Beret Bråten og Olav Elgvin Forskningsbasert politikk? Beret Bråten og Olav Elgvin Norske myndigheter har lenge arbeidet for å hindre tvangsekteskap og kjønnslemlestelse. I den siste handlingsplanen er innsatsen utvidet til også å Forskningsbasert politikk? gjelde alvorlige begrensninger av unges frihet mer generelt. Har politikken En gjennomgang av forskningen på tvangsekteskap, og tiltakene på disse feltene vært basert på forskning? I denne rapporten gjennomgås den norske forskningen, i tillegg til relevant forskning fra andre kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av land. Det konkluderes med at politikken mot tvangsekteskap i stor grad har unges frihet, og av de politiske tiltakene på feltet vært forskningsbasert, mens politikken mot kjønnslemlestelse ikke har vært det. Tiltakene mot tvangsekteskap har vært konsentrert om forebygging og hjelpetiltak, mens tiltakene mot kjønnslemlestelse har vært dimensjonert ut fra en antakelse om stort omfang. Avskrekking og kontroll har vært ansett som nødvendig, men forskningen tyder på at kjønnslemlestelse er lite utbredt i Norge. Forskningsbasert politikk? Borggata 2B/Postboks 2947 Tøyen Fafo-rapport 2014:16 N-0608 Oslo ISBN 978-82-324-0107-9 www.fafo.no ISSN 0801-6143 Bestillingsnr. 20363 Beret Bråten og Olav Elgvin Forskningsbasert politikk? En gjennomgang av forskningen på tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet, og av de politiske tiltakene på feltet Fafo-rapport 2014:16 © Fafo 2014 ISBN 978-82-324-0107-9 (papirutgave) ISBN 978-82-324-0108-6 (nettutgave) ISSN 0801-6143 Omslagsfoto: Colourbox.com Omslag: Fafos Informasjonsavdeling Trykk: Allkopi AS Innhold Forord .............................................................................................................. 5 Sammendrag ....................................................................................................7 Kapittel 1 Innledning ........................................................................13 1.1 Et spørsmål om likestilling og kjønnsbasert vold .................................. 14 1.2 Et spørsmål om integrering .................................................................... 15 1.3 Metode og tilnærming: Hvilken forskning har vi skrevet om? ............ 16 1.4 Rapportens disposisjon............................................................................ 18 Kapittel 2 Tvangsekteskap ................................................................ 21 2.1 Tvangsekteskap i offentlig debatt og på myndighetenes dagsorden . 22 2.2 Forskning på tvangsekteskap i norsk kontekst ..................................... 40 2.3 Forskningsbaserte evalueringer av tiltak mot tvangsekteskap .............67 2.4 Forskning om tvangsekteskap i dansk og svensk kontekst .................. 74 2.5 Forskningsstatus – tvangsekteskap ........................................................ 86 Kapittel 3 Alvorlige begrensninger av unges frihet .......................93 3.1 Et nytt begrep ......................................................................................... 94 3.2 Nytt begrep – gammelt tema ................................................................. 96 3.3 Religion og tradisjon – i majoriteten og minoriteten ......................... 104 3.4 Forskningsstatus – alvorlige begrensninger av unges frihet .............. 105 Kapittel 4 Kjønnslemlestelse .......................................................... 107 4.1 Kjønnslemlestelse i offentlig debatt og på myndighetenes dagsorden .............................................................................................. 108 4.2 Ulike typer forskning på kjønnslemlestelse ......................................... 122 4.3 Holdninger til kjønnslemlestelse og utbredelsen av fenomenet ....... 123 4.4 Forskning om holdninger og utbredelse fra andre land .................... 135 4.5 Konklusjon om holdninger og utbredelse ........................................... 138 4.6 Forskning på møter mellom omskårne kvinner og helsevesenet ...... 140 4.7 Debatten om kjønnslemlestelse: posisjoner, opplevelser og uintenderte konsekvenser av politikken ............................................. 143 4.8 Evalueringer av politikken omkring kjønnslemlestelse ...................... 145 4.9 Forskningsstatus – kjønnslemlestelse ................................................... 150 3 Kapittel 5 Har politikken vært forskningsbasert? ........................153 5.1 Tvangsekteskap: noe gjennomslag for forskning i politikkutforming ................................................................................ 155 5.2 Kjønnslemlestelse: politikkutforming som har vært lite kunnskapsbasert ............................................................................. 158 5.3 Hvorfor så forskjellig? .......................................................................... 160 Litteratur .....................................................................................................161 4 Forord Denne rapporten tok utgangspunkt i et oppdrag om å gjøre opp kunnskapsstatus på områdene tvangsekteskap, kjønnslemlestelse og alvorlige begrensninger av unges fri- het. Disse temaene ble sammenstilt i en felles politisk handlingsplan presentert av den daværende regjeringen i februar 2013. Kunnskapsstatusen skal, ifølge oppdragsgiver Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi), legge grunnlag for videre kunnskaps- utvikling på feltet. Rapporten gjennomgår forskningen som har blitt gjort på disse områdene i Norge, og gjør avstikkere til relevant forskning fra andre land. Men i tillegg har vi gjennomgått hvordan disse temaene har blitt forstått i den offentlige debatten de siste tiårene, og hva som har vært de politiske tiltakene på feltet. Målet har vært å svare på et vanskelig spørsmål: I hvilken grad har politikken på disse feltene vært basert på forskningen og kunnskapen som har vært tilgjengelig? Derfor har dette blitt en omfattende rapport, som sammenstiller mye informasjon. Rapporten er et samarbeidsprosjekt mellom i hovedsak to forskere: Beret Bråten har skrevet kapittelet om tvangsekteskap og det meste av kapittelet om alvorlige be- grensninger av unges frihet. Olav Elgvin har skrevet kapittelet om kjønnslemlestelse. Innledningen, avslutningskapittelet og sammendraget har vi skrevet i fellesskap. Jon Rogstad har vært prosjektleder og har hatt det overordnede ansvaret for gjennom- føringen av prosjektet underveis. Anne Britt Djuve har vært kvalitetssikrer og har bidratt med gode og grundige innspill i sluttfasen av arbeidet. Informasjonsavdelingen ved Fafo, ved Bente Bakken og Agneta Kolstad, har stått på med alt som kreves av nitid arbeid for at en haug med manussider gjenoppstår som ferdig rapport. Tusen takk. Vi vil takke IMDi for et viktig og spennende oppdrag. Katrine Lossius hos IMDi har vært en engasjert og konstruktiv samarbeidspartner. Vi vil også takke Inger Axelsen og Bente Vindedal i IMDi for gode tilbakemeldinger på utkastet til rapport. Oslo, 7. april 2014 Beret Bråten og Olav Elgvin 5 6 Sammendrag Arbeid mot tvangsekteskap og kjønnlemlestelse har gjennom to tiår vært sentrale temaer i norsk integreringspolitikk. I hvor stor grad har politikken på disse områdene vært basert på forskning? I denne rapporten konsentrerer vi oss om tre hovedtema. For det første presenterer vi forskningen på henholdsvis tvangsekteskap, kjønnslem- lestelse og alvorlige begrensninger av unges frihet. For det andre identifiserer vi såkalte kunnskapshull, det vil si områder på disse feltene der vi mangler forskningsbasert kunnskap. For det tredje drøfter vi hvorvidt politikkutviklingen på disse feltene har vært kunnskapsbasert. Tvangsekteskap i norsk politikk I 1992 fant historien om «Sima» veien til norske medier. Folk fikk høre om en ung jente som var vokst opp i Norge med innvandrede foreldre, som mot sin vilje ble holdt tilbake og giftet bort i Pakistan, men som klarte å ta seg tilbake til Norge. Historien om «Sima» viste at det å bli giftet bort uten selv å samtykke til det, ikke bare var noe unge kvinner i helt andre deler av verden kunne bli utsatt for, det kunne også skje med unge kvinner oppvokst i Norge. Tvangsekteskap ble likevel først noen år seinere for alvor en politisk sak. Det var igjen, nå i 1997, en mediesak som skapte oppmerksomhet, den handlet om Nadia som ble bortført til Marokko av foreldrene sine. Oppslagene og debatten førte til at daværende stortingsrepresentant Erna Solberg be regjeringen legge fram en handlingsplan mot tvangsekteskap. Den ble presentert i slutten av 1998, og den var den første av sitt slag ikke bare i Norge, men også i Europa. Det var altså historier i medieoffentligheten, om unge kvinner som var utsatt for overgrep og tvang, som satte saken på dagsorden på måter som gjorde det nød- vendig å handle politisk. Handlingsplanen fra 1998 ble i årene etterpå avløst av nye handlingsplaner, fram til regjeringen i 2012 presenterte en samlet handlingsplan for tvangsekteskap og kjønnslemlestelse, for perioden 2013-2016 omfatter planen også alvorlige begrensninger av unges frihet. I sitt tiltaksarbeid lente myndighetene seg i starten (fra 1998) tungt på frivillige organisasjoners kompetanse og på deres evne til å forebygge og drive hjelpetiltak. Men gjennom 2000-tallet er dette i økende grad blitt et velferdsstatlig anliggende, det er etab- lert et nasjonalt kompetanseteam mot tvangsekteskap og etter hvert kjønnslemlestelse, og det er satset på forbyggende og avhjelpende tiltak. Handlingsplanen for 2008–2011 7 representerte et taktskifte, med satsing på minoritetsrådgivere i videregående skoler og enkelte