Innst. S. nr. 187 (2004-2005) Innstilling til Stortinget fra finanskomiteen

St.prp. nr. 48 (2004-2005)

Innstilling fra finanskomiteen om bevilgnings- Regjeringen har for øvrig ved brev av 21. oktober reglementet 2004 forelagt et utkast til revidert bevilgningsregle- ment for Riksrevisjonen for kommentarer. I sitt svar- brev av 22. desember ga Riksrevisjonen generelt Til Stortinget uttrykk for at de språklige og redaksjonelle endringene i bevilgningsreglementet vil bidra til et klarere og mer oversiktlig regelverk, og så positivt på at regelverket 1. INNLEDNING og etablert praksis bringes i overensstemmelse. Riksre- 1.1 Sammendrag visjonen hadde for øvrig merknader til enkelte av de I St.prp. nr. 63 (2003-2004) redegjorde Regjeringen foreslåtte bestemmelsene. Det er i proposisjonen refe- for behovet for en helhetlig teknisk revisjon av bevilg- rert til Riksrevisjonens kommentarer under de aktuelle ningsreglementet. Regjeringen la der opp til å fremme bestemmelsene i forslaget til reglement. en proposisjon om endringer i reglementet våren 2005. I Innst. S. nr. 250 (2003-2004) tok finanskomiteen 1.2 Komiteens merknader dette til etterretning. Komiteen, medlemmene fra Arbeider- Stortinget vedtok sitt første bevilgningsreglement 11. partiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald mai 1928. Reglementet er senere endret en rekke gan- Hansen, , Torstein Rudiha- ger, men grunnprinsippene for statsbudsjettet og stats- gen og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, regnskapet som det første reglementet bygget på, er i Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi hovedsak ført videre. Larssen og , fra Frem- Det er siden siste halvdel av 1980-tallet gjennomført skrittspartiet, Gjermund Hagesæter, flere endringer i bevilgningsreglementet som har gitt lederen og , økt fleksibilitet både innenfor det enkelte budsjettår og fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein mellom budsjettår. Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Etter Regjeringens syn er det for tiden ikke behov for Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folke- større materielle endringer i bevilgningsreglementet. parti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tør- Regjeringen finner det imidlertid ønskelig med en hel- resdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, hetlig teknisk revisjon av reglementet. Det er ønskelig fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra å gi reglementet en noe klarere struktur og en enklere Kystpartiet, , viser til at de utforming av enkelte bestemmelser. Flesteparten av foreslåtte endringene i bevilgningsreglementet i forslagene i foreliggende proposisjon er derfor av hovedsak innebærer endringer av redaksjonell og redaksjonell og språklig karakter. Det foreslås imidler- språklig karakter. De innholdsmessige endringer som tid også enkelte innholdsmessige endringer. Disse end- foreslås er i stor grad en formalisering av praksis og ringene er i hovedsak formalisering av fast praksis og presisering av gjeldende bestemmelser. presiseringer av gjeldende bestemmelser. Enkelte bestemmelser foreslås tatt ut av reglementet, dels fordi Komiteens medlemmer fra Fremskritts- de har mistet sin betydning og dels fordi de bør gis et p a r t i e t viser videre til sine merknader og forslag i annet hjemmelsgrunnlag. Forslaget til revidert bevilg- andre innstillinger vedrørende bevilgningsreglementet, ningsreglement vil gi et enklere og klarere regelverk herunder spørsmålet om flerårig budsjettering. D i s s e med presiserte fullmakter og plikter. Det vil ikke inne- m e d l e m m e r finner det naturlig å komme tilbake til bære økonomiske og administrative merbelastninger. disse spørsmål i andre sammenhenger. 2 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

2. GENERELLE SPØRSMÅL gjeldende §§ 4 annet ledd, 11 første, tredje, fjerde og 2.1 Sammendrag femte ledd, 12, 13 tredje og sjuende ledd, 14 og 16. Utformingen av fullmaktene varierer. I hovedsak leg- 2.1.1 Bevilgningsreglementets virkeområde ges fullmaktene til Kongen, mens et par av dem legges Virkeområdet for gjeldende bevilgningsreglement er til Regjeringen. Noen av fullmaktene sier noe om statsbudsjettet, trygdebudsjettet, statsregnskapet og videre delegasjon fra Kongen til andre forvaltningsor- trygderegnskapet. ganer, mens andre ikke inneholder noe om dette. Ulike Innenfor dette virkeområdet gis det bestemmelser uttrykksmåter avspeiler ikke nødvendigvis ulike reali- om følgende emner: teter, men kan i enkelte tilfeller føre til uklarhet om adgangen til å delegere. – budsjett- og regnskapsprinsipper Det må understrekes at en viss uklarhet i bestemmel- – Kongens forslag til budsjett sene i praksis ikke har vært noe stort problem. Regje- – gjennomføring av budsjettet ringen finner det likevel ønskelig å legge opp til et mer – statsregnskapet enhetlig og klart mønster for utforming av delegasjons- – disponering av kontantbeholdningen adgangen i reglementets fullmakter. I forslaget legges derfor alle fullmaktene til Kongen. Det følger da av Bevilgningsreglementet retter seg både mot Stortin- vanlige tolkingsregler at dersom det ikke er holdepunk- get og Kongen som øverste representant for forvaltnin- ter for noe annet, kan Kongens fullmakt delegeres til gen. Reglementets budsjettprinsipper må således leg- det departementet Kongen bestemmer, og eventuelt ges til grunn for Stortingets bevilgningsvedtak og for videre til departementenes underliggende virksomhe- Kongens budsjettforslag. Videre inneholder reglemen- ter. To av bestemmelsene i forslaget, §§ 11 tredje ledd tet en del fullmakter og pålegg rettet til Kongen. Kon- og 12, forutsetter begrensninger i delegasjonsadgan- gen gis for eksempel en del fullmakter til å fravike de gen, jf. punktene 3.4.3 og 3.4.4. Utenom disse unnta- generelle budsjett- og regnskapsprinsippene, samt kene legges det opp til at Kongens myndighet vil bli pålegg om når budsjettforslaget og regnskapet skal leg- delegert til Regjeringen på nærmere angitt vilkår. ges fram og om hvordan budsjett- og regnskapsdoku- Regjeringens fullmakter vil deretter i hovedsak bli mentene skal utformes. delegert videre til fagdepartementene samtidig som det Regjeringen legger til grunn at det reviderte bevilg- fastsettes retningslinjer for praktiseringen av fullmak- ningsreglementet gis samme virkeområde som gjel- tene. dende reglement. 2.2 Komiteens merknader 2.1.2 Bevilgningsreglementets hovedstruktur K o m i t e e n tar dette til etterretning. I punkt 2.1 ovenfor er det gitt en oversikt over hvilke emner som bevilgningsreglementet gir bestemmelser 3. GJENNOMGANG AV DE ENKELTE om. Strukturen til gjeldende reglement er delvis basert BESTEMMELSENE I FORSLAGET TIL på denne grupperingen av emner, men ikke fullt ut. NYTT BEVILGNINGSREGLEMENT Regjeringen tilrår at det reviderte bevilgningsregle- mentet struktureres mer konsekvent etter emner. 3.1 Kapittel 1 Innledende bestemmelser Videre tilrås at det inndeles i kapitler slik at strukturen 3.1.1 Kapitlets innhold gjøres mer synlig. På denne bakgrunn foreslås følgende 3.1.1.1 SAMMENDRAG hoveddisposisjon for reglementet: Kapittel 1 Innledende bestemmelser, i forslaget til revidert reglement inneholder følgende paragrafer: – Kapittel 1 Innledende bestemmelser – Kapittel 2 Grunnleggende prinsipper for statsbud- – § 1 Virkeområde sjettet – § 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsregle- – Kapittel 3 Kongens forslag til statsbudsjett mentet – Kapittel 4 Gjennomføring av statsbudsjettet – Kapittel 5 Statsregnskapet 3.1.2 Merknader til § 1 Virkeområde – Kapittel 6 Disponering av kontantbeholdningen 3.1.2.1 SAMMENDRAG – Kapittel 7 Ikrafttredelse Forslaget lyder: Det vises til forslag til revidert bevilgningsreglement § 1 Virkeområde i proposisjonens stadfestingsdel. Dette bevilgningsreglementet gjelder for statsbud- sjettet og statsregnskapet medregnet folketrygden. 2.1.3 Delegasjon av fullmakter etter bevilgnings- reglementet Bestemmelsen svarer til gjeldende § 1 første punk- Gjeldende bevilgningsreglement inneholder en del tum. Det reviderte reglementet vil således få samme fullmakter for forvaltningen til å fastsette regelverk virkeområde som dagens reglement. som utfyller reglementets bestemmelser, og til å treffe Det legges imidlertid opp til visse språklige forenk- avgjørelser i enkeltsaker i spørsmål som i utgangs- linger og presiseringer. Etter gjeldende § 1 omfatter punktet ligger under Stortingets myndighetsområde, jf. reglementet "statsbudsjettet, trygdebudsjettet, stats- Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 3 regnskapet og trygderegnskapet". Statsbudsjettet like- Det kan spørres om hvilke formkrav som må stilles stilles således med trygdebudsjettet og statsregnskapet til et "uttrykkelig" vedtak. Etter Regjeringens syn er med trygderegnskapet. På bakgrunn av nåværende formkravet oppfylt når selve unntaksordningen kom- føringsmåter for budsjett og regnskap, kan en slik mer klart fram i vedtaket. Normalt vil det ikke være framstillingsmåte være noe misvisende. nødvendig at vedtaket uttrykkelig henviser til den Folketrygdens utgifter inngår nå i det samlede bud- bestemmelsen i bevilgningsreglementet som det gjøres sjettforslaget på lik linje med andre statsutgifter. Fram unntak fra. Dersom det for eksempel skal gis en over- til og med budsjettet for 2002 var de ulike departemen- skridelsesfullmakt, behøver ikke romertallsvedtaket ters forslag til folketrygdens utgifter samlet i et eget uttrykkelig gi beskjed om at fullmakten innebærer et vedlegg. Fra og med forslaget til statsbudsjett medreg- unntak fra bestemmelsen i gjeldende § 7 første punk- net folketrygden for 2003, er de ulike departementers tum, om at et bevilget utgiftsbeløp ikke kan overskri- utgiftsforslag under folketrygden innarbeidet i de des. Det er nok at vedtaket inneholder en fullmakt til å respektive fagproposisjoner. overskride en bestemt bevilgning og de nærmere vilkå- Folketrygdloven kapittel 23 gir bestemmelser om rene for dette. I enkelte tilfeller vil det likevel være avgifter og enkelte andre inntekter som er øremerket til nødvendig med en uttrykkelig henvisning til hvilken dekning av folketrygdens utgifter. Disse inntektene bestemmelse i bevilgningsreglementet som det gjøres føres for tiden opp i budsjettet under kapitlene 5700- unntak fra, for at det skal bli tilstrekkelig klart at en står 5705. Den delen av folketrygdens utgifter som ikke overfor en unntaksordning. Dersom det for eksempel dekkes av de øremerkede inntektene, dekkes av et vedtas en overførbar bevilgning som det på vedtaks- statstilskudd som Stortinget vedtar årlig i form av et tidspunket er klart ikke vil bli brukt i vedkommende romertallsvedtak. budsjettermin, vil dette innebære et brudd på kravet til I praksis er folketrygden således en del av statsbud- realistisk budsjettering i gjeldende § 4 første ledd. I sjettet og statsregnskapet. Den lovbestemte sammen- slike tilfeller vil det måtte treffes et vedtak der det klart hengen mellom folketrygdens utgifter og inntekter er går fram at det gjøres unntak fra den nevnte bestem- ivaretatt ved at de kan identifiseres i budsjettet og regn- melsen i bevilgningsreglementet. skapet. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at en i Regjeringen har vurdert hvorvidt alle unntak fra bevilgningsreglementet går over til å bruke betegnel- bevilgningsreglementets bestemmelser i enkeltsaker sene "statsbudsjettet og statsregnskapet medregnet fol- bør synliggjøres ved at det stilles krav om at vedtakene ketrygden". Disse betegnelsene er mer treffende for skal inneholde eksplisitte henvisninger til de bestem- den praktiske realitet. Siden statsbudsjettet for 1983 melsene det gjøres unntak fra. Denne problemstillin- har en for øvrig benyttet betegnelsen "statsbudsjettet gen ble tatt opp med Riksrevisjonen i Regjeringens medregnet folketrygden", og tilsvarende "statsregnska- brev av 21. oktober 2004, jf. punkt 1. Riksrevisjonen pet medregnet folketrygden". svarte i sitt brev av 22. desember 2004 at det i det Regjeringen legger til grunn at når de forkortede enkelte vedtak bør framgå hvilken eller hvilke paragra- betegnelsene "statsbudsjettet" og "statsregnskapet" bru- fer unntaket gjelder. Det ble antatt at en slik spesifise- kes, er dette synonymt med henholdsvis "statsbudsjettet ring ikke vil innebære særlig ulempe for forvaltningen medregnet folketrygden" og "statsregnskapet medregnet eller Stortinget. folketrygden". Betegnelsen "statsbudsjettet" er derfor Regjeringen vil understreke at eksplisitte henvisnin- brukt i denne betydningen i forslaget §§ 3, 4 og 8, og ger vil øke synliggjøringen av unntakene. Konsekven- betegnelsen "statsregnskapet" i § 13. De forkortede sen av kravet vil imidlertid være at et stort antall av betegnelsene vil også bli brukt i framtidige budsjettpro- romertallsvedtakene i tilknytning til statsbudsjettet vil posisjoner og meldinger om stats- og trygderegnskapet. måtte inneholde slike henvisninger. Mange av vedta- kene er nettopp begrunnet i at de innebærer avvik fra 3.1.2.2 KOMITEENS MERKNADER bevilgningsreglementet. Alle overskridelsesfullmak- K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. tene, herunder merinntektsfullmaktene, innebærer for eksempel unntak fra forslaget § 5 annet ledd. Regjerin- 3.1.3 Merknader til § 2 Unntak fra bestemmelsene gen har derfor kommet til at en ordning der det kreves i bevilgningsreglementet eksplisitte henvisninger i alle unntakstilfellene, vil bli 3.1.3.1 SAMMENDRAG for omstendelig. Det foreslås derfor ikke en slik løs- Forslaget lyder: ning.

§ 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgnings- 3.1.3.2 KOMITEENS MERKNADER reglementet K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet i enkeltsaker krever uttrykkelig vedtak av Stortinget. 3.2 Kapittel 2 Grunnleggende prinsipper for stats- budsjettet Bestemmelsen svarer til gjeldende § 1 annet punk- tum, med visse språklige endringer. 3.2.1 Kapitlets innhold Bevilgningsreglementet er fastsatt av Stortinget ved 3.2.1.1 SAMMENDRAG plenarvedtak. Av dette følger at Stortinget også kan Vårt budsjettsystem bygger på følgende hovedprin- gjøre unntak fra reglementets bestemmelser i enkeltsa- sipper: ker gjennom et nytt plenarvedtak. Forslaget § 2 er basert på dette selvsagte utgangspunktet. – Fullstendighetsprinsippet, jf. gjeldende § 4 første ledd 4 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

– Bruttoprinsippet, jf. gjeldende § 4 annet ledd § 3 første ledd - ettårsprinsippet – Kontantprinsippet, jf. gjeldende § 14 Bevilgningsreglementet har i dag ikke noen uttryk- – Ettårsprinsippet (går ikke uttrykkelig fram av gjel- kelig bestemmelse om budsjetterminens lengde eller dende reglement) utgangspunkt. Grunnloven § 75 bokstav a fastsetter at – Prinsippet om inndelingen av budsjettet, jf. gjel- skatter og avgifter bare gjelder for ett år om gangen. dende § 5 Denne bestemmelsen anses ikke å være til hinder for at – Prinsippet om et bevilgningsvedtaks bindingsgrad, Stortinget i en viss utstrekning kan treffe bevilgnings- jf. gjeldende § 7, første punktum vedtak etter Grunnloven § 75 bokstav d som går ut over denne tidsbegrensningen, jf. redegjørelsen i St.prp. nr. Gjeldende § 6 inneholder dessuten en del særbestem- 1 (2003-2004) i omtalen av oppfølgingen av Statsbud- melser for Statens forvaltningsbedrifter og Statens sjettutvalget. Det er imidlertid fast praksis for at bud- direkte økonomiske engasjement i petroleumsvirksom- sjetterminen er ett år. heten. Budsjetterminen har siden 1961 fulgt kalenderåret. Regjeringen legger til grunn at de nevnte budsjett- Etter Regjeringens syn er det naturlig at det i reglemen- prinsippene videreføres i det nye bevilgningsreglemen- tet tas inn en bestemmelse om at budsjettet gjelder for tet. En har imidlertid søkt å gi en mer samlet og kon- kalenderåret, jf. forslaget § 3 første ledd. sentrert framstilling av de bestemmelsene som I forslaget til nytt bevilgningsreglement er for øvrig inneholder budsjettprinsippene, jf. forslaget kapittel 2. uttrykket "budsjett-termin" generelt erstattet med Dessuten er det tatt sikte på å forenkle bestemmelsene. uttrykket "budsjettår". En slik terminologi gir direkte Forslaget kapittel 2 inneholder i tråd med dette føl- beskjed om hvilket tidsrom budsjettet gjelder for. gende paragrafer: § 3 annet ledd - fullstendighetsprinsippet – § 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal Forslaget § 3 annet ledd svarer til gjeldende § 4 første inneholde ledd, men med noe endret ordlyd. – § 4 Statsbudsjettets inndeling Etter gjeldende § 4 første ledd skal budsjettet – § 5 Bevilgningsvedtak "omfatte samtlige statsutgifter og statsinntekter i bud- – § 6 Vedtak om forpliktelser for framtidige bud- sjett-terminen, så langt de kan forutses når budsjettet sjettår blir endelig vedtatt." Dette er det såkalte fullstendig- – § 7 Særregler for statens forvaltningsbedrifter og hetsprinsippet. Statens direkte økonomiske engasjement i petrole- Ordlyden i gjeldende reglement er noe misvisende. umsvirksomheten Kravet om at budsjettet skal omfatte "samtlige statsut- gifter og statsinntekter" gjelder bare for virksomheter 3.2.2 Merknader til § 3 Hvilke utgifter og inntek- eller tiltak som får sine utgifter og inntekter fastsatt ved ter statsbudsjettet skal inneholde bevilgningsvedtak. Stortinget kan imidlertid vedta at 3.2.2.1 SAMMENDRAG statlig virksomhet organiseres slik at virksomhetenes Forslaget lyder: utgifter og inntekter ikke skal tas med i budsjettet. Eksempler på dette er utskillelse av statlige virksomhe- § 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal ter som selvstendige rettssubjekter i form av aksjesel- inneholde skaper, statsforetak og særlovsselskaper av ulik art, og Budsjettet vedtas for kalenderåret. opprettelse av statlige fond som Statens petroleums- Budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter og inn- fond og Folketrygdfondet. Regjeringen foreslår på tekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine denne bakgrunn at bevilgningsreglementet omformu- utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilg- ningsvedtak. Bevilgningene skal være basert på realis- leres slik at det reelle innholdet av fullstendighetsprin- tiske anslag over utgiftene og inntektene. sippet blir klarere på dette punktet, jf. forslaget § 3 Utgifter og inntekter skal tas med i budsjettet for det annet ledd første punktum. året de antas å bli kontant betalt, med det unntaket som Gjeldende § 4 første ledd krever også at utgiftene og følger av § 7 annet ledd om avskrivninger. inntektene skal tas med i budsjettet "så langt de kan for- Utgifter og inntekter skal føres opp i budsjettet med brutto beløp, med det unntaket som følger av § 7 første utses når budsjettet blir endelig vedtatt." Dette kravet ledd. Kongen kan likevel gi bestemmelser om netto- innebærer at både utgifts- og inntektsbevilgningene må budsjettering i forbindelse med utskifting av utstyr. baseres på realistiske anslag. Det må således ikke føres opp mindre beløp enn det en antar vil gå med. Særlig Paragrafen gir bestemmelser om hvilke utgifter og viktig er dette for bevilgninger med sterke bindinger på inntekter som statsbudsjettet skal inneholde. Både ett- utgiftsforløpet, for eksempel når utgiftsnivået er regel- årsprinsippet, fullstendighetsprinsippet, kontantprin- styrt. Det skal heller ikke føres opp større beløp enn sippet og bruttoprinsippet er med på å bestemme hvilke nødvendig for vedkommende budsjettår. Dette gjelder utgifter og inntekter som skal tas med i budsjettet. Alle også for overførbare bevilgninger. Regjeringen foreslår disse prinsippene er derfor samlet i en bestemmelse. I at bevilgningsreglementet omformuleres slik at kravet gjeldende bevilgningsreglement er fullstendighetsprin- til realistisk budsjettering kommer klarere fram, jf. for- sippet og bruttoprinsippet hjemlet i § 4, kontantprinsip- slaget § 3 annet ledd annet punktum. pet i § 14, mens ettårsprinsippet ikke eksplisitt kommer til uttrykk i reglementet. Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 5

§ 3 tredje ledd - kontantprinsippet Bevilgningsreglementet åpner i dag for to unntak fra Forslaget § 3 tredje ledd svarer til gjeldende § 14, bruttoprinsippet. For det første skal driftsresultatet til med enkelte endringer. forvaltningsbedriftene og Statens direkte økonomiske Det vises innledningsvis til at Regjeringen i St.prp. engasjement i petroleumsvirksomheten nettoføres, jf. nr. 1 (2003-2004) i sin redegjørelse for oppfølging av gjeldende § 6. For det andre gis Kongen fullmakt til å Statsbudsjettutvalgets utredning, ga uttrykk for at fastsette regler som tillater nettobudsjettering av utgif- bevilgningsvedtakene fortsatt bør baseres på kontant- ter ved utskifting av utstyr, jf. gjeldende § 4 annet ledd. prinsippet. Stortingets finanskomité sluttet seg til dette, Unntaket fra bruttoprinsippet for forvaltningsbedrif- jf. Budsjett-innst. S. nr. 6 (2003-2004). tene har i årenes løp fått mindre betydning. Mange er Etter gjeldende § 14 annet punktum kan Kongen blitt omorganisert til statseide selvstendige rettssubjek- bestemme at kontantprinsippet fravikes for statens for- ter, i første rekke til aksjeselskaper. Gjeldende unntak retninger "når dette prinsipp gir et misvisende eller er videreført i forslaget § 7 første ledd, jf. punkt 3.2.6 ufullstendig uttrykk for driftsresultatet." Bakgrunnen nedenfor. for bestemmelsen er at kontantprinsippet avviker fra de I det siste tiåret er en rekke statlige virksomheter blitt budsjett- og regnskapsprinsipper som gjelder for omdannet til såkalte forvaltningsorganer med særskilte næringsvirksomhet i privat sektor, og som for øvrig fullmakter. Disse virksomhetene særkjennes ved at de regnskapsloven av 17. juli 1998 bygger på. Her benyt- gis en nettobevilgning på 50-post. I tillegg utstyres de tes det såkalte periodiseringsprinsippet som kjenneteg- gjerne med ekstra fullmakter av annen art, for eksem- nes ved at inntektene budsjetteres og regnskapsføres i pel når det gjelder administrative, faglige eller perso- den perioden inntekten er opptjent, mens utgiftene skal nalmessige spørsmål. Denne tilknytningsformen har føres i samme periode som de inntektene de har bidratt særlig vært benyttet innen forskning og høyere utdan- til. Investeringer aktiveres og kostnadsføres som ning. Fra 2004 har således alle statlige universiteter og avskrivninger. Kontantprinsippet som bygger på de høyskoler fått denne tilknytningsformen. Tilknytnings- kontante ut- og innbetalingene, vil etter dette kunne gi formen brukes imidlertid også for andre typer virksom- et uriktig bedriftsøkonomisk bilde av driftsresultatet. het, for eksempel for Fredskorpset og Likestillingssen- Det vises i denne sammenheng også til gjeldende § 6 teret. Forvaltningsorganer med særskilte fullmakter første ledd som bestemmer at avskrivninger på kapita- utgjør nå et betydelig unntak fra bruttoprinsippet. Dette len skal tas med i budsjettet til statens forretningsdrift. er ikke hjemlet direkte i bevilgningsreglementet, men Da avskrivninger er kalkulatoriske størrelser, innebæ- basert på egne romertallsvedtak for de enkelte virk- rer dette i realiteten et unntak fra kontantprinsippet. somhetene. Denne regelen foreslås for øvrig videreført i forslaget Det kan reises spørsmål om det etablerte unntaket for § 7 annet ledd, jf. punkt 3.2.6 nedenfor. forvaltningsorganer med særskilte fullmakter bør inn- Den nevnte unntaksbestemmelsen i gjeldende § 14 arbeides i bevilgningsreglementet. Regjeringen har annet punktum har ikke blitt benyttet til andre unntak kommet til at dette ikke er hensiktsmessig. Begrunnel- fra kontantprinsippet for forretningsdriften enn det som sen er først og fremst at tilknytningsformen ikke gis følger med direkte hjemmel i gjeldende § 6 første ledd. etter faste kriterier, men etter en skjønnsmessig hel- Dette har sammenheng med at både statlige forvalt- hetsvurdering. Det bør derfor unntas fra bruttoprinsip- ningsbedrifter og andre forvaltningsvirksomheter kan pet på grunnlag av individuelle vedtak, jf. også § 2 i benytte periodiseringsprinsippet i sine interne budsjet- forslaget. ter og regnskaper og på den måten få fram den styrings- Forslaget § 3 fjerde ledd gir Kongen fullmakt til å gi informasjonen som det er behov for. Denne adgangen bestemmelser om nettobudsjettering i forbindelse med er nå forankret i Regjeringens bestemmelser av 12. utskifting av utstyr. Dette svarer til gjeldende § 4 annet desember 2003 om økonomistyring i staten, punkt ledd siste punktum. 3.2.3. Det vises for øvrig til at Regjeringen har satt i gang et arbeid med utprøving og gradvis innføring av 3.2.2.2 KOMITEENS MERKNADER periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå, jf. rede- K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. gjørelse i St.prp. nr. 1 (2004-2005), punkt 10.1.1. K o m i t e e n viser til oppfølgingen av statsbudsjett- Etter Regjeringens syn er det på denne bakgrunn ikke utvalgets utredning i Budsjett-innst. S. nr. 6 (2003- behov for å videreføre unntaksbestemmelsen i gjel- 2004), og de respektive partiers merknader der. dende § 14 annet punktum om adgang for Kongen til å bestemme unntak fra kontantprinsippet. Komiteens medlem fra Senterpartiet vil understreke viktigheten av å ha langsiktighet i den øko- § 3 fjerde ledd - bruttoprinsippet nomiske politikken. D e t t e m e d l e m vil videre Forslaget § 3 fjerde ledd svarer til gjeldende § 4 annet påpeke at viktige sider ved norsk finanspolitikk har en ledd, med enkelte språklige endringer. klar, langsiktig forankring. Dette gjelder spesielt hand- Bruttoprinsippet innebærer at Stortinget bevilger lingsregelen, som representerer en langsiktig strategi utgifter og inntekter hver for seg selv om de gjelder for innfasing av oljepenger i norsk økonomi. Samtidig samme virksomhet. Budsjetteknisk er dette gjennom- er handlingsrommet for bruken av oljepenger unødven- ført ved at utgifter og inntekter føres under hver sine dig begrenset av ettårsprinsippet, som i hovedsak lig- kapitler. Kapitlene har et nummereringssystem som ger til grunn for Stortingets budsjettsystem. D e t t e gjør det lett å finne sammenhengen. m e d l e m mener det bør bli bedre samsvar mellom 6 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 langsiktigheten i innfasingen av oljepenger og innret- 3.2.3 Merknader til § 4 Statsbudsjettets inndeling ningen i bruken av disse. 3.2.3.1 SAMMENDRAG D e t t e m e d l e m viser til at statsbudsjettutvalget i Forslaget lyder: NOU 2003:6 tilrådde innføring av flerårige budsjett- vedtak på enkelte områder. Utvalget pekte særlig på § 4 Statsbudsjettets inndeling investeringsprosjekter som strekker seg over flere år, Budsjettet skal inndeles i kapitler og poster. hele eller delelementer i dagens flerårige sektorplaner Hvert kapittel skal inneholde en eller flere utgifts- og ved store omstillingsprosesser. eller inntektsposter som gjelder samme formål. Så D e t t e m e d l e m vil påpeke at finanspolitikken bør langt mulig bør bevilgningene under ett kapittel bare innrettes slik at oljepenger blir investert på et vis som - disponeres av en virksomhet eller en likeartet gruppe virksomheter. på sikt - øker den disponible arbeidsstyrken, reduserer Utgiftspostene skal inndeles etter art på avdeling kostbare flaskehalser for næringslivet, utbedrer infra- for: struktur og reduserer framtidige offentlige utgiftsposter. En slik finanspolitisk innretning - der økte offentlige 1. statens egne driftsutgifter. investeringer på kort sikt motsvares av økte (reduserte) 2. nybygg, anlegg mv. 3. overføringer til andre. offentlige inntekter (utgifter) på mellomlang og lang sikt 4. utlån, statsgjeld mv. - fordrer et beslutningsgrunnlag der langtidseffektene av ulike budsjettiltak i større grad anskueliggjøres. Inntektspostene skal inndeles etter art på avdeling D e t t e m e d l e m mener at en mer langsiktig finans- for: politikk kan bidra til bedre effekter når det gjelder fore- bygging. Økte utgifter til sykepenger og uføretrygd 1. salg av varer og tjenester. representerer i stadig større grad en politisk utfordring 2. inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. 3. overføringer fra andre. Veksten i disse utgiftene bidrar i sterk grad til å 4. tilbakebetalinger mv. avgrense det finanspolitiske handlingsrommet, og medfører samtidig samfunnsøkonomiske kostnader i Kongen kan gi nærmere bestemmelser om hvilke form av redusert verdiskaping. Et bøtemiddel er nett- utgifter og inntekter som faller inn under de enkelte opp forebyggende tiltak i form av investeringer i bedret avdelingene. folkehelse og reduserte sykehuskøer. Tilsvarende gjel- Forslaget § 4 svarer til gjeldende § 5 med enkelte til- der overfor rusmisbruk og kriminalitet, der investerin- føyelser, utelatelser og språklige endringer. ger i gode oppvekstvilkår generelt og forebyggende til- tak overfor risikogrupper spesielt vil bidra til å § 4 første ledd - inndeling i kapitler og poster redusere senere utgifter til reparasjon. D e t t e m e d l e m fremmer følgende forslag: Grunnelementer i inndelingen av statsbudsjettet er kapitlene og postene. Dette går imidlertid ikke uttryk- "Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til kelig fram av gjeldende reglement, selv om inndelin- endret regelverk for budsjettarbeidet slik at de langsik- gen forutsettes i noen av bestemmelsene, jf. for eksem- tige gevinstene ved forebygging kan bli hensyntatt og pel gjeldende § 7. Etter Regjeringens syn bør denne at Stortinget derved kan bidra effektivt til å stimulere grunnleggende inndelingsmåten klart forankres i regle- forebyggende virksomhet." mentet, jf. forslaget § 4 første ledd. Komiteens medlem fra Senterpartiet vil § 4 annet ledd - kapittelinndelingen videre vise til SNF-rapport 16/05 "Statens budsjette- ringsrutiner: Bør man skille mellom konsum og inves- Det har vært fast praksis å legge følgende prinsipper tering i budsjetteringsprosessen?" som ble publisert i til grunn for budsjettets kapittelinndeling: mai i år. Denne rapporten vurderer ulike måter å skille mellom konsum og investeringer i budsjettprosessen. – Hvert kapittel skal bare omfatte utgifter og inntek- Det er særlig investeringer i samferdselssektoren som ter til ett formål. er omhandlet. Rapporten konkluderer med at periodi- – Kapittelinndelingen skal korrespondere med den seringsprinsippet på mange måter er et bedre verktøy administrative inndelingen av forvaltningen, slik at enn kontantprinsippet som brukes i dag, men at en full hvert kapittel helst disponeres bare av en virksom- omlegging er krevende og komplisert. En mellomløs- het eller en likeartet gruppe virksomheter. ning kan etter d e t t e m e d l e m s mening være å inn- føre et eget investeringsbudsjett der samfunnsøkono- Forslaget § 4 annet ledd legger dette prinsippet til miske lønnsomhetsvurderinger i bred forstand grunn. utarbeides og tillegges stor vekt ved investeringsbe- slutninger. D e t t e m e d l e m vil minne om at de sam- § 4 tredje, fjerde og femte ledd - postinndelingen funnsmessige kostnader ved veiulykker anslås til 25 Gjeldende § 5 krever at budsjettets utgifter og inntek- mrd. kroner årlig, og at næringslivets transportkostna- ter skal inndeles etter art i fire korresponderende der kan reduseres betydelig ved økte veiinvesteringer. utgifts- og inntektsavdelinger. Reglementet sier imid- Dette er data som må komme fram langt tydeligere enn lertid ikke noe om hvilket inndelingsnivå som arts- i dag uansett hvilket føringsprinsipp som brukes i sta- grupperingen skal knyttes til. I praksis har en basert tens budsjetter og regnskaper. postinndelingen på bevilgningsreglementets krav til Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 7 artsgruppering. Etter Regjeringens syn bør dette gjeldende bevilgningsreglement, selv om det forutset- komme klart til uttrykk i det reviderte reglementet, jf. tes i gjeldende § 7. Regjeringen foreslår at prinsippet forslaget § 4 tredje og fjerde ledd. klart forankres i det nye reglementet, jf. forslaget § 5 Gjeldende § 5 tredje ledd uttaler at under "inntekter i første ledd. samband med nybygg, anlegg m.v. føres tilskott, refu- sjoner og lignende til bygg og anlegg og avskrivning på § 5 annet ledd - beløps- og formålsbegrensning kapitalen i statens forretninger". Regjeringen viser til Bevilgningsvedtaket setter en beløpsmessig grense at departementet i dag gir ut rundskriv om statsbudsjet- for hva som kan benyttes. Det er derfor ikke adgang til tets og statsregnskapets kontoplan, som også innehol- å overskride en utgiftsbevilgning dersom Stortinget der nærmere retningslinjer om hvilke utgifter og inn- ikke har gitt en særlig fullmakt til dette. Dette prinsip- tekter som hører inn under de ulike utgifts- og pet er slått fast i gjeldende § 7 første punktum og vide- inntektsavdelingene. Det synes unødvendig at bevilg- reføres i forslaget § 5 annet ledd. ningsreglementet gir en egen detaljbestemmelse om Bevilgningsvedtaket setter også grenser for hvilke dette for enkelte investeringsinntekter. Regjeringen til- formål bevilgningen kan brukes til. Grensene vil måtte rår at en i stedet tar inn en generell hjemmel for Kongen bestemmes på grunnlag av en tolkning av bevilgnings- til å gi nærmere bestemmelser om innholdet av de ulike vedtaket, der kapittel- og postbetegnelse, omtalen i utgifts- og inntektsavdelingene, jf. forslaget § 4 femte proposisjonen og komitéinnstillingen vil være sentrale ledd. tolkningsmomenter. Formålsbegrensningen går ikke uttrykkelig fram av gjeldende reglement, men er presi- 3.2.3.2 KOMITEENS MERKNADER sert i forslaget § 5 annet ledd første punktum. K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. Selve bevilgningsvedtaket kan inneholde hjemmel til overskridelse ved at stikkordene "overslagsbevilgning" 3.2.4 Merknader til § 5 Bevilgningsvedtak eller "kan nyttes under", knyttes til vedtaket, jf. gjel- 3.2.4.1 SAMMENDRAG dende § 7 bokstavene a) og c). Forslaget § 5 annet ledd Forslaget lyder: nr. 1 og 2, inneholder de samme stikkordsfullmaktene. Etter gjeldende § 7 bokstav a), kan stikkordet "over- § 5 Bevilgningsvedtak slagsbevilgning" benyttes for "utgiftsbevilgninger som bygger på foreløpige kalkyler, og som om nødvendig Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkelt utgifts- og inntektspost. må kunne overskrides." Formuleringen om at bevilg- Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes ningen må bygge på "foreløpige kalkyler", er noe mis- til andre formål enn forutsatt av Stortinget. Unntak fra visende. Det er ikke tilstrekkelig at bevilgningsbehovet dette krever hjemmel i §§ 11 eller 12, eller at bevilg- er usikkert og derfor må baseres på "foreløpige kalky- ningsvedtaket inneholder stikkordet: ler". Gjeldende fortolkning av bestemmelsen har vært at stikkordet bare kan benyttes der forbruket under pos- 1. "overslagsbevilgning", som gir hjemmel til å over- skride bevilgningen mot etterfølgende framlegg ten følger av et regelverk fastsatt av Stortinget. Dette for Stortinget. Stikkordet kan tilføyes ved bevilg- innebærer at bruken av stikkordet i det alt vesentlige er ninger der utgiftsbehovet følger av regelverk fast- anvendelig ved tilskudds- og lånebevilgninger til kom- satt av Stortinget. Stikkordet kan også tilføyes ved muner og private som er basert på slikt regelverk. For- bevilgninger som må baseres på foreløpige kalky- ler. slaget § 5 annet ledd nr. 1 er formulert i tråd med det 2. "kan nyttes under", som gir hjemmel til å over- som følger av gjeldende fortolkning. skride den bevilgningen stikkordet henviser til, Videre har gjeldende § 7 bokstav a) vært fortolket slik mot tilsvarende innsparing under den bevilgningen at stikkordet "overslagsbevilgning" ikke opphever plik- det henvises fra. ten til å legge fram forslag til Stortinget om tilleggsbe- vilgning. Normalt er det imidlertid tidsnok at dette gjø- Ubrukte utgiftsbevilgninger kan ikke overføres til etterfølgende budsjettår med unntak av at: res etter at overskridelsen er et faktum, mens den vanlige regelen er at tilleggsbevilgning må innhentes 1. ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste bud- før merforbruket skjer, jf. punkt 3.4.3 nedenfor. Dette sjettår med inntil fem prosent av bevilgningen. går imidlertid ikke klart fram av gjeldende reglement, 2. bevilgningsvedtak som inneholder stikkordet "kan og er derfor presisert i forslaget § 5 annet ledd nr. 1. overføres", gir hjemmel til å overføre ubrukt bevilgning til de to følgende budsjettårene. Stikk- Etter gjeldende § 7 bokstav c) kan stikkordet "kan ordet kan tilføyes ved bevilgninger til bygg, nyttes under", med tilføyelse av nummeret på vedkom- anlegg, materiell og særskilte tiltak der utbeta- mende kapittel og post, brukes ved utgiftsbevilgninger lingstakten kan være usikker. "hvor en innsparing skal kunne nyttes under andre utgiftskapitler i budsjettet for samme termin." Ordly- Paragrafen angir hvilke fullmaktsrammer som følger den i bestemmelsen er noe misvisende da den forutset- av bevilgningsvedtakene. Bestemmelsen svarer til ter at omdisponeringen skal skje mellom bevilgninger gjeldende § 7, med visse endringer. under ulike kapitler. Bestemmelsen er imidlertid ikke praktisert slik. Stikkordet brukes også for å hjemle § 5 første ledd - hva bevilgningsvedtakene er knyttet til omdisponeringer mellom bevilgninger under samme Vårt budsjettsystem bygger på at bevilgningsvedta- kapittel. I forslaget § 5 annet ledd nr. 2 er bestemmel- kene knyttes til de enkelte utgifts- og inntektspostene. sen omformulert slik at den samsvarer med praksis. Dette viktige prinsippet kommer ikke klart til uttrykk i 8 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

§ 5 Tredje ledd - overføring av ubrukte regelverk fastsatt av Stortinget. D i s s e m e d l e m m e r bevilgninger mener likevel at en revisjon av bevilgningsreglementet Vårt budsjettsystem bygger på ettårsprinsippet, jf. ikke utelukkende bør stadfeste praksis, men også bør punkt 3.2.2 ovenfor. En konsekvens av dette er at innebære en revisjon basert på hensiktsmessighetshen- bevilgninger som ikke er brukt ved utløpet av budsjett- syn. Den gjeldende formulering om "utgiftsbevilgnin- året, faller bort. Gjeldende § 7 hjemler imidlertid to ger som bygger på foreløpige kalkyler" er etter d i s s e unntak fra dette ved at det gis en viss overføringsad- m e d l e m m e r s oppfatning en formulering som er mer gang for driftsbevilgninger og bevilgninger med stikk- hensiktsmessig. Bruken av "overslagsbevilgning" vil ordet "kan overføres". Disse unntakene videreføres i ikke under noen omstendighet likevel oppheve plikten forslaget § 5 tredje ledd. til å legge frem forslag om tilleggsbevilgninger når Etter gjeldende § 7 annet punktum, kan inntil 5 pst. overskridelsen av en overslagsbevilgning er et faktum. av en driftsbevilgning overføres til neste budsjettår. D i s s e m e d l e m m e r vil derfor kombinere det Denne bestemmelsen er tatt med i forslaget § 5 tredje beste i någjeldende reglement med forslaget til nytt ledd nr. 1. reglement, og fremmer derfor følgende forslag: Når stikkordet "kan overføres" knyttes til en bevilg- ning, kan den overføres til de to følgende budsjettår- "§ 5 Bevilgningsvedtak ene, jf. gjeldende § 7 bokstav b). Tilsvarende bestem- Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkelt melse er tatt inn i forslaget § 5 tredje ledd nr. 2. utgifts- og inntektspost. Vilkåret for å benytte stikkordet "kan overføres" Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes foreslås presisert. Etter gjeldende reglement kan det til andre formål enn forutsatt av Stortinget. Unntak fra benyttes "ved bygge- og anleggs- og materiellbevilg- dette krever hjemmel i §§ 11 eller 12, eller at bevilg- ninger og ved andre bevilgninger der Stortinget finner ningsvedtaket inneholder stikkordet: bruk av stikkordet påkrevet for å oppnå best mulig resultat av vedkommende bevilgning." Bestemmelsen 1. "overslagsbevilgning", som gir hjemmel til å over- fikk sin nåværende ordlyd ved Stortingets vedtak av skride bevilgningen mot etterfølgende framlegg 12. november 1993. Hensikten var å gi en klar hjemmel for Stortinget. Stikkordet kan tilføyes ved bevilg- til å bruke stikkordet også for andre bevilgninger enn ninger der utgiftsbehovet følger av regelverk fast- investeringsbevilgninger, for eksempel for tilskudds- satt av Stortinget. Stikkordet kan også tilføyes ved bevilgninger og lånebevilgninger. Gjeldende fortolk- bevilgninger som må baseres på foreløpige kalky- ning av bestemmelsen har vært at det må dreie seg om ler. bevilgninger til ett eller flere prosjekter eller tiltak der 2. "kan nyttes under", som gir hjemmel til å over- framdrift, og dermed utbetalingstakt, kan være usikker. skride den bevilgningen stikkordet henviser til, Stikkordet kan således ikke brukes på bevilgninger mot tilsvarende innparing under den bevilgningen med et jevnt løpende forbruk. Forslaget § 5 tredje ledd det henvises fra. nr. 2 er utformet slik at denne forutsetningen kommer klarere fram. Det forutsettes at stikkordet fortsatt skal Ubrukte utgiftsbevilgninger kan ikke overføres til kunne brukes både for statlige investeringsbevilgnin- etterfølgende budsjettår med unntak av at: ger og andre typer bevilgninger, slik som for eksempel tilskudds- og lånebevilgninger. Det avgjørende er om 1. ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste bud- usikker utbetalingstakt gjør bruk av stikkordet ønske- sjettår med inntil fem prosent av bevilgningen. lig. 2. bevilgningsvedtak som inneholder stikkordet "kan overføres", gir hjemmel til å overføre ubrukt 3.2.4.2 KOMITEENS MERKNADER bevilgning til de to følgende budsjettårene. Stikk- K o m i t e e n s f l e r t a l l , alle unntatt medlemmene ordet kan tilføyes ved bevilgninger til bygg, fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens for- anlegg, materiell og særskilte tiltak der utbeta- slag. lingstakten kan være usikker."

Komiteens medlemmer fra Fremskritts- 3.2.5 Merknader til § 6 Vedtak om forpliktelser p a r t i e t viser til omtalen av beløps- og formålsbe- for framtidige budsjettår grensningen i bevilgningsreglementets § 5 annet ledd, 3.2.5.1 SAMMENDRAG hvor det fremgår at bruken av begrepet "overslagsbe- Forslaget lyder: vilgning" foreslås endret fra å kunne brukes "ved utgiftsbevilgninger som bygger på foreløpige kalky- § 6 Vedtak om forpliktelser for framtidige budsjettår ler," til "der utgiftsbehovet følger av regelverk fastsatt Staten kan bare pådras forpliktelser som først skal av Stortinget". dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har D i s s e m e d l e m m e r viser videre til at departe- gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis mentet mener at denne foreslåtte endringen er i sam- for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et svar med gjeldende fortolkning. bestemt beløp. Kongen kan likevel gi bestemmelser om adgang til å D i s s e m e d l e m m e r har registrert at begrepet inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover "overslagsbevilgning" i hovedsak blir benyttet ved budsjettåret. Avtalene må gjelde den ordinære driften budsjettering av utgifter hvor utgiftsbehovet følger av av statlige virksomheter, og utgiftene i forbindelse med Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 9 avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilg- Regjeringen finner det mest hensiktsmessig at ningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtale- bevilgningsreglementet gir en generell, felles regel om perioden. fullmakter til å pådra staten forpliktelser for framtidige Bestemmelsen er ny og erstatter gjeldende §§ 8 og 9. budsjettår, i stedet for kasuistiske bestemmelser slik som i dag. Dette innebærer at særbestemmelsene i gjel- § 6 første ledd - hovedregler dende §§ 8 og 9 erstattes av den generelle bestemmel- Det følger av ettårsprinsippet at staten ikke kan påta sen i forslaget § 6. Bestillingsfullmakter, tilsagnsfull- seg forpliktelser som først skal dekkes i framtidige makter, garantifullmakter og fullmakter til å inngå budsjettår. Dette viktige prinsippet kommer imidlertid byggekontrakter vil da måtte forankres i den generelle ikke direkte til uttrykk i gjeldende reglement. I stedet bestemmelsen, sammen med andre fullmakter til å er det gitt egne bestemmelser om en del praktisk vik- inngå forpliktelser som først skal dekkes i framtidige tige fullmakter slik som for: budsjettår. Bestemmelsen i forslaget § 6 vil ikke innebære noen – bestillingsfullmakter, jf. gjeldende § 8 første ledd endringer for bestillingsfullmakter, tilsagnsfullmakter, – tilsagnsfullmakter, jf. gjeldende § 8 annet ledd garantifullmakter og andre fullmakter som i praksis har – garantifullmakter, jf. gjeldende § 8 tredje ledd vært gitt ved ordinære romertallsvedtak. – fullmakter til å inngå byggekontrakter, jf. gjel- For bygge- og anleggsprosjekter som har vært regu- dende § 9 lert av gjeldende § 9, vil bestemmelsen i forslaget § 6 berøre formen på fullmaktsvedtakene ved at de heretter Bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter gis ved må synliggjøres i egne romertallsvedtak som må gjen- egne romertallsvedtak. Det samme gjelder også for tas hvert år. De årlige romertallsvedtakene vil måtte gå andre fullmakter til å pådra staten forpliktelser for ut på at det gis fullmakt til å slutte kontrakter innenfor framtidige budsjettår, for eksempel fullmakter til å rammen av et angitt kostnadsoverslag. Innholdet av dekke forsikringstilfeller. Et unntak gjelder for full- fullmaktene vil imidlertid ikke bli berørt. Utgangs- makter til å inngå byggekontrakter. Etter gjeldende § 9 punktet vil fortsatt være at fullmaktene knytter seg til første punktum, gir vedtak om startbevilgning til et den fastsatte kostnadsrammen for det enkelte prosjekt. bestemt anlegg, bygg eller særlig innretning "fullmakt Det vil likevel ikke være noe i veien for å vedta full- til å slutte de nødvendige kontrakter utover den gitte makter som i tråd med dagens praksis går utover dette, bevilgning innenfor rammen av det oppgitte kostnads- for eksempel ved at det gis en felles fullmaktsramme overslaget." Stortingets samtykke gis således her i en for flere prosjekter. annen form enn et ordinært romertallsvedtak. En del virksomheter med store investeringer har imidlertid § 6 annet ledd - særregler for driftsavtaler ved årlige romertallsvedtak fått adgang til å fravike for- Det er hevdvunnen praksis for at forvaltningen uten utsetningen i gjeldende § 9 om at fullmaktene skal særlig fullmakt fra Stortinget kan inngå avtaler om knyttes til kostnadsoverslaget for det enkelte bygg mv. lokalleie som er nødvendige for å holde i gang en virk- Her gis gjerne fullmakt til å inngå kontrakter utover gitt somhet i det omfang som Stortinget har godkjent ved bevilgning innenfor en samlet ramme for et stort antall vedtak om driftsbevilgninger. Praksis er noe mer usik- investeringsprosjekter. ker når det gjelder leie av materiell og utstyr til drift av Bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter kan bare virksomheten eller ulike tjenesteleveranser, for eksem- gis for det enkelte budsjettår, jf. gjeldende § 8. Dette pel til rengjøring og IT-drift. vilkåret er forstått slik at det bare er nødvendig med ny Også her har det vært akseptert at forvaltningen i en fullmakt når en ønsker å utvide forpliktelsene. Det er viss utstrekning kan inngå leieavtaler utover budsjett- således ikke nødvendig med en egen fullmakt dersom året uten særlig fullmakt fra Stortinget, i alle fall når det bare er tale om å videreføre allerede pådratte for- leieutgiftene utgjør mindre beløp. Avgrensingen av hva pliktelser. Etter gjeldende § 9 er det ikke nødvendig å forvaltningen kan gjøre uten særlig samtykke fra Stor- fornye en fullmakt for et nytt budsjettår så lenge nye tinget, er imidlertid ikke entydig på dette området. forpliktelser bare pådras innenfor den opprinnelig Etter Regjeringens syn vil det være en fordel å for- angitte kostnadsrammen. I praksis blir imidlertid full- malisere og klargjøre gjeldende praksis ved å gi den en maktene som oftest fornyet hvert år ved at kostnads- hjemmelsmessig forankring i bevilgningsreglementet. rammene justeres, bl.a. for prisstigning. Denne problemstillingen ble tatt opp med Riksrevisjo- Videre må bestillings-, tilsagns- og garantifullmakter nen for så vidt gjelder avtaler om leie av lokaler, jf. begrenses oppad til et bestemt beløp. Dette kommer punkt 1. I sitt svar av 22. desember 2004 viste Riksre- riktignok ikke klart til uttrykk for garantifullmakter i visjonen til at et av hovedpoengene med å revidere gjeldende § 8 tredje ledd, men det er ikke noen tvil om bevilgningsreglementet er å regelfeste etablert praksis. at det gjelder også for disse fullmaktene. Maksimums- Ut fra dette burde unntaket for slike avtaler tas inn i § beløpet angir øvre grense for udekkede forpliktelser 6. Generelt så Riksrevisjonen det som en fordel om som en til enhver tid kan ha stående uten dekning i gitte unntakene er uttømmende. bevilgninger. For fullmakter til å inngå byggekontrak- Regjeringen antar at et unntak fra hovedregelen i for- ter er det den vedtatte kostnadsrammen som utgjør slaget § 6 bør gjelde både adgang til å inngå leieavtaler maksimumsbeløpet. og avtaler om kjøp av tjenester utover budsjettåret når dette har tilknytning til statlige virksomheters ordinære 10 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 drift. Det synes mest hensiktsmessig å gi Kongen myn- I tillegg kommer Statens direkte økonomiske enga- dighet til å fastsette de nærmere reglene om vilkår for sjement i petroleumsvirksomheten og NVE Anlegg unntak. Forslaget § 6 annet ledd legger derfor opp til at som rent budsjettmessig håndteres som forvaltningsbe- Kongen kan gi bestemmelser om adgang til å inngå driftene. leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover bud- sjettåret når dette har tilknytning til statlige virksomhe- § 7 første ledd - nettoføring ters ordinære drift. Utgiftene i forbindelse med slike Etter gjeldende § 6 tredje ledd skal forvaltningsbe- avtaler må kunne dekkes innenfor uendret bevilgnings- driftenes driftsbudsjetter nettobudsjetteres slik at bare nivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperio- netto driftsresultat føres opp til bevilgning på statsbud- den. Bestemmelsen gjelder i prinsippet for alle slags sjettets utgiftsside. I samme paragrafs femte ledd gis en avtaler, inklusive avtaler om leie av lokaler. tilsvarende bestemmelse for Statens direkte økono- miske engasjement i petroleumsvirksomheten, bortsett 3.2.5.2 KOMITEENS MERKNADER fra at netto driftsresultat her forutsettes ført opp til K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. bevilgning på statsbudsjettets inntektsside. Gjeldende § 6 tredje og femte ledd gir også en del 3.2.6 Merknader til § 7 Særregler for statens for- bestemmelser om hvordan netto driftsresultat skal valtningsbedrifter og Statens direkte økono- beregnes. Etter tredje ledd skal nettoresultatet for for- miske engasjement i petroleumsvirksomhe- valtningsbedriftene framkomme ved at driftsinntek- ten tene "fratrekkes driftsutgifter, avskrivning, renter og 3.2.6.1 SAMMENDRAG eventuelle fondsavsetninger". Tilsvarende heter det i Forslaget lyder: femte ledd at nettoresultatet for Statens direkte økono- miske engasjement i petroleumsvirksomheten skal § 7 Særregler for statens forvaltningsbedrifter og beregnes ved at "driftsutgifter, lete- og feltutviklingsut- Statens direkte økonomiske engasjement i gifter, avskrivninger og renter fratrekkes driftsinntek- petroleumsvirksomheten tene". Dessuten uttaler gjeldende § 6 annet ledd at "der- For statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte som driftsoverskott skal kunne legges til forretningens økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten egne fond eller driftsunderskott skal kunne dekkes av skal netto driftsresultat føres opp til bevilgning. egne fond, føres avsetningen eller tilbakeføringen opp Driftsresultatet skal inneholde avskrivninger av bok- i budsjettet ved siden av forretningens driftsutgifter". førte kapitalgjenstander og renter på statens kapital og Regjeringen foreslår at de nevnte bestemmelsene mellomværende med statskassen. framstilles enklere. Bevilgningsreglementet bør begrense seg til å slå fast at det er netto driftsresultat Forslaget § 7 gir en del særregler for forvaltningsbe- som skal føres opp til bevilgning for de virksomhetene driftene og Statens direkte økonomiske engasjement i det her er tale om. Det er ikke nødvendig at reglementet petroleumsvirksomheten. Særreglene knytter seg til beskriver hvordan driftsresultatet skal beregnes eller bestemmelsene om nettoføring av driftsresultatet, og hvordan avsetninger til eller trekk på forvaltningsbe- avskrivninger av statens bokførte kapitalgjenstander, driftenes reguleringsfond skal håndteres rent budsjett- samt renter av kapital og mellomværende med stats- teknisk. Videre er det heller ikke behov for at regle- kassen. Forslaget svarer i hovedsak til gjeldende § 6. mentet regulerer hvorvidt netto driftsresultat skal føres Det legges opp til en kortere og enklere paragraf som opp på budsjettets utgifts- eller inntektsside. Regjerin- begrenser seg til å slå fast hovedprinsippene om netto- gen foreslår i tråd med dette at forslaget § 7 første ledd budsjettering, avskrivninger og renter. bare gir en regel om nettobudsjettering. Hvordan netto- Gjeldende § 6 bruker betegnelsen "statens forretnin- budsjetteringen rent teknisk skal gjennomføres, trenger ger". Med dette uttrykket siktes til de såkalte forvalt- ingen annen hjemmelsmessig forankring enn de årlige ningsbedriftene. Dette er forretningsdrivende virksom- bevilgningsvedtakene. Departementet er innstilt på at heter som formelt er en del av statsforvaltningen. De gjeldende oppstillingsmåte i budsjettet videreføres. skiller seg således fra statlig forretningsvirksomhet som er skilt ut i egne rettssubjekter, som for eksempel § 7 annet ledd - avskrivninger aksjeselskap eller statsforetak. I forslaget til nytt regle- Gjeldende § 6 første og femte ledd bestemmer at det ment brukes betegnelsen "forvaltningsbedrifter" i ste- skal beregnes avskrivninger på statens kapital i hen- det for "statens forretninger". Betegnelsen forvalt- holdsvis forvaltningsbedriftene og for Statens direkte ningsbedrifter gir en mer treffende beskrivelse av at det økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten. her dreier seg om virksomheter som er en del av stats- Reglementet gir imidlertid ikke noen nærmere bestem- forvaltningen. melser om hvordan avskrivningene skal beregnes. I statsbudsjettet for 2005 er det ført opp følgende for- Beregningsreglene for forvaltningsbedriftene beror valtningsbedrifter: delvis på fast praksis og delvis på egne stortingsvedtak. Hovedreglene er følgende: – Statsbygg – Garanti-Instituttet for Eksportkreditt – Avskrivningene for forvaltningsbedriftene bereg- – Statens kartverk nes etter fast praksis på grunnlag av de kapitalgjen- – Statens Pensjonskasse standene som er bokført per 31. desember året før Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 11

budsjettåret. Det beregnes således ikke avskrivnin- nomsnittlig rente på 5-års obligasjonslån i 12- ger av kapitalgjenstander anskaffet i løpet av bud- månedersperioden regnet bakover fra 30. septem- sjettåret. ber året før budsjettåret. Denne måten å fastsette – Avskrivningene skal baseres på historisk anskaf- renten på, har vært gjeldende siden budsjettet for felsespris for hver enkelt kapitalgjenstand. Dette 1994, jf. St.prp. nr. 1 (1993-1994) Tillegg nr. 7, jf. prinsippet ble slått fast ved Stortingets vedtak av Budsjett-innst. S. II (1993-1994). Den rentesatsen 11. juni 1990 på grunnlag av St.prp. nr. 87 (1989- som fastsettes på dette grunnlaget hvert år, vil 90), jf. Innst. S. nr. 243 (1989-90). gjelde for budsjettårets netto investeringsbidrag og – Det skal anvendes et lineært avskrivningsprinsipp. det tidligere netto investeringsbidraget som kon- Avskrivningene på de enkelte kapitalgjenstandene verteres etter 5-årsregelen. Dette innebærer at virk- skal foretas med like store beløp hvert år basert på somheten i løpet av en 5-årsperiode vil få fem por- en fastsatt avskrivningsperiode (antatt levetid for teføljer for netto investeringsbidrag med ulike vedkommende kapitalgjenstand). rentesatser.

For Statens direkte økonomiske engasjement i petro- Regjeringen foreslår at gjeldende bestemmelser om leumsvirksomheten baseres avskrivningene på etablert renteplikt for forvaltningsbedriftene og Statens direkte standard i oljebransjen som avviker fra prinsippene for økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten forvaltningsbedriftene. videreføres i det nye reglementet. En finner det mest Regjeringen legger til grunn at gjeldende bestemmel- hensiktsmessig å holde de detaljerte bestemmelsene ser og praksis for avskrivning for forvaltningsbedrif- om renteberegningen utenfor. Det vises til forslaget § 7 tene og statens direkte økonomiske engasjement i annet ledd. petroleumsvirksomheten, videreføres. Departementet Forvaltningsbedriftene og Statens direkte økono- finner det hensiktsmessig at reglementet begrenser seg miske engasjement i petroleumsvirksomheten betaler til å gi bestemmelser om plikten til å beregne avskriv- for øvrig også renter av det løpende mellomværende ninger. Det vises til forslaget § 7 annet ledd. Regjerin- med statskassen. Mellomværende med statskassen kan gen forutsetter at de årlige budsjettproposisjonene gir betraktes som en bruks- og kassakredittkonto for hånd- en oversikt over hovedtrekkene i avskrivningene for de tering av kortsiktige likviditetssvingninger i forvalt- ulike forvaltningsbedriftene og Statens direkte økono- ningsbedriftene. Gjeldende § 6 inneholder ikke noen miske engasjement i petroleumsvirksomheten. bestemmelse om renter av mellomværende med stats- Som nevnt i punkt 3.2.2, er avskrivninger kalkulato- kassen. Etter Regjeringens syn bør denne ordningen riske størrelser. Bruk av avskrivninger i statsbudsjettet hjemles i bevilgningsreglementet, jf. forslaget § 7 innebærer derfor et unntak fra kontantprinsippet. Dette annet ledd. unntaket foreslås uttrykkelig hjemlet i forslaget § 3 tredje ledd. Særlig om avskrivninger og renter for Statsbygg Gjeldende § 6 første ledd annet og tredje punktum § 7 annet ledd - renter lyder: "Statens bygge- og eiendomsdirektorat unntas Gjeldende § 6 første og femte ledd, inneholder også for beregning av årlige renter og avskrivninger på bestemmelser om at det skal beregnes renter på statens kapital nedlagt før 1. januar 1993. Investering i bygg kapital for henholdsvis forvaltningsbedriftene og Sta- som ferdigstilles etter 1. januar 1993 medtas i sin tens direkte økonomiske engasjement i petroleums- helhet." Bestemmelsen kom inn i bevilgningsregle- virksomheten. Reglementet gir heller ikke noen nær- mentet ved Stortingets vedtak av 11. juni 1991 etter mere bestemmelser om hvordan rentene skal beregnes. forslag i St.prp. nr. 65 (1990-1991), jf. Innst. S. nr. Gjeldende bestemmelser om renter av den faste kapita- 176 (1990-1991), i forbindelse med omorganiserin- len er vedtatt av Stortinget 9. juni 1982 på grunnlag av gen av det tidligere Statens bygge- og eiendomsdi- St.prp. nr. 115 (1981-1982), jf. Innst. S. nr. 285 (1981- rektorat fra ordinært forvaltningsorgan til forvalt- 1982). Reglene er: ningsbedrift. Omorganiseringen skjedde med virkning fra 1. januar 1993, og forvaltningsbedriften – Det skal betales rente av statens årlige netto inves- fikk navnet Statsbygg. teringsbidrag til virksomhetene. Det årlige netto Fra 1. januar 1999 har imidlertid kapital nedlagt før investeringsbidraget er lik investeringsbevilgnin- 1. januar 1993 blitt aktivert i Statsbyggs balanse, med gene under postene 30-49 med fradrag for avskriv- unntak av ikke inntektsgivende kapital, jf. omtale i ninger, særskilte avsetninger til investeringsformål St.prp. nr. 1 (1998-1999), Arbeids- og administrasjons- og andre inntekter i tilknytning til bygg og anlegg departementets fagproposisjon. I samsvar med vanlig mv. praksis ble avskrivninger av den delen av Statsbyggs – Netto investeringsbidrag anses gitt 1. juli i bud- kapital beregnet første gang i år 2000. Det er etter dette sjettåret. I dette året skal det således bare betales ikke lenger grunnlag for å ha en egen unntaksbestem- rente for et halvt år. Rentesatsen for dette investe- melse for Statsbygg i bevilgningsreglementet, og ringsbidraget holdes fast i 5 år. Etter 5 år reguleres Regjeringen legger opp til at den ikke videreføres i for- renten til den satsen som da gjelder. Rentesatsen slaget § 7. for det enkelte år fastsettes på grunnlag av gjen- 12 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

Byggekontrakter § 8 Frister for Kongens forslag til statsbudsjett Gjeldende § 6 fjerde ledd lyder: "Stortinget kan gi Kongens forslag til budsjett for neste budsjettår skal fullmakt til at statens forretninger slutter nødvendige legges fram for Stortinget innen seks dager etter Stor- kontrakter til anlegg, bygg eller særlig innretning tingets åpning. De tilhørende vedlegg med nærmere redegjørelse for budsjettforslaget skal legges fram innenfor en fastsatt ramme, utover gitt bevilging, uten samtidig. at fullmakten er knyttet til bestemte prosjekter." Tillegg til eller endringer i budsjettforslaget må Bestemmelsen må sees i sammenheng med regelen i fremmes innen 10. november. Innen denne fristen skal gjeldende § 9 om at fullmaktsrammene normalt skal det også fremmes forslag om hvilke endringer i bud- sjettforslagets saldering som tilleggsforslagene gjør knyttes til kostnadsrammen for den enkelte investe- nødvendige. ring. I praksis har enkelte forvaltningsbedrifter, for eksempel Statsbygg, fått slike særskilte fullmakter Paragrafen angir fristene for framleggelse av Kon- knyttet til felles byggerammer. Fullmaktene gis nor- gens forslag til statsbudsjett, og svarer til § 2 første ledd malt ved romertallsvedtak i tilknytning til budsjettbe- i gjeldende reglement, men supplert med en frist for handlingen. såkalte tilleggsnummer til budsjettforslaget. Videre Etter Regjeringens syn er det ikke behov for å vide- inneholder paragrafen en ny bestemmelse om framleg- reføre bestemmelsen i gjeldende § 6 fjerde ledd. Slik gelse av proposisjon om saldering av neste års budsjett. den nå er utformet, gir den ikke noen selvstendig hjem- mel for et unntak, og er således unødvendig. Det vil § 8 første ledd - fristen for framleggelse av Kongens fortsatt kunne fremmes forslag for Stortinget om full- forslag til statsbudsjett makter knyttet til felles byggerammer. Siden det her Bestemmelsen angir fristen for framleggelse av Kon- dreier seg om fullmakter til å pådra staten forpliktelser gens forslag til statsbudsjett for neste år. Budsjettfor- for framtidige budsjettår, må slike fullmakter innhentes slaget fremmes i praksis i St.prp. nr. 1 for vedkom- i samsvar med bestemmelsen i forslaget § 6. mende år. St.prp. nr. 1 består av "Gul bok" som inneholder selve det formelle forslaget til budsjett, 3.2.6.2 KOMITEENS MERKNADER samt fagproposisjonene (vedleggene til Gul bok) som K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. inneholder den nærmere beskrivelse av forslagene.

3.3 Kapittel 3 Kongens forslag til statsbudsjett § 8 annet ledd - fristen for framleggelse av tilleggsfor- 3.3.1 Kapitlets innhold slag 3.3.1.1 SAMMENDRAG Etter at St.prp. nr. 1 er lagt fram, er det normalt behov for å fremme en del forslag om endringer i det opprin- Kapittel 3 Kongens forslag til budsjett, inneholder nelige budsjettforslaget. Slike forslag fremmes i form visse prosedyrebestemmelser knyttet til Kongens for- av St.prp. nr. 1 Tillegg nr... Etter Stortingets forret- slag til statsbudsjett: ningsorden § 19 annet ledd, skal Stortingets finansko- – § 8 Frister for Kongens forslag til budsjett mité senest 20. november avgi innstilling (Budsjett- – § 9 Redegjørelse for bevilgningsforslagene innst. S. I) om nasjonalbudsjettet og statsbudsjettet, med forslag til rammevedtak for bevilgningene. Til- Gjeldende § 2 inneholder frist for å legge fram for- leggforslagene fra regjeringen må derfor fremmes så slag til statsbudsjett for kommende budsjettår, samt tidlig at de kan behandles av finanskomiteen før den bestemmelser som gjelder innholdet av budsjettforsla- skal avgi sin innstilling. Statsministerens kontor har get. Forslaget §§ 8 og 9 viderefører og utdyper disse fastsatt fristen til 10. november, jf. retningslinjer av bestemmelsene. august 2003 om forberedelser av saker til statsråd. Gjeldende reglement inneholder bare prosedyrebe- Regjeringen finner det hensiktsmessig at også fristen stemmelser rettet mot regjeringens budsjettforbere- for å fremme tilleggsforslag forankres i bevilgningsre- delse, og bare for den delen som direkte gjelder forhol- glementet, jf. forslaget § 8 annet ledd. det til Stortinget. Bestemmelsene om Stortingets egen I gjeldende § 2 annet ledd uttales at forslag "fra Kon- budsjettbehandling finnes i Stortingets forretningsor- gen om tillegg eller endringer i budsjettforslaget for den. Et mulig alternativ kunne være å samle hovedbe- den kommende budsjett-termin bør redegjøre for for- stemmelsene om både Stortingets og regjeringens bud- slagets innpasning i regjeringens samlede opplegg til sjettbehandling i bevilgningsreglementet, men budsjett for neste år." I praksis gis ikke slike redegjø- Regjeringen har ikke funnet tilstrekkelig grunnlag for å relser i tilknytning til de enkelte tilleggsforslagene som foreslå dette. fremmes. I stedet fremmes et samlet forslag til salde- ring av neste års budsjett kort tid før 10. november når 3.3.2 Merknader til § 8 Frister for Kongens for- en har oversikt over alle tilleggsforslagene. Salderin- slag til statsbudsjett gen vil ofte skje ved justeringer av kapittel 2309 Tilfel- dige utgifter og kapittel 5999 Statslånemidler. Denne 3.3.2.1 SAMMENDRAG praksisen foreslås heretter forankret i forslaget § 8 Forslaget lyder: annet ledd annet punktum.

3.3.2.2 KOMITEENS MERKNADER K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 13

3.3.3 Merknader til § 9 Redegjørelse for bevilg- ter og Riksrevisjonen til å kontrollere bruken av mid- ningsforslagene lene. 3.3.3.1 SAMMENDRAG Etter Regjeringens syn bør bevilgningsreglementet Forslaget lyder: inneholde de mest sentrale generelle fullmakter og pålegg Stortinget gir forvaltningen for disponering av § 9 Redegjørelse for bevilgningsforslagene det vedtatte budsjettet. Det er da naturlig å videreføre Det skal redegjøres for innholdet av og begrunnelsen de fullmakter og pålegg som er nevnt ovenfor, i det nye for bevilgningsforslagene. reglementet, jf. forslaget §§ 11 og 12. Reglementet bør De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. imidlertid gjøres mer fullstendig. Det bør således sup- Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater pleres med en generell bestemmelse om disponering av for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsin- gitte bevilgninger, noe som mangler i dag, jf. forslaget formasjon av betydning for vurdering av bevilgnings- forslagene for neste budsjettår. § 10 første ledd. Videre er det behov for en hjemmel for forvaltningen til å fravike stortingsvedtak om sam- Bestemmelsen i paragrafens første ledd er ny. Para- tykke til å pådra staten forpliktelser for framtidige bud- grafens annet ledd svarer til gjeldende §§ 2 tredje ledd sjettår etter samme prinsipper som gjelder for bevilg- og 13 fjerde ledd. ninger, jf. forslaget § 11 femte ledd. Forslaget kapittel 4 Gjennomføring av budsjettet inneholder etter dette § 9 første ledd - alminnelig regel følgende paragrafer: Gjeldende reglement inneholder enkelte bestemmel- ser med krav til redegjørelse for budsjettforslagene. § 2 – § 10 Disponering av gitte bevilgninger tredje ledd krever at de resultater som tilsiktes oppnådd, – § 11 Budsjettendringer i løpet av året skal beskrives. Videre krever § 13 fjerde ledd at opplys- – § 12 Nødsfullmakter ninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår, skal gis i vedkommende budsjettproposisjon sammen med 3.4.2 Merknader til § 10 Disponering av gitte annen regnskapsinformasjon av betydning for vurdering bevilgninger av budsjettforslaget for kommende år. 3.4.2.1 SAMMENDRAG Regjeringen antar at reglementet for fullstendighe- Forslaget lyder: tens skyld bør inneholde et generelt krav til redegjø- relse for budsjettforslagene. Et slikt krav er innarbeidet § 10 Disponering av gitte bevilgninger i forslaget § 9 første ledd. Bestemmelsen innebærer Utgiftsbevilgningene skal disponeres i samsvar med ikke noe strengere krav til redegjørelse enn den praksis § 5 og på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er som i dag følges. effektive i forhold til de forutsatte resultater. Ved tilskudd eller lån til offentlig eller privat virk- § 9 annet ledd - redegjørelse for resultater somhet som ellers ikke er undergitt statlig kontroll, skal det tas forbehold om adgang for tilskuddsforvalteren til Som nevnt ovenfor, inneholder gjeldende §§ 2 tredje å føre kontroll med at midlene benyttes etter forutset- ledd og 13 fjerde ledd krav om resultat- og regnskaps- ningene. informasjon. Mål- og resultatstyring er en sentral sty- ringsform i staten. Det er derfor viktig at det i tilknyt- Forslaget § 10 annet ledd svarer til gjeldende § 17 ning til budsjettforslagene redegjøres både for med enkelte endringer, mens bestemmelsen i forslaget tilsiktede resultater og resultater av tidligere innsats. første ledd er ny. Kravet til resultatinformasjon bør derfor fortsatt fram- heves i en egen bestemmelse. Forslaget § 9 annet ledd § 10 første ledd - alminnelig regel for disponering av viderefører derfor de kravene som i dag følger av gjel- gitte bevilgninger dende §§ 2 tredje ledd og 13 fjerde ledd. Stortingets bevilgningsvedtak innebærer både en fullmakt og et pålegg til forvaltningen om bruk av 3.3.3.2 KOMITEENS MERKNADER bevilgningen. Forvaltningen må sørge for at dispone- K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. ringen skjer innenfor de rammer vedtaket setter, og at ressursbruk og virkemidler er effektive i forhold til de forutsatte resultater. Gjeldende § 7 første punktum slår 3.4 Kapittel 4 Gjennomføring av statsbudsjettet fast at det ikke er adgang til å overskride et bevilget 3.4.1 Kapitlets innhold utgiftsbeløp. Bevilgningsreglementet stiller imidlertid 3.4.1.1 SAMMENDRAG ikke noe uttrykkelig krav om effektiv bruk av de bevil- Gjeldende reglement inneholder enkelte bestemmel- gede midlene. Det er imidlertid ikke noe tvil om at ser om gjennomføringen av vedtatt budsjett. Bestem- dette er en underliggende forutsetning for Stortingets melsene er av noe ulik karakter. §§ 11 og 12 gjelder i bevilgningsvedtak. Riksrevisjonen baserer for øvrig hovedsak hvilke fullmakter forvaltningen har til å også sin revisjon på denne forutsetningen. overskride de bevilgninger Stortinget har vedtatt eller Regjeringen foreslår at det i § 10 første ledd tas inn pådra utgifter der det ikke er gitt bevilgninger på for- en bestemmelse som generelt gir uttrykk for hvilke hånd. § 17 inneholder et pålegg til forvaltningen om at rammer og krav som gjelder for forvaltningens dispo- det i forbindelse med tilskudd til ikke-statlige virksom- nering av gitte bevilgninger. I bestemmelsen vises såle- heter må tas forbehold om adgang for tilskuddsforval- des både til de rammene som følger av § 5 om bevilg- 14 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 ningsvedtak, samtidig som det stilles krav om at 3. driftsbevilgninger med inntil fem prosent til inves- bevilgede midler skal brukes på en slik måte at ressurs- teringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av bruk og virkemidler er effektive i forhold til de forut- de tre følgende budsjettår. satte resultater. I brev av 22. desember 2004 støtter for For samtykke til å pådra staten forpliktelser for fram- øvrig Riksrevisjonen en slik regel, jf. punkt 1. tidige budsjettår, jf. § 6, gjelder bestemmelsene i første, annet og tredje ledd tilsvarende så langt de passer. § 10 ANNET LEDD - FORBEHOLD OM KONTROLL Gjeldende § 17 lyder: Forslaget § 11 svarer i hovedsak til gjeldende § 11, men med enkelte presiseringer og forenklinger som vil "Når det av statsmidler ytes tilskott eller bidrag til bli omtalt nedenfor. Bestemmelsen i forslagets § 11 offentlig eller privat virksomhet som ellers ikke er femte ledd er ny. undergitt departementets kontroll, skal det, hvis ikke annet bestemmes, overfor mottakeren tas forbehold om § 11 første ledd - de generelle vilkårene for budsjett- adgang for den forvaltningsgren som yter bidrag eller tilskott, og for Riksrevisjonen, til å iverksette kontroll endringer med at midlene nyttes etter forutsetningene." Etter forslaget § 11 første ledd, er det et vilkår for å kunne fremme forslag om tilleggsbevilgninger eller for Bestemmelsen gjelder både for statlige tilskudd og å kunne gi samtykke til å pådra utgifter uten bevilg- utlån. ningsmessig dekning etter paragrafens annet og tredje Regjeringen foreslår at den nevnte bestemmelsen ledd, at det dreier seg om en "uforutsett utgift". I prin- videreføres i forslaget § 10 annet ledd. Det er imidlertid sippet følger dette vilkåret allerede av kravet til realis- ikke lenger nødvendig å ta forbehold overfor offentlige tisk budsjettering, jf. forslaget § 3 annet ledd. I tillegg eller private virksomheter som mottar tilskudd om kon- forutsetter forslaget § 11 første ledd at det bare skal trolladgang for Riksrevisjonen. Etter § 12 tredje ledd i fremmes forslag om tilleggsbevilgning eller gis sam- lov 7. mai 2004 om Riksrevisjonen, har revisjonen nå tykke etter annet og tredje ledd, når dette er "nødven- fått lovhjemmel for å kreve innsyn hos slike tilskudds- dig". Dette innebærer en plikt til å vurdere mulighetene mottakere for å kontrollere at tilskuddet benyttes etter for å dekke de uforutsette utgiftene ved omprioriterin- forutsetningene. Det legges for øvrig opp til en noe ger innenfor gitte bevilgninger, eller eventuelt utsette enklere språklig utforming av bestemmelsen, men uten utgiftene eller unnlate å pådra dem. De nevnte kravene at det tas sikte på noen realitetsendringer. gjelder også i dag, men kommer ikke klart til uttrykk i 3.4.2.2 KOMITEENS MERKNADER gjeldende § 11. Som nevnt i kommentarene til forslaget § 5 annet K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. ledd, setter bevilgningsvedtaket også grenser for hvilke formål bevilgningen kan brukes til. Dersom en bevilg- 3.4.3 Merknader til § 11 Budsjettendringer i løpet ning helt eller delvis skal kunne benyttes til andre for- av budsjettåret mål enn forutsatt av Stortinget, må framgangsmåten i 3.4.3.1 SAMMENDRAG forslaget § 11 også følges for disse sakene. Forslaget lyder: Gjeldende § 11 annet ledd annet punktum uttaler at tilleggsforslaget bør redegjøre for de endringer som er § 11 Budsjettendringer i løpet av budsjettåret påkrevd ved budsjettets nye saldering. I praksis gjøres Oppstår det i budsjettåret en uforutsett og nødvendig ikke dette ved enkeltstående tilleggsbevilgninger gjen- utgift for staten som det ikke er mulig å dekke av en gitt nom budsjettåret. Regjeringen ser ingen grunn til å bevilgning, kan det fremmes forslag til Stortinget om tilleggsbevilgning eller gis samtykke til å pådra utgifter endre denne praksisen. I tråd med dette henvises i for- uten bevilgningsmessig dekning etter annet og tredje slaget § 11 første ledd siste punktum til at den årlige ledd. Mot slutten av budsjettåret skal endringene i bud- oppsummeringen av budsjettendringene skal skje i sjettet oppsummeres i egen proposisjon om ny salde- nysalderingsproposisjonen. Den årlige samleproposi- ring av budsjettet. Kongen i statsråd kan på vilkår som nevnt i første sjonen om bevilgningsendringer som fremmes samti- ledd, samtykke i at det pådras utgifter uten bevilg- dig med revidert nasjonalbudsjett, inneholder for øvrig ningsmessig dekning for inntil fem millioner kroner anslag på regnskap for vedkommende år. under den enkelte utgiftspost. Det samme gjelder for Etter gjeldende § 11 annet ledd siste punktum kan det større beløp dersom det er uomgjengelig nødvendig å ikke fremmes forslag om tilleggsbevilgning etter utlø- pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning. I tilfeller som nevnt i annet punktum, må det fremmes pet av det budsjettåret beløpet ble utgiftsført. Regjerin- forslag om tilleggsbevilgning så snart som mulig, og gen finner det ikke nødvendig å videreføre denne inntil Stortinget har vedtatt ny bevilgning må utgiftene bestemmelsen i det reviderte reglementet. Ettårsprin- begrenses til det som er strengt nødvendig. sippet tilsier at bevilgningene skal følge budsjettåret Kongen kan bestemme at Regjeringen kan samtykke i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning (kalenderåret), jf. forslaget § 3 første ledd. for saker som gjelder mindre beløp og ikke er av prin- sipiell natur. § 11 annet ledd - Kongens fullmakt til å pådra utgifter Kongen kan for øvrig gi bestemmelser om overskri- uten bevilgningsmessig dekning delse av: Forslaget § 11 annet ledd første punktum svarer med enkelte endringer til gjeldende § 11 første ledd, jf. 1. driftsbevilgninger mot tilsvarende merinntekter. 2. investeringsbevilgninger mot tilsvarende innspa- samme paragraf annet ledd. Bestemmelsen inneholder ring under driftsbevilgninger under samme bud- vilkårene for Kongens alminnelige fullmakt til sam- sjettkapittel. tykke i å pådra utgifter uten bevilgningsmessig dek- Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 15 ning. Fullmakten gir adgang både til å overskride gitte Gjeldende § 11 første ledd annet punktum forståes bevilgninger som følge av uforutsette utgifter og til å slik at Kongen bare kan delegere sin myndighet til utgiftsføre uten bevilgning. Regjeringen og på de vilkår som nevnt i bestemmelsen. I gjeldende § 11 annet ledd første punktum heter det Regjeringen legger samme tolkning til grunn for at dersom saken gjelder en "større sum", bør forslag om bestemmelsen i forslaget § 11 tredje ledd. tilleggsbevilgning legges fram for Stortinget. Uttrykket "større sum" gir en nokså skjønnsmessig grense. I prak- § 11 fjerde ledd - diverse overskridelsesfullmakter sis har det i en årrekke vært lagt til grunn en beløpsmes- Gjeldende § 11 tredje til femte ledd gir Kongen full- sig grense for Kongens myndighet på om lag 3,5 mill. makt til å gi Regjeringen fullmakt til å bemyndige kroner for den enkelte bevilgning. Regjeringen finner departementene og deres underliggende virksomheter det ønskelig at Kongens alminnelige fullmakt til å til å: pådra utgifter uten bevilgningsmessig dekning fastleg- ges klarere enn i dag. Det foreslås derfor at det innar- – overskride driftsbevilgninger mot tilsvarende mer- beides en beløpsmessig grense for Kongens fullmakt i inntekter, jf. gjeldende § 11 tredje ledd. bevilgningsreglementet, og at denne settes til 5 millio- – omdisponere mellom driftsbevilgninger og fra ner kroner under den enkelte utgiftspost. driftsbevilgninger til investeringsbevilgninger For saker som gjelder en "større sum", skal forslag under samme kapittel, jf. gjeldende § 11 fjerde om tilleggsbevilgning legges fram for Stortinget "om ledd. mulig før utgiften blir pådratt", jf. gjeldende § 11 annet – overskride driftsbevilgninger med inntil 5 pst. til ledd første punktum. Dersom saken er av en slik karak- investeringsformål mot tilsvarende innsparing i ter at det er nødvendig å legge den fram for Stortinget, løpet av de tre følgende budsjettår, jf. gjeldende har forvaltningen normalt ikke adgang til å pådra utgif- § 11 femte ledd. ter før Stortinget har gitt en tilleggsbevilgning. Formu- leringen "om mulig før utgiften blir pådratt" i gjel- Disse fullmaktene er videreført i forslaget § 11 fjerde dende reglement, åpner likevel for at dette kan skje i ledd nr. 1 - 3, med en viss redaksjonell forenkling. I nr. unntakstilfeller. De nærmere vilkårene går ikke fram av 2 er for øvrig ikke lenger tatt med fullmakten til å over- bestemmelsen. I praksis har en imidlertid lagt til grunn skride en driftsbevilgning mot tilsvarende innsparing at unntaksbestemmelsen kan brukes i hastesaker der under en annen driftsbevilgning under samme kapittel. det ikke anses mulig å vente med enhver utbetaling Denne fullmakten har ikke lenger noen praktisk betyd- inntil Stortinget har gitt en tilleggsbevilgning. Slike ning etter at de gamle driftspostene 1 Lønn og godtgjø- hastesaker kan være helt nødvendige tiltak pga. brann, relser og 11 Varer og tjenester ble slått sammen til en ulykker eller andre akutte situasjoner. Det kan også felles driftspost 1 Driftsutgifter i 1998. gjelde forpliktelser som oppstår ved dom eller voldgift, og der forfall inntrer før Stortinget kan fatte vedtak. § 11 femte ledd - adgang for Kongen og Regjeringen til Kongens myndighet i slike situasjoner er ikke begren- å samtykke i at staten pådras forpliktelser som først set til noe bestemt beløp, men det forutsettes at de utbe- skal dekkes i framtidige budsjettår talinger som foretas i mellomtiden, begrenses til det Som nevnt ovenfor i punkt 3.2.5, kreves samtykke helt nødvendige. Samtykke til å pådra utgifter uten fra Stortinget for å pådra staten forpliktelser som først bevilgningsmessig dekning kan således i første skal dekkes i framtidige budsjettår. I løpet av budsjett- omgang gis ved kongelig resolusjon, men det må frem- året vil det kunne oppstå behov for å gå utover samtyk- mes proposisjon om tilleggsbevilgning så snart som ket Stortinget har gitt til å pådra staten forpliktelser i mulig etterpå. framtidige budsjettår, eller til å innhente et nytt sam- Forslaget § 11 annet ledd annet og tredje punktum, tykke. Som utgangspunkt må slike saker legges fram legger til grunn at gjeldende ordning videreføres, men for Stortinget til avgjørelse. Bevilgningsreglementet at vilkårene for bruk av unntakshjemmelen tas inn i gir ikke i dag noen direkte hjemmel for Kongen og bestemmelsen. Regjeringen til å samtykke i slike tilfeller. I praksis har Det legges til grunn at Kongens fullmakt etter forsla- imidlertid bevilgningsreglementets bestemmelser om get § 11 annet ledd ikke kan delegeres utover det som bevilgningsendringer og overskridelser vært anvendt følger av paragrafens tredje ledd, jf. også kommenta- etter en utvidet tolkning. En har lagt til grunn at Kon- rene til tredje ledd nedenfor. Det er derfor i forslaget gen og Regjeringen har adgang til å samtykke i at sta- § 11 annet ledd presisert at fullmakten skal benyttes av ten pådras forpliktelser som først skal dekkes i framti- "Kongen i statsråd". dige budsjettår etter samme prinsipper og på samme vilkår som for adgangen til å pådra utgifter uten bevilg- § 11 tredje ledd - fullmakt for Regjeringen ningsmessig dekning i løpet av budsjettåret. Etter forslaget § 11 tredje ledd kan Kongen gi Regje- Regjeringen ser det som en fordel om den praksis ringen fullmakt til å samtykke i at det pådras utgifter som har vært fulgt, hjemles uttrykkelig i bevilgningsre- uten bevilgningsmessig dekning i saker som gjelder glementet. Det vises til forslaget § 11 femte ledd. mindre beløp og ikke er av prinsipiell natur. Det svarer til bestemmelsen i gjeldende § 11 første ledd annet 3.4.3.2 KOMITEENS MERKNADER punktum. I praksis har en lagt til grunn en beløpsmes- K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. sig grense for Regjeringens fullmakt på om lag 1,5 mill. kroner. 16 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

3.4.4 Merknader til § 12 Nødsfullmakter § 13 første ledd - hva statsregnskapet skal omfatte 3.4.4.1 SAMMENDRAG Etter forslaget § 13 første ledd skal statsregnskapet Forslaget lyder: omfatte et bevilgningsregnskap og et kapitalregnskap. Det samme følger av gjeldende § 13 første ledd. Første § 12 Nødsfullmakter ledd i gjeldende reglement inneholder dessuten en Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvsten- bestemmelse om at det for hver termin skal utarbeides dighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen gi fylkes- oppgaver over statens garantier og tilsagns- og bestil- mannen og andre lokale forvaltningsorganer fullmakt lingsfullmakter. Dette følger nå av forslaget § 13 fjerde til å dekke uforutsette utgifter uten bevilgningsmessig ledd nr. 2, jf. nedenfor. hjemmel når dette må skje før slik hjemmel kan gis etter § 11. Selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke fore- ligger, kan fylkesmannen likevel pådra slike utgifter § 13 annet ledd - bevilgningsregnskapets når dette er uomgjengelig nødvendig for å ivareta sam- innhold funnsviktige interesser. Forslaget § 13 annet ledd inneholder bestemmelser Forslaget § 12 svarer til gjeldende § 12, men er om bevilgningsregnskapets innhold. språklig noe forenklet. Det legges for øvrig til grunn at Bevilgningsregnskapet skal under hver post i bud- Kongens fullmakt til å bemyndige fylkesmannen og sjettet vise regnskapsførte utgifter, overført beløp fra andre lokale organer, ikke kan delegeres. Dette er i tråd forrige år, total bevilgning i budsjettåret og overført med fortolkningen av gjeldende § 12. beløp til neste år. Dette svarer til gjeldende § 13 annet ledd. Samme bestemmelse i gjeldende reglement kre- 3.4.4.2 KOMITEENS MERKNADER ver for øvrig at regnskapet skal vise hva staten har lånt K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. i terminen. Regjeringen antar at det ikke er nødvendig å ha en egen bestemmelse om dette i forslaget annet 3.5 Kapittel 5 Statsregnskapet ledd. Innlånene vil framgå under de aktuelle inntekts- postene og av den låneoversikten som forutsettes tatt 3.5.1 Kapitlets innhold inn i meldingen om statsregnskapet, jf. forslaget § 13 3.5.1.1 SAMMENDRAG fjerde ledd nr. 2. Kapitlet inneholder bestemmelser om statsregnska- pet. § 13 tredje ledd - kapitalregnskapets innhold Forslaget § 13 tredje ledd inneholder bestemmelser 3.5.2 Merknader til § 13 Statsregnskapet om kapitalregnskapets innhold. Kapitalregnskapet skal 3.5.2.1 SAMMENDRAG inneholde en oversikt over statens og trygdenes eiende- Forslaget lyder: ler og gjeld, og vise sammenhengen med bevilgnings- regnskapet. Dette svarer til gjeldende § 13 sjette ledd. § 13 Statsregnskapet Statsregnskapet skal inneholde et bevilgningsregn- § 13 fjerde ledd - spesielle oversikter skap og et kapitalregnskap. Forslaget § 13 fjerde ledd inneholder bestemmelser Bevilgningsregnskapet skal under hver post i bud- om spesielle oversikter som skal utarbeides i tilknyt- sjettet vise regnskapsførte utgifter og inntekter, over- ning til statsregnskapet. ført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret og overført beløp til neste år. For det første skal det utarbeides en oversikt som Kapitalregnskapet skal gi en oversikt over statens og viser hvilke samtykker som foreligger for å overskride trygdenes eiendeler og gjeld og vise sammenhengen budsjettet, jf. forslaget § 13 fjerde ledd nr. 1. Et tilsva- med bevilgningsregnskapet. rende krav står ikke i gjeldende reglement. I praksis I tilknytning til statsregnskapet skal det utarbeides oversikter som viser: utarbeides imidlertid slike hjemmelsoversikter som tas inn i den årlige stortingsmeldingen om statsregnskapet, 1. samtykker til overskridelse av budsjettet. og Regjeringen finner det hensiktsmessig at bevilg- 2. samtykker til å pådra staten forpliktelser utover ningsreglementet inneholder et krav om dette. budsjettåret i forbindelse med bestilling av materi- For det andre skal det utarbeides oversikter over sam- ell o.l. og tilsagn om tilskudd, lån og garantier, og hvilke forpliktelser som er pådratt i henhold til tykker til å pådra staten forpliktelser utover budsjett- samtykkene. året i forbindelse med bestilling av materiell o.l. og til- 3. samtykker til låneopptak, hva staten har lånt og sagn om tilskudd, lån og garantier, og hvilke endring av statsgjelden. forpliktelser som er pådratt i henhold til samtykkene, Melding om statsregnskapet skal sendes Stortinget så jf. forslaget § 13 fjerde ledd nr. 2. Noenlunde tilsva- snart regnskapet foreligger. rende krav finnes i gjeldende § 13 første ledd annet Departementene skal i tilknytning til bevilgnings- punktum, og annet ledd annet punktum. Formulerin- regnskapet gi Riksrevisjonen forklaringer om ikke uve- gene i forslaget klargjør at det både skal gis oversikt sentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall. over hjemmelsgrunnlag og hvilke forpliktelser som Kongen kan gi utfyllende bestemmelser om føring av statsregnskapet. faktisk er pådratt i henhold til fullmaktene. Det forut- settes for øvrig at det bare skal gis oversikt over for- Forslaget § 13 svarer i hovedsak til gjeldende § 13, pliktelser som står udekket ved utløpet av regnskaps- men med en del forenklinger og redaksjonelle endrin- året. ger. Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 17

For det tredje skal det utarbeides en oversikt over 3.6.2 Merknader til § 14 Kontantbeholdningen fullmakter til låneopptak, hva staten har lånt i henhold 3.6.2.1 SAMMENDRAG til fullmaktene og endringer i statsgjelden, jf. forslaget Forslaget lyder: § 13 fjerde ledd nr. 3. Dette er en utfylling og presise- ring av gjeldende § 13 annet ledd annet punktum som § 14 Kontantbeholdningen inneholder krav om at regnskapet skal vise hva staten Statskassens kontantbeholdning skal plasseres som har lånt i terminen. innskudd på folio i Norges Bank og bare benyttes i samsvar med gitte bevilgninger eller særlig samtykke § 13 femte ledd - stortingsmelding om statsregnskapet fra Stortinget. Kongen kan likevel bestemme at deler Etter forslaget § 13 femte ledd skal melding om stats- av kontantbeholdningen: regnskapet sendes Stortinget så snart regnskapet fore- 1. plasseres i andre banker når det er nødvendig å fra- ligger. Dette svarer til bestemmelsen i gjeldende § 13 vike statens konsernkontoordning av hensyn til åttende ledd. effektiv oppgaveutførelse, og slike innskudd ikke overstiger behovet for nærmeste framtid. § 13 sjette ledd - forklaringer til Riksrevisjonen 2. benyttes til finanstransaksjoner som har til hensikt å redusere statens finanskostnader eller ivareta Etter forslaget § 13 sjette ledd skal departementene i pengepolitiske mål. tilknytning til bevilgningsregnskapet gi Riksrevisjonen forklaringer om ikke uvesentlige avvik mellom bevilg- Forslaget § 14 første punktum inneholder hovedreg- nings- og regnskapstall. Dette svarer til bestemmelsen lene for forvaltningen av kontantbeholdningen, mens i gjeldende § 13 femte ledd. Forslaget presiserer imid- nr. 1 og 2 inneholder enkelte unntak. Bestemmelsen lertid at det er Riksrevisjonen som er adressat for for- svarer til gjeldende § 16, men med enkelte forenklinger klaringene. og tilpasninger til den praksis som har vært fulgt for forvaltningen av kontantbeholdningen. § 13 sjuende ledd - hjemmel for Kongen til å gi utfyl- lende bestemmelser § 14 første punktum - hovedreglene for Etter forslaget § 13 sjuende ledd gis Kongen myndig- forvaltningen av kontantbeholdningen het til å gi utfyllende bestemmelser om føring av stats- Gjeldende § 16 første punktum lyder: "Statskassens regnskapet. Slike utfyllende bestemmelser kan for og folketrygdens kontantbeholdning kan bare dispone- eksempel gjelde kontoplaner eller hvilken tilleggsin- res i samsvar med gitte bevilgninger. jf. dog bevilg- formasjon som skal gis i tilknytning til regnskapet. Den ningsreglementets §§ 11-12, eller særskilt fullmakt fra foreslåtte bestemmelsen erstatter gjeldende § 13 tredje Stortinget." Ordlyden i forslaget § 14 første punktum er og sjuende ledd som gir Regjeringen myndighet til å noe endret, men det tas ikke sikte på realitetsendringer fastsette underspesifikasjoner for postene i bevilg- i forhold til gjeldende praksis. Endringene i ordlyden ningsregnskapet, kontoplan for kapitalregnskapet, kommenteres nedenfor. samt gi retningslinjer for føringen av kapitalregnskapet Henvisningen til folketrygdens kontantbeholdning i og forklaringer i tilknytning til dette. gjeldende § 16 første punktum, er noe misvisende og er derfor sløyfet i forslaget § 14 første punktum. Folke- Annet trygden har ikke noe eget kassehold, og dermed ikke Etter gjeldende § 13 fjerde ledd skal det gis opplys- noen annen kassebeholdning enn statskassen. Folke- ninger om oppnådde resultater for siste regnskapsår i trygdfondet har derimot en egen kasse, og plasserer vedkommende budsjettproposisjon sammen med sine midler bl.a. som kontolån til statskassen. Fondet er annen regnskapsinformasjon av betydning for vurde- imidlertid i dag en selvstendig enhet uten direkte kob- ring av budsjettforslaget for kommende år. Denne ling til folketrygden. På denne bakgrunn brukes bare bestemmelsen er videreført i forslaget § 9 annet ledd, utrykket "statskassens kontantbeholdning". jf. punkt 3.3.3. Videre er henvisningen til bevilgningsreglementet §§ 11-12 i gjeldende § 16 unødvendig da disse bestem- 3.5.2.2 KOMITEENS MERKNADER melsene i denne forbindelse må regnes som særlige K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. samtykker fra Stortinget. Henvisningen er derfor sløy- K o m i t e e n viser til at Stortingets presidentskap våren fet i forslaget. 2005 satte ned en arbeidsgruppe som har arbeidet Gjeldende § 16 bokstav a) gir Kongen fullmakt til å videre med Riksrevisjonens forslag om endret behand- plassere statskassens kontantbeholdning som innskudd lingsmåte for statsregnskapet. Utredningen fra arbeids- på folio i Norges Bank. Etter forslaget § 14 første punk- gruppen er nå ferdigstilt, og vil bli sendt på høring til tum skal statskassens kontantbeholdning plasseres på kontroll- og konstitusjonskomiteen og finanskomiteen. denne måten. I praksis innebærer ikke dette noen reali- tetsendring, da en konsekvent har lagt denne plasse- 3.6 Kapittel 6 Disponering av kontantbeholdningen ringsmåten til grunn med de unntak som følger av gjel- dende § 16 bokstavene b) og c). Noen annen 3.6.1 Kapitlets innhold hovedform for plassering er heller ikke aktuell. Det 3.6.1.1 SAMMENDRAG synes derfor mest hensiktsmessig å regelfeste plasse- Kapittel 6 inneholder bestemmelser om forvaltnin- ring av kontantbeholdningen som en obligatorisk ord- gen av statskassens kontantbeholdning. ning. 18 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

§ 14 nr. 1 - innskudd i banker ningen fastsetter Stortinget normalt gjennom behand- Etter gjeldende § 16 bokstav b) har Kongen fullmakt lingen av den årlige proposisjonen om fullmakt til å ta til å plassere statskassens kontantbeholdning som inn- opp statslån mv., som fremmes i tilknytning til bud- skudd i andre banker eller på postgiro i den utstrekning sjettforslaget for neste år. det er nødvendig for at Regjeringen og statens andre Målet for statens gjelds- og likviditetsforvaltning er kasserere kan utføre sine arbeidsoppgaver på hensikts- å finansiere staten til lavest mulig kostnad, hensyn tatt messig måte. Det forutsettes at innskuddene ikke over- til risiko og behov i pengepolitikken. Det siste vil nor- stiger behovet for nærmeste framtid. malt være knyttet til behovet for å styre pengemarke- Bestemmelsen er utformet med tanke på ordningen dets likviditet. I tråd med dette, og på bakgrunn av råd for å tilføre statlige virksomheter likviditet som gjaldt fra Norges Bank, vurderer Regjeringen statens opplå- før statens konsernkontoordning gradvis ble innført fra ningsbehov og instrumentbruk løpende, herunder 1992. Statlige virksomheters ut- og innbetalinger eventuelt tilbakekjøp i utestående lån. Store daglige skjedde da gjennom lokale statlige kasserere som igjen svingninger i inn- og utbetalingene på statens konti gir fikk tilført sitt likviditetsbehov fra Regjeringen og behov for stor fleksibilitet i instrumentbruken. overføring fra statens foliokonto i Norges Bank. Den For å reflektere at dagens finansmarkeder åpner for tilførte likviditeten ble midlertidig plassert i bank eller flere instrumenttyper og stiller andre krav til gjelds- og postgiro i samsvar med § 16 bokstav b). likviditetsforvaltningen enn det som lå til grunn for I det økonomireglementet for staten som ble vedtatt utformingen av gjeldende § 16, er ordlyden i forslaget 26. januar 1996, ble det tatt inn bestemmelser om at § 14 nr. 2 gjort mer generell. Fullmakten knyttes ikke statlige virksomheters betalingsformidling gjennom til et bestemt finansielt instrument, men avgrenses av at konsernkontoordningen skulle være tilknyttet statens formålet med disposisjonene skal være å redusere sta- foliokonto i Norges Bank. Statens konsernkontoord- tens finanskostnader eller ivareta pengepolitiske hen- ning er basert på at statens ut- og innbetalinger utføres syn. Det innebærer også en tilpasning til dagens prak- av banker som har avtale med staten om betalingsfor- sis, der for eksempel kjøp av statens egne obligasjoner midling. Statlige virksomheter har arbeidskonti for å kan gjøres som en del av markedspleien, uten at det gjennomføre ut- og innbetalingene. Kontiene skal foreligger plan om umiddelbar innløsning. imidlertid hver dag gjøres opp mot statens foliokonto i Videre er henvisningen til folketrygdens kontantbe- Norges Bank gjennom virksomhetenes oppgjørskonti i holdning sløyfet, ettersom den ikke lenger gir mening, banken. Arbeidskontiene vil i dette systemet ikke ha jf. omtale av forslaget § 14 første punktum. stående midler over natten og statens likviditet samles derfor i Norges Bank på daglig basis. 3.6.2.2 KOMITEENS MERKNADER I noen tilfeller er det ikke hensiktsmessig eller mulig K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. å bruke konsernkontoordningen. For å kunne løse virk- somhetens arbeidsoppgaver på en hensiktsmessig 3.7 Kapittel 7 Ikrafttredelse måte, vil det derfor kunne være aktuelt å plassere deler 3.7.1 Kapitlets innhold av kontantbeholdningen utenom konsernkontoordnin- 3.7.1.1 SAMMENDRAG gen i Norges Bank. Dette vil spesielt være aktuelt for Kapitlet inneholder en bestemmelse om ikrafttre- valutatransaksjoner og ved bruk av valutakonti. Videre delse av det reviderte reglementet. vil dette kunne være aktuelt når virksomheter er lokali- sert i utlandet og statens konsernkontoordning ikke er 3.7.2 Merknader til § 15 Ikrafttredelse tilgjengelig eller ikke bør brukes. Også innenlands kan 3.7.2.1 SAMMENDRAG det i enkelte tilfeller være hensyn som tilsier at beta- lingsformidlingen bør skje utenom konsernkontoord- Forslaget lyder: ningen, for eksempel når oppgjørssystemer i markedet § 15 Ikrafttredelse krever automatisk trekkrettighet på virksomhetens bankkonto. Formålet med bestemmelsen i forslaget § Reglementet trer i kraft 1. januar 2006. Fra samme tidspunkt oppheves bevilgningsreglementet 19. 14 nr. 1 er å gi hjemmel til å plassere deler av kontant- november 1959. beholdningen i andre banker enn Norges Bank i tilfel- ler der statens konsernkontoordning ikke kan eller bør Etter at Stortinget har vedtatt et revidert bevilgnings- brukes. reglement, vil Kongen og Regjeringen fastsette en del utfyllende regelverk innenfor de fullmakter som er gitt § 14 nr. 2 - disposisjoner for å redusere statens finans- i reglementet. Dette vil ta noe tid. Det foreslås at det kostnader eller ivareta pengepolitisk hensyn reviderte reglementet trer i kraft fra 1. januar 2006. Gjeldende § 16 bokstav c) gir Kongen fullmakt til å Budsjettforslaget for 2006 vil da bli utarbeidet på benytte kontantbeholdningen til "oppkjøp av statsobli- grunnlag av de nye bestemmelsene. gasjoner i avdragsøyemed". Hensikten med bestem- melsen er å sikre at bevilgningsreglementet ikke 3.7.2.2 KOMITEENS MERKNADER begrenser adgangen til å drive effektiv forvaltning av K o m i t e e n slutter seg til Regjeringens forslag. statens gjeld og likviditet. Rammene for denne forvalt- Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 19

4. FORSLAG FRA MINDRETALL Kapittel 2 Grunnleggende prinsipper for Forslag fra Fremskrittspartiet: statsbudsjettet § 3 Hvilke utgifter og inntekter statsbudsjettet skal Forslag 1 inneholde § 5 Bevilgningsvedtak Budsjettet vedtas for kalenderåret. Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkelt Budsjettet skal inneholde alle statlige utgifter og inn- utgifts- og inntektspost. tekter knyttet til virksomheter og tiltak som får sine Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes utgifter og inntekter fastsatt ved Stortingets bevilg- til andre formål enn forutsatt av Stortinget. Unntak fra ningsvedtak. Bevilgningene skal være basert på realis- dette krever hjemmel i §§ 11 eller 12, eller at bevilg- tiske anslag over utgiftene og inntektene. ningsvedtaket inneholder stikkordet: Utgifter og inntekter skal tas med i budsjettet for det året de antas å bli kontant betalt, med det unntaket som 1. "overslagsbevilgning", som gir hjemmel til å over- følger av § 7 annet ledd om avskrivninger. skride bevilgningen mot etterfølgende framlegg Utgifter og inntekter skal føres opp i budsjettet med for Stortinget. Stikkordet kan tilføyes ved bevilg- brutto beløp, med det unntaket som følger av § 7 første ninger der utgiftsbehovet følger av regelverk fast- ledd. Kongen kan likevel gi bestemmelser om netto- satt av Stortinget. Stikkordet kan også tilføyes ved budsjettering i forbindelse med utskifting av utstyr. bevilgninger som må baseres på foreløpige kalky- ler. § 4 Statsbudsjettets inndeling 2. "kan nyttes under", som gir hjemmel til å over- Budsjettet skal inndeles i kapitler og poster. skride den bevilgningen stikkordet henviser til, Hvert kapittel skal inneholde en eller flere utgifts- mot tilsvarende innsparing under den bevilgningen eller inntektsposter som gjelder samme formål. Så det henvises fra. langt mulig bør bevilgningene under ett kapittel bare disponeres av en virksomhet eller en likeartet gruppe Ubrukte utgiftsbevilgninger kan ikke overføres til virksomheter. etterfølgende budsjettår med unntak av at: Utgiftspostene skal inndeles etter art på avdeling for:

1. ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste bud- 1. statens egne driftsutgifter. sjettår med inntil fem prosent av bevilgningen. 2. nybygg, anlegg mv. 2. bevilgningsvedtak som inneholder stikkordet "kan 3. overføringer til andre. overføres", gir hjemmel til å overføre ubrukt 4. utlån, statsgjeld mv. bevilgning til de to følgende budsjettårene. Stikk- ordet kan tilføyes ved bevilgninger til bygg, Inntektspostene skal inndeles etter art på avdeling anlegg, materiell og særskilte tiltak der utbeta- for: lingstakten kan være usikker. 1. salg av varer og tjenester. Forslag fra Senterpartiet: 2. inntekter i forbindelse med nybygg, anlegg mv. Forslag 2 3. overføringer fra andre. Stortinget ber Regjeringen legge fram forslag til 4. tilbakebetalinger mv. endret regelverk for budsjettarbeidet slik at de langsik- tige gevinstene ved forebygging kan bli hensyntatt og Kongen kan gi nærmere bestemmelser om hvilke at Stortinget derved kan bidra effektivt til å stimulere utgifter og inntekter som faller inn under de enkelte forebyggende virksomhet. avdelingene.

5. KOMITEENS TILRÅDING § 5 Bevilgningsvedtak Bevilgningsvedtakene skal knyttes til hver enkelt K o m i t e e n har for øvrig ingen merknader, viser til utgifts- og inntektspost. proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre slikt Utgiftsbevilgninger kan ikke overskrides eller brukes til andre formål enn forutsatt av Stortinget. Unntak fra vedtak: dette krever hjemmel i §§ 11 eller 12, eller at bevilg- ningsvedtaket inneholder stikkordet: Bevilgningsreglementet Kapittel 1 Innledende bestemmelser 1. "overslagsbevilgning", som gir hjemmel til å over- § 1 Virkeområde skride bevilgningen mot etterfølgende framlegg Dette bevilgningsreglementet gjelder for statsbud- for Stortinget. Stikkordet kan tilføyes ved bevilg- sjettet og statsregnskapet medregnet folketrygden. ninger der utgiftsbehovet følger av regelverk fast- satt av Stortinget. § 2 Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsregle- 2. "kan nyttes under", som gir hjemmel til å over- mentet skride den bevilgningen stikkordet henviser til, Unntak fra bestemmelsene i bevilgningsreglementet mot tilsvarende innsparing under den bevilgningen i enkeltsaker krever uttrykkelig vedtak av Stortinget. det henvises fra. 20 Innst. S. nr. 187 – 2004-2005

Ubrukte utgiftsbevilgninger kan ikke overføres til Kapittel 4 Gjennomføring av statsbudsjettet etterfølgende budsjettår med unntak av at: § 10 Disponering av gitte bevilgninger Utgiftsbevilgningene skal disponeres i samsvar med 1. ubrukt driftsbevilgning kan overføres til neste bud- § 5 og på en slik måte at ressursbruk og virkemidler er sjettår med inntil fem prosent av bevilgningen. effektive i forhold til de forutsatte resultater. 2. bevilgningsvedtak som inneholder stikkordet "kan Ved tilskudd eller lån til offentlig eller privat virk- overføres", gir hjemmel til å overføre ubrukt somhet som ellers ikke er undergitt statlig kontroll, skal bevilgning til de to følgende budsjettårene. Stikk- det tas forbehold om adgang for tilskuddsforvalteren til ordet kan tilføyes ved bevilgninger til bygg, å føre kontroll med at midlene benyttes etter forutset- anlegg, materiell og særskilte tiltak der utbeta- ningene. lingstakten kan være usikker. § 11 Budsjettendringer i løpet av budsjettåret § 6 Vedtak om forpliktelser for framtidige budsjettår Oppstår det i budsjettåret en uforutsett og nødvendig Staten kan bare pådras forpliktelser som først skal utgift for staten som det ikke er mulig å dekke av en gitt dekkes etter utløpet av budsjettåret, når Stortinget har bevilgning, kan det fremmes forslag til Stortinget om gitt særlig samtykke til dette. Samtykket kan bare gis tilleggsbevilgning eller gis samtykke til å pådra utgifter for det enkelte budsjettår og skal begrenses oppad til et uten bevilgningsmessig dekning etter annet og tredje bestemt beløp. ledd. Mot slutten av budsjettåret skal endringene i bud- Kongen kan likevel gi bestemmelser om adgang til å sjettet oppsummeres i egen proposisjon om ny salde- inngå leieavtaler og avtaler om kjøp av tjenester utover ring av budsjettet. budsjettåret. Avtalene må gjelde den ordinære driften Kongen i statsråd kan på vilkår som nevnt i første av statlige virksomheter, og utgiftene i forbindelse med ledd, samtykke i at det pådras utgifter uten bevilg- avtalene må kunne dekkes innenfor et uendret bevilg- ningsmessig dekning for inntil fem millioner kroner ningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtale- under den enkelte utgiftspost. Det samme gjelder for perioden. større beløp dersom det er uomgjengelig nødvendig å pådra utgifter før Stortinget kan gi tilleggsbevilgning. I § 7 Særregler for statens forvaltningsbedrifter og tilfeller som nevnt i annet punktum, må det fremmes Statens direkte økonomiske engasjement i petrole- forslag om tilleggsbevilgning så snart som mulig, og umsvirksomheten inntil Stortinget har vedtatt ny bevilgning må utgiftene For statens forvaltningsbedrifter og Statens direkte begrenses til det som er strengt nødvendig. økonomiske engasjement i petroleumsvirksomheten Kongen kan bestemme at Regjeringen kan samtykke skal netto driftsresultat føres opp til bevilgning. i at det pådras utgifter uten bevilgningsmessig dekning Driftsresultatet skal inneholde avskrivninger av bok- for saker som gjelder mindre beløp og ikke er av prin- førte kapitalgjenstander og renter på statens kapital og sipiell natur. mellomværende med statskassen. Kongen kan for øvrig gi bestemmelser om overskri- delse av: Kapittel 3 Kongens forslag til statsbudsjett § 8 Frister for Kongens forslag til statsbudsjett 1. driftsbevilgninger mot tilsvarende merinntekter. Kongens forslag til budsjett for neste budsjettår skal 2. investeringsbevilgninger mot tilsvarende innspa- legges fram for Stortinget innen seks dager etter Stor- ring under driftsbevilgninger under samme bud- tingets åpning. De tilhørende vedlegg med nærmere sjettkapittel. redegjørelse for budsjettforslaget skal legges fram 3. driftsbevilgninger med inntil fem prosent til inves- samtidig. teringsformål mot tilsvarende innsparing i løpet av Tillegg til eller endringer i budsjettforslaget må de tre følgende budsjettår. fremmes innen 10. november. Innen denne fristen skal det også fremmes forslag om hvilke endringer i bud- For samtykke til å pådra staten forpliktelser for fram- sjettforslagets saldering som tilleggsforslagene gjør tidige budsjettår, jf. § 6, gjelder bestemmelsene i første, nødvendige. annet og tredje ledd tilsvarende så langt de passer.

§ 9 Redegjørelse for bevilgningsforslagene § 12 Nødsfullmakter Det skal redegjøres for innholdet av og begrunnelsen Når riket er i krig eller krig truer eller rikets selvsten- for bevilgningsforslagene. dighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen gi fylkes- De resultater som tilsiktes oppnådd, skal beskrives. mannen og andre lokale forvaltningsorganer fullmakt Det skal også gis opplysninger om oppnådde resultater til å dekke uforutsette utgifter uten bevilgningsmessig for siste regnskapsår sammen med annen regnskapsin- hjemmel når dette må skje før slik hjemmel kan gis formasjon av betydning for vurdering av bevilgnings- etter § 11. Selv om fullmakt fra Kongen ennå ikke fore- forslagene for neste budsjettår. ligger, kan fylkesmannen likevel pådra slike utgifter når dette er uomgjengelig nødvendig for å ivareta sam- funnsviktige interesser. Innst. S. nr. 187 – 2004-2005 21

Kapittel 5 Statsregnskapet Departementene skal i tilknytning til bevilgnings- § 13 Statsregnskapet regnskapet gi Riksrevisjonen forklaringer om ikke uve- Statsregnskapet skal inneholde et bevilgningsregn- sentlige avvik mellom bevilgnings- og regnskapstall. skap og et kapitalregnskap. Kongen kan gi utfyllende bestemmelser om føring av Bevilgningsregnskapet skal under hver post i bud- statsregnskapet. sjettet vise regnskapsførte utgifter og inntekter, over- ført beløp fra forrige år, total bevilgning i budsjettåret Kapittel 6 Disponering av kontantbeholdningen og overført beløp til neste år. § 14 Kontantbeholdningen Kapitalregnskapet skal gi en oversikt over statens og Statskassens kontantbeholdning skal plasseres som trygdenes eiendeler og gjeld og vise sammenhengen innskudd på folio i Norges Bank og bare benyttes i med bevilgningsregnskapet. samsvar med gitte bevilgninger eller særlig samtykke I tilknytning til statsregnskapet skal det utarbeides fra Stortinget. Kongen kan likevel bestemme at deler oversikter som viser: av kontantbeholdningen:

1. samtykker til overskridelse av budsjettet. 1. plasseres i andre banker når det er nødvendig å fra- 2. samtykker til å pådra staten forpliktelser utover vike statens konsernkontoordning av hensyn til budsjettåret i forbindelse med bestilling av mate- effektiv oppgaveutførelse, og slike innskudd ikke riell o.l. og tilsagn om tilskudd, lån og garantier, og overstiger behovet for nærmeste framtid. hvilke forpliktelser som er pådratt i henhold til 2. benyttes til finanstransaksjoner som har til hensikt samtykkene. å redusere statens finanskostnader eller ivareta 3. samtykker til låneopptak, hva staten har lånt og pengepolitiske mål. endring av statsgjelden. Kapittel 7 Ikrafttredelse Melding om statsregnskapet skal sendes Stortinget så § 15 Ikrafttredelse snart regnskapet foreligger. Reglementet trer i kraft 1. januar 2006. Fra samme tidspunkt oppheves bevilgningsreglementet 19. novem- ber 1959.

Oslo, i finanskomiteen, den 19. mai 2005

Siv Jensen leder ordfører

www.stortinget.no Lobo Media AS