La Ciudad Y Sus Reglas Sobre La Huella Del Derecho En El Orden Urbano
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La ciudad y sus reglas Sobre la huella del derecho en el orden urbano La ciudad y sus reglas Sobre la huella del derecho en el orden urbano Antonio Azuela (coordinador) Universidad Nacional Autónoma de México Instituto de Investigaciones Sociales Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México México, 2016 HT129.A2 C58 La ciudad y sus reglas : sobre la huella del derecho en el orden urbano / Antonio Azuela, coordinador. -- Primera edición. -- México : UNAM, Instituto de Investigaciones Sociales, 2016. 482 páginas : ilustraciones : cuadros, figuras, fotografías, gráficas, imágenes, mapas, tablas. ISBN 978-607-96514-1-1 1. Ciudades Capitales – América del Sur. 2. Ciudades Capitales – América del Norte. 3. Política Urbana – América del Sur. 4. Política Urbana – América del Norte. 5. Urbanismo – América del Sur. 6. Urbanismo – América del Norte. I. Azuela, Antonio, coordinador. Este libro fue sometido a un proceso de dictaminación por académicos externos al Instituto de Investigaciones Sociales de la Universidad Nacional Autónoma de México, de acuerdo con las normas establecidas por el Consejo Editorial de las Colecciones de Libros del Instituto. Los derechos exclusivos de la edición quedan reservados para todos los países de habla hispana. Prohibida la reproducción parcial o total, por cualquier medio, sin el consentimiento por escrito del legítimo titular de los derechos. Primera edición: diciembre de 2016 d.r.© 2016, Universidad Nacional Autónoma de México Instituto de Investigaciones Sociales Ciudad Universitaria, C.P. 04510, Ciudad de México Coordinación editorial: Virginia Careaga Covarrubias Cuidado de la edición: David Monroy Gómez Diseño de portada: Cynthia Trigos Suzán Formación de textos: María G. Escoto Rivas Imagen de portada: “Top of the Heap”, Amy Casey, 2008. Acrílico sobre papel. Visite: <www.amycaseypainting.com>. Impreso y hecho en México isbn: 978-607-96514-1-1 Índice Agradecimientos | 7 Introducción. Una especie de neorrealismo jurídico Antonio Azuela | 9 Primera parte Gobierno, política y expertos Incertidumbres y regulaciones urbanas: el papel de la calificación jurídica del espacio Patrice Melé | 43 Gobernanza ad hoc: las autoridades públicas y la infraestructura local en Estados Unidos y Canadá a través de la historia Mariana Valverde | 83 Del papel a la banqueta: testimonio del funcionamiento de la regulación urbana ambiental Vicente Ugalde | 115 De áreas verdes a zonas grises: gobernanza del espacio y asentamientos irregulares en Xochimilco, Ciudad de México Jill Wigle | 141 Segunda parte Jueces, planificadores y propietarios El papel cambiante del poder judicial en la normativa urbana: Edward Bassett y el desafío institucional de las leyes de zonificación en Estados Unidos Keith D. Revell | 177 El camino de sirga en acción en la Cuenca Matanza-Riachuelo: efectos reales de las decisiones judiciales sobre la propiedad y el territorio Melinda Lis Maldonado | 207 La regulación del territorio y de la propiedad inmobiliaria urbana: evolución conceptual en el derecho brasileño Sonia Rabello | 259 La judicialización del derecho administrativo en México: buscando a Pascual Carlos Herrera | 287 El debate sobre las cargas urbanísticas, disposiciones que “sí importan” Gerardo Gómez del Campo | 315 Tumulto de sentencias. Una exploración cuantitativa del litigio urbano en México Antonio Azuela, Camilo Saavedra y Carlos Herrera | 339 Tercera parte El espacio público Reglamentos y reglas de usos de la Alameda Central de la Ciudad de México: un régimen híbrido Ángela Giglia | 381 La regulación del espacio público: sobre jurisdicciones, zonas y territorios urbanos Lucas P. Konzen | 423 Derecho y movilidad: relatos etnográficos sobre la regulación de las ciclovías en la Ciudad de México Rodrigo Meneses Reyes | 451 Agradecimientos La publicación de este libro, que corresponde al proyecto 820302 del Instituto de Investigaciones Sociales, ha sido el resultado de la colaboración de muchas personas y de dos instituciones. Expreso mi más sincero agradecimiento a las y los académicos que acudieron al seminario “Regímenes de los territorios urbanos: sobre clasifica- ciones, reglas y figuras jurídicas que sí importan”, por su disposición para discutir en torno a las preguntas que lo motivaron y por su paciencia a lo largo de un proceso editorial como éste. Los autores debemos a dos dictaminadores anónimos comenta- rios que nos permitieron acercarnos más a un horizonte común. Los capítulos originalmente escritos en otras lenguas fueron traduci- dos por José Manuel López López, quien contó con la colaboración de Ana Rózpide para el de Patrice Melé y de Margarita Cardoso Gonçalves para el de Sonia Rabello. La Procuraduría Ambiental y de Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México (paot), bajo el liderazgo de su titular, Miguel Ángel Cancino, apoyó el evento con recursos económicos, así como orientaciones y preguntas muy pertinentes. Gabriela Ortiz Merino y Lidia González Malagón carga- ron con el peso de la organización. Por su parte, el Lincoln Institute of Land Policy aportó los recursos para la participación de Sonia Rabello. Agradezco también el apoyo que en todo momento brindaron el doctor Manuel Perló Cohen, director del Instituto de Investi- gaciones de la Universidad Nacional Autónoma de México, y el Departamento de Difusión, a cargo de Miriam Aguilar. Como siem- pre, el Departamento de Publicaciones del iis ha hecho una labor 7 impecable, bajo la coordinación de Berenise Hernández Alanís, primero, y de Virginia Careaga Covarrubias más recientemente. Los responsables directos han sido David Monroy Gómez por el cuidado de la edición, Cynthia Trigos Suzán por el diseño de la portada y María Guadalupe Escoto Rivas por la formación final del texto. A todos ellos, muchas gracias. Antonio Azuela Introducción. Una especie de neorrealismo jurídico Antonio Azuela En los debates sobre temas urbanos en América Latina, la mención de los aspectos jurídicos suscita inmediatamente el problema del incumplimiento de las reglas. Y no es para menos en las ciudades de la región, que en una gran proporción han sido (y siguen siendo) construidas al margen de la ley. El fenómeno de la “irregularidad ur- bana” ha sido uno de los temas dominantes de los estudios urbanos en las últimas décadas (Connolly, 2009). Más recientemente, con el ascenso a escala global del lenguaje de los derechos y de la idea del estado de derecho, la preocupación por el incumplimiento de la nor- matividad urbanística aparece de manera recurrente en los medios de comunicación y en la conversación de los sectores ilustrados. Con todo lo legítima que pueda ser la preocupación sobre el incumpli- miento de las normas, el mirar sólo eso ha tenido como resultado el de opacar muchos otros aspectos del lugar de las instituciones jurídicas en la reproducción de la sociedad urbana. Lo que en adelante denominaré “discurso jurídico emergente” o “nuevo discurso jurídico” está conformado por dos vertientes: por un lado, la que reivindica el estado de derecho como condición para el desarrollo y/o la democracia y, por el otro, la que reivindica los derechos fundamentales (incluyendo o no los derechos econó- micos, sociales y culturales) como la columna vertebral del orden 9 Antonio Azuela jurídico en su conjunto y el referente único de la acción del estado. Aunque esas dos vertientes pueden ser divergentes en algún sen- tido o sobre algunos temas, en ambas predomina la preocupación por “hacer efectivos” los dispositivos jurídicos que se eligen como los relevantes. Este libro pretende corregir el sesgo que ha creado la obsesión por el incumplimiento y la irregularidad, e invitar a una reflexión sobre los muchos y a veces inesperados efectos que sí tienen las normas jurídicas en la organización y en la vida de las ciudades. Los trabajos aquí reunidos, casi en su totalidad, se presentaron en el seminario que convocaron el Instituto de Investigaciones Sociales de la Uni- versidad Nacional Autónoma de México, la Procuraduría Ambiental y del Ordenamiento Territorial de la Ciudad de México y el Lincoln Institute of Land Policy, bajo el título “Regímenes de los territorios urbanos: sobre clasificaciones, reglas y figuras jurídicas que sí im- portan”, que tuvo lugar en la Ciudad de México entre el 25 y el 27 de septiembre de 2014. Podría pensarse que al hablar de un “neorrealismo jurídico” para abordar las relaciones entre derecho y ciudad se trataría de traer a cuento el movimiento cinematográfico que de modo tan elocuente exploró la vida urbana de la posguerra europea. Y no sería mala idea, pero mi pretensión aquí es más modesta: recuperar la tradición del realismo jurídico, que en las primeras décadas del siglo pasado logró poner en crisis al formalismo jurídico que se había hereda- do del siglo xix y que había hecho ilegibles las prácticas jurídicas de una sociedad en plena transformación, debido a la industrialización pero también, y de manera destacada, a la urbanización. Sin que este realismo sea el mismo de hace un siglo, ni el nuevo discurso jurídico sea igual que el formalismo decimonónico, se impone un reconoci- miento de la enorme cantidad de fenómenos que quedan fuera de nuestro campo visual cuando toda la reflexión jurídica se centra en el estado de derecho o en los derechos y su justiciabilidad. Aclaro que la idea de un neorrealismo jurídico no estaba en la convocatoria que dio lugar a este libro, ni fue objeto de discusión durante el seminario. No obstante, después de leer juntos los ensayos con que los autores respondieron a dicha convocatoria,