Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

Warszawa, 07.05.2017 r.

Reforma służb specjalnych Oficjalnym celem reformy firmowanej przez z perspektywy 15 lat Z. Siemiątkowskiego było dokonanie przebudowy strukturalnej polskich służb specjalnych, w celu

zwiększenia ich sprawności i wydajności, a także W czerwcu br. mija 15. rocznica wprowadzenia polepszenia sposobu ich wykorzystania w życie przygotowanej przez rząd SLD-PSL reformy w działalności rządu. Faktycznym, choć cywilnych służb specjalnych, w wyniku której przestał nieeksponowanym, celem pomysłodawców zmian istnieć powołany w sierpniu 1990 r. Urząd Ochrony było dokonanie masowych zwolnień wśród kadry Państwa (UOP) a jego miejsce zajęły dwie nowe kierowniczej UOP z okresu rządów AWS, wywodzącej służby – Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego się z pokolenia funkcjonariuszy rozpoczynających (ABW) oraz Agencja Wywiadu (AW). Jest to dobra służbę po 1990 r. oraz oddanie kierownictwa nowych okazja do przypomnienia genezy tej operacji oraz służb w ręce darzonej zaufaniem przez rząd SLD okoliczności, w jakich została ona przeprowadzona, grupie funkcjonariuszy wywodzących się z SB. Okazją oraz do dokonania oceny efektów tej jak dotąd do takiej zakrojonej na szeroką skalę operacji najpoważniejszej reorganizacji systemu służb kadrowej miała być likwidacja UOP i powołanie specjalnych w Polsce po 1990 r. w jego miejsce dwóch nowych instytucji (na wzór brytyjskich MI-5 oraz MI-6).

Geneza i okoliczności

Reforma systemu służb specjalnych w Polsce była Złożony i rozbudowany jednym z priorytetów SLD podczas kampanii system zarządzania służbami specjalnymi wymaga wyborczej do parlamentu w 2001 r. Zaraz po organizacji wielopoziomowej kontroli jego sformowaniu rządu Leszka Millera powołany został działalności. Istniejące w Polsce instytucje, tj. NIK, specjalny zespół pod przewodnictwem Zbigniewa sądy, czy też komisja ds. służb specjalnych, jedynie Siemiątkowskiego, który rozpoczął prace nad przygotowaniem projektu regulacji prawnych. Zespół w minimalnym stopniu zapewniają realną kontrolę ten został sformowany w dużej mierze przez najistotniejszych aspektów działania służb, w tym weteranów b. Służby Bezpieczeństwa, zwolnionych tych o najbardziej delikatnej naturze, godzących w latach 1997-2001 ze służby w UOP i bazował on w prawa i swobody obywatelskie. na wynikach działalności Zespołu ds. cywilnej i demokratycznej kontroli służb specjalnych, funkcjonującego od 2000 r. w ramach Rady Krajowej Ponadto ambicją Z. Siemiątkowskiego było SLD, oraz powiązanej z nim Fundacji dokonanie przebudowy istniejących od 1992 r. Instytutu Problemów Bezpieczeństwa. Efekty jego Wojskowych Służb Informacyjnych i przejęcie ich pracy zostały opisane w broszurze zatytułowanej komponentu wywiadowczego przez AW. Wzorując „Opcja 2001”, zawierającej założenia nowego się na brytyjskim systemie zarządzania służb systemu służb specjalnych w Polsce. wywiadowczych Siemiątkowski planował utworzyć w KPRM odpowiednik brytyjskiego JIC (Joint Intelligence Committee) stanowiącego aparat

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 1 Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

analityczny bezpośrednio wspomagający premiera agencjach, stanowiła w zasadzie powielenie regulacji oraz jego rząd w podejmowaniu strategicznych w dotychczasowej ustawie o UOP. Wbrew decyzji w dziedzinie bezpieczeństwa państwa. zamierzeniom Siemiątkowskiego nie udało się włączyć pionu wywiadu wojskowego do AW, Prowadzone w niezwykłym pospiechu prace pozostawiając WSI w stanie niezmienionym (wiele legislacyjne zaowocowały przygotowaniem ustawy wskazuje na to, że WSI korzystająca z „parasola” o ABW oraz AW, która pomimo licznych protestów prezydenta Kwaśniewskiego, skutecznie oparła się opozycji, ekspertów krajowych i zagranicznych, reformie Siemiątkowskiego). Nie udało się także a także niektórych zagranicznych służb partnerskich pozbawić ABW uprawnień dochodzeniowo- oraz mediów, została uchwalona w 24 maja 2002 r. śledczych i uczynić z niej (na wzór brytyjskiego MI-5) i weszła w życie 29 czerwca tego samego roku. służby operacyjno-rozpoznawczej. Pozostała (tak jak Zastrzeżenia krytyków i oponentów dotyczyły przede UOP) służbą o charakterze policji bezpieczeństwa, wszystkim poważnego ryzyka destabilizacji służb z dominującą funkcją procesową. Nowością było specjalnych w wyniku planowanej reorganizacji, powołanie w KPRM, niestety niedookreślonego, szczególnie niepożądanej w momencie wojny organu pod nazwą Wspólnota Informacyjna Rządu z terroryzmem, w którą zaangażowana była Polska (WIR). Bez zmian pozostały przepisy dotyczącego i jej służby. Zalecano raczej wzmocnienie UOP istniejącego również w ramach KPRM (od 1997 r.) i konsolidację jego wysiłków zamiast podziału Kolegium ds. Służb Specjalnych, jedynego jak dotąd i związanego z tym chaosu. Zwracano także uwagę, organu realizującego (w ograniczonym zakresie) że skutkiem eksperymentów związanych funkcje koordynacyjne wobec służb. z reorganizacją i zwolnieniami funkcjonariuszy będzie długotrwałe obniżenie skuteczności służb we W wyniku reorganizacji kadr dotychczasowego UOP wszystkich obszarach ich działalności w dziedzinie w nowych agencjach miejsca nie znalazło prawie 500 bezpieczeństwa państwa. Krytycy reformy twierdzili funkcjonariuszy wywodzących się z generacji po ponadto, że jest ona w istocie narzędziem odwetu na 1990 r., w tym duża cześć kadry kierowniczej UOP kierownictwie UOP z okresu rządów AWS, z lat 1997-2001. Opróżnione stanowiska zajęli dokonanego przez stanowiących zaplecze rządu SLD w dużej mierze funkcjonariusze wywodzący się byłych funkcjonariuszy SB usuniętych w tym okresie z b. SB (często ponownie przyjęci do służby ze służby w Urzędzie. z emerytury) oraz obdarzeni zaufaniem przez nowy rząd SLD-PSL nieliczni funkcjonariusze pozostali Zgodnie z założeniami twórców ustawy, na jej mocy z poprzedniego okresu. likwidacji uległ UOP, a na jego miejsce powstały ABW i AW. Na ich czele stanęli politycy SLD Andrzej Barcikowski (szef ABW) oraz Zbigniew Siemiątkowski Nowy model (szef AW). W praktyce reforma sprowadziła się do wyłączenia z UOP dotychczasowego Zarządu Na pozór dość powierzchowna reorganizacja Wywiadu i przemianowanie go na AW oraz nadaniu o charakterze porządkowym (Zarząd Wywiadu od pozostałej strukturze nowej nazwy – ABW. Nowa 1990 r. funkcjonował jako całkowicie autonomiczna ustawa, zawierająca regulacje dotyczące zadań, struktura wewnątrz UOP), w rzeczywistości uprawnień oraz pragmatyki służbowej w nowych oznaczała jednak zmianę modelu systemu służb

2 www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

specjalnych w Polsce. Dokonano bowiem pierwszego koordynatorów służb specjalnych, jednak nie był to wyłomu w modelu postkomunistycznym (będącym organ na stałe wbudowany w strukturę władzy, w praktyce kontynuacją dostosowanego do nowego a zakres zadań dotychczasowych koordynatorów był ustroju modelu sprzed 1990 r.) i wprowadzono bardzo zróżnicowany. Należy podkreślić, że nie pierwszy krok w kierunku modelu brytyjskiego. Jego dysponowali oni realnymi narzędziami prawnymi istotą w ujęciu funkcjonalnym jest rozdzielenie funkcji oraz strukturalno-instytucjonalnymi stanowiącymi informacyjnej (a zatem i zadań oraz uprawnień) służb efektywny i profesjonalny aparat wykonawczy, wywiadowczych od ich funkcji egzekucyjnej – umożliwiający realne i efektywne zarządzanie represyjnej, pozostającej wyłączną kompetencją kompleksem służb specjalnych. Wyjątkiem były służb policyjnych (law enforcement agencies). zaawansowane i bardzo obiecujące inicjatywy W aspekcie strukturalnym zaś istnienie odrębnych podjęte w latach 2006-2007 przez ówczesnego służb wywiadu zagranicznego, bezpieczeństwa ministra koordynatora Zbigniewa Wassermanna (kontrwywiadu), zagranicznego wywiadu i jego zespół, które nie znalazły jednak wojskowego i wywiadu radioelektronicznego, a także kontynuatorów. Do dzisiaj w swej hybrydowej silnego centrum koordynacyjnego usytuowanego postaci funkcjonuje ABW, łącząc w sobie zadania w Gabinecie Premiera. Dopełnieniem systemu służby kontrwywiadowczej oraz policji brytyjskiego jest złożona i wielopoziomowa struktura bezpieczeństwa, przez co stanowi relikt modelu organów kontrolujących różne aspekty działalności właściwego dla systemów antydemokratycznych, całego systemu oraz poszczególnych jego niespotykany we współczesnych państwach kultury elementów. zachodniej.

Przyjęte w Polsce rozwiązanie było jednak tylko pierwszym krokiem w kierunku budowy systemu Ocena z perspektywy 15 lat opartego na filozofii działania modelu brytyjskiego. Pozostałe elementy, warunkujące jego efektywne Z perspektywy mijających 15 lat można już funkcjonowanie, do dziś nie zostały wprowadzone. sformułować zdystansowaną i chłodną ocenę Powstały wówczas układ pozostaje w swych efektów przeprowadzonych zmian, zwłaszcza założeniach niezmieniony, pomimo uzupełnienia go w kontekście celów, które przyświecały jej autorom w 2006 r. o służbę specjalną antykorupcyjną czyli oraz przyjętych przez nich założeń, a także pokusić CBA oraz powstałe na gruzach zlikwidowanych WSI, się o sporządzenie bilansu strat i korzyści związanych służby wojskowe SKW i SWW. Poza zwiększeniem z tą operacją. liczby istniejących służb o statusie ustawowym 1. Przeorientowanie modelu przyjętego w 1990 r. służby specjalnej nadal brak stałego, profesjonalnego (będącego mutacją wcześniejszego modelu centrum zarządzania całym kompleksem, autorytarnego) i kompleksowe oraz konsekwentne w szczególności realizującego zadania w zakresie wdrożenie modelu brytyjskiego należy uznać za koordynacji, „zadaniowania”, rozliczania i kontroli koncepcję słuszną i racjonalną. Prawidłowo służb, a także pełniącego rolę centrum analitycznego przygotowana i wdrożona reforma stworzyłaby rządu (WIR został uznany za niekonstytucyjny warunki do profesjonalizacji działających niezależnie w 2004 r. i zlikwidowany rok później). Wprawdzie i według własnej logiki i specyfiki służb wywiadu w niektórych gabinetach powoływano

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 3 Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

krajowego i zagranicznego. Ten model, w swej pełnej autorów zadecydowały o fiasku reformy wersji, skutecznie działa od wielu dekad w szeregu i nieosiągnięciu celu w postaci modernizacji państw Zachodu i wydaje się być systemem i profesjonalizacji tego szczególnego narzędzia najbardziej dopasowanym do natury państw kierowania państwem, jakim są służby specjalne. demokratycznych. Nie bez powodu został on przyjęty Chaotyczne i pospieszne prace nad ustawą, w wielu państwach Europy Zachodniej (np. zlekceważenie głosów opozycji i ekspertów, Portugalia, Włochy) oraz dawnego bloku wszystko to zaowocowało przyjęciem rozwiązania komunistycznego (np. Czechy, Rumunia). Stanowi połowicznego, niekonsekwentnego i obarczonego również bazę dla systemów wywiadowczych licznymi błędami. Ukrywane pozamerytoryczne w krajach brytyjskiej wspólnoty narodów, a także intencje, a także podyktowana nimi procedura w USA. Główną zaletą tego modelu jest przejrzyste weryfikacji kadr do nowych agencji, sprowadziła całą rozdzielenie pomiędzy poszczególne struktury funkcji reformę do brutalnej masowej czystki i uprawnień wywiadowczych od dochodzeniowo- funkcjonariuszy, których rząd SLD-PSL nie darzyło śledczych, właściwych dla służb o charakterze zaufaniem z powodów ideologicznych. Jednocześnie policyjnym. Umożliwia to efektywniejszą kontrolę na stanowiska kierownicze powołano w wielu stosowania przyznanych zgodnie z tak rozdzielonymi przypadkach osoby niekompetentne, pozbawione zadaniami nadzwyczajnych środków operacyjno- walorów niezbędnych do profesjonalnego technicznych, które z natury rzeczy naruszają zarządzania nowoczesnymi służbami swobody obywatelskie. Tak przejrzyste przypisanie demokratycznego państwa, obdarzone jednak poszczególnym służbom ich uprawnień umożliwia zaufaniem rządu SLD-PSL. ich precyzyjne zadaniowanie (zgodnie z potrzebami 3. Negatywnie należy ocenić zaniechania w zakresie rządu) oraz właściwą rozliczalność (ang. accountability budowy stałego, profesjonalnego aparatu – w odniesieniu do działalności służb specjalnych wspomagającego zarządzanie z poziomu rządu oznacza zdolność systemu oraz instytucji do całym kompleksem służb, co zagwarantowałoby efektywnej kontroli ich działalności przez organy maksymalnie efektywne wykorzystanie potencjału zewnętrzne oraz opinię publiczną, często łączona tworzących je instytucji do informacyjnego wsparcia z transparentnością). Oczywistym jest także, iż władz państwa przy podejmowaniu strategicznych mniejsze, jednolite zadaniowo, wyspecjalizowane decyzji dotyczących jego bezpieczeństwa. Brak tego struktury zawsze są bardziej sterowne i łatwiej elementu systemu służb specjalnych do dzisiaj poddają się kontroli. Model ten wymaga jednak wpływa negatywnie na ich przydatność dla państwa. sprawnych i profesjonalnych struktur koordynacyjnych na poziomie centrum kierowania 4. Podobnie negatywnie ocenić należy brak państwa, gwarantujących maksimum harmonii jakichkolwiek postępów w budowie narzędzi kontroli i synergii pomiędzy tworzącymi system służbami służb, zarówno wewnątrz administracji rządowej, jak oraz zgodności ich działań z potrzebami rządu. i niezależnych od rządu. Instytucje kontrolne spełniają różnorodne funkcje, z których 2. Nie ulega wątpliwości, że cieniem na całej reformie najważniejszą wydaje się gwarantowanie legalności położyły się okoliczności, w jakich została ona działań służb ingerujących w prawa i swobody przygotowana oraz wdrożona. Fatalny moment obywatelskie. Równie ważną, choć niedocenianą, jest i sposób wykonania, oraz pozamerytoryczne intencje

4 www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

Rysunek 1. Schemat funkcjonowania systemu służb specjalnych w Wielkiej Brytanii. Źródło: National Intelligence Machinery Booklet 2010.

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 5 Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

budowa zaufania do służb – jest to niezbędny prawdopodobnie jedyny pozytywny efekt reformy. warunek ich skuteczności, a w efekcie przydatności. Wystartowała niejako z czystym kontem, otrzymując Paradoksalnie więc sprawne struktury i mechanizmy szansę budowy niemal wszystkiego od nowa kontrolne są w interesie samych służb specjalnych, (struktur, kadr, metodologii, procedur itd.), korzystając a nie tylko opinii publicznej. ze wszystkich dostępnych na świecie nowoczesnych wzorców. AW nie wykorzystała jednak stworzonych 5. Całkowitą porażką okazała się próba powołania dzięki reformie warunków do nabrania impetu w ramach Kancelarii Premiera Wspólnoty rozwojowego i gruntownej modernizacji. Zamiast Informacyjnej Rządu. Był to pomysł racjonalny tego skoncentrowała się na celebrowaniu dawnej i celowy, został on jednak zrealizowany w sposób nie chwały i minionych sukcesów Zarządu Wywiadu dający żadnych szans na osiągnięcia celu. UOP, a nawet Departamentu I MSW. Nowa służba Założeniem było stworzenie jednolitej struktury nie skorzystała z szansy na budowę nowoczesnego i mechanizmów (na wzór brytyjskiego JIC) służących modelu, opartego na standardach współczesnych sporządzaniu w uporządkowany i scentralizowany państw demokratycznych, i zerwania ciągłości sposób wiarygodnych, profesjonalnych analiz z tradycją wywiadu PRL. Nie udało się zrealizować opartych o pełną wiedzę dotyczącą zagadnień racjonalnego pomysłu włączenia do AW komponentu o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa wywiadu wojskowego WSI (rozwiązania państwa, pochodzących ze wszystkich instytucji dominującego w większości europejskich służb rządowych, w szczególności służb wywiadowczych wywiadowczych). Budując swoje struktury, (tzw. all-source intelligence). Zarówno wadliwe metodologię, kulturę organizacyjną oraz filozofię formalno-prawne podstawy istnienia WIR działania oparła się na starych schematach (zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny odziedziczonych po Departamencie I. W efekcie w 2004 r.), ale również brak narzędzi organizacyjno- pomimo kilku udanych (ale niestety nietrwałych) prób finansowych do jej budowy zadecydowały, że twór nadania AW nowej formy i kierunków rozwoju, ten okazał się karykaturą idei wyjściowej. Nigdy nie podjętych w minionych 15 latach, do dnia otrzymał on należytego wsparcia ze strony rządu, ani dzisiejszego pozostaje w użyciu model przyjęty przez zainteresowania ze strony samych służb. W efekcie AW w 2002 r., stanowiący kontynuację schematu przy pierwszej nadarzającej się okazji został funkcjonowania wywiadu PRL. Istnienie samodzielnej zlikwidowany i do dzisiaj nie podjęto kolejnej próby Agencji Wywiadu ma jednak nadal głęboki sens, powołania organu spełniającego zadania opisane szczególnie w okolicznościach narastających nowych wyżej. W konsekwencji nadal funkcjonuje model, zagrożeń dla bezpieczeństwa państwa, w którym premier i prezydent zasilani są produktami pochodzących spoza granic kraju. Konieczne jest informacyjnymi równoległymi kanałami przez jednak podjęcie szeregu działań modernizacyjnych, wszystkie instytucje i służby. Skutkuje to zalewem dostosowujących tę służbę do wyzwań materiałów, które w praktyce w niewielkim stopniu współczesności. wykorzystywane są w procesie decyzyjnym rządu. 7. Głównym i największym przegranym reformy 6. Głównym beneficjentem zmian stała się Agencja (poza samym państwem) okazała się natomiast Wywiadu, a jej powołanie – jako samodzielnej służby ABW, która odziedziczyła wszystkie problemy i wady, wywiadu zagranicznego – można uznać za negatywnie wpływające na działalność UOP.

6 www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

W zasadzie ABW przejęła cały bagaż problemów Jednym z głównych problemów Agencji, a także wynikających z modelu budowy UOP i jego przyczyną jej słabości, jest ciągłe niedofinansowanie dziedzictwa, do których dołączyły kolejne wady instytucji, zarówno w zakresie zaspokojenia potrzeb związane z genezą i okolicznościami powstania ABW. kadrowych, szkoleniowych, logistycznych, jak Budując nową służbę nie skorzystano z okazji do i bezpośrednich kosztów realizacji ustawowych naprawienia błędów obecnych od początku istnienia zadań – co jest najbardziej niepokojącym zjawiskiem. UOP i nie nadano Agencji nowoczesnego charakteru, Pomimo podejmowanych przez niektórych szefów struktur, metodologii, kadr itp. Przede wszystkim Agencji w ciągu ostatnich 15 lat prób przełamania obarczono ją funkcją represyjną i związanymi z nią impasu (m.in. z powodu braku należytego uprawnieniami dochodzeniowo-śledczymi, które nie zrozumienia i wsparcia ze strony kolejnych rządów) pozwalają ABW przekształcić się w typową dla ABW pozostaje od samego początku swego istnienia demokracji wewnętrzną służbę wywiadowczą w głębokim kryzysie. Wyjście z tego kryzysu jest (security ). Przypisano lub oczywiście możliwe, jednak wymaga to pozostawiono jej szereg zadań, systematycznie przeprowadzenia szczegółowych analiz.. uzupełnianych w kolejnych latach, czyniących z niej na wpół urząd, na wpół policję. W rezultacie służba ta 8. Operacja pozbycia się z ABW niemal 500 ma pogłębiający się problem z własną tożsamością funkcjonariuszy UOP uznanych przez władze SLD za i odpowiedzią na pytanie o jej rzeczywistą rolę zagrożenie dla swoich partyjnych interesów okazała w państwie. Osobną kwestią jest fakt, że zakres się wielowymiarową porażką. Przeprowadzono ją zadań ABW jest tak rozległy, że przy posiadanych nieskutecznie, ponieważ na skutek wyroku Trybunału zasobach jego rzeczywiste wykonanie jest Konstytucyjnego z 2004 r. większość zwolnionych w praktyce nierealne. funkcjonariuszy wróciła do służby, aby w późniejszych latach objąć funkcje kierownicze Samoistnym i zarazem kluczowym źródłem różnych szczebli, także w innych służbach. Porażką problemów ABW od chwili jej powstania jest sytuacja była także koncepcja oparcia kierownictwa ABW kadrowa. Masowa czystka z 2002 r. zapoczątkowała (z chwilą jej powstania) na byłych funkcjonariuszach wyniszczający obyczaj pozbywania się falami SB, stanowiących zaplecze SLD. Uświadomił sobie kolejnych pokoleń funkcjonariuszy przy okazji zmian ten fakt sam Andrzej Barcikowski, usuwając w 2005 na stanowiskach szefów agencji. W efekcie poza r. ze stanowisk kierowniczych tych samych służbą znalazła się już niemal cała generacja funkcjonariuszy, których powoływał w 2002 r. Miarą oficerów rozpoczynających służbę za czasów UOP. klęski jest fakt, że na ich miejsce powołano oficerów, Błędna polityka kadrowa, opierająca się na których najpierw zwolniono w ramach czystki, uznaniowości i arbitralności, premiująca częstokroć a następnie przywrócono do służby w 2004 r. postawy oportunistyczne, zaniedbania w zakresie w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. rekrutacji i szkoleń nowych roczników, w zestawieniu Chociaż tym samym naprawiono niektóre błędy, to z opisanymi okresowymi falami czystek, wyjałowiła jednak dewastacja świadomości całej kadry ABW, kadry z jednostek o zdolnościach przywódczych oraz która nastąpiła na skutek masowych wydaleń, kwalifikacjach, niezbędnych do zapewnienia wyrządziła nieodwracalne szkody w morale wysokiego poziomu merytorycznego oraz etyczno- funkcjonariuszy Agencji. Operacja podziału kadry moralnego.

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 7 Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

kierowniczej UOP na obdarzonych zaufaniem SLD zdolność do sprostania coraz poważniejszym oraz pozbawionych go, przeznaczonych do wyzwaniom współczesnego świata. Zamiast zwolnienia, spowodowała trwałą dezintegrację zwiększenia sprawności służb osiągnięto ich środowiska funkcjonariuszy generacji lat 90, której destabilizację, demoralizację oraz długotrwały kryzys skutki odczuwalne są do dzisiaj. Powstałe wówczas zdolności realizacyjnych, których efekty odczuwalne – za sprawą partyjnych intryg SLD – podziały na są do dnia dzisiejszego. zwalczające się frakcje zdewastowały dorobek 12 lat 2. Uwzględniwszy powyższe uwagi, należy uznać, że UOP w dziedzinie budowy profesjonalnej, oddanej w obecnej sytuacji jedynym racjonalnym państwu kadry funkcjonariuszy. rozwiązaniem jest dokończenie rozpoczętej w 2002 r. budowy nowego systemu, opartego na modelu brytyjskim, w celu uzyskania spójnego, całościowego, Wnioski i rekomendacje kompleksowego i efektywnego systemu zarządzania 1. Należy uznać, że kierunek wprowadzonych zmian służbami specjalnymi. Aby ten cel osiągnąć należy systemowych miał racjonalne podstawy, jednak zrealizować etapowo następujące przedsięwzięcia: przyjęcie reformy w jej połowicznej, niedopracowanej • Budowa profesjonalnego stałego centrum i ułomnej postaci, jej wdrożenie w krytycznym zarządzania systemem, opartego na strukturalnie z punktu widzenia bezpieczeństwa momencie oraz wyodrębnionym sprawnym aparacie urzędniczo- w urągający standardom demokratycznego państwa eksperckim, stanowiącym zaplecze konstytucyjnego prawa sposób sprawiło, że zakładane efekty ministra ds. służb specjalnych, odpowiedzialnego za w dziedzinie profesjonalizacji oraz zwiększenia efektywną koordynację, planowanie, zadaniowanie skuteczności i efektywności tworzących system oraz kontrolę tworzących system instytucji. Należy służb nie zostały osiągnięte. Powstałe w wyniku przy tym wykorzystać doświadczenia reformy agencje do dzisiaj nie osiągnęły poziomu w reformowaniu systemów zarządzania służbami sprawności i skuteczności UOP z 2001 r., czyli sprzed w ostatnich latach w krajach, jak np. USA, Wielka reformy. Z tej perspektywy należy uznać minione lata Brytania, Włochy czy Niemcy. za zmarnowane, a przeprowadzoną operację, pomimo wskazanych pozytywnych elementów, • Przeprofilowanie ABW w kierunku krajowej służby ocenić krytycznie, jako szkodliwą dla bezpieczeństwa wywiadowczej, odpowiedzialnej za monitorowanie państwa. Generalny bilans, z perspektywy lat, jest zagrożeń o charakterze wewnętrznym dla zatem zdecydowanie ujemny. Wprawdzie stworzyła bezpieczeństwa państwa (tj. w szczególności podwaliny nowego modelu, jednak sposób szpiegostwo, terroryzm, nielegalny obrót bronią, wdrożenia przekreślił korzyści jakie mogły przynieść ekstremizmy, ujawnianie tajemnic państwowych, wprowadzone modyfikacje. Masowe czystki wśród zagrożenia dla bezpieczeństwa ekonomicznego itp.), funkcjonariuszy młodej generacji, błędna polityka według modelu występującego w większości państw kadrowa, oraz brak konsekwencji i zaniechania w europejskich. W tym celu konieczne jest pozbawienie przyjętym modelu wprowadziły na długie lata chaos, Agencji funkcji i uprawnień śledczych (przeniesionych destabilizację, frustrację i zniechęcenie wśród do powołanej jednocześnie „krajowej służby większości funkcjonariuszy, które bardzo negatywnie śledczej”), a także licznych zadań o charakterze wpłynęły na poziom wykonywania zadań oraz administracyjnym, nie mających związku z rolą

8 www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

służby specjalnej w demokratycznym państwie (np. przestępstw jest rozbite pomiędzy różne służby, jest wypełnianie funkcji krajowej władzy przede wszystkim marnowaniem sił i środków, co bezpieczeństwa). Służba o tak wyklarowanej ogranicza skuteczność. Jest przy tym rozwiązaniem i jednolitej linii zadaniowej powinna zostać znacząco odbiegającym od standardów większości państw wzmocniona kadrowo i finansowo, w celu europejskich. Uporządkowanie tego zagadnienia jest podniesienia profesjonalizmu do poziomu niezbędne – problem ten powinien zostać gwarantującego efektywne wypełnianie zadań. rozwiązany jak najszybciej.

• Przeprofilowanie zadań AW poprzez wyłączenie • Powołanie samodzielnej instytucji odpowiedzialnej z ich zakresu tzw. zadań pozawywiadowczych za wykonywanie funkcji krajowej władzy (realizowanych głównie na rzecz MSZ), bezpieczeństwa, czyli odpowiedzialnej za kreowanie wykonywanych zwyczajowo od czasów PRL, które polityki państwa i obowiązujących standardów nie mają bezpośredniego związku z istotą w zakresie zarządzania informacjami niejawnymi, i tradycyjną rolą wywiadu zagranicznego. Mowa tu nadzorowanie systemu ochrony tych informacji o odpowiedzialności za bezpieczeństwo placówek w kraju oraz w stosunkach z innymi państwami, dyplomatycznych oraz za niejawną łączność a także wydawanie poświadczeń bezpieczeństwa, dyplomatyczną. Są to zadania MSZ i to na tym uprawniających do dostępu do tajemnic ministerstwie ciąży odpowiedzialność za ich państwowych. Zadania te obecnie wykonuje ABW, co wykonanie. Konieczna jest także modernizacja jest rozwiązaniem obarczonym poważnymi wadami. i profesjonalizacja AW, która wymaga jednak Wyodrębniona instytucja, mająca status centralnego znacznego wzmocnienia kadrowego (o co najmniej organu administracji państwowej, powinna podlegać 100 proc.) oraz finansowego. ministrowi ds. służb lub szefowi kancelarii premiera. Jest to rozwiązanie praktykowane w szeregu państw • Powołanie centralnej (krajowej) służby śledczej (na europejskich. wzór istniejącej od 2013 r. brytyjskiej ), odpowiedzialnej za prowadzenie śledztw • Wyłączenie Centrum Antyterrorystycznego ze dotyczących najpoważniejszych przestępstw struktur ABW, nadanie mu statusu samodzielnej kryminalnych oraz przeciwko bezpieczeństwu jednostki organizacyjnej podległej ministrowi ds. państwa. Powstałaby ona z połączenia struktur CBA, służb lub MSW oraz zdecydowane wzmocnienie CBSP oraz części śledczej ABW. Organizacyjnie kadrowe i finansowe. Jest to niezbędne narzędzie podlegałaby MSW, ale funkcjonalnie byłaby koordynacji antyterrorystycznej, mające jednak podporządkowana dwóm różnym ministrom: charakter ponadinstytucjonalny. Z tego względu we ministrowi spraw wewnętrznych w sprawach wszystkich krajach, gdzie istnieją jego odpowiedniki kryminalnych (w tym korupcji, przestępczości są one usytuowane organizacyjnie poza służbami zorganizowanej, przestępczości finansowej i instytucjami, których pracę koordynują. i gospodarczej) oraz ministrowi ds. służb specjalnych, 3. Złożony i rozbudowany system zarządzania w sprawach dotyczących najpoważniejszych służbami specjalnymi, wymaga organizacji przestępstw przeciwko państwu (szpiegostwo, wielopoziomowej kontroli jego działalności. Istniejące terroryzm, ujawnianie tajemnic państwowych). w Polsce instytucje, tj. NIK, sądy czy też komisja ds. Obecny stan, w którym zwalczanie tego rodzaju służb specjalnych, jedynie w minimalnym stopniu

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 9 Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

zapewniają realną kontrolę najistotniejszych Optymalnym rozwiązaniem byłoby powierzenie aspektów działania służb, w tym tych o najbardziej także tej służbie, wzorem NSA oraz GCHQ, funkcji delikatnej naturze, godzących w prawa i swobody krajowej władzy bezpieczeństwa cybernetycznego. obywatelskie. Konieczna jest budowa Jej zadaniem byłoby zapewnienie bezpieczeństwa wyspecjalizowanych, profesjonalnych i stałych w cyberprzestrzeni instytucji administracji rządowej struktur, gwarantujących niezależny i pozapartyjny oraz koordynacja wysiłków wszystkich ogląd tego aspektu działania państwa. Źródeł odpowiedzialnych podmiotów zaangażowanych inspiracji do tego zadania na samym kontynencie w zapewnienie bezpieczeństwa w cyberprzestrzeni europejskich jest wystarczająco dużo, albowiem krajowej infrastruktury krytycznej. Wprawdzie większość demokratycznych państw organy takie obserwuje się dzisiaj w wielu krajach zachodnich posiada i systematycznie doskonali ich działalność trend do powoływania samodzielnych służb ds. gwarancyjną. cyberbezpieczeństwa (np. Francja, Izrael) to jednak przy naszych ograniczonych zasobach finansowych, 4. Z perspektywy minionych 15 lat, zwłaszcza sprzętowych oraz ludzkich byłoby to zadanie na w obliczu procesów technologicznych, nieuniknione dzisiaj ponad siły władz RP. wydaje się przystąpienie do prac nad budową samodzielnej służby wywiadu radioelektronicznego 5. Realizacja reformy służb specjalnych wymaga i cyberwywiadu, na wzór amerykańskiej NSA, czy oczywiście dłuższego czasu, ale przede wszystkim brytyjskiej GCHQ. Obowiązujący dzisiaj w Polsce dobrego przygotowania oraz zaplanowania model, w którym zadania w tym zakresie realizują poszczególnych etapów ich wdrażania, tak, aby nie według własnego uznania i na własny sposób destabilizować sytuacji bezpieczeństwa państwa. wszystkie agencje wywiadowcze jest absolutnie W tym celu, w pierwszej kolejności, należy podjąć nieefektywny i pozbawiony racji bytu. Profesjonalne prace o charakterze koncepcyjnym, z udziałem prowadzenie tego typu działalności wymaga kadr szerokiego grona ekspertów, którego zadaniem o najwyższym poziomie kompetencji oraz będzie opracowanie i przedłożenie do akceptacji ogromnych zasobów, a także dużej ostrożności politycznej wszystkich sił, wieloletniego planu i precyzji. Przy rozproszeniu wysiłków między reformy systemu służb specjalnych, rozpisanego na czterema służbami mamy do czynienia co najmniej 5 lat. Jedynie taki sposób postępowania z marnowaniem ograniczonych zasobów ludzkich zagwarantuje pomyślną realizację wskazanego celu. i finansowych. Skupienie ich w rękach jednej instytucji Powyższe uwagi powinny stanowić przestrogę dla zapewni radykalną poprawę efektywności tego przyszłych reformatorów przed pochopnymi niezwykle wydajnego narzędzia współczesnego działaniami, motywowanymi doraźnymi lub wywiadu. Jednocześnie instytucja ta pozwoli odciążyć pozamerytorycznymi celami. Jak pokazuje to historia służby, które dotychczas realizowały to zadanie reform w państwach Zachodu, wszelkie zmiany (obszar ten zawsze stanowi działalność poboczną w systemie służb specjalnych wymagają głębokiego wymienionych wcześniej instytucji), co umożliwi im namysłu, refleksji, gruntownej wiedzy skoncentrowanie się na swojej podstawowej funkcji, i merytorycznego przygotowania, a nade wszystko czyli wywiadzie osobowym. cierpliwości i spokoju. Prace nad tego typu przedsięwzięciem powinny przebiegać w atmosferze konsensusu i skupienia, przy udziale ekspertów

10 www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego Reforma służb specjalnych z perspektywy 15 lat

gwarantujących wysoki poziom merytoryczny Fundacja im. Kazimierza Pułaskiego jest niezależnym wypracowanych rozwiązań. think tankiem specjalizującym się w polityce zagranicznej i bezpieczeństwie międzynarodowym. Głównym 6. Realizacja zarysowanego planu modernizacji obszarem aktywności Fundacji Pułaskiego jest systemu zarządzania służbami specjalnymi jest dostarczanie analiz opisujących i wyjaśniających obecnie jednym największych wyzwań stojących wydarzenia międzynarodowe, identyfikujących trendy przed państwem polskim. W obliczu narastających w środowisku międzynarodowym oraz zawierających zagrożeń wewnętrznych oraz komplikującej się implementowalne rekomendacje i rozwiązania dla sytuacji bezpieczeństwa w przestrzeni decydentów rządowych i sektora prywatnego. międzynarodowej, rząd RP powinien bezwzględnie dysponować sprawnym, profesjonalnym Fundacja w swoich badaniach koncentruje się głównie i skutecznym aparatem wywiadowczym, który na dwóch obszarach geograficznych: transatlantyckim wspierałby rząd w przeciwdziałaniu współczesnym oraz Rosji i przestrzeni postsowieckiej. Przedmiotem zagrożeniom. Aparatem takim, systematycznie zainteresowania Fundacji są przede wszystkim doskonalącym się, dysponują zarówno nasi główni bezpieczeństwo, zarówno w rozumieniu tradycyjnym jak adwersarze, jak i sojusznicy. Czas, aby Prezes Rady i w jego pozamilitarnych wymiarach, a także przemiany Ministrów nadał impuls działaniom, które polityczne oraz procesy ekonomiczne i społeczne doprowadzą do budowy takiego systemu również mogące mieć konsekwencje dla Polski i Unii Europejskiej. w Polsce. Fundacja Pułaskiego posiada status organizacji Autor: Grzegorz Małecki, Senior Fellow oraz Dyrektor partnerskiej Rady Europy oraz jest organizatorem Programu Gospodarka i Energetyka Fundacji im. Warsaw Security Forum. Kazimierza Pułaskiego, b. Szef Agencji Wywiadu

www.pulaski.pl | facebook.com/FundacjaPulaskiego | twitter.com/FundPulaskiego 11