Anna Rytel-Warzocha1

Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego parlamentu

I.

Początki szwedzkiego parlamentaryzmu sięgają końca XVIII w., kiedy w systemie zdominowanym przez władzę królewską funkcjonować zaczął czteroizbowy parlament stanowy. Pod koniec XIX w. archaiczna struktu- ra parlamentu, jak również tryb jego obradowania zakładający pięciolet- nie, a następnie trzyletnie przerwy między sesjami, byy czynnikami, któ- re niewątpliwie stały na przeszkodzie postępującemu wzrostowi uprawnień i wpływów Riksdagu. W związku z powyższym przeprowadzono szereg reform ustrojowych, w tym dotyczących prawa wyborczego, które dopro- wadziły w 1866 r. do przekształcenia ciała ustawodawczego w parlament dwuizbowy2. Izba pierwsza tego parlamentu początkowo wybierana była z zastosowaniem systemu wyborczego opartego na cenzusie majątkowym, który następnie w 1920 r. zamieniony został na nowy proporcjonalny sys- tem wyborczy oparty na zasadzie powszechności wyborów. Członków „izby drugiej” wybierały natomiast zgromadzenia dwudziestu czterech szwedz- kich prowincji. Na skutek szerokich reform konstytucyjnych z 1970 r., po- twierdzonych uchwaloną cztery lata później konstytucją, organ władzy usta-

1 Autorka jest adiunktem w Katedrze Prawa Konstytucyjnego i Instytucji Europejskich Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Gdańskiego. 2 M. Grzybowski, Systemy polityczne współczesnej Skandynawii, Warszawa 1989, s. 108; na temat rozwoju parlamentaryzmu szwedzkiego zob. idem, Wstęp, [w:] Konstytucja Króle- stwa Szwecji, Warszawa 2000; idem, Współczesny parlamentaryzm skandynawski, Warszawa, Kraków 1988; idem, Systemy konstytucyjne państw skandynawskich, Warszawa 2010; S. Sagan, Współpraca parlamentu i rządu w Szwecji, Katowice 1989. 190 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 wodawczej przekształcony został w parlament jednoizbowy3. Obecny kształt szwedzkiego parlamentaryzmu jest wynikiem szeregu reform przeprowa- dzonych w latach 1968–1969 oraz przyjęcia nowych aktów konstytucyjnych w latach 1974–1975, które gruntownie zmieniły prawne ramy funkcjonowa- nia szwedzkiego mechanizmu ustrojowego, wprowadzając oryginalne mo- dyfikacje parlamentarno-gabinetowej formy rządów4. Obecnie władzę ustawodawczą w Szwecji sprawuje jednoizbowy parla- ment – , w którego skład wchodzi 349 posłów wybieranych w wybo- rach w powszechnych, bezpośrednich, tajnych i proporcjonalnych5. Prawne podstawy funkcjonowania parlamentu, w tym kwestie dotyczące wewnętrz- nych organów Riksdagu, określone zostały w dwóch aktach o szczególnej mocy prawnej. Akt o Formie Rządu (Regeringsformen) uchwalony dnia 28 lutego 1974 r. stanowi jeden z czterech aktów składających się na obowiązu- jącą w Szwecji konstytucję6, natomiast Akt o Riksdagu (Riksdagsordningen), również przyjęty w 1974 r.7, jest aktem o charakterze szczególnym. Na sku- tek reform ustrojowych z lat siedemdziesiątych XX w. stracił on formalnie charakter ustawy konstytucyjnej, jednakże zachowanie szczególnego trybu jego uchwalania i zmiany (właściwego dla aktów konstytucyjnych) powo- duje, iż w hierarchii aktów prawnych zajmuje on miejsce powyżej ustawo- dawstwa zwykłego. Przepisy znajdujące się w Akcie o Riksdagu ze względu na tryb ich zmiany podzielić można na dwie kategorie. Przepisy dodatkowe, które zostały w tym akcie wyraźnie wyszczególnione i uzupełniają jego pod-

3 Szerzej zob. R. D. Congleton, Improving Democracy Through Constitutional Reforms: some Swedish Lessons, Massachusetts 2003, s. 3. 4 S. Sagan, Zarys ustroju politycznego Szwecji, Katowice 1992, s. 14. 5 Początkowo od 1969 r. Riksdag liczył 350 członków, jednakże w wyborach w 1973 r. dwa bloki polityczne zdobyły dokładnie tyle samo mandatów, co często powodowało sytu- ację patową w głosowaniach, a istotne dla państwa kwestie ostatecznie rozstrzygane były w drodze głosowania, zob. S. Sagan, Organizacja parlamentu szwedzkiego – Riksdagu, „Prze- gląd Sejmowy” nr 2, 1995, s. 77. 6 Obok Aktu o Formie Rządu na szwedzką konstytucję składają się również Akt o Na- stępstwie Tronu (Successionsordningen) z dnia 26 września 1810 r., Akt o Wolności Druku (Tryckfrihetsfõrordningen) z dnia 5 kwietnia 1949 r. oraz Akt o Wolności Wypowiedzi (Yttran- defrihetsgrundlagen) z dnia 14 listopada 1991 r.; polskie tłumaczenie tych aktów w: Konsty- tucja Królestwa Szwecji, Warszawa 2000. Należy jednak zwrócić uwagę, iż w dniu 1 stycznia 2011 r. weszła w życie uchwalona przez parlament dwóch kolejnych kadencji szeroka noweli- zacja Aktu o Formie Rządu obejmująca zarówno merytoryczną zmianę treści, jak i strukturę tego aktu. 7 Ostatnia nowelizacja Aktu o Riksdagu weszła w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 191 stawową treść, mogą być uchwalane i zmieniane przy zastosowaniu trybu właściwego dla ustaw zwykłych. W przypadku pozostałych przepisów Aktu o Riksdagu stosuje się natomiast tryb zmiany przewidziany dla nowelizacji aktów konstytucyjnych, przewidujący co do zasady konieczność przyjęcia zmian w tym samym brzmieniu przez parlament dwóch kolejnych kadencji. Jedynie w przypadku, gdy za zmianą opowie się co najmniej ¾ głosujących, jednak nie mniej niż połowa wszystkich członków Izby, dla ich przyjęcia wy- starczy jedno głosowanie. Nakreślenie pozycji ustrojowej przewodniczącego szwedzkiego parla- mentu – talmana – rozpocząć należy od wskazania miejsca, jakie w systemie konstytucyjnym Szwecji zajmuje parlament. Jedną z podstawowych zasad szwedzkiego konstytucjonalizmu jest zasada suwerenności (zwierzchnictwa) narodu, która realizowana jest w powiązaniu z przewidzianymi w § 1 Aktu o Formie Rządu zasadami demokracji przedstawicielskiej i systemu parla- mentarnego. Wybierany w wyborach powszechnych Riksdag jest najwyż- szym organem władzy w państwie reprezentującym suwerena, co wyraża się m. in. w silnej pozycji jego organów wewnętrznych, wśród których szczegól- ną pozycję zajmuje właśnie talman. Funkcja przewodniczącego parlamen- tu w Szwecji jest niewątpliwie funkcją bardzo prestiżową. Często podkre- śla się, iż jest to najwyższa funkcja państwowa w Szwecji, którą może pełnić obywatel na podstawie wyboru. W tradycyjnej hierarchii organów państwo- wych pozycja talmana plasuje się zaraz po królu, którego władza monarsza przekazywana jest na zasadzie dziedziczenia, a tym samym wyżej niż pozy- cja premiera i pozostałych organów państwowych. W kontekście wykony- wanych funkcji pozycja ustrojowa przewodniczącego parlamentu jest nato- miast bezsprzecznie silniejsza niż króla. Pozycja ta uległa wzmocnieniu w latach 70. ubiegłego wieku na skutek re- form ustrojowych towarzyszących wprowadzeniu systemu unikameralnego. Przewodniczącemu parlamentu w Szwecji powierzone zostały funkcje o róż- norodnym charakterze. Konstytucja z 1974 r. miała w tym zakresie szczegól- ne znaczenie, gdyż wzmocniła rolę przewodniczącego Riksdagu poprzez po- wierzenie talmanowi kompetencji, które do tej pory należały do króla. Tym samym na tle innych państw o parlamentarnym systemie rządów pozycja przewodniczącego szwedzkiego parlamentu stała się dość specyficzna, gdyż będąc wewnętrznym organem władzy ustawodawczej, uzyskał on kompe- tencje wykraczające poza pełnienie funkcji wewnątrzparlamentarnych, tra- 192 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 dycyjnie wykonywanych przez głowę państwa. Przede wszystkim chodzi tu o kreacyjne uprawnienia talmana dotyczące władzy wykonawczej, w tym desygnowanie premiera, a następnie po akceptacji parlamentu wręczenie li- stów nominacyjnych premierowi oraz członkom rządu. Powstała zatem sy- tuacja, w której przewodniczący parlamentu nie tylko jest szefem władzy ustawodawczej, ale wkracza, przynajmniej formalnie, w sferę władzy wyko- nawczej. Druga sfera kompetencji talmana wiąże się z jego działalnością pro- wadzoną jako wewnętrzny organ parlamentu o charakterze kierowniczym. Talman sprawuje w tym zakresie szereg funkcji związanych z organizacją i pracą Riksdagu, jak również reprezentuje go na zewnątrz. Można przyjąć, iż w grupie tej znajdują się typowe kompetencje należące do przewodniczą- cych parlamentów w państwach funkcjonujących w oparciu o parlamentar- ny system rządów. Ponadto talman jest z urzędu przewodniczącym Delegacji Wojennej (krigsdelegationen). Jest to organ, w którego skład oprócz talma- na wchodzi pięćdziesięciu innych członków parlamentu, tworząc tzw. mini- parlament. W przypadku wprowadzenia stanu wojny lub w stanie zagroże- nia wojną Delegacja Wojenna uprawniona jest do zastępowania parlamentu, przejmując jego funkcje. Szwedzki talman jest reprezentantem całego parlamentu, w związku z czym pomimo swojej przynależności partyjnej zobowiązany jest do zacho- wania bezstronności przy wykonywaniu swoich obowiązków, jak również dystansu do bieżącej polityki. Wyrazem tej koncepcji jest przyjęcie regula- minowej zasady, iż nie przysługuje mu prawo zabrania głosu w toczących się na forum parlamentu debatach. Talman co do zasady nie bierze również udziału w głosowaniach. W tym ostatnim wypadku przewidziany został je- den wyjątek. W przypadku, gdyby w przeprowadzonym głosowaniu doszło do równego rozłożenia głosów za i przeciw poddanej pod głosowanie propo- zycji, przewodniczący ma prawo oddać swój głos jako deputowany. Rozwią- zanie takie sprzyjać ma zwiększeniu efektywności pracy parlamentu, aczkol- wiek stanowi rozwiązanie, dzięki któremu partia, z której pochodzi talman, zyskuje dodatkowy głos w sprawach szczególnie kontrowersyjnych i dzielą- cych parlament. Konsekwencją przyjęcia zasady apolityczności talmana w trakcie pełnie- nia swojej funkcji jest rozwiązanie polegające na tym, iż wszelkie jego obo- wiązki wynikające z faktu bycia deputowanym do parlamentu wykonywane są przez jego zastępcę, pochodzącego z listy wyborczej tej samej partii (tzw. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 193 varmana). Instytucja zastępcy deputowanego w Szwecji znajduje zastosowa- nie również w sytuacji, gdy poseł zostaje członkiem rządu lub nie może wy- konywać swoich obowiązków przez okres przekraczający miesiąc. Obowiąz- ki parlamentarzysty wynikające z posiadanego mandatu przejmuje wówczas jego zastępca pochodzący z listy wyborczej tej samej partii. W każdym przy- padku fakt przejęcia przez zastępcę obowiązków deputowanego, jak również powrót deputowanego do wykonywania swojej funkcji powinien być noty- fikowany Izbie. Przewodniczący parlamentu powinien zachować polityczną wstrzemięź- liwość również w swojej działalności poza parlamentem, w przeciwnym bowiem wypadku naruszona mogłaby zostać zasada jego bezstronności8. Istotne jest, iż zasada, zgodnie z którą talman powinien powstrzymać się od angażowania w działalność poza parlamentem, ma charakter zwyczajo- wy, nie wynika bowiem z przepisów konstytucji ani innych aktów. Gwaran- cje w tym zakresie mają charakter finansowy, gdyż w przeciwieństwie do okresu, gdy parlament był dwuizbowy, obecnie przewodniczący parlamen- tu szwedzkiego otrzymuje wysokie wynagrodzenie za sprawowanie tej funk- cji9. Niemniej jednak początkowo zdarzały się przypadki, gdy talman, spra- wując swoją funkcję, pozostawał w stosunku pracy poza parlamentem10. W wykonywaniu swoich obowiązków talman wspierany jest przez wi- ceprzewodniczących Riksdagu. Po wyborze talmana deputowani wyłaniają spośród siebie pierwszego, drugiego i trzeciego zastępcę przewodniczącego parlamentu. Stanowiska te przyznawane są przedstawicielom partii poli- tycznych reprezentowanych w Riksdagu, w zależności od liczby mandatów parlamentarnych, które udało im się zdobyć. Zgodnie ze zwyczajem funkcja zastępcy przewodniczącego nie może zostać powierzona osobie z tej samej partii, z której pochodzi talman.

8 B. Fiskesjõ, Talmannen i den svenska riksdagen, Sõdertälje 2003, s. 31. 9 Wynagrodzenie talmana jest równe wynagrodzeniu premiera i obecnie wynosi 144 000 koron szwedzkich miesięcznie. Dla porównania, wynagrodzenie pozostałych człon- ków Riksdagu miesięcznie wynosi 56 000 koron, Pay and economic benefits, www.riksdagen. se/temolates/R_774.aspx, (02.11.2011). 10 Pierwszy przewodniczący szwedzkiego parlamentu jednoizbowego (1971–1979) oraz jego następca (1979–1988) byli w czasie pełnienia funkcji talmana prezesami banku Sparbankernas Bank. Funkcję tę „odziedziczył” również kolejny talman Thage Peterson, który po roku zrezygnował z niej, uzasadniając swoją decyzję „względami konstytucyjnymi”. Funkcją, którą jednak zachował, było członkostwo w Kró- lewskim Komitecie Medalowym, zob. B. Fiskesjõ, op.cit., s. 32. 194 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 II.

Przewodniczący parlamentu wybierany jest przez posłów każdorazowo po ukonstytuowaniu się nowo wybranego parlamentu. Wybór dokonywany jest na kadencję pokrywającą się z kadencją izby, trwającą co do zasady cztery lata. Należy zauważyć, iż czynnikiem, który wzmacnia pozycję tego orga- nu, jest fakt, iż Regulamin Riksdagu nie przewiduje procedury wcześniejsze- go odwołania talmana z pełnionej funkcji. Wcześniejsze ustąpienie z funkcji przewodniczącego, zgodnie z Regulaminem, nastąpić może jedynie z powo- du jego rezygnacji lub śmierci. Ponadto ze względu na charakter tej funkcji oczywiste jest, iż jej utrata nastąpi zawsze w momencie wygaśnięcia manda- tu parlamentarnego osoby przewodniczącego11. Talman wybierany jest przez wszystkich deputowanych podczas pierw- szego posiedzenia pierwszej sesji zwołanej po wyborach, przy czym pro- cedura ta musi zostać poprzedzona stwierdzeniem ważności wyborów do Riksdagu, a tym samym walidacją poselskich mandatów przez Komitet We- ryfikacji Wyborów valprövningsnämnd( )12. Zgodnie z Aktem o Formie Rzą- du (rozdział 5 § 2), przewodniczącym parlamentu nie może zostać głowa państwa. Zakaz ten został w konstytucji przewidziany expressis verbis, acz- kolwiek wynika on również z ogólnej zasady, iż król nie może być członkiem rządu ani deputowanym do parlamentu. Zasada incompatibilitas odnosi się również do łączenia funkcji przewodniczącego parlamentu oraz człon- ka rządu. Zgodnie z regulaminem parlamentarnym posiedzeniu, na którym przeprowadzane są wybory talmana i jego zastępców, przewodniczy poseł, który w parlamencie zasiada najdłużej (ang. Father/Mother of the House), a w przypadku, gdy kilku deputowanych sprawuje mandat poselski taki sam

11 Zgodnie z § 11 zawartym w rozdziale 4 Aktu o Formie Rządu deputowani do Riks- dagu, jak również ich zastępcy, nie mogą zrzec się wykonywanego mandatu bez zgody par- lamentu. Deputowani oraz ich zastępcy mogą natomiast zostać pozbawieni mandatu, jeżeli Komitet Weryfikacji Wyborów wybrana osoba nie posiada biernego prawa wyborczego. Po- nadto pozbawieni mandatu mogą zostać deputowani, którzy popełnili przestępstwo, a czyn ten został uznany za uniemożliwiający kontynuowanie pełnienia przez nich obowiązków parlamentarzysty. W tym ostatnim wypadku decyzje w sprawie pozbawieniu mandatu po- dejmuje sąd. 12 Organ ten powoływany jest prze Riksdag po każdych wyborach zwyczajnych w skła- dzie: przewodniczący, który jest lub był sędzią, nie będący obecnie deputowanym oraz sze- ściu pozostałych członków. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 195 okres czasu, pierwszeństwo ma poseł starszy wiekiem13. Formalnie prawo do kandydowania posiada każdy poseł, aczkolwiek w praktyce kandydaci zazwyczaj nominowani są przez liderów parlamentarnych ugrupowań po- litycznych podczas uprzednio przeprowadzanych spotkań. Przepisy regula- minu parlamentarnego nie zastrzegają wprost, z której partii politycznej po- winien pochodzić przewodniczący parlamentu, aczkolwiek ze względu na sposób jego wyłaniania będzie to zwykle osoba z ramienia partii lub koali- cji rządzącej. Należy jednak zauważyć, iż o ile od 1982 r. talman rzeczywi- ście pochodzi zawsze z partii lub koalicji rządzącej, o tyle wcześniej, w latach 1976–1982, pomimo iż socjaliści pozostawali w opozycji w stosunku do rzą- dzącej koalicji, funkcję talmana sprawowali przedstawiciele partii socjalde- mokratycznej jako największej w parlamencie. Podstawową metodą dokonywania wyboru talmana jest jego wybór przez aklamację, jednakże członkowie parlamentu mogą złożyć wniosek o prze- prowadzenie w tej kwestii tajnego głosowania. W tym ostatnim przypad- ku, aby zostać wybranym w pierwszej turze głosowania, niezbędne jest uzy- skanie poparcia większości ustawowej liczby posłów. W sytuacji, gdy żaden z kandydatów nie uzyska wymaganej większości głosów, przeprowadzana jest druga tura głosowania, w której udział biorą wszyscy kandydaci, a roz- strzygnięcie zapada przy zachowaniu tych samych wymogów formalnych co w turze pierwszej. Jeżeli głosowanie ponownie nie przyniesie rozstrzygnię- cia, przeprowadzana jest trzecia tura. Tym razem udział w niej bierze tyl- ko dwóch kandydatów, którzy w poprzedniej turze uzyskali największą licz- bę głosów. Ponieważ na tym etapie o wyborze talmana decyduje już zwykła większość oddanych głosów, głosowanie zawsze zakończy się wynikiem roz- strzygającym. Na marginesie należy wskazać, iż w dotychczasowej szwedz- kiej praktyce ustrojowej nie zdarzyło się, aby procedura wyłonienia prze- wodniczącego Riksdagu nie zakończyła się już w pierwszym etapie. Jak wyżej wspomniano, co do zasady cała procedura wyboru nowego przewodniczącego przeprowadzana jest przez posła o najdłuższym stażu w parlamencie, przy czym pięciu innych deputowanych nadzoruje głosowa-

13 Wyjątkowa sytuacja występuje w przypadku, gdy osoba, która spełnia ten waru- nek jest kandydatem na stanowisko przewodniczącego parlamentu, jak miało to miejsce w przypadku obecnego talmana P. Westerberga w 2010 r. Oczywiście w takim wypadku wybory przewodniczącego przeprowadza kolejna osoba wyłoniona według wskazanych zasad. 196 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 nie, a za przeliczenie głosów i ustalenie wyników głosowania odpowiedzialny jest Sekretarz Generalny. Wyniki głosowania po ich ogłoszeniu mogą zostać zaskarżone do specjalnej komisji powołanej w celu nadzoru nad tymi wybo- rami. W literaturze podkreśla się, iż przyjęta w Konstytucji z 1974 r. koncep- cja silnego talmana, posiadającego m.in. uprawnienia kreacyjne względem rządu, doprowadziła do większego upolitycznienia wyborów przewodniczą- cego parlamentu niż miało to miejsce uprzednio. Od czasu wejścia w życie Konstytucji Riksdag jest zmuszony wyznaczać nowego talmana za każdym razem, gdy na skutek przeprowadzonych wyborów dochodzi do zmiany par- tii stanowiącej większość w parlamencie14. W praktyce do zmiany na stano- wisku przewodniczącego izby dochodziło dość rzadko, gdyż w ciągu 35 lat jedynie sześć razy, a ponieważ wybory talmana nie budzą kontrowersji, gdyż nietrudno jest przewidzieć ich rezultat, w większości wypadków nie przycią- gają one szczególnej uwagi opinii publicznej.

III.

Przedstawienie funkcji pełnionych przez szwedzkiego talmana należy roz- począć od szeregu uprawnień, które tradycyjnie wykonywane są przez przewodniczącego parlamentu. Wśród nich możemy wyróżnić kompeten- cje związane z planowaniem, organizacją i koordynacją pracy parlamentu, przewodniczeniem posiedzeniom, pewne uprawnienia o charakterze szcze- gólnym oraz uprawnienia związane z legislacją. Jednym z zadań talmana w zakresie organizacji pracy Riksdagu jest zwo- ływanie sesji parlamentu. Sesja parlamentarna zwoływana jest raz w roku zazwyczaj na początku października i trwa do końca maja, przy czym je- śli okoliczności tego wymagają, może zostać przedłużona. Konkretny ter- min proponowany jest przez Zarząd Administracji Riksdagu (Riksdagssty� relsen)15 i przedkładany do akceptacji całej izby pod koniec poprzedzającej sesji. Oficjalnie otwarcie sesji parlamentu odbywa się na uroczystym posie- dzeniu nie później niż w drugim dniu sesji16, a ceremonialnego uznania sesji 14 T. Larsson, Governing , Stockholm 1995, s. 43. 15 W skład tego organu wchodzi talman oraz dziesięciu innych posłów wybieranych przez Izbę na okres kadencji. 16 Przepisy regulaminu parlamentarnego wskazują, iż posiedzenie to odbywa się dru- giego dnia sesji o godz. 14 w przypadku, gdy w danym roku odbyły się wybory parlamen- Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 197 za otwartą dokonuje monarcha na zaproszenie przewodniczącego parlamen- tu. W przypadku, gdyby król nie mógł wziąć udziału w tym posiedzeniu, aktu uroczystego otwarcia sesji dokonuje talman. Porządek tego posiedze- nia ustalany się przez talmana, po przeprowadzeniu wcześniejszych konsul- tacji z wiceprzewodniczącymi Riksdagu. Talman opracowuje również po- rządek kolejnych posiedzeń, jak również wprowadza do nich zmiany, jeżeli zaistnieje taka potrzeba. Przewodniczący Riksdagu zapewnia realizację za- sady jawności pracy parlamentu, określając sposób publikacji informacji o posiedzeniach izby, jak również wszelkich innych działaniach Riksdagu. Działając w ramach Konferencji Przewodniczących17 oraz Zarządu Admini- stracji Riksdagu, talman bierze udział w badaniu dopuszczalności wniosku o powołanie nadzwyczajnej komisji parlamentarnej, w tym komisji śledczej, a także ma prawo sam wystąpić z wnioskiem o powołanie takiej komisji. W zakresie funkcji wewnątrzparlamentarnych talmanowi przysługuje również szereg uprawnień związanych z procesem legislacyjnym. Szczególnie istotne w tym zakresie są jego uprawnienia związane z prewencyjną kontrolą konstytucyjności i legalności prawa. Talman bada i opiniuje dopuszczalność składanych na jego ręce projektów ustaw w oparciu zarówno o kryteria for- malne, jak i merytoryczne. Przewodniczący parlamentu jest organem, który nadaje bieg inicjatywom ustawodawczym, jednakże przepisy Aktu o Riks- dagu wyraźnie stanowią, iż w sytuacji, gdy talman uzna, że przedłożona pro- pozycja pozostaje w sprzeczności z postanowieniami aktów konstytucyjnych lub Aktu o Riksdagu, ma prawo odmówić nadania biegu inicjatywie, przy czym swoje stanowisko musi zawsze uzasadnić. Decyzja talmana w tej kwe- stii nie jest ostateczna. W przypadku, gdyby parlamentarzyści pomimo tego zażądali poddania sprawy pod obrady Izby, projekt kierowany jest do Komi- sji Konstytucyjnej, będącej jedną ze stałych komisji parlamentu, która do- konuje oceny konstytucyjności proponowanych rozwiązań. Opinia Komisji jest wiążąca, co oznacza, iż talman nie może odmówić nadania biegu ini- tarne, a w latach, kiedy wyborów nie ma, w pierwszym dniu sesji o tej samej godzinie, przy czym wyraźnie zastrzeżono, iż przewodniczący parlamentu może wyznaczyć inny termin (rozdział 1 art. 1.4.1 Aktu o Riksdagu). 17 Skład wewnętrznego organu parlamentu, jakim jest Konferencja Przewodniczących, został zmieniony wskutek nowelizacji Aktu o Riksdagu przyjętej przez parlament w kwiet- niu 2003 r. Obecnie w skład tego organu wchodzi talman, przewodniczący stałych komisji parlamentarnych oraz przewodniczący szczególnego rodzaju Komisji Spraw Unii Europej- skiej (rozdział 1 art. 9 Aktu o Riksdagu). 198 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 cjatywie uznanej przez ten organ za zgodną z konstytucją i obowiązującym prawem. W ramach uprawnień o charakterze kontrolnym talman ma rów- nież prawo skierować projekt ustawy do Rady Prawa (Lagrådet) z wnioskiem o zbadanie jego zgodności z konstytucją, co może zrobić z własnej inicjaty- wy lub na wniosek deputowanych. Opinia Rady Prawa w tej kwestii nie jest formalnie wiążąca, aczkolwiek z uwagi na autorytet tego organu w praktyce nie zdarzyło się, aby nie została ona uwzględniona18. Zgodnie z art. 6 Aktu o Riksdagu po konsultacjach z Zarządem Admini- stracji Riksdagu przewodniczący szwedzkiego parlamentu określa również ewentualne tygodniowe lub dłuższe przerwy w pracy izby planowane w bie- żącej sesji. Ponadto w sytuacji, gdy rząd zarządzi przedterminowe wybory parlamentarne, talman może na wniosek rządu postanowić o zawieszeniu prac izby do czasu wyłonienia i ukonstytuowania się nowego parlamentu. W powyższych przypadkach przerwa w pracy Riksdagu powinna jednak zo- stać zakończona, jeżeli z wnioskiem takim wystąpi rząd lub co najmniej 115 deputowanych. Obrady parlamentu powinny zostać wznowione w terminie dziesięciu dni od otrzymania powyższego wniosku przez talmana. Kolejnym zadaniem talmana jest przewodniczenie obradom plenarnym. Jako przewodniczący parlamentu otwiera on posiedzenia, przy czym o prze- rwaniu obrad lub odroczeniu obrad decyduje już cała izba. Talman organi- zuje debaty plenarne, jak również określa czas przeznaczony na głos w dys- kusji. W trakcie obrad talman jest odpowiedzialny za zagwarantowanie przestrzegania przepisów Konstytucji i regulaminu parlamentarnego, ogła- sza istotne kwestie dotyczące Riksdagu, czuwa nad przestrzeganiem porząd- ku, stosuje środki dyscyplinarne w przypadku zakłóceń obrad ze strony po- słów, a także decyduje w kwestii uchylenia tych środków, przygotowuje listę mówców, według której udziela głosu i odbiera głos parlamentarzystom, de- cyduje w kwestii sposobu przeprowadzenia głosowania, weryfikuje procedu-

18 Rada Prawa jest organem, którego głównym zadaniem jest wypowiadanie się o kon- stytucyjności i legalności projektów zmiany aktów konstytucyjnych oraz projektów ustaw. Jej członkowie powoływani są spośród obecnych i byłych sędziów Sądu Najwyższego oraz Najwyższego Sądu Administracyjnego. Rola ustrojowa tego organu jest szczególnie istotna z uwagi na fakt, iż w Szwecji nie występuje scentralizowany model kontroli konstytucyjności prawa, a sądy powszechne oraz inne organy publiczne rzadko korzystają z przysługującego im na mocy konstytucji prawa badania konstytucyjności i legalności aktów prawnych. Wo- bec braku sprawnie funkcjonującej kontroli następczej zapewnienie uprzedniej kontroli pre- wencyjnej w tym zakresie odgrywa kluczową rolę. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 199 rę głosowania oraz unieważnia głosowanie w przypadku wykrycia nieprawi- dłowości, sprawdza spełnienie wymogu odpowiedniego quorum, jeżeli jest ono wymagane w głosowaniu nad daną kwestią, podpisuje ustawy oraz inne dokumenty przyjmowane przez parlament, jak również dokonuje oficjalnej interpretacji zasad dotyczących funkcjonowania Riksdagu, zgodnie z prze- pisami regulaminu parlamentarnego. Talman jako przewodniczący izby po- winien natomiast zachować neutralność, w związku z czym nie może on wy- powiadać się merytorycznie w kwestiach będących przedmiotem toczącej się debaty parlamentarnej. Funkcję przewodniczenia obradom Riksdagu prze- wodniczący parlamentu może powierzyć któremuś ze swoich trzech zastęp- ców. W sytuacji, gdyby zarówno talman, jak i żaden z jego zastępców nie mogli przewodniczyć posiedzeniu, zgodnie z regulaminem funkcję tę przej- muje ten z obecnych na posiedzeniu posłów, który w parlamencie zasiada najdłużej, a w przypadku gdyby kilku deputowanych sprawowało mandat poselski tak samo długo, pierwszeństwo ma poseł starszy wiekiem. Przewodniczący szwedzkiego parlamentu sprawuje ponadto ogólne kie- rownictwo nad pracą Riksdagu, aktywnie uczestnicząc w pracy jego orga- nów. Talman wchodzi z urzędu w skład Zarządu Administracji Riksdagu jako jego przewodniczący. Organ ten kieruje Administracją Riksdagu będą- cą aparatem pomocniczym parlamentu, dyskutuje na temat kwestii dotyczą- cych organizacji pracy Riksdagu oraz określa najistotniejsze kwestie z zakre- su utrzymywania przez Riksdag międzynarodowych kontaktów. W zakresie spraw związanych z organizacją pracy izby przyjęta została zasada, iż tal- man współpracuje ze wszystkimi partiami reprezentowanymi w parlamen- cie. W tym celu każda z partii politycznych, które w poprzedzających wy- borach przekroczyły próg wyborczy 4 % w skali całego królestwa, wskazuje swojego przedstawiciela, który w tym zakresie utrzymuje regularny kontakt z przewodniczącym parlamentu. Talman z urzędu przewodniczy również Konferencji Przewodniczących, która jest doradczym organem parlamentar- nym w zakresie spraw leżących w kompetencjach całej izby, komisji parla- mentarnych oraz Komisji do spraw Unii Europejskiej. Odnosząc się do reprezentacyjnej roli talmana, należy zauważyć, iż moż- na o niej mówić w dwóch aspektach. Przede wszystkim jako przewodniczący izby ustawodawczej talman reprezentuje ją w kontaktach z innymi władza- mi w państwie, w tym przede wszystkim z organami władzy wykonawczej. W tym zakresie, poza realizacją kreacyjnej funkcji względem rządu, talman 200 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 utrzymuje kontakty z rządem w kwestiach przedkładania projektów ustaw, debat parlamentarnych z udziałem rządu oraz udzielania przez członków rządu odpowiedzi na interpelacje i pytania w sprawach bieżących. Natomiast oficjalne kontakty talmana z królem oraz marszałkiem królestwa ogranicza- ją się do uroczystości otwarcia sesji parlamentu. Po drugie, zadaniem talmana jest również reprezentowanie parlamentu w kontaktach międzynarodowych poprzez przyjmowanie oficjalnych dele- gacji państw obcych, jak i składanie oficjalnych wizyt zagranicznych. Szcze- gólnie ścisła współpraca dotyczy parlamentów państw będących członka- mi Unii Europejskiej, jak również państw starających się o akcesję. W ciągu roku talman przyjmuje kilkadziesiąt delegacji, w skład których wchodzą przewodniczący parlamentów, przedstawiciele organizacji międzynarodo- wych oraz głowy państw obcych. Talman wchodzi w skład szwedzkiej de- legacji do Zgromadzenia Parlamentarnego Rady Europy, delegacji do Unii Międzyparlamentarnej oraz delegacji do Rady Nordyckiej, których skład po- woływany jest przez Riksdag19. W ostatnich latach obserwować można co- raz większe bezpośrednie zaangażowanie przewodniczącego w utrzymywa- nie kontaktów międzynarodowych, a podróże zagraniczne zabierają znaczną część czasu poświęcanego na wypełnianie obowiązków20. W określonych okolicznościach przewodniczący szwedzkiego parla- mentu pełni również obowiązki Tymczasowego Regenta (Riksföreståndare). Zgodnie z przepisami rozdziału 5 § 7 Aktu o Formie Rządu w przypadku, gdy monarcha nie może sprawować funkcji głowy państwa z powodu cho- roby, podróży lub jakiejkolwiek innej przyczyny, jego obowiązki przejmuje w pierwszej kolejności członek rodu królewskiego, do którego zgodnie z po- rządkiem dziedziczenia należy sukcesja tronu lub w przypadku wygaśnięcia rodu królewskiego Regent i Wiceregent wybrani przez parlament. W przy- padku gdy w danym momencie nie ma takich osób lub przebywają one poza terytorium królestwa, funkcja zastępowania króla powierzana jest Tymcza- sowemu Regentowi, którym zostaje talman, a jeżeli on również nie może jej podjąć, Tymczasowym Regentem zostaje jego pierwszy zastępca. Wskazanie Tymczasowego Regenta następuje w drodze zarządzenia wydawanego przez

19 B. Fiskesjõ, op.cit., s. 58; M. Ǻberg, Riksdagen om världen. Talmannens och riksdagens roller i ett internationellt perspektiv, [w:] Talmannens roll och fõrändring från Henry Allard till , pod red. K. Stigmark, Sõdertalje 2004, s. 50 i n. 20 B. Fiskesjõ, Talmansinstittutionen fõrr och nu, [w:] Talmannens roll..., s. 19. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 201 rząd. Przewodniczący parlamentu pełnić będzie zatem funkcję Tymczaso- wego Regenta dopiero wówczas, gdy rząd stwierdzi, iż nie ma w państwie osoby konstytucyjnie uprawnionej do sprawowania tej funkcji. W prakty- ce sytuacje takie zdarzają się niezmiernie rzadko. Za rządów obecnego króla Szwecji Karola XVI Gustawa, który tron objął w 1973 r., przypadek taki miał miejsce tylko raz w roku 1988 r. Ówczesny talman Ingemund Bengtsson wy- konywał funkcję Tymczasowego Regenta przez dwa dni w okresie od 2 do 3 lipca 1988 r., kiedy król wyjechał ze Szwecji z prywatną wizytą do Wupper- talu w Niemczech, a jego stryj Bertil, książę Halland, potencjalny przyszły regent wobec małoletności następczyni tronu, Wiktorii, przebywał w tym czasie z prywatną wizytą w Sainte-Maxime we Francji. Powierzenie przewodniczącemu parlamentu uprawnień związanych z po- woływaniem rządu stanowi specyficzną cechę szwedzkiego systemu kon- stytucyjnego, gdyż w państwach, które przyjęły parlamentarny system rzą- dów, kompetencja desygnowania szefa rządu, a następnie powołania rządu zazwyczaj należy do głowy państwa – czy to w osobie prezydenta czy monar- chy. Niewątpliwie odebranie tej kompetencji królowi w latach 70. ubiegłe- go wieku i przyznanie jej przewodniczącemu parlamentu umocniło pozycję talmana w hierarchii organów państwowych. W praktyce, dokonując wy- boru kandydata na premiera, talman zmuszony jest rozważać ewentualne kandydatury pod kątem ich akceptowalności przez członków Izby. W prze- ciwieństwie do monarchy, który przed 1974 r. był formalnie wyłącznym de- cydentem w kwestii powołania premiera i rządu, uprawnienia talmana, choć wyjątkowe, ograniczają się do desygnacji kandydata, którego powołanie jest niemożliwe bez uprzedniej akceptacji parlamentu. Wobec powyższego, jak wskazuje T. Larsson, realnej władzy talamana w tym zakresie nie należy przeceniać, gdyż mając zaplecze polityczne w największej partii parlamen- tarnej, będzie mu zależało, aby zaproponowany kandydat został niezwłocz- nie przez parlament przyjęty21. Procedurę powołania rządu w Szwecji rozpoczynają konsultacje prze- wodniczącego parlamentu z przedstawicielami wszystkich partii reprezen- towanych w Riksdagu, do których przeprowadzenia obligują go przepisy konstytucji. Celem tych konsultacji jest przede wszystkim sprawdzenie, któ- rzy kandydaci na premiera w przypadku ich desygnowania będą mogli li- czyć na poparcie parlamentarnej większości niezbędnej do ukonstytuowa- 21 T. Larsson, op.cit., s. 43. 202 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 nia się rządu, aczkolwiek formalnie ostateczna decyzja w tej sprawie należy do talmana. Następnie, przewodniczący parlamentu konsultuje się z trze- ma wicetalmanami, po czym przedstawia Riksdagowi wniosek o powołanie konkretnej osoby na stanowisko premiera. Wraz z propozycją kandydatury premiera talman ma również prawo przedstawić swoją sugestię co do układu partyjnego w tworzonym rządzie, aczkolwiek nie ma ona charakteru wiążą- cego. Wniosek o powołanie premiera nie podlega rozpatrzeniu przez komisje parlamentarne ani nie może być przedmiotem dyskusji plenarnej. Przepisy określają natomiast, iż musi on zostać poddany pod głosowanie nie póź- niej niż w terminie czterech dni od jego zgłoszenia. Ustrojodawca szwedz- ki, zapewne ze względów praktycznych, aby zapewnić efektywność procedu- ry tworzenia rządu, określił większość niezbędną do przyjęcia powyższego wniosku w sposób negatywny. Jeżeli większość ustawowej liczby posłów (co najmniej 175) opowie się przeciwko zaproponowanej przez talmana kandy- daturze, uznaje się ją za odrzuconą. W przeciwnym wypadku przyjmuje się, iż zaproponowana osoba uzyskała akceptację Riksdagu, a zatem został wy- brany nowy premier, który przystąpić może do kompletowania składu swo- jego rządu. Należy zauważyć, iż przyjęcie takiej zasady znacznie ułatwia tworzenie rządów mniejszościowych w przypadku, gdy żadna z partii parlamentar- nych nie posiada bezwzględnej większości mandatów. Przyjęcie tej metody głosowania spowodowało, iż po roku 1974 w znacznej większości przypad- ków (poza dwoma) udało się powołać rząd, pomimo iż podczas głosowania w Riksdagu nie osiągnięto bezwzględnej większości głosów popierających kandydaturę premiera. Co więcej w trzech przypadkach zdarzyło się nawet, iż liczba oddanych głosów przeciwnych była większa niż głosów popierają- cych kandydaturę premiera22. W przypadku, gdy procedura wyłonienia pre- miera nie zakończy się sukcesem, można ją powtórzyć jeszcze trzykrotnie, przy czym za każdym razem obowiązują takie same zasady. Jeżeli w dal- szym ciągu parlament nie osiągnie konsensusu co do osoby premiera pro- ponowanej przez talmana, kadencja Riksdagu ulega skróceniu i zarządza- ne są przedterminowe wybory parlamentarne, chyba że do końca kadencji pozostało nie dłużej niż trzy miesiące. Natomiast w sytuacji, gdy głosowa- nie zakończy się wynikiem pozytywnym, zatwierdzony przez Riksdag pre- mier powołuje członków rządu a następnie przedstawia skład nowego rządu, 22 T. Larsson, H. Bäck, Governing and Governance in Sweden, Lund 2010, s. 167. Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 203 w parlamencie. Następnie talman wręcza premierowi oraz wybranym przez niego członkom rządu listy nominacyjne. Po przeprowadzeniu głosownia w Riksdagu przewodniczący wraz z nowym premierem zwyczajowo udaje się do króla w celu poinformowania go o decyzji parlamentu23. W praktyce po 1974 r. nie zdarzyło się, aby Riksdag nie zatwierdził już pierwszej kandydatury przedstawionej przez talmana. Do momentu nowe- lizacji konstytucji w 2011 r. nie było formalnego obowiązku, aby taką proce- durę przeprowadzać w przypadku, gdy partia formująca rząd ponownie wy- grała wybory. Pomimo tego w praktyce funkcjonowała niepisana zasada, iż po każdych wyborach parlamentarnych dotychczasowy rząd powinien po- dać się do dymisji24. Obecnie dymisja rządu, otwierająca drogę do nowych wyborów premiera i rządu jest obligatoryjna na początku każdej kadencji parlamentu. Oczywiście do zmiany rządu może dojść również w trakcie ka- dencji. Jak dotąd od roku 1974 zdarzyło się to jedynie dwukrotnie – w 1986 r. wybór nowego premiera wymuszony był zabójstwem premiera Olafa Palme- go, zaś w 1996 r. wiązał się z przejściem premiera Ingvara Carlssona na eme- ryturę25. Przewodniczącemu Riksdagu przyznane zostały istotne kompetencje również w odniesieniu do procedury odwołania rządu. Talman odwołu- je premiera w przypadku jego dymisji, jak również w przypadku uchwale- nia przez parlament wotum nieufności dla rządu lub premiera. Dużą rolę odgrywa w Szwecji tzw. nieformalne wotum nieufności, które oznacza, iż premier powinien podać się do dymisji w przypadku odrzucenia przez par- lament rządowego projektu ustawy o kluczowym znaczeniu dla polityki rzą- du. W przypadku śmierci premiera lub jego, przewodniczący Riksdagu od- wołuje również pozostałych członków rządu. W kontekście uprawnień przewodniczącego Riksdagu w zakresie powo- ływania i odwoływania rządu szczególnie interesujący przypadek zachodzi w sytuacji, gdy w trakcie kadencji dojdzie do zmian w układzie sił rządzą-

23 The Swedish Parliament, The Information Department of the Riksdag, Sztokholm 2011, s. 8. 24 Zasada ta jednakże nie zawsze była respektowana. Gdy rząd tworzony przez socja- listów odmówił podania się do dymisji po kolejnych wyborach wygranych przez tę partię, doszło do ostrych słów krytyki i protestów ze strony partii opozycyjnych, które w latach 1998 i 2002 złożyły z tego powodu wnioski o wotum nieufności przeciwko rządowi (ostatecznie odrzucone przez Riksdag). 25 O. Ruin, Talmannen och regeeringsbildningen, [w:] Talmannens roll..., s. 23 i n. 204 PRZEGLĄD PRAWA KONSTYTUCYJNEGO 2011/3 cych, np. na skutek rozpadu i zawiązania nowej koalicji. Jak wyżej wskaza- no, większość parlamentarna nie ma możliwości odwołania talmana przed końcem kadencji, a to właśnie przewodniczący parlamentu jest podmiotem, który zgodnie z prawem proponuje premiera. W przypadku konfliktu rola talmana w negocjacjach dotyczących ewentualnego odwołania starego i po- wołania nowego rządu może okazać się kluczowa.

IV.

Z powyższej analizy wyraźnie wynika, iż pozycja przewodniczącego par- lamentu w Szwecji jest wyjątkowo silna, przede wszystkim ze względu na sposób jego wyboru, jak i szeroki zakres kompetencji zarówno wewnątrz- parlamentarnych, jak i wykraczających poza władzę ustawodawczą. Na skutek reform ustrojowych z lat 1970–1974 zakończonych wejściem w ży- cie nowej konstytucji, szwedzki talman umocnił swoją pozycję ustrojową. W hierarchii organów państwowych przewodniczący Riksdagu jest obec- nie najważniejszym stanowiskiem państwowym, na które może zostać wy- brany szwedzki obywatel, a jego pozycja ustrojowa przewyższa pozycję pre- miera. W przypadku szwedzkiego talmana uwagę zwraca przede wszystkim fakt, iż pełni on funkcje, które w typowym systemie parlamentarno-gabine- towym powierzane są głowie państwa (kompetencje związane z powoływa- niem i odwoływaniem rządu), jak również innym wewnętrznym organom parlamentarnym (np. ustalanie porządku obrad, dokonywanie interpretacji postanowień regulaminu parlamentarnego). Anna Rytel-Warzhocha • Pozycja ustrojowa przewodniczącego szwedzkiego... 205 Tabela 1. Wykaz przewodniczących szwedzkiego parlamentu od 1971 r., kiedy wprowadzono parlament jednoizbowy

Okres Lp. Nazwisko i imię sprawowania Przynależność partyjna funkcji

Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza 1 Henry Allart 1971 – 1979 (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti)

Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza 2 Ingemund Bengtsson 1979 – 1988 (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti)

Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza 3 Thage G. Peterson 1988 – 1991 (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti)

Umiarkowana Partia Koalicyjna 4 1991 – 1994 (Moderata Samlingspartiet)

Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza 5 Birgitta Dahl 1994 – 2002 (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti)

Szwedzka Socjaldemokratyczna Partia Robotnicza 6 Bjõrn von Sydow 2002 – 2006 (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti)

Umiarkowana Partia Koalicyjna 7 od 2006 (Moderata Samlingspartiet)

Źródło: opracowanie własne.

Summary The Constitutional Position of the Speaker of the Swedish Parliament

The position of the talman – the Speaker of the Swedish parliament is quite spe- cific in comparison to his/her counterparts in other states, which have adapted parliamentary system. This is primarily because of a wide range of competencies assigned to talman. Apart from traditional functions of a Speaker concerning the organisation, operation, work and representation of the parliament, Swed- ish talman holds responsibilities which are traditionally performed by the head of state – a president or a monarch, like nominating the prime minister and the ministers. In the hierarchy of state bodies the is now the highest position for which a Swedish citizen can be elected. This high position has been established by constitutional reforms from the 60s and 70s of the last century which introduced unicameral system and resulted in adopting the new constitution.