Innst. 225 S (2012–2013) Innstilling til Stortinget fra utenriks- og forsvarskomiteen

Prop. 56 S (2012–2013)

Innstilling fra utenriks- og forsvarskomiteen om gende mekanisme», senest ett år etter at protokollen samtykke til ratifikasjon av valgfri protokoll av er ratifisert. 18. desember 2002 til FN-konvensjonen av Det foreslås at Stortingets ombudsmann for for- 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, valtningen (Sivilombudsmannen) utpekes som nasjo- umenneskelig eller nedverdigende behandling nal forebyggende mekanisme i samsvar med proto- eller straff kollen. I den forbindelse vises det også til at Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité i Innst. 264 S Til Stortinget (2009–2010) om melding for året 2009 fra Sivilom- budsmannen, ba regjeringen legge til rette for at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle de krav Sammendrag protokollen stiller, slik at den snarest mulig kan rati- fiseres. Det foreslås at Norge ratifiserer valgfri protokoll For at Sivilombudsmannen skal kunne oppfylle til FN-konvensjonen av 10. desember 1984 mot tor- de krav protokollen stiller til nasjonale forebyggende tur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdi- mekanismer, er det nødvendig med endringer i sivil- gende behandling eller straff (FNs torturkonven- ombudsmannsloven og -instruksen. Justisdeparte- sjon). FNs generalforsamling vedtok protokollen mentet tar sikte på å legge frem en Prop. L med for- 18. desember 2002, og Norge undertegnet den i New slag til lov- og instruksendringer i løpet av vårsesjo- York 24. september 2003. Protokollen trådte i kraft nen 2013. 22. juni 2006, da 20 stater hadde ratifisert eller til- trådt den. Det var 65 stater som var part i protokollen I og med at ratifikasjon av protokollen nødven- pr. 5. desember 2012, blant disse Danmark og Sve- diggjør lovendringer og bevilgningsvedtak, og anses rige. å være en sak av særlig viktighet, er Stortingets sam- tykke til ratifikasjon nødvendig i medhold av Grunn- Protokollen ble utarbeidet av en åpen arbeids- loven § 26 annet ledd. gruppe som ble opprettet av FNs menneskerettskom- misjon i 1992. Norge deltok i arbeidsgruppen med Protokollen i engelsk originaltekst med overset- representanter fra Utenriksdepartementet. telse til norsk følger som vedlegg til proposisjonen. Formålet med protokollen er å forebygge tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende Protokollens innhold behandling eller straff gjennom regelmessige besøk Protokollen utgjør et supplement til FNs tortur- fra uavhengige organer til steder for frihetsberøvelse. konvensjon, som Norge ratifiserte i 1986. I konven- I samsvar med protokollen er det opprettet en under- sjonen forplikter partene seg til å treffe effektive lov- komité for forebygging av tortur mv. under FNs tor- givningsmessige, forvaltningsmessige, rettslige eller turkomité, kalt «underkomiteen for forebygging». I andre tiltak for å forhindre torturhandlinger og andre tillegg skal hver statspart opprette, utpeke eller opp- former for grusom, umenneskelig eller nedverdi- rettholde ett eller flere nasjonale besøksorganer for gende behandling eller straff på noe område under forebygging av tortur mv., kalt «nasjonal forebyg- deres jurisdiksjon. FNs torturkomité overvåker parte- 2 Innst. 225 S – 2012–2013 nes gjennomføring av konvensjonen, særlig med nasjonale forebyggende mekanismer som oppfyller utgangspunkt i statenes periodiske rapporter. Rap- protokollens krav. portbehandlingen resulterer i anbefalinger fra tortur- Det vises til proposisjonen for en nærmere komiteen til den enkelte statspart. Komiteen kan også omtale av de enkelte bestemmelsene i protokollen. iverksette granskninger av eget tiltak, dersom den mottar pålitelig informasjon om at tortur systematisk Frihetsberøvelse i Norge blir praktisert på en statsparts område. Videre kan FNs underkomité for forebygging og den nasjo- den behandle klager fra stater eller individer mot nale forebyggende mekanismen skal kunne besøke statsparter som har godtatt valgfrie bestemmelser om ethvert sted for frihetsberøvelse under norsk jurisdik- dette. Norge har anerkjent komiteens kompetanse til sjon og kontroll, både offentlige og private. Begre- å behandle stats- og individklager, og leverte sin pene «frihetsberøvelse» og «steder for frihetsberø- sjette og sjuende periodiske rapport til FNs torturko- velse» er definert i protokollens artikkel 4. mité i juli 2011. Det finnes en rekke ulike lovhjemler for frihets- Den valgfrie protokollen ble utarbeidet fordi det berøvelse i norsk rett, og ulike steder for frihetsberø- ble ansett nødvendig med ytterligere tiltak for å for- velse. I proposisjonen gis det en fremstilling av føl- hindre tortur og annen grusom, umenneskelig eller gende steder for frihetsberøvelse som disse mekanis- nedverdigende behandling eller straff. Protokollen mene forutsettes å kunne besøke (listen er ikke etablerer et forebyggende system med regelmessige uttømmende): besøk fra uavhengige internasjonale og nasjonale organer til steder for frihetsberøvelse. Protokollen – Politiarrest medfører følgende tilleggsforpliktelser for partene, – Fengsel utover forpliktelsene som følger av konvensjonen: – Dom til tvungent psykisk helsevern eller tvungen omsorg – plikt til å tilrettelegge for besøk fra FNs underko- – Frihetsberøvelse overfor mennesker med psykisk mité for forebygging lidelse eller rusmiddelproblemer – plikt til å opprette, utpeke eller opprettholde ett – Tilbakeholdelse av personer uten samtykkekom- eller flere uavhengige nasjonale besøksorganer petanse i helseinstitusjon for forebygging av tortur og annen grusom, – Barnevernsinstitusjoner umenneskelig eller nedverdigende behandling – Forvaring av utlendinger (Politiets utlendingsin- eller straff («nasjonal forebyggende meka- ternat Trandum) nisme») – Frihetsberøvelse innen Forsvaret (militær arrest) – plikt til å samarbeide med underkomiteen for forebygging og den eller de nasjonale forebyg- gende mekanismene Nasjonal forebyggende mekanisme I juni 2011 ble det opprettet en interdepartemen- Protokollen gir ikke underkomiteen eller de tal arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å foreslå hvilket nasjonale forebyggende mekanismene myndighet til eller hvilke organer som bør utpekes eller opprettes å behandle enkeltsaker eller treffe bindende vedtak, som nasjonale forebyggende mekanismer i henhold men statene har plikt til å vurdere deres anbefalinger til protokollen og foreta en samlet utredning av kon- og innlede en dialog med dem om mulige gjennom- sekvenser ved eventuell norsk ratifikasjon. føringstiltak. Både underkomiteen og de nasjonale Rapporten fra arbeidsgruppen ble sendt på almin- forebyggende mekanismene skal utarbeide offentlige nelig høring 20. juni 2012 med frist 20. september årsrapporter. Det er ikke adgang til å ta forbehold til 2012. Ingen høringsinstanser motsetter seg at Norge bestemmelser i protokollen. ratifiserer protokollen. Flere har gitt uttrykk for at det FNs underkomité for forebygging tilsvarer langt blir lagt merke til at Norge hittil har valgt å stå uten- på vei den europeiske torturkomité (CPT, forkortelse for protokollen, og at dette sender feil signal på et for Committee for the Prevention of Torture), som er tidspunkt da forsvar mot tortur er meget påkrevet. opprettet i samsvar med Europarådets konvensjon av Høringsinstansenes syn har ellers særlig vært knyttet 26. november 1987 om forebygging av tortur og til forslaget om at Sivilombudsmannen utpekes som umenneskelig eller nedverdigende behandling eller nasjonal forebyggende mekanisme. straff (den europeiske torturkonvensjon). Norge har Ved valg av nasjonal forebyggende mekanisme i vært part i den europeiske torturkonvensjon siden Norge har det vært naturlig å ta utgangspunkt i orga- 1989. For Norge og andre stater som er part i den ner som allerede fører tilsyn med steder for frihetsbe- europeiske torturkonvensjon, er den vesentligste til- røvelse. Det vises til proposisjonen for en omtale av leggsforpliktelsen som følger av den valgfrie proto- Sivilombudsmannens nåværende mandat og arbeids- kollen til FNs torturkonvensjon, plikten til å opprette, område, samt en fremstilling av kontroll- og tilsyns- utpeke eller opprettholde én eller flere uavhengige organer for politiarrestene, tilsyn med kriminalom- Innst. 225 S – 2012–2013 3 sorgen, tilsyn med helseinstitusjoner, tilsyn med bar- gende hensyn taler for en slik løsning: Oppgaven nevernsinstitusjoner, tilsyn med politiets utlendings- som nasjonal forebyggende mekanisme vil bli utøvet internat Trandum og tilsynsorganer innenfor Forsva- på en enhetlig måte, uavhengig av sektor og geogra- ret. fisk område, man vil unngå ressurskrevende koordi- Proposisjonen gir også en redegjørelse for nering mellom flere organer, det vil være ett synlig modellene for nasjonal forebyggende mekanisme kontaktpunkt for underkomiteen for forebygging, som er valgt i Danmark og Sverige, og modellen som andre lands nasjonale forebyggende mekanismer, er foreslått i Finland. sivilt samfunn, media mv. og det vil ikke være nød- Den interdepartementale arbeidsgruppen anbe- vendig å foreta lovendringer og eventuelle andre falte at Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal nødvendige tilpasninger til flere organer. forebyggende mekanisme ved eventuell norsk ratifi- Blant høringsinstansene som har gitt uttrykk for kasjon av protokollen. Arbeidsgruppen viste til at synspunkter på arbeidsgruppens forslag om at Sivil- ombudsmannen er en etablert institusjon i Norge, og ombudsmannen utpekes som nasjonal forebyggende har lang erfaring når det gjelder overvåking av for- mekanisme, er meningene delte. De aller fleste anser valtningens virksomhet, blant annet på områder hvor at Sivilombudsmannen bør utpekes, enten alene eller personer er frihetsberøvet. Det ble videre vist til at sammen med andre organer. Noen høringsinstanser ombudsmannen har høy kredibilitet og legitimitet og tar imidlertid til orde for at en ny Nasjonal institusjon nyter stor respekt både i offentlig forvaltning og i den for menneskerettigheter bør tildeles denne oppgaven, norske befolkningen. Det ble også lagt vekt på at rol- eller at det bør opprettes et nytt selvstendig organ for len som nasjonal forebyggende mekanisme vil passe dette formålet. godt inn i Sivilombudsmannens nåværende mandat, Flere høringsinstanser støtter arbeidsgruppens som er å søke å sikre at det i den offentlige forvalt- forslag om at Sivilombudsmannen alene utpekes som ning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra nasjonal forebyggende mekanisme, og viser i hoved- til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer men- sak til arbeidsgruppens begrunnelse. Det påpekes at neskerettighetene. Sivilombudsmannen må tilføres nødvendige ressur- Arbeidsgruppen mente at ombudsmannens man- ser og kompetanse for å utføre den nye oppgaven. dat slik det kommer til uttrykk i Grunnloven, sivil- Høringsinstanser som argumenterer imot denne ombudsmannsloven og -instruksen, i all hovedsak modellen, anfører at det å være nasjonal forebyg- oppfyller protokollens krav til nasjonale forebyg- gende mekanisme vil innebære en helt annen rolle og gende mekanismer. Den la imidlertid til grunn at det andre oppgaver enn det Sivilombudsmannen har i vil være behov for noen endringer i loven og instruk- dag. De viser også til at ombudsmannen i dag pri- sen dersom ombudsmannen utpekes som nasjonal mært har en etterprøvende rolle overfor forvaltnin- forebyggende mekanisme, blant annet for å gi gen, basert på individuelle klager, og har liten erfa- ombudsmannen tilgang til private institusjoner hvor ring med forebyggende arbeid. Andre mener at Sivi- frihetsberøvelse finner eller kan finne sted og for å lombudsmannen ikke innehar den nødvendige tverr- synliggjøre funksjonen som nasjonal forebyggende faglige kompetanse. Noen høringsinstanser stiller mekanisme. Arbeidsgruppen anså også at det vil spørsmål ved om ombudsmannen har tilstrekkelig være nødvendig at ombudsmannen styrkes med hel- uavhengighet fra styrende myndigheter. sefaglig og annen relevant kompetanse ved behov. Departementet vil foreslå at Sivilombudsmannen Arbeidsgruppen mente at ombudsmannen bør opp- alene utpekes som nasjonal forebyggende meka- rette et rådgivende utvalg med representanter fra nisme. Departementet anser det imidlertid som viktig Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sivilt at Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og samfunn, for å sikre et godt samarbeid mellom disse. det sivile samfunn gis anledning til å bidra i mekanis- I forbindelse med den alminnelige høringen, bekref- mens arbeid, og foreslår derfor at det oppnevnes et tet Sivilombudsmannen at han er positiv til at rådgivende utvalg. ombudsmannen tildeles oppgaven som nasjonal fore- Sivilombudsmannens mandat slik det kommer til byggende mekanisme. uttrykk i grunnloven, sivilombudsmannsloven og Arbeidsgruppen vurderte om andre eksisterende -instruksen, anses i all hovedsak å oppfylle protokol- tilsynsorganer, eller Nasjonal institusjon for mennes- lens krav til nasjonale forebyggende mekanismer. kerettigheter og én eller flere frivillige organisasjo- Arbeidsgruppen foreslo imidlertid at det foretas føl- ner, burde oppnevnes som nasjonal forebyggende gende endringer i loven eller instruksen dersom mekanisme sammen med Sivilombudsmannen, men Sivilombudsmannen utpekes som nasjonal forebyg- anbefalte ikke noen av disse modellene. Det ble i den gende mekanisme i samsvar med protokollen: forbindelse vist til at de aller fleste av de eksisterende statspartene har utpekt ett organ som nasjonal fore- – lovfesting av oppgaven som nasjonal forebyg- byggende mekanisme. Arbeidsgruppen anså at føl- gende mekanisme 4 Innst. 225 S – 2012–2013

– utvidelse av ombudsmannens arbeidsområde til behandling eller straff både nasjonalt og internasjo- også å omfatte private og halvoffentlige institu- nalt. Komiteen vil understreke viktigheten av at alle sjoner innenfor protokollens anvendelsesområde steder for frihetsberøvelse i Norge blir kontrollert – regulering knyttet til bruk av ekstern ekspertise jevnlig. – bestemmelse om etablering av et rådgivende utvalg Komiteens flertall, alle unntatt medlem- – bestemmelse om adgang til å gi anbefalinger i mene fra Fremskrittspartiet, har merket seg samar- henhold til protokollen beidet mellom flere departementer for å foreslå hvil- – bestemmelse om årlig melding om virksomheten ket organ som skal fungere som nasjonal som nasjonal forebyggende mekanisme forebyggende mekanisme og ser positivt på at Stor- tingets ombudsmann for forvaltningen skal ha Justis- og beredskapsdepartementet tar sikte på å hovedansvar for oppfølgingen. F l e r t a l e t l ser fram legge frem en proposisjon med forslag til endringer i til lov- og forskriftsendringene som må komme på sivilombudsmannsloven og -instruksen i løpet av bakgrunn av dette valget. vårsesjonen 2013. Basert på Sivilombudsmannens egne beregnin- Komiteens medlemmer fra Frem- ger, er de årlige utgiftene for at ombudsmannen skal s k r i t t s p a r t i e t støtter ikke regjeringens forslag kunne utføre oppgaven som nasjonal forebyggende om at Stortingets ombudsmann for forvaltningen skal mekanisme på en tilfredsstillende måte, i samsvar fungere som nasjonal forebyggende mekanisme. med protokollens krav, anslått til 6,2 mill. kroner. Disse medlemmer understreker at Sivilom- Alle høringsinstansene som har uttalt seg om rati- budsmannen er et organ for Stortinget, og det bør der- fikasjonsspørsmålet, er positive til dette. Utenriksde- for ikke være regjeringen som foreslår tilleggsoppga- partementet tilrår at protokollen ratifiseres. Barne-, ver for ham. likestillings- og inkluderingsdepartementet, For- D i s s e m e d l e m m e r viser også til at en rekke svarsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartemen- høringsinstanser er svært skeptiske til denne sam- tet og Justis- og beredskapsdepartementet slutter seg menblandingen av ulike funksjoner. Organet som til dette. nasjonal forebyggende mekanisme skal være et helt fritt og uavhengig organ, uten politisk påvirkning. Komiteens merknader D i s s e m e d l e m m e r støtter dette. Komiteen, medlemmene fra Arbei- K o m i t e e n registrerer at ingen høringsinstanser derpartiet, , Eva Kris- motsetter seg at Norge ratifiserer protokollen og at tin Hansen, , Sverre Likestillings- og diskrimineringsombudet, Sametin- Myrli, og Helga Peder- get, Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og sen, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild alle de frivillige organisasjonene som har avgitt Ellingsen, Morten Høglund, , høringsuttalelse, anbefaler Norge å ratifisere. Peter N. Myhre og Karin S. Woldseth, fra Høyre, , og lederen Ine M. Eriksen Komiteens tilråding Søreide, fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen, fra Senterpar- K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser tiet, Lars Peder Brekk, og fra Kristelig til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt Folkeparti, Kjell Arvid Svendsen, støtter forslaget om at Norge ratifiserer valgfri protokoll til vedtak: FN-konvensjonen av 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende Stortinget samtykker i ratifikasjon av valgfri pro- behandling eller straff. tokoll av 18. desember 2002 til FN-konvensjonen av K o m i t e e n viser til at ratifikasjon av protokol- 10. desember 1984 mot tortur og annen grusom, len vil ansvarliggjøre Norge i arbeidet mot tortur og umenneskelig eller nedverdigende behandling eller 07 Media – 07.no annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende straff.

Oslo, i utenriks- og forsvarskomiteen, den 6. mars 2013

Ine M. Eriksen Søreide Snorre Serigstad Valen www.stortinget.no www.stortinget.no leder ordfører Innst. 225 S – 2012–2013 5