung ist als auch zunehmend an Legitimität einbüßt. im Rahmen vernetzter Sicherheit in aller Klarheit – Die Bundesregierung sollte eine militärische Abzugsstrategie informiert werden. Erforderlich ist eine kritische Debatte entwickeln, die die Beteiligung am Kampfeinsatz in über Möglichkeiten und Grenzen vernetzter Sicherheit in Gewaltkonflikten und – auch im Hinblick auf die anstehende 66 Vgl. Hans-Georg Ehrhart/Roland Kaestner, The International Commitment in Afghanistan: Failure or Strategy Change? A Strategic Assessment, in: Hans- Strukturreform der Bundeswehr – die künftige Rolle deutscher Georg Ehrhart/Charles Pentland, The Afghanistan Challenge. Hard Realities Streitkräfte. and Strategic Choices, Montreal, Kingston 2009, S. 141-154. 67 Heeresamt, Vorläufige Grundlagen für den Beitrag von Landstreitkräften zur Herstellung von Sicherheit und staatlicher Ordnung in Krisengebieten, Köln, 68 Vgl. Hans-Georg Ehrhart, Innere Führung und der Wandel des Kriegsbildes, Juni 2010, Vorwort. in: Aus Politik und Zeitgeschichte 48/2009, S. 23-29.

204 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 204 08.02.2011 17:15:17 Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar | THEMENSCHWERPUNKT

Die Auseinandersetzung mit Aufständen in schwachen Staa­ Vorrang haben vor militärischen („war on terror“), geostrate­ ten mag zwar ein Konfliktszenario sein, das im 21. Jahrhundert gischen (Kontrolle eines Raumes), ideologischen (regime chan­ wieder an Bedeutung gewinnt. Die Antwort sollte aber nicht ge) oder bündnispolitischen (Rolle in und Zukunft der NATO) so ausfallen wie in Afghanistan oder im Irak. Gefragt sind viel­ Erwägungen. Grundsätzlich aber gilt für jede Art des Krisenma­ mehr Gründlichkeit in der Lageanalyse, Bescheidenheit in der nagements: „Not every game is worth playing, and sometimes Zielsetzung und Zurückhaltung mit militärischer Intervention. the best way to win is not to play at all.“69 Wenn aber eine komplexe Intervention unter Einschluss militä­ rischer Mittel durchgeführt wird, sollte sie einer nachhaltigen friedenspolitischen Logik folgen und nicht einer machtpoli­ 69 �����������������������������������������������������������������Anthony Cordesman, Rethinking the Challenge of Counterinsurgency tischen, d.h. die langfristige Entwicklung des Ziellandes sollte Warfare, CSIS Working Notes, 7. November 2005, S. 3.

With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar Richard Roy*

Abstract: In 2009 Canada was in the midst of waging a counterinsurgency campaign in Kandahar province. That it was involved in a counterinsurgency was not clear from its initial deployment there in 2006. Since then Canada has made enormous strides in its capabilities to conduct these types of operations. It has improved in several key ways. This includes how it collects intelligence, how it trains the Afghan security forces, how it has re-focussed its efforts to better protect the population, and how it has impro­ ved unity of effort at the operational and strategic level. Canada has learned much about counterinsurgency and particularly the relevance of the comprehensive approach in these types of operation. Keywords: Counterinsurgency, Canada, Kandahar, intelligence, training, unity of effort Counterinsurgency, Kanada, Kandahar, Aufklärung, Training, gemeinsames Vorgehen

1. Introduction that contribute to success in a counterinsurgency: intelligence, training local security forces, separating the population from n an operational environment, especially a complex one, the insurgent and developing unity of effort. This will not be small things can dramatically alter our capacity to influence purely a military discussion as insurgencies are rarely solved by events. There is a poem that hints at the importance of even military force alone. Ithe tiniest, most common element of a system. For want of a nail the shoe was lost, For want of a shoe the horse was lost, 2. The Initial Challenge For want of a horse the rider was lost, To begin, it is important to understand the nature of a conflict For want of a rider the battle was lost, and how it might transform. The wise advice of Clausewitz to For want of a battle the kingdom was lost, statesmen that they must be aware of the type of conflict in And all for the want of a horseshoe nail. which they are choosing to engage remains applicable today. A nation commits its forces, trained in types of operations for In Afghanistan in 2009, Canada did not lack for nails. The preconceived scenarios of national import, with expectation system functioned well yet many small things had a great of success, though the immediacy of success is time and again influence on how the campaign unfolded. overestimated. Was it clear as the allied supported Northern This paper outlines how Canada conducted its Alliance pushed the Taliban out of Kabul and in the follow-on counterinsurgency campaign in Afghanistan during the better operations in the southern provinces how this conflict would part of 2009. It will describe some of the general parameters evolve? Was it clear that initial strokes of Operation Enduring that must be considered in a campaign of this nature. This will Freedom would come so close to complete victory but miss the be followed by a brief discussion of how Canada has improved mark? Was it clear that the Taliban would be able to reconstitute its response in this type of campaign. An overview will then be and re-invent itself? This lack of clarity in the conflict dynamics given of how Canada has performed in some of the core areas in Afghanistan, the fog of war, has hampered the progress of the campaign there.

* Richard Roy is a Lieutenant-Colonel serving in the Canadian Forces. Cur­ rently, he is the national desk officer for the comprehensive approach. He is working on his doctorate through Queen’s University in Kingston, Ontario.  Some like Geoffrey Shaw propose that we have not as yet structured our His topic is the importance of population control measures in small wars. campaign to really counter the Taliban. See Geoffrey Shaw, “Afghanistan’s 1 See http://en.wikipedia.org/wiki/For_Want_of_a_Nail_(proverb) Ghosts,” The Journal of Conflict Studies (Summer 2007): 30-46.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 205

SuF_04_10_Inhalt.indd 205 08.02.2011 17:15:17 THEMENSCHWERPUNKT | Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar

Some clarity has emerged slowly in response to geographical This process, involving a multitude of actors in the resolution deployments, influences of the opposition and to the of complex issues, is generally referred to as the comprehensive improvement and refinement of counterinsurgency approach. From a bottom-up perspective, complexity is in prescriptions for success. First, the Canadian contribution no way diminished, but the view is that useful action can was conditioned by where it was deployed. The first Canadian only be planned once it is determined what can be feasibly elements sent to Kandahar in 2002 helped secure the former accomplished in each specific locality. So, while perhaps Taliban stronghold and aid in the pursuit of a seemingly informed by an overarching strategy, action must be based on beaten foe. Next, the Canadian contingent spent several years pragmatic local knowledge not prescription. establishing security, stability and state capacity in Kabul. The utility of both approaches hinges on the granularity of the From 2006 Canada returned to the midst of the contentious information available and a shared vision of what constitutes South. The dangers, risks and responses required in these victory. Granularity comes with time. We can never fully areas differ not only due to geographic peculiarities – urban, understand the environment into which we first deploy and vineyard, canal, etc – but to the presence, determination and this constrains our first tentative solutions. Building on some organizational capabilities of the common adversary. Though of the ideas of Robert Mandel, we often are in the same room a type of counterinsurgency is being fought today it cannot be and even speaking the same language but advancing different generalized or presumed that this nature of operation was a notions of how to achieve our aim, having inconsistent visions Canadian focus from the first instant. of victory. While we should not have expectations of shared Second, the opponent and their adaptive responses have a functional expertise, nor would it be useful in most cases, we tremendous bearing on the countering tactics and strategies. do need a shared vision of what is necessary to resolve the The resurgent Taliban of today are vastly different from those insurgency. desperately fleeing for the Pakistani border in the early months The attention afforded to counterinsurgency as a solution over of the conflict. Further, the Taliban are not as homogeneous the past few years has good and bad points. There are good as often indicated; David Kilcullen’s inference of the points in examining past campaigns. Valuable lessons can be accidental guerrilla is generally accurate. As more substantial drawn from them: the importance of security partnerships, of understanding of the networks of opponents that existed in force levels sufficient to atomize oppositional forces, of owning the operational space was developed, the ability to counter the night, of separating the insurgent from the population, and them improved, but given the highly adaptable nature of the of establishing effective control, to name a few. The bad points foe response could not remain static. involve the detail of our consideration of past campaigns and Finally, as the campaign has progressed and counterinsurgency the constructs and mechanisms we select for re-use. Casual thinking has been refined, the importance of the local reference often replaces the detailed study that would point to population has been re-discovered and re-defined. Early on the true tipping points for some past conflicts. For instance, they may have been considered secondary, but now, in proper Karl Hack has argued the British had effectively won the 1948- counterinsurgency fashion, they have become the centre piece 60 Malayan Emergency before General Templar was appointed, of the campaign. shedding a different light on influence and importance of his  In conditions like these, Canadian efforts, like those of many presence to the success of the campaign. other nations, are and must be constantly modified. It was Another error is misconstruing past techniques for modern therefore hard to gauge exactly when we could determine we purposes and here, in particular, the current distortion of were deeply and clearly contesting an insurgency and how best “hearts and minds” must be considered. The intent of hearts to respond. and minds in Malaya was to encourage the Malayan Chinese Resolving complex situations like Afghanistan can be to become full member of the Malaya polity, a method to form approached in two ways, but a shared vision is crucial for a shared national identity. Repeatedly today we hear of “cash success. Complexity can be addressed by either top-down or as a weapon” and the benefits accrued to reconstruction under bottom-up methodologies. From a top-down perspective, the rubric of hearts and minds, an inference that if we bribe complexity theory suggests that the starting point is to properly the locals enough they will support us, a frequently disproved  frame the strategic problem and then establish a coherent, hypothesis. There are other problems. One is the penchant to unified national strategy that supports and aids the host refine the definitions of current conflicts (hybrid, 4G, etc.) even nation. National plans would then be linked and de-conflicted as the obvious trends of many past campaigns resurface. For amongst intervening partners ensuring there are no gaps. The  This goes beyond simply a needs assessment towards exploiting what James aim is for the multitude of nations, partners, organizations and C. Scott in Seeing Like a State (1998) termed the local’s metis. agencies involved to develop a shared, unified vision of their  Mandel has pointed to the difficulties of defining post-event victory. It is even more difficult to decide on how to achieve it beforehand. See Robert Mandel, common objectives that can be translated into coherent and “Defining Postwar Victory,” inUnderstanding Victory and Defeat in Contempora- consistent action from the strategic to the operational level. ry War, ed. Jan Angstrom and Isabelle Duyvesteyn, 13-45 (New York: Rutledge, 2007).  Karl Hack, ‘The Malayan Emergency as Counterinsurgency Paradigm’, Journal  Janice Gross Stein and Eugene Lang, The Unexpected War: Canada in Kandahar of Strategic Studies 32 (June 2009): 383-414. (Toronto: Viking Canada, 2007): 210. Stein suggests that it is obvious that as  For some of the confusion over hearts and minds see Paul Dixon, “’Hearts early as 2005 Canada was involved in an insurgency. The nuances of how the and Minds’? British Counterinsurgency from Malaya to Iraq,” Journal of Stra- Taliban were conducting their campaign do not support this. tegic Studies 32 (June 2009): 353-381. A better construct of hearts and minds  David Kilcullen, The Accidental Guerrilla: Fighting Small Wars in the Midst of a could be based on Benedict Anderson’s arguments in Imagined Communities Big One (New York: Oxford University Press, 2009). (2006).

206 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 206 08.02.2011 17:15:17 Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar | THEMENSCHWERPUNKT

instance, aspects of modern missions are remarkably similar to a wide variety of issues and at times are usefully and ably what the United States experienced in the 1898-1902 Philippine supported by defence scientists.13 These learning opportunities Insurrection: elusive guerrillas, atrocities, nation-building, and have paid dividends as the Canadian Forces have explored how intractable foes. History can therefore provide useful markers to improve counterinsurgency performance. if the examples are carefully drawn. Canada has gleaned a number of crucial lessons from its recent exposure to counterinsurgency campaigning. First, there is a need to be constantly agile and adaptable in feeling your way 3. Improving the Canadian Response forward in a complex environment. Not only does a plan not necessarily survive at first contact with the enemy, it may well Borrowing from past operations does not explain why Canada be completely ineffective in the first place. This agility must has become good at counterinsurgency. The United States has be built through information mechanisms that constantly a lengthy historical involvement in small wars. Their Indian improve the situational awareness of both the geographic and Wars, the Philippine Insurrection, the interventions in the human terrain. Second, regardless of the perceived utility of Caribbean and even Vietnam10 are all feats of arms that have any instrument of state brought to bear on an insurgency, provided some direction despite their cyclical indifference and an enduring solution will remain a political one. It will be amnesia usually associated with the study of counterinsurgency. qualitative improvements in the political situation as reflected Canada has a much thinner record, principally the Boer War, in greater stability versus merely quantitative solutions – more a good century and more ago, from which to draw. The plain money, for instance – that will dismantle an insurgency.14 fact though is that Canada produces extremely competent Finally, you need buy-in from the host nation. Their desires tactical units, the cornerstone of any successful operation. The and needs have to be satisfied as identified by them instead of typical assignment of Canadian troops to the most difficult simply projecting Western desires onto proffered programs.15 and contested zones on numerous peacekeeping missions All projects must therefore to a certain degree be planned bears out this effectiveness. One step further, the Canadian bottom-up and their political component, the value of the construct for complex peace support operations, as described negotiation process and power distribution between local in Canadian joint doctrine, shares great similarities with the techniques demanded in a counterinsurgency.11 Further, the authorities, must be kept fully in view. Canadian Forces codified how they would carry out these types The broad parameters of how to win at counterinsurgency of operation in their own manual, released in December 2008, are recorded in the classic works and in the many thick relatively shortly after they engaged in this for them relatively military manuals on the subject. Below, four key elements new discipline. A lively debate has ensued and revisions to the will be examined: intelligence, building local security forces, existing manual are now being contemplated. separating the insurgent from the population, and unity The Canadian Forces have become better at counterinsurgency of effort. Intelligence is important to focus operations. It by exploiting to the fullest extent possible learning permits precise targeting, ensures efforts are not wasted or opportunities in three main areas. First, our close partnership dissipated and, most critically, underscores the accumulation with the United States has enabled us to place instructors and of information and knowledge that can re-interject a measure advisors within the American military educational system. For of ‘art’ into a campaign. Troop ratios are crucial within a instance, a key curriculum developer at the Canadian Forces counterinsurgency which lends importance to competent College previously taught military operations other than war local security forces. Building host nation security forces, while serving at Fort Leavenworth and a Canadian lieutenant- military and police, increases the ability to flood an area with colonel is on staff at the Marine Corps Small War Center. troops so as to properly clear and hold it. Building viable local Lacking a Canadian counterinsurgency centre of excellence, forces confers legitimacy onto the host nation government these individuals have facilitated the flow of current best and returns a measure of the ownership of the security practices and ongoing debates back to Canada.12 Second, the problem to them, crucial to a transition plan. Adding them enthusiasm of senior officers to learn about counterinsurgency to the force mix in theatre also serves as an economy of force has markedly improved. Reading lists and earmarked books measure for the intervening coalition. Regardless of whether now clutter many offices. Finally, since 2006, the Canadian labelled population centric operations or something else, a Army has taken major steps to ensure that lessons are captured fundamental component for success in a counterinsurgency is effectively on operations and translated into the necessary that the population must be separated and protected from the modifications in training and practice. Lesson-learn staffs are insurgent. Historically, an extensive variety of control measures embedded in all major deployed elements where they monitor have been used to drive a wedge between the insurgents and the population, including resettlement, identification cards,  See Brian Linn, The U.S. Army and Counterinsurgency in the Philippines War (Yale rationing and movement restrictions. Finally, unity of effort University Press, 2000) or Stuart Creighton Miller, Benevolent Assimilation: The American Conquest of the Philippines, 1899 – 1903 (Yale University Press, 1982). 13 See Canadian Army Lessons Learned Centre. http://armyapp.dnd.ca/allc-clra/ 10 See Max Boot, The Savage Wars of Peace: Small Wars and the Rise of American default_e.asp . Power (New York: Basic Books, 2002). 14 Peter Pigott, Canada in Afghanistan: The War so Far (Toronto Dundurn Press, 11 See Department of National Defence, B-GJ-005-307/FP-030 Peace Support Ope- 2007), 173. Pigott outlines the unlikelihood of a military solution. ration, http://www.cfd-cdf.forces.gc.ca/sites/page-eng.asp?page=3490. 15 The development community has long struggled to actual base its programs 12 Anthony Fenton, “Canadian Counterinsurgency Manual Reflects US-Ca­ on the actual wants of the assisted groups. See William Easterly, The White nada ‘synergy,’” July 11, 2009, http://www.dominionpaper.ca/articles/2770 Man’s Burden: Why the West’s Efforts to Aid the Rest have done so much Ill and so (accessed February 2, 2010). Little Good (New York: Penguin Books, 2006).

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 207

SuF_04_10_Inhalt.indd 207 08.02.2011 17:15:17 THEMENSCHWERPUNKT | Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar

allows the broad strategic solution for the insurgency to be of every one. What is unambiguous is that police forces are a translated across all actors (horizontally) and to be cascaded complementary institution in the delivery of security in any across all levels (vertically). For Canada, unity of effort has country.17 A failure to adequately reform and train them will progressed from the generalities of the 3D approach, to the prolong any intervention. The problems plaguing the Afghan more coherent whole of government construct, to the much National Police (ANP) are well recorded: corruption, low- broader and inclusive comprehensive approach. These key pay, shake-downs etc.18 All demand attention. Besides this, elements will be further examined below. determining the proper mix for effective training is crucial: what portion of training should be devoted to community policing, police intelligence procedures or basic survival skills. 4. Intelligence Even then, pushing out police outposts into lonely, isolated locations, using them as a weak substitute for military troops, Canadians have become better at prosecuting the detracts from their more important roles. For Canada, civilian counterinsurgency in Afghanistan as the understanding police from the Provincial Reconstruction Team (PRT) aid in of the complex nature of the operational environment has the mentoring and training of ANP officers in regular police matured. This is where well-developed intelligence structures work. Their initiatives have been supplemented by deployed come to the fore. There are inherent complexities in southern military police elements that have now been organized into Afghanistan, well reflected in a pair of reports from the Institute a Police Operational Mentoring and Liaison Team (POMLT). for the Study of War: Securing Helmund: Understanding and While Canada is contributing its part in this important aspect, Responding to the Enemy and The Taliban’s Campaign for righting the ANP across Afghanistan will remain a difficult Kandahar.16 These reports point out the intricacies of both the trial. physical and the human terrain. To really understand either terrain requires a lengthy commitment. Canadian troops are Another cog in the Canadian transition plan is a trained Afghan now bloodily familiar with the vineyards, the fields, the canals National Army (ANA) fully capable of planning, executing and and pathways in Kandahar province. The development of sustaining the counterinsurgency. This training role is assigned a familiarity with the human terrain has been supported by to the Operational Mentoring and Liaison Team (OMLT). The the creation within the formation headquarters of “white OMLT assists in force employment and capability development intelligence” cells, an organization that concentrates on social of the assigned brigade, most recently the 1-205th and its networks within the operational area. These cells, having a six Kandak battalions. The OMLT helps synchronize ANA more detailed and thorough understanding of local dynamics, operations with those of the coalition forces and seeks to secure contribute to a more nuanced planning capability. Given this combat enablers, such as close air support, fires and medical more sophisticated perspective of the local situation enables evacuation, as required. The OMLT has a progressive, tiered planners to design operations and select of courses of actions set of goals to develop the ANA units: the aim is to advance that do not hazard creating more opponents than friends by units from capability milestone 4 (a formed unit incapable contravening cultural norms, that are well linked to the desires of conducting operations) to capability milestone 1 (a unit of the recipients, and that carefully consider tribal dynamics is fully capable of conducting operations and only requires and the interrelationship between all actors. These cells permit combat support enablers). In 2009, ANA forces in Kandahar relevant social networks to be studied, monitored, shaped and were progressing well at the tactical level but needed more supported. Canadian performance has therefore improved as engagement between the operational levels of command and knowledge of the conflict environment, its social context and the Government of Afghanistan (GoA). The Canadian OMLT is dynamics, has matured. making a useful contribution to the development of local ANA forces that are deeply committed to the fight, by encouraging them towards rapid improvements in combat effectiveness.19 5. Training the Afghan Security Forces

In Afghanistan, the historical importance of police forces in 6. Separating the Population the resolution of insurgencies appears to have been overlooked. Expanded, competent police versus military forces have The Canadian Task Force in Kandahar in 2009 adopted a more underpinned many successful counterinsurgencies of which population-centric approach in order to better protect the Malaya and Kenya are the most obvious examples. In the 1950s population.20 It re-orientated on securing Kandahar City where Britain had the luxury of a large, global police establishment 85% of the population of the province lives. The Canadian Task to mobilize for emergencies. It is doubtful that modern Western nations have sufficient police capacities to sufficiently 17 For the value of police in COIN see Joseph D. Celeski, Policing and Law Enforce- ment in COIN – the Thick Blue Line, JSOU Report 09-2 (Joint Special Operations recruit for today’s campaigns, making the development of University, February 2009). indigenous forces even more vital. The value of police even 18 T. Christian Millar, Mark Hosenball and Ron Moreau, “The Gang That Couldn’t Shoot Straight,” Newsweek, March 29, 2010: 26 -31. in United Nations mission was only slowly recognized in 19 Summarized from Colonel D. Burt, OMLT Roto 7 (presentation March 22, the mid-1990s and has since become a central component 2010). 20 Patrick White, “Canada‘s Kandahar legacy rests on a shift in strategy, but is there enough time?” Globe and Mail, February 8, 2010, http://www.theglo­ 16 Available from http://www.understandingwar.org/afghanistan-project/pu­ beandmail.com/news/national/canadas-kandahar-legacy-rests-on-a-shift-in- blications/reports. strategy-but-is-there-enough-time/article1417043/ (accessed May 21, 2010).

208 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 208 08.02.2011 17:15:18 Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar | THEMENSCHWERPUNKT

Force implemented operational plan KANTOLO, 21 a multiple- peasantry. Conversely, the resettlement villages in Kenya, a phased series of operations (OP KALAYs),22 that sought to much larger endeavour but copying significantly the Malayan stabilize Kandahar City and the key villages on its approaches program, were deserted shortly after that Emergency as land in order to enhance the protection of the population. This reform program unfolded. Development programs must sector-by-sector plan mirrored the classical counterinsurgency therefore be attentive to local cultural norms and conditions ink-spot methodology. For each sector, operations were if they are to succeed. developed and executed in full partnership with Afghan Another difficulty within the development domain is the national security forces (ANSF), in close coordination with the argument that development is an inherent good, that is, GoA and carefully de-conflicted with the other participating any development delivered has value in and of itself. This is Canadian government actors. The goal of each OP KALAY not necessarily true. In a counterinsurgency environment was to establish a permanent presence among the people to uncontrolled projects can unbalance or destabilize local solidify security. Living amongst the people facilitated the relationships and may well exceed the local capacities to absorb development of relationships and informal linkages and the work. Development in the counterinsurgent environment improved pattern recognition, both important first steps to may well be most useful in the construct suggested by separating the insurgent from the populace. Persistent presence David Kilcullen: as a sub-text for negotiations that assist in provided a measure of population control which is perhaps fostering viable local political relationships.23 Development less intrusive than other methods, such as identification is an important tool but it should not be bluntly applied as it cards. Each OP KALAY commenced with action to clear the occasionally is in pursuing simplistic needs perspectives. sector followed by the immediate establishment of platoon houses within the newly secured areas by the special organized Canada is facilitating development in Kandahar in a closely Stabilization Company of the PRT. Quick impact stabilisation linked and layered fashion. It combines the longer-term projects, managed by the Canadian military construction orientation of the development team at the civilianized PRT organizations – Specialized Engineering Teams (SET) and with the more immediate activities of the military teams – the Construction Management Organization (CMO) – were quickly Civil-Military Cooperation (CIMIC) teams, the SET and the launched to demonstrate the intent to further hold and build CMO. The military teams utilize Commander Contingency the sector. At certain transition points, determined as the Fund projects after clear operations to rapidly deliver immediate security situation improved, the military presence was scaled improvements for the local population. Subsequently, the back, the PRT assumed responsibility for project initiation, and military teams concentrate on Quick Impact Projects, cash- where practical and feasible, CMO projects that shaped the for-work and others programs that support the progress of the conditions for future development projects were handed over campaign through the hold and the build phases while the to the PRT. As conditions improved in a sector, OP KANTOLO PRT concentrates on economic and long-term development forces would be shifted to the next designated sector. Military projects. This partnership is noteworthy for a number of reasons presence plus the rapid delivery of tangible projects by the CMO and is reflective of the value of the comprehensive approach demonstrated that local conditions had changed and provided in the Canadian experience. For example, the military can a mechanism to negotiate forward with local authorities for serve as the eyes and ears for the civilian elements of the PRT their own, better future. In 2009, living amongst the villagers when risk levels are too high. Also, by planning together the visibly demonstrated to them the Canadian commitment to projects supervised and implemented, the military can shape their security; this materially benefited the campaign. and prepare the environment for follow-on medium- and long- term projects to be delivered by the PRT.24 For both the civilian and military teams, projects are initiated only through and 7. Unity in the Field – the Development Example after consultation with local authorities, who often establish development councils, to ensure their desires are understood While highly visible, highly necessary and of proven utility, and their participation in the project secured. The development development, one of the main tools being applied in the aspects of the Canadian campaign are closely intertwined contest in Afghanistan, remains difficult to deliver in practice. and apply the comprehensive approach in an operational There is good historical evidence of its utility when correctly environment. applied. For instance, in the 1948-60 Malayan Emergency, following resettlement, the services provided in the “new villages,” previously unobtainable, were viewed as a way to entice the relocated Chinese squatters from under the sway of 8. Unity Starts in Ottawa the communist terrorists. The modern, continuing existence For Canada, a unified and coordinated strategy must begin at of a large number of these “new villages” attests to the benefit home at the national level. The Government of Canada (GoC) of the development programs included in their establishment. is intently focussed on events in Afghanistan. Issues affecting Post-independence, the Malayan government retained the the campaign are followed closely by the Cabinet. To monitor Emergency-originated combined command structure so widely and report regularly on Canadian efforts in theatre a dedicated written about to deliver rural development to the Malayan 23 Kilcullen, Accidental Guerrilla, 93-114. 21 For a general description see http://www.afghanistan.gc.ca/canada-afgha­ 24 See Joint Task Force Afghanistan, “Engineer Support to Stability Operations nistan/tbrief-seancedit/2009_06_23.aspx. (COIN) – Joint Task Force Afghanistan TFH 5-09,” Theatre Lessons Report (TLR) 22 http://www.cefcom-comfec.forces.gc.ca/pa-ap/fs-ev/2009/09/18-eng.asp. 09/034 (Afghanistan 2009).

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 209

SuF_04_10_Inhalt.indd 209 08.02.2011 17:15:18 THEMENSCHWERPUNKT | Roy, With Enough Nails: Canadian Coin in Kandahar

Cabinet committee has been formed, the Cabinet Committee members on the Strategic Advisor Team28 to practical each and on Afghanistan.25 Task forces have been established across the every construction project, regardless of scale, that Canada has GoC to manage the Canadian involvement. Overall direction supported. A second issue is the adoption across participating and guidance is coordinated by the Afghan Task Force in the departments of the common conceptual construct for success 29 Privy Council Office. The Canadian International Development in counterinsurgency of shape, clear, build, and hold. This Agency (CIDA) similarly has a significant, large task force provides an important cornerstone for establishing a common dedicated toward managing, planning and coordinating the dialogue that supports a shared common view. Finally, Canada largely remains committed to building capacity delivery of the Canadian development objectives in theatre. within Afghanistan to both support governance and to enable Across the Canadian government departments and agencies, Afghanis to have better lives. This ability to craft a unifying from the Royal Canadian Mounted Police, Corrections Service intent and program has lent persistence and coherence to the Canada, the Department of Justice and others, are actively Canadian program. involved and have deployed individuals to Afghanistan. For the Canadian military, the Canadian Forces Expeditionary Command (CEFCOM), the coordinator of all Canadian overseas military operations, oversees the campaign at the 9. Conclusion 26 strategic level. Trained, deployable forces are generated for In Afghanistan by 2009 Canada did not lack for nails, the the CEFCOM mission by the services (Land, Air, Navy) and system functioned well. Canada had become proficient at from with other functional areas of the Canadian Forces. Thus counterinsurgency. Beside military operations there were a extensive, collective coordination and planning occurs on a broad range of other activities contributing to the campaign. continuous basis at the national level to effectively manage the There were ongoing construction projects that provided Canadian involvement. employment for fighting-age youth to dissuade them from being attracted to the Taliban for financial reasons. Projects Canadian efforts, at least within our area of operation in were layered with a view to filter them from short-term “cash- Afghanistan, are bounded by a common intent developed for-work” employment to longer-term opportunities. More through an evolving model of joined-up working. This model in-depth situational awareness led to the crafting of campaigns has iterated through a number of stages. The initial version that delivered on the wants and needs of the locals and thereby was the 3D approach, a combination of defence, diplomacy assisted in squeezing out overt Taliban influence. Protecting the and development; the integration and combination of the population and separating them from the Taliban extremist objectives of the three main outwardly looking departments: the elements has become the core focus. The nails existed and they Department of Foreign Affairs and International Trade (DFAIT), were being driven home. the Canadian International Development Agency (CIDA) and The Government of Canada not only brought its resources to 27 the Department of National Defence (DND). This concept bear but had realized the benefit and requirement for all actors was loosely based on an obvious recognition that individual to work together as partners, contributing where they might. institutions alone could not resolve the difficult challenges in At the national level this consisted of coordinating strategy Afghanistan and that they required methodologies for working through a whole of government mechanism supported by the together. This model migrated into a whole of government other actors within a comprehensive approach. In theatre, one as resources from across the Canadian government were Canadian efforts were closely integrated and intimately dedicated to the fight. As more planners and implementers linked with planning and implementing partners. A variety from outside government were brought into the process of Canadian programs continue to build the capacities and this model became the comprehensive approach. Within all capabilities of the Government of Afghanistan and aid in these frameworks, the key components and application in the maintenance of a safe and secure environment. At some Afghanistan stayed relatively consistent. First and foremost was point the Afghanis themselves must determine the legitimacy of their government and their willingness to be regulated by the desire to put an Afghan face on practically any activity the it, participate in it and support it – the keynote of success in Government of Canada undertook in support of the Afghan counterinsurgency. people. This has held true for the plans developed within Afghani ministries with the able coaching of Canadian Forces

25 http://www.afghanistan.gc.ca/canada-afghanistan/approach-approche/ccoa- 28 Lieutenant-Colonel Michel-Henri St.Louis, “The Strategic Advisory Team in ccsa.aspx. Afghanistan – Part of the Canadian Comprehensive Approach to Stability 26 See http://www.cefcom.forces.gc.ca/pa-ap/ops/jtfafg-foiafg/index-eng.asp. Operations,” Canadian Military Journal 9 (3): 58-67. 27 See Heather Hrychuk, “Lost in Translation: The Search for 3D in Afghanistan” 29 See Jean McCardle, The Province of Kandahar: Canadian Civilian Engagement (master’s thesis, Royal Military College of Canada, 2007). (Presentation March 22, 2010).

210 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 210 08.02.2011 17:15:18 Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr | THEMENSCHWERPUNKT

‚Counterinsurgency’ in der Bundeswehr: Konzeption, Interpretation und Praxis Philipp Münch*

Abstract: This article explores the significance the concept of ‘counterinsurgency’ (COIN) has for the German Armed Forces. It starts with a discussion of the theoretical content of ‘COIN’. From this, the conclusion is drawn that ‘COIN’ is an only vaguely defined concept that allows practitioners to label a wide range of practices as such. The following part therefore explores how ‘COIN’ is understood by members of the German Armed Forces and how it is implemented in operations in Afghanistan. The article comes to the conclusion that ‘COIN’ is mainly used as a means to preserve the value of traditional military expertise and to legitimize the use of violence. Keywords: Afghanistan, counterinsurgency (COIN), German Armed Forced; International Security Assistance Force (ISAF), military operations Afghanistan, Aufstandsbekämpfung (COIN), Bundeswehr, Internationale Sicherheitsunterstützungstruppe (ISAF), Militärein­ sätze

1. Die Funktion von ‚Counterinsurgency’ für das Jede wissenschaftliche Betrachtung von ‚Counterinsurgency’ Militär (COIN) steht vor dem Problem, dass es sich hierbei um einen von Praktikern geschaffenen Begriff handelt, der daher zu­ it zunehmender Dauer des Afghanistan-Einsatzes nächst daraufhin zu prüfen ist, ob sich mit ihm tatsächlich bei gleichzeitig ausbleibenden Erfolgen wird menschliche Handlungen wissenschaftlich voneinander ab­ in der öffentlichen Debatte das Konzept der grenzen lassen. Wie bei jeder sozialwissenschaftlichen Analyse, M‚Counterinsurgency’ (COIN) nicht nur von Militärs ist also auch hier zwischen der Bewertung der Akteure auf der zunehmend in den Vordergrund gerückt. In diesem Sinne einen und der des Wissenschaftlers auf der anderen Seite zu sieht sich bereits seit einigen Jahren auch die Bundeswehr unterscheiden. Nach einem genaueren Blick auf die Arbeiten Forderungen gegenüber, ein eigenes ‚COIN’-Konzept zu der Befürworter von ‚COIN’ wird schnell deutlich, dass es sich entwickeln, um der sich scheinbar verschlechternden Lage in hierbei nicht um einen wissenschaftlich verwendbaren Begriff Afghanistan Herr zu werden. Hinzu kommt, dass sie bereits handelt. Sofern der Begriff überhaupt definiert wird, so stets in Adressat entsprechender Weisungen von Seiten der Führung einer Weise, mit der sich andere vergleichbare Praktiken nicht der International Security Assistance Force (ISAF) ist. Es soll abgrenzen lassen. Beispielsweise sieht die am weitesten verbrei­ daher in diesem Beitrag die Frage beantwortet werden, welche Bedeutung ‚COIN’ für den Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr tete Definition des US-Joint Staff ‚COIN’ als „[t]hose military, besitzt und welche Implikationen sich hieraus ergeben. Nicht paramilitary, political, economic, psychological, and civic ac­  eingegangen wird auf die Erfolgsaussichten von ‚COIN’, die tions taken by a government to defeat insurgency“. Demnach – auch wenn dies in den meisten Arbeiten vernachlässigt wird könnte ‚COIN’ also schlicht alle Praktiken vom Flächenbom­ – ohnehin nur nach intensiver empirischer Erforschung der bardement bis zur Landreform bezeichnen, solange sie nur ge­ jeweils zu „befriedenden“ Gesellschaft bewertet werden kann. gen einen Aufstand gerichtet sind. Die vielfachen Widersprüche des Konzepts und fehlende Angesichts der mangelnden Trennschärfe von ‚COIN’ fragt sich, Erfolgsbelege lassen dessen Wirksamkeit jedoch fraglich welchen Sinn dieses Konzept dann für deren Urheber erfüllt. erscheinen. An erster Stelle ist hierbei der verzweifelte Versuch zu sehen, eine Herausforderung zu bewältigen, auf die weder Organisati­ * Philipp Münch, M.A., M.P.S., Promotionsstipendiat der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP), Berlin. Der Autor vertritt in diesem Beitrag ausschließlich onsstruktur und Ausrüstung noch Habitus und Ausbildung des seine persönliche Auffassung. Dieser Beitrag ist double-blind peer-reviewed. modernen Militärs ausgerichtet sind: die Auseinandersetzung  Vgl. Noetzel, Timo/Zapfe, Martin: Aufstandsbekämpfung als Auftrag. Instru­ mente und Planungsstrukturen für den ISAF-Einsatz (SWP-Studie, 13), Ber­ mit einem andersartig vergesellschafteten Gegner, zu dem kein lin Mai 2008, S. 5f.; Schreer, Benjamin: Political Constraints. Germany and  Counterinsurgency, in: Security Challenges 6 (2010) 1, S. 97-108, hier: S. 106f.; gegenseitiges Anerkennungsverhältnis qua Konvention be­ ferner Heidenkamp, Henrik: Transformation Under Fire. Counterinsurgency steht. Hierzu muss die Auseinandersetzung zunächst benannt as a Litmus Test for the German Federal Armed Forces (ISPSW Publications), Berlin Juli 2010, S. 4-6. werden. Seitdem der Kampf gegen einen in diesem Sinne buch­  Vgl. ISAF: ISAF Commander’s Counterinsurgency Guidance, Kabul [August stäblich konventionellen Gegner im 18. Jahrhundert zur Regel 2009] [abgerufen unter http://www.nato.int am 23.7.2010].  Zu den entscheidenden Widersprüchen zählt der „legalistische Kurzschluss“, geworden ist bzw. aufgrund der oft sehr viel höheren Intensität wonach die offizielle Regierung des Landes, in dem eine ‚COIN’ stattfinden soll, (potenziell) mehr Legitimität genießt als die Aufständischen. Daase, Christopher: Kleine Kriege – Große Wirkung. Wie unkonventionelle Krieg­  Weber, Max: Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der verstehenden Sozi­ führung die internationale Politik verändert, Baden-Baden 1999, Zitat: S. 133. ologie, 5., rev. Aufl., Studienausg., 14.-18. Tsd., Tübingen 1980 [1922], S. 1. Zudem ist der Erfolg von ‚COIN’ stets an die äußerst fragliche Machbarkeit  Field Manual 3-24/Marine Corps Warfighting Publication 3-33.5: Counter­ von „statebuilding“ und Sozialtechnologie gebunden. Hinzu kommt eine ma­ insurgency, Washington, DC Dezember 2006, Glossary/4. Ähnlich Kilcullen, nichäische Sichtweise der Vertreter von ‚COIN’ auf die vermeintlich stets un­ David: The Accidental Guerilla. Fighting small wars in the midst of a big one, terdrückerischen Aufständischen als getrennt von „der“ Bevölkerung. Hunt, New York 2009, S. 183. David: Dirty Wars. Counterinsurgency in Vietnam and Today, in: Politics &  So im Wesentlichen die überzeugende Definition von Daase: Kleine Kriege – Society 38 (2010) 35, S. 35-66, hier: S. 37, 53. Große Wirkung, a.a.O., S. 92-95.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 211

SuF_04_10_Inhalt.indd 211 08.02.2011 17:15:18 THEMENSCHWERPUNKT | Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr

der Kämpfe als wichtigste Aufgabe wahrgenommen wird, müs­ sollen zudem marktwirtschaftliche ‚Entwicklung’ und mate­ sen unscharfe Sammelbegriffe wie ‚Small Wars’, ‚Revolutiona­ rielle Dienstleistungen des Staates zur erfolgreichen Eindäm­ ry Wars’, ‚Low Intensity Conflicts’ und in jüngster Zeit eben mung von Aufständen dienen.13 Da letztere Aufgaben jedoch ‚COIN’ für die hiervon abweichenden Konflikte herhalten. offensichtlich ziviler Natur sind, werden diese in ‚COIN’-Kon­ Letztlich bezeichnen sie jedoch im Kern alle die gleiche Form zeptionen zuvorderst nichtmilitärischen Akteuren zugewiesen. der Auseinandersetzung, was durch die Fixierung auf äußer­ In der Praxis besteht somit das Problem, dass diesen gegen- liche Merkmale wie Ausmaß, Intensität und Taktik allerdings über in der Regel keine Weisungsbefugnis besteht. Folgerichtig selten bemerkt wird. zählt die Bekämpfung des Gegners zum Schwerpunkt des mi­ Im Gegensatz zu den Herausforderungen, denen sich Militärs litärischen Aufgabenbereichs. Da jedoch keine radikale Verän­ in konventionellen Auseinandersetzungen stets gegenüberge­ derung der Instrumente und Prämissen des Militärs angestrebt sehen haben, tragen die im Kontext von ‚COIN’ formulierten wird, verbleibt diese trotz aller semantischen Veränderungen Problemstellungen einen völlig anderen Charakter. Wie bereits letztlich bei einer bloßen Anwendung auf den unkonventio­ 14 viele Militärtheoretiker der Kolonialkriege kommen sie daher nellen Gegner ohne grundlegende Annahmen zu revidieren. zu der Schlussfolgerung, dass hierbei Gewalt nur eines von Dementsprechend wurde vielfach konstatiert, dass sich hinter mehreren Mitteln sein könnte, ja dass die Hauptlösung sogar dem ‚COIN’-Label in der Praxis bloß eine Anwendung konven­ ‚politischer’ oder ‚sozialer’ Natur sein müsse. Dementspre­ tioneller militärischer Vorgehensweisen gegen einen unkon­ 15 chend zielen ihre Lösungsvorschläge auf die Veränderung der ventionellen Gegner verbirgt. gesellschaftlichen Verhältnisse in den betreffenden Ländern. Neben seiner utilitaristischen Funktion für das Militär dient Anders als die bereits seit sehr viel längerer Zeit existierenden ‚COIN’ dazu, Legitimität zu erzeugen.16 So soll mit dem Kon­ militärwissenschaftlichen Arbeiten, die etwa vor dem Ersten zept seit seiner erstmalig prominenten Verwendung in den Weltkrieg die Gliederung und Vorgehensweise in infanteristi­ 1960er Jahren der Öffentlichkeit versichert werden, dass ein schen Angriffsverfahren diskutierten, trägt die ‚COIN’-Litera­ neues, innovatives und legitimes Konzept zum Sieg in einem tur also nur teilweise einen wirklich militärfachlichen, durch als krisenhaft wahrgenommenen nichtstaatlichen Konflikt die Expertise ihrer Autoren wissenschaftlich fundierten Cha­ vorhanden wäre.17 Gleichzeitig wirkt das Streben nach Legiti­ rakter. Vielmehr finden sich hier Aussagen über hochkomplexe mität auf den Inhalt der theoretischen Konzeptionen zurück, soziale Zusammenhänge, die sich von denen in westlichen Ge­ die daher – wie im Falle des als vorbildlich bezeichneten An­ sellschaften meist stark unterscheiden, ohne dass die Autoren staltsstaates offensichtlich – v.a. das westliche Wertespektrum auf Sozialtheorien zurückgreifen oder über tiefere Kenntnis der widerspiegeln. jeweiligen Sprache und Kultur verfügen. Die Handlungsanweisungen der meisten ‚COIN’-Anhänger be­ ruhen daher in der Regel auf den eigenen Alltagsvorstellungen 2. Die praktische Relevanz von ‚Counterinsur- von der Funktionsweise einer Gesellschaft sowie einer Über­ gency’ für die Bundeswehr 2007-2008 nahme der ebenfalls nicht wissenschaftlich generierten Prämis­ sen existierender „Klassiker“ der Theorie nicht-konventioneller Soweit erkennbar, fand der COIN-Begriff innerhalb der Bun­ 10 Kriegführung. Hinzu kommt bereits seit der ersten Hälfte des deswehr erstmals ab 2007 – dem Jahr der Übernahme des ISAF- 20. Jahrhunderts eine (unbewusste) Übernahme spezifischer, Kommandos durch die US-Streitkräfte, die den Begriff seit 2004 11 nicht weiter reflektierter Modernisierungstheoreme. Am be­ in Afghanistan verwenden – breitere Verwendung im formalen deutendsten ist hierbei die in so gut wie allen ‚COIN’-Arbeiten Sprachgebrauch.18 In offiziellen, nach außen gerichteten Stel­ auftauchende Vorstellung, dass der Schlüssel zur Befriedung im lungnahmen von Seiten des BMVg wurde der Begriff dennoch 12 Aufbau eines legal-rationalen Staatswesens läge. Begleitend völlig und im internen Austausch nach Möglichkeit vermieden, ein eigenes ‚COIN’-Konzept bis zum jetzigen Zeitpunkt nicht  Mockaitis, Thomas R.: From Counterinsurgency to Peace Enforcement. New Names for Old Games?, in: Schmidl, Erwin A. (Hg.): Peace Operations between War and Peace, London/Portland, OR 2000, S. 40-57, hier: S. 40. 13 Gumz, Jonathan E.: Reframing the Historical Problematic of Insurgency: How  Irreführend sind die häufig zu findenden Abgrenzungsversuche anhand der the Professional Military Literature Created a New History and Missed the dominierenden Kampfesweise, die tatsächlich bloß eine Folge der beschrie­ Past, in: Journal of Strategic Studies 32 (2009) 4, S. 553-588, hier: S. 561-564. benen Merkmale ist. Am häufigsten zu finden ist hierbei der Begriff des „asym­ 14 Das beste Beispiel hierfür ist der mittlerweile verbreitete ‚(Shape-)clear-hold- metrischen Kriegs“, der sich auf die Taktik des militärisch Schwächeren, der build’-Ansatz des US-Militärs. Bei genauerer Betrachtung unterscheidet dieser daher besondere Mittel anwende, bezieht. Allerdings liegt dieser Definition sich nicht grundsätzlich von der Vorgehensweise in konventionellen Ope­ bloß die Erkenntnis zu Grunde, dass in einer Auseinandersetzung stets die rationen, in denen ebenfalls, Aufklärung und Gefechtsgliederung (shape) eine Seite versucht dort stark zu sein, wo die andere schwach ist – ein Mus­ dem Nehmen (clear) und Halten (hold) von Gelände vorausgeht. Einziger ter, das letztlich jeden Konflikt prägt. Vgl. ähnlich Clausewitz, Carl von: Vom Unterschied ist die Build-Phase, die jedoch gar nicht zu den militärischen Kriege. Hg. von Ulrich Marwedel, Stuttgart 1998, S. 51. Hauptaufgaben gezählt wird. Headquarters Department of the Army: FM 3-  Vgl. die Beispiele bei Heuser, Beatrice: The Cultural Revolution in Counter-In­ 24/MCWP 3-33.5, S. 5/18-5/23. surgency, in: Journal of Strategic Studies 30 (2007) 1, S. 153-171, hier: S. 155f., 15 Für den Vietnam-Krieg ist dies bereits bestens belegt. Vgl. Die Literatur bei 163. Daase: Kleine Kriege – Große Wirkung, a.a.O., S. 134. Zur konventionellen 10 Hierzu zählen insbesondere die Arbeiten von Galula, David: Counterinsurgen­ Praxis jüngster ‚COIN’-Operationen vgl. Long, Austin: Doctrine of Eternal cy Warfare. Theory and Practice, New York/London 1964; Thompsen, Robert: Recurrence. The U.S. Military and Counterinsurgency Doctrine, 1960-1970 Defeating Communist Insurgency. Experiences from Malaya and Vietnam, and 2003-2006 (RAND Counterinsurgency Study, Paper 6), Santa Monica, CA New York 1966 und Kitson, Frank: Low Intensity Operations. Subversion, In­ 2008, S. 23-26. surgency and Peacekeeping, London 1971. 16 Hunt: Dirty Wars. a.a.O.,S. 36f. 11 Shafer, D. Michael: Deadly Paradigms. The Failure of U.S. Counterinsurgency 17 Daase: Kleine Kriege – Große Wirkung, a.a.O., S. 131f. Policy, Princeton, NJ 1988, S. 115-118. 18 Marston, Daniel: Lessons in 21st-Century Counterinsurgency. Afghanistan 12 Fitzsimmons, Michael: Hard Hearts and Open Minds? Governance, Identity 2001-07, in: Ders./Malkasian, Carter: Counterinsurgency in Modern Warfare, and the Intellectual Foundations of Counterinsurgency Strategy, in: The Jour­ Midland House [u.a.] 2008, S. 220-240, hier: 231. Vgl. Deutsches Einsatzkon­ nal of Strategic Studies 31 (2008) 3, S. 337-365, hier: 337-347. tingent PRT Feyzabad: Erfahrungsbericht, 2007, S. 44f.

212 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 212 08.02.2011 17:15:19 Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr | THEMENSCHWERPUNKT

fertiggestellt.19 Die Ursache liegt in dem dramatischen Legitimi­ Rechtsberatern war der Eindruck erzeugt worden, dass Schuss­ tätsverlust militärischer Gewalt im größten Teil der deutschen waffengebrauch nur bei Selbstverteidigung und Nothilfe zuläs­ Bevölkerung seit den Verheerungen des Zweiten Weltkriegs.20 sig sei, offensive Operationen also im Grunde nicht möglich Schon seit Gründung der Bundeswehr sahen sich ihre Öffent­ wären.29 lichkeitsvertreter daher zu einer Darstellung der deutschen Vor diesem Hintergrund begannen im folgenden Jahr 2007 Streitkräfte angehalten, die deren eigentliche Aufgabe – die erstmals offensive Operationen mit Beteiligung der Bundes­ massenhafte Anwendung von Gewalt im „Ernstfall“ – ausblen­ dete.21 Eine derartige Praxis setzte sich mit den „Auslandsein­ wehr auf der Ebene des RC North, die im NATO-Verkehr oder in­ sätzen“, wie schon dieser aus dem zivilen Bereich stammende, formell unter dem Label ‚COIN’ liefen. Der bekannteste Fall ist für Mitarbeiterversetzungen ins Ausland gebräuchliche Begriff die Operation „Harekate Yolo II“ (HY II), die der Initiative des zeigt, weiter fort. Bekanntlich wurde daher ein Bild des fried­ damaligen deutschen Kommandeurs des RC North entsprang lichen „Brunnenbohrers“ prägend für den Einsatz deutscher und zwar nicht offiziell, jedoch von ihm selbst in mehreren Soldaten im Ausland.22 veröffentlichten Beiträgen in den Kontext von ‚COIN’ gestellt wurde.30 Sie dauerte von Oktober 2007 bis Anfang 2008, um­ Eine Verleugnung der tatsächlichen Situation vor Ort durch die fasste jedoch nicht die Beteiligung deutscher Kampftruppen.31 höheren Führungsebenen fand selbst dann statt, als sich die Ebenfalls im Oktober wurde der Einsatz von Spezialkräften Anzahl der Anschläge auf die Bundeswehr nach der Einrich­ durch den Aufbau der Task Force 47 formal institutionali­ tung der beiden Provincial Reconstruction Teams (PRT) in Kunduz siert.32 Daneben beteiligte sich die Bundeswehr an mehreren und Feyzabad deutlich erhöht hatte.23 Insbesondere traf dies Missionen, die vom ISAF-Hauptquartier (HQ) allen RCs explizit auf die Provinz Kunduz zu, in der es seit Juni 2006 immer häu­ als ‚COIN’-Operationen befohlen wurden, wobei der englische figer zu komplexen Hinterhalten kommt, mit denen offenbar Begriff „operations“ als eine länger dauernde Offensive bzw. versucht wird, komplette Patrouillen zu vernichten.24 Die Be­ „campaign“ zu verstehen ist.33 Hierzu zählen beispielsweise die schwichtigungsversuche, die von einer breiteren Öffentlichkeit Operationen „Karez“, „Naiad Tolo“ und „Tufan“ aus den Jahren angesichts der sich häufenden Presseberichte über Kampfhand­ 2008 und 2009. Innerhalb der Bundeswehr wurden diese offizi­ lungen als immer widersprüchlicher wahrgenommen wurden, setzten sich dennoch weiterhin fort und gipfelten in einer Dis­ ell jedoch häufig als „Shape-Clear-Hold-Build“ (SCHB)-Opera­ 34 kussion über die Frage, ob denn die Lage in Afghanistan als tionen – einem in ‚COIN’-Konzeptionen verbreiteten Begriff 35 „Krieg“ bezeichnet werden könnte.25 – umschrieben. Neben „HY II“ kommen weitere Operationen auf der Ebene der PRTs hinzu, die mitunter auf der ausführen­ Soweit es sich nachvollziehen lässt, reagierten die Verantwort­ den Ebene informell als ‚COIN’ bezeichnet wurden.36 lichen im BMVg in zweifacher Weise auf die im Jahr 2006 ge­ stiegene Bedrohungslage. So versuchten sie zum einen, den Der schwammige Charakter von ‚COIN’ wird vor allem bei passiven Schutz der Soldaten zu erhöhen, indem angeordnet dessen Umsetzung deutlich. So klagen deutsche Offiziere dar­ wurde, ausschließlich geschützte Fahrzeuge außerhalb der über, dass die aus dem ISAF-HQ erhaltenen Befehle ungenau Feldlager zu nutzen.26 Offenbar als aktives Element sollte hin­ seien bzw. auf taktischer Ebene strategische Ziele einschließen gegen ein offensiveres Vorgehen dienen, in dessen Zuge das würden. Zudem sei es offensichtlich gewesen, dass große Teile Kommando Spezialkräfte (KSK) insbesondere in den Bereich der Anweisungen einfach aus dem ‚COIN’-Feldhandbuch der Kunduz verlegt wurde.27 In diesem Kontext sind auch die da­ US-Streitkräfte übernommen wurden. Gemeint ist hiermit, die maligen Bemühungen zu sehen, per Weisung die rechtlichen abstrakten, theoretisch meist nicht durchdrungenen, langfris­ Ambivalenzen der damals gültigen, selbst auferlegten Regeln tigen Ziele wie ‚governance’ oder ‚development’ mittels der der Gewaltanwendung zu beseitigen.28 Denn mit dem Wortlaut eigenen Operationen kurzfristig zu erreichen. So müssen erst der deutschen „caveats“ zum NATO-Operationsplan, der an je­ den Soldaten verteilten „Taschenkarte“ mit eben jenen Regeln 29 Vgl. detailliert hierzu FAZ: Attacke mit Fußnoten, 8.12.2009; Reichelt/Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 179f.; Interview mit ehemaligem Rechts­ und Stellungnahmen von Vertretern des BMVg in der Truppe, berater der Bundeswehr, Mai 2010. aber auch bei den für die juristische Ausbildung zuständigen 30 Warnecke, Dieter: Operationsführung mit ANSF. Harekate Yolo II ein Muster für Afghanistan?, in: Der deutsche Fallschirmjäger (2008), 2, S. 11-14, hier: S. 11f., Ders., Kommandeur in Afghanistan. Erfahrungen eines Truppenführers 19 Deutscher Bundestag: Drucksache 17/1195, Berlin 2010, S. 10. Vgl. auch Rei­ 2007/2008, in: Innere Führung, 2008, 1, S. 5-13, hier: S. 8-10. chelt, Julian/Meyer, Jan: Ruhet in Frieden, Soldaten! Wie Politik und Bundes­ 31 Warnecke, Dieter: Harekate Yolo II – Sicherheit für Nordafghanistan. Mit wehr die Wahrheit über Afghanistan vertuschten, Köln 2010, S. 93. militärischen Mitteln den Wiederaufbau möglich machen, in: Europäische 20 Kühne, Thomas: „Friedenskultur“, Zeitgeschichte, Historische Friedensfor­ Sicherheit (2008) 5, S. 16-20, hier: S. 16, 18; Noetzel/Zapfe: Aufstandsbekämp­ schung, in: Ders. (Hg.): Von der Kriegskultur zur Friedenskultur? Zum Men­ fung als Auftrag, a.a.O., S. 19. talitätswandel in Deutschland seit 1945, Münster 2000, S. 17f. 32 Deutscher Bundestag: Drucksache 16/2884, Berlin 2010, S. 7. Vgl. zudem die 21 Loch, Thorsten: Das Gesicht der Bundeswehr. Kommunikationsstrategien in Bemühungen auf Bundesregierungsebene aus dem Jahr 2008, aktiver gegen der Freiwilligenwerbung der Bundeswehr 1956 bis 1989, München 2008, S. die Bedrohung in Kunduz vorzugehen. Der Spiegel: Eskalation erwünscht, 324. 19.12.2009, S. 20f. 22 Reichelt/Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 87f. 33 Anders als in der angelsächsischen Terminologie bezeichnet der Begriff „Ope­ 23 Ebd., S. 57-68, 74-78. ration“ in der Bundeswehr hingegen eine Form der Truppenführung zwischen 24 Lindemann, Marc: Unter Beschuss. Warum Deutschland in Afghanistan der strategischen und der taktischen Ebene. scheitert, Berlin 2010, S. 42. 34 Vgl. ähnlich Headquarters Department of the Army: FM 3-24/MCWP 3-33.5, 25 Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ): Als wäre es unverständlich, dass vom S. 5/18-5/23. Krieg die Rede ist, 15.4.2010, S. 31. 35 Der Spiegel: Kriege. Die letzte Schlacht, 16.3.2009, S. 114; Deutsches Einsatz­ 26 Deutscher Bundestag: Drucksache 16/6114, Berlin 2007, S. 16f. kontingent COM RC N, Erfahrungsbericht Einsatz, Mazar-e Sharif 2009, S. 2; 27 Noetzel, Timo/Schreer, Benjamin: Spezialkräfte der Bundeswehr. Strukturer­ Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Op Tufan, Mazar-e Sharif 2009, S. fordernisse für den Auslandseinsatz (SWP-Studie, 26), Berlin September 2007, 1. S. 15. 36 Vgl. etwa Grunewald/Meyfeld/Fuchs: IED-Bedrohung und Counterinsurgen­ 28 BMVg: Führungshilfe zu den rechtlichen Rahmenbedingungen des Einsatzes cy in Kunduz. Erfahrungen des Fallschirmjägerbataillons 373, in: Der deut­ des deutschen Anteils ISAF in Afghanistan, Bonn August 2006. sche Fallschirmjäger (2008) 2, S. 23-26, hier: S. 25.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 213

SuF_04_10_Inhalt.indd 213 08.02.2011 17:15:19 THEMENSCHWERPUNKT | Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr

auf der Ebene der RCs umsetzbare Ziele formuliert werden.37 halten werden. So wurde etwa die Operation „HY II“ zuvor in Die Ziellosigkeit der auf Ebene der NATO befohlenen Operati­ der lokalen Presse angekündigt.44 onen wird zudem durch deren Anfangs- und Enddatum deut­ Derselbe Schwerpunkt auf optischer Aufklärung, wie er das ge­ lich, das jeweils häufig der erste und letzte Tag des Monats ist. samte militärische Nachrichtenwesen der Bundeswehr kenn­ Der Operationszeitraum wird also ganz offensichtlich weniger zeichnet, zeigt sich während der Operationen. Da die Auf­ von militärischer Notwendigkeit als dadurch bestimmt, die Pla­ ständischen jedoch weiterhin nicht äußerlich erkennbar sind, 38 nungen vereinfachen zu wollen. Der Grund hierfür liegt in bleibt ihr Nutzen sehr begrenzt.45 So konnte die gemischte den Kapazitäten des stark von optischen Aufklärungsmitteln Aufklärungskompanie in der Operation „HY II“ nur durch die abhängigen militärischen Nachrichtenwesens, das insbesonde­ Aufklärungsmittel der Kräfte des Elektronischen Kampfes (Elo­ re auf deutscher Seite trotz der bald zehnjährigen Dauer des Ein­ Ka) einige Kundschafter, die Details über die vorbeifahrenden satzes immer noch auf einen massiert auftretenden, äußerlich internationalen Truppen per Mobiltelefon weitergaben, aus­ erkennbaren und territorial gebundenen Gegner ausgerichtet machen. Auf eine Verhaftung dieser „Spotter“ wurde jedoch ist.39 Gesicherte Erkenntnisse über Aufenthaltsort und Absicht verzichtet, weil man ein Vorgehen gegen diese als nicht gedeckt der Aufständischen sind auf diese Weise jedoch kaum zu gewin­ durch die Regeln zum Einsatz von Gewalt sah.46 nen. Dementsprechend wird der Gegner meist synonym als ‚Ta­ Da die Operationen den Aufständischen also selten verborgen liban’, ‚Insurgent’ oder als Teil der ‚Opposing Militant Forces’ bleiben dürften, weichen diese offenbar bereits im Vorfeld aus bezeichnet.40 So wurde als Anlass für den Operationsraum von den betreffenden Gebieten aus oder bleiben im Verborgenen „HY II“ bloß eine von deutschen Aufklärungsflugzeugen be­ und vermeiden somit Gefechte. Kämpfe kommen daher eher obachtete Ansammlung von Zelten am Rande des RC North sporadisch vor, wenn Aufständische die Gelegenheit nutzen, genommen,41 obwohl unklar war, wem diese zuzurechnen sei die massierten Kräfte zu beschießen oder in Hinterhalte zu und auch sonst wenige Erkenntnisse aus dieser Region existier­ locken. In den hier besprochenen Operationen wurde jedoch ten.42 kein deutscher Soldat getötet.47 Der Planungsprozess wird zudem durch die Anwendung der Aufgrund der Tatsache, dass die Masse der Aufständischen in hochgradig formalisierten NATO-Verfahren stark in die Länge der Regel nicht gefasst werden kann, steht bei den Operationen gezogen. Die Gesamtplanung derartiger Operationen dauert notwendigerweise das bloße Ablaufen festgelegter, zumeist vor­ daher selten weniger als einen Monat und zieht sich insbeson­ her erkundeter Punkte im Vordergrund. Den Verantwortlichen dere bei multinationalen Operationen wie „HY II“, bei denen zufolge würde der Sinn der Operationen jedoch darin bestehen, eine besonders große Bandbreite an Akteuren einbezogen wer­ durch die Präsenz der ISAF und der ANSF das Vertrauen „der 43 den muss, in der Regel bis zu einem Vierteljahr hin. Da eine Bevölkerung“ in die Regierung zu stärken. Allerdings ist hierbei mindestens zweistellige Anzahl von häufig schwer gepanzerten schon widersprüchlich, dass die Präsenz nur kurze Zeit währt Fahrzeugen zur Ausstattung der genannten Operationen zählt, und zudem insbesondere die ANP von den meisten Afghanen müssen die Wege und Gewässerübergänge zuvor auf Befahrbar­ aufgrund von Plünderungen und Schutzgelderpressungen keit überprüft werden. In den meisten Fällen geht daher ein Er­ eher als Bedrohung wahrgenommen wird.48 Ebenso fraglich kundungskommando den Aktionen voraus. Häufig wird zudem ist der Erfolg sogenannter ‚quick impact projects’, womit die eine Forward Operating Base (FOB) errichtet, was im Falle von Verteilung von Gütern im Zuge der Operationen bezeichnet „HY II“ rund zehn Tage in Anspruch nahm. Aufgrund der um­ wird. Ist schon der Erfolg längerfristiger ‚Entwicklungshilfe’ fassenden, sich über einen längeren Zeitraum erstreckenden, zweifelhaft,49 so trifft dies insbesondere auf jene punktuellen durch Erkundungskommandos und FOBs meist sichtbaren Projekte zu, die offenbar vor allem deshalb als ‚quick impact’ Vorbereitungen und Beteiligung der häufig als unzuverlässig bezeichnet werden, um Zweifel an deren schneller Wirksamkeit gesehenen ANSF können die Operationen kaum geheim ge­ zu beseitigen. Doch nicht nur die Erfolge bei ‚hold’ und ‚build’ sind fraglich, sondern auch die in der ‚clear’-Phase. Wie selbst 37 Interview mit Stabsoffizier, 2008/09 im Stab RC N, Februar 2010; Deutsches von vielen ‚COIN’-Theoretikern seit längerer Zeit anerkannt,50 Einsatzkontingent Kommandeur, Anlage B Teil C. Zusammenfassung wesent­ licher Einzelerkenntnisse und Feststellungen des Kontingents, 2010, S. 37. führen größere Operationen lediglich dazu, dass sich Aufstän­ 38 Z.B. sollte das RC N die Operationen des 209. ANA-Korps vom 30.10.2007 dische verstecken oder aus dem betreffenden Gebiet zurückzie­ bis 1.3.2008 betreuen und vom 1.11.2008 bis 31.3.2009 die Operation ‚Tolo’ ausführen. Einsatzführungskommando, Erfahrungsbericht Harekate Yolo II, Potsdam 2008 S. 1-2; Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Erfahrungs­ 44 Paare: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg, a.a.O., S. 18f.; Einsatzführungs­ bericht Einsatz, Mazar-e Sharif 2009, S. 2. kommando, Erfahrungsbericht Harekate Yolo II, Potsdam 2008, S. 6. 39 Flynn, Michael T./Pottinger, Matt/Batchelor, Paul D.: Fixing Intel. A Blueprint 45 Münch: Freund oder Feind?, a.a.O., S. 40-42. for Making Intelligence Relevant in Afghanistan (Center for a New American 46 Paare: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg, a.a.O., S. 18f. Security, Voices from the field), Washington 2010, S. 7f. 47 �����������������������������������������������������������������������Vgl. die Meldungen über Kampfsituationen bei „HY II“. Demnach waren an 40 Münch, Philipp: Freund oder Feind? Zur Einschätzung von Sicherheitsbedro­ den Gefechten jeweils etwa 20 und 40 bis 60 Aufständische beteiligt. Insge­ hungen in Friedensmissionen am Beispiel der Bundeswehr in Afghanistan samt wurden bis zu 14 von ihnen getötet und über 30 gefangen genommen. (Arbeitspapier der Forschungsstelle Kriege, Rüstung und Entwicklung, Ar­ http://wardiary.wikileaks.org/index.html, reference IDs AFG20071103n1054, beitspapier Nr.4/2009), Universität Hamburg 2009, S. 40-47. AFG20071103n1066, AFG20071105n1087, and AFG20071105n1106. 41 Clement, Rolf: Codename ‚Harekate Yolo II’, in: Loyal (2008) 2, S. 26-27, hier: 48 Die verbreiteten Erpressungen und Gewalttaten der ANSF gegen Teile der Be­ S. 26. völkerung sind mittlerweile weitgehend bekannt. Vgl. zu jüngeren Beispielen 42 Interview mit Nachrichtenoffizier, 2007/2008 eingesetzt im HQ ISAF, Januar im deutschen Verantwortungsbereich die Plünderungen der von der Bundes­ 2010. wehr begeleiteten ANA-Soldaten während der Operation Taohid. Reichelt/ 43 Die Planungen der Operation HY II begannen bereits im August, die von ‚Tu­ Meyer: Ruhet in Frieden, Soldaten!, a.a.O., S. 205f. Für die ANP vgl. deren Aus­ fan’ dauerten einen Monat: Paare, Marc: Aufklärung als Schlüssel zum Erfolg. schreitungen gegen die paschtunische Minderheit im Norden. Rheinischer Die Erfahrung der gemischten Aufklärungskompanie in der Operation „Hare­ Merkur: Loyalität: ungewiss, 21.1.2010. kate Yolo II“ vom 8.10. bis 9.11.2007, in: Der deutsche Fallschirmjäger (2008) 49 Rottenburg, Richard: Weit hergeholte Fakten. Eine Parabel der Entwicklungs Entwicklungs­­ 2, S. 17-20, hier: S. 17; Deutsches Einsatzkontingent COM RC N, Op Tufan, S. hilfe (Qualitative Soziologie, 2), Stuttgart 2002, S. 5-8. 1. 50 Vgl. z.B. schon Galula: Counterinsurgency Warfare, a.a.O., S. 71f.

214 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 214 08.02.2011 17:15:19 Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehr | THEMENSCHWERPUNKT

hen, um später zurückzukehren. Dies war auch der Fall in allen Begriff, um die von ihnen geführten Operationen als Ergebnis hier untersuchten Operationen.51 ihrer hohen fachlichen Expertise darzustellen.57

Da die bisherigen ‚COIN’-Operationen der Bundeswehr insge­ samt kaum erfolgreich sind, stellt sich die Frage, weshalb sie dennoch in dieser Weise ausgeführt wurden. So lassen sich die 3. ‚Counterinsurgency’ und Bundeswehr seit beobachteten Praktiken bei ‚COIN’-Operationen recht eindeu­ 2009 tig auf eine Dominanz konventioneller Kriegsbilder zurück­ Seit 2009 zeigt sich langsam ein offenerer Umgang mit dem führen, die offenbar die Wahrnehmungsstrukturen höherer ‚COIN’-Begriff durch die Verantwortlichen im BMVg. Dieser deutscher Offiziere prägen. Dieses konventionelle Kriegsbild Wandel ist in dem Kontext der bereits thematisierten verstärk­ reflektiert auch der Name der Operation „Harekate Yolo“, der ten Gewalt gegen die Bundeswehr insbesondere in Kunduz zu sich mit „Frontbegradigung“ übersetzen lässt.52 Ebenso be­ sehen, die sich in den Jahren 2007 und 2008 mit jeweils drei dingt das objektiv vorhandene Instrumentarium seinen eige­ durch Selbstmordattentäter und Improvised Explosive Devices 58 nen Einsatz.53 Der Verzicht auf die Nutzung von gepanzerten (IED) getöteten Soldaten bemerkbar machte. Offenbar als Teil Fahrzeugen, optischen Aufklärungsmitteln, ausdifferenzier­ der vorsichtigen Bemühungen, gegen solche Bedrohungen auch ten Stabsapparaten usw. müsste demnach in besonderer Wei­ offensiv vorzugehen, begannen spätestens Anfang 2009 Arbei­ ten an einem ‚COIN’-Konzept durch die für Planung zustän­ se gerechtfertigt werden. Dass es zu keinem radikalen Wandel dige Abteilung des Führungsstabs der Streitkräfte im BMVg,59 kommt, ist am besten durch den in der Militärsoziologie viel­ die sogar publiziert wurden.60 Wie üblich, wurde ‚COIN’ hier fach beobachteten strukturellen „Konservatismus“ des Militärs nicht klar definiert, sondern tautologisch als „Gegenmaßnah­ erklärlich. Dieser resultiert aus den, verglichen etwa mit Wirt­ me“ zu einer „Insurgency“ bezeichnet, die letztlich eine un­ schaftsunternehmen relativ kurzen Phasen, in denen sich die begrenzte Anzahl von militärischen und zivilen Maßnahmen Einsatzgrundsätze und Strukturen einem Realitätstest stellen umfasst und daher von unterschiedlichen Ressorts gemeinsam müssen.54 Außerhalb dessen bemühen sich wiederum jene Ak­ anzuwenden sei. Auftrag der Bundeswehr sei hierbei zuvorderst teure, deren Expertise und Machtstellung an die bestehenden einerseits die eher defensive Abwehr von Aufständischen und Strukturen gebunden ist, diese zu erhalten.55 andererseits deren offensive Bekämpfung.61

Unverständlich bleiben muss die konventionelle Interpretation Wie bereits 2006 mit der „Führungshilfe“, wurden 2009 wei­ von ‚COIN’ jedoch ohne einen Blick auf die Machtbeziehungen tere Anstrengungen in der Führungsebene des BMVg unter­ innerhalb der militärischen Spitzenorganisation. Wie in jeder nommen, den Soldaten mehr Sicherheit bei der offensiven Anwendung von Gewalt zu vermitteln, ohne dies jedoch ex­ formalen Organisation, ist das Streben nach Karrierechancen plizit anzuordnen. Am sichtbarsten war hierbei die Neuge­ ein wichtiger Antrieb hoher Funktionsträger der Bundeswehr. staltung der einschlägigen „Taschenkarte“. Die rechtlichen Neben der eher informellen Bekanntschaft zu den jeweils re­ Grundlagen mussten hierzu nicht verändert werden, da diese levanten Entscheidungsträgern in Personalfragen ist hierbei – je nach Interpretation – unter Beachtung des „Verhältnismä­ von großem Vorteil, die bestehenden Vorstellungen von mili­ ßigkeitsgrundsatzes“ ohnehin die Anwendung von Gewalt zur tärischer Professionalität zu erfüllen.56 Letztere besteht freilich „Durchsetzung des Auftrags“, also auch für offensive Opera­ in der von den Entscheidungsträgern selbst während des Kalten tionen, gestatteten.62 Während die offizielle Linie des BMVg Kriegs erlernten konventionellen Expertise. Hierbei besonders noch kurz zuvor lautete, dass die Lage in Afghanistan nicht geschickt agierende Truppenführer nutzen daher den ‚COIN’- als „bewaffneter Konflikt“ zu bewerten sei und es sich um eine „Friedensoperation“ handele, wurde im Jahr 2009 die münd­ 51 Dies ist schon an der allgemein verschlechterten Sicherheitslage im Norden liche Weisung verbreitet, dass Gewaltanwendung im Rahmen ersichtlich. Vgl. Giustozzi, Antonio/Reuter, Christoph: The Northern Front. The Afghan insurgency spreading beyond the Pashtuns (Afghanistan Analysts des „Humanitären Völkerrechts“ – also nicht bloß zur Notwehr Network, Briefing Paper, 03/2010), Juni 2010, S. 6f. Vgl. zum mangelnden län­ und Nothilfe – zulässig sei.63 Vor diesem Hintergrund wird auch gerfristigen Erfolg von Operation „HY II“ Noetzel, Timo/Schreer, Benjamin: Missing Links: The Evolution of German Counter-Insurgency Thinking, in: RUSI Journal (2009) 1, S. 16-22, hier: S. 20. 57 Auf diese Weise kann auch die Darstellung der Operation HY II durch deren 52 Mit offenbar fehlerhafter Transkription aus dem Persischen: Kommandeur in einer Fachzeitschrift gelesen werden, in der er sich explizit Harakat (Ζ̯ήΣ) = Bewegung; Jolou (ϮϠΟ) = Front. auf Kernbestandteile der deutschen Offizierausbildung wie ‚Beurteilung der 53 Kaufmann, Stefan: Technisiertes Militär. Methodische Überlegungen zu Lage (BdL)’ und ‚Idee des Gefechts’ bezog. Warneke, Dieter: Operationsfüh­ einem symbiotischen Verhältnis, in: Kühne, Thomas/Ziemann, Benjamin rung mit ANSF, S. 13. (Hg.): Was ist Militärgeschichte?, Krieg in der Geschichte Bd. 6, Paderborn 58 Vgl. zur gestiegenen Anzahl der Angriffe gegen das PRT Kunduz Deutscher [u.a.] 2000, S. 195-209, hier: S. 197, 199f. Bundestag: Drucksache 17/1729, Berlin 2010, S. 6. 54 Gareis, Sven Bernhard/Haltiner, Karl/Klein, Paul: Strukturprinzipien und 59 BMVg, KGv COIN. Konzeptionelle Grundvorstellungen zur Wahrnehmung Organisationsmerkmale von Streitkräften, in: Gareis, Sven Bernhard (Hg.): militärischer Aufgaben im Rahmen von Counterinsurgency, Mai 2009 [Ent­ Handbuch Militär und Sozialwissenschaft, 2. aktual. und erw. Aufl., Wiesba­ wurf], zit. nach Noetzel, Germany, a.a.O., S. 58, Anm. 11. den 2006, S. 14-25, hier: S. 19-21. 60 Larsen, Uwe, Einsatz in einem komplexen und dynamischen Umfeld – Coun­ 55 Vgl. die Begründungen des Kommandeurs des Ausbildungszentrums Panzer­ ter Insurgency [sic!], in: Europäische Sicherheit (2009), 5, S. 36-39. truppen, weshalb der Schützenpanzer Marder – und damit diese Truppengat­ 61 Ebd. Noetzel, Timo/Zapfe, Martin: NATO and Counterinsurgency. The Case tung – trotz Innentemperatur von bis zu 80°C, mangelnder Manövrierbarkeit, of Germany, in: Schnaubelt, Christopher M. (ed.): Counterinsurgency. The schnellem Verschleiß der Kette, überlasteter Turbine und durch die Zusatzaus­ Challenge for NATO Strategy and Operation (NATO Defense College Paper, rüstung bedingter extremer Enge für den ISAF-Einsatz bestens geeignet sei. 11), Rom November 2009, S. 140f. Bundeswehr.de: Schützenpanzer Marder. Das 20-Millimeter-Argument, 62 Vgl. detailliert hierzu mit Wiedergabe des Wortlauts den FAZ-Blog Zur Sicher­ 16.7.2010 [abgerufen unter http://www.bundeswehr.de am 29.7.2010]. heit: Zur Durchsetzung des Auftrages, 27.7.2009 [abgerufen unter http://faz- 56 Hagen, Ulrich vom/Tomforde, Maren: Militärische Organisationskultur, in: community.faz.net am 11.11.2010]; Interview mit Jurist, Abteilung Recht des Leonhard, Nina/Werkner, Ines-Jacqueline (Hg.): Militärsoziologie – Eine Ein­ BMVg, Juni 2010. führung, Wiesbaden 2005, S. 176-197, hier: S: 187-190. 63 Interview mit ehemaligem Rechtsberater-Stabsoffizier, Juni 2010.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 215

SuF_04_10_Inhalt.indd 215 08.02.2011 17:15:20 THEMENSCHWERPUNKT | Münch, Counterinsurgency’ in der Bundeswehrtrufu

plausibel, weshalb der damalige Kommandeur des PRT Kunduz, Hintergrund der größeren Offenheit ist wohl, dass die Verant­ Oberst i.G. Georg Klein, nachdem im Juni 2009 noch einmal wortlichen im BMVg zu der Überzeugung gelangt zu sein schei­ drei deutsche Soldaten in Gefechten mit Aufständischen in nen, dass aufgrund der neuen ISAF-Strategie sowohl das Töten Kunduz starben und zahlreiche verwundet wurden, in einem durch deutsche Soldaten als auch deren eigener Tod deutlich Interview ausführte, dass er rechtlich keine Probleme sehe „mit zunehmen werden.70 Denn diese sieht vor, verstärkt die afgha­ der Härte, die geboten ist, zurückschlagen“.64 Dem durch ihn nischen Sicherheitskräfte auf allen Ebenen auszubilden und 71 in der Nacht vom 3. auf den 4. September 2009 angeordneten ins Gefecht zu begleiten. Nachdem der Charakter des Afgha­ Bombardement von zwei entführten Tanklastern fiel jedoch be­ nistan-Einsatzes in den vorangegangenen Jahren tendenziell kanntlich eine größere Anzahl Unbeteiligter zum Opfer, was verharmlost wurde, sollen also offenbar die realen Umstände ins Bewusstsein der Öffentlichkeit gerückt werden, um einer eine intensive öffentliche Diskussion über die Verantwortlich­ Skandalisierung im Vorfeld den Boden zu entziehen. Hierfür keiten hierbei nach sich zog.65 eignet sich der ‚COIN’-Begriff ebenso, wie sich damit ein neues Aufgrund dieser Vorgänge war hiernach zunächst erneut ein Erfolgskonzept postulieren lässt. Allerdings zeigen sowohl die vorsichtigeres Vorgehen der Führung des BMVg in Sachen jüngsten Entscheidungen zur Entsendung von Panzerhaubit­ Gewaltanwendung und daher auch ‚COIN’ zu beobachten, zen, Panzerabwehrlenkflugkörpern und weiteren Schützen­ in dessen Zuge die Arbeiten am entsprechenden Konzept zu­ panzern als auch die Errichtung von Feldbefestigungen auf nächst nicht weiter vorangetrieben wurden. Wieder mehr Be­ den Höhen 431 und 432 in Kunduz sowie die Struktur der neu mühungen in diese Richtung fanden allerdings im Jahr 2010 aufgestellten Ausbildungs- und Schutzbataillone, dass weiter­ statt. So wurden Anfang des Jahres zwei Bundeswehrsoldaten hin an der konventionellen Kriegführung orientierte Lösungs­ 72 auf einen Lehrgang in das Counterinsurgency-Training-Center ansätze dominieren. Dass der ‚COIN’-Begriff dies überhaupt in Kabul entsandt und dieser Vorgang im Juli sogar öffentlich zulässt, verdankt sich vor allem seiner Vagheit, die es – den gemacht.66 In Presse-Interviews tasteten sich zudem Personen Handlungsmustern in zivilen Bürokratien gleich – Militärs dank fehlender politischer Vorgaben73 erlaubt, seit Jahrzehnten aus der Bundeswehr-Führung langsam an den Begriff heran,67 eingeschliffene Praktiken dem Grundsatz nach weiter fortzu­ bis der neue Verteidigungsminister noch etwas verklausuliert führen und hiermit den Wert der eigenen Expertise auf dem auf der Münchner Sicherheitskonferenz am 7. Februar sagte, Gebiet konventioneller Operationen zu erhalten. dass die Bundeswehr zwar ‚COIN’ betreibe, dies jedoch nicht als „Aufstandsbekämpfung“ verstanden werden sollte.68 Mit größerer Vorsicht wurden 2010 schließlich die Arbeiten an den „Konzeptionellen Grundvorstellungen“ zu ‚COIN’, in denen der Begriff jedoch nun nur noch als einer von mehreren mög­ lichen Beschreibungen bezeichnet wird, fortgesetzt.69

64 Der Spiegel: Zähne für die Schildkröte, 6.7.2009, S. 25. 65 Vgl. zum Ablauf Der Spiegel: Ein deutsches Verbrechen, 2.1.2010, S. 37 37­57.-57. 66 BMVg.de: „Ziel ist es, die Gewalt einzudämmen.“ Der Leiter des COIN-Trai­ ning-Centers in Kabul im Gespräch, 16.6.2010 [abgerufen unter http://www. bmvg.de am 30.7.2010]. 67 Frankfurter Allgemeine Zeitung: Im Gespräch: Brigadegeneral Frank Lei­ 70 So führt ein Bericht des BMVg an den Bundestag die im ersten Quartal 2010 denberger, Kommandeur des Regionalkommandos Nord in Mazar-i-Sharif, gestiegene Zahl von Posttraumatischen Belastungsstörungen auf und weist 11.02.2010. darauf hin, dass sich diese Zahlen „im Rahmen des Partnering-Konzepts“ 68 Guttenberg, Karl-Theodor zu: Rede auf der 46. Münchner Sicherheitskon­ wohl erhöhen werden. Kölner Stadt-Anzeiger: Bundeswehr rechnet in Afgha­ ferenz, 7.2.2010 [abgerufen unter http://www.securityconference.de am nistan mit mehr traumatisierten Soldaten, 24.5.2010 [http://www.pressepor­ 30.7.2010]. tal.de/pm/66749/1618959/koelner_stadt_anzeiger, abgerufen am 2.8.2010]. 69 Vgl. das hiervon abgeleitete Konzept auf Teilstreitkraftebene vom Heeresamt: 71 Paul, Michael, The Bundeswehr in Afghanistan. A New Focus on Training Vorläufige Grundlagen für den Beitrag von Landstreitkräften zur Herstellung (FG03-Working Paper, 3), Berlin Mai 2010, S. 2. von Sicherheit und staatlicher Ordnung in Krisengebieten, Köln, Juni 2010 zit. 72 Spiegel-Online: Guttenberg rüstet Bundeswehr in Afghanistan auf, 14.4.2010 nach Ehrhart, Hans-Georg/Kästner, Roland: Aufstandsbekämpfung: Konzept [abgerufen unter http://www.spiegel.de am 30.7.2010]; Stern: Foxtrott auf für deutsche Sicherheitspolitik? Lehren aus Afghanistan (Hamburger Infor­ Höhe 432, 26/2010, S. 47. mationen zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, 48/2010), Hamburg 73 Strachan, Hew: Strategy or Alibi? Obama, McChrystal and the Operational September 2010, S. 12, Anm. 10; Interview mit Referent im BMVg, Juli 2010. Level of War, in: Survival, 52 (2010) 5, S. 157-182, hier: 167-170.

216 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 216 08.02.2011 17:15:21 Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs | THEMENSCHWERPUNKT

Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs What is really needed?

Citha D. Maass*

Abstract: To build peace in Afghanistan, the humanitarian needs of the local population must be identified and selectively sa­ tisfied. First and foremost, humanitarian agencies have to deliver basic needs such as water, food and shelter. Accomplishing this is usually a complex and highly difficult task. These difficulties involved are increased by so-called complex emergencies or post- conflict or asymmetrical warfare, or insurgencies. This article aims to identify lessons learned on more effective peace-building in complex emergencies or COIN environments. As such, the dilemma between the need to establish a unified approach and the risk of blurring the lines between civilian and military actors, the search for civil-military guidelines, the various NGO approaches, and lessons learned will be analysed. Keywords: Peace-building, Afghanistan, military actors, civil actors, NGOs, CIMIC Friedensaufbau, Afghanistan, Militär, zivile Akteure, NRO, CIMIC

1. Finding an adequate response to a complex US introduced their military-dominated model of Provincial set of needs Reconstruction Teams (PRTs) and, in 2003, put pressure on their NATO and OEF allies to take over US PRTs or to establish new n order to address the humanitarian needs of a population, ones. When from spring 2006 onwards the security situation one must first define which particular “needs” are to be markedly deteriorated due to growing insurgent activities, satisfied in a given crisis. In cases of disaster there is a military strategists realized that they had to engage different Icommon understanding of what the “basic needs” are: the categories of actors and address different sector-wise demands shock-ridden population needs water, food and shelter for its arising from the complex set of needs. They argued that military mere survival. These are the first goods humanitarian agencies organizations like NATO should work more closely with non- must deliver, a task which – even in the absence of political conflict – can already cause huge logistical problems, as the military organizations such as the UN and international donor international relief operation after the earthquake in Haiti on governments but also with the Afghan government and called 12 January 2010 demonstrated. for a “Comprehensive Approach”. At the NATO summit in Riga in November 2006 it was agreed that such an approach should The task of defining needs becomes even more challenging in be adopted in Afghanistan, but NATO failed to conceptualize a so-called complex emergencies or in the midst of post-conflict strategy which could be effectively implemented. or asymmetrical warfare, such as an insurgency. Controversies may arise over issues such as (i) agreeing on a set of needs Efforts to translate the political declaration into military which surpasses the commonly accepted “basic needs”; (ii) practice were renewed when the Obama Administration prioritizing the needs, i.e., sequencing must be optimized in assumed office and, in summer 2009, nominated General order to avoid the risk of doing more harm than good; (iii) Stanley McChrystal as the new ISAF commander. President reaching consensus on the available as well as appropriate Barack Obama’s speech on 1 December 2009 marked a strategic means to satisfy the needs; (iv) involving suitable actors and revision. Responding to General McChrystal’s request for more assigning them tasks according to their specific expertise; (v) troops, Obama announced a three-fold strategy: (i) A “military taking the timeline into consideration, i.e., determining which surge” of 30,000 additional US troops would be deployed. (ii) strategies are best suited to a given phase of a particular conflict, This surge would be complemented by a “civilian surge”: a depending on whether it is advancing towards stabilization or relapsing into unrest; and last but not least, (vi) responding broad range of civilian experts, advisors and trainers – many of to the changing demands of the local population, who may them in military fatigues – would work in the weak government become increasingly frustrated or even turn hostile because institutions and improve the poor governance of the Karzai their needs and expectations have not been met. government. Furthermore, and (iii) both surges were meant to pave the way for a process of “Afghanization”, i.e., from 2011 The question of how to satisfy a broad range of needs in a onwards actual authority was to be gradually transferred to the hostile environment has provoked a controversy among Afghan government and national security forces. military strategists and civilian planners. In the Afghan context, the controversy was intensified when, in late 2002, the  ���������������������������������������������������������������������������Cf. Barack Obama, Remarks by the president in address to the nation on the way forward in Afghanistan and Pakistan. Delivered at the US Military Acad­ emy at West Point, New York, 1 December 2009; http://www.whitehouse.gov/ * ����������������������������������������������������������������������������Citha D. Maass is������������������������������������������������������������ Researcher at the Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) the-press-office/remarks-president-address-nation-way-forward-afghanistan- in Berlin. and-pakistan.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 217

SuF_04_10_Inhalt.indd 217 08.02.2011 17:15:21 THEMENSCHWERPUNKT | Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs

The complementary military and civilian surges can be over a “contested political space”. The conflict ecosystem is expected to further intensify the controversy between military shaped by “pre-existing social networks” and “a complex social, strategists and international NGOs working in Afghanistan. informational and physical environment”. In such a combative Since the establishment of PRTs, international aid workers environment local people will side with the dominant power have strongly criticized that “humanitarianism is under deep in order to survive. Only if they develop sufficient trust that threat in Afghanistan” and that there is “no humanitarian their immediate survival as well as their long-term well-being consensus in Afghanistan and very little humanitarian space”. are better guaranteed by state actors and international forces They justify their harsh criticism by citing statistics according will they risk distancing themselves from insurgent groups. The to which aid workers in general, and Afghan staff members pool of actors is therefore faced with the challenge of organizing of international NGOs in particular, have been increasingly their broad expertise so effectively that they are perceived by the targeted by insurgent groups. They argue that the “blurring local population as credible suppliers of much-needed services. of lines” between the military and civilian domains has, in It may be noted in passing that “credible supply” also implies fact, increased the risk to civilian aid workers and narrowed the “sustainable delivery of services”, which, in general, cannot the space for providing basic services to the local population be provided by military actors but requires the involvement of in rural areas. As a result, the demands of local people have civilian actors over a longer period of time. been frustrated and efforts to stabilize and develop remote or insecure regions have been undermined. Kilcullen rightly points out that “you cannot command what you do not control” and concludes that instead of “unity of To identify lessons learned on how to approach peace-building command” actually “unity of effort” is required. He advocates more effectively in complex emergencies or in a COIN such a cautious approach as the second-best option if a “shared environment, the following aspects will be analysed: first, the command and control hierarchy” is not feasible in a complex, dilemma between the need to establish a unified approach multi-agency COIN ecosystem. Under these circumstances, at and the risk of blurring the lines between civilian and military actors; second, the search for civil-military guidelines; third, least a “shared diagnosis of the problem” should be achieved the various NGO approaches; and fourth, lessons learned on and the pool of actors made to collaborate and to share how to meet people’s needs. information. Kilcullen’s argument is reinforced by the U.S. manual on “Guiding Principles for Stabilization and Reconstruction”, 2. Civil-military relations: “Unity of effort” which also highlights the need for “unity of effort”. The manual claims not to be an officially authorized document or In spite of their different positions, politicians, military doctrine of the US government but instead intends to present strategists and civilian planners all agree that in order to “strategic principles” for all major activities in stabilization successfully build peace in an insurgent environment, the and reconstruction missions in one publication. With support of the local population must first be won. Quick- regard to civil-military relations, the manual is based on a impact tactics such as “buying” the support of local authorities, comprehensive list of official US documents, which are in informants or disillusioned insurgents will only result in line with the US traditional preference for close interaction short-lived military advantages. Instead, to win the lasting in comprehensive missions; out of respect for the sensitivities support of the local people and pave the way for a sustainable of non-governmental actors, the authors emphasize that the peace, the systemic roots of local grievances must be effectively strategic principles have also been reviewed by a number of tackled. Here, the decisive element is the multi-causal nature NGOs. of local grievances. Although security is the first priority, it is certainly not the sole remedy in fighting an insurgency. Unless The manual identifies seven cross-cutting principles that, taken security measures are complemented by other initiatives such together, provide overarching guidance for organizing the as delivering basic public services or creating jobs, attempts division of labour among all the members of a diverse pool. will fail to wean local people from insurgent groups. Lessons Among them is “unity of effort”. A “shared understanding of learned have shown that the military is not the appropriate the environment” is required, as well as cooperation in working actor to deliver complementary services and that in aiming to towards common objectives “even when the participants come do so it needs to team up with civilian actors and their specific from many different organizations with diverse operating expertise. cultures”. Interestingly, this definition is influenced by military Consequently, a pool of various actors with complementary thinking, as can be concluded from the reference to a standard expertise is needed to respond to local demands in a conflict  ������������������������������������������������������������������������������Cf. David J. Kilcullen, Three pillars of counterinsurgency. Remarks delivered environment. David J. Kilcullen describes the conflict at the U.S. Counterinsurgency Conference, Washington D.C., 28 September environment as a “conflict ecosystem” in which, as in the case 2006; p. 2; ������������������������������������������������������������http://www.au.af.mil/au/awc/awcgate/uscoin/3pillars_of_coun­ terinsurgency.pdf. of Afghanistan, militant non-state groups struggle with state 4 Ibid, p. 3. representatives (and their international supporters) for control  �������������������������������������������������������������������������������Cf. Guiding Principles for Stabilization and Reconstruction, jointly published by the U.S. Army and Peacekeeping and Stability Operations Institute / U.S. Institute of Peace, Washington D.C. 2009, http://www.usip.org/files/resourc­  ������������������������������������������������������������������������Quoted from: Antonio Donini, Afghanistan: Humanitarianism under threat. es/guiding_principles_full.pdf . Briefing Paper. Tufts University, Feinstein International Center, Medford, MA,  ���������������������������������������������������������������������������Ibid, quoted from section 3.1. The other six cross-cutting principles are: March 2009, p. 2; http://wikis.uit.tufts.edu/confluence/display/FIC/Afghani­ host nation ownership and capacity, political primacy, legitimacy, security, stan+--+Humanitarianism+under+Threat. conflict transformation, and regional engagement.

218 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 218 08.02.2011 17:15:21 Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs | THEMENSCHWERPUNKT

military document of 2008: the US Army’s Field Manual 3-07 missions”. “Human security” – as proposed by the UNDP’s 1994 on stability operations. Human Development Report – transcends the state-centric concept of “security”, which entails supporting the state in The German government, too, feels the need to identify its fight against anti-government forces or insurgents with the principles for “crisis prevention as a shared task”. In May 2004 primary focus on the cessation of fighting (“negative peace”).10 it created the Interministerial Steering Group for Civilian By contrast, “human security” is understood as “positive peace”, Crisis Prevention, a forum which was mandated to submit which – in line with the 2005 Human Security Report – rejects a progress report, the so-called Action Plan, to the German the assumption that “secure states … automatically mean Parliament every two years. The Action Plan promoted the secure people”. Human security aims at guaranteeing – beyond idea of closer interministerial cooperation and acknowledged physical security – the economic, social, environmental and the complementary task of civil society and non-governmental political well-being of the local people. actors. This conceptual broadening has been accompanied by a shift However, so far none of these initiatives has addressed the deep in UN operations, which have advanced from peace-keeping to concerns of civilian actors regarding a mutually acceptable peace-building and were converted into “integrated missions”. form of cooperation in actual practice. Civilian actors see the “Integration” in this context meant that all instruments of need for agreeing on principles, but they question whether foreign, security and development policy are to be coherently the military is really prepared to tolerate “diverse operating oriented towards a common political goal – a conceptual cultures” in a comprehensive mission. Based on their previous revision promoted by the Brahmini Report on UN Peace experience on the ground, they may even dismiss such military Operations of 2000.11 The NGO community have criticized the declarations of intent as merely paying lip service for political Brahimi Report’s treatment of “unity of effort”, arguing that reasons. the authors of the report regard humanitarian aid merely as an element of conflict transformation, turning it into a non- combatant function of the military. 3. Integrated missions: The increased risk of The deep concern among NGOs regarding the growing tendency “blurring the lines” to blur the lines is reinforced by the emergence of so-called third- generation civil-military relations. While previous operations The scepticism seems to be justified. A united effort may by UN blue helmet peace-keepers have been classified as “first- aggravate the risk that the military and civilian domains generation” and the PRT concept as “second-generation” cannot be clearly distinguished (“blurring the lines”) or that the civil-military relations, the “third-generation” is embodied military even dominates the civilian domain. The ambiguous by the “US military-driven ‘holistic’ civil police reform project nature of civil-military relations has also sparked controversy in Afghan, the so-called Focused District Development (FDD) with regard to terminology. NATO uses the term “civil-military program.12 This new type of civil-military interaction has been cooperation” (CIMIC) and sees a two-fold function. In a developed by the US to build up the Afghan National Police narrow sense, CIMIC serves as an operational-tactical tool for (ANP). The approach consists of assigning military personnel protecting one’s own forces; in a broader sense, CIMIC forms and private security companies with the task of training the part of a comprehensive politico-strategic policy of supporting Afghan police in basic skills as well as anti-riot tactics, thereby  security sector reform (SSR). By contrast, most NGOs consider vindicating the policy adopted by Germany, which preferably the term civil-military cooperation a “purely military concept” entrusts civilian police mentors with training a uniformed according to which civilian objectives are subordinated to police force. The US military develops civilian capability and military goals. NGOs deny that CIMIC has anything to do with at the same time also engages various civilian agencies, with “development cooperation” or “humanitarian aid”; hence they the holistic aim of reforming the police force as well as state  prefer the term “civil-military relations”. institutions as part of security sector reform. This new quality This dispute over terms reveals a basic controversy about the has been aptly described as follows: “A defining feature of third- aims of intervening in complex emergencies or in a COIN generation civil-military relations is the vanishing difference 13 environment. The debate must be seen in the context of between military and civil work areas.” The fact that the new advancing from the narrow term of “security” to the broader approach amounts to a paradigmatic shift in US engagement in concept of “human security” and the corresponding shift Afghanistan is illustrated by President Obama’s announcement of UN peace-keeping missions to more complex “integrated of a complementary military and civilian surge, with civilians quite often working in uniform. 7 Cf. “Crisis prevention as a shared task”, 2 nd Federal Government Report on the implementation of the Action Plan “Civilian crisis prevention, conflict 10 ��������������������������������������������������������������������������Cf. Julian Brett, Recent experience with comprehensive civil and military resolution and post-conflict peacebuilding”, 16 July 2008; website: http:// approaches in international operations, Danish Institute for International www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Aussenpolitik/Themen/Krisenpraeven­ Studies (DIIS), Copenhagen 2009, pp. 15-16; http://www.diis.dk/graphics/ tion/Downloads/Aktionsplan-Bericht2-en.pdf . Publications/Reports2009/DIIS_Report_2009_09_Recent%20Experience_  ������������������������������������������������������������������������Cf. Michael Paul, CIMIC in the ISAF mission: conception, implementation Comprehensive_Civil_Military_Approaches_web.pdf. The quotations are and development of civil-military cooperation in the Bundeswehr abroad. taken from the report. Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin 2009, p. 9; http://www.swp-berlin. 11 Cf. Peter Runge, ibid, p. 9 9­10.-10. org/en/common/get_document.php?asset_id=5889. 12 Cf. Frederik Rosén, Third generation civil civil­military-military relations and the ‚New Rev­Rev­  ��������������������������������������������������������������������������Cf. Peter Runge, The Provincial Reconstruction Teams in Afghanistan: role olution in Military Affairs‘ / Frederik Rosén; Danish Institute for International model for civil-military relations? Bonn International Center for Conversion Studies (DIIS), Copenhagen 2009, p. 7; http://www.diis.dk/graphics/Publica­ (BICC), Bonn 2009, p. 9; http://www.bicc.de/uploads/pdf/publications/pa­ tions/WP2009/WP09-03_New_Revolution_in_Military_Affairs_web.pdf pers/occ_paper_04/occasional_paper_IV_11_09.pdf . 13 Quoted from Frederik Rosén, ibid, p. 11.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 219

SuF_04_10_Inhalt.indd 219 08.02.2011 17:15:21 THEMENSCHWERPUNKT | Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs

4. Clarifying civil-military relations: The need for to organize large-scale COIN operations, the basic weakness of guidelines such guidelines becomes obvious: their “non-binding” nature. Hence, civilian actors are deeply concerned that the agreement The more the “integrated” nature of UN missions and will not stand the test during the forthcoming COIN operations comprehensive “whole of government” approaches continue to in insurgency-infected districts of Afghanistan. blur the lines between military and civilian tasks, the more the need is felt to clarify the ambiguous relations between military 5. Identifying the various NGO approaches and civilian actors. Hence, the development of a broader concept of human security and integrated peace missions has Civilian actors do not constitute a homogeneous group. They been accompanied by repeated attempts to formalize the rules can be subdivided into governmental organizations (GOs) and governing civil-military relations. Pivotal in this endeavour is so-called humanitarian NGOs. Governmental organizations the UN Office for the Coordination of Humanitarian Affairs function as preferential implementing partners of their (OCHA), which published the “Guidelines on the Use of governments and therefore have limited authority to decide Military and Civil Defence Assets in Disaster Relief” in 1994. whether or to what degree they will cooperate with military These guidelines soon turned into a reference document for the actors in a COIN environment. use of military resources in natural disasters or environmental Even among the large number of humanitarian NGOs, distinct emergencies, henceforth called “Oslo Guidelines” and approaches can be identified. The NGOs differ on policy updated in 2006.14 When additional clarification was needed orientations in general, but also with regard to the special on the deployment of international military and civil defence issue of interacting with PRTs in Afghanistan. Yet, in spite of personnel, OCHA published guidelines in 2003 known as their internal variations they share a common position on MCDA Guidelines. Another attempt to preserve the separation the ultimate aim of UN “integrated missions” in complex between the humanitarian and military spheres was made in emergencies and have similar reservations regarding the NATO 2004, when the Inter-Agency Standing Committee (IASC) COIN strategy in Afghanistan. in Geneva issued a reference paper on the “Civil-military relationship in complex emergencies”, which, among other With regard to their general policy approach, the spectrum of aspects, also proposed practical considerations for aid workers international humanitarian NGOs17 can be divided into four on how to engage in civil-military coordination without different types.18 (i) Principled NGOs follow the “Dunantist” compromising their humanitarian agenda. tradition of Henri Dunant, founder of the ICRC. They strictly adhere to neutrality, impartiality, and independence. (ii) The underlying intentions of such guidelines – but also their Pragmatist NGOs, although recognizing the importance of basic weakness – can be illustrated by the recent attempt in principles, give preference to action and, to a certain degree, Afghanistan to formalize rules for civil-military interaction. are willing to follow the policy line of their home governments The UNAMA-led “Afghanistan Civil-Military Working whose funds they utilize. (iii) Solidarist NGOs focus on the Group” was constituted because “military actors become root causes of conflict and its political nature. They perceive increasingly involved in operations other than war” and themselves as developmental and human rights advocates and “security and humanitarian activities and their outcomes engage in anti-poverty efforts and social transformation. (iv) are often interconnected”.15 The Working Group comprised Faith-based NGOs follow religious traditions (Christian, Islamic, UN agencies; the NGO coordinating body ACBAR; ISAF; OEF etc.). They embody humanitarian affirmations and obligations, forces; and Afghan government security forces. In May 2008 it though they usually do not proselytise. published the “Guidelines for the Interaction and Coordination of Humanitarian Actors and Military Actors in Afghanistan”. The controversial issue of whether or not to engage with PRTs This document summarized a set of principles both for military in Afghanistan has also resulted in different approaches. Again 19 and humanitarian actors. It identified five principles regarding four categories can be distinguished: (i) the principled approach international military and Afghan forces, among them “respect for NGOs staying away from the PRT out of principle; (ii) the for the neutrality and independence of humanitarian actors”. sceptical approach for organizations keeping the military at It also contained four principles regarding humanitarian actors arm’s length; (iii) the pragmatic approach for actors that reach a and called on all actors to be “respectful of international law compromise in order to operate in complex emergencies; and and Afghan laws, culture and customs”.16 Procedures for (iv) the supportive approach, which sees NGOs actively engaging monitoring compliance with and reporting breaches of the with the PRT. guidelines were outlined and a periodic review by the Working In particular, sceptical and pragmatic NGOs have a rather Group agreed. nuanced view. Although they are concerned about the However, in view of the US military surge, which is to be ambiguous proximity between civilians and the military in completed in the course of 2010 and enables the US and NATO 17 �������������������������������������������������������������������������Domestic NGOs of the conflict country, e.g. the broad spectrum of Afghan NGOs, are excluded from the following classification. 14 For the following overview cf. Peter Runge, ibid, p. 16. 18 Cf. Antonio Donini (team leader), Larissa Fast, Greg Hansen, Simon Harris, 15 Cf. Guidelines for the interaction and coordination of humanitarian actors Larry Minear, Tasneem Mowjee, Andrew Wilder: The State of the Humanitarian and military actors in Afghanistan, published by the UN Office for the Enterprise. Humanitarian Agenda 2015: Final Report. Tufts University, Coordination of Humanitarian Affairs, New York, 20 May 2008, version 1.0, Feinstein International Center, Medford, MA, March 2008, p. 11; website: p. 3; http://ochaonline.un.org/OchaLinkClick.aspx?link=ocha&docId=1091 http://wikis.uit.tufts.edu/confluence/download/attachments/14553671/ 345. HA2015+Final+Report.pdf?version=1. 16 Ibid, p. 6. 19 Cf. Peter Runge, ibid, p. 24.

220 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 220 08.02.2011 17:15:22 Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs | THEMENSCHWERPUNKT

UN-defined “integrated missions”, they acknowledge that the seeds of new power rivalries may already be sown? The “some form of engagement” with political and military actors second objection refers to a problem of principle: The strategy is necessary.20 They accept the need for “coherence” but adjust is seen as militarily dominated, subordinating the civilian the particular form of coherent interaction to the requirements components to the prime goal of containing an insurgency of the actual conflict situation. However, the NGOs reject without systematically addressing the structural root causes of any attempt to instrumentalise them in serving paramount the insurgency. military purposes. One author explicitly clarifies this sensitive issue: NGOs strongly object to any form of interaction in which they are seen as “merely tools within integrated approaches to 6. Lessons learned on how to meet people’s conflict management”.21 Hence, for these NGOs the following needs issues constitute prerequisites for their working relations: the institutional framework, the concrete conditions of multi- In order to identify lessons learned, it is not sufficient to organization cooperation, and a credible commitment to take into account only the arguments of international NGOs. respect different “operating cultures”. Rather, the role of bad governance and its detrimental effects on international stabilization and peace-building efforts (the However, the basic challenge in achieving an acceptable problematic reliance of the NATO COIN strategy on a poorly interaction is of a more fundamental nature: Do NGOs and performing Afghan president and his co-opted power brokers military actors pursue a common aim? Do they share a common of questionable reputation) also need to be addressed. To add understanding of the root causes of the conflict and agree this dimension to the complex issue, the perspective of Afghan on the ultimate objective of the international intervention? NGOs and representatives of the Afghan civil society must be This question takes the argument back to the above-outlined included as they have proved to be the most vocal advocates of redefining of UN peacekeeping missions to include the broad better governance. concept of human security understood as positive peace. Does 23 the military confine its COIN strategy to “stabilization” in In November 2009, VENRO , the umbrella organization of terms of physical security only? Or do all actors pursue a long- German NGOs, organized an Afghanistan Conference in 24 term common agenda oriented towards building a sustainable Berlin. Among the Afghan participants was Aziz Rafiee, peace? What do the military actors need civilian organizations Director of the “Afghan Civil Society Forum” (ASCF), an for in operating in a COIN environment? NGOs have become umbrella organization of 137 Afghan NGOs. Rafiee summarized disillusioned and contrast the opposing intentions of providing the causes of the growing insurgency from an Afghan civil 25 humanitarian aid as follows: “Aid agencies seek to deliver aid society perspective. He identified five causes: (i) poverty and because people need it, while armed forces undertake such unemployment; (ii) government weakness and corruption; (iii) Taliban; (iv) interference by neighbouring countries; and (v) action as a means of winning the hearts and minds of the lack of justice, which has been on neither the national nor the population.”22 international agenda. Rafiee advocates sharing “one common The new COIN strategy is designed to replace previous CIMIC agenda and priority list of ‘maintaining security, eradicating operations, focusing on quick-impact stabilization and a poverty and fighting corruption’”. And he has appealed to population-centric approach. But the conceptual gap between both Afghan and German representatives of civil society to add this new COIN approach and the agenda of humanitarian “maintaining justice and ending the impunity culture” to the NGOs focusing on long-term sustainable peace-building list in order to conclude “our strategic partnership”. seems to be growing. The new strategy was introduced by Rafiee’s appeal to broaden the “common agenda” was also General Stanley McChrystal upon his takeover of the ISAF corroborated by a document which 15 Afghan and international command in summer 2009. It has been summarized by the organizations submitted to President Hamid Karzai in view phrase “shape – clear – hold – build – transfer” and postulates of his expected re-election, which, after a three-month-long close cooperation among various actors: The military has to fraud-ridden electoral process, finally took place with his “clear” an area of insurgents so that in the transition from the inauguration on 19 November 2009. The eight-page “Memo “holding” to the “building” phase, local representatives of the to the President: key recommendations to the next Afghan Afghan government as well as many civilian actors with broad government” was released to the Afghan public on 15 October expertise in security, administration, and socio-economic development can be brought in. 23 �������������������������������������������������������������������VENRO is the umbrella organisation of development non-governmental organisations (NGOs) in Germany; it was founded in 1995 and consists of From an NGO perspective, the COIN strategy must be criticized around 120 organisations. The German homepage is: www.venro.org, the on two grounds. The first objection concerns the long-term English homepage is: www.venro.org/english.html. Not all VENRO publica­ tions have been translated into English. effects: Can the strategy contribute to building a sustainable 24 �����������������������������������������������������������������������Cf. VENRO, Mission impossible am Hindukush? (Interim assessment of the peace if it strongly relies on the collaboration of an Afghan new international Afghanistan policy, report of the VENRO-organized Af­ ghanistan conference at Berlin on 24 November 2009); published on VEN­ government which is widely perceived as corrupt, inefficient RO’s German homepage on 20 January 2010, just before the International and dominated by political patronage systems and in which Afghanistan Conference in London on 28 January 2010; http://venro.org/ fileadmin/redaktion/dokumente/Dokumente_2010/Home/100120_Weban­ sicht_Vorschau_Venro_AfghanistanDoku_i-gelb.pdf. 20 ��������������������������������������������������������������������������������Cf. Donini (team leader) et al, The State of the Humanitarian Enterprise, ibid, 25 ���������������������������������������������������������������������������Cf. Statement of Aziz Rafiee, Director of the Afghan umbrella organisation p. 17. „Afghan Civil Society Forum“ (ACSF) at VENRO’s Afghanistan conference in 21 ������������������������������������������������������������������������Raja Rana, here quoted from: Peter Runge, The Provincial Reconstruction Berlin on 24 November 2009; downloaded from the conference report of 20 Teams in Afghanistan, ibid, p. 19. January 2010 via VENRO’s German homepage, but from spring 2010 onwards 22 Quoted from Peter Runge, ibid, p. 19. no longer accessible.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 221

SuF_04_10_Inhalt.indd 221 08.02.2011 17:15:22 THEMENSCHWERPUNKT | Maass, Peace-building and COIN in Afghanistan: The view of NGOs

2009.26 While the Memo highlights significant progress in − PRTs as a “symbol of hybrid civil-military co-operation”: VENRO’s areas such as healthcare and education, it strongly criticizes interim stock-taking of German PRTs summarizes the general the new military COIN strategy for not achieving what is criticism of international NGOs: The PRT concept “serves has proclaimed as its new focus: protecting the population. as a paradigm of the attempt to integrate humanitarian aid On the contrary: violence has further increased; public trust as part of an overall political-military strategy in conflict has been undermined; and fear and resentment have been and post-conflict situations in the context of ‘integrated created because the new military strategy has not improved missions’”.27 Therefore, a clear separation of the different the performance of the Afghan National Security Forces, which mandates and tasks is strongly advocated. stand accused of being abusive and corrupt. The authors appeal − Guidelines on civil-military interaction: Guidelines should be to the incoming Afghan President to address the root causes respected and the compliance of donors and military actors of the deteriorating conflict by taking key actions in areas monitored. In particular, information-sharing should be which have been particularly neglected such as governance, regulated very carefully in order to guarantee the safety of agriculture and rural livelihoods, protection of civilians, and civilian staff. the rights of women and girls. − Preparation before mission deployment: Before departure for The Memo’s final conclusion summarizes the “common military missions or civilian project work, military personnel, agenda” of civil-military interaction: “The Afghan people government officials and GO and NGO workers should be desperately want both human and physical security – this better prepared. Communication among the different actors means protection, jobs, basic services, and transparent and should be optimized; tolerance of diverse operating cultures accountable state institutions. … With sufficient political will, among international actors promoted; and a thorough greater accountability and the support of a wide range of actors understanding of the cultural values and traditions of the including both civil society and international donors, these host country imparted. recommendations can be implemented.” To conclude, at the International Conference Afghanistan in Against this background, the following lessons learned can be London on 28 January 2010, international donor governments summarized: faced strong pressure by the Obama Administration to increase − Common agenda: Not only a common agenda but also a their engagement in Afghanistan. Instead of deploying more agenda is needed – one which includes both human broad troops, many governments – among them Germany – have and physical security. To achieve this end, the conceptual opted for a political alternative and significantly increased their approach should be guided by the primacy of the political aim multilateral and bilateral aid for Afghanistan. However, instead of building a sustainable peace. Military COIN operations of merely increasing the amount of development aid, it is more should be seen as a means of achieving this long-term important to re-orient the development agenda to the needs political aim rather than as a means of merely stabilizing the of the local people, i.e., to replace the donor-driven agenda situation on the ground as an end in itself. by a needs-oriented approach. If the manner in which such − Protection of civilians: This is part of the overall common enormous amounts of funds are being spent is not properly agenda but needs to be re-emphasized due to its crucial controlled, there is a danger that more aid will further fuel role in sustaining local Afghan support for the intervening corruption due to the low absorption capacity of Afghan state international military forces and promoting popular institutions and civil sector organizations. Hence, the basic acceptance of the legitimacy of the Afghan government. lesson learned is that it is not the amount of money as such Protecting Afghan local workers of internationally funded that matters, but, in fact, whether that money is used to build projects who are particularly vulnerable to insurgent attacks Afghan capacities for the sake of long-term peace-building. is particularly important. − Complementarity of actors: Since the expertise of a variety of actors is needed for long-term peace-building, the Abbreviations: division of labour must be based on respective comparative ACBAR Agency Coordinating Body for Afghan Relief advantages. ANP Afghan National Army − Clear distinction of mandates: Aid organizations are committed FDDP Focused District Development Program to the humanitarian imperative, while the military GO Government organization IASC Inter-Agency Standing Committee, based in Geneva follows political orders and military logic. Intermingling ICRC International Committee of the Red Cross humanitarian aid and military CIMIC operations for ISAF International Security Assistance Force purposes of “force protection” (NATO CIMIC doctrine) may NGO Non-governmental organization OEF Operation Enduring Freedom violate the principle of “do no harm” and put aid workers PRT Provincial Reconstruction Team (both international and Afghan) at risk of being targeted by SSR Security Sector Reform insurgents. UNAMA UN Assistance Mission in Afghanistan VENRO German umbrella organisation of development non- governmental organisations 26 Cf. Memo to the President: key recommendations to the next Afghan govern govern­­ ment, Kabul, embargoed until 15 October 2009; most of the signatories were well-established Afghan NGOs and a few well-known international NGOs like 27 �������������������������������������������������������������������������Quoted from: VENRO, Five years of German PRTs in Afghanistan: an interim Oxfam International. Like Aziz Rafiee’s statement the Memo could be down­ stocktaking from the angle of the German aid organisations, VENRO Policy loaded from the conference report of 20 January 2010 via VENRO’s German Paper 1/2009, Bonn, January 2009; website: http://www.venro.org/fileadmin/ homepage, but from spring 2010 onwards it was not accessible any more. Publikationen/PDFs_engl/Afghanistan-Paper_engl_neu.pdf.

222 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 222 08.02.2011 17:15:22 Lindner, Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan Between Impartiality and Counterinsurgency Robert Lindner*

Abstract: In a complex emergency as in Afghanistan, most non-governmental aid organisations interact with military actors on the basis of a clearly defined set of principles and rules. Independence, impartiality and acceptance are the prerequisite for them to gain safe access to people in need. However, as ISAF troops are using aid as a tactical means within a military-led counterinsurgency strategy, NGOs and their beneficiaries increasingly get targeted by insurgents. Militarised aid is also not effective to promote secu­ rity. Without addressing the root causes of conflict, without bringing justice to the victims of violence and without maintaining human rights, any efforts towards peace and reintegration will be pointless. Keywords: Civil-Military Cooperation, counterinsurgency, humanitarian principles, reintegration, peace building Zivil-militärische Zusammenarbeit, Aufstandsbekämpfung, humanitäre Prinzipien, Reintegration, Friedensaufbau

1. Introduction 2. NGO and other guidelines on civil-military relations hen it comes to interaction with military actors in complex emergencies like in Afghanistan, There are plenty of principles and guidelines governing the independent non-governmental aid agencies interaction between aid organisations and military actors, most Wlike Oxfam and others – which are joined together in notably the Red Cross / Red Crescent Code of Conduct, the “Oslo VENRO, the German umbrella organisation of development Guidelines”, the EU Consensus on Humanitarian Aid and the aid organisations – are operating under clear principles: Sphere Handbook. All these documents clearly state the need to never to be a part of a military strategy such as the NATO keep the humanitarian and military mandates separately and counterinsurgency concept (COIN). Their engagement therefore disqualify warring parties as humanitarian actors. – be it short-term humanitarian or long-term development Most troop-contributing countries engaged in Afghanistan – is solely guided by the needs of their target groups on the have committed themselves to one of those sets of rules. ground: those civilians most vulnerable to armed conflict In a position paper, VENRO outlined its policy regarding and human rights abuses and suffering most from chronic opportunities and limits of the cooperation between the poverty. If independent aid organisations supported military military and aid organisations on humanitarian relief. It goals, their impartiality would be compromised and they calls upon armed forces to respect the independent status of would risk forfeiting their acceptance by the people. There is aid organisations. Cooperation within military-guided civil a broad consensus among independent aid organisations that support operations is rejected, due to concerns over neutrality acceptance is a prerequisite for a secure working environment. and independence of humanitarian agencies. If NGOs get too deeply engaged with the military, even with ISAF or other legitimate forces, lines between the civil and The German Welthungerhilfe developed practical guidelines for military sphere can get dangerously blurred. That makes it easy the management of interaction with armed forces in complex for insurgents to discredit aid workers as enemies and identify emergencies like in Afghanistan. This document concisely describes opportunities and limits for NGO cooperation with them as legitimate targets for attack. The security of both different actors in an armed conflict. NGO staff and beneficiaries is seriously put at risk. Ultimately, agencies can lose access to people in need. Basically, the guidelines consider if respective armed forces are a “party involved in conflict” (national armies, non-government However, this does not mean that independent development armed players, UN missions according to Chapter VII Article and humanitarian aid organisations refuse any cooperation 42, NATO, occupying power)”. In this case, “interaction or communication with legitimate military forces. In between the armed forces and NGO is limited to the sharing of Afghanistan and elsewhere, aid agencies and military actors work-related information, i.e. exchanges about which measures frequently operate in close proximity. Hence, interaction is are to be implemented in which regions with which staff”. almost inevitable, but it has to occur in a way that respects the Importantly, the rules apply equally to all parties involved respective needs and restrictions on both sides.

 Guidelines on the Use of Foreign Military and Civil Defence Assets In Disaster Relief – “Oslo Guidelines” (2006/2007), http://www.unhcr.org/refworld/type ,OPGUIDELINE,,,47da87822,0.html.  VENRO-Positionspapier (2003): “Streitkräfte als humanitäre Helfer”, p. 19, http://www.venro.org/fileadmin/Publikationen/Einzelveroeffentlichungen/ * Robert Lindner works with Oxfam Germany in Berlin as policy advisor on Humanitaere_Hilfe/Positionspapier%20Streitkraefte%20und%20humanitae humanitarian affairs. The views expressed herein are his personal views. re%20Hilfe.PDF.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 223

SuF_04_10_Inhalt.indd 223 08.02.2011 17:15:22 THEMENSCHWERPUNKT | Lindner, Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan

in the conflict, thus reaching beyond relations with regular disseminated … No systematic mechanisms have been put forces. in place to monitor compliance with the Guidelines”. Other members of the humanitarian community even speak of the Welthungerhilfe prohibits staff from passing on security-related  information to conflict parties. This principle is communicated Guidelines “half-failure”. to all conflict parties. Even if the transfer of such information could increase the efficiency of relief efforts, “it is extremely difficult to assess the impact this information may have”, 3. Use of aid as a force multiplier? because this information could be used to facilitate military operations, thus compromising the aid agency’s impartiality. As stated above, civil-military cooperation is not a bad thing per se. But to an increasing extend states, which are engaged as Finally, for a possible partnership or joint implementation of donors and troop contributors in Afghanistan, go far beyond humanitarian aid by military and NGOs the guidelines are clear: what most NGOs can tolerate. This is particularly true for “Welthungerhilfe generally avoids the joint implementation of NATO’s overarching strategy to integrate military and civil projects under a common management with armed actors … efforts in Afghanistan in order to make its military mission more NGOs pursue different goals to military forces: they should not therefore be described as partners by the military. NGOs are effective. NATO Deputy Secretary General Ambassador Claudio not implementation partners that carry out the humanitarian Bisogniero explained in January 2008: “This Comprehensive activities of military forces.” Approach … means first of all the effective coordination of military and civil elements … In planning and conducting its As for Afghanistan, the UN, NGOs, NATO-led troops and the operations, NATO has always sought to embed them in a wider Afghan government forces agreed to a set of “Civil-Military framework, linking the provisions of security to the pursuit Guidelines” in August 2008. This document reiterates the of reconstruction and development.” The German version international humanitarian principles in order to communicate of the Comprehensive Approach, the so-called “Networked them to relevant military actors. An example is the right of aid Security”, uses the catch phrase: “No development without workers not to share information with the military, if it could security, no security without development.” be used for military purposes and might endanger lives. The guidelines also state that only “in exceptional circumstances From a purely military perspective, such an approach is and as a last resort, military assets … may be deployed for the undoubtedly attractive. Given the worsening security situation purpose of providing humanitarian assistance”. in Afghanistan, along with the under-resourced international One of the Guidelines’ major achievements so far has been a forces and an underdeveloped Afghan army, it is somewhat directive for NATO-led Provincial Reconstruction Teams (PRTs) understandable that ISAF increasingly engages in relieve and to abstain from providing humanitarian assistance, unless reconstruction activities in order to win the “hearts and minds” specifically called upon by the civil authorities. It reiterates of the civilian population, and thus to deprive insurgents of a PRT Executive Steering Committee Policy Note from 2007, their support. Following this logic, not only the constructions stating that humanitarian assistance “must not be used for the of bridges and roads but also humanitarian and development purpose of political gain, relationship building, or ‘winning aid are increasingly used as force multipliers. The “civilian hearts and minds’ … and must uphold the humanitarian surge”, proclaimed by the USA and some of their allies, principles of humanity, impartiality and neutrality”. Another can also be more or less subsumed under that approach. In achievement of the Guidelines is NATO’s recognition that order to mobilise as many civil resources as possible, many differentiation between combatants and non-combatants is NATO states increasingly put pressure on non-governmental crucial, as well as their directive for NATO troops to no longer aid organisations to cooperate with their military forces in use white-coloured vehicles as of May 2009. Afghanistan.

Basically, the Guidelines provide a clearly defined and accepted One US army manual even defines aid bluntly as “a nonlethal framework for the interaction between the humanitarian weapon” that can be used to “win the hearts and minds of the community and the military in Afghanistan. However, indigenous population to facilitate defeating the insurgents”10. according to a report by Oxfam International, published in Other NATO members put that concept in more moderate the run-up to the London conference in late January 2010, the Guidelines have largely remained rhetorical. Oxfam criticises  Laurent Saillard, director of ACBAR, “Afghanistan – How should aid workers, that “little progress has been made since the Guidelines were military personnel interact?”, IRIN News, 28 October 2009, http://www.irin­ news.org/Report.aspx?ReportId=86776. endorsed ... It is unclear whether the Guidelines are actually  NATO Deputy Secretary General Ambassador Claudio Bisogniero, “Assisting being followed — or even the extent to which they have been Afghanistan: The importance of a comprehensive approach”, Keynote address at the GLOBSEC Conference, 17 January 2008, http://www.nato.int/docu/ speech/2008/s080117a.html.  Deutsche Welthungerhilfe, “Cooperation with Armed Forces”, Policy Paper  According to the German government, “Networked Security” was even the No. 1/2008, http://www.welthungerhilfe.de/fileadmin/media/pdf/Englische_ forerunner of the “Comprehensive Approach”. Seite/Policy_paper_CIMIC_neu2.pdf.  Bundesministerium der Verteidigung, “Unsere Bundeswehr in Afghanistan  Afghanistan Civil Military Working Group: “Guidelines for the Interaction – Für Sicherheit und Frieden”, December 2009, p. 14 http://www.bundeswehr. and Coordination of Humanitarian Actors and Military Actors in Afghanistan de/fileserving/PortalFiles/C1256EF40036B05B/W276ZEPQ607INFODE/Brosc “(2008), http://ochaonline.un.org/OchaLinkClick.aspx?link=ocha&docId=1 huere%20Afghanistan%20Sprachversion.pdf. 112406. 10 US Army Combined Arms Center, “Commanders’ Guide to Money as a  PRT Executive Steering Committee, “PRT Policy Note 3: PRT Coordination Weapons System: Tactics, techniques and Procedures”, April 2009, quoted and Intervention in Humanitarian Assistance”, 22 February 2007, http:// after: “Quick Impact, Quick Collapse – The Dangers of Militarized Aid in www.unamagroups.org/kabulprtworking group. Afghanistan”, see note 18.

224 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 224 08.02.2011 17:15:22 Lindner, Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

terms, but in general there is a clear tendency among donor/ provokes insurgents to engage in the “counter-strategy” to troop-contributing countries to exploit aid for military ends. destroy such aid.16 As for Germany, Development Minister Dirk Niebel This is particularly true for the so-called “post-battlefield clean- complained in an interview in December 2009 about “some up” concept, developed within the US counterinsurgency non-governmental organizations”, which “want to maintain a strategy. After troops rid an area of insurgents, civilian actors are certain distance from the Bundeswehr”, and made clear that if supposed to contribute to distribution of aid. William Frej, head NGOs are not ready to cooperate with the German army, “they of the USAID mission in Afghanistan, defends this concept: need to look for other donors”11. “Without COIN and without the military’s support, many of the humanitarian agencies … would not be able to enter the areas once controlled by insurgents.”17 However, NGOs like Oxfam, which have been working for decades in Afghanistan 4. Militarised aid and collateral damage and other crisis countries, come to different conclusions. There Reacting to the strong public criticism by VENRO and several has hardly been a case, where a partnership with the military German aid organisations against his plans, Mr. Niebel has been helping them. On the contrary, task-sharing as explained that he did not aim to create “embedded aid workers” understood by COIN proponents would not only constitute a and did not want to pursue a militarisation of development breach of humanitarian principles, it would also endanger the policy. Instead, his intention was to interlink the work of the lives of NGO staff, due to the risk of being associated with the Bundeswehr and of German aid organisations on the ground military effort and thus getting targeted by armed opposition more closely in order to increase the coherence of the whole groups. German effort. Finally, the Minister said that he would disagree In contrast to widespread belief, Taliban and other armed with NGO critics stating that closer civil-military cooperation opposition groups are not systematically targeting NGOs or would jeopardise the civil reconstruction in Afghanistan; demonising them as agents of evil powers. According to the saying that rather “the opposite is the case.”12 Afghanistan NGO Safety Office (ANSO), insurgents seem to However, many NGOs, academics and UN officials share the be making some effort to distinguish between neutral and opinion that military engagement in civil reconstruction non-neutral actors: “Neutrality and local acceptance, not the in Afghanistan endangers people and projects.13 Oxfam and military or counter-insurgency, have become the dominant other aid organisations are witnessing high levels of violence factors of security for NGOs in the vast areas of the country against aid workers and are seeing clear evidence that the now dominated or controlled by the Taliban and other armed 18 military’s involvement in development activities is putting opposition groups.” Afghan people and staff of aid agencies on the frontlines of Furthermore, there are strong indications that aid as part of the conflict. A report released by CARE, the Afghan Ministry of COIN is not only dangerous but also ineffective. According to Education and the World Bank found that schools supported or Mr. Haj-Ibrahim, UN OCHA (UN Office for the Coordination constructed by PRTs were perceived by Afghans to be at higher of Humanitarian Affairs) lead in Kabul, allowing the military risk of being attacked.14 With anti-government elements to provide assistance “is not the best use of resources”. He said increasingly targeting education infrastructure, schools built that instead, the military should confine itself to clearing an by the military in insecure areas represent a greater risk for area of security threats and providing security for humanitarian teachers and students. As a result, parents were less likely organisations to deliver services.19 Researchers at the Feinstein to send their children, especially girls, to school. One local International Center at Tufts University in Boston came to official in Daikundi said to researchers: “We are very poor and similar findings: that there was very little evidence of aid need development projects, but we know that wherever the projects winning hearts and minds or promoting stability. international forces go, the Taliban follow them.”15 Wrong aid can even destabilise the situation: “Spending too much too quickly with too little oversight in insecure UN officials have repeatedly seconded NGO’s criticism. Mr environments is a recipe for fuelling corruption, delegitimizing Wael Haj-Ibrahim, head of the United Nations’ Office for the the Afghan government, and undermining the credibility of Coordination of Humanitarian Affairs in Kabul, argued that international actors.”20 delivering aid as part of a military or political strategy only Part of the problem is that militarised aid focuses on quick 11 Johannes Gernert: “Niebel will Helfern den Hahn abdrehen”, FR-online.de, impact rather than on long-term solutions based on need. Too 29 December 2009, http://www.fr-online.de/in_und_ausland/politik/aktuell/ ?em_cnt=2171455&em_comment_page=14. 12 Interview on Mr. Niebel‘s website, 21 March 2010, http://www.dirk-niebel.de/ 16 Press conference of 17 February 2010 in Kabul on the launch of the Ich-werde-mehr-tun-als-meine-Vorgaengerin/24780c1i1p1315/index.html. Humanitarian Action Plan 2010, http://unama.unmissions.org/Default. 13 See for instance: “Hilfsorganisationen kritisieren Minister Niebel: Militarisie­ aspx?tabid=1761&ctl=Details&mid=1892&ItemID=7810. rung der Entwicklungshilfe befürchtet”, Netzeitung.de, 29 December 2009, 17 IRIN news, 2 December 2009, “Afghanistan: USAID rejects NGO concerns over http://www.netzeitung.de/politik/deutschland/1538499.html. aid militarization”, http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=87288. 14 Marit Glad, “Knowledge on Fire: Attacks on Education in Afghanistan, Risks 18 IRIN news, 20 January 2010, “Afghanistan: Warning over heightened risk to and Measures for Successful Mitigation”, CARE/Ministry of Education/ NGO staff in 2010”, http://www.irinnews.org/Report.aspx?ReportId=87802. World Bank, November 2009, http://www.care.ca/ckfinder/userfiles/files/ 19 Press conference of 17 February 2010 in Kabul on the launch of the Knowledge_on_fire-attacks_%20schools.pdf. Humanitarian Action Plan 2010, http://unama.unmissions.org/Default. 15 Ashley Jackson, “Quick Impact, Quick Collapse – The Dangers of Militarized aspx?tabid=1761&ctl=Details&mid=1892&ItemID=7810. Aid in Afghanistan”, published by Action Aid, Afghanaid, CARE, Christian 20 Andrew Wilder und Stuart Gordon, “Money can‘t buy America Love“, Foreign Aid, Concern Worldwide, Norwegian Refugee Council, Oxfam and Trocaire, Policy, 1 December 2009, http://www.foreignpolicy.com/articles/2009/12/01/ http://www.oxfam.de/publikationen/quick-impact-quick-collapse. money_cant_buy_america_love.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 225

SuF_04_10_Inhalt.indd 225 08.02.2011 17:15:23 THEMENSCHWERPUNKT | Lindner, Non-Governmental Aid Organisations in Afghanistan

often, such projects lack proper design and implementation. but to a certain extent also during the Soviet occupation, the According to a report to the US Congress, one school subsequent civil war, and even under the Taliban era. constructed by a US-lead PRT in Kapisa province had problems Security and stability are no ends in themselves. They are with its structural integrity and serious design flaws, with nothing without human rights and dignity. During the rule of latrines emptying just above a stream that the community used the Taliban, large parts of Afghanistan were more or less stable, as a water source.21 but many people were at risk of cruel, inhuman or degrading Even some responsible authorities are aware of potential harms treatment, or punishment, or suffered extreme poverty. of aid which is aimed to support military goals. A recent US If not poverty or lack of aid, what other factors are responsible government audit of projects funded by the Commanders’ for the decrease of security in many parts of Afghanistan? Emergency Response Program (CERP) found that there International academics and experts from donor and troop was insufficient monitoring of the impact of projects and contributing countries, who met at a Wilton Park Conference to expressed concern about the lack of financial oversight.22 An evaluation report of the German Federal Ministry for Economic reflect on the effectiveness of the ‘hearts and minds’ approach 26 Cooperation and Development from March 2010 questions a in Afghanistan , considered in their final report the frustration common assumption within the hearts and minds concept: of many Afghans with their own government, which they “Using development aid to influence acceptance of foreign perceived as “massively corrupt, predatory and unjust” and as a troops is not effective.”23 major source of insecurity. This coincides with findings on the feasibility of peace talks with the Taliban that, besides retaliation against a perceived foreign military aggression and threat to Afghan and Islamic values, an important motivation for many 5. Beyond the aid-stabilisation postulate fighters consists of their “resistance to officials regarded as dishonest, corrupt, and unjust, who benefit from impunity”. A survey among Afghans in fourteen provinces conducted in 2009 by several non-governmental organisations operating Economic and social factors themselves do not constitute a in Afghanistan revealed that poverty is the greatest driver cause for fighting, although “poverty and unemployment help 27 of violence in Afghanistan, followed by corruption and a lot with recruitment” . It almost goes without saying that ineffectiveness of the Afghan government.24 None of these any counterinsurgency strategy, which is relying on the use problems alone can be made responsible for the protracted of aid to win over the population to support the international conflict, but they are all constantly fuelling violence. Hence, intervention and Afghan authorities, is pointless, when the provision of aid might in some cases contribute to people have more trust in the Taliban’s abilities to address reducing levels of violence, but can hardly serve as a panacea their most pressing problems. Neither military nor civilian to bring peace and stability to conflict areas. The authors of efforts – alone or as a hybrid – will bring peace and stability to the aforementioned survey commissioned by the German Afghanistan, as long as the international community and the Development Ministry are even more sceptical about the Afghan government are not getting the politics right. Without positive effects of aid projects on security, for example: “More addressing the root causes of poverty, combating corruption, aid does not reduce threats. To the contrary … the reverse seems and providing justice, any push for more security and stability to be true. Those who report having received aid also feel more will fail. threatened.”25 According to most independent humanitarian and development agencies, aid has to follow the needs of their target groups, not 6. Resolving conflict? The quest for peace any security policy goals. It goes without saying that it is easier At the Peace Jirga, which was convened from 2-4 June 2010 to operate in a secure environment, but there are many NGOs in Kabul, President Hamid Karsai launched the Afghanistan which are able to conduct aid programmes also in regions Peace and Reintegration Programme (APRP). Heavily funded without a monopoly of force by accountable wielders of power. by Western donor countries, the APRP has been designed to For example, Oxfam has continued to run programmes not persuade fighters of the Taliban and other insurgent groups to only before and after the long periods of fighting since 1978, give up their arms and return to their communities. However,

21 “Quick Impact, Quick Collapse“, p. 2, op. cit. there are serious doubts if the programme will succeed to 22 ibid. pacify Afghan society. At most it will peel “some fighters 23 Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ), “Assessing the Impact of Development Cooperation in North East Afghanistan 2005 – 2009”, Final Report, March 2010. The study has been carried out by 26 Report on Wilton Park Conference 1022: “‘Winning Hearts and Minds’ Christoph Zürcher (team leader), Jan Böhnke and Jan Koehler of the Research in Afghanistan: Assessing the Effectiveness of Development aid in COIN Centre 700, Free University of Berlin, http://www.bmz.de/en/service/ Operations”, p. 2. – The conference was organised in partnership with the infothek/evaluation/BMZEvaluierungsberichte/BMZ_Eval049e_web.pdf. Feinstein International Center, Tufts University with support from the 24 “The Cost of War”, published by Afghan Civil Society Forum (ACSF), Afghan Australian Agency for International Development (AusAid), the Asia Pacific Peace and Democracy Act (APDA), Association for the Defence of Women’s Civil-Military Centre of Excellence, the Royal Norwegian Ministry of Foreign Rights (ADWR), Cooperation Centre for Afghanistan (CCA), Education Affairs, the Swedish International Development Cooperation Agency Training Center for Poor Women and Girls of Afghanistan (ECW), Oxfam GB, (SIDA), and the British Foreign and Commonwealth Office (FCO). Report Organization for Human Welfare (OHW), Sanayee Development Organization http://usacac.army.mil/cac2/coin/repository/Assesing_Effectiveness_of_ (SDO) and The Liaison Office (TLO), November 2009, http://www.oxfam.de/ Development_Aid_in_COIN_%281_Apr_10%29.pdf. publikationen/cost-war-afghan-experiences-conflict-1978-2009. 27 Matt Waldman, “Dangerous Liaisons with the Afghan Taliban. The Feasibility 25 Federal Ministry for Economic Cooperation and Development (BMZ), and Risks of Negotiations”, United States Institute of Peace, Special Report “Assessing the Impact of Development Cooperation in North East Afghanistan 256, October 2010, p. 4, http://www.usip.org/publications/dangerous- 2005 – 2009”, p. 36, op. cit. liaisons-the-afghan-taliban.

226 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 226 08.02.2011 17:15:23 Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

away from the insurgency and thus gradually reduce the level A range of factors such as natural disasters, refugee flows, of violence, but as long as there is no inclusive peace and corruption, or abuse of power can aggravate those quarrels reconciliation process in place, reintegration efforts simply do and turn them into systematic violence. Decades of war have not make sense. Furthermore, victims of past atrocities have severely damaged the social fabric of the country, so traditional reservations that the APRP might result in impunity for their mechanisms for the resolution of disputes, such as community tormentors. The overwhelming majority of Afghans want or tribal councils of elders, have become dysfunctional. peace, but not at any cost. Perpetrators must be brought to However, peaceful means of conflict resolution and prevention justice, and victims have to be provided with full redress. In have been widely neglected by donor countries and the Afghan particular, any serious initiative for peace and reconciliation government so far. The Afghan National Development Strategy must also acknowledge the immense suffering of women (ANDS), launched at the international donor conference in during the Afghan war. In the run-up to the international Paris in June 2008, just cursorily mentions peace building, but Kabul conference in July 2010, Afghan women’s rights activists does not identify it as its own field of action. Given the fact demanded that “Women’s rights and achievements should not that existing initiatives in Afghanistan have often proved to be compromised in any peace negotiations or accords” and be effective at mediating local conflicts and helping to restore called for “rigorous monitoring and redress”28. Regarding the social cohesion, donors should provide much greater support APRP, a fair proportion of the funding provided through the for successful programmes such as the elected Community Peace and Reintegration Trust Fund should ensure that financial Development Councils (CDCs) under the National Solidarity incentives for communities to support reintegration are used to Programme (NSP). What’s more, in order to upgrade peaceful support women’s empowerment and development. conflict resolution within Afghan development politics, a national strategy for peace building should be established. The Besides bringing justice to the victims of past and ongoing upcoming renewal of the Afghanistan Compact would be a human rights violations, it is imperative to resolve the root good opportunity for donors and the Afghan government to causes of conflict. Violence in Afghanistan does not always make up for what they have missed for far too long.29 follow a genuine political agenda. Quite often it stems from local disputes over land and water or inter-community differences. 29 Matt Waldman, “Community Peacebuilding in Afghanistan – The Case 28 Statement by the Afghan Women‘s Movement from First Women‘s Council to for a National Strategy”, Oxfam International Research Report, February the Kabul Conference, 17-18 July 2010, http://www.peacewomen.org/portal_ 2008, http://www.oxfam.de/publikationen/community-peacebuilding- initiative_initiative.php?id=378. afghanistan-%E2%80%93-case-national-strategy.

Towards a comprehensive approach? The EU’s contribu���������­ tion����������������������������������������������� to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan Eva Gross*

Abstract: This article analyzes the EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan. It places EU efforts, particularly those aimed at reforming the Afghan National Police (ANP), in the context of the broader international engagement in Afghanistan and the pursuit of a comprehensive approach that aligns civilian and military efforts. It argues that establishing a working division of labor and coordination between the NATO training mission NTM-A and EUPOL Afghanistan presents a significant challenge. The institutional actors engaged in reforming Afghanistan’s security sector have not yet succeeded in building a comprehensive approach in Afghanistan’s reconstruction. Keywords: SSR, EUPOL Afghanistan, police reform, comprehensive approach SSR, EUPOL Afghanistan, Polizeireform, umfassender Ansatz

1. Introduction integral and an essential element of post-conflict reconstruction. In the context of the international engagement in Afghanistan, ecurity Sector Reform (SSR) – that is, strengthening and improving security, governance and the rule of law is a crucial reforming those institutions that are key to establishing element for the transition towards Afghan ownership of its and maintaining the rule of law under local ownership, S security institutions. It is also a primary condition for the accountability and democratic control – constitutes both an eventual reduction of military commitments on the part of the US and its allies. Finally, SSR efforts represent an important * Prof. Dr. Eva Gross is Senior Research Fellow at the Institute for European Studies, Vrije Universiteit Brussel. This article is double-blind peer-reviewed. component of the implementation of a comprehensive

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 227

SuF_04_10_Inhalt.indd 227 08.02.2011 17:15:23 THEMENSCHWERPUNKT | Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan

approach that seeks to align the contributions of various realizing a comprehensive approach when it comes to SSR in civilian and military actors in pursuit of reconstruction. Afghanistan.

The EU has been a key donor in Afghanistan since international reconstruction efforts began in 2001. It holds expertise in aspects of SSR on account of its crisis missions through the 2. The role of SSR in managing transitions and Common Security and Defense Policy (CSDP), its political attaining a comprehensive approach instruments as well as its financial contributions through the European Commission. The EU has contributed to the reform Over the course of the past two decades, state failure has of the Afghan police and to a lesser extent also the justice become a key concern for policy makers across the Atlantic. The sector since 2007, and has recently begun to focus on building attacks on 11 September 2001 and the war on terror reinforced the conceptual connection between weak states, transnational up administrative capacity at the central and subnational level terrorism and international security. Preventing state failure to improve governance. Despite these contributions, gaining has since moved to the top of the agenda for international visibility and maximizing the EU’s political and operational crisis management. It is also listed as one of the key threats impact has been a challenge. This has been due in part to facing Europe in the 2003 European Security Strategy (Council institutional incoherence but also to shortfalls in personnel of the European Union 2003), and the EU has since deployed and mission design as far as EUPOL Afghanistan, the EU police a number of civilian crisis missions in various post-conflict training mission, is concerned. An overwhelming US and settings. NATO political and operational lead that, in light of the current security situation in Afghanistan, prioritizes a military rather Some of the main challenges in state-building include than a civilian role for the police, has further threatened to restoring the use of force to government authorities as well as marginalize the EU’s contribution to SSR in Afghanistan. (re-)building and strengthening those institutions crucial for the establishment and maintenance of the rule of law. In this At the same time, the EU can make an important contribution context, SSR has become a key activity in improving governance to reforming the Afghan police sector in particular on account in post-conflict societies. Beyond the reform of individual of its knowledge base and experience in civilian police reform. security institutions such as the police, defense, intelligence In light of the EU’s recent institutional improvements and a and justice sectors, SSR also emphasizes strengthening stronger focus on aspects of SSR on the part of the international accountability and control mechanisms over a state’s security community, the EU brings value added to Afghan SSR. In order forces. According to the OECD, whose guidelines on SSR the EU to arrive at a working EU-NATO relationship in Afghanistan, has adopted, SSR aims to develop a security environment that is as well as efforts towards realizing a comprehensive approach based on development, rule of law, and good governance, and that aligns civilian and military efforts, however, EUPOL and one that highlights the importance of local ownership as well the broader EU contribution requires greater political and as accountability of security sectors (see OEDC Development operational recognition in the international field. Assistance Committee 2007). A concerted international effort is becoming increasingly In its emphasis on the alignment and coordination of efforts, important in light of plans for a gradual transition towards and the interconnectedness between civilian and military civilian and, more importantly, Afghan ownership in the instruments and institutions that are necessary to promote provision of security and the rule of law. At the same time, stability, governance and the rule of law, the concept of SSR weaknesses in governance, including high levels of corruption, resonates with that of the ‘comprehensive approach’. The show that accountability and democratic oversight of the concept, which was adopted by NATO at the 2008 summit in country’s security forces cannot be ensured. This illustrates not Budapest and which has since been sought by the EU as well just the severe challenges facing the international community as other international organizations, seeks to align military, in Afghanistan but also the need for strengthening governance political and developmental actors and instruments (see and accountability alongside the large-scale training of the NATO 2008). For NATO, an organization that does not have Afghan security forces, which is currently the main focus of civilian instruments at its disposal, attaining a comprehensive training efforts. approach relies on partnerships with other international This article elaborates on the points raised above, first institutions as well as non-governmental organization, and considering the role of SSR in post-conflict reconstruction more generally coordination with civilian actors; whereas the in general and in the contemporary political setting in EU, which can look to a complete civil-military ‘toolbox’, has Afghanistan in particular. It then evaluates in detail the EU’s been challenged by the need for internal coordination of its contribution to SSR in Afghanistan and considers the extent various instruments (see Gross 2008; Jakobsen 2008). When it comes to EU-NATO relations, civil-military cooperation is to which this contribution is coordinated with and integrated hampered by the absence of a formal agreement that would in broader reform efforts led by the US and NATO. The final permit institutionalized cooperation, and this negatively section of this article considers the importance of a political impacts efforts at implementing a comprehensive approach. in addition to an operational space for the EU to maximize its impact – and, conversely, for the US, NATO but also the Afghan SSR and post-conflict reconstruction more generally in government to maximize the utility of EU efforts. The article Afghanistan are made challenging by a variety of factors concludes that the international community is still far from that include conflicting organizational priorities and

228 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 228 08.02.2011 17:15:23 Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

implementation practices; inter-institutional competition and by October 2011 is 134,000 (see Afghanistan Conflict Monitor incoherence; an overwhelming military lead in reconstruction 2010). Decisions to enlarge the ANP over a relatively short efforts; an unstable and deteriorating conflict setting; but also period places a strain on training efforts both in terms of the the lack of a coherent political strategy. The 2009 US strategic quantity of policy to be trained and in terms of ensuring quality review has placed an emphasis on counterinsurgency (COIN) of training efforts undertaken. The high casualty rate of ANP and on initiating a transition process to civilian oversight and officers reinforces a vicious circle that makes vetting, recruiting Afghan ownership. In the COIN ‘clear-hold-build’ sequence, and maintaining qualified staff exceedingly difficult (see NATO improving governance for the provision of security functions 2010). and a working rule of law is central to the stabilization but also The emphasis on a counterinsurgency role of the police along the long-term pacification of the country (see ISAF 2009). As a with decisions to enlarge the overall size of the ANP also has result, aspects of SSR – namely the reform of the ANA and the implications for the priority afforded to the development of ANP – have moved to the center of reconstruction efforts. a civilian police component. A civilian role of the police – The 2010 Kabul Conference accordingly highlighted the goal of as well as civilian training efforts – has been pushed into the placing oversight of the Afghan National Security Forces (ANSF) background as a result. This reinforces pre-existing patterns of under Afghan control by 2014 (see NATO 2010), and emphasized the Afghan police operating as a quasi-military force and as a the alignment of broader international efforts with the political coercive element of the state rather than as a civilian police priorities set by the Afghan government in Kabul. Nevertheless, force tasked with protecting Afghan citizens. In a securitized the ongoing militarization of US and NATO engagement in setting such as Afghanistan, civilian police training efforts Afghanistan and a near-exclusive focus on a security function are all the more important in the pursuit of SSR as originally of the police has pushed the civilian aspects of SSR into the defined. background; while the well-documented weaknesses in Afghan governance as well as the often tenuous relationship between Despite these increasing efforts at training Afghan police, the US and the Afghan leadership (see Woodward 2010) reforming the ANP continues to lag behind that of the ANA. continue to put the attainment of accountability, transparency Still, police reform has become progressively more targeted and the broader rule of law into question. also on account of an increased commitment and strategic approach on the part of the Ministry of the Interior (MoI), the ministry responsible for police reform. In March 2010 Hanif Atmar, then-Minister of the Interior, signed the Afghan 3. Reform efforts to date: The state of play National Police Strategy that outlines specific policy objectives While the international community has placed an increasing for the ANP (see Islamic Republic of Afghanistan 2010). The emphasis on SSR, governance and the rule of law, a number strategy specifies the five different pillars into which the police of factors negatively affect reform efforts. These include a are organized, as well as the specific tasks for which they are history of fragmentation of international efforts at rebuilding responsible. This has helped target reform efforts, in particular Afghanistan’s security sector and different levels of attention specifying the tasks for EUPOL Afghanistan that is discussed in paid to its individual components. Whereas the reform of the the following section. Afghan National Army (ANA) and of the ANP has received Still, the large number of institutional actors engaging in increased attention, this has not necessarily been the case for police reform contributes to the fragmentation of efforts. The other parts of the security sector. Although increasing efforts US’ increasing focus on police reform along with significant have been undertaken towards reforming the justice sector resources expended in pursuit of it have translated into a and towards strengthening the link between the police and de facto US lead in this area. At present, the key provider in judiciary through prosecutor training and a focus on prison police reform is ISAF through the US’ Combined Security reform, these efforts have been overshadowed by a focus on Transition Command Afghanistan (CSTC-A) and through reforming the ANA and the ANP. the NATO Training Mission Afghanistan (NTM-A) that was When it comes to police reform, a low starting point at reform launched in 2009. EUPOL Afghanistan, the EU police mission efforts has been exacerbated by weaknesses in governance, launched in 2007, assumes a more specialized role. Finally, the including a culture of corruption in the police force that UN represents a main institutional actor engaged in police continues to make the establishment of a professional police reform besides NATO, the US and the EU. The UN Law and force difficult. Poverty and high rates of illiteracy but also low Order Trust Fund (LOTFA) pays for police-related costs that public esteem, internal ethnic tensions, a high rate of attrition, include salaries and institutional development as well as and conflicting loyalties continue to complicate the task of maintenance and operations of police facilities (UNDP 2008), police training (see International Crisis Group 2007). Police and thus underwrites reform efforts. The UN also has a political reform takes place in a security environment where the police coordinating role in police reform through its Joint Monitoring are increasingly called upon to play a counter-insurgency and Coordination Board (JCMB). The ongoing institutionalized role. The deteriorating security situation has also influenced fragmentation of reconstruction tasks in the security sector and decisions over the envisioned size of the ANSF. Whereas the size the unequal contributions made to individual reform efforts by of the ANP at the beginning of reform efforts was an estimated various donors in a deteriorating security situation have made 50,000, by the time of writing this number had progressively the task of coordination a tall order and skewed the emphasis increased to 109,000. Currently, the ANP overall target strength towards the ANA and ANP.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 229

SuF_04_10_Inhalt.indd 229 08.02.2011 17:15:24 THEMENSCHWERPUNKT | Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan

4. The EU in Afghanistan: An overview Foreign Affairs and Security Policy Catherine Ashton. The Political and Security Committee (PSC) provides political Within the broader international presence outlined in the control and strategic directions, whereas the Civilian Planning previous section, the EU contributes to reconstruction and and Conduct Capability (CPCC) Brussels oversees the mission aspects of SSR through a variety of measures in addition to its at the operational level. police mission, EUPOL Afghanistan. Since the beginning of EUPOL’s authorized strength is 400, and EUPOL staff is deployed international engagement in 2001 the EU has been involved in Kabul, the individual regional commands and the provinces. in Afghanistan in political and economic terms, and it has been The mission is currently headed by Brigadier General Jukka a key donor in Afghanistan’s reconstruction. Between 2002 Savolainen of Finland. EUPOL is a non-executive mission that and 2009 the EU has committed EUR 1.65 billion (European focuses on mentoring, advising and training at the strategic Commission 2009) in key areas such as rural development, level in the Ministry of the Interior (MoI) as well as police governance, and health. For its current funding period, the EU commanders and upper ranking officials. EUPOL initially built has identified governance and the rule of law as a priority sector on previous efforts by the German Police Project Office (GPPO), and has committed EUR 200 million in the 2010-13 period to which had focused on long-term training, but expanded on justice and the rule of law. these efforts by focusing also on strategy development through As part of this commitment the EU supports LOTFA as well as work with the MoI. Besides subsuming individual national UN trust funds that support justice programs. Most recently, efforts under the EU umbrella, EUPOL’s added value also lies and in order to address the lack of administrative capacity in in its expertise in civilian policing and the broader rule of law the Afghan civil service, the EU has begun to focus on capacity – an expertise that neither NTM-A nor CSTC-A possess. building and on supporting civil service training. The EU is However, shortfalls in staffing and frequent changes of the politically represented in the field through the office of the EU Head of Mission meant that EUPOL got off to a difficult start. In Special Representative (EUSR), a position that is currently held light of these realities, mission design had to be re-adjusted and by Ambassador Vygaudas Usackas, a former Lithuanian foreign EUPOL has subsequently fine-tuned its aims and objectives. This minister (European Voice 2010). was helped by guidance from the Afghan MoI, which indicated Since the ratification of the Lisbon Treaty the EUSR a set of priorities for EUPOL Afghanistan. These included the simultaneously functions as Head of the Commission implementation of an anti-corruption strategy but also an Delegation, thereby streamlining the EU’s financial and emphasis on intelligence-led policing. While EUPOL already political competences. The physical merger of the two performed some of these tasks, these specifications nevertheless offices has facilitated intra-EU cooperation and alignment facilitated the targeting of EUPOL activities as well as their of institutional practices in the field, including in the area of implementation (see Peral 2009). EUPOL has since focused on police and the broader rule of law (derived from interview with six overall objectives, and the mission mandate is now more EU official, July 2010). The EUSR provides political guidance, flexible to allow EUPOL to work on the district level. Through coordination and information to the member states, and liaises the Kabul City Project EUPOL is currently working to improve with local government. These activities lend additional political policing standards in the capital, and aims to introduce similar weight but also reinforce the EU’s financial and operational projects in other key cities. The mission also provides training contributions to Afghan SSR. These activities, together with in criminal investigation techniques, and has taken the lead in a staffing increase following the implementation of the EU developing the training curricula for the civilian police and the External Action Service (EEAS), stand to improve intra-European anti-crime police (European Union 2010). The establishment of coordination and as a consequence also the EU’s overall impact the Anti-Corruption Prosecutor’s Office also goes some way in in Afghanistan’s reconstruction. addressing the link between the police and the justice sectors. By mid-2010 mission strength was 278 internationals, with 185 deployed at EUPOL Headquarters in Kabul, 89 in the regions, 5. EUPOL Afghanistan: The EU’s contribution to and 4 providing support within the Mission Support Element police reform in Kabul (EUPOL 2010). Shortfalls in personnel thus continue to affect the mission, even if the objectives and aims of EUPOL EUPOL Afghanistan, the civilian police mission launched in have been readjusted to better reflect EUPOL’s capabilities. The June 2007, constitutes the main element of EU contribution fact that individual EU member states continue to conduct of SSR. The mission’s current mandate runs through 31 May separate bi-lateral police programs further diminishes EUPOL’s 2013. EUPOL Afghanistan’s main tasks are to ‘significantly visibility. The GPPO not only continues to operate but also has contribute to the establishment under Afghan ownership of increased in size since 2007; and the countries that make up suitable and effective civilian policing arrangements, which the European Gendarmerie Force (EGF) have committed this will ensure appropriate interaction with the wider criminal particular resource to NTM-A rather than the EU. Given the justice system under Afghan ownership. The mission will structural design of CSDP missions in general, the EUSR is not support the reform process towards a trusted and efficient part of EUPOL’s formal chain of command. The political and police service, which works in accordance with international the financial arm of the EU have now been merged, but EUPOL standards, within the framework of the rule of law and respects neither has its own financial resources nor a formal channel for human rights’ (Council of the European Union 2007). Overall its political representation in the field and in Brussels. While the authority over the mission rests with High Representative for EUSR is to deliver ‘local guidance’ and can highlight EUPOL’s

230 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 230 08.02.2011 17:15:24 Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

contribution in various political settings, this constitutes an A working division of labor, and coordination between the informal rather than a formal role. This structural disconnect two efforts, is a precondition for a comprehensive approach, affects the EU’s functions in various coordination boards, for understood as the alignment of the activities by individual instance. While the EUSR participates in the JCMB, EUPOL is institutional actors. Although such a division of labor presented at the IPCB. Both mechanisms deal with the rule of has evolved, more needs to be done to maximize EUPOL’s law, however, and the unequal representation has implications impact and its alignment with NATO. Besides an operational for EUPOL as well as the broader EU presence. challenge this is also a matter of political alignment. In light of civilian training needs of the ANP, EUPOL’s expertise in Constraints inherent in the EU-NATO relationship remain long-term civilian policing ought to be included in political a considerable challenge for police reform in Afghanistan. and operational considerations in the pursuit of police reform. Initially, restrictions in the EU-NATO relationship delayed the Importantly, this process should entail consultations of the deployment of EUPOL staff beyond Kabul: in the absence of a EUSR but also EUPOL in the decision over the broader political formal EU-NATO agreement, individual bilateral agreements direction in reconstruction, including the transition process between EUPOL and lead nations of Provincial Reconstruction towards greater civilian leadership, where the EU has a sizeable Teams (PRTs) were required. This not only slowed down EUPOL’s role to play. Maximizing EUPOL’s impact is not only a question deployment, but precluded it altogether in the case of the US of aligning internal EU efforts in pursuit of a comprehensive and Turkey. The fact that NATO has assumed a key role in police approach, but also one of external recognition by the Afghan training through NTM-A also requires the two organizations to government as well as NATO and the US, and of inclusion of the coordinate their activities on the ground. EU in setting political and operational priorities. This would also go some way towards the realization of a comprehensive A de facto division of labor between the missions exists. approach that emphasizes the alignment of civilian and Whereas NATO supports reform at the district level and below military efforts undertaken by NATO and the EU, respectively. to increase operational capability, EUPOL maintains a focus on civilian policing and police training and standards at the Provided that the EU and NATO along with the US can strategic level. Establishing coordination has been helped by coordinate their training activities as well as their political good personal contact in the field between respective heads of priorities, a comprehensive approach understood as the missions and the acceptance that EUPOL can provide added alignment of efforts is attainable. Neither the US nor NATO have the civilian expertise needed for aspects of police reform. value in key areas. But, the generally good contacts at the senior At the same time, EUPOL cannot hope to field a large training level in both organizations in Brussels as well as Kabul are not mission but will continue to engage in specialized training. necessarily replicated at the working level. Fine-tuning the Mutual recognition of respective added values regardless of size process of EUPOL-NTM-A coordination, therefore, remains must therefore count as a precondition for comprehensiveness work in progress. and improved alignment.

6. Aligning efforts: Towards a comprehensive 7. Conclusion: The way ahead approach? This article has analyzed the contributions of the EU to Afghan The EU’s engagement in Afghanistan covers a range of SSR, with a particular emphasis on police reform. It has argued contributions towards aspects of SSR. The EU’s presence that raising unrealistic expectations as to the EU’s ability to in Afghanistan has also become more targeted since the contribute to police reform has affected EUPOL in particular ratification of the Lisbon Treaty and the extension and but also the credibility and visibility for broader EU efforts amendment of EUPOL’s mandate. In the area of police reform in Afghan SSR. At the same time, EUPOL has improved its EUPOL has also profited from specific requests for contributing programs and operations – and in light of the need for support its expertise from the Afghan government. There is a notable of civilian policing the mission’s specific expertise represents difference between the focus on basic non-police specific skills value added on its own terms. Besides EUPOL, the EU also on the part of CSTC-A and now NTM-A, and that of policing has a significant role to play in economic development and tasks, mentoring and advising that is emphasized by the EU. governance and in strengthening other parts of the security The focus on basic training is unsurprising given the current sector including justice reform. This makes the EU an important security environment. However, it means that NATO and the player in Afghanistan. US on the one hand and the EU on the other work towards Given the Afghan security environment, the weakness in two different models of policing: the former focus exclusively governance but also waning public support for international on short-term basic training provided by military instructors; engagement that lends considerable political urgency to whereas the latter, on a much smaller scale, seeks to provide a speedy transition, the challenge for the EU is three-fold. assistance in civilian policing and in reforming the rule of First, it has to increase its political weight, and highlight its law with a focus on longer-term policing needs. Given its specific contributions to police reform. Second, it should, size, EUPOL is unlikely to make a strategic impact, but it can together with NATO, work on a better division of labor and continue to focus and take the lead on specific areas in police on improved recognition of its capabilities on the strategic as reform where it has expertise. well as the operational level. Finally, the EU and NATO should

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 231

SuF_04_10_Inhalt.indd 231 08.02.2011 17:15:24 THEMENSCHWERPUNKT | Gross, The EU’s contribution to Security Sector Reform (SSR) in Afghanistan

continue efforts to align their efforts with those of the Afghan European Voice (2010). EU Names New Afghanistan Special government, and their political demands towards it. Envoy. Brussels, 22 February.

Although there are some positive signs, the current political Gross, E. (2008). EU and the Comprehensive Approach. DIIS and security situation in Afghanistan is not encouraging. Report 2008:13. Copenhagen, Danish Institute for Internati­ Decisions to enlarge to overall size of the ANSF necessitate the onal Studies. intensification of training efforts. The stakes are made higher by International Crisis Group (2007). Reforming Afghanistan’s decisions to bring a transition process under way in the midst of Police. Asia Report no. 138. Brussels/Kabul, August. a growing insurgency and political uncertainties inherent in the ISAF (2009). ISAF Commander’s Initial Assessment. Kabul, ISAF ongoing process of reconciliation and the search for a political Headquarters, 30 August. solution to the conflict. Given this particular context, the task of SSR as well as the pursuit of a comprehensive approach have Islamic Republic of Afghanistan (2010). Afghan National Police been made all the more urgent. Strategy. Ministry of Interior Affairs, Deputy Minister for Strate­ gy and Policy, Department of Strategy. Kabul, March. Jakobsen, P. V. (2008). NATO’s Comprehensive Approach to References Crisis Response Operations: A Work in Slow Progress. DIIS Re­ port 2008:15. Copenhagen, Danish Institute for International Afghanistan Conflict Monitor (2010). Security Forces. August Studies. 2010. Accessible via: http://www.afghanconflictmonitor.org/ NATO (2008). Bucharest Summit Declaration. Press Release securityforces.html. (2008) 049, 3 April. Council of the European Union (2003). A Secure Europe in a NATO (2010). Facts & Figures: Afghan National Police. Brussels, Better World: European Security Strategy. Brussels, 12 Decem­ April. ber. NATO (2010). NATO supports roadmap for transition to Afghan Council of the European Union (2007). Council Joint Action security lead. Brussels, 20 July. 2007/369/CFSP of 30 May 2007 on establishment of the Euro­ OEDC Development Assistance Committee (2007). Handbook pean Union Police Mission in Afghanistan (EUPOL AFGHA­ of SSR: Supporting Security and Justice. Paris, OECD. NISTAN). OJ L 139/33. Brussels, 30 May. Peral, L. (2009). The EU Police Mission in Afghanistan (EUPOL European Commission (2009). Afghanistan: State of Play. Brus­ Afghanistan). In Grevi, G. et al. (eds.), European Security and sels, July. Defence Policy: The First Ten Years (1999-2009). Paris, EU Ins­ titute for Security Studies pp. 325-337. European Union (2010). EU Police Mission in Afghanistan (EU­ POL Afghanistan) Factsheet. Brussels, July. Woodward, B. (2010). Obama’s Wars. Simon & Schuster.

Die Bundeswehr als Armee im Einsatz Forum Innere Führung 33 Entwicklungen im nationalen und internationalen Recht Dieter Weingärtner (Hrsg.) Die Bundeswehr als Herausgegeben von Dieter Weingärtner Armee im Einsatz 2010, 229 S., brosch., 49,– €, ISBN 978-3-8329-6129-9 Entwicklungen im nationalen und internationalen Recht (Forum Innere Führung, Bd. 33) Die Bundeswehr ist mittlerweile seit fast zwanzig Jahren in verschiedenen internatio- nalen Friedens- und Krisenreaktionseinsätzen engagiert. Es zeigt sich, dass die Einsatz- szenarien zu immer neuen rechtlichen Fragestellungen führen und damit eine ständige Herausforderung an die Entwicklung des nationalen wie des internationalen Rechts darstellen.

Nomos

Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

232 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 232 08.02.2011 17:15:24 Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan Mark Sedra*

Abstract: Security sector reform (SSR) is often described as the lynchpin of the Afghan state building project and the exit strategy of the NATO military mission. Yet despite the investment of billions of dollars into this comprehensive process that aims to transform the security and justice architecture of the country, its achievements have been limited. This can be attributed generally to the unsuitability of the SSR model to succeed in conflict-affected settings and more specifically to the failure of donors to adequately adapt SSR principles and best practices to the complexities of the Afghan context. In many ways, the Afghan case demonstrates the urgent need for reform of the SSR model itself, which has shown an inability in Afghanistan and beyond to translate its ambitious reform principles into tangible change on the ground. Keywords: security sector reform; Afghanistan; state building; security Sicherheitssektorreform, Afghanistan, Staatsaufbau, Sicherheit

1. Introduction The conceptual section will discuss the efficacy and suitability of the orthodox SSR model in the Afghan context. The contextual he target dates may shift but the international section will be divided into three parts, each outlining particular community’s exit strategy in Afghanistan has remained context-specific challenges to SSR in Afghanistan: socio-cultural Tconstant, consisting of the development of an effective and historical, political, and external. Taken together the two and self-sufficient Afghan security sector, a process known as sections paint a picture of an environment highly inhospitable security sector reform (SSR). As 2010 comes to a close, marking for conventional SSR. Attempts to contort and adjust the model nine years of internationally supported state building in to fit the Afghan context have paradoxically compounded Afghanistan, the currently accepted end state for the process, the problems it has faced. The more the donor community when NATO military forces can hand over security responsibility has struggled to make the process work in the quicksand of to their Afghan counterparts and withdraw, is 2014. That Afghanistan, the further it has faltered. The Afghan case thus date was only set at a NATO Summit in Lisbon in November demonstrates as well as any other that new approaches, better 2010 after the previous end date of 2011 was acknowledged able to adapt some of the core principles of SSR into context- to be unachievable. In fact, the end date for the process has relevant programming, are needed in order to advance SSR in been a moving target since the inception of the state-building conflict-affected states. project, shortly after the Taliban’s ouster in the fall of 2001. It illustrates as well as anything else the failures of the project and the unreasonable expectations that international donors have 2. A Snapshot of Afghanistan’s SSR Process in attached to it. 2010

With the Afghan government and the international donor Although SSR is often treated solely as a process to train and community hinging the success of state building on the equip the security forces, it is much more than that. In fact, one outcome of SSR, it is important to understand why the of the principal innovations of the SSR concept as compared to process has thus far failed to achieve its objectives and meet previous forms of donor security assistance is its holistic focus, its timelines. Moreover, is success – defined at minimum by recognizing the interconnections between the security, justice the ability of the Afghan security sector to assert a monopoly and governance spheres as well as the critical roles played by over the use of force and provide equal access to justice in an a wide range of societal actors in those areas, from traditional accountable and rights-respecting fashion – even achievable? security institutions like the military and police, to civil society Looking beyond Afghanistan, is the orthodox model of SSR, groups and non-state security and justice structures. The replete with its ambitious liberal agenda and assumptions, even rationale behind the SSR concept is that the different arms of applicable in non-Western conflict-affected states? To answer the security and justice systems are symbiotically connected these questions this paper will analyze the various challenges and mutually interdependent. Military and police forces will and dilemmas that have faced the Afghan SSR process, dividing have difficulty establishing order without a legal and judicial framework to lean on, just as security and justice institutions them into two broad categories: conceptual and contextual. will be acutely vulnerable to corruption and mismanagement if not overseen by efficient and effective governance structures.

* Mark Sedra is a Senior Fellow at the Center for International Governance Although the intuitive logic of SSR is widely accepted by Innovation (CIGI) and teaches in the Department of Political Science at the University of Waterloo, both based in Waterloo, Canada. policy-makers and practitioners alike in Afghanistan, the

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 233

SuF_04_10_Inhalt.indd 233 08.02.2011 17:15:25 THEMENSCHWERPUNKT | Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan

levels of coordination, strategic coherence and contextual numbers without Coalition leadership and support. Although knowledge needed for implementation has been in short the corruption prevalent in the ANA pales in comparison to supply. Accordingly, the SSR process in 2010, as it has in that of the ANP, it does exist, with ANA personnel having every year since its launch, has largely been advanced in been linked to the drug trade and the illegal sale of weapons. compartmentalized silos. This is partially a legacy of the donor Perhaps the most significant problem affecting the ANA and support scheme initially established to underwrite the process. its viability is that of personnel retention. High attrition rates, The lead nation support scheme divided the SSR process into reaching 25% per year, remain a significant problem despite five pillars and appointed a G8 state to oversee each: military the implementation of a number of measures to address the reform (U.S.-lead), police reform (German-lead), justice reform issue, such as salary increases and the restructuring of leaves. (Italian-lead), counter-narcotics (UK-lead) and DDR (Japanese- Just as concerning for ANA officials and the NATO Training lead). Designed to ensure sustained donor support across the Mission – Afghanistan (NTM-A) has been the low number of SSR process, the scheme effectively territorialized it, fostering ANA soldiers that have opted to re-enlist in the force after the turf wars between donors. While the scheme would give way expiry of their initial three-year service contracts. The ANA by 2006 to overarching U.S. leadership, the result has not vastly cannot sustain itself unless it deals with these retention issues, improved strategic coherence. which reflect the poor esprit de corps and morale within the A stated requirement of SSR, due to the multi-disciplinary force. nature of the concept, is a joined-up or whole-of-government The police could be considered the basket case of the Afghan approach by donors. Because of the wide range of donor security sector. The majority of the force is involved in some government departments and agencies that must be engaged form of corruption, whether petty in the form of illegal tolls and to effectively implement a holistic SSR process, there is a taxation on road, or grand, in the form of active engagement need for a comprehensive approach. The level of integration in the drug trade. Some of the statistics surrounding the ANP and coherence in U.S. government SSR programming in are startling: as of mid 2010, 75% of the force had not received Afghanistan has not met the standard demanded by the SSR any formal training; 90% were illiterate; up to 47% leave the model. By 2010, the U.S. military had assumed broad control force each year; and up to 41% per cent are using illegal drugs. of the police and military reform processes, with support from The dire state of the police can be attributed to two factors: the the U.S. State Department’s Bureau of International Narcotics slow start of the reform process, which really did not ramp up and Law Enforcement Affairs, but judicial and corrections in earnest until 2003, and the decision to work with existing reform is largely being advanced by the State Department, police personnel, largely former militia fighters who re-hatted USAID and the Department of Justice, with little coordination after the fall of the Taliban, rather than build a new force from or communication between the two reform areas. Moreover, the ground up as in the case of the ANA. Compounding the other U.S. government agencies, like the Drug Enforcement problems confronting police development, the ANP has been Administration (DEA) and Central Intelligence Agency (CIA) one of the principal targets of Taliban insurgents, with police have stand-alone programs to support counter-narcotics suffering more casualties than NATO and ANA forces combined, and intelligence capacity building respectively, again largely a factor that has contributed to the poor morale and high independent of wider U.S.-led SSR efforts. attrition rate. The Taliban has also heavily infiltrated the ANP The sheer size of the U.S. security assistance program, and the and other militant groups, illustrated by a number of incidents multiplicity of agencies involved in it, has militated against where police officers have been engaged anti-government coordination and formation of a truly comprehensive approach. militant activity. It is telling that some U.S. agencies have better relations with While programming in judicial reform and corrections will other donor states than sister agencies and departments under never be as cost-intensive as the development of the security the U.S. government umbrella. As a result, opportunities have forces, the level of investment in the area has nonetheless been been missed to leverage national investments in different areas disproportionately low. Investment in justice and corrections of SSR. reform has represented a fraction of all donor contributions A breakdown of the various components of the SSR process to the security sector, typically less than 5%, making them demonstrates the uphill battle that it has faced. The Afghan the ‘poor cousin’ of the SSR family. Quite apart from the National Army (ANA) has traditionally been viewed as the issue of money, judicial reform programming has been beset ‘bright light’ of the process, an area where genuine progress by problems of poor coordination and strategic deficits. has been made. The reputation of the ANA is certainly sterling, Coordination among key justice sector donors has improved compared to the Afghan National Police (ANP) and even the National Directorate of Security – the country’s intelligence  Anthony Cordesman, Afghan National Security Forces: What it Will Take to Implement the ISAF Strategy (Washington, DC: CSIS), November 2010, p. 103. agency – but its field performance has been questioned by some  Mark Hosenball, Ron Moreau and Mark Miller, “The Gang That Couldn’t NATO trainers and military officials. The 2010 NATO operation Shoot Straight”, Newsweek, 19 March 2010.  Ibid. in Marjah of Helmand province (Operation Moshtarak)  Cordesman, p. 45. demonstrated clearly that the ANA cannot operate in significant  “Afghan Police Training Hampered by Illiteracy”, Betrayal, Fox News.com, 30 November 2010.  In November 2010 an Afghan police officer killed six American soldiers during  For a detailed description of the evolution of the Afghan SSR process see: a training mission, the worst attack committed by an Afghan service member Cyrus Hodes and Mark Sedra, The Search for Security in Post-Taliban Afghanistan, since the war began. It is believed that the assailant, a member of the Afghan International Institute for Strategic Studies (IISS) Adelphi Paper (London: Border Police, was linked to the Taliban (Alissa J. Rubin, “Afghan Killer of Six Routledge, 2007). Americans Was Trusted Police Officer”,New York Times, 30 November 2010).

234 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 234 08.02.2011 17:15:25 Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

since a major donor conference on the rule of law was held in donor view in Afghanistan, and many other SSR settings, Rome in 2007, but divisions, particularly between the largest that prisons are secondary to the priority of standing up donors, the U.S. and Italy, remain. One of the principal and the police and military. This view misses the point that bad most destructive manifestations of these divisions has been prisons become breeding grounds for criminality, militant the promotion of contradictory legal systems, with the Italians recruitment and general resentment, not to mention, that they advancing French civil code principles, consistent with its can be breached easily, providing immediate recruits to anti- legal tradition, and the U.S. basing its programming on its government forces as witnessed with the Sarposa prison break own common law system. This has created tangible confusion in Kandahar province in 2008 where over 1,000 prisoners, among the Afghan judicial institutions. including 400 Taliban militants, were set free when militants blew open the prison gates. Many security sector practitioners Just as damaging as these contradictions in the content of in Afghanistan describe justice and corrections reform as a assistance provided to the Afghan judicial system are the luxury that cannot be afforded in an emergency period. A recent omissions and gaps, most prominently the informal legal Chatham House report acutely demonstrated the danger of this system. Perhaps the greatest indictment of Afghanistan’s mindset, showing that sentiments of injustice at the local level formal legal system is the fact that more than 80% of disputes have been a major driver of insurgent recruitment.12 in the country are resolved through the informal system, primarily through local jirgas (assemblies) and shuras (village If the rule of law is the poor cousin of the SSR family in councils) as well as ad hoc mediation by local notables and Afghanistan, governance is the reclusive uncle. Little attention elders. The state legal system has long been viewed by much has been directed at building the capacity of the Afghan of the Afghan population as corrupt, expensive, ineffective state to manage its growing security and justice apparatus, and generally out of touch with local realities, sentiments whether it is building the capacity of the executive branch that reform programming has done little to dispel. Despite to develop coherent security policy, the Ministries that apply the predominance of informal judicial structures and their those policies efficiently and effectively, or parliamentary relative effectiveness vis-à-vis the formal legal system, few commissions that provide oversight of policy implementation. donor-supported initiatives have been launched to engage Critical institutions like the Ministry of Interior remain riddled and nurture it. The primary rationale behind this reticence with corruption, with many positions of influence available has been the widely held notion that informal structures in for sale to the highest bidder. Governance structures tend Afghanistan uniformly violate international human rights to be heavily factionalized, ethnicized and politicized, with standards. Not only has recent research shown that many of bodies like the Office of the National Security Council acting these structures are compatible with international human more like a part of the Karzai political machine than a neutral rights norms, but they have also demonstrated a capability bureaucratic body. Given that the SSR process is defined by its and, indeed willingness to evolve and change in relation to prioritization of good governance, anchored to the belief that those norms. Despite some incipient programs to explore the a poorly governed security and justice architecture can foster interface between the formal and informal systems, this area instability and insecurity, Afghan SSR seems like a misnomer. remains under-explored to the detriment of efforts to expand The Afghan case resembles more a Cold War train and equip access to justice in Afghanistan.10 program – replete with its prioritization of militarized security force training and equipped with little focus on acclimating In November 2010 inmates in the main prison facility of the northern province of Balkh launched a series of hunger the force to its role within a democratic polity – than an SSR strikes in protest of inhumane conditions, largely caused by process. A number of specific challenges and conditions have overcrowding.11 This incident could have happened anywhere driven the process in this direction, raising the question of in Afghanistan, with the bulk of the country’s prison facilities whether SSR is even feasible in challenging conflict-affected still well below international standards. While some progress contexts like Afghanistan. has been made to reform and rehabilitate large prisons in Kabul and some provincial centers, most of the country’s prison facilities feature deplorable conditions that are well 3. Challenges to SSR in Afghanistan known to the international community. Many donor states are encumbered from providing assistance to prisons due to 3.1 Conceptual Challenges restrictive domestic laws designed to prevent aid from being The SSR model requires and even assumes the existence of used by partner governments to repress innocent civilians and certain preconditions for it to be effective. Very few of those dissidents. This has been one contributing factor to a general preconditions were present in the immediate aftermath of

 United Nations Development Programme (UNDP), Afghanistan National the Taliban’s fall and are still absent today, more than nine Human Development Report 2007 – Bridging Modernity and Tradition: The Rule of years later. Accordingly, the SSR model as it is constructed in Law and the Search for Justice (Kabul: UNDP, 2007).  Centre for International Governance Innovation (CIGI), Security Sector Reform documents like the OECD-DAC Handbook on Security System Monitor: Afghanistan, No. 4, September 2010. Reform and the UN Secretary General’s Report on The Role of 10 See, for example, the United States Institute for Peace (USIP) project on “Relations Between State and Non-State Justice Systems in Afghanistan” at: the United Nations in Supporting Security Sector Reform, is out of http://www.usip.org/programs/projects/relations-between-state-and-non- place in the Afghan context and will be hard-pressed to achieve state-justice-systems-afghanistan. 11 Abdul Latif Sahak. “Hunger Stroke Over Afghan Jail Conditions” Institute fir War and Peace Reporting Afghanistan Recovery Report, Issue 383, 2 December 12 Stephen Carter and Kate Clark. No Shortcut to Stability: Justice, Politics and 2010. Insurgency in Afghanistan, Chatham House, December 2010.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 235

SuF_04_10_Inhalt.indd 235 08.02.2011 17:15:25 THEMENSCHWERPUNKT | Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan

meaningful change until conditions evolve in favor of the Second, successful SSR programs, such as that seen in post- process.13 The ultimate result of implementing a program in Apartheid South Africa, or some of the post-Communist an environment where enabling conditions are absent is that transition states of Central and Eastern Europe, featured a high the process can mutate and potentially do harm. That is indeed level of domestic elite consensus on the structure, content and what has happened in Afghanistan, with the process evolving direction of the reform process. Those SSR programs were clearly from a more orthodox SSR approach to a train-and-equip owned and led by domestic stakeholders. The same cannot be strategy, “a slide toward expediency” in the reform process that said of the Afghan process, where reforms are largely externally can be seen in a number of comparable SSR cases like Iraq.14 driven and, in some cases, designed as much to satisfy external security interests – such as the U.S. war on terrorism – as domestic It is important to identify some of these absent preconditions ones. Different ethnic and factional groups in Afghanistan have and chart how they have impacted the SSR process and its different conceptions of the role of the security forces and the development. First, the model demands a base level of security state itself, with Pashtuns – the largest ethnic group – viewing and stability absent in Afghanistan. SSR is a long-term process the security apparatus as a guardian of Pashtun dominance over of institutional reform intended to balance the imperatives of the country, and ethnic minorities like the Tajiks, seeing it as a operational effectiveness and good governance. It is not a tool bulwark against such domination. Compounding this dilemma to address immediate sources of insecurity or instability, like the has been the ethnicization of key security institutions like the Taliban-led insurgency. When it is framed in such a manner, as ANA, whose officer corps and senior leadership positions have we have seen in Afghanistan – effectively weaponizing SSR – the been dominated by ethnic Tajiks, leading other ethnic groups fundamental principles of the process tend to be undermined. like the Hazara, who are highly underrepresented in the force, The overwhelming focus on training and equipping the to feel disenfranchised and skeptical of the entire SSR project. security forces has eclipsed any consideration for governance. This combination of externally driven reform approaches and Even within the train-and-equip process itself this imbalance the co-option of large elements of the process by particular favoring the hard security elements of the process – operational ethnic groups have undermined any sense of broad national effectiveness – over soft security considerations – human rights ownership. and community outreach – will have deleterious long-term consequences for the security forces. The lion share of the It is better for donors not to engage in SSR programs if they training for the ANP is dedicated to paramilitary tactics, leaving are not clearly owned and directed by a majority of the key little time for instruction on community engagement, human stakeholders in the host country. The various blueprints of rights, non-violent techniques, and the intricacies of the SSR may not be clear on this point, but it is difficult, if not Afghan legal system. To get Afghans into the fight as quickly impossible, to wholly manufacture ownership. The propensity as possible, the training period for police recruits has been of donors to rely on like-minded Western-oriented actors to gradually reduced, reaching a low of six weeks in 2010, down meet an imaginary ownership quota, a practice common in from nine weeks in previous years and significantly lower than Afghanistan, will not deliver the type of legitimate domestic the twelve weeks provided to police in Iraq. Reducing the length leadership that is needed. Further complicating this picture, of police training as the going gets tough may seem counter- a certain level of capacity is required in the host government intuitive, but quantity over quality has been a guiding logic of for it to adequately assert ownership over a process as complex security force development in Afghanistan. The SSR process as a as SSR. The dearth of human capacity – educated and whole has also become progressively more militarized, with the experienced government officials or change agents capable of police being viewed more as “little soldiers” than community driving complex reform processes – was limited in Afghanistan guardians. This may deliver some short-term gains against the following the collapse of the Taliban regime. Taliban insurgency, but over the medium and long term such This leads us to our third precondition absent in the Afghan case, a strategy risks creating bad police, prone to excessive violence a basic level of human and institutional capacity. The character, and abuse of the population, something that will gradually scope and tempo of institutional change demanded by SSR undermine the legitimacy of the force. As a top U.S. Marine programs is tantamount to societal engineering, and would Commander, Lawrence D. Nicolson, astutely remarked in an be difficult for wealthy Western states to implement, let alone interview with the Washington Post in March 2010: “I’d rather developing post-conflict countries. The model presupposes have no police than bad police, because bad police destroy local a basic level of institutional and human capacity in the host faith and confidence in their government and push [the locals] government and civil society that is characteristically absent. to the Taliban…No matter how hard the Marines and Afghan Afghanistan’s main security and justice institutions lacked Army work to earn the public trust, bad police can unhinge pencils and desks, let alone computers and filing systems after those efforts in a heartbeat.”15 the Taliban’s ouster, and were desperately short on educated and experienced personnel, most of whom were either killed 13 Organization for Economic Cooperation and Development/Development Assistance Committee (OECD/DAC), The OECD DAC Handbook on Security during the 23-year civil war or fled the country. By contrast, System Reform (SSR): Supporting Security and Justice (Paris: OECD, 2007); UN South Africa and the states of the Former Soviet Union, who Secretary-General, Securing Peace and Development: the Role of the United Nations in Supporting Security Sector Reform, A/62/659-S/2008/39 (New York: United were able to advance comparatively successful SSR transitions, Nations), 2008. featured intact and in some cases very sophisticated institutions 14 Mark Sedra, “Security Sector Reform in Afghanistan: The Slide Toward Expediency”, International Peacekeeping, 13:1, pp. 94-110, 2006. with entrenched bureaucratic traditions. In Afghanistan a 15 Greg Jaffe, “Program aims to rebuild Afghan police force, repair its image”, foundation of human and institutional development must Washington Post, 12 March 2010. http://www.washingtonpost.com/wp-dyn/ content/article/2010/03/11/AR2010031103148.html. be built before the main elements of the SSR process can even

236 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 236 08.02.2011 17:15:25 Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

be considered. The bottom line is that there was very little to Apart from the deteriorating security situation, the SSR reform in the Afghan security sector following the collapse of process has experienced some difficulty effectively engaging the Taliban regime. Afghanistan’s political and socio-cultural milieu. The process and its donor underwriters have shown a tendency, not When such a drastic gap in capacity exists, local ownership and inconsistent with the wider global experience with SSR, to work leadership is characteristically scarce and donors show a greater around local realities rather than with or through them. The propensity to impose structures and solutions rather than take result has been a generic and highly technical process largely the time to build sustainable bodies and norms from the ground ill suited to achieving meaningful change. up. The end result, as we have seen in Afghanistan, are security sector institutions that enjoy little public legitimacy and are unsustainable in economic, political and cultural terms. 3.2.1 Socio-Cultural & Historical

Finally, some level of coordination and coherence in the Successful SSR, like any development or broader state-building interests, objectives and strategies of SSR donors is crucial for project, depends on good assessments and knowledge of the the success of the project. The multiplicity of actors engaged recipient country and its needs. In Afghanistan, the pressure to in the Afghan security space is only matched by the number of achieve rapid change immediately after the fall of the Taliban unique, and in many cases competing, interests at play. In all regime seemingly overshadowed the need for rigorous data reform contexts there are a range of differing donor interests collection and analysis. This has handicapped the security and approaches. Those differences can be destructive if either sector reformers in their efforts to engage Afghanistan’s unique the capacity of local actors to demand coordination is lacking socio-cultural and historical traditions. or if there is no common overarching objective to harness Afghanistan features a multiplicity of different forms of power and channel donor energies. In the case of South Africa, the and authority, from tribal and religious to state and warlord, domestic government was able to assert a leadership role over each deriving legitimacy from different sources, whether the SSR process and direct the flow of international aid and traditional, economic or coercive. Seeing as SSR fundamentally assistance in accordance with its own domestically devised alters power relationships, it is imperative that the process objectives. In the former Soviet Union, it was the goal of NATO engage these various types of authority so as to mitigate and EU membership that imbued international assistance with potential conflict. Afghanistan’s security sector reformers, a level of coherence that can only be dreamed of in cases like however, largely limited their engagement to formal state Afghanistan. Neither strong domestic government leadership power, perhaps the least important form of power at present, to serve as a donor traffic cop, nor unifying transcendent with some limited contact with warlord and tribal authority. objectives, are present in Afghanistan to inject some coherence When the process has engaged informal or non-state and coordination into donor activities and practices. governance structures or processes, through efforts like the What these four preconditions and their absence from mobilization of non-state militia groups, it has done so in a Afghanistan tell us is that the conventional SSR model may clumsy and ill-informed fashion that has set back the SSR simply be ill-equipped to succeed in complex conflict-affected process. The litany of failed militia mobilization initiatives, environments and a variation of it, explicitly designed to from the Afghan National Auxiliary Police to the Afghan Public manage the inherent risks and challenges of these contexts, Protection Program, exemplifies this inability to effectively may be required. However, even specialized post-conflict interact with local structures. A current scheme, the Village models cannot be universally applied, and will have to be Stability Programme, has continued this trend with reports tailored to local conditions in the recipient country. Even an emerging at the end of 2010 of militiamen “harassing, robbing ideally designed program to confront generic threats of conflict- and even killing locals”, thereby undermining trust in the state 16 affected states, would falter in a place like Afghanistan if not rather than reinforcing it. The lack of progress to develop formal state structures has prompted donors to romanticize adapted to the country’s litany of contextual peculiarities. and instrumentalize traditional security practices, but a lack of donor knowledge of these practices and the power structures that sustain them has produced counterproductive results. 3.2 Contextual Challenges The SSR and state building processes as a whole have been The Afghan context presents particularly challenging advanced in a manner that contravenes political and power conditions for the implementation of an SSR program. First and realities in Afghanistan with overwhelming attention being foremost, it would be difficult in 2010 to refer to Afghanistan placed on building formal centralized state structures in a as a post-conflict setting, with large parts of the country country where local power and forms of identity have always embroiled in an escalating insurgency. There are no provisions been preeminent, even at times when a functioning central state or prescriptions in the SSR model for conflict-time reforms; existed. This is not to say that no attention should be placed on the model assumes the cessation of large-scale violence, building national level institutions, but the lack of attention on sub-national structures and the failure of the SSR process even if some residual insecurity is inevitable. Experience in to adequately engage local power holders has diminished the Afghanistan and other SSR cases have shown that high levels of insecurity and instability brought about by an active conflict 16 Zia Ahmadi, “Afghan Village Militias Accused of Abuses”, Institute for War & can either distort or wholly undermine SSR. Peace Reporting Afghanistan Recovery Report, Issue 383, 3 December 2010.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 237

SuF_04_10_Inhalt.indd 237 08.02.2011 17:15:26 THEMENSCHWERPUNKT | Sedra, Diagnosing the Failings of Security Sector Reform in Afghanistan

impact of the process, and prevented it from improving access themselves. Whether the paramount interest of a particular to security and justice for average Afghans. The Afghan socio- donor is to advance the war on terror, curry favour with NATO cultural and historical context presents a particularly complex allies, demonstrate the effectiveness of national aid programs case for SSR, but the proclivity to circumvent local realities to or contain a regional power, a range of interests are at stake in superimpose artificial institutional edifices has done little to Afghanistan, contributing, at times, to contradictory policies overcome that complexity. and programs. Such a charged geopolitical environment places an even greater premium on coordination.

3.2.2 Political

SSR has been advanced in a largely apolitical manner in 4. Conclusion Afghanistan, despite the fact that the process is acutely SSR in Afghanistan and scores of other transition states is political. By altering power dynamics SSR invariably creates framed as a lynchpin for state building and stabilization. winners and losers and requires sophisticated strategies of President Karzai has referred to it as the “basic pre-requisite political engagement not only to enable local ownership, but to to recreating the nation that today’s parents hope to leave mitigate potential risks posed by spoilers. Instead of investing to future generations.”17 Perhaps the clearest sign of the the necessary political capital in the process, engaging a wide perceived importance of the process is the tremendous scale range of power holders with influence in the security sphere, of the resource investment by the international community reformers took a technocratic approach and dealt almost (primarily the U.S.) in the vicinity of $30 billion by the end exclusively with central government counterparts and like- of 2010. If anything, however, the Afghan case has shown that minded actors. This centralized approach has had two impacts: a successful SSR program cannot be bought and that success First, it has provided ample room for favored local stakeholders can only be assured with careful adaption of the SSR concept to to manipulate donor assistance for their own gain. The limited local realities, deep engagement in the local political field, and political outreach of donors has meant that local stakeholders careful coordination of external interests and priorities. Perhaps could engage in corrupt practices and blatantly self-interested what the process needs most is time for reforms and change to behavior with impunity. The decisions by early Defence take hold and achieve societal acceptance. Unfortunately, time Minister Fahim and the former Chief of the Army General Staff is rarely on the side of security sector reformers, constrained by Bismillah Khan to fill the senior officer corps of the ANA with short-term timelines dictated by their own political masters. Tajiks, many from the Panjshir Valley with connections to their Shura-i Nezar political faction, exemplifies how aid recipients In some respects the SSR concept itself, designed with more have been able to instrumentalize donor assistance. Second, stable contexts in mind, is ill equipped to succeed in challenging the approach has inadvertently alienated non-favored political conflict-affected places like Afghanistan. This is not a call for actors, like the former communists and traditional elites, who donors to discard the SSR concept, but to redouble efforts to could make a major contribution to the process and facilitate transform the model into one that is more adaptable to the the solidification of a broader consensus. conditions of today’s broken states. It is clear that SSR needs to be less doctrinaire about its underlying liberal principles and more willing to accept non-traditional structures and 3.2.3 External solutions when they are functional, effective and broadly in line with international standards. Afghanistan shows that SSR War in Afghanistan is rarely a national phenomenon, but programs must be rooted to outcomes, namely the provision takes on a regional character. External actors, either directly of accountable and effective security and justice services to through military intervention or indirectly by sustaining proxy populations, rather than rigid liberal processes of institutional competition, have driven conflict dynamics. Addressing some change. Regardless of its legacy in Afghanistan, SSR will remain of these dynamics, through state building and SSR, requires a an important concept going forward as it plays an indispensable strategy that looks beyond national borders. It is difficult for role in conflict transitions, but if it is to deliver genuine rather instance, to envision a sustainable solution to cross border than merely superficial change, a new reform mindset or even smuggling and insurgent activity through border security culture is needed. Considering that the concept is only a decade development without engaging Pakistan, Iran and Afghanistan’s old, this can be seen as part of the model’s natural evolution. other neighbors. Yet this is precisely how these processes have been advanced with only limited regional cooperation on key SSR issues like border control and counter-narcotics. Another external factor that has complicated Afghanistan’s SSR process has been the conflicting interests of the donors 17 Hodes and Sedra, p. 51.

238 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 238 08.02.2011 17:15:26 Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

Schlüssiges Konzept oder Schlagwort? Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan Sven Bernhard Gareis*

Abstract: Following its “networked security” approach Germany intensifies its military and civilian efforts in Afghanistan to pre­ pare the ground for a handover of responsibility to Afghan authorities as a precondition for a successive withdrawal of the German armed forces contingent starting in 2011. Recent experience, however, reveals conceptual deficits and administrative hurdles in combination with a strong reliance on the military. This prohibits “networked security” from developing into a comprehensive framework for the coordination of a variety of actors and capabilities needed in Afghanistan. Hence, structural changes in con­ cept and practice of “networked security” are needed to enhance the civilian dimension in the Afghan build-up and development process. Keywords: networked security, civil-military cooperation, Afghanistan, peace building, security strategy Vernetzte Sicherheit, zivil-militärische Zusammenarbeit, Afghanistan, Friedenskonsolidierung, Sicherheitsstrategie

1. Einführung deswehr wie auch der eingesetzten Polizisten wird demnach noch stärker als bisher auf den Ausbau und die Ausbildung af­ ngesichts stetig sinkender Zustimmungswerte für ghanischer Sicherheitskräfte fokussiert werden, wofür neben ei­ den Militäreinsatz in Afghanistan sieht sich auch die ner Erhöhung der Zahl der Ausbilder auf insgesamt rund 1.400 deutsche Politik vor der Aufgabe, in überschaubarer auch neue Ansätze wie der des partnering (neben der Beratung AZeit mit einem gesichtswahrenden Rückzug insbesondere umfasst dies auch gemeinsame Aufgabenerfüllung durch deut­ ihrer Soldaten vom Hindukusch zu beginnen. Im Vordergrund sche und afghanische Kräfte) realisiert werden sollen. Zugleich der deutschen Bemühungen steht dabei eine schrittweise will sich Deutschland an einem internationalen Fonds beteili­ Übergabe der Verantwortung für die künftige Entwicklung gen, durch den afghanische Programme zur Reintegration von des Landes an afghanische Kräfte, freilich auf der Grundlage Aufständischen und Taliban finanziert werden sollen. Die­ „selbsttragender Sicherheit und funktionstüchtiger staatlicher sem deutschen Engagement müssen erkennbare Fortschritte Strukturen“, welche zu schaffen weiterhin das vorrangige Ziel auf afghanischer Seite hinsichtlich guter Regierungsführung, des deutschen Einsatzes darstellt (Bundesregierung 2009: 6). Korruptionsbekämpfung und Verwaltungsreformen gegen­ Selbst wenn man in Rechnung stellt, dass die Bundesregierung überstehen (vgl. Bundesregierung 2010: 7), um die afghanische ihre ursprüngliche Vorstellung von einem demokratischen Eigenverantwortung zu stärken und so die Voraussetzungen für Afghanistan inzwischen deutlich relativiert hat und auch ein dauerhaftes Afghan ownership bei der weiteren Entwicklung die Kanzlerin nur mehr noch „Mindestanforderungen an die des Landes zu schaffen. Dieses breite und vielschichtige Enga­ Effizienz und die Legitimität der Institutionen“ (Merkel 2010) gement spiegelt das Verständnis der Bundesregierung von „ver­ verlangt, bleiben dies immer noch ambitionierte Ziele. Zu netzter Sicherheit“ als einem umfassenden politischen Ansatz deren Realisierung will die Bundesregierung aber auch künftig wider, der von der Prämisse ausgeht, dass Frieden und Stabilität an ihrer „Strategie der vernetzen Sicherheit“ (Bundesregierung in Afghanistan nicht allein durch militärischen Mittel bewirkt 2010: 7) festhalten, auf deren Grundlage der Einsatz eines werden können. breitgefächerten Ensembles militärischer und ziviler Akteure Allerdings wirft die nach jahrelangen Bemühungen um einen im Land koordiniert werden soll. dauerhaften Frieden in Afghanistan ernüchternde Bilanz Fra­ Um jedoch bereits 2011 erste Verantwortungsbereiche überge­ gen nach den bisherigen Erfahrungen mit eben diesem Ansatz ben zu können, sind angesichts einer sich seit Jahren verschlech­ von „vernetzter Sicherheit“ auf. Seit der Veröffentlichung des ternden Sicherheitslage zunächst verstärkte Bemühungen der Weißbuchs 2006 ‚schwebt‘ er als Leitprinzip nicht nur über internationalen Gemeinschaft und damit auch Deutschlands dem deutschen Afghanistan-Engagement, sondern über der um eine Stabilisierung der Situation in Afghanistan erforder­ deutschen Sicherheitspolitik insgesamt. Was aber bedeutet lich. Die Bundesregierung erklärte sich daher im Vorfeld der „vernetzte Sicherheit“ in der politischen Praxis? Steht hinter Londoner Afghanistan-Konferenz am 28. Januar 2010 zu einer dieser Chiffre mehr als ein gern und oft verwendetes program­ Ausweitung und Vertiefung des deutschen Engagements bereit: matisches Schlagwort und falls ja, welche strategisch-konzep­ So werden die Mittel für zivilen Aufbau und Entwicklung auf tionellen Implikationen wohnen diesem Ansatz inne? Welche jährlich 430 Millionen Euro erhöht und damit im Vergleich zu bewährten Verfahren und Mechanismen gilt es mit Blick auf den bisherigen Ausgaben fast verdoppelt. Der Auftrag der Bun­ das Afghanistan-Engagement gegebenenfalls auszubauen und weiterzuentwickeln, welche Defizite und Schwächen erfordern gegebenenfalls rasche und deutliche Korrekturen, wenn den ins

* Prof. Dr. Sven Bernhard Gareis lehrt Politikwissenschaft an der Westfälischen Auge gefassten Stabilisierungs- und Entwicklungszielen unter Wilhelms-Universität in Münster. knappen zeitlichen Rahmenbedingungen überhaupt Chan­

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 239

SuF_04_10_Inhalt.indd 239 08.02.2011 17:15:26 THEMENSCHWERPUNKT | Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan

cen zur Realisierung eingeräumt werden sollen? Es scheint in den Fachdiskursen etabliert wurde (vgl. Bundesakademie also angebracht, zunächst den politischen Schlüsselbegriff für Sicherheitspolitik 2001). Es geht zudem ausführlich auf „vernetzte Sicherheit“ auf seinen konzeptionellen Gehalt hin das Spektrum von Risiken ein, die, von Terrorismus über die zu untersuchen, um dann den Problemen seiner praktischen Proliferation von Massenvernichtungswaffen und verletzliche Umsetzung in Afghanistan nachzugehen. Dabei sollen im Vor­ Handelswege bis hin zu Migration und Pandemien, die deut­ dergrund dieser Analyse die Bemühungen um die Vernetzung sche Sicherheit beeinträchtigen (BMVg 2006: 25f.). Über den derjenigen Akteure und Ressourcen stehen, die im deutschen Erkenntnisstand, wie er sich um die Jahrtausendwende herum Entscheidungs- und Handlungsbereich liegen. darstellte, geht diese Aufzählung aber nicht hinaus. So bleibt gerade in institutioneller und operativer Hinsicht offen, in 2. Vernetzte Sicherheit: Strategisch-konzeptio- welchen Strukturen sich die strategische Analyse, Beurteilung nelle Implikationen eines politischen Schlüssel­ und Bearbeitung sicherheitspolitischer Risiken und Herausfor­ derungen konkret vollziehen soll. Dies beginnt mit der Frage, begriffs welche Phänomene überhaupt als bedrohlich oder riskant ein­ Auch wenn das Bundesministerium der Verteidigung den Be­ zustufen sind; und welche Akteure in welchen Gremien solche griff „vernetzte Sicherheit“ nicht selbst hervorgebracht hat Festlegungen legitimerweise vornehmen sollen (vgl. Jaberg (vgl. Borchert 2004), ist ihm mit der Veröffentlichung des 2009: 16f.). Gerade dies wäre aber ein zentrales Erfordernis, Weißbuchs 2006 ein dauerhafter und prominenter Platz in der präjudiziert doch die Wahrnehmung einer Situation in ganz politischen wie auch der wissenschaftlichen Debatte um die erheblicher Weise die Wahl der Mittel zu ihrer Bewältigung. praktische Ausgestaltung deutscher Sicherheitspolitik zuteil Philipp Münch (2008) hat in seiner Studie über militärische geworden. Weiterhin ist das Weißbuch das wichtigste regie­ Bedrohungswahrnehmungen im Afghanistan-Einsatz überzeu­ rungsamtliche Dokument, das sich zur politisch-praktischen gend herausgearbeitet, wie professionelle und berufskulturelle Umsetzung dieses Ansatzes äußert. Eine konzeptionelle Kon­ Filter die Sicht auf komplexe Sicherheitslagen und die daraus kretisierung bzw. Fortentwicklung ist, jedenfalls im Rahmen abgeleiteten Verhaltensweisen prägen. Daher sei an dieser Stelle offizieller Papiere, bislang ausgeblieben. auch auf die kritischen Einwände der Kopenhagener Schule be­ züglich einer fortschreitenden „Versicherheitlichung“ (securiti- Gerade im politischen Diskurs wird „vernetzte Sicherheit“ zation) einer immer größeren Zahl politischer Handlungsfelder gerne im Sinne eines Konzepts oder gar einer Strategie (s.o.) verwiesen (Buzan et al. 1998) – und auf die Tendenz, diesen verwendet. Dies legt nahe, dass über den Begriff selbst hinaus dann verstärkt unter dem Paradigma harter Sicherheitspoli­ ein Set von Regeln oder Mechanismen existiert, durch wel­ tik zu begegnen. In diesem Zusammenhang bleibt auch offen, che die Fähigkeiten und Instrumente sowie nicht zuletzt die in welchen Strukturen die Entscheidungen über die Auswahl Handlungslogiken sicherheitsrelevanter Akteure in einen um­ und Bereitstellung der situativ erforderlichen Kräfte und Fähig­ fassenden Handlungsrahmen gestellt, entlang gemeinsamer keiten getroffen werden. Gerade komplexe Szenarien bedürfen Orientierungslinien koordiniert und zur Erreichung überge­ eines differenzierten Instrumentariums, und so gehört zu den ordneter Ziele eingesetzt werden. Angesichts des traditionell Anforderungen an eine strategische Konzeption Aussagen dar­ fragmentierten sicherheitspolitischen Entscheidungs- und Handlungsapparats in Deutschland (vgl. Gareis 2009) würde über zu treffen, wie diese Kräfte mobilisiert und koordiniert ein solches Konzept im Sinne eines whole of government approach werden sollen. Der reflexartige Rückgriff auf das rasch verfüg­ tatsächlich eine bemerkenswerte Entwicklung darstellen. Al­ bare Militär wird diesen Erfordernissen zumeist nicht gerecht. lerdings wird der Ansatz „vernetzter Sicherheit“ im Weißbuch Diesen Umstand benennt auch das Weißbuch und verweist einem solchen strategischen Anspruch im Sinne eines „er­ gerade mit Blick auf die innerstaatlichen Strukturen auf eine folgsorientierten Konstrukts“ (Rasche/Tils 2007: 542) nur ein­ Reihe von Maßnahmen, wie die Zusammenführung auswärti­ geschränkt gerecht. Zwar postuliert auch das Weißbuch eine ger Aufklärungskapazitäten im Bundesnachrichtendienst, so­ systematische Ausrichtung von Ressourcen und Fähigkeiten wie Institutionen und Foren, etwa das Krisenreaktionszentrum entlang neuer Herausforderungen, wenn es zum Ansatz „ver­ des Auswärtigen Amtes oder das Gemeinsame Terrorismusab­ netzter Sicherheit“ schreibt: „Nicht in erster Linie militärische, wehrzentrum, in denen ressortübergreifende Netzwerkstruk­ sondern gesellschaftliche, ökonomische, ökologische und kul­ turen angelegt wurden (BMVg 2006: 29f.). Hierbei handelt es turelle Bedingungen, die nur in multinationalem Zusammen­ sich jedoch lediglich um Einrichtungen von der ministerialen wirken beeinflusst werden können, bestimmen die künftige Arbeitsebene abwärts in den Bereich der nachgeordneten Be­ sicherheitspolitische Entwicklung. Sicherheit kann daher we­ hörden, die keine eigenen Entscheidungsbefugnisse besitzen der rein national noch allein durch Streitkräfte gewährleistet und damit allenfalls – wenn auch wichtige – Elemente und Ein­ werden. Erforderlich ist vielmehr ein umfassender Ansatz, der zelmaßnahmen im Kontext einer Konzeption darstellen, kei­ nur in vernetzten sicherheitspolitischen Strukturen sowie im nesfalls aber den strategisch-konzeptionellen Rahmen selbst. Bewusstsein eines umfassenden gesamtstaatlichen und globa­ Das Problem der wirkungsvollen Koordinierung bzw. Abstim­ len Sicherheitsverständnisses zu entwickeln ist.“ (BMVg 2006: mung der miteinander vernetzten Akteure erfährt jedoch keine 29) konzeptionelle Bearbeitung. Damit legt das Weißbuch der „vernetzten Sicherheit“ ein breites Bemerkenswert ist in diesem Zusammenhang aber der ausführ­ Verständnis von Sicherheit zugrunde, das sich im Wesentlichen liche Verweis auf den „Aktionsplan Zivile Krisenprävention“, mit den Vorstellungen von einem „erweiterten Sicherheitsbe­ der von der Bundesregierung als ein wichtiges Beispiel für res­ griff“ deckt, wie er bereits in den 1990er Jahren entwickelt und sortübergreifende und vernetzte Sicherheitsvorsorge vorgestellt

240 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 240 08.02.2011 17:15:26 Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

wird: „Das Gesamtkonzept der Bundesregierung ‚Zivile Krisen­ denssicherung (peacekeeping) und des Wiederaufbaus ganzer prävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung‘ ist ein Gemeinwesen nach Gewaltkonflikten peacebuilding( ; Friedens­ Baustein dieses gesamtstaatlichen Sicherheitsverständnisses. Es konsolidierung) zunehmend unauflösliche Verbindungen ein erfasst neben den klassischen Feldern der Außen-, Sicherheits-, (vgl. Gareis/Varwick 2006: 291f.). Entsprechend vielgestaltig Verteidigungs- und Entwicklungspolitik unter anderem die Be­ stellen sich die Kooperations- und Koordinationserfordernisse reiche Wirtschaft, Umwelt, Finanz-, Bildungs- und Sozialpoli­ zwischen militärischen und zivilen Akteuren dar, aber auch tik. Hieraus wird die Notwendigkeit einer Vernetzung sicher­ zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Organisationen heitspolitischer Strukturen und ihrer wesentlichen Akteure oder zwischen internationalen Vertretern und denen des Ein­ abgeleitet sowie die Beseitigung struktureller Krisenursachen satzlandes. Friedenskonsolidierung mit ihrem großen Anteil als ressortübergreifende Querschnittsaufgabe verstanden.“ an zivilen Aufgaben erscheint so als paradigmatischer Anwen­ (BMVg 2006: 30) dungsfall für „vernetzte Sicherheit“; der mit Abstand größte Gerade dieser von der rot-grünen Koalition im Jahr 2004 am­ deutsche Einsatz in Afghanistan ist somit auch eine wichtige bitioniert eingebrachte Aktionsplan (s. Bundesregierung 2004) Bewährungsprobe für diesen Ansatz. zeigt indes die Grenzen interministerieller Koordination und Wenn, wie oben gezeigt, zu den wichtigsten Herausforde­ Kooperation überdeutlich auf. Zwar wurde für die Verankerung rungen von „vernetzter Sicherheit“ die Mobilisierung und krisenpräventiven Handelns als Querschnittaufgabe mit dem Koordinierung geeigneter Kräfte und Fähigkeiten für die zu „Ressortkreis Zivile Krisenprävention“ ein grundsätzlich alle bewältigenden Aufgaben zählt, trifft dies im Falle des Afgha­ Ministerien einbeziehendes Gremium geschaffen, doch besaß nistan-Einsatzes vor allem auf das Zusammenwirken zwischen mit der Ansiedlung der Verantwortung für diese Aufgabe auf der Bundeswehr und zivilen Kräften zu. Tatsächlich gibt es, wie der ministerialen Arbeitsebene (Referatsleiter) der Ressortkreis Klingebiel/Roehder (2004) aufzeigen, eine Reihe von Schnitt­ von Beginn an nur eine äußerst begrenzte Durchsetzungsfä­ stellen zwischen militärischen und zivilen, vor allem entwick­ higkeit (vgl. Gareis 2006: 220). Im Ergebnis obsiegen bei dieser lungspolitischen Akteuren. Im Vordergrund steht dabei stets Selbststeuerung durch horizontale Koordination gleichberech­ der Grundsatz von Sicherheit und Stabilität als Rahmenbedin­ tigter Akteure regelmäßig das Ressortprinzip und die Entschei­ gung für Entwicklung. Zwar bemühen sich weiterhin zivile dungshoheit der Minister (vgl. Schröter 2010: 77f.). Hierin spie­ Hilfsorganisationen wie „Ärzte ohne Grenzen“ um Distanz geln sich sowohl die einschlägigen (verfassungs-) rechtlichen zum Militär, weil sie in ihrem ausschließlich humanitären Wir­ Bestimmungen in Deutschland wider wie auch das aus der ken den besten Schutz erkennen bzw. eine Militarisierung der historischen Erfahrung gewachsene Vertrauen in dezentrale Entwicklungspolitik befürchten. Überwiegend aber dürfte der Sicherheitsstrukturen. Wenn es aber darum geht, komplexen Sicherheit-Entwicklungs-Nexus akzeptiert sein und die durch Herausforderungen mit einem wirksamen und angemessenen das Militär geschaffene Stabilität als eine entscheidende Rah­ Instrumentarium gegenüberzutreten, wird „vernetzte Sicher­ menbedingung für den Wiederaufbau wahrgenommen werden heit“ ohne verlässliche Koordinationsmechanismen zumindest (vgl. Klingebiel/Roehder 2004: II). Dies gilt freilich unter der im interministeriellen Rahmen, aber auch im Zusammenspiel Voraussetzung, dass als eine weitere Schnittstelle die gemein­ zwischen staatlichen und nichtstaatlichen Akteuren kaum zu same und gleichberechtigte Planung und Abstimmung von einer handhabbaren gesamtstaatlichen Sicherheitsstrategie Maßnahmen und Schritten genutzt wird. Eine dritte Schnitt­ fortentwickelt werden können. stelle stellt die Finanzierung dar, wo es durchaus zu Konkur­ Die allenfalls vagen Aussagen des Weißbuchs zu vernetzten renzsituationen zwischen Militär und Entwicklungsorganisa­ Sicherheitsstrukturen und die ausbleibenden Bemühungen zu tionen über die Verfügbarkeit von Mitteln kommen kann. Eine deren institutioneller Einbettung lassen jedoch in Verbindung vierte Schnittstelle bildet das gemeinsame Vorgehen, in dem mit den Erfahrungen aus der Umsetzung des Aktionsplans Zi­ das Militär idealerweise vorrangig Schutzfunktionen für ent­ vile Krisenprävention erwarten, dass „vernetzte Sicherheit“ wicklungspolitische Akteure und Maßnahmen erfüllt und sich wohl auch in Zukunft ein vorrangig politischer Begriff von nur bei entwicklungstypischen Aufgaben weitgehend zurückhält. begrenzter konzeptioneller Reichweite sein wird – was nicht Die ressortübergreifende Vernetzung von Soldaten und Zivil-/ nur ein theoretisches Problem darstellt, sondern auch eines mit Entwicklungspersonal kommt in Afghanistan am deutlichsten spürbaren Auswirkungen auf die Realität der Sicherheitsvorsor­ in den beiden unter deutscher Führung stehenden Provincial ge in Deutschland wie auch in den Einsatzszenarien. Immerhin Reconstruction Teams (PRT; Wiederaufbauteams) in Kunduz hat er sich seit seiner Einführung in den politischen Diskurs zu (seit 2003) und Feizabad (seit 2004) zum Ausdruck (seit Februar einer Art Zielgröße mit einem gewissen normativen Aufforde­ 2008 ist zudem ein Provincial Advisory Team, PAT, in Taloqan im rungscharakter zu koordiniertem Handeln an die Adresse der Einsatz). Hier arbeiten unter einer „Doppelspitze“ aus militä­ sicherheitspolitischen Akteure in Deutschland entwickelt. Wie rischem Kommandeur und dem vom Auswärtigen Amt gestell­ im Folgenden zu zeigen ist, besteht gerade in Afghanistan hier­ ten zivilen Leiter Vertreter bzw. Angehörige der vier beteiligten an weiterhin erheblicher Bedarf. Ressorts (AA, BMZ, BMI und BMVg) zusammen. Dieses Format wurde in den ersten Jahren gerade von Seiten des Entwicklungs­ 3. Schnittstellen und Kooperationsformen hilfeministeriums kritisiert, weil dessen operative Kräfte aus der GTZ oder dem DED auf ihre Eigenständigkeit bedacht blieben In den komplexen Friedenseinsätzen, wie sie in den letzten und eine dominante Rolle der Bundeswehr ablehnten (vgl. Paul beiden Jahrzehnten zunehmend zur Regel geworden sind, 2008: 19). Trotz wiederkehrender Meinungsverschiedenheiten gehen die Aufgaben der klassischen, meist militärischen Frie­ bezüglich der Nähe zwischen Militär und Entwicklungszusam­

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 241

SuF_04_10_Inhalt.indd 241 08.02.2011 17:15:26 THEMENSCHWERPUNKT | Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan

menarbeit haben sich die PRTs als eine gemeinsame Plattform Nationen übernommen wurde, […] den Ansatz der ,Vernetzten für die Wahrnehmung der unterschiedlichsten Aufgaben – von Sicherheit‘ in beinahe idealtypischer Weise ab“ (Bühler 2008). militärischer Aufstandsbekämpfung über Polizeiausbildung Angesichts der fortbestehenden Herausforderungen, auf die im und eigene Entwicklungsprojekte im Infrastruktur-, Medizin- Folgenden eingegangen wird, könnten sich solche Einschät­ oder Kulturbereich bis hin zur Kooperation mit Hilfsorganisa­ zungen indes als sehr optimistisch erweisen. tionen – etabliert. Der Prozess einer engeren Verzahnung von militärischer und ziviler Aufbauhilfe wird seit dem Regierungs­ wechsel 2009 durch den derzeitigen Entwicklungsminister Dirk 4. Defizite und Herausforderungen Niebel deutlich vorangetrieben (vgl. Niebel 2010). An den verschiedenen Schnittstellen versuchen die Akteure Vor welchen Problemen „vernetzte Sicherheit“ in Afghanistan vor Ort, Aufgaben- und Kompetenzabgrenzungen bzw. ge­ weiterhin steht, verdeutlicht bereits ein erster Blick auf die Zah­ meinsame Verfahren zu entwickeln. Insbesondere bemüht len der eingesetzten militärischen und zivilen Sicherheits-, Auf­ sich die Bundeswehr als der bei Weitem größte Akteur darum, bau- und Entwicklungskräfte. In Prozessen der Friedenskonso­ ihre Anstrengungen zur zivil-militärischen Zusammenarbeit lidierung nach Gewaltkonflikten sollte der Anteil der zivilen (ZMZ/CIMIC; s. ausführlich hierzu Mohrmann 2009) nicht in Fachkräfte im Bereich von Entwicklung und institution- bzw. Konkurrenz zu den zivilen Entwicklungsbemühungen treten state-building ansteigen, um die zu Beginn vornehmlich durch zu lassen. Fritze (2007) beschreibt die Aufgaben von CIMIC vor­ das Militär gewährleistete vorläufige Sicherheit vor gewalt­ rangig in der sicherheitsrelevanten Informationsbeschaffung samen Übergriffen und Entwicklungen in eine dauerhafte, am einschließlich der Erstellung sogenannter Village- and District- Ende von den Autoritäten des Einsatzlandes selbst getragene Profiles wie auch in der Aufrechterhaltung der Kommunikati­ Stabilität überführen zu helfen. Mit einer erfolgreich fortschrei­ on mit dem zivilen Umfeld, insbesondere zu den lokalen Au­ tenden Entwicklung müssten sich also die Beiträge des Mili­ toritäten, Behörden und den Nichtregierungsorganisationen. tärs schrittweise reduzieren und die ziviler Experten auf allen Aufbauarbeiten im PRT-Rahmen werden vor allem über die Ebenen erweitern, bei gleichzeitiger Veränderung des Missions­ Provicial Reconstruction Funds finanziert, die durch Gelder aus charakters hin zu einem Unterstützungseinsatz für Regierung dem BMVg und dem BMZ gespeist und deren Mittelverteilung und Gesellschaft im Einsatzland. In Afghanistan indessen ist gemeinsamen Entscheidungsprozessen unter Einbeziehung seit dem Beginn der Intervention zum Sturz des Taliban-Re­ der lokalen afghanischen Stellen vorgenommen wird. In diesen gimes im Oktober 2001 die Anzahl der eingesetzten Soldaten Rahmen fallen auch die Quick Impact Projects, kleinere Projekte, kontinuierlich angestiegen und erreichte im Jahr 2010 rund deren Nutzen für die Menschen vor Ort unmittelbar erkennbar 120.000. Dies wird gemeinhin mit der sich verschlechternden sein soll. Eigene Finanzmittel zur Durchführung militärisch Sicherheitslage begründet, der – nach dem Security-first-Ansatz – notwendiger Projekte, wie etwa im Straßenbau, stehen den mit einer stärkeren Repression gegenüber den Insurgenten zu Bundeswehr-Kommandeuren nur sehr begrenzt (15.000 Euro begegnen ist. Umgekehrt lässt sich indes fragen, inwieweit die für einen Einsatzzeitraum von vier Monaten, vgl. Mohrmann auf den diversen Konferenzen vom Petersberg über London bis 2009: 105) zur Verfügung. Die Konkurrenzsituation zwischen Kabul in Aussicht gestellten zivilen Entwicklungsansätze je­ militärischen und zivilen Akteuren in der Entwicklungsarbeit mals so wie versprochen umgesetzt und mit den erforderlichen soll so weit wie möglich reduziert und die Soldaten auf ihren Mitteln unterlegt worden sind, um eine spürbare Verbesserung Sicherungs- und den immer wichtiger werdenden Ausbildungs­ der Lebenssituation der betroffenen Menschen in den Einsatz­ auftrag konzentriert werden. gebieten zu bewirken. Auch auf der politischen Ebene hat Bundeskanzlerin Angela Betrachtet man die deutschen Kräfte in Afghanistan so zeigt Merkel dem vernetzten Ansatz weitere Geltung verschafft, als sich der gleiche Vorrang des Militärs wie dies auch auf der in­ sie sich wenige Tage vor der Afghanistan-Konferenz in London ternationalen Ebene der Fall ist. Nach dem vom Deutschen mit den vier beteiligten Ressortchefs, Verteidigungsminister Bundestag am 26. Februar 2010 verabschiedeten neuen ISAF- Karl-Theodor zu Guttenberg, Außenminister Guido Wester­ Mandat für die Bundeswehr dürfen bis zu 5.350 Soldaten ein­ welle, Entwicklungsminister Dirk Niebel und Innenminister gesetzt werden, rund 4.600 waren es Ende 2010 (Zahlen s. www. Thomas de Maizière, traf, um das neue Afghanistan-Konzept zu bundeswehr.de). Demgegenüber soll im Laufe des Jahres 2010 besprechen und schließlich vorzustellen. Mit Botschafter Mi­ die Zahl der deutschen Polizeibeamten im bilateralen Ausbil­ chael Steiner ist zudem ein Sonderbeauftragter der deutschen dungsprogramm von 123 auf 200 angehoben werden, die der Bundesregierung für Afghanistan und Pakistan eingesetzt wor­ im Rahmen der europäischen Polizeimission EUPOL nach Af­ den, in dessen Zuständigkeitsbereich gerade auch die Abstim­ ghanistan entsandten Beamten von 45 auf 60. Ende 2010 stan­ mung zwischen den Akteuren auf der nationalen Ebene, der den im PRT Kunduz den über 1.000 Soldaten zwölf zivile Mit­ afghanischen Regierung sowie den internationalen Partnern arbeiter der drei anderen Ressorts gegenüber, im PRT Feizabad gehört. kamen sechs Zivilisten auf mehr als 250 Soldaten. Selbst wenn Mit Blick auf diese unbezweifelbaren Fortschritte äußern sich man in Rechnung stellt, dass ein Großteil der Bundeswehrsol­ offizielle Vertreter gerne zufrieden mit der praktischen Umset­ daten in der stets überbordenden Militärbürokratie, mit der zung von „vernetzter Sicherheit“. So bildet für den früheren sich die Bundeswehr in ihren Einsätzen traditionell selbst ver­ Leiter des Einsatzführungsstabes im BMVg, Generalmajor Er­ waltet, gebunden ist, und insgesamt nur ein kleinerer Anteil für hard Bühler, das deutsche „PRT-Konzept, welches wir in Af­ Sicherungsaufgaben und CIMIC verwendet wird, bleibt doch ghanistan praktizieren, und welches beispielhaft von weiteren die Bundeswehr der mit Abstand größte, ressourcenreichste

242 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 242 08.02.2011 17:15:27 Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

und damit auch einflussreichste Akteur im deutschen Verant­ im Entwicklungs- und Aufbaubereich um die richtige Interpre­ wortungsbereich im Norden Afghanistans. Dieser agiert dann tation des gemeinsamen Missionsziels, in Afghanistan Stabili­ auch in erster Linie gemäß der militärtypischen Aufträge, Kon­ tät und Frieden voranzubringen. zepte und Leitlinien, wenn er versucht, Gewaltaktivitäten von Problematisch sind dabei auch die unterschiedlichen Zeit­ Störern und Insurgenten zu unterbinden und die hierzu erfor­ horizonte, in denen die verschiedenen Akteure planen. Dies derlichen Handlungsspielräume zu schaffen bzw. Verfahren zur beginnt mit den unterschiedlichen Verweildauern im Einsatz­ Eigensicherung der Truppe umzusetzen. land: Während die Soldaten üblicherweise vier bis sechs Mo­ Allerdings muss gesagt werden, dass dieses militärische Über­ nate im Einsatz sind, arbeiten zivile Aufbauhelfer oft über Jahre gewicht nicht dem Streben der Bundeswehr geschuldet ist, in ihren Projekten. Während es dem Militär im Einsatz haupt­ sondern als Ergebnis einer Politik betrachtet werden muss, die sächlich um relativ kurzfristige Sicherheitsziele, unmittelbare den vernetzten Ansatz immer wieder propagiert, es dann aber Notversorgung und schnelle politische Erfolge geht, verfolgen versäumt, die erforderlichen zivilen Kräfte bereitzustellen. Die die Hilfsorganisationen meist langfristige, nachhaltige und vor Soldaten geraten damit fortgesetzt in das Dilemma, (Sicher­ allem politisch neutrale Entwicklungszusammenarbeit (Inwent heits-) Strukturen schaffen zu müssen, die mangels geeigneter 2009: 6); letztere sind auch oft schon seit Jahrzehnten vor Ort, ziviler Fähigkeiten nicht existieren bzw. nur unzureichend auf­ was die Militärs gern vermeiden wollen (vgl. Ehrhart/Brzoska gebaut werden können. Dies wiederum mindert die Chancen 2008: 6). In der Folge befürchten zivile Organisationen eine von „local ownership“ durch afghanische Institutionen und Militarisierung der Entwicklungshilfe, wenn die Bundeswehr schwächt somit die Voraussetzungen für eine selbsttragende CIMIC vor allem zu militärischen Zwecken einsetzt, etwa für Stabilität. Die Tendenz zur Ausweitung von Einsatzbereichen einen verbesserten Informationsgewinn zur Erstellung eines liegt somit gar nicht im Interesse des Militärs, sondern resul­ umfassenden Lagebildes. Immerhin verfügen die zivilen Hel­ tiert oft aus der Schwäche der lokalen staatlichen Akteure so­ fer oft über bessere lokale Kenntnisse als die Soldaten, zusätz­ wie unzureichenden zivilen Entwicklungsmaßnahmen (vgl. lich versuchen sie durch Aufbauprojekte die Akzeptanz bei der Ehrhart/Brzoska 2008: 6). Wenn die im Laufe des Jahres 2010 afghanischen Zivilbevölkerung zu stärken. Gegen eine Instru­ von der Bundeswehr aufgestellten Ausbildungs- und Schutzba­ mentalisierung wehren sich zivile Helfer und fürchten um ihre taillone mit ihrer Strategie des „shape (Nachrichtengewinnung Neutralität und ihre Do-no-harm-Doktrin. Die Unabhängigkeit und Aufklärung), clear (Nehmen des Raumes), hold (Halten des vom Militär und ihre Eigenständigkeit sind „aber für den frie­ Raumes) and build (Gewährleistung der Sicherheit durch afgha­ denspolitischen Nutzen ziviler Methoden und Instrumente nische Kräfte und ziviler Aufbau)“ erfolgreich sein sollen, be­ zentral, für Hilfs- und Menschenrechtsorganisationen ist sie darf es allerspätestens in der Build-Phase hinreichender ziviler sogar existenziell. Wenn sie von Konfliktparteien für parteiisch Fähigkeiten, die das Militär in seiner vorrangigen Verantwor­ gehalten werden, wenn sie gar als Anhängsel von Interventi­ tung ablösen können. Sind diese nicht vorhanden, dürften ne­ onstruppen auftreten, gefährden sie das Leben ihrer Mitarbei­ ben der übermächtigen Präsenz des Militärs auch dessen Hand­ terInnen und den Erfolg ihrer Arbeit“ (Vogler 2004). lungslogiken weiter dominieren. Hinzu kommt, dass zivile und staatliche, insbesondere mili­ Der primäre Auftrag des Militärs besteht auch in komplexen tärische Akteure durch unterschiedliche Organisationsstruk­ Missionen zur Friedenskonsolidierung vorrangig in der Schaf­ turen geprägt sind: auf der einen Seite die zentralisierte, hier­ fung und Aufrechterhaltung von Sicherheit gegen organisierte archische, auf Befehl und Gehorsam beruhende Struktur des gewalttätige Störer wie Aufständische oder Milizen. Wenn dabei Militärs, auf der anderen Seite die dezentralen, oft informell auch Bemühungen hin zu vertrauensbildenden Maßnahmen arbeitenden und durch wenige Entscheidungsebenen gekenn­ und Aufbauhilfen gegenüber dem umgebenden zivilen Umfeld zeichneten zivilen Organisationen (vgl. Paul 2008: 28). Daraus unternommen werden, dient dies in der militärischen Hand­ resultiert im Einsatz vor Ort immer wieder ein „clash of mind- lungslogik vor allem der Aufrechterhaltung der militärischen sets“ (Piiparinen 2007) bei der Kooperation und vor allem auch Handlungsfähigkeit bzw. dem Selbstschutz. Das einschlägige bei der Koordination der zahlreichen Akteure, wobei gerade die NATO-Dokument zur Civil Military Cooperation legt denn auch zivilen Hilfsorganisationen einer Steuerung von staatlicher Sei­ fest: „The immediate purpose of CIMIC is to establish and te skeptisch gegenüberstehen. Dies hängt mit eigenen Ressour­ maintain the full co-operation of the NATO commander and ceninteressen auf Seiten der Hilfsorganisationen zusammen, the civilian authorities, organisations, agencies and populati­ oftmals fehlt es aber gerade Nichtregierungsorganisationen auch an personellen und strukturellen Ressourcen, um eine on within a commander’s area of operations in order to allow gemeinsame Planung, so sie denn gewollt ist, zu ermöglichen him to fulfill his mission. This may include direct support to (vgl. Paul 2008: 28). Da viele Hilfsorganisationen indes über the implementation of a civil plan. The long-term purpose of den Deutschen Entwicklungsdienst oder andere operative CIMIC is to help create and sustain conditions that will support Arme des BMZ auch staatliche Gelder erhalten, wächst spätes­ the achievement of Alliance objectives in operations.“ (NATO tens seit den Forderungen des Entwicklungshilfeministers nach 2001: Ziff. 9) Aber zivile Kräfte haben hier oft von Grund auf engerer Abstimmung mit der Bundeswehr der diesbezügliche unterschiedliche Zielsetzungen und diametral entgegengesetz­ Druck auf die zivilen Akteure. te Vorstellungen zur Vorgehensweise als das Militär (vgl. Preuß 2008: 30f.). Wo es für die Soldaten um Aufstandsbekämpfung Insgesamt kann für das Zusammenwirken der verschiedenen geht, steht für zivile Helfer die humanitäre Hilfe im Vorder­ Akteure konstatiert werden: Es besteht ein Defizit an einer grund. Hieraus entstehen immer wieder Konkurrenzsituati­ gemeinsamen Strategie, auf deren Grundlage eine wirksame onen zwischen den beteiligten Akteuren im Sicherheits- bzw. „Vernetzung“ im Sinne einer angemessenen Allokation von

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 243

SuF_04_10_Inhalt.indd 243 08.02.2011 17:15:27 THEMENSCHWERPUNKT | Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan

Kräften und Fähigkeiten erfolgen könnte. So fragt Wolfgang seminaren die Netzwerkbildung auf der interministeriellen Jamann von der Deutschen Welthungerhilfe zu Recht, was im Ebene, der Bund/Länder-Ebene wie auch im Zusammenspiel Zuge der „vernetzten Sicherheit“ in Afghanistan denn eigent­ mit nichtstaatlichen Organisationen betreibt. Auch die Füh­ lich koordiniert werden solle: der Kampf gegen Aufständische, rungsakademie der Bundeswehr in Hamburg bietet in ihrer das state-building, die Sicherheit der humanitären Helfer oder Generalstabsausbildung ein zweiwöchiges zivil-militärisches die Herstellung sicherer Lebensverhältnisse der Afghaninnen Modul an, in welchem das Zusammenwirken in einer Missi­ und Afghanen (vgl. Jamann 2010)? Eine Verständigung über on zur Friedenskonsolidierung geübt wird. Auf diesem Gebiet die grundlegenden Ziele des Einsatzes kann dabei nicht den aktiv ist auch das Zentrum für Internationale Friedenseinsätze Zufälligkeiten des Kooperationsvermögens bzw. -unvermögens (ZIF) in Berlin, das neben einschlägiger Forschung auch Aus­ der Akteure vor Ort überlassen bleiben, sondern bedarf einer bildung von Kräften für komplexe Friedensmissionen leistet. strategischen Steuerung, sowohl auf der gesamtstaatlichen Ebe­ Allerdings sind diese Maßnahmen noch nicht in ein gemein­ ne als auch bei der praktischen Umsetzung vor Ort. sames Gesamtkonzept eingebunden, gestaltet sich die Entsen­ dung der Teilnehmer oft kontingent und bleiben die gemein­ samen Erfahrungen noch auf eine im Vergleich zum im Einsatz 5. Reformmöglichkeiten erforderlichen Personal eher kleinen Personenkreis beschränkt. Gleichwohl eröffnen gerade solche Programme hervorragende Zur Überwindung der Defizite, die einer wirksamen Vernetzung Möglichkeiten, den clash of mindsets im Einsatz zu vermeiden der beteiligten Akteure entgegenstehen, bieten sich Ansätze an, und die dort erforderliche Vernetzung zumindest der deutschen die von rasch umsetzbaren Veränderungen auf der Arbeitsebe­ Akteure von Beginn an auf professionelle Beine zu stellen. ne im Einsatz bis hin zu konzeptionellem Umdenken auf der Regierungsebene in Deutschland reichen. So erscheint es rat­ Ob und in welchem Umfang sicherheitsrelevante Akteure mit­ sam, die Stehzeiten des für die Kooperation mit zivilen bzw. einander interagieren, hängt entscheidend von den Ressorts afghanischen Akteuren erforderlichen militärischen Schlüs­ bzw. den Organisationen ab, denen sie angehören und die sie in selpersonals zu verlängern, weil ein häufiger Personalwechsel Einsätze wie in Afghanistan entsenden. Um zumindest auf der die Kommunikation und die Vertrauensbildung zwischen dem Ebene der staatlichen Akteure die Vernetzung in strategischer Militär und der Bevölkerung sowie den zivilen Akteuren, aber Planung und deren Umsetzung kohärenter und schließlich auch den Aufbau eines eigenen institutionellen Gedächtnisses auch verbindlicher zu machen, böte sich die Fortentwicklung auf Seiten der Bundeswehr erschwert. Auf der Ebene der Kom­ von „vernetzter Sicherheit“ von einem politischen Begriff mandeure ist dies bereits geschehen, in anderen Bereichen wie hin zu einem Konzept an, das geeignete Strukturen schafft, in beim CIMIC-Personal, aber auch im Bereich der Aufklärung denen neben der Formulierung verbindlicher Leitziele auch und der Einsatzplanung könnte dies angezeigt sein – etwa wenn die Beiträge festgelegt werden können, welche die einzelnen der Rat ziviler Experten und Vertreter von Nichtregierungsor­ Ressorts zu deren Erreichung leisten sollen. In einem solchen ganisationen in geeignetem Format in die militärische Planung „Gesamtkonzept Vernetzte Sicherheit“ könnten dann über einbezogen würde. Dabei sollte von beiden Seiten zivil-militä­ eine stringente Evaluation von Einsätzen bzw. ressortübergrei­ rische Zusammenarbeit auch als solche betrachtet und nicht fenden Maßnahmen ein Bestand an lessons learned bzw. best zur Durchsetzung eigener Partikularziele missbraucht werden practices aufgebaut werden, der in die Ausbildung und Qualifi­ (vgl. Ehrhart/Brzoska 2008: 3). Zudem könnten die zivil-mi­ kation der in den Einsatz zu entsendenden Kräfte einfließt, so litärischen Schnittstellen durch einen weiteren Ausbau der die Wiederholung von Fehlern vermeidet und schließlich neu CIMIC-Komponente vergrößert werden, Berührungsängste gewonnene Erfahrungen in künftige Ausbildung integriert. auf beiden Seiten weiter reduziert und Kooperationsvorteile Die Verantwortung für ein solches Gesamtkonzept wäre dann generiert werden (vgl. Paul 2008: 6; 18). CIMIC darf dabei auf nicht wie im Falle der zivilen Krisen- und Konfliktprävention Seiten der Militärs nicht als Versuch der Einbindung der zivi­ bei einem weitgehend einflusslosen Ressortkreis anzusiedeln, len Helfer in die militärische Kommandostruktur verstanden sondern bei einer starken Institution in der Nähe der Bundes­ werden, sondern als Kooperation zwischen gleichberechtigten, kanzlerin. sich ergänzenden Partnern. Im Einsatz hängt die Qualität der Zusammenarbeit, insbeson­ Ein solches Projekt würde zwar die Einlösung des im Weißbuch dere zwischen militärischer und ziviler Seite, oft vom Willen noch schlagwortartig formulierten Postulats nach einem um­ und den Fähigkeiten der handelnden Personen ab, deren Ver­ fassenden, gesamtstaatlichen Ansatz bedeuten – es wird jedoch halten wiederum häufig durch bestehende beruflich-kulturelle zumindest in der überschaubaren Zeit an den Gegebenheiten Wahrnehmungsfilter wie Stereotype und Vorurteile geprägt ist. der Ressortkompetenzen, an den Machtkonstellationen in Daher sollte die Vernetzung der späteren Einsatzkräfte verstärkt Koalitionsregierungen und am auch in der deutschen Politik bereits in Deutschland einsetzen, etwa in Form gemeinsamer fest verankerten Grundsatz scheitern, dass jeder gerne koordi­ Lehrgänge und Übungen, in denen neben Verständnis für die nieren möchte, niemand aber koordiniert werden will. Wenn unterschiedlichen professionellen Handlungslogiken auch ge­ „vernetzte Sicherheit“ jedoch, sei es in Afghanistan sei es in genseitige Wertschätzung und Respekt wachsen können, die für Deutschland, sei es auf der internationalen Ebene, als Konzept ein vertrauensvolles Zusammenwirken im Einsatz unabdingbar ernst genommen werden soll, werden Anpassungen zumindest sind. Ansätze hierfür gibt es etwa in der Bundesakademie für der staatlichen Strukturen an sich verändernde sicherheitspoli­ Sicherheitspolitik (BAKS), die mit ihren sechsmonatigen Kern­ tische Herausforderungen nicht ausbleiben können.

244 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 244 08.02.2011 17:15:27 Gareis, Zu Anspruch und Praxis „Vernetzter Sicherheit“ in Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

6. Perspektiven verfügbar: http://www.ev-akademie-boll.de/fileadmin/res/ otg/670108-buehler.pdf. Friedenskonsolidierung ist ihrer Natur nach ein Unterfangen, Bundesakademie für Sicherheitspolitik (Hrsg.) 2001: Sicher­ das desto mehr Zeit in Anspruch nimmt, je länger bzw. inten­ heitspolitik in neuen Dimensionen. Kompendium zum erwei­ siver der vorangegangene Gewaltkonflikt und je größer das Aus­ terten Sicherheitsbegriff. Hamburg. maß der gesellschaftlichen Zerstörung waren. In Afghanistan haben zwei Generationen nichts anderes als Krieg und Gewalt Bundesministerium der Verteidigung 2006: Weißbuch 2006. erlebt. Nach fast zehn Jahren überwiegend militärischen En­ Zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bun­ gagements käme für Afghanistan eine konsequente Verstär­ deswehr. Berlin. kung der zivilen Anstrengungen spät, aber vielleicht nicht zu Bundesregierung 2004: Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, spät. Wenn es im Rahmen des Shape-clean-hold-build-Ansatzes Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“. Berlin. gelingt, militärischen Sicherungserfolgen auch spürbare Ver­ Bundesregierung 2009: Afghanistan. Auf dem Weg zur „Über­ besserungen der Lebenssituation der Zivilbevölkerung durch gabe in Verantwortung“. Ressortübergreifende Entscheidungs­ Aufbau- und Entwicklungsleistungen folgen zu lassen, könnten grundlage zur Mandatsverlängerung und vor der internati­ tatsächlich Grundlagen für dauerhafte Stabilität gelegt werden. onalen Afghanistan Konferenz. Kabinettsbeschluss vom 18. Ob dies so kommt, wird sich indes zeigen müssen und maßgeb­ November 2009. Online verfügbar: http://www.bmi.bund.de/ lich von der Bereitschaft Deutschlands und seiner internatio­ SharedDocs/Downloads/DE/Themen/Sicherheit/Afghanistan/ nalen Partner abhängen, den geplanten Rückzug ihrer Solda­ entscheidungsgrundlage.pdf?__blob=publicationFile. ten durch hinsichtlich ihrer Quantität und Qualität geeignete Bundesregierung 2010: Auf dem Weg zur Übergabe in Verant­ zivile Aufbaukräfte zu ermöglichen. Ein zu rascher Abzug des Militärs ohne hinreichend stabile zivile Strukturen könnte tat­ wortung: Das deutsche Afghanistan-Engagement nach der sächlich die bisherigen Erfolge wieder zunichte machen. Londoner Konferenz. Erklärung vom 25. Januar 2010. Online verfügbar: http://www.bundesregierung.de/nsc_true/Con­ Allerdings ist etwa die Effektivität einer intensivierten Ausbil­ tent/DE/__Anlagen/2009/11/2009-11-18-dokument-afghanis dung von afghanischen Soldaten und Polizisten vor allem auch tan,property=publicationFile.pdf/2009-11-18-dokument-af­ davon abhängig, dass die so geschaffenen Kräfte loyal zu einer ghanistan. auf guter Regierungs- und Verwaltungsführung basierenden Buzan, Barry/Waever, Ole/Wilde, Jaap de 1998: Security. A New politischen Ordnung stehen und in der Folge auch von der Be­ Framework for Analysis. Boulder und London. völkerung als Garanten von Ordnung und Sicherheit akzeptiert werden. Angesichts der weitverbreiteten Korruption im Regie­ Ehrhart, Hans-Georg/Brzoska, Michael 2008: Zivil-militärische rungsapparat und den vielfältigen Austauschbeziehungen Kooperation in Konfliktnachsorge und Wiederaufbau, Stiftung zwischen formellen und informellen Sicherheitskräften im Entwicklung und Frieden. Policy Paper 30. Bonn. Land dürfte ein solches Ziel jedoch allenfalls in der mittel- bis Fritze, Volker 2007: Zivil-militärische Zusammenarbeit aus der langfristigen Perspektive erreicht werden. Gleiches gilt für die Sicht der Bundeswehr. In: Wissenschaft & Frieden (1). Verfüg­ Etablierung administrativer Strukturen, die nicht nach einer bar online: http://www.wissenschaft-und-frieden.de/seite. Blaupause konstruiert und über das Land ausgebreitet werden php?artikelID=0490. sollten, sondern vielen lokalen und ethno-sozialen Gegeben­ Gareis, Sven Bernhard 2006: Deutschlands Außen- und Sicher­ heiten Rechnung tragen müssen. heitspolitik. 2. Auflage, Opladen. Gerade im zivilen Aufbau wird sich das deutsche Engagement Gareis, Sven Bernhard 2009: Die Organisation deutscher Sicher­ daher auch weit über die im militärischen Abzugsplan enthal­ heitspolitik. Akteure, Kompetenzen, Verfahren und Perspekti­ tenen Zeiträume hinaus fortsetzen müssen, etwa im Rahmen ven. In: Böckenförde, Stephan/Gareis, Sven Bernhard (Hrsg.) einer erweiterten VN-Mission. Aber auch im militärischen Be­ 2009: Deutsche Sicherheitspolitik. Opladen: 79-96. reich wird die Politik gut daran tun, weiterhin auf konkrete Ab­ Gareis, Sven Bernhard/Varwick, Johannes 2006: Die Vereinten zugsdaten zu verzichten und den Verbleib einer (reduzierten) Nationen. 4. Auflage, Opladen. Sicherheitskomponente in die weiteren Überlegungen einzu­ beziehen. „Vernetzte Sicherheit“ bedeutet auch, dass man von Inwent 2009: Widersprüchliche Interessen. Zivil-militärische Fehlern und Versäumnissen wie einem überstürzten Abzug Zusammenarbeit. In: Entwicklung und Zusammenarbeit (1): 6. wieder eingeholt werden kann. Jaberg, Sabine/Biehl, Heiko/Mohrmann, Günter/Tomforde, Maren (Hrsg.) 2009: Auslandseinsätze der Bundeswehr. Sozi­ alwissenschaftliche Analysen, Diagnosen und Perspektiven. Quellen und Literatur: Berlin. Jamann, Wolfgang 2010: Militärische Lösungen funktionieren Böckenförde, Stephan/Gareis, Sven Bernhard (Hrsg.) 2009: in Afghanistan nur ganz begrenzt. Interview im Deutschland­ Deutsche Sicherheitspolitik. Opladen. funk vom 28.01.2010. Online verfügbar: http://www.dradio. Borchert, Heiko (Hrsg.) 2004: Vernetzte Sicherheit. Leitidee der de/dlf/sendungen/interview_dlf/1114261/. Sicherheitspolitik im 21. Jahrhundert. Hamburg. Klingebiel, Stephan/Roehder, Katja 2004: Entwicklungspoli­ Bühler, Erhard 2008: Das Konzept der vernetzten Sicherheit tisch-militärische Schnittstellen. Neue Herausforderungen in aus der Perspektive des BMVg. Ein Beitrag aus der Tagung: Ge­ Krisen und Post-Konflikt-Situationen. Deutsches Institut für sicherte Entwicklung? Bad Boll, 3.-4. November 2008. Online Entwicklungspolitik, Bonn.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 245

SuF_04_10_Inhalt.indd 245 08.02.2011 17:15:27 THEMENSCHWERPUNKT | Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan

Merkel, Angela 2010: Regierungserklärung zum Afghanistan- Piiparinen, Touko 2007: A Clash of Mindsets? An Insider’s Ac­ Konzept der Bundesregierung von Bundeskanzlerin Merkel count of Provincial Reconstruction Teams. In: International vom 28. 1.2010. Stenografische Mitschrift des Deutschen Bun­ Peacekeeping (1): 143 – 157. destages. Online verfügbar: http://www.bundesregierung.de/ Preuß, Hans-Joachim 2008: Zivil-militärische Zusammenarbeit Content/DE/Regierungserklaerung/2010/2010-01-28-merkel- in Afghanistan. Eine Zwischenbilanz. In. Zeitschrift für Außen- erklaerung-afghanistan.html. und Sicherheitspolitik (1): 26-35. Mohrmann, Günter 2009: Auslandseinsätze und zivil-militä­ Raschke, Thomas/Tils, Ralf 2007: Politische Strategie. Eine rische Zusammenarbeit. Herausforderungen – Entwicklungs­ Grundlegung. Wiesbaden. linien – Wirkungen – Perspektiven. In: Jaberg, Sabine/Biehl, Schröter, Leonie 2010: Der Ressortkreis Zivile Krisenpräventi­ Heiko/Mohrmann, Günter/Tomforde, Maren (Hrsg.) 2009: on. Untersuchung einer interministeriellen Zusammenarbeit Auslandseinsätze der Bundeswehr. Sozialwissenschaftliche innerhalb der deutschen Außen- und Sicherheitspolitik. Ma­ gisterarbeit Universität Münster. Analysen, Diagnosen und Perspektiven. Berlin: 93-119. Verband Entwicklungspolitik Deutscher Nichtregierungsorga­ Münch, Philipp 2008: Freund oder Feind? Sicherheitsbedro­ nisationen (VENRO) 2009: Fünf Jahre deutsche PRTs in Afgha­ hungen bei deutschen Auslandseinsätzen aus Sicht der Bun­ nistan. Eine Zwischenbilanz aus Sicher der deutschen Hilfsor­ deswehr. Masterarbeit Universität Hamburg. ganisationen. Positionspapier 1. Online verfügbar: http://www. NATO 2001: MC4II/I. NATO Military Policy on Civil-Military venro.org/fileadmin/Publikationen/Afghanistan-Positionspa­ Co-operation. Brüssel: NATO. Online verfügbar: http://www. pier_PRT.pdf. nato.int/ims/docu/mc411-1-e.htm. Vogler, Kathrin 2004: Wider die militärische Umarmung von Niebel, Dirk 2010: Interview im Deutschlandradio vom 28. Friedens- und Menschenrechtsprojekten. Netzwerk Friedensko­ Januar 2010. Online verfügbar: http://www.dradio.de/dlf/sen­ operative. In: Friedensforum (3). Online verfügbar: http://www. friedenskooperative.de/ff/ff04/3-55.htm. dungen/interview_dlf/1114334/. Paul, Michael 2008: CIMIC am Beispiel des ISAF-Einsatzes. Kon­ zeption, Umsetzung und Weiterentwicklung zivil-militärischer Interaktion im Auslandseinsatz. SWP-Studie S 31. Berlin.

Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan Christian Wagner*

Abstract: In the 1990s the Pakistani military has linked relations towards Afghanistan with the conflict with India over Kashmir. Afghanistan is perceived under the lens of strategic depth in order to prevent an encirclement by India. The strategy had been successful in the 1990s but has backfired after 9/11. The attacks of Taliban groups pose a growing threat to state and society in Pakistan. But Pakistan’s foreign and security policy is still dominated by the military whereas the civilian government is not in a position to reformulate the foreign policy towards the neighbours that would favour closer economic cooperation. Keywords: Pakistan, Afghanistan, India, military, Taliban Pakistan, Afghanistan, Indien, Militär, Taliban

ince many years Pakistan is pursuing an ambiguous policy Administered Tribal Areas (FATA) by Pakistani agencies are towards Afghanistan and the international community. hampering the reconstruction in Afghanistan. The picture SOn the one hand, the Af-Pak concept of President Obama gets more complex because Pakistan is more and more of 2009 has acknowledged Pakistan’s strategic importance suffering under attacks of Taliban groups. They have extended for stability in Afghanistan. On the other hand, the support their military operations to the urban centres of Punjab, the and toleration of militant Islamic groups in the Federally heartland of Pakistan, indicating that the military and the

* Christian Wagner is Head of the Asia Division at the Stiftung Wissenschaft  �����������������������������������������������������������������������The support was recently confirmed by General Pervez Musharraf who was und Politik (SWP) in Berlin. Chief of Army Staff (COAS) until 2007, see ‚Pakistan is Always Seen as the  ����������������������������������������������������������������������������This contribution is an updated version of Pakistan’s Afghanistan Policy in Rogue‘, SPIEGEL Interview with Pervez Musharraf, in: http://www.spiegel. the Shadow of India, in: Hans-Georg Ehrhart/Charles C, Pentland (eds.), The de/international/world/0,1518,721110,00.html (accessed 14 October 2010); Afghanistan Challenge. Hard Realities and Strategic Choices, McGill-Queen’s Waldman, Matt, The Sun in the Sky: The Relationship between Pakistan’s ISI University Press 2009, pp. 113-127. and Afghan Insurgents, London 2010 (Crisis States Discussion Papers 18).

246 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 246 08.02.2011 17:15:28 Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

Inter-Services Intelligence (ISI) have lost control over parts of The first democratic elections in 1970 brought a clear mandate these groups. It seems that the strategy of the Pakistani military, for the Awami League (AL) from East Pakistan which had called to link its relations to Afghanistan with Pakistan’s conflict with for greater regional autonomy. Yet, the political and military India over Kashmir during the early 1990s, has partly failed elite of West Pakistan were not willing to transfer power to the and turned against the Pakistani state and society. In order to AL. In spring 1971 government negotiations broke down and analyze the regional power play, this article will first discuss the Pakistani army advanced against the AL in East Pakistan. the domestic role of the Pakistani military and then highlight The civil war forced thousands of refugees into India which Pakistan’s changing relationship with India and Afghanistan. supported the East Pakistani guerrillas and intervened militarily in December 1971. The war became a military, political and ideological defeat for 1. Pakistan’s Domestic Development: Pakistan. The army had to surrender and more than 90,000 The Supremacy of the Military Pakistani soldiers became prisoners of war in India. Politically, the independence of East Pakistan showed that military rule Pakistan was established as a separate state for the Muslims had been unable to find political solutions in the complex of the Indian subcontinent. The new state was formed of the process of state- and nation-building. Ideologically, the Muslim majority provinces of British India. The eastern and creation of Bangladesh shattered Pakistan’s idea of being the western parts were separated by more than 1500 kilometres of sole homeland for Muslims in South Asia. The ethnic identity Indian territory. The independence of India and Pakistan in of the Bengalis in East Pakistan proved to be a stronger political August 1947 was accompanied by large resettlements. About bond than the common religious identity. fifteen million Hindus, Sikhs and Muslims left their homes to Yet, the military defeat of 1971 did not end the dominance of find new residences in one of the two new states. The migration the military in Pakistani politics. The tension between national was overshadowed by riots and massacres of religious fanatics identity, which should be based on religion and regional ethnic whereby approximately 500,000 people were killed. identities, led to a series of conflicts in Pakistan. Prime Minister Afghanistan was critical on the creation of Pakistan and raised Zulfikar Bhutto, having won the 1971 election with his Pakistan territorial claims on the Pashtun-majority areas in the North Peoples Party (PPP) in West-Pakistan, promoted the concept of West Frontier Province (NWFP). The Afghan government Islamic Socialism in order to strengthen the national identity. refused to recognize the Durand Line although the Pashtun However, insurgencies among the Baluchis, Sindhis and tribes in NWFP and FATA supported the accession to Pakistan Pashtuns against the dominance of the Punjabis strengthened with a referendum in July 1947. Afghanistan was the only again the image of the army as guardian of national unity. country that voted against Pakistan’s entry into the United After manipulations in the 1977 elections General Zia-ul Haq Nations (UN). conducted a second coup against Prime Minister Bhutto. In order The difficult process of state- and nation-building hampered to increase the legitimacy of his regime Zia-ul Haq amended the the democratic development in Pakistan. The new state constitution so that power was shifted to the presidency and was confronted with the territorial disputes with India over promoted a policy of Islamization. After Zia-ul Haq’s death in Kashmir and with Afghanistan over the Pasthun areas. The an air crash in 1988 the second transition towards democracy Muslim League under the leadership of Mohammed Ali Jinnah, took place. The PPP under the leadership of Benazir Bhutto won which had achieved independence from the British and the the election in 1988, but the military continued to influence Indian National Congress, migrated from North India to West domestic developments and could not be controlled by the Pakistan and settled as Mohajirs in the new capital of Karachi. political parties.  Until the third coup of General Musharraf However, the idea of Pakistan had only found limited support against Prime Minister Nawaz Sharif in October 1999, none of among the rural elites of Punjab and Sindh, which formed the elected governments finished its term and were dismissed the biggest provinces in West Pakistan. The leadership of the due to bad governance and corruption. Muslim League was unable to assume a similar role comparable The elections of 2008 ended Musharraf’s rule and brought back to the Congress Party’s in India. Moreover, the two parts of a democratically elected government. However, the elections Pakistan had different cultural and linguistic traditions. The did not change the fundamental constellations of the political majority population of Bengalis in East Pakistan was under- system which is characterized by the lack of supremcy of represented in the army and administration but contributed the government vis-à-vis the military. More than 60 years a large proportion to the economy. Their demands for greater after independence Pakistan seems to have developed from economic and political representation became therefore one of a “garrison state” of the 1960s into a garrison democracy. the central domestic conflicts. Pakistan’s first constitution was The four walls of Pakistan’s garrison democracy in the field adopted only in 1956 but the first elections were called off after of security, politics, economics, and identity consist of the the military coup of General Ayub Khan in October 1958. 5 See Tahir Amin, Ethno Ethno­National-National Movements of Pakistan: Domestic and Inter Inter­­  �����������������������������������������������������������������������������See S.M. Burke and Lawrence Ziring, Pakistan’s Foreign Policy: An Historical national Factors, Islamabad 1988. Analysis (Oxford, New York 1994), p. 70. 6 See Louis D. Hayes, The Struggle for Legitimacy in Pakistan, Lahore 1986.  ������������������������������������������������������������������������������For an overview of the historical developments see Stephen P. Cohen, The Idea  �����������������������������������������������������������������������See Pervaiz Iqbal Cheema, The Armed Forces of Pakistan, Oxford/Karachi of Pakistan, Washington 2005; Christophe Jaffrelot (ed.), Pakistan: National­ 2006, p. 43; Revisiting Mehrangate: hating the PPP, in: Daily Times, 28 August ism without a Nation? London 2002; Ian Talbot, Pakistan, A Modern History 2008. London 1999; Philip Oldenburg, India, Pakistan, and Democracy. Solving the  �����������������������������������������������������������������������������See Robert Laporte, Jr., “Succession in Pakistan: Continuity and Change in a Puzzle of Divergent Paths, Abingdon, New York 2010. Garrison State,” Asian Survey 9, 11 (November 1969), pp. 842-861.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 247

SuF_04_10_Inhalt.indd 247 08.02.2011 17:15:28 THEMENSCHWERPUNKT | Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan

discourses and institutions through which the armed forces into two parts that are controlled by India and Pakistan. The have shaped public perception and which set the limits for a referendum has not been conducted because neither Pakistan democratic development. nor India has implemented the preconditions. The role and predominance of the military is most evident in In the mid-1950s the conflict with India prompted Pakistan to the security field. The size of the armed forces and the discourse join Western defence alliances like the South East Asia Treaty on national security are mostly undisputed. Politically, the Organisation (SEATO) and the Central Treaty Organisation armed forces have ruled Pakistan for 32 out of 50 years in (CENTO). Since the early 1960s Pakistan also developed good the period between 1958 and 2008. There is no noticable relations with China, which had defeated India in the border parliamentary control of the military budget or the various war of 1962. Besides, China had territorial claims in Kashmir in intelligence services. Moreover, the weakness of the political order to secure access into Tibet so that Pakistan ceded parts of parties, which have often been instrumentalized and co-opted Kashmir to China in 1963. by the military and the ISI, have helped to give legitimacy to military rule. The creation of the National Security Council After Nehru’s death in 1964, Pakistan thought to exploit India’s (NSC) in 2004 has even institutionalized the role of the military weakness to solve Kashmir. Guerrilla fighters infiltrated the in political affairs. Economically, the military has developed Indian part of Kashmir in 1965 (Operation Gibraltar) in order into the biggest entrepreneur, for instance in the transport to trigger a revolt against India, which should be supported by 12 business, and became the largest landowner. The perceived an intervention of the Pakistani army. The strategy backfired threat from India legitimizes a high level of military expenditure because the insurgents found hardly any support among the and has slowed down investment in health and education Kashmiris. The second India-Pakistan war ended in September so that Pakistan ranks only on position 141 of the Human 1965 after a UN resolution and an arms embargo by the USA Development Index (HDI) in 2007. Finally, the military rulers against both countries. have shaped the discourse on national identity. The perceived The third war with India was sparked off by the civil war in threat from India has helped to establish an enemy image in East Pakistan in 1971. Despite the military defeat in December order to counter ethnic and social cleavages. Zia-ul Haq’s policy 1971 Pakistan’s Prime Minister Zulfikar Ali Bhutto achieved a of Islamization fostered Islamic groups, whereas Musharraf political success. In the Simla Treaty of July 1972 Indian Prime promoted the concept of “enlightened moderation” in order Minister Indira Gandhi following Bhutto’s appeal, agreed not to claim leadership in questions of national identity.10 to transform the Line of Control (LoC) in Kashmir into an international border.13 The next military escalation developed only in the mid-1980s. 2. Pakistan’s Relations with India and At the beginning of the decade India accused Pakistan of Afghanistan until 1989 supporting militant Sikhs fighting for an independent state. Since 1947 the Kashmir issue and relations with India have In spring 1984, Indian and Pakistani troops occupied parts of dominated Pakistan’s foreign policy. The territorial dispute the Siachen glacier in Kashmir where the LoC had not been was overlayed by an ideational conflict because Kashmir was demarcated because of the hostile natural environment. India’s perceived as a symbol of both Pakistani and Indian founding large-scale military exercise in 1986-87 (“Brasstacks”) brought ideas. For Pakistan, Kashmir with its Muslim majority a further deterioration of the bilateral relations. Pakistan population was a symbol for the two-nation theory and should perceived it as preparation for an attack and mobilised its therefore be part of the new state. For India, Kashmir was a troops.14 During the crisis A.Q. Khan, the father of Pakistan’s symbol for the secular character of the new state that was open nuclear programme, revealed that his country already possessed for all religious communities.11 nuclear weapons. For the first time there was a danger of nuclear escalation between India and Pakistan.15 After the outbreak of a rebellion in Kashmir in autumn 1947 the Maharajah of Kashmir joined the Indian Union in October. In Pakistan’s relations with Afghanistan were also difficult. return, the Indian government dispatched troops to suppress Prince Mohammed Daoud who was prime minister from the insurgents. The fighting escalated into the first war between 1954 to 1963 and became president after the coup from India and Pakistan. In December 1947 Indian Prime Minister 1973 to 1978 continually called for greater autonomy for the Nehru brought the issue before the United Nations (UN) and Pashtuns in Pakistan. In return Pakistan supported the Afghan suggested a referendum on Kashmir’s future status. India’s opposition against Daoud and granted asylum to his cousin attempt to convict Pakistan’s alleged aggression failed, but King Zahir after the 1973 coup d’etat.16 In the 1970s the Bhutto Nehru’s demand for a referendum was included in the UN resolutions. The ceasefire of January 1949 divided Kashmir 12 ��������������������������������������������������������������������������See Shuja Nawaz, Crossed Swords. Pakistan, its Army, and the Wars Within, Oxford 2008, pp. 205ff. 13 See Stanley Wolpert, Zulfi Bhutto Bhutto of ofPakistan: Pakistan: His HisLife Life and andTimes, Times, New York/ New York/  ������������������������������������������������������������������������������See Ayesha Siddiqa, Military Inc., Inside Pakistan’s Military Economy, London Oxford 1993, p. 191-192; Amitabh Matoo, “Next Steps in Kashmir” in Karan 2007. R. Sawhny (ed.), Kashmir: How Far Can Vajpayjee and Musharraf Go? New 10 See “Enlightened Moderation,” http://www.presidentofpakistan.gov.pk/En http://www.presidentofpakistan.gov.pk/En­­ Delhi, 2001, pp. 27-44. lightenedModeration.aspx [accessed 11 July 2007]. 14 �����������������������������������������������������������������������������See Hasan Askari Rizvi, “Pakistan-India relations in the Eighties,” Regional 11 ��������������������������������������������������������������������������On the development of the Kashmir conflict, see Alastair Lamb, Birth of a Studies 13 (Islamabad, Summer 1990), pp. 3-31. Tragedy: Kashmir 1947, Hertingfordbury 1994; Robert G. Wirsing, Kashmir: 15 ����������������������������������������������������������������������������See Kanti P. Bajpai, P.R. Chari, Pervaiz Iqbal Cheema, Stephen P. Cohen and In the Shadow of War – Regional Rivalries in a Nuclear Age, New York/London Sumit Ganguly, Brasstacks and Beyond, New Delhi 1995. 2003; Sumantra Bose, Kashmir: Roots of Conflict, Paths to Peace, Cambridge 16 See Olivier Roy, The Taliban: A Strategic Tool for Pakistan, in Christophe Jaf Jaf­­ 2003. frelot (ed.), Pakistan: Nationalism without a Nation? London 2002, p. 150.

248 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 248 08.02.2011 17:15:28 Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan | THEMENSCHWERPUNKT

government supported small revolts in eastern Afghanistan.17 should first secure the strategic depth. Second, they should After the Soviet invasion of Afghanistan in 1979 Pakistan limit India’s influence in Afghanistan which had supported the received considerable military and financial support from the Northern Alliance in the Afghan civil war. Finally, the religous USA, Saudi Arabia and the Gulf States to support the Afghan orientation of the Taliban should act as a counterweight against Mujahideen which were trained by the ISI. any claims of Pashtun ethno-nationalist groups.

3. Relations between Pakistan, India and 4. The repercussions of 9/11 Afghanistan between 1989 and 2001 Pakistan’s strategy to support militant Islamist groups in Pakistan’s relations with India and Afghanistan were largely order to pursue its foreign policy objectives regarding India independent from one another but underwent a fundamental and Afghanistan suffered a setback after 9/11. First, Musharraf change after the withdrawal of the Soviet Union from joined the War on Terror and Pakistan became a frontline Afghanistan in the late 1980s. Aslam Beg, following Zia-ul state in U.S. foreign policy again. But he continued to support Haq as Chief of Army Staff (COAS) in 1988, outlined the new militant Kashmiri groups like Lashkar-e-Toiba (LeT) and Jaish- strategy of “strategic depth” in which Afghanistan should act e-Mohammed (JeM) which attacked the Indian parliament as Pakistan’s hinterland. Afghanistan was to serve as a backyard on 13 December 2001. In reaction to the failed attack India and safe haven for militant groups which could be used threatened military strikes against the infrastructure of the militant groups in Pakistan. The crisis between both countries, against India.18 Pakistan’s strategy of using militant Islamic which included the danger of a nuclear confrontation, could groups to further its foreign policy interests vis-à-vis India and be settled by diplomatic interventions of the United States and Afghanistan reached its peak in the 1990s. Great Britain in summer 2002. In Kashmir the ISI supported the local protest against the rigged Surprisingly the Indian Prime Minister Vajpayee offered new assembly elections in 1987 and helped to establish militant talks with Pakistan in April 2003. At the summit in January groups like Hizb-ul-Muhahideen (HM) which demanded the 2004 Musharraf and Vajpayee agreed on a composite dialogue Islamization and accession of Kashmir to Pakistan. Moreover, in order to discuss all outstanding issues like Kashmir, the ISI sent foreign fighters from the Middle East that had which was important for Pakistan, and terrorism, which was fought in Afghanistan to J&K.19 India deployed more than important for India. In the joint statement Musharraf pledged 600,000 soldiers in Kashmir to suppress the rebellion, which that Pakistani territory would not be used for terrorist attacks led to an escalation of violence and a deterioration of the against India.21 human rights situation in the 1990s. Several factors seemed to have contributed to this The atomic tests of India and Pakistan in May 1998 raised the unprecedented change of Pakistan’s foreign policy. First, the danger of a nuclear confrontation. In February 1999 the prime 1999 war and the 2002 crisis had not brought any successes ministers of India and Pakistan signed the Lahore Declaration, for Pakistan to internationalize Kashmir. The United States which should introduce a new phase of cooperation. But the and the international community had signalled that only Pakistani military had already started an infiltration into the bilateral talks can be a feasible approach. Secondly, Pakistan’s Indian part of Kashmir in the winter of 1998/99 which led to attempts to brand India’s human rights violations in Kashmir the Kargil War with India in May/June 1999. The war abruptly as “state terrorism” within the new debate on terrorism after ended the new rapprochement, although Pakistan had to 9/11 backfired because India was more successful to blame the withdraw its troops under pressure from the United States. ISI’s support for Islamist groups. Finally, the Iraq war in 2003, Moreover, the Kargil war showed that the nuclear deterrence which was justified by the United States because of the alleged was not able to guarantee a durable stability but opened the support for terrorism and the proliferation of weapons of mass door for non-conventional military warfare. Politically, Pakistan destruction (WMD), was closely followed in Pakistan. At the hoped that this strategy would help to internationalize the end of 2003 the network of A.Q. Khan was dismantled, which Kashmir issue. had proliferated nuclear technology to countries like Iran and After the withdrawal of the Soviet Union, a civil war broke out Libya. in Afghanistan between the various ethnic groups and warlords. Musharraf’s change led to a remarkable improvement in the Since the 1990s Pakistan supported the Taliban which had been relations with India. At the summit in New Delhi in April educated in Madrassas in Pakistan.20 The Taliban captured Kabul 2005 Indian Prime Minister Manmohan Singh and President and took over the government in 1996. Pakistan was one of the Musharraf declared the peace process to be “irreversible”. They few countries to recognize Afghanistan’s new government. The further agreed on the basic principles for a solution of Kashmir: strategic rationale for the Pakistan military was that the Taliban Pakistan insisted that the LoC should not be transformed into an international boundary whereas India stressed the 17 See Marvin Weinbaum, Pakistan and Afghanistan: Resistance and Reconstruc Reconstruc­­ principle that the borders of Kashmir should not be changed. tion, Lahore 1994, p. 5. 18 �������������������������������������������������������������������������See Rifaat Hussein, Pakistan’s relation with Afghanistan: Continuity and The earthquake in Kashmir in October 2005 accelerated the Change, Strategic Studies 22 (Islamabad, Winter 2002), pp. 43-75. rapprochement. India and Pakistan agreed on crossing points 19 ������������������������������������������������������������������������������See “Hizbul chief admits to Pak military support in Kashmir,” The Tribune, 19 March 2008. 20 See Roy 2002, p. 154. 21 Text of PM, Musharraf statement, in: The Hindu, 7 January 2004.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 249

SuF_04_10_Inhalt.indd 249 08.02.2011 17:15:28 THEMENSCHWERPUNKT | Wagner, Pakistan’s Foreign Policy between India and Afghanistan

for civilians at the LoC which became permeable for the first Pakistan used different political, economic and military time since 1947. In August 2007 trade relations were established strategies in the tribal areas. Politically the government between the two parts of Kashmir over the LoC that was slowly wanted to strengthen again the traditional leaders (Maliks) transformed into a soft border. against the Mullahs. The fight against the Soviet occupation in Afghanistan had increasingly Islamicized the traditional tribal The composite dialogue brought new confidence-building structures in the 1980s. This process continued after 2001 when measures like the facilitation of travel, new lines of moderate tribal leaders were killed by Taliban. Economically communication and transport between Kashmir, Punjab and substantial financial support both by the Pakistani government Sindh, and better economic, cultural and academic cooperation. and the United States sought to improve the infrastructure Musharraf even suggested the withdrawal of Pakistani troops in the region, which is among the least developed parts of 22 from Kashmir for the first time. In July 2007 Prime Minister Pakistan. Militarily, the army trained paramilitary units like Manmohan Singh argued for shared use of land and water the Frontier Corps (FC) for counterinsurgency and supported resources in Kashmir. Back-channel negotiations brought both tribal militias (lashkars) in order to fight the Taliban. The army 23 sides so close to an agreement as never before since 1947. The also negotiated various peace agreements with militant tribes difficult domestic situation in Pakistan in 2007 with the siege in North Waziristan in 2006, but the strategy was unsuccessful of the Red Mosque and the dismissal of Chief Justice Iftikhar to contain the Taliban. Chaudhry raised large protests that prevented Musharraf to With the formation of the Tehrik-i-Taliban Pakistan (TTP) in continue the process. December 2007 there are three different militant groupings Musharraf’s turn on Kashmir was rejected by radical groups. operating in the FATA. Al Qaeda with its foreign fighters and He evaded several assassination attempts by militant Kashmiris the TTP are the common enemies of the Pakistani army and the who were supported by members of the armed forces. NATO/ISAF forces. Pakistan has deployed more than 100,000 Moreover, a series of attacks in India by militant groups, like soldiers in the tribal areas and has suffered more than 2,000 in Delhi in 2005, in Mumbai and Varanasi in 2006 and on the casualties since 2001. But the Pakistan army and the Western train connection with Pakistan in 2007, aimed to sabotage the forces differ in their perception on the Afghan Taliban groups rapprochement. The newly elected government of the Pakistan which comprise the Quetta Shura, the Haqqani network and Peoples Party (PPP) supported Musharraf’s policy vis-à-vis India the Hezb-e-Islami of Gulbuddin Hekmatyar. Here, the Pakistani when it took power in February 2008.24 But after the Mumbai military is faced with a serious dilemma. On the one hand, attack in November 2008, which was attributed to the LeT, Pakistan still perceives the Afghan Taliban as assets to secure India suspended the composite dialogue. its strategic interests in Afghanistan. The arrest of Mullah Baradar in spring 2010 did therefore not indicate a change of The new Chief of Army Staff (COAS) General Kayani who Pakistan’s position towards the Afghan Talibans but was rather followed Musharraf in November 2007 brought Kashmir back an amplification that talks between Taliban and the Karzai 25 to the centre of the agenda with India. Moreover, the Kashmir government should not be held without Pakistan’s consent.27 issue was enlarged and was described by radical groups like On the other hand, the ideological, political, and tribal links Jamaat-ud-Dawa (JuD), which is regarded as parent organisation between Al Qaeda, TTP, Afghan Talibans and Kashmiri groups of the LeT, as a resource conflict. India was accused of “water like LeT make it more and more impossible to demarcate clear 26 theft” although the water distribution in Punjab had already battle lines between ‘good’ and ‘bad’ Taliban. The attacks in the been settled in 1960 with the Indus Water Treaty under the urban centres of Punjab and the army headquarter in autumn aegis of the World Bank. 2009 indicate that TTP has established links to Al Qaeda and Bringing India and Kashmir back to the centre of Pakistan’s LeT and could therefore expand its military operations. foreign policy may also be attributed to the deteriorating In this scenario the perceived Indian threat is an important situation in the FATA and increasing Western pressure on the buffer to bloc increasing Western pressures for a greater military Pakistani military. Although the Pakistani army had eliminated engagement in the tribal areas. In February 2010 General Kayani and arrested numerous high-ranking Al Qaeda leaders in declared that the Pakistani military is “India centric” and that Pakistan since 2001, it became evident for the Western powers the concept of “strategic depth” in regard to Afghanistan is that Pakistan was pursuing different objectives. The return of still valid.28 Therefore, large parts of the Pakistani army are still the Taliban in Afghanistan was only possible because of their deployed at the Indian border although the main threat for safe havens in the FATA. In 2003/04 the Pakistani army started the Pakistani state and society is emanating from the militant military operations in the FATA that fostered the creation of groups in the tribal areas and the Punjab. Pakistani Taliban groups that sought to establish a Taliban The floods of summer 2010 have added another dimension to state. the already existing complex scenario. The engagement of the military to cope with the floods has at least halted the military 22 See “Musharraf offers troop withdrawal,” The Hindu, 6 June 2007. 23 ������������������������������������������������������������������������“Governments of both countries now have to decide on a time to disclose campaign in the FATA. The army has always been reluctant to solution...”, interview with Pakistani Foreign Minister Khurshid Kasuri in The extend the military operations to North Waziristan, which is Friday Times, 1-7 June 2007, p. 6. 24 �������������������������������������������������������������������������See “India, Pak should focus on trade ties: Zardari,” The Hindu, 1 March 2008. 27 ����������������������������������������������������See Christian Wagner, Guido Steinberg, Nils Wörmer, Pakistan gegen die Ta­ 25 �����������������������������������������������������������������������������See Strategic death? in: Daily Times, 3 February 2010; Almeida Cyril, Kayani liban, Berlin 2010 (SWP-Aktuell 2010/A 30, March 2010). spells out threat posed by Indian doctrine, in: Dawn, 4 February 2010. 28 �����������������������������������������������������������������������������See Strategic death? in: Daily Times, 3 February 2010; Almeida Cyril, Kayani 26 See India’s ‘water theft’, in: The News, 8 March 2010. spells out threat posed by Indian doctrine, in: Dawn, 4 February 2010.

250 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 250 08.02.2011 17:15:29 Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade | THEMENSCHWERPUNKT

regarded as stronghold of the Haqqani network. Moreover, the perspectives of the military so that Afghanistan is only seen in damage of property and infrastructure has further hit Pakistan’s the context of the relations with India. An alternative civilian already slow economic development and has given Islamic approach would be to promote closer economic cooperation charity organisations new room for their activities. between Afghanistan, Pakistan and India in the framework of the South Asia Free Trade Agreement (SAFTA). The new Afghanistan-Pakistan Transit Trade Agreement (APTTA) was only a half-hearted reform that again illustrated the resistance 5. Prospects from sections within the Pakistani establishment, to increase The present situation in Pakistan is the unintended outcome economic relations with India and to transform Afghanistan of a foreign and security policy of the armed forces that has into a region of cooperation rather than confrontation with 29 used non-state actors as strategic assets over years and has India. linked Afghanistan’s conflict with India with the conflict over Kashmir. The regional power play that was successful in the

1990s has backfired to the detriment of Pakistan. But Pakistan’s 29 �����������������������������������������������������������������������See Ahmad Hassan, Cabinet approves Afghan transit trade agreement, in: foreign policy discourse remains dominated by the geo-strategic Dawn, 7 October 2010.

Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade Julian Schofield*

Abstract: NATO’s long-term goal of the socio-economic development of Afghanistan sufficient for it to sustain a national army is imperiled by the conditions of impediments to trade imposed on it by Pakistan. Specifically, since partition of the subcontinent in 1947, disputes over the status of the Pashtun population in the Northwest Frontier Province (NWFP) have led Pakistan to inhibit Indo-Afghan trade, the historical route for Afghan goods. While Pakistan has made concessions in permitting transshipped Afghan exports to India, it has left in place serious impediments to Indian exports to Afghanistan. Keywords: Pakistan, Afghanistan, India, transit trade Pakistan, Afghanistan, Indien, Transithandel

1. Introduction port. More broadly, Pakistan’s exercise of strategic trade with Afghanistan is a component of its regional policy in its rivalry ATO’s long-term goal of the socio-economic with India and Afghanistan’s traditional alignment with New development of Afghanistan sufficient for it to sustain Delhi. While Pakistan has made concessions in permitting a national army is imperiled by the conditions of transshipped Afghan exports to India, it has left in place serious Nimpediments to trade imposed on it by Pakistan. Specifically, impediments to Indian exports to Afghanistan. This article will since partition of the subcontinent in 1947, disputes over the examine the causes of Pakistan’s strategic trade policy with status of the Pashtun population in the Northwest Frontier Afghanistan, its manifestation, and prospects for change. Province (NWFP) have led Pakistan to inhibit Indo-Afghan trade, the historical route for Afghan goods. These blockades In retaliation against Afghan refusals to diplomatically were imposed in 1947, 1955, 1961, and to a lesser extent, 1965, recognize Pakistan in 1947, and repudiation of earlier Afghan- and persisted until 2009. They were extended to all transit British treaties, Pakistan imposed an unofficial trade embargo through the Khyber Pass and Karachi, Pakistan’s principal that has been in effect since, denying Afghan access to its natural markets in India, with all its concomitant drag effects on socio-economic development. Though Pakistan accepts * Julian Schofield (Ph.D. Columbia) is associate professor of political science at Concordia University (Montreal). Author of Militarization and War  Hasan Ali Shah Jafri, Indo-Afghan Relations 1947-67, New Delhi, Sterling (Macmillan 2007), and articles and chapters on Pakistan, Schofield has Publishers Private Limited, 1976, pp. 42-43, 119-120; Frederic Grare, Pakistan conducted field work in South Asia six times since 1999. This article is double- and The Afghan Conflict, 1970-1985, Oxford, Oxford University Press, 2003, blind peer-reviewed. pp. 2-9.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 251

SuF_04_10_Inhalt.indd 251 08.02.2011 17:15:29 THEMENSCHWERPUNKT | Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade

Afghan imports, it continues to inhibit the transshipment of Pakistan signed an Afghan Trade Transit Agreement (ATTA) in goods to their markets in India, which was the historical trade May of 2009, it remains to be seen whether it will act further to route from Mughal times. Furthermore, in December 1947, remove the structural impediments to Indo-Afghan trade. Pakistan denied Afghan requests for sea access to the Indian Ocean. Afghanistan’s re-orientation of trade through Central Asia with the Soviet Union was the default rather than optimal 2. The Origins of Pakistan’s Strategic Trade Policy trading relationship. Relations worsened considerably over the next two decades, during which Pashtun nationalist agitation The British had traditionally exercised their control over from within Afghanistan led to the adoption of policies that Afghanistan’s access to the British-Indian ports to influence further disrupted prospects for stable long-term trade. political developments in Kabul, although the level of trade Current development efforts in Afghanistan are focused was low.13 The British inherited the Punjab and frontier on generating self-sufficiency in food, fertilizer and some mechanisms for taxing trade from the Sikhs in the areas of construction inputs, with most Western aid going to mid-sized Hazara, Peshawar, Kohat, Bannu, Dera Ismail Khan and Dera  firms. Afghanistan’s resulting trade deficit is almost entirely Ghazi Khan.14 After 1839, Kabul was usually compliant with  sustained by foreign aid, because of lags in exports. Whereas British interests because of its dependence on subsidies, and the exports increased from 200 million to 300 million Euros punitive consequences of non-compliance.15 Often this control between 2006 and 2008, imports have jumped from 3 billion of commerce was an extension of laws permitting local trade to 3.6 billion Euros in the same period. In 2008, Afghanistan’s blockades within the frontier area itself, such as the Frontier main exports were to India (21.1% at 60.3 million Euros), Crimes Regulations of 1901.16 The 1893 Durand Line treaty Pakistan (20.1%), U.S. (18.8%), EU (16.8%), Tajikistan (6.7%), formally compelled Kabul to relinquish trade and tax relations and Russia (2.9%). Afghanistan’s main imports are from between Kabul and the tribal areas, although it still retained a Pakistan (35.8% or 1.4 billion Euro), EU (17.9%), Central Asia customs official to tax items leaving India.17 (10.7%), India (4.8%), Russia (3.4%), China (3%), and Turkey (2.6%). The medium-term solution to weaning Afghanistan off foreign aid is boosting its exports, which, however, have historically 3. The Pashtunistan Issue not exceeded 10% of the economy. The Afghan mineral sector Though the British subsequently adopted a policy of non- is underdeveloped, and is estimated by the World Bank to grow interference in tribal affairs, this was reversed by London, by 500% to US$253 million (to 5% of GDP). Key resources provoking the ethnic-Pashtun Afghan leader, Amir Habibullah, include natural gas, copper, iron, chromium, marble, salt, gold, to attack British India in May 1919, in the Third Anglo-Afghan silver, and gems. Many of Afghanistan’s export industries show War. Peace was restored with the Anglo-Afghan Treaty of 1921. promise of rebounding to their earlier levels: lambskin exports are just 10% of their 1970 levels, with projected increases also in It re-affirmed Afghan special interests east of the Durand line, horticulture and regional demand for Afghan fruits.10 To boost which was not at that time, and until Partition, conceived of its exports, in 2003 Afghanistan entered into a Preferential as an international boundary (Pakistan rejects these special Trade Agreement with India.11 However, some exports, such as interests). The tribal Pashtun leaders agitated against the new carpets, have 90% of their profits diverted to Pakistan, because rulers, Nadir Khan and his son, Zahir Shah, because of their of Pakistan’s control of inputs and middlemen.12 Although neutrality on the issue of Pashtunistan. The Afghan Pashtun tribes were largely supportive of periodic raids and revolts led  Ludwig Adamec, Afghanistan’s Foreign Affairs to the Mid-twentieth Century, by the Faqir of Ipi throughout the 1930s and 1940s against Tucson, The University of Arizona Press, 1974), p. 264.  Amina Khan, 2007; http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114. British rule, despite Kabul’s official policy of suppressing pdf; http://www2.parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0729- 18 e.htm. agitation in favor of economic development and trade.  http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114.pdf. The British incorporation of Pashtunistan into Pakistan was  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_114134.pdf.  Ibid; http://www.cso.gov.af/economics/services/trade.html. determined on the basis of a plebiscite held in July of 1947, and  http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_114134.pdf. was boycotted by nearly half of the electorate because it offered  Maxwell J. Fry. The Afghan Economy, Leiden, Netherlands, E.J. Brill, 1974, p. 11. no third choice besides joining India or Pakistan. Afghanistan,  http://www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2006/cr06114.pdf; http://www2. parl.gc.ca/content/LOP/ResearchPublications/prb0729-e.htm; McKechnie, which had pressed the British as early as 1942 to re-consider p. 104. the plebiscite, was subsequently the only country to vote not 10 Drought, Lack of Investment Hit Lambskin Trade, in »IRIN« June 8, 2009, at http://www.irinnews.org/report.aspx?ReportID=84747; Low Almond Prices Hit Farmers, in »IRIN«, August 26, 2009, at http://www.afghanistannewscenter. 13 George Montagno, The Pak-Afghan Détente, in »Asian Survey«, vol. 3, No. 12, com/news/2009/august/aug262009.html#30; Fry, p. 230; Phil Hazlewood, December, 1963, pp. 616-624, 491. Afghanistan Looks to Squeeze New Markets from Pomegranates, in »AFP«, October 14 Sara Haroon, Frontier of Faith, New York, Columbia University Press, 2008, p. 8; 18, 2009. B.D. Hopkins, The Making of Modern Afghanistan, London, Palgrave Macmillan, 11 Mariam Nawabi Afghanistan’s Trade Routes; Kabul, Afghanistan, India open 2008, p. 180. strategic road to Iran, January 22, 2009, at http://www.dawn.com/2009/01/23/ 15 Haroon p. 14-15, 17-18. top2.htm; Mohammad Ali Khan, The shift in Afghan transit trade, February 16 ­­, Report of a Conference The Durand Line: History, Consequences, and Future, 2, 2009, at http://www.dawn.com/2009/02/02/ebr8.htm; http://www. Organized in July 2007 by the »American Institute of Afghanistan Studies and understandingwar.org/node/647. the Hollings Center« in Istanbul, Turkey. 12 Hashim Qiam, Carpets - Made in Afghanistan for Pakistan’s Profit, in »IPS«, 17 Haroon pp. 20-21. August 12, 2009, at http://www.afghanistannewscenter.com/news/2009/ 18 Vartan Gregorian, The Emergence of Modern Afghanistan, Stanford, Stanford august/aug122009.html#15. University Press, 1969, p. 375.

252 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 252 08.02.2011 17:15:29 Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade | THEMENSCHWERPUNKT

to admit Pakistan into the United Nations.19 However, this decline, and despite a number of public promises and free trade non-recognition has often fed the insecurity in Islamabad that agreements by leaders on both sides to revive trade, there has Afghanistan is seeking, in conjunction with India and Pashtun been little attempt to reverse the situation. One of the goals, nationalists, to fragment Pakistan. for example, of SAARC (South Asian Association for Regional Cooperation) was to encourage regional free trade, a goal which Afghan agitation against Pakistan’s possession of the Northwest has never been seriously pursued. India and Pakistan are at a Frontier is based in part on centuries-old memories of trade standstill with illicit smuggling and trade through third Afghanistan as a greater Pashtun homeland.20 In 1854, when parties greater than state-to-state trading, at least in West the British incorporated the Baloch Khan of Kalat in 1854, Pakistan. Pakistan is to some extent concerned that India’s the Afghans lost their Indian Ocean ports and consequent much larger economic base would lead to a domination of maritime trade revenue.21 Consequently, most Pashtun support the Pakistani market, undermine infant industries, and have Kabul’s refusal to recognize the Afghan-Pakistan border because potential for use as a strategic weapon in times of crisis (as the Durand Line upon which it is based is widely viewed as an happened to Bangladesh in its relationship with India).27 Indo- arbitrary colonial frontier that splits the approximately 30 Pakistan trade is estimated to be worth about U.S. $900 million, million Pashtun between Afghanistan and Pakistan.22 or 2% of Pakistan’s total GDP, whereas informal trade, passing mostly through Gulf intermediaries, is assessed at U.S.$3 billion, or 6% of Pakistan’s total GDP.28 The Indo-Pakistan trade 4. Trade Embargoes standoff affected the transshipment of goods from Afghanistan to India, and so in 1950 Kabul sought and obtained aid from It has been the policy of stable governments in Kabul, the Soviet Union.29 beginning with a proclamation by the Afghan King in 1934, to focus on economic development rather than irredentism.23 Afghanistan was involved in a series of military infiltrations However, domestic politics in Kabul is not always stable enough and harassment of Pakistani interests in the NWFP, beginning to permit restraint. Pakistan’s first embargo on Afghan trade first in 1951.30 In 1955, Afghanistan Prime Minister Mohamad in 1947 was in retaliation against its refusal to diplomatically Daoud obtained military assistance from the Soviet Union recognize Pakistan, and Kabul’s repudiation of earlier Afghan- and explicit recognition for Afghanistan’s demands in British treaties. The result has been an unofficial trade embargo Pashtunistan, and this had perhaps emboldened him to risk that was in effect since, denying Afghan access to its markets the consequences of a blockade. Daoud began by supporting in India, with all its concomitant drag effects on socio- the Pakistan Pashtun in their protest in March 1955 against a economic development. Though Pakistan accepted Afghan Pakistani plan to incorporate the NWFP into a single electoral imports, it inhibited the transshipment of goods to their unit, as part of the One Unit Plan. Though the tribal agencies markets in India. Furthermore, in December 1947, Pakistan were not included, it was believed that they would ultimately denied Afghan requests for sea access to the Indian Ocean.24 be denied their autonomy. Following violent protests on both With the departure of the British and the poverty of Pakistan, sides of the Durrand Line, and a demand by the Afghan Loya Afghanistan fell back on Soviet and Western aid to obtain Jirgah for a plebiscite on the future of the Pashtun in Pakistan the financing without which it could not sustain its army or (in both the tribal and the settled areas), Afghanistan called up institutions of government.25 70,000 reserves, and a standoff ensued until Egyptian and Saudi mediation deescalated the confrontation in September of 1955. A second major incentive to cut transshipment of goods from During the mobilization of Afghan reserves, Pakistan imposed Afghanistan to India was Pakistan’s own self-imposed trade a brief trade blockade, which it never fully reversed.31 The embargo on India. This had its origins in the first Indo-Pakistan embargo nevertheless caused severe disruption to trade with war scare in the years 1949 and 1950 that started over a dispute the West which had only begun two decades earlier.32 Pakistan over currency devaluation, which escalated into ethnic rioting was at this time rearming with U.S. assistance against India and military mobilization, before a draw down was arranged.26 and was not willing to be distracted by developments in the A consequence was that Indo-Pakistani trade went into NWFP, though it did threaten to occupy Kabul by force.33 With

19 Grare pp. 2-9; Anees Jillani, Pak-Afghan Relations, 1958-1988, in Mehrunnisa Western encouragement, Pakistan and Afghanistan concluded Ali, ed. Readings in Pakistan Foreign Policy 1971-1998, Oxford, Oxford University a Transit and Trade Agreement in 1958, though it was never Press, 2001, pp. 374-385. 20 Ahmed Rashid, Descent Into Chaos, London, Viking, 2008, p. 7. 21 Kalim Bahadur, Pakistan’s Policy Towards Afghanistan, in (ed.) K.P. Misra, 27 There are instances in which non-trade is more likely to keep the peace by Afghanistan In Crisis, New Delhi, Jawaharlal Nehru University, 1981, pp. 84- reducing the insecurities associated with interdependence. There is evidence 100, p. 88. that while medium levels of symmetric interdependence can lead to peace, 22 Pervez Musharraf, In the Line of Fire, New York, Free Press, 2006, p. 264; Robert extremes in symmetric and asymmetric trade interdependence lead to Wirsing, The Baluchis and Pathans – Report No.48, London, The Minority Rights increased disputes. Katherine Barbieri, Economic Interdependence: A Path to Group, 1987, p. 6. Peace or Source of Interstate Conflict? in »Journal of Peace Research« vol. 33, 23 Gregorian p. 375. February 1996: pp. 29-49. This can be argued to be the case between India and 24 Adamec p. 264; Grare, pp. 2-9; Afghanistan’s Daoud Mohamed had asked Pakistan. for help from Axis agents during the Second World War about support for 28 Muhammad Yasir Khan, India-Pakistan Trade, in »The International New«s, securing ports to the Indian Ocean. See Jeffey Roberts, The Origins of Conflict July 10, 2010, at http://www.thenews.com.pk/daily_detail.asp?id=249957 in Afghanistan, Westport, Praeger, 2003, p. 183. accessed July 12, 2010. 25 Rizwan Hussain, Pakistan and the Emergence of Islamic Militancy in Afghanistan, 29 Roberts, p. 194. Aldershot, Ashgate, 2005, p. 70. 30 Grare, pp. 2-9. 26 R. Lambert, Religion, Economics and Violence in Bengal, »Middle East Journal«, 31 Roberts p. 205. Washington, July, 1950, cited in Michael Brecher, The Struggle for Kashmir, 32 Montagno pp. 623-24. New York, Oxford University Press, 1953, pp. 179-180. 33 Hussain p. 72.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 253

SuF_04_10_Inhalt.indd 253 08.02.2011 17:15:29 THEMENSCHWERPUNKT | Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade

fully implemented.34 Pakistan refused an offer of a joint customs for military re-supply. Afghanistan’s goal was to attempt to union with Iran and Afghanistan that same year.35 foster economic growth, during a period of significant social liberalization. Kabul resisted attempts by India and the Soviet In September 1960 over a thousand Afghan soldiers infiltrated Union to reopen the Pashtunistan issue in 1965 following a into the Bajaur District of Pakistan.36 A larger infiltration of minor trade dispute with Pakistan in 1965.47 This may have Afghan troops was made in May of 1961 and again in fall. This, had a positive influence in Pakistan in the re-incorporation of in conjunction with constant harassment of Pakistani consular the NWFP in 1970.48 A further consequence was the signing officials, led the Government of Pakistan to close down its by Afghanistan and Pakistan in 1965 of the Afghan Trade consulates in Qandahar and Jalalabad after they were attacked Transit Agreement (ATTA). Under the ATTA, goods transiting in August 1961, and to request the Afghan Government to do through the Pakistani port of Karachi for import or export to the same for its consulates and trade agencies in Pakistan.37 Afghanistan were exempt from Pakistani duties or customs The Afghan Government retaliated against Pakistan’s closure tariffs, and transport charges were legislated to be the same of its embassy by also breaking off diplomatic relations, and, as for domestic Pakistan goods.49 Pakistan later amended paradoxically, closing the Pak-Afghan border to trade on the ATTA with a restriction against direct transit trade with September 6, 1961.38 This cut revenue to Kabul’s government by India.50 The ATTA was ultimately only partially implemented 40%, as its budget was largely dependent on customs duties from because smuggling compelled Pakistan to establish a revised goods passing through Karachi. 39 Exports destined to India had tariff structure and to exclude twenty-four goods, including, instead to be flown by Afghan airlines to India at great expense cigarettes, cooking oil, automobile parts, television, telephone through Iran.40 This had an immediate severe impact on the and tires.51 urban and produce export economy of Afghanistan, but the domestic political conditions were such that Daoud Mohamad Daoud Mohamad’s coup in 1973 and subsequent agitation could rely on the tribal Pashtun to sustain the embargo, who against Pakistan, did not produce any trade embargoes, but may have benefited from frontier smuggling operations.41 reinforced the restricted level of trade imposed on Afghanistan The blockade also adversely affected U.S. assistance, pushing by Islamabad. Subsequent events, including the failed Saur Afghanistan to deepen its dependence on Soviet aid, whose Revolution, Islamist uprisings, Soviet intervention and the aid and market access was insufficient to compensate for the ensuing civil war and Taliban takeover had to such an extent disruption to Afghanistan’s economy.42 Iran’s offer of alternate reduced Afghanistan’s productive economic base that transit trade routes to the Persian Gulf and Arabian Sea did not help trade through Pakistan to India lost its saliency.52 Pakistan because of Afghanistan’s underdeveloped infrastructure.43 After further restricted the number of items that Afghanistan could two years of embargo, the debt service to the Soviet Union export in 1994. The main consequence of the period between exceeded the total value of Afghan exports, and Afghanistan’s Daoud’s 1973 coup and the defeat of the Taliban in 2001 was King Zahir Shah consequently compelled Daoud to resign the structural distortion in Afghan-Pakistan trade. Trade was in March of 1963.44 Iran then facilitated negotiations that balanced in 1961, and Afghanistan actually exported twice as restored diplomatic and nominal trade relations in May of much as it imported from Pakistan until the mid-1980s, when 1963.45 Afghanistan refused, however, to recognize the Durand the Soviets escalated the war in Afghanistan and as a result Line.46 of the effects of the subsequent civil war. Pakistan thereafter exported 200% of the goods Afghanistan exported, and this The result was ten years of tranquility from 1963 until the problem has persisted since as Pakistani goods dominate overthrow of the Afghan monarchy in 1973, during which Afghan imports.53 Afghanistan proved a helpful ally in Pakistan’s wars against India in 1965 and 1971, providing airbases and transit flights

47 Kalim Bahadur, Pakistan’s Policy Towards Afghanistan in (ed.) K.P. Misra, Afghanistan In Crisis, New Delhi, Jawaharlal Nehru University, 1981, pp. 84- 34 Montagno pp. 616-624, p. 623. 100, p. 87; Ralph Magnus and Eden Naby, Afghanistan, Mullah, Marx, and 35 W. Gordon East, The Geography of Land-Locked States: Presidential Address, Mujahid, Boulder, Westview Press, 1998, p. 117; Adamec, p. 262. Transactions and Papers »Institute of British Geographers«, no. 28, 1960, pp. 48 Richard Newell, The Politics of Afghanistan, Ithaca, Cornell University Press, 1-22, p. 20. 1972, p. 190. 36 Roberts pp. 205-206; Louis Dupree, Afghanistan, Princeton, Princeton 49 Mariam Nawabi, Afghanistan’s Trade Routes at http://trade.developmentgateway. University Press, 1973, pp. 538-542. org/uploads/media/trade/mariam_nawabi.pdf. 37 Khurshid Hasan, Pakistan-Afghanistan Relations, »Asian Survey«, vol. 2, no. 7, 50 India-Afghan Transit Trade Issue for Composite Dialogue, December 4, 2009, September, 1962, pp. 14-24, p. 16. at http://www.dawn.com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/ 38 Hasan p. 16. news/business/09-india-afghan-transit-trade-issue-for-composite-dialogue-- 39 Angelo Rasanaygam, Afghanistan – A Modern History, London, I.B Tauris, 2003, szh-07. p. 36; Montagno p. 616 51 Shamsher Khan, »Famine Early Warning Systems Network, FEWS NET«, 40 Rasanaygam p. 36. Pakistan Wheat Subsector and Afghan Food Security »Chemonics International«, 41 Barnett Rubin and Abubakar Siddique, Resolving the Pakistan- Afghanistan May 2007, 27; »Islamabad Real Estate, Pakistan Real Estate News«, Afghanistan Stalemate, Special Report 176, The United States Institute of Peace, October offered use of Gwadar, Port Qasim, May 17 2009, at http://www.eproperty.pk/ 2006, p. 7; Roberts p. 169. news/2009/05/17/afghanistan-offered-use-of-gwadar-port-qasim/; Mariam 42 Milan Hauner, Afghanistan between the Great Powers, 1938 – 1945, »International Nawabi, Afghanistan’s Trade Routes at http://trade.developmentgateway.org/ Journal of Middle East Studies«, Vol. 14, No. 4, November, 1982, pp. 481-499, uploads/media/trade/mariam_nawabi.pdf. p. 491; Montagno p. 616. 52 David Edwards, Before the Taliban Genealogies of the Afghan Jihad, Berkeley, 43 Montagno p. 623. University of California Press, 2002, p. 76; Mary Anne Weaver, Pakistan In the 44 Rasanaygam p. 37. Shadow of Jihad and Afghanistan, New York, Farrar, Straus and Giroux, 2002, 45 Montagno p. 616. pp. 60-61; Christophe Jaffrelot ed. A History of Pakistan and Its Origins, London, 46 Frank Trager, The United States and Pakistan: A Failure of Diplomacy, »Orbis«, Anthem, 2002, p. 139. vol.9, no.3, Fall 1965, pp. 613-629, p. 624. 53 http://fisher.lib.virginia.edu/cgi-local/dotbin/dot.cgi.

254 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 254 08.02.2011 17:15:30 Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade | THEMENSCHWERPUNKT

5. Current Situation Afghan merchants may ship goods duty free through Pakistan to India, but Afghan truckers may not then load up with Indian Under U.S. and Western pressure, Pakistan signed a new goods on the return trip, but can instead only purchase goods ATTA with Afghanistan on May 6, 2009. In exchange for in Pakistan. This facilitates Pakistan’s continued domination Pakistani transit trade access to Central Asia, Afghanistan was of the lucrative Afghan import market. The ATTA also grants granted the use of the ports of Karachi as well as Gwadar and Pakistan transshipment rights along Afghan roads to Central 54 Bin Qasim. This agreement had its origins in a progressive Asia, while Indian goods must use more costly routes through opening up of trade beginning in 2003, and culminating in Iran to access Central Asia. Finally, Pakistan has maintained a reduction in the goods exemptions list to four items, and an approximately 35% duty on Afghan goods destined for a significant improvement in the facilitation of trade at the Pakistan.63 frontier checkpoints.55 Pakistan is the recipient of considerable incentives to cooperate. U.S. changes in legislation have Second, Afghanistan’s commercial system, especially for recently facilitated the U.S. becoming the largest creditor and shipping and insurance, is cumbersome and expensive to 64 market for Pakistani exports, especially in textiles, increasing administer for Pakistan. Semi-public stakeholders, such as from U.S.$2.6 billion in 2001 to U.S.$5.6 billion in 2009.56 various syndicates, see a loss of profit in the transport industry, 65 Buttressing this is 7.2 billion Euro in trade with the EU in including trucks and trains. Third, Pakistan continues to 2007, which is also exploring a preferential tariff regime with suffer from smuggling problems from goods that supposedly 66 Pakistan in exchange for cooperation over Afghanistan.57 In are meant to be exported through rather than into Pakistan. October 2009, U.S. President Obama also signed a U.S.$7.5 Of the US$ 4 billion in Afghan-Pakistan trade in 2009, only an 67 billion foreign aid bill for Pakistan for 2010-2015. Pakistan estimated US$ 1.45 billion is official – the rest is smuggled. This has become more open to trade negotiations with India as a perennial concern with smuggling and its impact on Pakistan’s consequence.58 domestic market and employment is not an insignificant reason for Pakistan’s reluctance to further its trade with Afghanistan. However, problems remain with the new 2009 ATTA. First, The scale of smuggling, especially in narcotics, is an indicator a number of strategic analysts see it as strengthening India’s of the limits if the effectiveness of Pakistan’s strategic trade influence in Afghanistan, and the business community along instrument. Rather, smuggling has empowered local transport the Wagah-Khyber corridor see it as eventual and unwanted syndicates to the point that Pakistan’s granting of local trade 59 competition, especially in the emerging automotive industry. licenses strengthens local strongmen rather than producing a All of the Chief of the Army Staff, General Ashfaq Kayani, the clear-cut policy influence on Afghanistan.68 Inter Services Intelligence agency and the Ministry of Foreign Affairs have advised against the agreement, especially if there is Given the long-term reluctance of Afghanistan to address no quid pro quo over the Kashmir issue.60 Indian access is widely the issue of the recognition of the Durand line, Pakistan is believed to undermine Pakistan’s U.S.$2.5 billion in trade with unlikely to surrender its remaining influence on Afghan trade. Afghanistan and U.S.$200 million in trade with Central Asia, When Pakistan was most financially and militarily dependent affecting half a million jobs.61 Indian goods could end up on U.S. foreign and military aid, in the period from 1954 to competing with Pakistani goods in Central Asia. India’s US$1.5 1962, four successive U.S. attempts at brokering peace between billion in aid to Afghanistan has preferences for Indian goods. Afghanistan and Pakistan, including by then Vice President Consequently, Pakistan reiterated in May that it did not grant Richard Nixon, were rebuffed in 1953, 1954, 1955, and 1961. A India any transit trade rights, to the disappointment of both fifth attempt, by U.S. Secretary of State Henry Kissinger in 1974, Afghanistan and the U.S.62 The current arrangement is that was also rejected.69 While there has been considerable short- term legislative progress in encouraging Indo-Afghan transit 54 Afghanistan offered use of Gwadar, Port Qasim, in »Islamabad Real Estate, trade through Pakistan, considerable challenges remain. Pakistan Real Estate News«, May 17, 2009, at http://www.eproperty.pk/ news/2009/05/17/afghanistan-offered-use-of-gwadar-port-qasim/. 55 Nawabi pp. 5-7; Amina Khan, Trans-National Trade with Focus on Afghanistan, 2007 at http://www.issi.org.pk/journal/2007_files/no_4/article/a4.htm. 56 Make Trade Part of Pakistan Strategy: US Business, in »AFP«, March 24, 2009, at http://www.google.com/hostednews/afp/article/ ALeqM5hbha99ffWWimoYctlbsaz--juIgQ . 57 EU to Do More for Mitigating Effects of Financial Crisis on Pakistan, in »APP 63 Moneycontrol.com, “Pakistan trade deal brings limited profit for Kabul,” (Associated Press of Pakistan)«, March 24, 2009. November 29, 2010. http://www.moneycontrol.com/news/world-news/ 58 Chidanand Rajghatta, US Thumbs-up for Indian Work in Afghanistan, »TNN pakistan-trade-deal-brings-limited-profit-for-kabul_501812.html. ( Times of India)«, October 20, 2009; Smita Prakash, Now, Pakistan Invites 64 Khan, Trans-National Trade with Focus on Afghanistan, 2007. India to Work Together in Afghanistan, October 2, 2009, at »http://www. 65 CCA Reservations on Pak-Afghan Transit Trade Agreement, in »The News afghanistannewscenter.com«; Ayesha Siddiqa, Indian Stakes in Pakistan, June International«, March 25, 2009. http://www.thenews.com.pk/updates. 5, 2009, at http://www.dawn.com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/ asp?id=72584. dawn/the-newspaper/columnists/ayesha-siddiqa-indian-stakes-in-pakistan- 66 ­­, Report of a Conference THE DURAND LINE: HISTORY, CONSEQUENCES, 569. AND FUTURE, Organized in July 2007 by the »American Institute of 59 Ayesha Siddiqa, Indian Stakes in Pakistan, June 5, 2009, at http://www.dawn. Afghanistan Studies and the Hollings Center« in Istanbul, Turkey (November com/wps/wcm/connect/dawn-content-library/dawn/the-newspaper/ 2007), 3. columnists/ayesha-siddiqa-indian-stakes-in-pakistan-569. 67 Moneycontrol.com, “Pakistan trade deal brings limited profit for Kabul,” 60 Siddiqa. November 29, 2010. http://www.moneycontrol.com/news/world-news/ 61 Mariana Baabar, India to Destroy Pak Economy if Given Direct Land Link to Kabul, pakistan-trade-deal-brings-limited-profit-for-kabul_501812.html. »The News International«, May 12, 2009, at http://www.thenews.com.pk/ 68 “Gems, Timbers and Jiziya: Pakistan’s Taliban Harness Resources to Fund Jihad top_story_detail.asp?Id=22085. ,” Terrorism Monitor Vol.11 Issue 11 (April 30, 2009), 9-11, 10; I would also like 62 Sajjad Malik, No Transit Trade Rights to India: FO, in »Daily Times«, May 15, to thank the referees for highlighting this point. 2009, at http://www.dailytimes.com.pk/default.asp?page=2009\05\15\ 69 Bahadur 1981, pp. 90, 93; M. Rafique Afzal, Pakistan History and Politics 1947- story_15-5-2009_pg7_1. 1971, Oxford, Oxford University Press, 2001, pp. 253-254; Grare, pp. 2-9.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 255

SuF_04_10_Inhalt.indd 255 08.02.2011 17:15:30 THEMENSCHWERPUNKT | Schofield, Pakistan’s Afghanistan Policy, Blockades, and Strategic Trade

6. Conclusion in regards to Pakistan’s Afghan policy. While blockades as an instrument of its strategic trade policy are unlikely, Pakistan NATO will not achieve its medium-term goal of weaning may still raise serious non-tariff barriers and impediments to Afghanistan off foreign aid if Pakistan does not remove all Afghan and third party exports. impediments to Indo-Afghan trade. Afghan shipment of Afghanistan’s domestic production levels, for both domestic exports to India will remain less than optimally economical consumption and exports, are likely to grow slowly over the until shippers can return with sellable commodities. Pakistan is next decade, so there may not be an immediate opportunity unlikely to conceded significant trade access without a broader cost resulting from Pakistani reluctance to approve of further discussion of Indo-Afghan economic and strategic collusion, trade with India. By the end of the next decade, Afghanistan’s resolving the status of the Durand Line, and measures to address domestic self-sufficiency in food and fertilizer, and construction smuggling. U.S. trade concessions and military assistance to material, will reduce Pakistan’s stake in Afghan imports, and Pakistan are unlikely to be sufficient given Pakistan’s priority upgraded infrastructure through Central Asia and Iran is likely to protect its infant industries. In fact, departure of NATO or to create a bypass around Pakistan if it persists with its strategic the U.S. is likely to lead to a reversion to the status quo ante trade policy.

AFK-Friedensschriften

Nach Krieg, Gewalt und Repression Vom schwierigen Umgang mit der Vergangenheit Herausgegeben von Susanne Buckley-Zistel und Thomas Kater 2011, Band 36, ca. 258 S., brosch., ca. 29,– €, ISBN 978-3-8329-6242-5 Erscheint ca. Februar 2011 Wie gehen Gesellschaften mit dem Vermächtnis systematischer Gewaltverbrechen um? Welche Mittel stehen ihnen zur Verfügung, um die Wahrheit ans Licht zu bringen, Taten zu ahnden, die Würde der Opfer wieder herzustellen und gewalt- resistente soziale Beziehungen (wieder) zu ermöglichen? Vor diesen Fragestellungen untersuchen die Beiträge Möglichkeiten aber auch Grenzen von Mechanismen zur Aufarbeitung der Vergangenheit. Diese reichen von den Strafgerichtshöfen für das ehemalige Jugoslawien und dem Nürnberg Tribunal über Wahrheitskommissionen für Südafrika und die DDR, Denkmälern in Argentinien und Deutschland bis hin zu traditionellen Aufarbeitungsverfahren in Ruanda und Uganda. Des Weiteren dis- kutieren die Beiträge kritisch die Zuschreibung von Opferrollen, Gender-Dynamiken, Friedenskonsolidierungschancen und die aktuelle Konjunktur des Aufarbeitungs- imperativs.

Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

256 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 256 08.02.2011 17:15:30 DOKUMENTATION

Kommission „Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ am IFSH

Zivile Krisenprävention: Schwerpunkt deutscher Friedenspolitik

Prävention ist auch im Bereich der Sicherheitspolitik ein unum­ Im Unterschied zu vielen Gruppierungen der Friedensbewe­ strittener Grundsatz, dessen Notwendigkeit, ja Alternativlosig­ gung sind auf dem Feld der Zivilen Krisenprävention auch vie­ keit von niemandem ernsthaft in Zweifel gezogen wird. Aber le jüngere Menschen aktiv, die darin zum Teil ihren Studien­ wie steht es mit seiner Verwirklichung im politischen Alltag schwerpunkt haben und eine berufliche Perspektive sehen. der Bundesrepublik Deutschland? Sind die strukturellen und materiellen Voraussetzungen für eine konsequente Präventi­ onspolitik auch wirklich gegeben? Sind vielleicht schon Erfolge Defizite erkennbar oder doch zumindest Fortschritte? Oder überwiegen die Defizite? Und welche Lösungsansätze sind eg gebenenfalls Dennoch findet Prävention (im engeren Sinne) gegenüber denkbar, um solche Defizite abzubauen? Post-conflict-Maßnahmen insgesamt immer noch viel zu wenig Beachtung. Der selbstreflexive Ansatz des do no harm spielt in den Umsetzungsberichten zum Aktionsplan eine abnehmende Fortschritte Rolle. Konzeptionell ungeklärt sind das Verhältnis zwischen dem Ak­ Immerhin sind in den letzten zehn Jahren auf dem Gebiet der tionsplan Zivile Krisenprävention (Grundlagendokument der Zivilen Krisenprävention (dieser komplexe Begriff schließt Bundesregierung) und dem Weißbuch zur Sicherheitspolitik auch Aufgaben von Konfliktlösung und Friedenskonsolidie­ Deutschlands (Grundlagendokument des Verteidigungsmini­ rung mit ein) eine ganze Reihe von Institutionen, Maßnahmen steriums), zwischen Ziviler Krisenprävention und „vernetzter und Strukturen neu entstanden: das Zentrum Internationale Sicherheit“ (comprehensive approach) sowie zivil-militärischer Friedenseinsätze (ZIF), der Zivile Friedensdienst (ZFD), das Pro­ (Nicht-)Zusammenarbeit. Inzwischen gibt es einen Trend, die gramm Zivile Konfliktbearbeitung (Zivik) des Instituts für Aus­ Zivile Krisenprävention unter den Begriff der vernetzten Sicher­ landsbeziehungen, die Deutsche Stiftung Friedensforschung, heit zu subsumieren und zu „entkernen“. die Arbeitsgemeinschaft Entwicklungspolitische Friedensarbeit (FriEnt) und das Peace Counts Project. Weiterhin beschloss das Der Aktionsplan mit seinen 161 Aktionen der kurzfristigen, Bundeskabinett im Jahr 2004 den „Aktionsplan Zivile Kri­ operativen wie auch der längerfristigen, strukturellen Krisen­ senprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ prävention litt von Anfang an unter mangelnder Prioritäten- mit einem Ressortkreis „Zivile Krisenprävention“ samt einem und Schwerpunktsetzung. Die damit einhergehende Entgren­ gleichnamigen Beirat beim Auswärtigen Amt. Bei anderen zung und Diffusion des Begriffs der Zivilen Krisenprävention Institutionen wie der Bundesakademie für Sicherheitspolitik erschwert seine Thematisierung und politische Umsetzung. (BAKS), den Ausbildungsstätten der Bundes- und Länderpo­ Trotz aller Teilfortschritte ist das Ungleichgewicht zwischen lizeien für Auslandseinsätze oder der Führungsakademie der militärischen und zivilen Fähigkeiten, Kapazitäten und Res­ Bundeswehr (FüAkBw) besteht erhebliches Interesse und Of­ sourcen weiterhin eklatant. Dies zeigt sich unter anderem in fenheit zumindest gegenüber verschiedenen Aspekten von Zi­ dem zur Verfügung stehenden Personal (nur das Militär hat viler Krisenprävention. ständig und schnell verfügbare Kräfte sowie umfangreiche In jüngster Zeit wurden zudem die Haushaltsmittel für einen Analyse-, Planungs- und Kooperationskapazitäten) und an der Teil der genannten Institutionen deutlich erhöht: beispielswei­ Schwäche von Ressortkreis (nur Informationsaustausch, keine se für den ZFD von 19 Millionen Euro im Jahr 2009 auf 30 Milli­ Steuerungskompetenz, keine eigenen Haushaltsmittel) und onen im Jahr 2010 oder der Titel „Friedenserhaltende Maßnah­ Beirat. Bisher weigert sich auch die Bundesregierung, analog men“ im Etat des Auswärtigen Amtes auf 107 Millionen Euro zum Zivilen Planziel 2010 der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP), zivile Planziele zu definieren. 2009. In den Jahren 2006 bis 2008 wurden insgesamt neun Projekte des Ressortkreises aus Mitteln des Verteidigungsmini­ Dieses Ungleichgewicht verschärft sich noch angesichts höchst steriums finanziert. Diese waren unter anderem Starthilfen für unterschiedlicher Lern- und Innovationsgeschwindigkeiten. die Provincial Development Funds in den nordostafghanischen Während auf militärischer Seite seit Jahren eine komplexe Provinzen Kunduz und Tachar. Transformation stattfindet, kann auf ziviler Seite davon keine Rede sein: Die Weiterentwicklung ziviler Fähigkeiten vollzieht Eine wichtige Initiative war außerdem das Memorandum „Ge­ sich allenfalls in Trippelschritten – dem steigenden Bedarf vor waltkonflikten vorbeugen: sichtbarer – wirksamer – handlungs­ allem bei ziviler Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung fähiger“ zur Bundestagswahl 2009. Hiermit wurde erstmalig aus weit hinterherhinkend. der Zivilgesellschaft heraus vor einer Bundestagswahl das Poli­ tikfeld Zivile Krisenprävention wirksam zum Thema gemacht Ein strukturelles Handicap ist die mangelnde Sichtbarkeit eines und mit konkreten Vorschlägen zu seiner Weiterentwicklung Politikansatzes, der auf die Verhinderung – spektakulärer – Ge­ verbunden. waltkonflikte zielt und dabei Methoden und Mittel einsetzt,

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 257

SuF_04_10_Inhalt.indd 257 08.02.2011 17:15:30 DOKUMENTATION | Kommission „Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ am IFSH

die prozesshaft, dialogisch, langfristiger angelegt und daher oft Erwartungs- und Handlungsdruck seitens des Bundestages auf nur bei genauerem Hinsehen erkennbar sind. Verschärft wird die Bundesregierung. Ob diese Chance genutzt wird, liegt nicht dieses Handicap durch einen verbreiteten „Analphabetismus“ zuletzt an den Obleuten und dem Vorsitz. in Sachen Ziviler Krisenprävention, auch unter außen- und sicherheitspolitischen Journalisten, sowie einem Mangel an wirksamer Lobby und einer geringen Erwartungshaltung in der Wählerschaft. Ansätze und Schwerpunkte künftiger Friedens- politik Zivilgesellschaftliche Akteure sind überdies mit ihren schwa­ chen Kapazitäten nur begrenzt in der Lage, die vielfältigen Auf­ Friedensförderung benötigt zuallererst die Erstellung systemati­ gaben innerhalb der Zivilen Krisenprävention wahrzunehmen scher Chancenanalysen und eine Identifizierung von Friedens­ und kooperativ zu nutzen. Unter „politisch nahestehenden“ potenzialen, -prozessen und -akteuren. Bei der gegenwärtigen Parteien und ihren Anhängern überwiegt gegenüber Ziviler Dominanz von Risiko- und Bedrohungsanalysen sind demge­ Krisenprävention ein freundliches Desinteresse, bei antimilitä­ genüber reaktive Politikmuster vorprogrammiert. risch orientierten Teilen der Friedensbewegung dagegen, als Notwendig ist zweitens eine deutlichere Wirksamkeitsorien­ „Alibiveranstaltung“ abqualifiziert, Skepsis. tierung: Welche Akteure, Instrumente, Maßnahmen können Im Parlament war das Thema auch in den letzten Jahren nur was am besten? Bisher mangelt es an unabhängigen Wirksam­ unzureichend verankert. Trotz vieler Beschwörungen engagier­ keitsevaluierungen von Krisenengagements. ten sich auf diesem Gebiet nur wenige Abgeordnete. Seit 2004 Im Sinne einer überfälligen Schwerpunktsetzung sollte die För­ fanden zur Zivilen Krisenprävention nur zwei, zudem wenig derung von Staatlichkeit auf verschiedenen Ebenen, und darin beachtete, Plenardebatten statt. Im jüngsten Koalitionsver­ vor allem eine Sicherheitssektorreform (Polizei, Justiz, lokale trag sind die diesbezüglichen Formulierungen so schwach wie Strukturen), eine zentrale Rolle spielen. Zu hierfür notwen­ nie seit den 1990er Jahren. Im internationalen Vergleich hat Deutschland seine frühere Vorreiterrolle verloren. digen Fähigkeiten und Kapazitäten könnten erste nationale, zivile Planziele (abgestimmt mit dem Bedarf von EU und VN) Als aktuelles Fazit muss also konstatiert werden: Zivile Krisenprä- formuliert werden. vention fristet nur ein Nischendasein und ist akut von Austrocknung bedroht. Dringender Klärungsbedarf besteht beim Thema zivil-militäri­ sche Beziehungen, wo Möglichkeiten und Chancen, aber auch Grenzen und Gefahren selbstbewusst und ohne Berührungs­ ängste ausgelotet werden sollten. Chancen und Möglichkeiten der Zusammenar- beit Zivile Krisenprävention braucht mehr Sichtbarkeit, Veran­ schaulichung, Popularisierung und Berichterstattung. Ohne Angesichts der politischen Krise der Auslandseinsätze, auch diese Faktoren gibt es keine wirksame Lobby und nicht den not­ der Krise des Peacekeeping-Systems der Vereinten Nationen wendigen politischen „Schub“. Gerade weil Krisenprävention generell, wird derzeit der Bedarf an einer Stärkung ziviler Frie­ so schwer „verkäuflich“ ist, bedarf es besonderer professionel­ densfähigkeiten besonders auf den Feldern Konfliktlösung ler Anstrengungen. Hierzu hat der Ressortkreis erstmalig eine und Friedenskonsolidierung deutlich. Ironischerweise finden Broschüre erarbeitet und eine künftige Kooperation mit der sich die größten Befürworter in dieser Hinsicht inzwischen bei Bundeszentrale für politische Bildung (Reihe „Informationen einsatzerfahrenen Militärs. Diese unterstützen auch die For­ zur politischen Bildung“) in Aussicht genommen. Auch wenn derung nach „umfassenden Mandaten“ des Bundestages, die die Bundesregierung auf diesem Feld in den zurückliegenden neben den militärischen auch zentrale zivile Aufgaben definie­ Jahren ganz besonders versagt hat, bleibt in erster Linie gerade ren und notwendige Fähigkeiten, Kapazitäten und Ressourcen sie in der Pflicht. zuordnen. Internationale Trends gehen in die Richtung einer Der 3. Umsetzungsbericht zum Aktionsplan sollte mit sei­ Stärkung ziviler Fähigkeiten, allerdings meist im Kontext eines nen Vorschlägen zur Schwerpunkt- und Prioritätensetzung comprehensive approach (vgl. Guiding Principles for Stabilization & schnellstmöglich der Öffentlichkeit vorgestellt werden. Reconstruction, Washington 2009; CSIS-Studie An Expanded Man- date for Peace Building, Washington 2009). Ein zentraler Ansatzpunkt sollte der neu eingerichtete Bun­ destags-Unterausschuss werden, der gleichsam als Katalysator Weitere Anknüpfungspunkte und Foren bieten die Kirchen für Parlament und Exekutive wirken kann, insbesondere bei mit ihren friedensethischen Diskussionsprozessen, ihren Bei­ öffentlicher Tagung. Durch die Anfragen und Aufträge dieses trägen zur Friedensarbeit und ihrer Brückenfunktion zwischen Unterausschusses würde die Rolle des Ressortkreises erheblich Friedensbewegung, Friedensforschung, Praktikern und ethisch gestärkt, die dieser wiederum nur ausfüllen kann, wenn er per­ orientierten Soldaten. sonell und organisatorisch gestärkt würde (Anbindung an die Ein „Überraschungserfolg“ schließlich ist die Einsetzung ei­ politische Leitungsebene, mehr Steuerungskompetenz). Nicht nes Unterausschusses „Zivile Krisenprävention und vernetzte zuletzt würden sich damit auch mehr Wirkungsmöglichkeiten Sicherheit“ im März 2010 durch den Auswärtigen Ausschuss für den halbjährlich tagenden Beirat ergeben, in dem neben des Deutschen Bundestages. Vor dem Hintergrund der vor­ vielen anderen auch Vertreterinnen und Vertreter der Hessi­ züglichen Erfahrungen mit dem sehr aktiven Unterausschuss schen Stiftung Friedens- und Konfliktforschung (HSFK), dem „Abrüstung“ entsteht damit nicht nur ein Druck auf die Frak­ Bonn International Center for Conversion (BICC) sowie dem Berg­ tionen, neun kompetente Mitglieder (sowie neun stellvertre­ hof Forschungszentrum für konstruktive Konfliktbearbeitung tende Mitglieder) zu entsenden, sondern auch ein permanenter mitarbeiten.

258 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 258 08.02.2011 17:15:31 NEUERSCHEINUNGEN

Ute Runge

1. Themenschwerpunkt – Special focus Reus-Smit, Christian/ Snidal, Duncan from Truman to Obama. New York, NY topic (Hrsg.): The Oxford Handbook of Inter­ (Continuum Publishing) 2010. Afghanistan – Die Internationale national Relations. Oxford (Oxford Uni­ Whetham, David (Hrsg.): Ethics, Law and Gemeinschaft am Scheideweg? – versity Press) 2010. Military Operations. Basingstoke (Pal­ Afghanistan – The International Schieder, Siegfried/ Spindler, Manuela grave Macmillan) 2010. Community at the Crossroads? (Hrsg.): Theorien der Internationalen Be­ Zwitter, Andrej: Human Security, Law and Becker, Johannes M./ Wulf, Herbert (Hrsg.): ziehungen. Eine Einführung. Opladen the Prevention of Terrorism. London Afghanistan. Ein Krieg in der Sackgasse. (Budrich) 2010. (Routledge) 2010. Berlin (LIT Verlag) 2010. Sylvester, Christin (Hrsg.): Feminist Inter­ Danspeckgruber, Wolfgang F./ Finn, Robert national Relations. ������������������London (Routledge) P. (Hrsg.): Building State and Security in 2010. 5. Europa – Europe Afghanistan. Princeton, NJ (Princeton University Press) 2010. Attinà, Fulvio/ Irrera, Daniela (Hrsg.): Mul­ tilateral Security and ESDP Operations. Isby, David C.: Afghanistan. Graveyard 3. Völkerrecht und internationale Farnham, Surrey (Ashgate) 2010. of Empires. A New History of the Bor­ Organisationen – International law derlands. New York, NY (Pegasus Books) and organisations Feichtinger, Walter/ Gebhard, Carmen 2010. (Hrsg.): Globale Sicherheit. EUropäische Dembinski, Matthias/ Hasenclever, Andreas Potenziale. Herausforderungen, Ansätze, Merey, Can: Die afghanische Misere. (Hrsg.): Die internationale Organisation Instrumente. Wien (Böhlau) 2010. Warum der Westen am Hindukusch zu des Demokratischen Friedens. Studien scheitern droht. Weinheim (Wiley-VCH) zur Leistungsfähigkeit regionaler Sicher­ Fluri, Philipp H./ Gustenau, Gustav E./ 2010. heitsinstitutionen. Baden-Baden (Nomos Pantev, Plamen I. (Hrsg.): The Evolution of Civil-Military Relations in South East Rashid, Ahmed: Taliban. Afghanistans Verlagsgesellschaft) 2010. Europe. Continuing Democratic Reform Gotteskämpfer und der neue Krieg am Jönsson, Christer/ Tallberg, Jona (Hrsg.): and Adapting to the Needs of Fighting Hindukusch. München (Beck) 2010. Transnational Actors in Global Gover­ Terrorism. Heidelberg (Physica-Verlag) nance. Patterns, Explanations and Im­ Sadat Hadjer, Tahmina: Die Bundeswehr 2010. in Afghanistan. Zivil-militärische Zusam­ plications. Basingstoke (Palgrave Mac­ menarbeit. Bonn (Bouvier) 2010. millan) 2010. Galbreath, David J./ Gebhard, Carmen (Hrsg.): Cooperation or Conflict?. Turse, Nick (Hrsg.): The Case for Withdra­ Koppell, Jonathan G. S.: World Rule. Ac­ wal from Afghanistan. London (Verso countability, Legitimacy, and the Design Problematizing Organizational Overlap Books) 2010. of Global Governance. Chicago, IL (The in Europe. Aldershot (Ashgate) 2010. University of Chicago Press) 2010. Wildman, David/ Bennis, Phyllis: Ending Whitman, Richard G. (Hrsg.): Normative the US War in Afghanistan. A Primer. Mendes, Errol P.: Peace and Justice at the Power Europe. Empirical and Theoretical Northampton, MA. (Olive Branch Press) International Criminal Court. A Court of Perspectives. Basingstoke (Palgrave Mac­ 2010. Last Resort. Cheltenham (Edward Elgar millan) 2010. Publishing) 2010.

Strüwer, Elisabeth: Zum Zusammenspiel 2. Theorien internationaler von humanitärem Völkerrecht und den 6. Globale Fragen – Global issues Beziehungen – International Menschenrechten am Beispiel des Tar­ Ebinger, Charles K.: Energy and Security relations theory geted Killing. Frankfurt am Main (Lang) in South Asia. Cooperation or Conflict?. 2010. Gu, Xuewu: Theorien der internationa­ Washington, DC (Brookings Institution) len Beziehungen. Einführung. München 2010. (Oldenbourg) 2010. Bliesemann de Guevara, Berit/ Kühn, Flori- 4. Konflikte, Sicherheit und Militär – Kiersey, Nicholas J./ Stokes, Doug (Hrsg.): an P.: Illusion Statebuilding. Warum sich Conflict, security and armed forces Foucault and International Relations. der westliche Staat so schwer exportieren New Critical Engagements. London Chenoweth, Erica/ Lawrence, Adria (Hrsg.): lässt. Hamburg (Edition Körber-Stiftung) (Routledge) 2010. Rethinking Violence. States and Non- 2010. State Actors in Conflict. Cambridge, MA Neumann, Iver B./ Sending, Ole Jakob: Go­ Harpviken, Kristian Berg (Hrsg.): Troubled (MIT Press) 2010. verning the Global Polity. Practice, Men­ Regions and Failing States. The Cluster��������­ tality, Rationality. Ann Arbor, MI (The Sloan, Stanley R.: Permanent Alliance?. ing���������������������������������� and Contagion of Armed Conflicts. University of Michigan Press) 2010. NATO and the Transatlantic Bargain Bingley (Emerald) 2010.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 259

SuF_04_10_Inhalt.indd 259 08.02.2011 17:15:31 NEUERSCHEINUNGEN |

Herd, Graeme P. (Hrsg.): Great Powers and Strategic Stability in the 21st Century. Competing Visions of World Order. Lon­ don (Routledge) 2010. Gieg, Philipp: Great Game um Afrika? Afrika aktuell Europa, China und die USA auf dem Schwarzen Kontinent. Baden-Baden (No­ mos Verlagsgesellschaft) 2010. Herausforderung Afrika Njolstad, Olav (Hrsg.): Nuclear Proliferati­ Johannes Michael Nebe (Hrsg.) Gesellschaft und Raum im Wandel on and International Order. Challenges to the Non-Proliferation Treaty. London Herausforderung Afrika Herausgegeben von (Routledge) 2010. Johannes Michael Nebe 2011, 432 S., brosch., 49,– € Reiter, Erich (Hrsg.): Konfliktmanagement ISBN 978-3-8329-6314-9 in Zentralasien. Wien (Böhlau) 2010. Erscheint ca. März 2011 In 26 Beiträgen wird von europäischen und afrikanischen Autoren und Auto- 7. Sonstiges – Miscellaneous rinnen ein differenziertes vielleicht Gesellschaft und Raum im Wandel Hayes, George D. / Cooper, Marcus P. (Hrsg.): auch überraschend neues Bild von Palestinian History, Politics and Interna­ Afrika gezeichnet. Unter anderem tional Relations. New York, NY (Nova Sci­ werden die Themen Entwicklungs- Nomos ence Publishers) 2010. politik, Gesundheit und Sicherheit, wirtschaftliche Entwicklung, Migra- Olonisakin, Funmi/ Barnes, Karen/ Ikpe, tion und Bevölkerung, Umwelt und Verkehr sowie Bildung von Wissen- Eka (Hrsg.): Women, Peace and Security. schaftlern und Praktikern aufgegriffen. Translating Policy into Practice. London (Routledge) 2010. Rathfelder, Erich: Kosovo. Geschichte eines Konflikts. Berlin (Suhrkamp) 2010. Entwicklungstheorie und Entwicklungspolitik 10 Elites, Coercion and Woodward, Bob: Obama’s Wars. London Collective Goods (Simon & Schuster) 2010. A Rational Choice Explanation of Variations in Violence in East Africa (Uganda, Tanzania and Zanzibar) Stefan Blum Von Stefan Blum 2011, 246 S., brosch., 39,– € Elites, Coercion and ISBN 978-3-8329-6014-8 Collective Goods (Entwicklungstheorie und

A Rational Choice Explanation of Variations Entwicklungspolitik, Bd. 10) in Violence in East Africa (Uganda, Tanzania and Zanzibar) Dieser Band untersucht die politische Ökonomie von Gewaltkonflikten im post-kolonialen Ostafrika und entwi- Nomos ckelt einen gegenüber der bestehen- den Literatur abweichenden, Rational Choice-basierten Erklärungsansatz. Im Anschluss werden die zukünftige politische Entwicklung der Region sowie Handlungsoptionen für die inter- nationale Gemeinschaft diskutiert.

Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

260 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 260 08.02.2011 17:15:31 ANNOTATIONEN

Ulrich Kirsch (Hrsg.), Darum Wehrpflicht! Mark Baumert/ Georg Merlin Franke, Stra­ Falles Bosnien-Herzegowina bei Martin Zur aktuellen Debatte um die Zukunft tegie. Die „Grand Strategies“ des Rö­ Wählisch um die Frage der internatio­ der deutschen Wehrpflicht, Forum In­ mischen Reiches und der Vereinigten nalen Organisationen als Staatsersatz. nere Führung Band 32, Baden-Baden Staaten von Amerika unter besonderer Mithilfe des Rational-Choice-Ansatzes (Nomos) 2010. Berücksichtigung der Strategietheorie bewertet er, inwieweit internationale von Edward N. Luttwak, Hamburg (Hel­ Organisationen als Ersatz von Staat und Moderne und leistungsfähige Streitkräf­ mut-Schmidt-Univ., Universität der Bun­ Staatlichkeit dienen können. te sind auch heute, nach Ende der bipo­ deswehr Hamburg) 2010. laren Weltordnung des Kalten Krieges, Alle Studien kommen, wie Christian To­ ein unverzichtbares Instrument der Poli­ In ihrer Diplomarbeit, die hier in gekürz­ muschat in seiner Einleitung beschreibt, tik und Garant für die gesamtstaatliche ter und überarbeiteter Form veröffentli­ zu dem Ergebnis, dass der Staat als fun­ Sicherheitsvorsorge. Dies ist der Tenor cht wurde, gehen die Autoren den Fragen damentale Ordnungseinheit nicht ent­ der Beiträge im 32. Band des Forums Inne- nach, ob Edward N. Luttwaks Theorie behrlich geworden ist (S. 23). Echte Le­ re Führung. Autoren sind unter anderem einer „Grand Strategy“ (Kapitel 2) un­ gitimität für ein Weltordnungssystem Oberst Ulrich Kirsch, Bundesvorsitzender ter Berücksichtigung der Strategien des lässt sich nur erzeugen, wenn aus dem des Deutschen Bundeswehr Verbandes Römischen Reiches (Kapitel 3) und der Verfassungsprozess der Nationalstaaten (DBwV) und Dr. Detlef Buch, Oberst­ USA (Kapitel 4) allgemeine Gültigkeit bekannte Konzepte auch auf die inter­ leutnant i.G. In den einzelnen Kapiteln zukommt und welche Parallelen und Dif­ nationale Ebene übertragen werden. In­ wird das Bild der Einsatzarmee in der ferenzen aus Sicht seiner Strategietheorie ternationale Organisationen sind gut ge­ globalisierten Welt des 21. Jahrhunderts zwischen den „Grand Strategies“ dieser eignet, grenzüberschreitende Aufgaben analysiert und nach der Funktionalität Imperien existieren (Kapitel 5). zu übernehmen. Sie bleiben aber vorerst ein freiwilliges Bündnis souveräner Staa­ und dem Nutzen der Wehrpflicht in der Baumert und Franke kommen zu dem ten, die sich gegenseitig unterstützten (S. aktuellen Form gefragt. Dies geschieht Ergebnis, dass Luttwaks Strategietheo­ 23). vor allem im Hinblick auf die Transfor­ rie „problemlos auf das Römische Reich mation der Streitkräfte und das Ziel der und die USA übertragen werden [kann]“ nachhaltigen Sicherstellung der Einsatz­ (S. 155). Insgesamt sei sie gut geeignet, Sabine Jaberg/Heiko Biehl/Günter Mohr- fähigkeit und dem alten, aber weiterhin Auseinandersetzungen von Hegemoni­ mann/Maren Tomforde (Hrsg.), Auslands­ gültigen Ziel der Landesverteidigung. almächten mit anderen Staaten zu be­ einsätze der Bundeswehr: Sozialwissen­ Die Autoren stimmen überein, dass die leuchten. Differenzen werden aber bei schaftliche Analysen, Diagnosen und allgemeine Wehrpflicht in der Bundesre­ den Ursachen – Selbsterhaltung Roms, Perspektiven, Berlin (Duncker & Hum­ publik Deutschland weiterhin ihren Wert Ideologie der USA – und der Umsetzung blot) 2009. und ihre Berechtigung hat und Deutsch­ der jeweiligen Strategie konstatiert. land nicht in die gleiche „Modernisie­ Die Bundeswehr hat sich im Laufe ihres rungsfalle“ wie viele Verbündete tappen Bestehens gewandelt: Sie hat sich von Tomuschat, Christian (Hrsg.), Weltord­ sollte. Nach Meinung der Verfasser ist einer Verteidigungs- zu einer Interven­ nungsmodelle für das 21. Jahrhundert. die Wehrpflicht sicherheitspolitisch un­ tionsarmee entwickelt. Die aktuellen Völkerrechtliche Perspektiven, Baden- verzichtbar, militärisch notwendig und Auslandseinsätze der Bundeswehr – der­ Baden (Nomos) 2009. gesellschaftlich wünschenswert. Her­ zeit sind es elf – sind vielschichtig. Vor vorgehoben wird, dass das Prinzip der Las­ diesem Hintergrund stellen sich die Her­ Die Studien des Sammelbandes sind im tenteilung und Verhältnismäßigkeit, das ausgeberinnen und Herausgeber des in­ Rahmen des „Gesellschaftlichen Kollegs hinter dem Wehrpflichtgedanken steht, terdisziplinär angelegten Sammelbandes I“ der Studienstiftung des deutschen alles andere als obsolet geworden ist. zum Thema Auslandseinsätze der Bundes- Volkes entstanden. Sie befassen sich mit Auch ein sechsmonatiger Wehrdienst ist wehr die Frage nach dem aktuellen und der internationalen Gemeinschaft und es unter allen Umständen wert aufrecht­ zukünftigen Sinn und Zweck der Bundes­ setzen sich kritisch mit dem Völkerrecht erhalten zu werden. Der DBwV steht aus wehr. Dabei beleuchten die Autorinnen auseinander. Der Aufsatz von Fabian diesem Grund – wenn auch unter der Be­ und Autoren verschiedene Dimensionen Schellhaas gibt einen Überblick über die dingung notwendiger Anpassungen und des Themas aus einer wissenschaftlich re­ Grundcharakteristika der internationa­ Umstrukturierungen – für die dauerhafte flektierten Perspektive. Erhaltung der Wehrpflicht. Die aktuelle len Gemeinschaft. Tim Wihl nimmt in Haltung des DBwV (siehe S+F 28. Jg. seinem Beitrag eine Gegenüberstellung Die gegenwärtigen Legitimationsstra­ 2/2010 – Kirsch: „Die allgemeine Wehr­ der Entwicklung des Völkerrechts mit tegien für die Auslandeinsätze der Bun­ pflicht in Deutschland“) orientiert sich den politikphilosophischen Freiheitsvor­ deswehr werden in einem politischen allerdings, leicht abweichend von der Po­ stellungen der Moderne vor. Basierend und rechtlichen Rahmen und aus un­ sition im hier diskutierten Band, an der auf einer konstruktivistischen Perspek­ terschiedlichen Perspektiven behandelt. Prämisse des ehemaligen Außenminis­ tive wird im Aufsatz von Tobias Bunde Die kulturelle und zivil-militärische ters Genscher, der auch als überzeugter analysiert, inwiefern demokratische Perspektive betont die Bedeutung kul­ Verfechter einer Wehrpflichtarmee die Standards schon heute internationale tureller Besonderheiten der jeweiligen Argumente zugunsten der Auflösung Politik und Völkerrecht beeinflussen. Gesellschaften im Einsatzgebiet und das dieser Pflicht nicht negiert. Schließlich geht es unter Maßgabe des Zusammenspiel militärischer und ziviler

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 261

SuF_04_10_Inhalt.indd 261 08.02.2011 17:15:31 ANNOTATIONEN |

Aufbaukräfte. Die Sicht der Soldaten auf Territorialität, beispielsweise im Hinblick ihre Mission wird anhand von Befra­ auf die Globalisierung untersucht. Wei­ gungen aus einer ethischen Perspekti­ tere Themengebiete, denen sich der Teil ve analysiert. Aus der pädagogischen „Akteure und Problemfelder“ widmet, Perspektive sollen erforderliche Schlüs­ sind Diplomatie, Völkerrecht, Krieg und selqualifikationen und notwendige Fä­ Frieden sowie weltpolitische Konflikte, higkeiten für den Einsatz der Soldaten transnationale Akteure, Terrorismus, in­ vermittelt werden. Aus soziologischem ternationale Wirtschaftsbeziehungen, Blickwinkel wird für eine soziale und Entwicklungspolitik, das Thema Umwelt rechtliche Absicherung der Soldaten und die Medien. Die Beiträge zu diesen durch Staat und Gesellschaft plädiert. Themen spiegeln wichtige Geschehnisse Zudem werden die wirtschaftlichen Fak­ der internationalen Politik wider und be­ toren der Auslandeinsätze analysiert, ziehen sich hierbei auch auf aktuelle Ent­ während bei der theologischen Reflexion wicklungen wie zum Beispiel die globale der Frieden als Ziel militärischer Maß­ Finanzkrise. nahmen im Vordergrund steht. Der letzte Generell richtet sich das Werk an Stu­ Beitrag des Sammelbandes, eine friedens­ dierende und Wissenschaftler sowie an wissenschaftliche Positionierung, betont die interessierte Öffentlichkeit und gibt die Aufgabe der Friedensforschung zur aufgrund seines breiten Spektrums und kritischen Reflexion des Militärischen übersichtlichen Literaturhinweisen eine und den Einsatz für zivile Alternativen in gute Einführung in die pluralistische Dis­ Bezug auf die Auslandeinsätze der Bun­ Jahrbuch Extremismus & ziplin der Internationalen Beziehungen. deswehr. Demokratie (E & D) 22. Jahrgang 2010 Julia Macke, UN-Sicherheitsrat und Straf­ Herausgegeben von Carlo Masala/Frank Sauer/Andreas Wil- recht: Legitimation und Grenzen einer Uwe Backes, Alexander Gallus helm (Hrsg.), Handbuch der Internati­ internationalen Strafgesetzgebung, Ber­ und Eckhard Jesse onalen Politik, Wiesbaden (Verlag für lin (Duncker & Humblot), 2009. 2011, 507 S., geb., 49,– € Sozialwissenschaften) 2010. ISBN 978-3-8329-6050-6 Die Dissertation untersucht und ana­ Dieser Sammelband liefert in knapp 30 Das Jahrbuch dokumentiert, lysiert das neue UN-Strafrecht und die Beiträgen einen differenzierten Über­ kommentiert und analysiert die damit verbundene rechtliche Proble­ blick über zentrale Fragen der interna­ Entwicklung des politischen matik. Die Resolutionen werden umfas­ tionalen Politik. Neben der Einführung Extremismus im Berichtsjahr. send dargestellt und einer ausführlichen in die Theorien und Methoden der Neben Analysen, Daten und (straf-)rechtlichen Analyse unterzogen. Forschungsdisziplin enthält der Band Dokumenten finden sich eine Weiterhin untersucht die Autorin, ob der Beiträge zu wichtigen Akteuren und ausführliche Literaturschau Sicherheitsrat nach Kapitel II UN-Charta Problemfeldern. Hierbei werden theo­ bzw. Rezensionen zu den wich- die Kompetenz für solche Maßnahmen retische und methodische Grundlagen tigsten Publikationen aus dem besitzt. Die Autorin gelangt zu dem Er­ und akteurs- und problemspezifische Bereich der Extremismusfor- gebnis, dass auf Grund der neuen Maß­ Beiträge gleich gewichtet: Die erste Hälf­ schung. Schwerpunkte bilden nahmen des Sicherheitsrates im Bereich te des Sammelbands deckt Theorien diesmal die Besonderheiten des des Strafrechts nun auch legislative und von Realismus über Neorealismus und politischen Extremismus im judikative Kompetenzen in Anspruch ge­ Liberalismus bis zum Konstruktivismus östlichen Deutschland 20 Jahre nommen werden. Dies sei unter der Maß­ ab, beschäftigt sich aber zum Beispiel nach der deutschen Vereini- gabe der UN- Charta unrechtmäßig. Die auch mit Machtbalance, der politischen gung, das Gefahrenpotential Autorin fordert u.a., den Handlungsspiel­ Philosophie und Ökonomie, dem Prag­ salafistischer Strömungen, das raum des Sicherheitsrates zu reduzieren. matismus und der Integrationstheorie. Zusammenwirken von KPD und Außerdem werden methodologische NSDAP im Reichstag der Wei- Aspekte wie der Unterschied zwischen marer Republik und das Spek- quantitativen und qualitativen Studien, trum politischer Extremismen aber auch neuere Forschungsansätze in Südafrika. diskutiert. Der letzte Teil des Bandes be­ fasst sich mit Akteuren, Strukturen und Prozessen der internationalen Politik. So wird zum Beispiel der Staat als wich­ tigster Akteur in den internationalen Beziehungen vorgestellt, doch werden auch Wandlungen der Staatlichkeit und

262 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 262 08.02.2011 17:15:32 BESPRECHUNGEN

Inderjeet Parmar/Michael Cox (Hrsg.), Macht als Konsens ist erwähnenswert und auf Fareed Zakaria zurückgehenden Soft Power and US Foreign Policy: The- und findet dementsprechend auch be­ Argumentation treu, nämlich dass die oretical, Historical and Contemporary sondere Aufmerksamkeit in der späteren aktuelle Situation weniger eine des Ameri- Perspectives, New York u.a. (Routledge) Stellungnahme Nyes. Auf die historische can decline, als vielmehr eine des Aufstiegs 2010. Dimension bzw. die Verbindung von Pu- anderer Nationen sei. Darüber hinaus blic Diplomacy und Soft Power fokussieren stellt er den viel beschworenen zukünf­ Das zunehmend negative Image der US- je zur Hälfte die nächsten sechs Beiträge tigen Niedergang der USA generell in Fra­ amerikanischen Außenpolitik, insbeson­ des Bandes. Abschließend werden die Eu­ ge. Der Verlust an Soft Power während des dere nach dem Irakkrieg und dem soge­ ropäische Union und China in Bezug auf Vietnamkriegs und die darauffolgende nannten war on terror, rückte den von ihre Soft-Power-Performance betrachtet. Verbesserung des Images durch die geän­ Joseph Nye geprägten Begriff der Soft Einen außerordentlichen Beitrag leistet derte Außenpolitik zeigen seiner Auffas­ Power erneut in den Fokus von Wissen­ dabei Christopher Hill, der das außen­ sung nach, dass Barack Obama durchaus schaft und praktischer Politik. Das vorlie­ politische Verhalten der EU im Zeitraffer eine Kursänderung vornehmen könne. gende Werk beinhaltet neben einer neu­ auf seine Soft-Power-Strategie hin unter­ Dem Vorwurf in Bezug auf Smart Power en Stellungnahme von Nye eine kritische sucht. entgegnet Nye, dass die Elemente des Konzepts – eine gute Balance zwischen Auseinandersetzung mit dem Konzept Im Schlusskapitel wird eine ganze Band­ Soft und Hard Power – zwar zur „Plakatie­ aus theoretischem, historischem und breite von Themen, mal mehr und mal rung“ missbraucht werden könnten, die institutionellem Blickwinkel. weniger umfassend von Nye behandelt. deskriptive Dimension allerdings einen Er baut zumeist auf den Kritiken aus dem Soft Power bedeutet das Erreichen außen­ Rahmen für die Entwicklung von effek­ Sammelband auf, um im Weiteren sein politischer Ziele durch Anziehungs- (at­ tiven Strategien in den verschiedensten Konzept zu verteidigen. So gehen vor traction) und Überzeugungskraft (persu­ Kontexten biete. asion), im Gegensatz zu Zwang (coercion) allem die Behandlung der Problematik und Gewalt (force). Diese Art der Macht der Definition von Macht und die Aus­ Die Beiträge des Sammelbandes sind al­ gründet größtenteils auf der Kultur, den einandersetzung mit Anfechtungen ge­ lesamt von hoher Qualität, wenn biswei­ politisches Idealen und den Politikinhal­ genüber den Ressourcen von Soft Power len auch alter Wein in neuen Schläuchen ten eines Landes, wohingegen Hard Pow- über die zuvor vorgebrachten Punkte hin­ geboten wird. Nyes Beiträge machen den er auf militärischen und ökonomischen aus. Von den zumeist punktgenauen und Band – was die übrigen Autoren aner­ Größen beruht. überzeugenden Stellungnahmen sind vor kennen – einzigartig. Empfehlenswert allem jene erleuchtend, die sich mit der ist eine Lektüre des Werkes vor allem für Grundlage für das von Parmar und Cox Kritik einer zu einfachen und inkonsis­ Fachleute im Bereich der Internationalen herausgegebene Werk ist ein von der Re- tenten Begriffsbestimmung von Macht Beziehungen; viele der Aufsätze sind je­ search������������������������ Group on American Power veranstal­ in den Werken Nyes befassen. Wie der doch auch für allgemein politisch inter­ tetes Symposium im Mai 2008. Wie die Begriff der Macht definiert wird, hängt essierte Leser geeignet. Veranstaltung gliedert sich auch die hier Nye zufolge von den jeweiligen Inter­ besprochene Publikation in sechs Kapi­ essen und Werten ab. Da sich diese von Sascha Knöpfel tel. Ausgehend von einer Darlegung ih­ 1990 bis 2008 immer wieder verschoben rer eigenen Sichtweisen, kritisieren und haben, so Nye, habe sich auch seine Ver­ Daniel Marc Segesser, Recht statt Rache reflektieren die Autoren in vier Themen­ wendung des Machtbegriffs gewandelt. oder Rache durch Recht? Die Ahndung gebieten mit insgesamt elf Aufsätzen die In Bezug auf den Unterschied zwischen von Kriegsverbrechen in der interna- Ansichten Nyes, bevor dieser am Schluss Machtausübung und Machtquellen er­ tionalen wissenschaftlichen Debatte des Sammelbands zu den Kommentaren läutert Nye diese zuerst abstrakt, bevor er 1872-1945 (Krieg in der Geschichte, Bd. Stellung bezieht. Dieser letzte Abschnitt eine mögliche Verwechslung zwischen 38), Paderborn (Ferdinand Schöningh) stellt die innovativste Passage des Sam­ beiden mit Hilfe von Beispielen verdeut­ 2010. melbands dar und wird aus diesem Grun­ licht. Im Weiteren verwirft Nye den Ver­ de nach einem Überblick über die restli­ gleich zwischen dem Konzept der Soft Mit der akribisch gearbeiteten Studie liegt chen Kapitel eingehender betrachtet. Power und Gramscis Diskurshegemonie die umfassendste historische Darstellung mit einem Verweis darauf, dass die von des Problemkomplexes Ahndung von Zu Beginn des Bandes legt Nye seine den USA vertretenen Werte nicht uni­ Kriegsverbrechen in deutscher Sprache Sichtweisen zu Soft, Hard und Smart Pow- versal seien und unterschiedliche Auf­ vor. Der Autor hat an die hundert ein­ er dar, bewertet die Außenpolitik Bushs fassungen der Staaten in Bezug auf Wer­ schlägige Fachzeitschriften und eine sol­ und gibt Empfehlungen für die aktuelle tesysteme bestünden. che Fülle an Literatur ausgewertet, sodass Regierung unter Barack Obama. Daran auf absehbare Zeit wohl keine weitere Ar­ anschließend folgen drei Aufsätze mit Etwas kürzer und dennoch umfassend beit dieses Umfangs und mit einem sol­ theoretischen und methodologischen werden Thesen zu einem Niedergang chen Detailreichtum erscheinen wird. Kritiken an Nyes Konzept der Soft Pow- der USA und der Reduzierung des Smart- er. Vor allem der Beitrag von Leonardo Power-Konzepts auf die Qualität eines Der Autor stellt die juristische und Ramos und Geraldo Zahran über die Slogans behandelt. Nye bleibt in Bezug rechtspolitische Diskussion um Kriegs­ Verbindung des Soft-Power-Konzepts auf die US-amerikanischen Weltmacht­ verbrechen und ihre Ahndung in den zu Antonio Gramscis Verständnis von stellung seiner bereits zuvor bekannten jeweiligen historischen und politischen

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 263

SuF_04_10_Inhalt.indd 263 08.02.2011 17:15:32 BESPRECHUNGEN |

Zusammenhang und macht so nachvoll­ von Kriegsverbrechern setzte sich gegen Die Autorin bemüht sich um eine klare ziehbar, wie die internationale Diskussi­ summarische Erschießungen verant­ Abgrenzung zu anderen, dem Terroris­ on von den historischen Ereignissen und wortlicher Politiker und anderer Kriegs­ mus verwandten Phänomenen, wie bei­ politischen Auseinandersetzungen mit verbrecher durch. spielsweise Staatsterrorismus, Extremis­ geprägt wurde. mus, Befreiungsbewegungen, Guerilla Der Buchtitel verweist auf das Schluss­ oder organisierte Kriminalität, verweist Die Studie folgt der historischen Ent­ kapitel des Buches, in dem die Frage der aber darauf, dass dies keine erschöpfen­ wicklung in fünf Kapiteln. Zunächst Ahndung von Kriegsverbrechen explizit de Aufzählung ist. Aus ihrer kriminolo­ wird die Debatte von 1872 bis 1908 vor diskutiert wird. Hier werden die Zielvor­ gischen Sicht ist Terrorismus mit interna­ dem Hintergrund der Kriegsverbrechen stellungen der Initiatoren des 19. Jahr­ tionaler Kriminalität vergleichbar. Wenn im deutsch-französischen Krieg, im ame­ hunderts mit den konkreten Ergebnissen Staaten Terroristen als Kriegspartei statt rikanischen Bürgerkrieg sowie im Buren­ des Nürnberger Tribunals verglichen. als Kriminelle betrachten und die ent­ krieg und im russisch-japanischen Krieg Diese Diskussion hat etwas gewollt Schul­ sprechenden Maßnahmen ergreifen, sei nachgezeichnet. Besonderes Gewicht mäßiges an sich. dies keine angemessene Reaktion. Kri­ wird dabei auf die Diskussion während Das Buch bietet der Leserin bzw. dem tisch sieht sie im Zusammenhang mit der der Haager Friedenskonferenzen von Leser eine Fülle von Informationen Strafverfolgung die am Strafrecht der BRD 1899 und 1907 gelegt. Im Mittelpunkt und macht es ihr bzw. ihm nicht immer (§§ 129ff.) beispielhaft dargelegte Wand­ stehen die Bemühungen um eine Zivili­ leicht, den Überblick zu behalten. Aller­ lung „vom Ultima-Ratio-Prinzip hin zum sierung oder Domestizierung des Krieges dings ist das umfängliche Register eine Risikostrafrecht“ (S. 29) und plädiert für durch eine Erweiterung bzw. Präzisierung gute Hilfe, Querverbindungen zu ziehen einen innovativeren Umgang mit Terro­ des ius in bello. und Personen und Sachverhalte mitein­ risten. Als Abschluss des ersten Teils der Im zweiten historischen Abschnitt der ander zu verknüpfen. Diese Habilitati­ Studie formuliert sie in ihrer Arbeitsde­ Arbeit werden die politischen und fach­ onsschrift wird lange Gültigkeit behalten finition folgende, sehr eng gefasste, Kri­ juristischen Diskussionen angesichts der und kann zugleich als ein Handbuch zur terien für Terrorismus: Es handelt sich Balkankriege und des Ersten Weltkriegs rechtshistorischen Entwicklung des The­ um ein „politisches, kriminelles, kollek­ referiert. In diesem Kapitel, in dem auch mas genutzt werden. tives Gewaltphänomen“, das sich „ge­ die allmähliche Durchsetzung des Be­ gen den Status quo einer Gesellschaft“ Martin Kutz griffs Kriegsverbrechen, der zuvor kaum richtet und dabei in Form von „kleinen, verwendet worden ist, nachgezeichnet organisierten Gruppe[n] [...] aus dem wird, werden die erfolglosen Bemü­ Anne Wildfang, Terrorismus – Definiti- Untergrund heraus“ versucht, ein „Kli­ hungen um eine Strafgerichtsbarkeit auf­ on, Struktur, Dynamik, Berlin (Duncker ma der Angst und Ohnmacht“ (S. 71) zu gezeigt, die in Deutschland mit der Farce & Humblot) 2010. erzeugen. Die Selbstrechtfertigung und der Leipziger Kriegsverbrecherprozesse Formulierung des Ziels erfolgt über die endete. Terrorismus hat seit 2001 in der öffent­ jeweilige Ideologie. Als zentral betrachtet lichen und wissenschaftlichen Diskus­ Wildfang die Nutzung der Medien durch Der Erste Weltkrieg hatte jedoch Anlass sion enorm an Bedeutung gewonnen, Terroristen, wobei wiederum die Medien gegeben, das Problem der Kriegsverbre­ vieles wurde seitdem als terroristisches terroristischen Handlungen bereitwillig chen auch über den Krieg hinaus auf der Potenzial und terroristische Bedrohung die gewünschte Aufmerksamkeit in Form Tagesordnung zu halten. Neue Akteure betrachtet. Mit der Frage, was genau von Schlagzeilen schenken. traten in die Diskussion ein: die Inter­ Terrorismus ist, beschäftigt sich Anne parlamentarische Union und der Völ­ Nach einer knappen Bestimmung der Wildfang in ihrer kriminologischen kerbund. Die Bemühungen um einen Begriffe Gruppe, Organisation, Masse und Dissertation. Ihr erklärtes Ziel ist es, „zu internationalen Strafgerichtshof wur­ System sowie der Betonung der Bedeutung einer angemessenen Reaktion auf die den intensiver, neue Verträge mit Kon­ von Kommunikation, konzentriert Wild­ Bedrohung der inneren und äußeren Si­ sequenzen für Kriegsverbrechen wurden fang sich insbesondere auf die Struktur cherheit durch terroristische Gruppen geschlossen: der Briand-Kellogg-Pakt terroristischer Gruppen. So können ter­ beizutragen“ (S. V). Zudem möchte sie und die Konvention zur Bekämpfung des roristische Gruppen zwar durchaus auch die von ihr kritisierte grundlegende kri­ Terrorismus. als Organisationen aufgefasst werden, minologische „Forschungslücke durch der Gruppenaspekt bleibt aber zentral. Überrollt wurden alle diese Diskussionen eine Eingrenzung der Phänomenologie Entscheidungen werden meist auf Ba­ und Bemühungen durch den Zweiten des Terrorismus sowie einen krimino­ sis hierarchischer Prozesse gefällt, auch Weltkrieg. Nach dem Krieg hatte die logischen, theoretischen Zugang [...] Netzwerkstrukturen können jedoch eine Diskussion um Kriegsverbrechen aber schließen“ (S. 4). Hierzu definiert sie zu­ Rolle spielen. konkrete politische Folgen. Die United nächst ihren Untersuchungsgegenstand, Nations War Crime Commission nahm geht dann auf die verschiedenen Erschei­ Anschließend untersucht Wildfang, ihre Arbeit auf und die Londoner Char­ nungsformen des Terrorismus ein, um im mittels welcher Theorien erklärt werden ta zur Schaffung eines internationalen Anschluss zu analysieren, aus welcher kann, warum sich Individuen terroris­ Militärtribunals führte zu den Nürnber­ Motivation heraus sich Individuen ter­ tischen Gruppen anschließen. Nach ei­ ger Kriegsverbrecherprozessen. Die ju­ roristischen Gruppen anschließen und ner ausführlichen Erläuterung, warum ristische Aufarbeitung und Aburteilung wie diese Gruppen funktionieren. herkömmliche Kriminalitätstheorien

264 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 264 08.02.2011 17:15:32 | BESPRECHUNGEN

dies nicht hinreichend erklären kön­ tiven“ (S. 269) angeboten werden sollten, Lutz Ellrich zeigt in seinem Beitrag „Was nen, stützt Wildfang ihre Analyse auf jedoch kommt es zu keiner Konkretisie­ spricht für die Folter?“ zunächst die konstruktivistische Ansätze und insbe­ rung dieser Vorschläge. historisch wechselnde Bedeutung von sondere die Theorie der sozialen Iden­ Wahrheit bis hin zur Gegenwart auf. Ob­ tität sowie das Konzept der Gruppen­ Daniela Kost wohl Gewalt schon früh als Mittel zur dynamik. Für einen Gruppeneintritt ist Wahrheitsfindung angewendet wurde demnach sowohl die Selbst- als auch die und bisweilen auch religiös, unter an­ Thomas Weitin (Hrsg.), Wahrheit und Fremdwahrnehmung des Individuums derem im Christentum, verankert ist, Gewalt. Der Diskurs der Folter in Europa ausschlaggebend, das durch seine Mit­ kam es schon früh zu einer kritischen und den USA, Bielefeld (transcript Ver- gliedschaft persönliche Stabilität und Si­ Auseinandersetzung mit ihr. Bereits im lag) 2010. cherheit erreichen will. Je ähnlicher ihm Altertum sind in Bezug zu der Frage des die Gruppe ist, desto wahrscheinlicher Nutzens von Informationen, die unter wird es sich ihr anschließen. Eine Selbst­ „Worüber redet man, wenn man von Fol­ Folter gewonnen wurden, Bedenken ge­ aufwertung von Individuum und Grup­ ter spricht?“(S. 11), so lautet die zentrale äußert worden. Doch macht der Autor pe wird insbesondere durch Abgrenzung Frage dieses Sammelbandes von Thomas deutlich, dass diese Bedenken sich histo­ vorgenommen, aber auch durch Bezug Weitin. In zwölf Beiträgen von Exper­ risch nicht immer durchgehalten haben auf bestimmte Symboliken und kogni­ ten unterschiedlicher Fachrichtungen und sieht gegenwärtig eine steigende tive Strategien. Wildfang zufolge werden wird versucht, die vielen Gesichter von Akzeptanz der „wahrheitsgenerierenden „die Inhalte der terroristischen, sozialen Gewalt, meist in Form von Folter, aufzu­ Potenziale“, die der Folter zugeschrieben Identität immer mehr zu Inhalten der zeigen. Dies geschieht sowohl im histo­ werden (S. 49). persönlichen Identität“ (S. 163). Zwar ist rischen Kontext als auch aus gegenwär­ Am Ende geht der Autor auf das Für und eine Ideologie für die soziale Identität der tiger Perspektive. Dabei, so das Urteil des Wider von Folter ein. Er ist der Meinung, terroristischen Gruppe von Bedeutung, Herausgebers, zeigen sich eine Reihe von dass hierbei keine genaue Positionierung die konkreten Inhalte der Ideologie sind Kontinuitäten im Vergleich zwischen der möglich ist. Auch derjenige, der Folter dabei jedoch nicht ausschlaggebend. historischen Debatte über Folter und der grundsätzlich als nicht „richtig“ und aktuellen Diskussion. Wildfang zufolge dient jegliches Handeln nicht „gerecht“ ansieht, könnte zu ei­ der Gruppe dem Selbsterhalt und soll sie Der Band ist in drei Kapitel unterteilt. ner abweichenden Bewertung kommen, gegen den von ihr konstruierten Feind Im ersten Kapitel geht es um Grundla­ wenn es zum Beispiel um das eigene Kind schützen. Letzten Endes wird „aus dem gen und Grundfragen in Bezug auf den geht (S. 59). Durch Ellrichs detaillierten eingebildeten Wahn, der Selbstschutz­ Begriff der Folter. Es wird die Bedeutung Überblick über die Anwendung der Fol­ maßnahme, Wirklichkeit“ (S. 206), der Menschenwürde in der Bundesrepub­ ter als Instrument zur Wahrheitsfindung wenn der angegriffene „Feind“ reagiert lik Deutschland veranschaulicht und ein in Vergangenheit und Gegenwart wird und gegen die Gruppe agiert. Wildfang Überblick über den Wertewandel in Be­ deutlich, dass man sich unter ganz un­ mahnt an, diesen Aspekt im Rahmen der zug auf die Folter gegeben. terschiedlichen Gesichtspunkten mit Terrorismusbekämpfung stets im Auge diesem Problem auseinandersetzen und Der zweite Teil behandelt den Diskurs zu behalten und „die schwierige Balan­ zu abweichenden Bewertungen dieses ce zwischen Effektivität und möglichem über Folter in Europa und befasst sich Instruments gelangen kann. Sympathieverlust“ (S. 235) zu beachten. mit der Verbindung von Folter und Mär­ Arno Meteling setzt sich in seinem Beitrag Zudem müsse in Rechnung gestellt wer­ tyrertum, der Folter in historischen Straf­ Folterszenen mit der Darstellung der Folter den, dass „der Ausstieg neben den sozi­ prozessen und der Darstellung der Folter. in Film und Fernsehen auseinander. Da­ alpsychologisch bedingten Hemmungen Dabei geht es immer um die historische bei stellt er heraus, dass es je nach Genre oft faktisch erheblich erschwert“ (S. Entwicklung, im engen Zusammenhang starke Unterschiede in der Darstellung 242) wird, da das Individuum sich nicht auch mit Veränderungen der Darstellung gibt. Er differenziert zunächst in unter­ selbst eingestehen möchte, dass die der Folter in Literatur und Film. schiedliche Legitimierungsformen der Gruppe möglicherweise nicht die sozial Die USA bilden den Fokus des dritten Folter im Film. Den Schwerpunkt legt er erwünschte richtige Identität bereithält. Abschnitts des Buches. In den Beiträgen auf die Darstellung der Folter in den soge­ Zudem wird von der Gruppe selbst in der geht es zunächst um die Geschichte des nannten Splatterfilmen. Dort findet eine Regel enormer Druck aus Angst vor Ver­ „Lynching“ und der Todesstrafe in den vollständige Ablösung der Folter vom rat und Entdeckung aufgebaut. USA; es folgt ein Beitrag über die Ge­ engeren Ziel der Wahrheitsfindung statt. Die Arbeit Wildfangs stellt einen wich­ schichte des Lügendetektors. Die beiden Das Leiden des Gefolterten soll möglichst tigen Schritt kriminologischer Forschung letzten Beiträge befassen sich mit den eindrücklich in Szene gesetzt werden, im Bereich Terrorismus dar. Politische Vorfällen in Guantanamo und Abu Gh­ während die Motivation des Folterers Lösungsansätze kommen allerdings et­ raib und geben einen Einblick in unter­ zumeist unbekannt bleibt. Die Entwick­ was zu kurz. Zwar wird darauf eingegan­ schiedliche Standpunkte zum Umgang lung hin zu dieser Art von Film wird mit gen, dass mehr Aufklärung betrieben, mit Terrorverdächtigen. Die Begriffe der Schaulust des Publikums erklärt und „nicht-terroristische[r], stabile[r], posi­ Scham und Bestialität spielen bei der Be­ mit historischen Spektakeln wie den Gla­ tiv bewertete[r] soziale[r] Identitäten“ wertung und Analyse der Vorfälle in den diatorenspielen der Antike verglichen. (S. 263) gefördert und „Identitätsalterna­ Gefängnissen eine zentrale Rolle. Der Beitrag bietet insgesamt einen gu­

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 265

SuF_04_10_Inhalt.indd 265 08.02.2011 17:15:33 BESPRECHUNGEN |

ten Überblick über die unterschiedliche Das JBÖS 2008/2009 ist ein umfang­ Rechtsstaat, Sozialstaat und Demokratie Darstellung der Folter im Film und der reicher Sammelband, der insgesamt 47 aus der Perspektive der Risikogesellschaft. filmischen Effekttechniken. Beiträge, unterteilt in sechs Kategorien, Hierbei unterteilt Voigt seine Analyse in enthält. Sie bieten einen umfassenden „das Zerbrechen der Moderne“, „neue Klaus Mladek setzt sich im Kapitel Folter Überblick über aktuelle Probleme und globale Risiken“, „Gegenmaßnahmen“, und Scham mit den Vorfällen in Guan­ Diskussionsfelder der Öffentlichen Si­ „den Staatenschutz“, „Biopolitik“, „neue tanamo und Abu Ghraib auseinander. cherheit. Behandelt werden die The­ Instrumente“ und „ein Zukunftssze­ Zunächst bewertet er den Einfluss der menkomplexe: Theorie der Sicherheit nario“. Im Zentrum des Artikels stehen Obama-Administration auf die „zentra­ und Methoden der Analyse, Wehrhafte dabei drei historische Geschehnisse: Der len politischen Handlungsparadigmen Demokratie, Extremismus/Radikalismus, Reaktorunfall von Tschernobyl am 26. der USA“. Diese Paradigmen haben sich Öffentliche Sicherheit in Deutschland, April 1986, die Terroranschläge vom 11. unter Obama nicht gewandelt. Mladek Europäische Sicherheitsarchitektur und September 2001 und die Razzien in Ber­ ist der Meinung, dass beispielsweise der Internationale Sicherheit. Mit „Theorie lin am 9. Mai 2007, die im Vorfeld der „Triumph des Sicherheitsdispositivs“ (S. der Sicherheit und Methoden der Ana­ geplanten Demonstrationen gegen den 245) in Verbindung mit ethisch-religi­ lyse“ und „Wehrhafte Demokratie“ sind G8-Gipfel in Heiligendamm durchge­ ösen Wertargumenten in den USA alter­ zwei neue Themenfelder eingeführt wor­ führt wurden. native Handlungsoptionen ausschließt. den. Auch heikle Themen, wie das Atten­ Im ersten Abschnitt seines Beitrags nimmt Schließlich thematisiert der Autor den tat auf den Passauer Polizeipräsidenten Voigt die von Ulrich Beck in seinem Buch Umgang mit den Gefangenen und die als Beispiel für aktuelle Entwicklungen „Risikogesellschaft“ gewonnene Erkennt­ Frage der Scham. Die Art der Demüti­ im (Rechts-)Extremismus kommen zur nis eines Bruchs innerhalb der Moderne gungen, die die Verdächtigen erfahren Sprache, ebenso wie der „Heiligendamm- auf, die den Wechsel von der Logik der haben, werden hier eindrücklich illus­ Beschluss“, der zur Verdeutlichung der Reichtumsverteilung hin zur Logik der triert. Ein Kommandeur in Guantanamo Erosion des Rechts auf Versammlungs­ Risikoverteilung beschreibt. Er verdeutli­ hat den Umgang mit den Gefangenen freiheit herangezogen wird. cht dies an dem Unglück von Tscherno­ sehr unverblümt beschrieben: „You have Die behandelten Themen wirken trotz byl, das die globalen Auswirkungen eines to treat the prisoners like dogs“ (S. 251). der breiten Streuung nicht beliebig und atomaren Unfalls aufgezeigt hat. Nicht Mladek zufolge ist durch diese Vorfälle spannen einen Bogen von theoretischen nur die Folgen atomarer Unfälle, son­ Scham zu einem globalen Phänomen ge­ Reflexionen über den Begriff Sicherheit dern auch der saure Regen oder gar die worden. Die Fotos von Abu Ghraib seien bis zu Beiträgen zur Ideologie des Islamis­ Auswirkungen eines Atomkriegs machen „Zeugnisse einer Schamlosigkeit, aller­ mus und zu Erörterungen über die Rolle nicht vor nationalen Grenzen halt. Selbst dings zur Schau getragen als der Stolz der und Rechtsprechung des Bundesverfas­ durch hohe private Aufwendungen lässt Gerechten“ (S. 254). sungsgerichts zu den Grundrechten. Die sich kein umfassender Schutz kaufen. Insgesamt bietet das Buch differenzierte bemerkenswerte thematische Diversität Als Beispiel für ein weiteres globales Risi­ und kritische Standpunkte zur Anwen­ der Beiträge ist keineswegs das einzig auf­ ko führt Voigt den Terrorismus an. Auch dung der Folter. Es zeigt, dass es zwar fallende Element des Jahrbuchs. Die He­ die Supermacht USA ist verwundbar ge­ durchaus Veränderungen bei der Ge­ terogenität der im Jahrbuch vertretenen worden und der Anschlag auf das World waltanwendung etwa im Rahmen der Positionen ist ebenfalls erwähnenswert. Trade Center hat der (westlichen) Welt Strafverfolgung gab, aber keineswegs Der Sammelband gibt keiner bestimm­ ihre relative Schutzlosigkeit, also einen ein „Ende der Folter“ absehbar ist. Die ten politischen Position den Vorzug und Mangel an Sicherheit, vor Augen ge­ Darstellung des Diskurses über die Fol­ beschränkt sich nicht auf eine einzige führt. Der Autor kommt zu der Schluss­ ter erfolgt sehr detailliert, zahlreiche Il­ wissenschaftliche Theorie bzw. einen folgerung, dass der Staat heute nicht lustrationen und eine Fülle von Zitaten methodischen Ansatz. mehr originär Schutzstaat ist, wie von regen den Leser bzw. die Leserin zu einer An dieser Stelle soll ein Beitrag aus der Hobbes im 17. Jahrhundert postuliert, vertiefenden Auseinandersetzung mit neu eingeführten Kategorie „Theorie der sondern vielmehr durch drei Staatsziel­ der Thematik an. Sicherheit und Methoden der Analyse“ bestimmungen charakterisiert wird: Das Leah Klees kurz vorgestellt werden. Dieser Beitrag Rechtsstaatsprinzip, das Sozialstaatspos­ wurde aufgrund der Tatsache ausgewählt, tulat und die Demokratie. dass er sich zum einen in einer der bei­ Martin H. W. Möllers/Robert Chr. van Voigt sieht ein zentrales Problem in der den neuen Kategorien verorten lässt und Ooyen (Hrsg.), Jahrbuch Öffentliche Vorstellung vieler Politiker, Straftäter, zum anderen, weil hier die thematisch Sicherheit 2008/2009, Frankfurt a. M. geplante Anschlagsziele usw. bereits vor angelegte Breite des JBÖS deutlich wird, (Verlag für Polizeiwissenschaft) 2009. Eintreten der Ereignisse durch Schutz­ da der Artikel das Thema Sicherheit we­ haft, Durchsuchungen, Überwachung niger von einer politischen als vielmehr Mit seiner vierten Ausgabe hat sich das und andere vorverlagerte Repressionen von einer soziologischen Perspektive aus Jahrbuch Öffentliche Sicherheit (JBÖS) ermitteln bzw. schützen zu können. beleuchtet. Anerkennung als bedeutender Beitrag zur Dies ähnelt seiner Ansicht nach der Stra­ Erörterung demokratiepolitischer und si­ Rüdiger Voigt betrachtet in seinem Bei­ tegie der preemptive strikes, wie sie in der cherheitsrelevanter Fragen in Politik und trag zur „Sicherheit in der ‚Risikogesell­ nationalen Sicherheitsstrategie der USA Rechtswissenschaft verdient. schaft‘ – Wir Bürger als Sicherheitsrisiko?“ während der Amtszeit von Präsident

266 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 266 08.02.2011 17:15:33 | BESPRECHUNGEN

Bush vorgesehen waren. Demonstrati­ Die Transformationsforschung, so Ursachen des spezifischen politischen onsverbote und Schutzzäune während Hensell in seiner Kritik, ist erstens auf die Wandels zu erklären. großer Gipfeltreffen, wie dem der G8 in westliche Demokratie fokussiert, widmet Für seine Fallstudien hat Hensell um­ Heiligendamm, sowie das Einschleusen zweitens den postsowjetischen Repub­ fangreiches empirisches Material erho­ von V-Männern in die links- und rechts­ liken und den Ländern Südosteuropas ben und leistet allein hierdurch einen radikale Szene, Videoüberwachung und vergleichsweise wenig Aufmerksamkeit unverzichtbaren Beitrag zur Dokumen­ PC-Spionage laufen Gefahr, den Kern­ und berücksichtigt drittens die Histo­ tation der Verwaltungsgeschichte des gehalt des freiheitlichen Rechtsstaats zu rizität der zeitgenössischen politischen Polizeiwesens in den osteuropäischen unterminieren. Figurationen nicht ausreichend. Hensell Staaten. Die Grundelemente patrimo­ setzt sich angesichts dieser Schwächen In Anbetracht einer vernetzten Überwa­ nialer Praktiken – Big-Men-Herrschaft, die Entwicklung eines Verständnisses des chung und neuer Waffen für die Polizei, Klientelismus, ökonomische Aneignung Staates als politische und bürokratische etwa den neuen nichttödlichen Waffen, – können anhand der von Hensell de­ Ordnung zum Ziel. Dies soll durch eine die allesamt der CRC („crowd and riot tailliert aufgearbeiteten Entwicklung Analyse der Struktureigentümlichkeit control“) dienen sollen, stellt der Autor der Polizeikräfte in Osteuropa sehr gut politischer Herrschaft in Osteuropa sowie am Schluss die Frage, ob nicht der Bürger nachvollzogen werden. Er zeigt einen die Verfolgung strukturgeschichtlicher selbst von den Staatsvertretern als das politisierten und militarisierten Sicher­ Perspektiven wesentlicher Prozessstufen, eigentliche Sicherheitsrisiko angesehen heitsapparat, der durch permanente Kontinuitäten und Brüche im Formwan­ wird. Rotation der Polizeiämter, willkürliche del des Staates erreicht werden. Auf diese Personalentscheidungen und die Etab­ Julian Liese Weise sollen kausale Mechanismen, die lierung einer Schmuggelökonomie ge­ historische Strukturen im heutigen Han­ kennzeichnet ist. Hensells empirische Stephan Hensell, Die Willkür des Staa- deln staatlicher Akteure erkennen lassen, Befunde bestätigen die These, dass die tes: Herrschaft und Verwaltung in Ost- identifiziert werden. Staaten Albanien und Georgien von der europa, Wiesbaden (VS Verlag für Sozi- Logik patrimonialer Praktiken bestimmt Auf Grundlage der Modernisierungs­ alwissenschaften) 2009. werden. Zwar wird die formal-rationale theorie und der Historie des Staates wird Perspektive der Staatsverwaltung ver­ zunächst ein theoretischer Rahmen skiz­ Stephan Hensell leistet mit einer Kom­ nachlässigt, die Konzentration auf die ziert, der auf den analytischen Katego­ bination aus einer theoriegeleiteten Mikroperspektive erlaubt es jedoch, die rien Max Webers und Pierre Bourdieus Fragestellung und hervorragend recher­ spezifische Einstellung der Bürger Alba­ aufbaut, ihre Theoreme aufeinander chierten Daten zur Herrschaft und Ver­ niens und Georgiens zu erfassen. bezieht und zugleich reformuliert, um waltung in Osteuropa einen originellen schließlich ein eigenes theoretisch kon­ Im Schlussteil verortet Hensell seine Beitrag zur Transformationsforschung. sistentes und empirisch plausibilisier­ Arbeit kritisch in der aktuellen Trans­ Er argumentiert, dass sich in ehemals so­ bares Staatsverständnis zu entwickeln. formationsforschung. Die große Stärke zialistischen Staaten patrimoniale Prak­ Hensell kommt zu dem Schluss, dass seiner Dissertation liegt in der gezielten tiken etabliert haben, wobei traditionale der Staat ein von Akteurspraktiken be­ Aufarbeitung zentraler Desiderata der und moderne Handlungslogiken neben­ stimmtes Handlungsfeld ist und dem Re­ Transformationsforschung sowie in der einander bestehen. Staaten, die die Phase produktionsmodus formal-legal gesetzter bisher vernachlässigten Erforschung der der bürgerlich-kapitalistischen Moderni­ Normen unterliegt. Die Logik patrimo­ Verwaltung und des Polizeiwesens in sierung und der rationalen Staatsbildung nialer Praktiken kann als eine mögliche Osteuropa. Insgesamt leistet diese wis­ nicht durchlaufen haben, konnten einen Praxisform im staatlichen Feld angese­ senschaftlich fundierte, theoretisch und patrimonialen Sozialismus entwickeln, hen werden, in dem globale Prozesse und empirisch gut durchdachte Studie einen der bis heute Bestandteil neu entstan­ lokale Traditionen zu einer Vermischung sehr guten Anknüpfungspunkt für die dener Machtbeziehungen ist. Hensell von traditionalen und modernen Hand­ weitere Transformationsforschung. analysiert diese Patrimonialisierung als lungslogiken führen. Isabelle Gunselmann einen pfadabhängigen Prozess und be­ Hensell strengt einen historischen Längs­ zeichnet die osteuropäischen Staaten als schnitt der Prozessstufen des Struktur­ Kurt Gritsch, Inszenierung eines ge- „bürokratisch-patrimonial“. wandels des osteuropäischen Staates an rechten Krieges? Intellektuelle, Medien Das erste Kapitel widmet Hensell einer und skizziert auf diese Weise den Real­ und der „Kosovo-Krieg“ 1999, Hildes- Kritik der Transformationsforschung, im typus eines bürokratisch-patrimonialen heim (Georg-Olms-Verlag), 2010. zweiten Kapitel entwirft er eine Theorie Staates. Hierzu dokumentiert er die tra­ des Staates für die untersuchte Region, im ditionalen Voraussetzungen, die Wider­ Im vorliegenden Band untersucht Kurt dritten Abschnitt stellt er seine metho­ sprüche des sozialistischen Staates und Gritsch die öffentliche Reflexion des dische Umsetzung vor und entwickelt im dessen Transformation als pfadabhän­ NATO-Einsatzes im Kosovo anhand von vierten Kapitel eine strukturgeschicht­ gige Patrimonialisierung. Dies erfordert Analysen der in Printmedien veröffentli­ liche Perspektive. Schließlich überprüft eine historische Schwerpunktlegung, chten Diskussionsbeiträge von „Intellek­ er Theorie und Methode anhand der Fall­ die Hensell durchgängig gelingt. Sie un­ tuellen“ (S. 23 ff.) sowie der politischen beispiele Albanien und Georgien. termauert seine Thesen und hilft, die Berichterstattung in den Massenmedien.

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 267

SuF_04_10_Inhalt.indd 267 08.02.2011 17:15:33 BESPRECHUNGEN |

In der Debatte wurde die Frage nach der Als westliche „traditionalistische Inter­ kommt zu dem Schluss, dass humani­ Notwendigkeit oder Legitimation einer pretation“ der Geschehnisse bezeichnet täre Interventionen durchaus moralisch militärischen Intervention zur Verhin­ er die Sichtweise der Befürworter einer gerechtfertigt sein können. Er wendet die derung von Gewalttaten durch Serben militärischen Intervention und findet Merkmale einer humanitären Interven­ gestellt. Gritsch kommt zu dem Ergeb­ sie auch in geschichtswissenschaftlichen tion auf den Kosovo-Fall an und kommt nis, dass eine militärische Intervention Veröffentlichungen. Der Autor kommt in dabei zu dem Ergebnis, dort seien die unter Berufung auf die Verhinderung seiner Kritik zu dem Ergebnis, der Tradi­ Bedingungen für ein solches legitimes eines Genozids nicht gerechtfertigt ge­ tionalismus diene „damit schlussendlich Eingreifen nicht gegeben gewesen – statt­ wesen ist. Die Rolle der Medien bewertet weniger der wissenschaftlichen Erkennt­ dessen müsse von einem Angriffskrieg er als wenig neutral, sie hätten zu einer nissuche denn der postumen Rechtfer­ gesprochen werden (S. 388). Zustimmung der Öffentlichkeit zu der tigung der westlichen Politik“ (S. 281). Zuletzt befasst sich Gritsch unter der militärischen Intervention beigetragen. Schließlich stellt Gritsch die Beiträge der Überschrift „Linke und Krieg“ vor allem Friedensforschung – Alternativvorschlä­ Nach einem Überblick über die Thema­ mit der Rolle von Spitzenpolitikern der ge zur Behandlung des Konflikts – vor. tik behandelt der Autor ausführlich die Partei Bündnis90/Die Grünen, die als Ko­ Feuilletondebatten in verschiedenen In einem weiteren Teil untersucht der alitionspartner der SPD die militärische deutschen Zeitungen. Er wertet die ver­ Autor die Motive der intervenierenden Intervention befürworteten. Speziell tretenen Meinungen und Argumente NATO-Staaten anhand einer Analyse der geht der Autor auf den damaligen Au­ quantitativ aus und kommt zu dem Interessen der USA, der EU und Deutsch­ ßenminister Joschka Fischer ein, dessen Schluss, dass in den untersuchten Medi­ lands im Kosovo. Unter anderem wirft „Sinneswandel“ vom Kriegsgegner zum en Meinungsäußerungen von Gegnern er den politisch Verantwortlichen in Kriegsbefürworter er als unglaubwürdig und Kritikern der militärischen Inter­ Deutschland vor, insbesondere die mili­ ansieht und Fischer stattdessen vorwirft, vention unterrepräsentiert waren. Auf tärische Emanzipation der Bundeswehr aus reinem Machtstreben systematisch ausgewählte Beiträge geht er intensiver im Auge gehabt zu haben, wofür auch Partei- und Wählertäuschung betrieben ein und arbeitet Argumentationsmuster die deutsche Öffentlichkeit gewonnen zu haben. heraus. Vor allem befasst er sich mit Ar­ werden sollte. Neben den europäischen Insgesamt ist das Buch sowohl für Lese­ gumenten mit Bezug auf den Holocaust. Akteuren und den USA, die der Autor Es folgt ein interessanter Exkurs über die als zumindest teilweise machtpolitisch rinnen und Leser mit geringen Kenntnis­ Debatte um Äußerungen des Schriftstel­ motiviert beschreibt, wird die NATO als sen über das Geschehen empfehlenswert lers Peter Handke, der auf der diskursiven unabhängige Kraft dargestellt, die an als auch für diejenigen, die die Debatte Ebene die Eskalation zwischen Gegnern Einfluss, auch gegenüber der UNO, ge­ um den Kosovo-Einsatz in den Medien und Befürwortern der militärischen In­ winnen und nach dem Ende des Kalten verfolgt haben; für Erstere empfiehlt es tervention veranschaulicht. Krieges in ihrer Existenz legitimiert wer­ sich, mit Kapitel 8, in dem der historische den wollte. Bisweilen gerät der Ton po­ Hintergrund erläutert wird, zu beginnen. Erst danach legt der Autor die Vorge­ pulistisch, etwa wenn Gritsch schreibt, Der Autor vertritt seine Interpretationen schichte des Konflikts und seinen Ver­ die NATO wolle nicht durch leere Dro­ sehr dezidiert; er nimmt eine sehr in­ lauf dar: die Geschichte Jugoslawiens im hungen, als „impotent“ gelten. Hier stellt terventionskritische Haltung ein und 20. Jahrhundert, die Radikalisierung des er einen Zusammenhang mit der Clin­ argumentiert insgesamt aus einer „lin­ Konflikts und die auslösenden Faktoren ton-Lewinsky-Affäre her. Des Weiteren ken“ Perspektive. Die Veröffentlichung sowie den Konfliktverlauf nach der In­ führt er neoliberale, geostrategische, ge­ bietet auch über den Kosovo-Krieg hin­ ternationalisierung. In diese Phase fal­ opolitische und militärische Interessen aus Denkanstöße zu den Themen NATO, len Vermittlungsversuche zwischen den der beteiligten Parteien als Motive für ei­ Interessenspolitik, humanitäre Interven­ Konfliktparteien und die Stationierung nen Militäreinsatz an. Bei der Analyse der tion und ihre Darstellung in westlichen von OSZE-Beobachtern, die Beteiligung Interessen bedient sich der Autor, wenn Medien. der NATO und schließlich die militä­ keine sicheren Quellen verfügbar sind, rische Intervention. Die Analyse der Ver­ Sabine Undorf nach eigenen Angaben „der ineinander handlungen führt Gritsch zu der These, greifenden Prinzipien Skepsis und Plau­ die „Vermittler“ hätten keine neutrale sibilität“ (S. 18). Neben der Darstellung Rolle zwischen den Konfliktparteien ein­ Solveig Richter, Zur Effektivität externer der ökonomischen Folgen des Krieges genommen, sondern die serbische Regie­ Demokratisierung. Die OSZE in Südost- im Kosovo geht Gritsch auch allgemein rung benachteiligt und einen Erfolg der europa als Partner, Mahner, Besserwis- auf die „neoliberale Weltwirtschaft als Friedensverhandlungen sowie der OSZE- ser?, Baden-Baden (Nomos) 2009. Kriegsmotor“ ein (S. 335 ff.). Der Ab­ Mission nicht ernsthaft angestrebt. An­ schnitt verrät seine kritische Einstellung schließend werden die Auswirkungen Die Debatte um positive wie negative gegenüber der Politik von Weltbank und der militärischen Intervention beleuch­ Aspekte der externen Demokratisierung Internationalem Währungsfonds. tet, dabei geht der Autor auf Berichte ist nicht neu, auch die Frage nach der Ef­ ein, die seine These, die Legitimation Kurz behandelt Gritsch die Frage der Le­ fektivität von Eingriffen in die staatliche des militärischen Einsatzes als „huma­ gitimation von „humanitären“ Interven­ Souveränität ist häufig gestellt worden. nitäre Intervention“ habe lediglich als tionen aus philosophischer, historischer Oftmals sind die Überlegungen hierzu Vorwand gedient, unterstützen sollen. und völkerrechtlicher Perspektive und wenig ertragreich gewesen, da keine ge­

268 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 268 08.02.2011 17:15:34 | BESPRECHUNGEN

genstandsangemessene und differenzier­ akuten Konflikten in den untersuchten samt positiven Einfluss auf die Transfor­ te Betrachtung vorgenommen worden Ländern. mationsprozesse, schränkt aber ein, dass ist. die Ziele in den einzelnen Fällen zwar In ihrer Arbeit verfährt Richter nach ähnlich gewesen seien, die Strategien Im Kontext der komplexen Transformati­ einem konstanten Muster. Zunächst und Instrumente zu ihrer Erreichung sich onsprozesse in Südosteuropa untersucht schildert sie Verlauf, Schlüsselakteure jedoch deutlich unterschieden hätten. Solveig Richter die Wirkung der OSZE- und Schlüsselbereiche der Demokrati­ Keine der Demokratisierungsstrategien Missionen anhand der Fälle Bosnien und sierung, auch das jeweilige Mandat und sei als durchgängig effektiv zu bezeich­ Herzegowina, Kroatien und Serbien. Die dessen Ziele und Instrumente werden nen. Sie hält darüber hinaus fest, dass unterschiedlichen beteiligen Akteure, analysiert. So sei das Mandat beispiels­ internationale Akteure in einem frem­ ihre Ziele und die verwendeten Instru­ weise in Bosnien und Herzegowina, den Land per se bereits ein „Defekt der mente finden ebenso Beachtung wie die nicht zuletzt aufgrund des Dayton-Ab­ Demokratie“ (S. 371) seien und externe historischen und sozialen Hintergründe kommens über Transformation und in­ Demokratisierung mit Vorsicht und Be­ in den jeweiligen Ländern. Ziel der Ana­ ternationale Supervision, „speziell“ (S. dacht eingesetzt werden sollte. lyse ist es erklärtermaßen, die Strategien 146) gewesen. Die OSZE hatte hier die für die jeweiligen Transformationsphasen Möglichkeit, Sanktionen zu verhängen Richter bietet in ihrer Dissertation eine auszumachen und die Effektivität der De­ und ihren Forderungen Nachdruck zu sehr gründlich recherchierte und sehr mokratisierungsmaßnahmen zu unter­ verleihen. Bei der von Richter vorge­ umfassende Analyse der Demokratisie­ suchen. Zudem soll sich eine Symbiose nommenen Effektivitätsanalyse muss die rungsbemühungen der OSZE in Südost­ aus dem „Was“ der Transformationsfor­ Organisation dennoch Federn lassen: In europa. Ihre Einschätzung, dass diese schung und dem „Wie“ der Theorie der einigen Bereichen, wie dem Schutz der Überlegungen auf andere Regionen über­ Internationalen Beziehungen einstellen Menschenrechte, hat sie Verbesserungen tragbar sind, ist durchaus vertretbar. Sie (S. 31). erzielt, in anderen, wie der angestrebten erhebt keinen moralischen Zeigefinger, Bildungsreform, nahezu versagt, ist sie sondern geht strikt empirisch vor, was Gleich zu Beginn werden die Fragen nach „ineffektiv“ gewesen. dem wissenschaftlichen Ertrag der Arbeit Wirkungsweise, Legitimität und Erfolgs­ sehr dienlich ist. möglichkeit solcher Demokratisierungs­ Dieses ambivalente, differenzierte Bild Cosima Zentara vorhaben gestellt. Die Bezeichnung der des Wirkens der OSZE und seiner Effek­ Demokratie als universale Staatsform, tivität zieht sich recht kontinuierlich Merle Vetterlein, Konfliktregulierung als „Wunderwaffe” (S. 44) sieht Rich­ durch die gesamten Analysen. Bei der durch power-sharing-Modelle: das Fall- ter kritisch und verweist auf negative Mission in Kroatien sei beispielsweise die beispiel der Republik Makedonien. De- Auswirkungen von Demokratisierung, Demokratisierung gar nicht erst durch mokratie, Sicherheit, Frieden Band 196, wie beispielsweise die Destabilisierung Organisationen wie die OSZE vorange­ Baden-Baden (Nomos) 2010. eines Landes oder der Etablierung west­ bracht worden, sondern vielmehr durch licher Vorherrschaft. Die Kategorien für den internen Prozess der nationalen Un­ ihr Untersuchungsdesign gewinnt sie abhängigkeitsbestrebungen. Die OSZE Die Arbeit von Merle Vetterlein be­ aus Idealtypen und bezeichnet die un­ sei hier auch nur dann effektiv gewesen, trachtet die Wirksamkeit von Power-sha- terschiedlichen Ausprägungen der In­ wenn es windows of opportunity oder Ko­ ring-Modellen als konfliktregulierende teraktionen mit den Begriffen Partner, alitionen mit anderen internationalen Maßnahmen am Beispiel der Republik Mahner/Besserwisser und Versager. Die Akteuren gegeben habe. In Serbien seien Makedonien. Jahrelang hatte das Volk mögliche Effektivität der Maßnahmen Verbesserungen, wenn überhaupt, dann der Makedonier für seine Anerkennung wird ebenfalls in unterschiedliche Kate­ nur oberflächlich erreicht worden. Auch als Nation und somit für sein Anrecht auf gorien gefasst: effektiv (sowohl positiver bestanden große Diskrepanzen bezüglich einen eigenen Staat gekämpft, bis es 1991 Einfluss als auch erreichte Ziele), subef­ Südserbien und Belgrad. Die OSZE war nach dem Zerfall Jugoslawiens einen un­ fektiv (nur einer der beiden Faktoren) hier laut Richter zu schwerfällig und re­ abhängigen Staat erhielt. Doch seitdem und ineffektiv (weder noch). Als Refe­ agierte nicht auf wachsende Ansprüche herrschte stets ein Konflikt zwischen der renz für die Effektivitätsanalyse dienen bei steigendem Demokratisierungsgrad. makedonischen Titularnation und der albanischen Minderheit, die etwas mehr der Autorin der „hypothetische Zustand” Bei der abschließenden vergleichenden als 20 Prozent der Gesamtbevölkerung und das „kollektive Optimum” (S. 56): Analyse arbeitet Richter Gemeinsam­ ausmacht. Die albanische Minderheit eine ‘Was wäre, Wenn’-Situation ohne keiten und Muster heraus. So hält sie forderte eine stärkere Einbindung in die Intervention gegenüber Annahmen eines beispielsweise fest, dass der Wechsel Politik des Landes und die Anerkennung Idealzustands im Land. Ferner wird der von autokratischen Systemen zu neu­ ihrer Kultur. 2001 kam es zu einem ge­ Leser/die Leserin durch eine Darstellung en Reformbündnissen in allen drei un­ waltsamen Ausbruch des Konflikts, der der historischen und strukturellen Hin­ tersuchten Fällen im Jahr 2000 statt­ etwa 400 Opfer forderte. Dieser Konflikt tergründe der OSZE und Südosteuropa in fand. Auch bei vielen Grundproblemen konnte im selben Jahr mit dem Rahmen­ die Gesamtproblematik eingeführt. Den zeigten sich Ähnlichkeiten: das Problem abkommen von Ohrid beigelegt wer­ Ausgangspunkt bildet die „Hilflosigkeit der Flüchtlingsrückkehr, defizitäre Wahl­ den. der internationalen Gemeinschaft” (S. systeme, Mängel bei Medien, Menschen­ 115) angesichts der ökonomischen Kri­ rechtsschutz und der Rechtsstaatlichkeit. In einem Theorieteil stellt Vetterlein sen, Unabhängigkeitsbestrebungen und Richter bescheinigt der OSZE einen insge­ zunächst die Cleavage-Theorie von Lip­

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 269

SuF_04_10_Inhalt.indd 269 08.02.2011 17:15:34 BESPRECHUNGEN |

set und Rokan und ein Analysemodell Zugang zu wirtschaftlichen Ressourcen und ethnisch-makedonischer Partei, wie von Knutsen und Scarborough vor. Die und marginalisierte die ländlichen Ge­ sie seit der Unabhängigkeit üblich war, Cleavage-Theorie unterscheidet zwi­ genden, in denen aufgrund der ethnisch sollte weiterhin auf der Basis von Freiwil­ schen sogenannten super-imposed- und unterschiedlichen Siedlungsstruktur zu­ ligkeit vorgenommen werden. Dies führ­ cross-cutting-cleavages. Beide bezeich­ meist Albaner lebten. Nepotismus und te dazu, dass keine power-sharing-Exeku­ nen Konfliktlinien: erstere beschreiben Korruption konnten in den staatlichen tive errichtet wurde. Ein Eingehen auf die parallel verlaufende, die Gesellschaft Institutionen und dem Parteiensystem Bedrohungsängste der Titularnation war polarisierende Linien, letztere sich über­ Überhand gewinnen. nicht möglich. Zu enge zeitliche Vorga­ schneidende und die Konfliktparteien ben und eine voranschreitende Margi­ Die Arbeit legt den Schwerpunkt auf die übergreifende Linien. In der Republik nalisierung kleinerer ethnischer Min­ Analyse der Konfliktstruktur und führt Makedonien finden sich viele super- derheitengruppen waren weitere Folgen. die verschiedenen Hintergründe des Kon­ imposed-cleavages: Die Kluft zwischen Viele Sonderrechte galten nur für die al­ flikts auf die Sozialstruktur des Landes zu­ den ethnischen Makedoniern und den banische Minderheit. Als Komponenten rück: Der vorangegangene Kosovo-Krieg makedonischen Albanern ist sowohl in der consociational democracy nennt die hatte 335.000 albanische Flüchtlinge in den Bereichen der Ethnie, der Politik, der die Republik Makedonien geführt. Die Autorin eine „positive Diskriminierung“ Geografie, der Sprache, der (Sozio-)Öko­ makedonische Titularnation fühlte sich an Universitäten und eine Proporzregel nomie, der Bildungspolitik als auch der durch die Albaner, die nun ein Drittel für den öffentlichen Dienst. Religion erkennbar. Das Parteiensystem der Gesamtbevölkerung ausmachten, Trotz Stagnation der interethnischen An­ institutionalisiert die cleavages und spie­ bedroht. Vetterlein sieht die Ursachen näherung in einigen Bereichen muss das gelt diese wider. des Konflikts in der Befürchtung, dass interethnische Zusammenleben seit 2001 Zur Erfassung der Akteursstrukturen in die Flüchtlinge den Kosovokrieg in Ma­ aber insgesamt als erfolgreich gewertet dem untersuchten Land führt Vetterlein kedonien weiterführen könnten, jedoch werden, da es gewaltfrei geblieben ist. den Begriff der „Eliten“ ein. Er umfasst auch im inneralbanischen Machtstreit Vetterlein stellt abschließend fest, dass sowohl demokratisch legitimierte Eli­ und im Vorhandensein Organisierter „gesellschaftliche und interethnische Se­ ten, wie z.B. Parteien als auch die Eliten Kriminalität. Am 22.1.2001 führte ein gregation nicht zwangsläufig zu gewalt­ illegaler und informeller Einrichtungen. Granatenanschlag bei Tetovo, der den samen Auseinandersetzungen führen Auch deren Interessen müssen bei der Tod eines Polizisten zur Folge hatte, zu muss“ (S.239). Der mögliche EU-Beitritt politischen Entscheidungsfindung be­ einem gewaltsamen Konfliktausbruch. könne zudem als Druckmittel genutzt rücksichtigt werden, selbst wenn sie für Die internationale Gemeinschaft griff werden, um der Destabilisierung eines die Öffentlichkeit nicht ohne Weiteres schnell ein und bereitete den Weg für Landes mit politisch schwachen Ent­ sichtbar werden, wie dies im Falle orga­ das Rahmenabkommen von Ohrid. Das scheidungsträgern entgegenzuwirken. nisierter Kriminalität, Klientelismus oder Rahmenabkommen strebte einen Inter­ von Korruption gegeben ist. essenausgleich zwischen Albanern und Die gelungene Konfliktanalyse vermit­ Makedoniern sowie Demokratie, De­ telt dem Leser ein gutes Verständnis der Vetterlein stellt fest, dass die albanischen zentralisierung und Gewaltfreiheit bei Situation in der Republik Makedonien. Makedonier sich unterdrückt fühlen und der Durchsetzung politischer Ziele an, Die Dissertation ist bereits deshalb eine für ihre Anerkennung als zweite staats­ unter Bewahrung des multiethnischen lohnende Lektüre, weil sie die sonst nur tragende Nation kämpfen. Sie fordern Charakters und der territorialen Integri­ spärlich vorhandenen Informationen die Anerkennung des Albanischen als tät des Landes. Power-sharing-Ansätze über die Konflikte in dem Land zusam­ zweite Amtssprache und eine größere des Friedensvertrags sahen Vetorechte menträgt. Die Bewertung der Konfliktre­ Repräsentanz in Armee, Polizei, Justiz für Minderheiten vor und Sonderrechte gulierung fällt etwas knapp im Verhältnis und Verwaltung. Des Weiteren wollen beispielsweise bei den Minderheitenspra­ zur Konfliktanalyse aus, doch ohne eben sie ihr Recht auf eine albanischsprachige chen, was zur Stärkung von Gruppen­ diese ausführliche Konfliktanalyse wären Universität verwirklicht sehen. Diese For­ rechten und letztendlich zu zwei (inoffi­ die Auswirkungen des Abkommens von derungen sind auch auf die schwachen ziellen) Verwaltungssprachen führte. Ohrid nur schwer verständlich. Die Re­ Institutionen des politischen Systems publik Makedonien, den meisten nur als zurückzuführen: Das Wahlsystem mit Bei der Implementierung traten die ein friedlicher ehemaliger Staat Jugosla­ Mehrheitswahlrecht führte zu einer Mängel des Abkommens zu Tage: Die wiens bekannt, hat seinen Nations- und Überrepräsentation der slawischen und Vertragsparteien – die zwei größten eth­ Staatsbildungsprozess gerade erst abge­ marginalisierte die albanischen Parteien nisch-makedonischen und albanischen schlossen und muss sich vor dem schwie­ im Parlament, was die ethnische Segre­ Parteien – vereinbarten die stärkere Ein­ rigen Hintergrund ethnischer Auseinan­ gation zementierte und alte Eliten aus bindung der Albaner in die Regierung. dersetzungen noch festigen. Die Arbeit der Zeit Jugoslawiens begünstigte. Die Die albanische UCK, die zuvor gewalt­ gibt neben der Darstellung des Konflikts Oppositionsrolle war in der Folge eher same Anschläge verübt hatte, wurde auch einen guten theoretischen Über­ ethnisch als politisch geprägt. Die de­ nicht beteiligt. Das Parlament wurde in blick über die power-sharing-Modelle, fizitäre staatliche Verwaltungsstruktur seiner Bedeutung herabgestuft, insofern die im Rahmenabkommen von Ohrid bewirkte überdies eine Überzentralisie­ es Verfassungsänderungen ohne jegliches zum Einsatz gekommen sind. rung. Dies verfestigte die Verbindung Mitspracherecht hinnehmen musste. Die zwischen politischer Macht und dem Koalitionsbildung zwischen albanischer Inga Zimmermann

270 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 270 08.02.2011 17:15:34 | | BESPRECHUNGEN

Rainer Huhle (Hrsg.), Human Rights on cultural norms, or naturally inherent discrimination or the limits of freedom and History: A Challenge for Education, to all humans. His answer is clearly of expression, pointing to some profound Berlin (Foundation „Remembrance, Re- that they are inherent and accessible problems that remain to be solved. sponsibility and Future“) 2010. by all human beings due to the moral An especially powerful piece in this conscience they share. Essentially, respect is Aidan McQuade’s paper his reasoning draws on the process of “Human Rights and History” may in on new forms of slavery in the 21st drafting the Universal Declaration, which fact be a misleading title for this rich century. Vitally, slavery is not meant was based on a shared revulsion by the collection of papers on human rights, metaphorically here: McQuade stresses horrors of Nazi Germany: Delegates from as it suggests a focus on the past only. that according to definitions of the term across the globe, from 56 nations, were However, the appeal of this work on slavery by the UN or the International all so deeply repulsed by these crimes human rights and historic learning Labor Organization (ILO), there are that they reached a consensus (with processes is precisely that it bridges still a minimum of 12.3 million people the past and the present by enquiring ten abstentions, but no votes opposed in slavery today. McQuade points to into the “relationship between historical to the adoption of the Declaration). current instances of slavery such as debt awareness and current engagement” (p. 5). By tracing back the discussions and bondage, trafficking and child labour, The volume contains papers discussed at coalitions in drafting the declaration, illustrating his argument with appalling the international conference “Rights that Morsink attempts to show that the case examples. Yet the contribution goes make us Human Beings” which gathered critique of a Western bias in the Universal far beyond a mere descriptive account. in Nuremberg in 2008 at the historic Declaration is misplaced. His argument, Not only does the author vividly depict location of the Nuremberg District although revealing interesting dynamics different angles of the current problem Court, where the Nuremberg trials were at play in the drafting, is, however, not such as the cruel connection of slavery held from 1945 to 1949. Throughout fully convincing, especially because and war, but he also points to possible the volume the great importance of it downplays the ongoing conflict of solutions. McQuade’s contribution the past – especially the Nazi horrors prominent human rights conceptions manages to combine several dimensions and the international reactions to and Islamic understandings of Shari’a law. of the problem of slavery – economic, them after 1945 – is prominent, but Especially in a volume on the history of political and social – as well as several considerations on present challenges and human rights – a relatively young history levels of causes and solutions from the ongoing struggle for human rights – the question of whether human rights the vantage points of different actors. are also included. Although the single were “discovered” or “invented” could Importantly, McQuade argues that contributions do not always manage have been discussed in greater depth. “all countries in the world are affected by to relate past and present, the volume – If all human beings share a moral sense slavery to some degree” (p. 121) and he when seen holistically – connects these and revulsion against injustice, how can sees room for action on all fronts. He in a very perceptive way, giving the reader it be that for centuries some social groups criticizes the South Asian countries in a valuable feel for the interrelatedness of have been systematically dehumanized which bonded labor is tolerated, but concrete experiences of injustice and the and discriminated against? This paper also the EU for failing to adequately creation and enforcement of universal shows that focusing on a part of human implement their Convention on Action human rights as an ongoing struggle. rights history and universalizing from against Trafficking on Human Beings. The opening presents a moving interview this entails the danger of fading out One of the central solutions suggested by with Stéphane Hessel, who survived ongoing current and boundary problems. McQuade is universal primary education three Nazi concentration camps and has Yet, while the beginning of the volume for all children, which could reduce since been working on behalf of human might at times commit this mistake, the child labor as well as the vulnerability rights. This is followed by several papers following papers help bridging past and to future enslavement. However, instead which enquire into the historical origin present, while more openly addressing of presenting national governments and of human rights and concepts such as controversies. “As such, human rights international organizations as the only crimes against humanity and genocide, education must avoid presenting human potential eradicators of slavery, he asks particularly by analyzing the drafting rights as timeless, eternal, and uncontested” for combined efforts of governments, of the Universal Declaration and the (p. 179), it says in a later contribution, business and civil society. Vitally, Nuremberg Trials. and on the whole the volume lives up to McQuade’s contribution emphasises that this demand. human rights protection is an on-going For instance, Johannes Morsink’s paper struggle. When sketching the mutation of attempts to use the history of the This is also thanks to the contributions forms of slavery over time in response to Universal Declaration as proof for the in the second section which look at abolition campaigns, he urges for efforts general universal nature of human rights. the formulation and the still ongoing to constantly reassess working conditions Morsink stresses the human capacity to evolution of particular human rights, against a consistent standard in order to feel repulsed by injustice as a precondition such as the freedom of expression and protect human rights lastingly. and basis for the universality of human the right to asylum. These papers begin rights. In this respect he addresses the to close the gap between history and The rest of the volume offers other central question of whether human rights current human rights issues, for example similarly insightful contributions on are “man-made” (p. 26), thus dependent when discussing different angles of the struggle and learning processes in

S+F (28. Jg.) 4/2010 | 271

SuF_04_10_Inhalt.indd 271 08.02.2011 17:15:34 BESPRECHUNGEN |

relation to human rights issues. One section is dedicated to specific case studies: the Helsinki Movement in Central and Eastern Europe as well as the Latin American case of Colombia where particular difficulties of enforcing human Sicherheit in Südasien rights in a society characterized by grave injustices and persistent armed conflict are faced. The underlying theme of the volume – Demokratie, Sicherheit, Frieden 197 also visible in the subheading A Challenge Democracy, Security, Peace for Education – is most explicitly, but Subrata Ghoshroy/Götz Neuneck (Eds.) only relatively briefly, addressed in the South Asia at a Crossroads last section. Unfortunately, this focuses Conflict or Cooperation in the Age of Nuclear Weapons, on European contexts only and fails to Missile Defense, and Space Rivalries consider the even bigger challenge of South Asia at a Crossroads human rights education in developing Conflict or Cooperation in the countries. In essence, the contributions Age of Nuclear Weapons, Missile revolve around the question of how Defense, and Space Rivalries much history is necessary and useful in Herausgegeben von Subrata human rights education. Emphatically, Ghoshroy und Götz Neuneck Scherr warns that the history of the 2010, 330 S., brosch., 69,– € Holocaust “does not automatically ISBN 978-3-8329-5398-0 confer an appreciation for human rights Nomos (Demokratie, Sicherheit, Frieden, as fundamental principles” (p. 175). The Bd. 197) contributions reflectively look at target audiences and respective methods of teaching. They appreciate some Der Sammelband enthält aufschlussreiche Beiträge zu einer Reihe aktueller diversity in the student body – which Fragen zur Sicherheit in Südasien aus globaler Sicht. Das Buch zeichnet sich is comprised not only of academics but dadurch aus, dass es schwierige Themen an der Schnittstelle von Wissen- largely of children and adolescents, some schaft, Technologie und Politik allgemein verständlich darstellt. Es führt of which have immigrant backgrounds. Aufsätze von Wissenschaftlern, Diplomaten, Abgeordneten und hoch- Generally, they call for better targeted rangigen Politikberatern aus Asien, Amerika und Europa zusammen und teaching strategies, including issues behandelt Fragen, die sowohl für die globale Sicherheit als auch für die of personal significance (such as the Region von Bedeutung sind, vor allem für die benachbarten Atommächte history of migration in immigrant Indien und Pakistan, die im Fokus des Bandes stehen. societies), which help explore political, Behandelt werden u.a. Raketenabwehr, satellitengestützte Überwachung legal and moral facets of human rights. zur Verbesserung der strategischen Sicherheit und Weltraumrüstung. Auch Besides history, which is, according to der beginnende „Wettlauf ins All“ in Asien wird unter die Lupe genommen. the authors, still a crucial element in Des Weiteren befasst sich der Band mit der Zukunft der nuklearen Rüstungs- the learning process, other vital parts of kontrolle, Abrüstung und vor allem mit dem Nichtverbreitungsvertrag. human rights education are, “memory – one’s personal connection to the past” Der Band enthält kritische Auseinandersetzungen mit dem kürzlich (p. 171), as well as, an intense “democratic ab geschlossenen Nuklearabkommen zwischen den USA und Indien sowie engagement from the educators” (p. 174). Beiträge zur Energiesicherheit Pakistans und Indiens. Wie der Titel bereits Overall, the prevailing argument in andeutet, sondiert das Buch Möglichkeiten der regionalen Kooperation in these contributions is in favor of drafting vielschichtigen und konfliktträchtigen Fragen. teaching programs which “bridge the past and the present” (p. 166). Walking this »The book has a regional focus but a global message. It is simply line between historic and current issues excellent and particularly profound.« Prof. Dr. Kai-Uwe Schrogl, ZLW 3/10 is certainly a challenge for educators, yet this volume gives some proof that it can be done successfully.

Wiebke Marie Junk

Bitte bestellen Sie im Buchhandel oder versandkostenfrei unter www.nomos-shop.de

272 | S+F (28. Jg.) 4/2010

SuF_04_10_Inhalt.indd 272 08.02.2011 17:15:35