La Gran Buenos Aires Rompecabezas Metropolitano
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La Gran Buenos Aires Rompecabezas metropolitano La Gran Buenos Aires Rompecabezas metropolitano Antonio Cicioni (comp.) © Konrad-Adenauer-Stiftung Suipacha 1175, Piso 30 C1008AAW Ciudad de Buenos Aires República Argentina Tel: (54-11) 4326-2552 www.kas.org.ar [email protected] Diseño: Ana Uranga B. Corrección: Jimena Timor ISBN: Impreso en Argentina Hecho el déposito que establece la Ley 11.723 Prohibida su reproducción total o parcial, incluyendo fotocopia, sin la autorización expresa de los editores “La ciudad es redundante: se repite para que algo llegue a fijarse en la mente… la memoria es redundante: repite los signos para que la ciudad empiece a existir.” Italo Calvino, Las ciudades invisibles. Índice Prólogo .....................................................................................9 Presentación Antonio Cicioni..........................................................................11 PRIMERA PARTE I. Buenos Aires, ciudad de dicotomías: un recorrido por su historia Jordana Timerman y Magdalena Dormal ..................................... 17 II. Instituciones metropolitanas y calidad de las políticas públicas: el caso de los residuos sólidos urbanos Lucía Canel ............................................................................. 39 III. Instituciones metropolitanas y calidad de las políticas públicas: el caso de la gestión de la seguridad Victoria Darriadou y José Glinski ................................................ 59 IV. Instituciones metropolitanas y calidad de las políticas públicas: el caso del transporte Geraldine Oniszczuk ................................................................. 81 SEGUNDA PARTE V. En busca de signos vitales de institucionalidad metropolitana en Buenos Aires Artemio Pedro Abba................................................................ 113 VI. La dimensión política en el proceso de construcción de lo metropolitano Gustavo Badía ....................................................................... 133 VII. Gobierno de las áreas metropolitanas: la búsqueda de una arquitectura institucional adecuada Federico Bervejillo y Alfredo M. Garay ....................................... 155 VIII. La Argentina y Buenos Aires: evolución o revolución Antonio Cicioni ...................................................................... 189 IX. Construyendo gobernabilidad para la metrópoli Buenos Aires desde la institucionalidad y la gestión Pedro Del Piero .................................................................... 207 X. Para pensar el gobierno metropolitano de Buenos Aires Pedro Pírez ........................................................................... 241 Los autores ................................................................................. Prólogo Durante los últimos años, la complejidad creciente de la gober- nabilidad metropolitana ha hecho patente la necesidad de generar políticas públicas que solucionen los problemas que aquejan a los habitantes de la urbe Buenos Aires. De larga data, la problemática de la Ciudad y el Conurbano exige hoy soluciones que no sean meros ejercicios retóricos de los gober- nantes de turno. Sin embargo, la creciente cantidad y superposición de los pro- blemas que es imperioso resolver para proporcionar una mejor calidad de vida a sus habitantes, por un lado, y la ausencia en cuanto a la implementación de políticas públicas que les den respuesta, por otro, hacen crecer la idea de que una ciudadanía metropolitana integrada está lejos aún de concretarse. Así, la fragmentación constituye el sello distintivo que domina la escena. El esquema de pensamiento dominante desde las institu- ciones de gobierno, como así también desde algunos ámbitos aca- démicos, según el cual los distintos problemas pueden acotarse a un determinado espacio físico, redunda en la entronización de grandes soluciones o bien en el entorpecimiento de acciones no ostentosas pero no por ello menos eficaces, como en el caso de la seguridad. Con su característico rigor científico, CIPPEC nos entrega a lo largo de estas páginas un pormenorizado análisis de tres casos em- blemáticos que confrontan la ciudad real con la ciudad territorial: los residuos sólidos urbanos, la seguridad y el transporte. Junto con ellos, 10 distintos autores proveen un sustancioso andamiaje teórico que in- cluye tanto elementos diagnósticos como propuestas de solución a la gestión de los problemas metropolitanos más acuciantes. Para la Fundación Konrad Adenauer es un orgullo presentar esta obra de sustancioso desarrollo y cuyo eje temático es una de las prin- cipales líneas de trabajo a nivel mundial. Contamos con una larga tradición de apoyo a la subsidiariedad dado que consideramos que el LA GRAN BUENOS AIRES verdadero trabajo político, en el que se educa, se forma y se conforma una sociedad democrática auténtica, comienza en los distritos chicos, vale decir, de la “política chica” a la “política grande”. Bernd Löhmann Presentación ¿De qué hablamos los argentinos cuando hablamos de Buenos Aires? La ciudad capital ha tenido y tiene, como en casi todas las naciones de Latinoamérica, un papel preponderante en el recorrido histórico del país. De hecho, las fronteras del Virreinato primero, y las de la Argentina más tarde, tendieron a reflejar el espacio de influencia del puerto dos ve- ces fundado en el siglo XVI. Una vez nacida la nueva nación, sin embargo, Buenos Aires entró rápidamente en conflicto con las pocas otras urbes que entonces compartían el despoblado e inmenso territorio. Las tensio- nes entre ellas marcaron por largo tiempo la dinámica política argentina, lo que dio lugar a hechos que aún hoy condicionan significativamente tanto la gobernabilidad de la ciudad como la de la nación. Luego de décadas de luchas internas, las fuerzas autonómicas porteñas fueron definitivamente derrotadas en 1880. Esto llevó a la federalización de un territorio que, en ese entonces, parecía más que suficiente para dar lugar al previsible crecimiento de la ciudad. Pero Buenos Aires sorprendió a propios y extraños con su acelerado desa- rrollo y en pocas décadas se transformó en nada menos que la octava metrópoli más poblada del planeta. Las fronteras del espacio goberna- do por la federación se vieron así prontamente desbordadas, hasta dar lugar al enorme conurbano que hoy cobija a diez millones de personas, la mitad de las cuales vive en la pobreza o en la indigencia. Buenos Aires da su nombre a la ciudad capital de la Argentina, pero también a su provincia más grande, aquella que rodea el territo- 12 rio seccionado hace 130 años. El nexo entre ambas es la metrópoli que, justamente, es sujeto principal de este libro. A esta ciudad –la ciudad real, que no es una construcción política sino una congrega- ción humana– la denominamos “La Gran Buenos Aires”, en un intento quizás insuficiente de distinguirla de las unidades jurídico-políticas que le deben su nombre. NTONIO CICIONI A Los argentinos hemos incorporado y naturalizado los múltiples significados y la fragmentación de Buenos Aires, a tal punto que nos resulta normal la inexistencia de una jurisdicción que contenga la totalidad de la metrópoli. Intentar comprender las consecuencias de esta realidad es, sin embargo, el hilo común que trasvasa a los capítulos de este libro. En este sentido, los autores comparten un elemento de diagnóstico: la división política de la ciudad tiene consecuencias relevantes para su gobierno y, por lo tanto, para la calidad de vida de sus habitantes. La preocupación compartida no implica, desde ya, propuestas homogéneas de soluciones. Los lectores podrán comparar ideas y sacar sus propias conclusiones. No es objetivo de estos textos proponer alternativas indiscutibles, sino invitar a la reflexión sobre una realidad tan relevante para la dinámica política del país como ausente del debate público. Los aportes que conforman este libro reúnen a varios de los prin- cipales propulsores de la reflexión sobre lo metropolitano con jóvenes investigadores que han elegido explorar una huella todavía fresca. Los escritos de estos últimos conforman la primera parte, que comienza con una introducción histórica –orientada especialmente a eventuales lectores de otras latitudes– para luego seguir con tres estudios de caso que pretenden ilustrar las complejidades de la gobernabilidad metro- politana. La segunda parte agrupa artículos de diversa índole –algunos más analíticos y otros más argumentativos–, pero que tienen como punto en común ser resultantes de años dedicados a reflexionar sobre los problemas públicos de los habitantes de la Gran Buenos Aires. La elaboración de este libro fue posible, como en todo proyecto colectivo, gracias a la intervención de varias personas e instituciones. Entre ellos cabe destacar en primer lugar a los autores, que generosa- mente compartieron sus conocimientos, su tiempo y su entusiasmo. La Fundación Konrad Adenauer y en especial su representante en la Argentina hasta 2009, Christoph Korneli, permitieron con su apoyo concretar lo que hace tres años era sólo optimismo de la voluntad. 13 Fundamental ha sido la desprendida guía y colaboración de Pedro Del Piero y de Gustavo Badía. Probablemente nadie ha hecho tanto como Pedro para impulsar el debate de la dimensión regional de las pro- blemáticas de Buenos Aires. Su pionero esfuerzo se traduce en lo que muy pronto será ya una década de actividades de la Fundación PRESENTACIÓN Metropolitana, entre las cuales hay que contar ahora este proyecto. En cuanto a Gustavo, su profundo conocimiento de las temáticas del Conurbano ha dejado claras huellas