ТЕОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО (THEORY OF STATE AND LAW AND CONSTITUTIONAL LAW)

Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 20 (349). Экономика. Вып. 40. С. 8–12.

УДК 342.9 ББК 67.4 ПОЛНОМОЧИЯ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСТАВАХ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ А. С. Демакова ФГБОУ ВПО «Нижегородский государственный университет имени Н. И. Лобачевского», Нижний Новгород, Россия

Устав муниципального образования занимает самую верхнюю ступень в иерархии муниципаль- ных правовых актов. Наряду с установлением правовых основ, вопросов организации местного са- моуправления в уставах муниципальных образований закрепляются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Однако не всегда содержание уставов му- ниципальных образований отвечает требованиям федерального законодательства в части регулиро- вания компетенции органов местного самоуправления.

Ключевые слова: уставы муниципальных образований, органы местного самоуправления, полно- мочия, компетенция органов местного самоуправления.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131‑ФЗ ления в сфере здравоохранения, не определяют, «Об общих принципах организации местного са- на какой из органов местного самоуправления моуправления в Российской Федерации» (Закон возложены те или иные полномочия. В данной № 131-ФЗ), устанавливая вопросы местного зна- связи роль устава муниципального образования чения, предусматривает возможность регламен- трудно переоценить, поскольку именно в нем тации полномочий по их решению иными феде- полномочия органов местного самоуправления ральными законами и уставами муниципальных должны разграничиваться между представитель- образований. ными, исполнительным органами и их должност- Вопрос местного значения в сфере охраны здо- ными лицами. В актах муниципальных органов ровья граждан определяется как создание усло- конкретизируются полномочия муниципальных вий для оказания медицинской помощи населе- органов в целом [25. С. 6]. нию на территории соответствующего муници- Кроме разграничения полномочий, определен- пального образования в соответствии с террито- ных федеральными законами, в уставах могут риальной программой государственных гарантий устанавливаться иные полномочия органов мест- оказания гражданам РФ бесплатной медицинской ного самоуправления. помощи [1]. Нельзя не согласиться с мнением С. Н. Прой­ Полномочия органов местного самоуправления дина, что закрепление за органами местного само- в решении указанного вопроса местного значения управления полномочий является одним из важ- устанавливаются специальными законодатель- нейших способов правового регулирования об- ными актами, такими как федеральные законы от щественных отношений, возникающих в процес- 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны се их деятельности. От того, насколько полно за- здоровья граждан в Российской Федерации» [3], крепляются в нормах права полномочия органов от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве кро- местного самоуправления, во многом зависит эф- ви и ее компонентов» [4], от 17 сентября 1998 г. фективность самостоятельной и под свою ответ- № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекцион- ственность деятельности населения по решению ных болезней» [5] и т. д. вопросов местного значения [27. С. 12]. Однако федеральные законы, регламентиру- Проведенный анализ уставов муниципальных ющие полномочия органов местного самоуправ- образований Нижегородской области, в состав Полномочия органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований 9

которой входят девять городских округов и сорок ции органов местного самоуправления не приве- три муниципальных района [6], позволяет выде- дены в соответствие с федеральным законода- лить три относительно самостоятельные группы: тельством о разграничении предметов ведения 1. Уставы муниципальных образований, в ко- и полномочий между уровнями публичной вла- торых вопросы местного значения и полномочия сти. Вопрос местного значения и полномочие ис- исполнительно-распорядительного органа (адми- полнительно-распорядительного органа (адми- нистрации) формулируются схожим образом (ду- нистрации) устанавливаются сообразно редак- блируются), что не позволяет определить объем ции Закона № 131-ФЗ, действовавшей до 1 янва- прав и обязанностей органа местного самоуправ- ря 2012 г. как организация оказания скорой ме- ления в решении вопроса местного значения [7; дицинской помощи (за исключением санитар- 9; 11; 14]. С юридической точки зрения, недопу- но-авиационной), первичной медико-санитарной стимо, чтобы сфера деятельности и полномочия помощи в амбулаторно-поликлинических и боль- органов местного самоуправления совпадали. ничных учреждениях, медицинской помощи жен- Это может повлечь за собой превышение испол- щинам в период беременности, во время и после нительно-распорядительным органом местного родов [16; 18]. самоуправления возложенных на него функций Очевидно, что на современном этапе развития либо, наоборот, уменьшить его права и/или обя- законодательства существуют следующие про- занности на практике реализации вопроса мест- блемы правового регулирования полномочий ного значения по созданию условий для оказания в сфере охраны здоровья: медицинской помощи населению; 1) в уставах муниципальных образований 2. Уставы муниципальных образований, в ко- полномочия органов местного самоуправления торых «местный законодатель», пренебрегая тре- не имеют отличий от полномочий, регламенти- бованиями ст. 44 Закона № 131-ФЗ о необходимо- рованных федеральным законодательством; сти определения полномочий выборных и иных 2) в уставах муниципальных образований органов местного самоуправления, в статьях, по- опре­деляется вопрос местного значения, однако священных полномочиям администрации муни- не указываются полномочия органов местного са- ципального образования, ограничивается фор- моуправления в сфере здравоохранения; мулировкой о том, что к компетенции админи- 3) вопрос местного значения и полномочия страции муниципального образования относит- по его решению регулируются (формулируются) ся обеспечение исполнения полномочий органов схожим образом; местного самоуправления в решении вопросов 4) полномочия органов местного самоуп­ местного значения в соответствии с законода- рав­ления (администрации) выходят за преде- тельством РФ [8; 10; 12]. лы вопроса местного значения, установлен- 3. Уставы муниципальных образований, в ко- ного законодателем, и тем самым вторгаются торых полномочие администрации в сфере здра- в компетенцию органов государственной вла- воохранения определено как организация оказа- сти субъектов РФ. ния скорой медицинской помощи (за исключени- Обобщив недостатки нормативно-правовых ем санитарно-авиационной), первичной медико- актов органов местного самоуправления, мож- санитарной помощи в амбулаторно-поликлини- но сделать вывод о недостаточно высоком уров- ческих и больничных учреждениях, медицин- не развития местного нормотворчества. В уста- ской помощи женщинам в период беременности, вах не только не установлены иные, отличные от во время и после родов [9; 13; 17; 18]. федерального законодательства полномочия, но Указанное полномочие выходит за пределы во- и зачастую полномочия в сфере здравоохранения проса местного значения в сфере здравоохране- вообще отсутствуют. ния, определенного Законом № 131-ФЗ, посколь- Одной из основных причин такого положения ку мероприятия по организации оказания меди- дел, по мнению А. Н. Панфилова, является не- цинской помощи на территории муниципальных обязательность закрепления в муниципальном образований с 1 января 2012 г. стали входить правовом акте высшей юридической силы пол- в компетенцию исполнительных органов госу- номочий по решению вопросов местного значе- дарственной власти субъектов РФ [2]. ния [26. С. 12]. 4. Уставы муниципальных образований, поло- Действительно, дилемма при решении вопроса де- жения которых в части регулирования компетен- тализации полномочий в уставах ­муниципальных 10 А. С. Демакова

образований состоит в том, что, с одной стороны, в детализации, конкретизации, а иногда и кор- устав можно сравнить с конституцией на мест- ректировке на местном уровне публичной власти. ном уровне власти, поскольку он призван регла- Уставы, с одной стороны, являются актами ментировать основополагающие вопросы функ- высшей юридической силы в системе муници- ционирования местного сообщества, а конкрети- пальных правовых актов, и это определяет допол- зация полномочий органов и должностных лиц нительные требования к их содержанию. С дру- местного самоуправления сделает этот акт чрез- гой стороны, этот нормативно-правовой акт на- вычайно объемным. ходится ближе всего к объекту своего регулиро- Однако, как считает В. И. Васильев, при совре- вания. менном уровне информационных технологий эта Поэтому очень важно, и практически обосно- задача может быть легко разрешена [25]. ванно, в уставах муниципальных образований за- В первую очередь следует обратить внимание креплять права и обязанности органов местного на то, что, отдавая приоритет местному нормот- самоуправления, отличные от установленных фе- ворчеству, законодатель не предусмотрел воз- деральным законодателем, для того чтобы про- можность регламентации полномочий органов цесс реализации вопроса местного значения был местного самоуправления в законах субъектов адаптирован к историческим, географическим, РФ. Однако полномочия, которые устанавливает экономическим, социально-этническим особен- законодатель для органов местного самоуправ- ностям той местности, на территории которой ления на федеральном уровне, могут нуждаться осуществляется местное самоуправление.

Список литературы 1. Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законода- тельных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42. Ст. 5005. 2. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного са- моуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822. 3. Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Россий- ской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 38. Ст. 4736. 4. Федеральный закон от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 48. Ст. 5369. 5. Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 30. Ст. 4176. 6. Постановление Правительства Нижегородской области от 11 сентября 2009 г. № 670 «О перечне муниципальных образований Нижегородской области» // Нижегор. новости. 2009. № 177. 7. Устав Кулебакского муниципального района // Кулебак. металлист. 2005. № 82. 8. Устав Большеболдинского муниципального района Нижегородской области // Знамя. 2005. № 96–97. 9. Устав Воскресенского муниципального района Нижегородской области // Воскресен. жизнь. 2005. № 140–141. 10. Устав Дивеевского района Нижегородской области // Ударник. 2005. № 101. 11. Устав Балахнинского муниципального района // Рабочая Балахна. 2005. № 152. 12. Устав города Нижнего Новгорода // Нижегор. рабочий. 2005. № 234. 13. Устав Павловского муниципального района Нижегородской области // Павл. металлист. 2006. № 18. 14. Устав Навашинского муниципального района Нижегородской области // Приок. правда. 2006. № 8. 15. Устав Воротынского муниципального района Нижегородской области // Воротын. газ. 2006. № 11. 16. Устав Сеченского муниципального района Нижегородской области // Борьба. 2006. № 4. 17. Устав городского округа город Дзержинск Нижегородской области // Репортер и время. 2006. № 7. 18. Устав города Арзамаса Нижегородской области // Арзамас. новости. 2006. № 98. 19. Устав Тоншаевского муниципального района Нижегородской области // Край родной. 2006. № 24. 20. Устав городского округа Семеновский Нижегородской области // Семен. вестн. 2011. № 121. 21. Устав городского округа город Шахунья // Знамя труда. 2012. № 137–138. 22. Устав муниципального образования «Лысковский муниципальный район Нижегородской обла- сти» // Приволж. правда. 2012. № 27. Полномочия органов местного самоуправления в уставах муниципальных образований 11

23. Устав Перевозского муниципального района Нижегородской области // Новый путь. 2013. № 31. С. 22–25. 24. Антонова, Н. А. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений / Н. А. Антонова // Гос. власть и мест. самоупр. 2013. № 4. 25. Муниципальное право России : учебник / под ред. В. И. Васильева. М. : Юстицинформ, 2012. С. 24–28. 26. Панфилов, А. Н. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны объектов куль- турного наследия : проблемы правового регулирования и реализации : дис. … канд. юрид. наук. Тюмень : Экстра, 2011. 25 с. 27. Пройдин, С. Н. Полномочия органов местного самоуправления в области планово-финансовой деятельности : автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск : Полиграф-Мастер, 2009. 30 с.

Сведения об авторе Демакова Алла Сергеевна — аспирант кафедры конституционного и административного права Нижегородского государственного университета имени Н. И. Лобачевского, Нижний Новгород, Россия. alla. [email protected]

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2014. № 20 (349). Law. Issue. 40. P. 8–12.

POWERS OF LOCAL SELF-GOVERNMENT BODIES IN THE STATUTES OF MUNICIPALITIES А. S. Demakova Postgraduate student of the chair of constitutional and administrative law of the state University named after N. I. Lobachevsky, Nizhny Novgorod, . [email protected]

Municipal statutes occupy the upper level in the hierarchy of municipal legal acts. In the statutes of munici- palities, besides establishing legal frameworks and an organization issues of local government, fixed powers of local self-government bodies to address local issues. The content of municipal statutes often does not comply with federal law in regulating the competence of local authorities. Keywords: municipal statutes, the bodies of local self-government, powers, the competence of local au- thorities.

References 1. Federal’niy zakon ot 6 oktyabrya 1999 g. № 184-FZ «Ob obschih principah organizacii zakonodatel’nyh (predstavitel’nyh) i ispolnitel’nyh organov gosudarstvennoy vlasti subjektov Rossiyskoy Federacii» [Federal law of October 6, 1999 № 184-FZ “On General principles of organization of legislative (representative) and Executive bodies of state power of subjects of the Russian Federation”] // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 1999. № 42. St. 5005. 2. Federal’niy zakon ot 6 oktyabrya 2003 g. № 131-FZ «Ob obschih principah organizacii mestnogo sa- moupravleniya v Rossiyskoy Federacii» [Federal law of 6 October 2003, No. 131-FZ “On General principles of organization of local self-government in the Russian Federation”] // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 2003. № 40. St. 3822. 3. Federal’niy zakon ot 21 noyabrya 2011 g. № 323-FZ «Ob osnovah ohrany zdorovia grazhdan v Rossiys- koy Federacii» [Federal law of November 21, 2011 № 323-FZ “About the fundamentals of health protection of citizens in the Russian Federation”] // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 1998. № 38. St. 4736. 4. Federal’niy zakon ot 20 iyulya 2012 g. № 125-FZ «O donorstve krovi i ee komponentov» [The Federal law from July 20, 2012, № 125-FZ “On the donation of blood and its components”] // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 2011. № 48. St. 5369. 5. Federal’niy zakon ot 17 sentyabrya 1998 g. № 157-FZ «Ob immunoprofilaktike infekcionnyh bolezney» [Federal law dated 17 September 1998 No. 157-FZ “On immunoprophylaxis of infectious diseases”] // Sobr. zakonodatel’stva Ros. Federacii. 2012. № 30. St. 4176. 12 А. С. Демакова

6. Postanovlenie Pravitel’stva Nizhegorodskoy oblasti ot 11 sentyabrya 2009 g. № 670 «O perechne municipal’nyh obrazovaniy Nizhegorodskoy oblasti» [Resolution of the Government of the Nizhny Novgorod region on September 11, 2009, No. 670 “On the list of municipalities of the Nizhny Novgorod region”] // Nizhegor. novosti. 2009. № 177. 7. Ustav Kulebakskogo municipal’nogo rayona [The Charter of the municipal district ] // Kulebak. metallist. 2005. № 82. 8. Ustav Bol’sheboldinskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Bolsheboldinsky mu- nicipal district of Nizhny Novgorod region] // Znamya. 2005. № 96–97. 9. Ustav Voskresenskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [The Charter Voskresensky mu- nicipal district of Nizhny Novgorod region] // Voskresen. zhizn’. 2005. № 140–141. 10. Ustav Diveevskogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Diveevo district, Nizhny Novgorod region] // Udarnik. 2005. № 101. 11. Ustav Balahninskogo municipal’nogo rayona [Charter municipal district] // Rabochaya Balahna. 2005. № 152. 12. Ustav goroda Nizhnego Novgoroda [The Charter of the city of Nizhny Novgorod] // Nizhegor. rabochiy. 2005. № 234. 13. Ustav Pavlovskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Pavlovsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Pavl. metallist. 2006. № 18. 14. Ustav Navashinskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [The Charter Navashinsky munici- pal district of Nizhny Novgorod region] // Priok. . 2006. № 8. 15. Ustav Vorotynskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Vorotynsky municipal dis- trict of Nizhny Novgorod region] // Vorotyn. gaz. 2006. № 11. 16. Ustav Sechensky municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Sechinsky municipal district of Nizhny Novgorod region] // Bor’ba. 2006. № 4. 17. Ustav gorodskogo okruga gorod Dzerzhinsk Nizhegorodskoy oblasti [The Charter of the city district the city of Dzerzhinsk, Nizhny Novgorod region] // Reporter i vremya. 2006. № 7. 18. Ustav goroda Arzamasa Nizhegorodskoy oblasti [Charter of the city of , Nizhny Novgorod re- gion] // Arzamas. novosti. 2006. № 98. 19. Ustav Tonshaevskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Taneevsky municipal dis- trict of Nizhny Novgorod region] // Kray rodnoy. 2006. № 24. 20. Ustav gorodskogo okruga Semenovskiy Nizhegorodskoy oblasti [The Charter of the city Semenovsky district of Nizhny Novgorod region] // Semen. vestn. 2011. № 121. 30 s. 21. Ustav gorodskogo okruga gorod Shahunia [The Charter of the municipal district ] // Znamya truda. 2012. № 137–138. 22. Ustav municipal’nogo obrazovaniya «Lyskovskiy municipal’niy rayon Nizhegorodskoy oblasti» [The Charter of the municipal formation “Lyskovsky district of ”] // Privolzh. pravda. 2012. № 27. 23. Ustav Perevozskogo municipal’nogo rayona Nizhegorodskoy oblasti [Charter Perevozsky municipal dis- trict of Nizhny Novgorod region] // Noviy put’. 2013. № 31. S. 22–25. 24. Antonova, N. A. Mesto i rol’ normativnyh pravovyh aktov organov mestnogo samoupravleniya v sisteme pravovogo regulirovaniya municipal’nyh otnosheniy [The place and role of regulatory legal acts of local self- government in the system of legal regulation of municipal relations] / N. A. Antonova // Gos. vlast’ i mest. samoupr. 2013. № 4. 25. Municipal’noe pravo Rossii : uchebnik [Municipal Law Russia: studies] / pod red. V. I. Vasilieva. M. : Yusticinform, 2012. S. 24–28. 26. Panfilov, A. .N Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti ohrany objektov kul’turnogo naslediya : problemy pravovogo regulirovaniya i realizacii [The powers of local governments in the field of protection of cultural heritage: problems of legal regulation and implementation] : dis. … kand. yurid. nauk. Tyumen’ : Ekstra, 2011. 25 s. 27. Proidin, S. N. Polnomochiya organov mestnogo samoupravleniya v oblasti planovo-finansovoy deyatel’nosti [The powers of local governments in the area of planning and financing activities] : avtoref. dis. … kand. yurid. nauk. Chelyabinsk : Poligraf-Master, 2009.