Rapport D´Information

N° 721 SÉNAT SESSION ORDINAIRE DE 2015-2016 Enregistré à la Présidence du Sénat le 23 juin 2016 RAPPORT D´INFORMATION FAIT au nom de la délégation sénatoriale à l’outre-mer (1) sur la sécurisation des droits fonciers dans les outre-mer, Par M. Thani MOHAMED SOILIHI, Rapporteur coordonnateur, MM. Mathieu DARNAUD et Robert LAUFOAULU, Rapporteurs. (1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras, président ; Mme Aline Archimbaud, M. Guillaume Arnell, Mmes Éliane Assassi, Karine Claireaux, MM. Éric Doligé, Michel Fontaine, Pierre Frogier, Joël Guerriau, Antoine Karam, Thani Mohamed Soilihi, vice-présidents ; M. Jérôme Bignon, Mme Odette Herviaux, MM. Robert Laufoaulu, Gilbert Roger, secrétaires ; MM. Maurice Antiste, Jean Bizet, Mme Agnès Canayer, MM. Joseph Castelli, Jacques Cornano, Mathieu Darnaud, Félix Desplan, Jean-Paul Fournier, Jean-Marc Gabouty, Jacques Gillot, Daniel Gremillet, Mme Gisèle Jourda, MM. Serge Larcher, Nuihau Laurey, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Jeanny Lorgeoux, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia, MM. Stéphane Ravier, Charles Revet, Didier Robert, Abdourahamane Soilihi, Mme Lana Tetuanui, MM. Hilarion Vendegou, Paul Vergès et Michel Vergoz. - 3 - S O M M A I R E Pages SYNTHÈSE DES RECOMMANDATIONS DE LA DÉLÉGATION .................................... 7 INTRODUCTION .................................................................................................................... 17 I. SÉCURISER LES DROITS FONCIERS DANS UN CADRE CIVILISTE ÉLARGI ........ 19 A. RÉSOUDRE L’INDIVISION ENDÉMIQUE DANS LES OUTRE-MER ............................. 19 1. L’état des lieux d’un phénomène répandu, enraciné et résistant qui entrave le développement ................................................................................................................. 19 a) Une caractéristique de la situation foncière des outre-mer ....................................... 19 b) Une intensité variable avec le contexte local .............................................................. 21 c) Un large spectre d’effets pervers ................................................................................. 27 d) Un contentieux significatif ........................................................................................... 31 2. Mobiliser l’arsenal disponible et envisager des solutions alternatives pour apurer la situation polynésienne ..................................................................................................... 35 a) Des partages impossibles aux graves répercussions sociales provoquant l'engorgement des tribunaux ....................................................................................... 35 b) Consolider les structures administratives et juridictionnelles compétentes en matière foncière ....................................................................................................... 40 (1) Prolonger et soutenir l’action de la direction des affaires foncières ................................ 40 (2) Réussir la mise en place du tribunal foncier .................................................................. 46 c) Des évolutions souhaitables du droit civil pour tenir compte des pratiques polynésiennes................................................................................................................ 54 (1) La nécessité d’une adaptation pragmatique des normes nationales ................................ 54 (2) La répartition des compétences entre l’État et le pays ................................................... 57 (3) Garantir la prise en compte de la spécificité polynésienne dans le code civil .................. 59 (4) Moderniser la procédure civile ..................................................................................... 64 B. FORMALISER LES DROITS FONCIERS SANS TRAHIR LES PRATIQUES SOCIALES LOCALES .......................................................................................................... 65 1. La transformation des représentations et des usages sous l’effet des politiques de titrement des terres ......................................................................................................... 65 a) Une grande diversité de régimes fonciers hybrides nés des histoires coloniales ..... 65 (1) Retour sur le domaine de l’État dans les départements d’outre-mer .............................. 65 (2) La diversité interne à la Polynésie française .................................................................. 66 (a) Royaume de Tahiti et ses dépendances (Royaume de Pomare) ...................................... 66 (b) Les îles Marquises ....................................................................................................... 67 (c) Les autres royaumes indépendants ............................................................................... 68 (i) Les Îles Sous-Le-Vent .................................................................................................. 68 (ii) Mangareva ................................................................................................................. 69 (iii) Rurutu et Rimatara ................................................................................................... 69 (iv) Rapa .......................................................................................................................... 69 (3) Une superposition historique inédite à Mayotte ............................................................ 70 - 4 - UNE SÉCURISATION DU LIEN À LA TERRE RESPECTUEUSE DES IDENTITÉS FONCIÈRES : 30 PROPOSITIONS AU SERVICE DU DÉVELOPPEMENT DES TERRITOIRES b) La régularisation foncière, un processus semé d’embûches : le cas emblématique de Mayotte .................................................................................. 76 (1) Un transfert de compétences mal préparé ..................................................................... 76 (2) Une procédure lente et complexe ................................................................................. 79 (3) Les sources de complexité supplémentaire : ZPG, risques naturels et pression migratoire .................................................................................................. 81 (4) Des communes exsangues et submergées face aux carences de la régularisation ............ 85 2. Adapter la trajectoire d’évolution du régime de la propriété pour préserver a cohésion sociale à Mayotte ................................................................................................ 87 a) Un nouveau « Plan Marshall » pour réussir le titrement ........................................... 87 (1) Le titrement, un choix politique fort et irréversible ....................................................... 87 (2) Accroître les moyens et procéder à des transferts de gestion pour simplifier et accélérer les procédures ........................................................................................... 88 b) Une transition souple vers le régime civiliste pour déminer les conflits .................. 91 (1) Des formations foraines de la commission foncière détachées dans les villages .............. 91 (2) Tirer profit de la transition comme délai et comme possibilité d’adaptation temporaire .................................................................................................................. 94 (a) La redistribution des terres gelées par un titre émis avant 1996 ................................... 94 (b) L’introduction d’une voie extraordinaire d’acquisition de la propriété par prescription décennale ................................................................................................ 98 (c) La reconnaissance éventuelle de droits collectifs dans des cas exceptionnels ................. 99 (3) Après le titrement, réussir la sécurisation pérenne des droits ........................................ 99 II. FAVORISER LA MISE EN VALEUR DES TERRES EN CONTEXTE COUTUMIER ...................................................................................................................... 103 A. DES OBSTACLES ET DES APPRÉHENSIONS QUI FREINENT LA MOBILISATION DU FONCIER COUTUMIER ............................................................ 103 1. Des logiques coutumières peu propices à l’exploitation commerciale de la terre ..................... 103 a) Les zones de droits d’usage collectif (ZDUC) et les concessions au profit des communautés amazoniennes en Guyane ............................................................. 103 b) Le système foncier de la Nouvelle-Calédonie depuis l’Accord de Nouméa ............ 105 (1) Propriété privée, propriété publique et terres coutumières ............................................ 105 (2) La règle des « 4i » entre protection et contrainte ........................................................... 110 (3) La notion de propriété coutumière au carrefour de la coutume et du droit commun ...... 111 2. Deux modèles contemporains de gestion du foncier coutumier aux effets contrastés .............. 115 a) L’émergence de structures de gestion collective novatrices en Nouvelle-Calédonie ................................................................................................. 115 (1) Clans, tribus et groupements de droit particulier local (GDPL) ..................................... 115 (2) Le rôle pivot de l’ADRAF ............................................................................................. 118 (3) La formalisation de la coutume ...................................................................................

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