Avtaler Som Verktøy I Kommunal Planlegging Erlend Bjelkarøy
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Avtaler som verktøy i kommunal planlegging En casestudie av 12 kommuner i Sogn og Fjordane Development agreements in municipal planning A case study of 12 municipalities in Sogn og Fjordane Erlend Bjelkarøy Masteroppgave 30 stp. 2010 Institutt for Landskapsplanlegging FORORD Denne masteroppgaven er avsluttende for mine studier innen by- og regionalplanlegging ved Universitetet for Miljø- og Biovitenskap i Ås. Oppgaven representerer 30 studiepoeng og er gjennomført i løpet av våren 2010 i samarbeid med instituttet for landskapsplanlegging, ILP. Jeg vil takke min hovedveileder August E. Røsnes for gode råd og innspill til oppgaven. For øvrig vil jeg takke alle informantene i kommunene som har stilt opp både med svar på spørsmål, saksdokumenter og bistand i arbeidet med å kvalitetssikre datamaterialet. Ås, 11.05.2010 Erlend Bjelkarøy 2 3 SAMMEDRAG OG ABSRTACT Tema for denne oppgaven er bruk av avtaler som verktøy i kommunal planlegging. For en 20- 30 år siden var det vanlig at kommunene hadde betydelige eierrettigheter i strategiske arealer og et omfattende regime for gjennomføring av erverv til utbyggingsformål. Dette var noe av det som plan- og bygningsloven bygget på som idémodell for at kommunene skulle ha tilstrekkelig kontroll i planlegging og prosjektgjennomføring. Men i dag har denne praksisen langt på vei opphørt og de fleste kommuner er nå avhengig av et privat initiativ og ansvar ved utbygging. Det er i forbindelse med dette maktskiftet, fra aktiv kommunal deltakelse til stadig større privat avhengighet, at utbyggingsavtaler har vokst frem som et supplerende verktøy til kommunenes reguleringsmyndighet, både som regulerings- og gjennomføringsverktøy. Oppgavens hensikt har i denne sammenheng vært å se på hvorfor og hvordan slike avtaler blir brukt i 12 casekommuner i Sogn og Fjordane, og eventuelt hvorfor slike avtaler ikke blir brukt av noen kommuner. Videre har oppgaven sett på hvilke forhold som påvirker denne avtalebruken i disse kommunene. Oppgavens funn viser at 10 av de 12 kommunene i undersøkelsen benytter en eller annen form for avtaler med vilkår som angår utbygging. Storparten av disse avtalene er avtaler som angår gjennomføring av teknisk infrastruktur, men noen av kommunene har også inngått avtaler med mer omfattende vilkår som angår grønn infrastruktur, opparbeidelse av områder til fellesformål, erverv av grunn, overdragelse av rettigheter, vilkår som erstatter refusjonsordningen etter plan- og bygningsloven, planeksterne infrastrukturtiltak, med flere. Spesielt to forhold påvirker kommunenes avtalebruken: utbyggingspress og tomtekostnader, og kommunenes ressurser og kompetanse for bruk av slike avtaler. I 2006 ble utbyggingsavtaler lovregulert i plan- og bygningslovens kapittel XI-A. I denne sammenheng har oppgaven sett på hvordan kommunene benyttet avtaler som verktøy før og etter lovreguleringen, og om kommunene anser sine avtaler som utbyggingsavtaler etter plan- og bygningsloven. Her er det sprikende praksis for hva kommunene anser som utbyggingsavtaler og hva kommunene anser som andre avtaler med vilkår om utbygging. Flere kommuner har påpekt at lovens hensikter om rettsvern for utbygger og tredjepart har liten anvendelse siden det stort sett er snakk om gjennomføring av teknisk infrastruktur og forholdsvis ukontroversielt avtaleinnhold. Fire av de tolv kommunene har likevel valgt å følge 4 loven selv om det kun er to av disse kommunene som benytter utbyggingsavtaler med vilkår som påfører utbygger ansvar utover teknisk infrastruktur. Oppgaven har også forsøkt å vurdere maktforholdene mellom kommune og utbygger, og potensialet for å benytte integrasjonsforhandlinger rundt avtalene. Denne diskusjonen er belyst ut fra når avtalene er fremforhandlet og inngått i forhold til reguleringsprosessen, samt hvilken anledning en part har til å styre prosessen. I denne sammenheng råder det omfattende anledning for kommunene å benytte integrasjon. Abstract(Norsk): Denne masteroppgaven omhandler bruk av utbyggingsavtaler som styringsverktøy i kommunal planlegging, gitt ved 12 casekommuner i Sogn og Fjordane. Undersøkelsen har sett på hvorfor og hvordan disse kommunene har benyttet slike avtaler, hvilke typer avtaler det er snakk om, samt hvilke forhold som spiller inn på kommunenes bruk av disse avtalene. Emneord: utbyggingsavtaler, kommunal planlegging, plan- og bygningsloven. Abstract(English): This master thesis looks at how formal agreements are used as a tool for governing municipal planning of land use, given by 12 case municipalities in the region of Sogn og Fjordane. The inquire has looked at why and how these municipalities have used formal agreements, what type of agreement are made, and which circumstances affect the municipalities use of such agreements. Key words: land development agreements, local development planning, municipal planning. 5 IHOLDSFORTEGELSE FORORD .................................................................................................................................... 2 SAMMENDRAG OG ABSRTACT ........................................................................................... 4 INNHOLDSFORTEGNELSE .................................................................................................... 6 LISTE OVER FIGURER, TABELLER OG VEDLEGG ........................................................ 10 1. INNLEDNING .................................................................................................................. 11 1.1 Bakgrunn for oppgaven .............................................................................................. 11 1.1.1 Tema for oppgaven ............................................................................................. 11 1.1.2 Innledning ........................................................................................................... 12 1.1.3 Utbyggingsavtaler og lovgivningen .................................................................... 15 1.2 Problemstilling ........................................................................................................... 18 1.2.1 Hovedproblemstillingen ..................................................................................... 18 1.2.2 Hypoteser ............................................................................................................ 19 1.3 Metode ....................................................................................................................... 20 1.3.1 Valg av metode ................................................................................................... 20 1.3.2 Induktiv versus deduktiv metode ........................................................................ 21 1.3.3 Anvendelse av metode ........................................................................................ 22 1.3.4 Metode for intervju ............................................................................................. 23 1.4 Fremstilling og fremgagnsmåte ................................................................................. 24 1.4.1 Valg av tema for oppgaven ................................................................................. 24 1.4.2 Valg av caseområde og informanter ................................................................... 25 1.4.3 Forundersøkelse og intervju ............................................................................... 25 1.4.4 Presentasjon av data ............................................................................................ 26 1.4.5 Analyser og drøfting ........................................................................................... 28 1.4.6 Konklusjon .......................................................................................................... 28 2. BETRAKTNINGSPERSPEKTIVER ............................................................................... 30 2.1 Dagens situasjon for plansystemet og utbyggingsavtalers popularitet ...................... 30 2.1.1 Behovet for styring i planleggingen – hvorfor bruke avtaler? ............................ 30 2.1.2 Ulike typer avtaler .............................................................................................. 33 2.1.3 Utbyggingsavtaler på trygg juridisk grunn ......................................................... 36 2.1.4 Hensynet til tredjepart / allmennheten ................................................................ 38 2.1.5 Urimelige avtalevilkår ........................................................................................ 39 2.2 Utbyggingsavtaler og formålet med loven ................................................................. 42 6 2.3 Interesser og makt ...................................................................................................... 45 2.3.1 Partenes interesser og maktgrunnlag .................................................................. 45 2.3.2 Forhandlinger om sammenfallende og motstridende interesser ......................... 49 2.3.3 Fordeling eller integrasjon? ................................................................................ 52 3. KOMMUNENE I STUDIET ............................................................................................ 54 3.1 Presentasjon av caseområdet ...................................................................................... 54 3.2 Askvoll kommune ...................................................................................................... 58 3.2.1 Utbyggingssituasjon: .........................................................................................