Anna Rytel-Warzocha1 Pozycja Ustrojowa Przewodniczącego
Total Page：16
File Type：pdf, Size：1020Kb
Anna Rytel-Warzocha1 Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego parlamentu I. Początki szwedzkiego parlamentaryzmu sięgają końca XVIII w., kiedy w systemie zdominowanym przez władzę królewską funkcjonować zaczął czteroizbowy parlament stanowy. Pod koniec XIX w. archaiczna struktu- ra parlamentu, jak również tryb jego obradowania zakładający pięciolet- nie, a następnie trzyletnie przerwy między sesjami, byy czynnikami, któ- re niewątpliwie stały na przeszkodzie postępującemu wzrostowi uprawnień i wpływów Riksdagu. W związku z powyższym przeprowadzono szereg reform ustrojowych, w tym dotyczących prawa wyborczego, które dopro- wadziły w 1866 r. do przekształcenia ciała ustawodawczego w parlament dwuizbowy2. Izba pierwsza tego parlamentu początkowo wybierana była z zastosowaniem systemu wyborczego opartego na cenzusie majątkowym, który następnie w 1920 r. zamieniony został na nowy proporcjonalny sys- tem wyborczy oparty na zasadzie powszechności wyborów. Członków „izby drugiej” wybierały natomiast zgromadzenia dwudziestu czterech szwedz- kich prowincji. Na skutek szerokich reform konstytucyjnych z 1970 r., po- twierdzonych uchwaloną cztery lata później konstytucją, organ władzy usta- 1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Europejskich Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. 2 M. Grzybowski, Systemy polityczne współczesnej Skandynawii, Warszawa 1989, s. 108; na temat rozwoju parlamentaryzmu szwedzkiego zob. idem, Wstęp, [w:] Konstytucja Króle- stwa Szwecji, Warszawa 2000; idem, Współczesny parlamentaryzm skandynawski, Warszawa, Kraków 1988; idem, Systemy konstytucyjne państw skandynawskich, Warszawa 2010; S. Sagan, Współpraca parlamentu i rządu w Szwecji, Katowice 1989. 190 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 wodawczej przekształcony został w parlament jednoizbowy3. Obecny kształt szwedzkiego parlamentaryzmu jest wynikiem szeregu reform przeprowa- dzonych w latach 1968–1969 oraz przyjęcia nowych aktów konstytucyjnych w latach 1974–1975, które gruntownie zmieniły prawne ramy funkcjonowa- nia szwedzkiego mechanizmu ustrojowego, wprowadzając oryginalne mo- dyfikacje parlamentarno-gabinetowej formy rządów4. Obecnie władzę ustawodawczą w Szwecji sprawuje jednoizbowy parla- ment – Riksdag, w którego skład wchodzi 349 posłów wybieranych w wybo- rach w powszechnych, bezpośrednich, tajnych i proporcjonalnych5. Prawne podstawy funkcjonowania parlamentu, w tym kwestie dotyczące wewnętrz- nych organów Riksdagu, określone zostały w dwóch aktach o szczególnej mocy prawnej. Akt o Formie Rządu (Regeringsformen) uchwalony dnia 28 lutego 1974 r. stanowi jeden z czterech aktów składających się na obowiązu- jącą w Szwecji konstytucję6, natomiast Akt o Riksdagu (Riksdagsordningen), również przyjęty w 1974 r.7, jest aktem o charakterze szczególnym. Na sku- tek reform ustrojowych z lat siedemdziesiątych XX w. stracił on formalnie charakter ustawy konstytucyjnej, jednakże zachowanie szczególnego trybu jego uchwalania i zmiany (właściwego dla aktów konstytucyjnych) powo- duje, iż w hierarchii aktów prawnych zajmuje on miejsce powyżej ustawo- dawstwa zwykłego. Przepisy znajdujące się w Akcie o Riksdagu ze względu na tryb ich zmiany podzielić można na dwie kategorie. Przepisy dodatkowe, które zostały w tym akcie wyraźnie wyszczególnione i uzupełniają jego pod- 3 Szerzej zob. R. D. Congleton, Improving Democracy Through Constitutional Reforms: some Swedish Lessons, Massachusetts 2003, s. 3. 4 S. Sagan, Zarys ustroju politycznego Szwecji, Katowice 1992, s. 14. 5 Początkowo od 1969 r. Riksdag liczył 350 członków, jednakże w wyborach w 1973 r. dwa bloki polityczne zdobyły dokładnie tyle samo mandatów, co często powodowało sytu- ację patową w głosowaniach, a istotne dla państwa kwestie ostatecznie rozstrzygane były w drodze głosowania, zob. S. Sagan, Organizacja parlamentu szwedzkiego – Riksdagu, „Prze- gląd Sejmowy” nr 2, 1995, s. 77. 6 Obok Aktu o Formie Rządu na szwedzką konstytucję składają się również Akt o Na- stępstwie Tronu (Successionsordningen) z dnia 26 września 1810 r., Akt o Wolności Druku (Tryckfrihetsfõrordningen) z dnia 5 kwietnia 1949 r. oraz Akt o Wolności Wypowiedzi (Yttran- defrihetsgrundlagen) z dnia 14 listopada 1991 r.; polskie tłumaczenie tych aktów w: Konsty- tucja Królestwa Szwecji, Warszawa 2000. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w dniu 1 stycznia 2011 r. weszła w życie uchwalona przez parlament dwóch kolejnych kadencji szeroka noweli- zacja Aktu o Formie Rządu obejmująca zarówno merytoryczną zmianę treści, jak i strukturę tego aktu. 7 Ostatnia nowelizacja Aktu o Riksdagu weszła w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 191 stawową treść, mogą być uchwalane i zmieniane przy zastosowaniu trybu właściwego dla ustaw zwykłych. W przypadku pozostałych przepisów Aktu o Riksdagu stosuje się natomiast tryb zmiany przewidziany dla nowelizacji aktów konstytucyjnych, przewidujący co do zasady konieczność przyjęcia zmian w tym samym brzmieniu przez parlament dwóch kolejnych kadencji. Jedynie w przypadku, gdy za zmianą opowie się co najmniej ¾ głosujących, jednak nie mniej niż połowa wszystkich członków Izby, dla ich przyjęcia wy- starczy jedno głosowanie. Nakreślenie pozycji ustrojowej przewodniczącego szwedzkiego parla- mentu – talmana – rozpocząć należy od wskazania miejsca, jakie w systemie konstytucyjnym Szwecji zajmuje parlament. Jedną z podstawowych zasad szwedzkiego konstytucjonalizmu jest zasada suwerenności (zwierzchnictwa) narodu, która realizowana jest w powiązaniu z przewidzianymi w § 1 Aktu o Formie Rządu zasadami demokracji przedstawicielskiej i systemu parla- mentarnego. Wybierany w wyborach powszechnych Riksdag jest najwyż- szym organem władzy w państwie reprezentującym suwerena, co wyraża się m. in. w silnej pozycji jego organów wewnętrznych, wśród których szczegól- ną pozycję zajmuje właśnie talman. Funkcja przewodniczącego parlamen- tu w Szwecji jest niewątpliwie funkcją bardzo prestiżową. Często podkre- śla się, iż jest to najwyższa funkcja państwowa w Szwecji, którą może pełnić obywatel na podstawie wyboru. W tradycyjnej hierarchii organów państwo- wych pozycja talmana plasuje się zaraz po królu, którego władza monarsza przekazywana jest na zasadzie dziedziczenia, a tym samym wyżej niż pozy- cja premiera i pozostałych organów państwowych. W kontekście wykony- wanych funkcji pozycja ustrojowa przewodniczącego parlamentu jest nato- miast bezsprzecznie silniejsza niż króla. Pozycja ta uległa wzmocnieniu w latach 70. ubiegłego wieku na skutek re- form ustrojowych towarzyszących wprowadzeniu systemu unikameralnego. Przewodniczącemu parlamentu w Szwecji powierzone zostały funkcje o róż- norodnym charakterze. Konstytucja z 1974 r. miała w tym zakresie szczegól- ne znaczenie, gdyż wzmocniła rolę przewodniczącego Riksdagu poprzez po- wierzenie talmanowi kompetencji, które do tej pory należały do króla. Tym samym na tle innych państw o parlamentarnym systemie rządów pozycja przewodniczącego szwedzkiego parlamentu stała się dość specyficzna, gdyż będąc wewnętrznym organem władzy ustawodawczej, uzyskał on kompe- tencje wykraczające poza pełnienie funkcji wewnątrzparlamentarnych, tra- 192 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 dycyjnie wykonywanych przez głowę państwa. Przede wszystkim chodzi tu o kreacyjne uprawnienia talmana dotyczące władzy wykonawczej, w tym desygnowanie premiera, a następnie po akceptacji parlamentu wręczenie li- stów nominacyjnych premierowi oraz członkom rządu. Powstała zatem sy- tuacja, w której przewodniczący parlamentu nie tylko jest szefem władzy ustawodawczej, ale wkracza, przynajmniej formalnie, w sferę władzy wyko- nawczej. Druga sfera kompetencji talmana wiąże się z jego działalnością pro- wadzoną jako wewnętrzny organ parlamentu o charakterze kierowniczym. Talman sprawuje w tym zakresie szereg funkcji związanych z organizacją i pracą Riksdagu, jak również reprezentuje go na zewnątrz. Można przyjąć, iż w grupie tej znajdują się typowe kompetencje należące do przewodniczą- cych parlamentów w państwach funkcjonujących w oparciu o parlamentar- ny system rządów. Ponadto talman jest z urzędu przewodniczącym Delegacji Wojennej (krigsdelegationen). Jest to organ, w którego skład oprócz talma- na wchodzi pięćdziesięciu innych członków parlamentu, tworząc tzw. mini- parlament. W przypadku wprowadzenia stanu wojny lub w stanie zagroże- nia wojną Delegacja Wojenna uprawniona jest do zastępowania parlamentu, przejmując jego funkcje. Szwedzki talman jest reprezentantem całego parlamentu, w związku z czym pomimo swojej przynależności partyjnej zobowiązany jest do zacho- wania bezstronności przy wykonywaniu swoich obowiązków, jak również dystansu do bieżącej polityki. Wyrazem tej koncepcji jest przyjęcie regula- minowej zasady, iż nie przysługuje mu prawo zabrania głosu w toczących się na forum parlamentu debatach. Talman co do zasady nie bierze również udziału w głosowaniach. W tym ostatnim wypadku przewidziany został je- den wyjątek. W przypadku, gdyby w przeprowadzonym głosowaniu doszło do równego rozłożenia głosów za i przeciw poddanej pod głosowanie propo- zycji, przewodniczący ma prawo oddać swój głos jako deputowany. Rozwią- zanie takie sprzyjać ma zwiększeniu efektywności pracy parlamentu, aczkol- wiek stanowi rozwiązanie, dzięki któremu partia, z której pochodzi talman, zyskuje dodatkowy głos w sprawach szczególnie kontrowersyjnych i dzielą- cych parlament. Konsekwencją przyjęcia zasady apolityczności talmana w trakcie pełnie- nia swojej funkcji jest rozwiązanie polegające na tym, iż wszelkie jego