Informe Desarrollo Municipal
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Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios Informe Desarrollo Municipal Octubre 2017 PROGRAMA URUGUAY INTEGRA DIRECCIÓN DE DESCENTRALIZACIÓN E INVERSIÓN PÚBLICA OFICINA DE PLANEAMIENTO Y PRESUPUESTO Elaboración y Redacción: Secretaría Técnica del FIGM: Mariana Gallo, Elizabeth Nuesch, Soledad Marazzano, Alejandra Romeo Colaboración Observatorio Territorio Uruguay: Alejandra Urrutia y Yennyfer Feo Contenido PROLOGO ........................................................................................................................................................... 4 1 PRESENTACIÓN .......................................................................................................................................... 5 2 RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES MUNICIPALES 2016 ........................... 5 2.1 ANÁLISIS DE LA EJECUCIÓN PRESUPUESTAL – AÑO 2016 ................................................................. 8 2.1.1 Grado de ejecución del gasto municipal ................................................................................... 8 2.1.2 Gasto municipal y gasto departamental .................................................................................. 10 2.1.3 Composición del gasto municipal por tipo de gasto ............................................................... 13 2.1.4 El ciclo del FIGM y las transferencias realizadas en el año 2016 ............................................. 14 2.1.5 Ejecución presupuestal municipal y transferencias FIGM ...................................................... 16 2.1.6 Ejecución de Inversiones Municipales y transferencias literal B) del FIGM. .......................... 16 3 MODIFICACIONES DE LOS PRESUPUESTOS MUNICIPALES ...................................................................... 18 4 ANÁLISIS DE LA PLANIFICACIÓN E IMPLEMENTACIÓN 2016 ................................................................... 20 4.1 SOBRE EL PRIMER CICLO DE LOS COMPROMISOS DE GESTIÓN ...................................................... 20 4.2 ANALISIS DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LOS PLANES 2016 .............................................................. 21 4.3 APROXIMACIÓN A LA CLARIDAD EN LA APLICACIÓN DE LOS CONCEPTOS ..................................... 24 4.4 APROXIMACIÓN AL MANEJO DE LA INFORMACIÓN PRESUPUESTAL .............................................. 26 5 SÍNTESIS Y CONCLUSIONES ...................................................................................................................... 27 PROLOGO (A CARGO DE LA DIRECCION DE DESCENTRALIZACION E INVERSION PÚBLICA) Sin perjuicio de la variedad de definiciones posibles, puede decirse que una política pública es el conjunto de reglas y acciones que, producto de una intencionalidad, provocan un cambio en el estado de las cosas involucrando a los ciudadanos y al Estado. Las leyes N° 18.567, y N° 19.272, agregaron reglas a disposiciones constitucionales preexistentes y dieron lugar a creaciones políticas institucionales, electorales y administrativas que constituyen el núcleo del proceso de descentralización y participación ciudadana. Descentralización y participación ciudadana ya son denominación indivisible de una política pública trascendente que se ha venido implantando y desarrollando en todo el país y en todos los sectores de la actividad pública. 2016 fue el primer ejercicio fiscal de la historia del país, en el cual 112 Municipios fueron dotados de programas presupuestales. Como consecuencia de ello, más de 2.130 millones de pesos fueron ejecutados en funcionamiento e inversiones en los Municipios de todo el país. Sin duda esa cifra no representa la totalidad del “gasto público” aplicado en los territorios municipalizados. A ella deben sumarse las retribuciones personales de los funcionarios del gobierno departamental que trabajan en los Municipios así como aquellas aplicadas directamente por la Intendencia Departamental en cada uno de los territorios municipales y que son ordenadas por los Intendentes o que forman parte gastos que no son discriminados ni asignados con lógica territorial (consumos de servicios públicos, sistemas de disposición final de residuos, talleres, servicios de administración, etc.). Tampoco representa el poder de ordenación del gasto de los Municipios: no tenemos duda que una buena parte de la cifra señalada no es ejecutada como consecuencia de decisiones colegiadas del Municipio. Pero en cualquier caso, seguir la trayectoria de ese hoy 13% del gasto departamental registrado en programas presupuestales municipales, permitirá acompañar una faceta relevante del avance de los procesos de descentralización. Ya no bastará con proclamar virtudes y exigir la profundización de procesos, sino que los compromisos deberán verse reflejados en indicadores duros que den cuenta de la profundización del proceso. Pero no solo de créditos presupuestales se alimenta el proceso de descentralización. El crecimiento institucional, particularmente, en las fases iniciales, es altamente dependiente del proceso de medición de los resultados. El Fondo de Incentivo para la Gestión de Municipios se ha constituido en herramienta fundamental del proceso de fortalecimiento de los Municipios, promoviendo y exigiendo el uso de herramientas de planificación, medición y evaluación de la gestión. Durante 2017 hemos puesto énfasis desde esta Dirección en avanzar sustantivamente en dotar al proceso de transparencia en la información. Este informe, y la disponibilización de los presupuestos, compromisos de gestión, y planes operativos deben constituirse en herramientas imprescindibles para el desarrollo del tercer pilar de este proceso: la participación ciudadana. Este excelente informe da cuenta de los avances, de lo que falta y procura constituirse en un soporte más para definir el camino de la profundización de un proceso irreversible. 4 1 PRESENTACIÓN El foco de este informe es el primer año con un ciclo presupuestal completo de los Municipios electos en mayo de 2015 al amparo de lo dispuesto por la leyes N° 19.272 y 19.355. Este informe, establecido como parte de los procesos fijados por el Reglamento de Gestión Administrativa del Fondo de Incentivo para la Gestión de los Municipios aprobado el 17 de diciembre de 2015 por la Comisión Sectorial de Descentralización, se elabora exclusivamente en base a información brindada por las Intendencias y los Municipios. Con el objetivo de dar insumos para el seguimiento del proceso de descentralización se sistematiza y analiza información sobre el desarrollo de Municipios referida a la ejecución del gasto municipal, la implementación de sus planes y apropiación de los conceptos, pero no es tarea de este informe hacer consideraciones sobre el ajuste de los resultados y las acciones que dieron lugar a ellos a la legalidad establecida por las normas de contabilidad y administración financiera que rigen a las Administraciones Públicas en general y a los Gobiernos Departamentales en particular. Sus contenidos deben ser analizados, por tanto, desde la óptica del aporte a un proceso de mejora de la gestión. Sin perjuicio de ello, sería recomendable, analizar los dictámenes del Tribunal de Cuentas de la República respecto de la Rendición de Cuentas y Balance de Ejecución Presupuestal correspondiente al Ejercicio 2016 de las Intendencias. El Capítulo 2 analiza la información sobre la ejecución de los créditos presupuestales de los programas presupuestales municipales (o sus supletorios), su importancia en el gasto departamental, así como se agregan algunos indicadores que contribuyan al análisis y la construcción de series que en el futuro puedan dar cuenta de los avances y retrocesos del proceso de descentralización. El Capítulo 3 analiza los ajustes de los presupuestos quinquenales 2016-2020 que involucran los programas presupuestales municipales, en base a los mensajes remitidos a las Juntas Departamentales en junio de 2017. En el capítulo 4, se evalúa algunas dimensiones de desarrollo institucional; se presenta la etapa de evaluación de los compromisos de gestión; se observa la implementación de los planes según el grado de desarrollo de los mismos; la calidad de los indicadores definidos y medidos; y el manejo de la información presupuestal por parte de los Municipios. El último capítulo realiza una síntesis y presenta conclusiones. 2 RENDICIÓN DE CUENTAS DE LOS PROGRAMAS PRESUPUESTALES MUNICIPALES 2016 Este capítulo analiza la ejecución del gasto municipal en el primer año del ciclo de gobierno, correspondiente al año 2016. Uno de los aspectos centrales del modelo de fortalecimiento institucional de los Municipios es que los Concejos Municipales sean ordenadores de gasto de sus programas presupuestales (excepto remuneraciones). En este capítulo se incorpora la información sobre ejecución de gasto, por tipo y su comparación tanto en términos relativos, de cuánto pesa el gasto municipal en el gasto departamental, así como en medidas aproximadas de gasto per cápita municipal y su comparación con el departamental. 5 Asimismo se presentan una serie de cuadros que permiten visualizar como los créditos presupuestales ajustados y ejecutados al cierre del ejercicios se comportan en relación a los montos establecidos para el financiamiento de los programas presupuestales municipales por el FIGM. ANTECEDENTES – MARCO DE REFERENCIA El modelo conceptual en el cual se basa la metodología para la planificación municipal parte del diseño de un plan estratégico quinquenal (PQM) y un plan operativo anual (POA) sobre la base los Municipios asignan su presupuesto