Rapport D'information
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N° 675 SÉNAT SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2018-2019 Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 juillet 2019 RAPPORT D’INFORMATION FAIT au nom de la commission des finances (1) sur l’enquête de la Cour des comptes sur le pilotage et le financement des très grandes infrastructures de recherche, Par M. Jean-François RAPIN, Sénateur (1) Cette commission est composée de : M. Vincent Éblé, président ; M. Albéric de Montgolfier, rapporteur général ; MM. Éric Bocquet, Emmanuel Capus, Yvon Collin, Bernard Delcros, Philippe Dominati, Charles Guené, Jean-François Husson, Mme Christine Lavarde, MM. Georges Patient, Claude Raynal, vice-présidents ; M. Thierry Carcenac, Mme Nathalie Goulet, MM. Alain Joyandet, Marc Laménie, secrétaires ; MM. Philippe Adnot, Julien Bargeton, Jérôme Bascher, Arnaud Bazin, Jean Bizet, Yannick Botrel, Michel Canevet, Vincent Capo-Canellas, Philippe Dallier, Vincent Delahaye, Mme Frédérique Espagnac, MM. Rémi Féraud, Jean-Marc Gabouty, Jacques Genest, Alain Houpert, Éric Jeansannetas, Patrice Joly, Roger Karoutchi, Bernard Lalande, Nuihau Laurey, Antoine Lefèvre, Dominique de Legge, Gérard Longuet, Victorin Lurel, Sébastien Meurant, Claude Nougein, Didier Rambaud, Jean-François Rapin, Jean-Claude Requier, Pascal Savoldelli, Mmes Sophie Taillé-Polian, Sylvie Vermeillet, M. Jean Pierre Vogel. - 3 - SOMMAIRE Pages AVANT-PROPOS .................................................................................................................. 5 LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL ............................. 7 1. Une remise en cause de la pertinence du périmètre retenu pour les TGIR appelant à une redéfinition des infrastructures essentielles pour la recherche française .............................. 7 2. Une évaluation encore très lacunaire des TGIR, ne permettant pas de poser des choix éclairés quant aux décisions d’investissement .................................................................... 8 3. Une manque de traçabilité budgétaire des crédits alloués aux TGIR confirmé par la Cour ..10 4. Une programmation pluriannuelle encore insuffisante, malgré des besoins de financement conséquents ..................................................................................................12 TRAVAUX DE LA COMMISSION : AUDITION POUR SUITE À DONNER ...............15 ANNEXE : COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES À LA COMMISSION DES FINANCES ........................................................................................41 - 5 - AVANT-PROPOS Mesdames, Messieurs, En application de l’article 58, paragraphe 2° de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), la commission des finances a confié à la Cour des comptes, par un courrier en date du 1er juin 2018 une enquête sur le pilotage et le financement des Très grandes infrastructures de recherche (TGIR). Les TGIR sont des outils d’observation, de mesure ou de simulation utilisés par les scientifiques pour mener à bien leurs projets de recherche. Sophistiqués et coûteux, ces outils qui couvrent la plupart des fronts pionniers de la recherche sont utilisés par de vastes communautés de chercheurs. Devenus indispensables à la réalisation de nouvelles découvertes dans de nombreuses disciplines, comme la physique ou l’astronomie, ces installations mobilisent les technologies les plus avancées et se situent à la pointe de l’excellence scientifique. Dans un contexte marqué par une concurrence européenne et internationale accrue, la participation de la France à ces grands instruments se révèle absolument indispensable pour préserver le rayonnement scientifique et l’indépendance technologique de notre nation. Favorisant les innovations de rupture et le partage de la connaissance, les TGIR contribuent au développement économique et industriel de notre pays. En parallèle, la construction et la mise en œuvre de ces installations nécessite des moyens considérables, tant humains que financiers. Ils impliquent généralement plusieurs organismes de recherche, voire plusieurs États, au niveau européen ou international, le cas échéant dans le cadre d’organisations internationales dédiées. Si les nations sont conduites à mutualiser les coûts associés à ces plateformes, les investissements consentis à l’échelon national représentent un effort budgétaire conséquent pour l’État français, qui leur consacre annuellement plus de 350 millions d’euros, une somme en augmentation de 7,6 % sur la période 2012 – 2017. Situés à l’intersection d’enjeux scientifiques, politiques et financiers majeurs, les TGIR constituent un sujet d’intérêt majeur pour la représentation nationale. Or, le pilotage et le financement de ces grands instruments demeurent relativement opaques, rendant malaisée toute tentative d’évaluation de ces installations ; l’idée de cette enquête confiée à la Cour des comptes est née de ce constat. - 6 - La demande de la commission des finances visait donc à déterminer dans quelle mesure la stratégie et la gouvernance des TGIR mises en place par le ministère de la recherche permettent la meilleure utilisation possible de ces instruments de recherche exceptionnels par les communautés scientifiques. Elle avait également pour objet de s’assurer que les crédits consacrés par l’État aux TGIR sont dépensés de façon efficace et efficiente, dans un contexte marqué par une compétition européenne et internationale particulièrement intense. L’enquête réalisée par la Cour des comptes confirme l’appréciation portée par le rapporteur spécial : caractérisés par un manque de lisibilité fortement préjudiciable, le pilotage et le financement des TGIR demeurent largement perfectibles. Selon l’usage, les travaux de la Cour des comptes ont donné lieu, mercredi 17 juillet 2019, à une audition pour « suite à donner » au Sénat, dont le compte rendu est annexé au présent rapport. Elle a mis en présence M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l’innovation du ministère de l’Enseignement supérieur, de la Recherche et de l’Innovation, Mme Maria Faury, directrice International et grandes infrastructures de recherche du Commissariat à l’énergie atomique et aux énergies alternatives (CEA), M. Alain Schuhl, directeur général délégué à la science du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), M. François Houllier, président directeur général de l'Institut Français de Recherche pour l'Exploitation de la Mer (IFREMER) et Mme Sophie Moati, présidente de la troisième chambre de la Cour des comptes. - 7 - LES PRINCIPALES OBSERVATIONS DU RAPPORTEUR SPÉCIAL 1. Une remise en cause de la pertinence du périmètre retenu pour les TGIR appelant à une redéfinition des infrastructures essentielles pour la recherche française La première interrogation qui découlait de la demande d’enquête formulée à la Cour des comptes par la commission des finances consistait à déterminer si le périmètre des TGIR était défini de manière adéquate, permettant d’identifier les infrastructures essentielles pour la recherche française. La réponse apportée par l’enquête confirme l’intuition du rapporteur spécial : le périmètre des TGIR manque de cohérence. Selon la Cour, les différences entre les soixante-huit Infrastructures de recherche (IR) et les vingt-deux TGIR ne sont pas réellement objectivées, les critères d’appartenance à ces catégories demeurant trop nombreux et généraux pour jouer un rôle pertinent. Lors de l’audition pour suite à donner à l’enquête, Mme Sophie Moati a ainsi précisé que : « Contre toute attente, ce ne sont ni la taille, ni le coût, ni le caractère international, ni l’excellence scientifique qui servent de discriminant entre TGIR et IR […] la qualité de TGIR résulte du choix de créer une liste limitative. La marque la plus visible qui la distingue des IR est de faire l’objet d’un fléchage budgétaire spécifique ». Selon la Cour des comptes, la liste des TGIR demeure donc conventionnelle et de portée exclusivement française. In fine, le périmètre retenu pour les TGIR présente deux grandes limites : par certains aspects, il semble trop étroit, ne permettant pas de garantir une vision globale des grandes infrastructures de recherche française. Ainsi, une soixantaine d’installations importantes ne disposent pas du label IR ou TGIR, tandis que certains équipements comme le projet ITER, le réacteur Jules Horowitz ou les infrastructures en matière de défense et d’espace sont exclus de ce périmètre. Or, l’absence de ces infrastructures sur la feuille de route ne permet pas de construire un périmètre cohérent en termes de priorités nationales et de volumes budgétaires. Paradoxalement, le périmètre des TGIR demeure également trop large pour n’embrasser que les infrastructures absolument essentielles pour la recherche française, c’est-à-dire celles sans lesquelles la recherche ne pourrait être poursuivie sans perte de temps et de compétences. - 8 - Pour le rapporteur spécial, un effort de priorisation parmi ces infrastructures apparait donc absolument indispensable, au regard notamment des investissements particulièrement lourds qu’elles supposent. Si ces observations font l’objet d’un certain consensus parmi les parties prenantes, une modification du périmètre des TGIR semble exclue à court terme, le ministère désirant faire primer une certaine stabilité. Ainsi, pour M. Bernard Larrouturou, directeur général de la recherche et de l’innovation au ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (Mesri) : « Il convient de mieux définir le périmètre des TGIR, qui font l’objet d’un suivi particulier dans le budget de l’État. C’est une question