Études canadiennes / Canadian Studies Revue interdisciplinaire des études canadiennes en France

89 | 2020 Justin Trudeau : bilan et examen de quatre années au pouvoir Justin Trudeau: A Review and Assessment of Four Years in Office

Laurence Cros et Frédéric Boily (dir.)

Édition électronique URL : https://journals.openedition.org/eccs/3820 DOI : 10.4000/eccs.3820 ISSN : 2429-4667

Éditeur Association française des études canadiennes (AFEC)

Édition imprimée Date de publication : 1 décembre 2020 ISSN : 0153-1700

Référence électronique Laurence Cros et Frédéric Boily (dir.), Études canadiennes / Canadian Studies, 89 | 2020, « Justin Trudeau : bilan et examen de quatre années au pouvoir » [En ligne], mis en ligne le 01 juin 2021, consulté le 22 juin 2021. URL : https://journals.openedition.org/eccs/3820 ; DOI : https://doi.org/ 10.4000/eccs.3820

AFEC

N°89 - Décembre 2020 Justin Trudeau : bilan et examen de quatre années au pouvoir Numéro dirigé par Laurence CROS (Université de Paris), rédactrice en chef, et Frédéric BOILY (Université de l’Alberta), rédacteur invité

SOMMAIRE

AVANT-PROPOS ...... 5 Andrew MCDOUGALL, University of Toronto Scarborough. Stuck in the Middle with You: Is the Trudeau Government Really Representative of a Central Canadian “Laurentian Elite?” ...... 11 Tamara A. SMALL, University of Guelph. Promises, Promises: Assessing the Liberals’ Electoral Reform Agenda ...... 41 Geneviève TELLIER, Université d’Ottawa. La transparence budgétaire sous l’ère Trudeau ...... 65 Janel SMITH, Ministry of Health. Between Rights and Rhetoric: Assessing the Government of Canada’s Public Health Policy on Opioid Injection Drug Use (2015- 2019) ...... 89 R. Blake BROWN, Saint Mary’s University. The Ghost of the Long-Gun Registry: Prime Minister Justin Trudeau and Gun Control in Canada, 2015-2019 ...... 125 Alex MARLAND, Memorial University. The SNC-Lavalin Affair: Justin Trudeau, Ministerial Resignations and Party Discipline ...... 151 Chedly BELKHODJA et Catherine XHARDEZ, Université Concordia. “Nous sommes de retour !” : Justin Trudeau et la gestion de l’immigration...... 179 Marc-André ANZUETO, Université du Québec en Outaouais. De la responsabilité sociale des entreprises à la conviction responsable : les politiques canadiennes de droits humains en Colombie et au Guatemala (2015-2019) ...... 205 Francis PERREAULT, Université de Montréal. Negotiating the Progressive Trade Agenda: An Evaluation of the Trudeau Government’s Performance ...... 233 Mireille LALANCETTE, Université du Québec à Trois-Rivières et Vincent RAYNAULD, Emerson College et Université du Québec à Trois-Rivières. Politicking and Visual Framing on Instagram: A Look at the Portrayal of the Leadership of Canada’s Justin Trudeau ...... 257 Laurence ARRIGHI et Annette BOUDREAU, Université de Moncton. Évaluation médiatique de la langue de Justin Trudeau dans la presse francophone internationale : entre dénigrement et admiration ...... 291 Julien LANDRY, Université d’Alberta. Bilan des bilans du premier mandat du gouvernement de Justin Trudeau ...... 315 Frédéric BOILY, Université d’Alberta. Justin Trudeau, les premiers ministres provinciaux et la crise sanitaire : leadership et paternalisme doux ...... 335

Varia Martin SIMARD et Carl BRISSON, Université du Québec à Chicoutimi. Les enjeux et défis de la gouvernance biculturelle : l’exemple du gouvernement régional de l’Eeyou- Istchee-Baie-James ...... 355

AVANT-PROPOS

Laurence CROS, Université de Paris Frédéric BOILY, Université de l’Alberta

Ce numéro thématique de la revue est né d’une idée originale de notre rédacteur invité, Frédéric Boily, professeur au Campus Saint-Jean (Université de l’Alberta) et spécialiste de la politique canadienne et québécoise, qui a souhaité faire l’examen et le bilan du premier mandat de Justin Trudeau comme Premier ministre du Canada, de 2015 à 2019. Lors de la campagne électorale de 2015, les libéraux avaient été particulièrement ambitieux en proposant aux électeurs canadiens, s’ils étaient élus, un gouvernement animé par de grandes aspirations. En effet, pour remplacer Stephen Harper, Justin Trudeau avait fait de nombreuses promesses de changement, tout en avançant des orientations radicalement différentes des conservateurs, notamment en matière de politiques sociales et de politique étrangère, sans oublier l’importante promesse de réconciliation avec les peuples autochtones. Cette offre politique, qui a séduit une partie importante de l’électorat canadien, leur a permis de revenir au pouvoir. Il restait cependant à Justin Trudeau et à ses ministres nouvellement élus de transformer les propositions libérales de renouveau en programme de gouvernance. Or, comme d’autres premiers ministres avant lui, Justin Trudeau s’est rendu compte que les aléas de l’exercice du pouvoir font qu’il n’est pas toujours simple de traduire un programme électoral en politiques gouvernementales. Cela est d’autant plus vrai que Justin Trudeau et son équipe ont rencontré des obstacles imprévus, tout particulièrement avec l’élection de Donald Trump à la présidence des États-Unis. Cette élection a eu pour effet de plonger le gouvernement libéral dans des négociations ardues pour renouveler l’entente de libre-échange nord- américaine. Cet exemple montre que les gouvernements doivent aussi agir en fonction d’événements inattendus ou encore réagir à des « affaires », comme celle de SNC-Lavalin (analysée ici par Alex Marland) qui a défrayé la chronique pendant de nombreux mois. Ce genre d’événements peut amener un gouvernement à modifier ses priorités et même à revoir à la baisse sa volonté d’effectuer des changements. C’est dans ce contexte succinctement décrit qu’il faut jeter un regard approfondi sur certaines réalisations du gouvernement libéral lors de son premier mandat. Ce numéro accueille en effet des articles qui examinent différentes facettes de ces quatre années où le gouvernement libéral a été confronté à LAURENCE CROS ET FRÉDÉRIC BOILY l’exercice du pouvoir. Que ce soit dans les domaines mentionnés plus haut et d’autres, les libéraux sont-ils parvenus à transformer l’évolution de la politique canadienne dans le sens qu’ils espéraient, et de manière radicalement différente de celle des conservateurs de Stephen Harper ? Les auteurs qui ont répondu à notre appel de textes tentent à leur façon et dans le domaine de spécialisation qui est le leur de répondre à cette question d’ordre général. Pour y arriver, chacun des articles adopte des approches théoriques et méthodologiques différentes, conférant ainsi à l’ensemble du numéro une féconde diversité dans les angles d’analyse et les conclusions. Le lecteur dispose donc de solides analyses lui permettant de juger de l’ampleur du décalage existant, ou non, entre ce qui a été annoncé par les libéraux et ce qui a été réalisé, dans les limites tout de même étroites d’un seul mandat. Enfin, ce numéro thématique d’Études canadiennes constituera aussi un outil précieux pour ceux qui analyseront le deuxième mandat, minoritaire, des libéraux. Avec des travaux comme ceux examinés par Julien Landry dans sa recension des ouvrages parus sur Trudeau, les textes réunis dans ce numéro offrent une base de comparaison qui servira aussi à juger de l’action future du gouvernement libéral au regard d’une pandémie qui, elle aussi, amène le gouvernement à revoir de manière radicale ses orientations budgétaires. Le numéro débute avec une première partie qui regroupe des articles examinant la politique intérieure du premier gouvernement Trudeau. Suite aux tensions régionales révélées par l’élection de 2019, en particulier dans l’Ouest, Andrew McDougall examine l’idée que Trudeau, et le Parti libéral en général, représenterait le point de vue d’une élite « laurentienne » basée au centre du Canada. Il commence par clarifier ce concept, avant de montrer qu’en effet, les libéraux de Trudeau ont gouverné comme des représentants classiques du « consensus laurentien » et de sa philosophie politique : priorité à la protection des intérêts économiques clés du centre du Canada, adhésion à une vision coopérative du fédéralisme, renforcement des programmes sociaux, élargissement des droits et libertés individuels et promotion des communautés de langues officielles. Il conclut néanmoins que ce « consensus laurentien », comme son nom l’indique, est partagé par les grands partis de gouvernement canadiens. En effet, le prédécesseur de Justin Trudeau, le Premier ministre conservateur Stephen Harper, sans adhérer à un programme laurentien en soi, n’avait toutefois pas véritablement remis en cause le consensus. Tamara Small nous propose ensuite une évaluation des promesses des libéraux quant à la réforme électorale. La promesse phare était celle de mettre fin au système de vote majoritaire à un tour, mais celui-ci a de nouveau été utilisé pour l’élection de 2019. C’est l’échec du gouvernement à respecter cette promesse

6 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 AVANT-PROPOS phare qui a focalisé l’attention, mais l’auteure montre que le gouvernement libéral a en fait tenu la grande majorité des huit autres promesses de réforme électorale annoncées lors de la campagne. Nous trouvons à la suite un article de Geneviève Tellier sur la transparence budgétaire sous l’ère Trudeau. En effet, lors de la campagne de 2015, les libéraux avaient promis d’être un gouvernement transparent et ouvert, particulièrement en matière budgétaire. L’article s’intéresse non seulement à la réalisation de cette promesse, mais également aux motivations qui la sous- tendent, pour montrer que les libéraux de Justin Trudeau ont principalement agi en fonction de considérations partisanes, plutôt que pour véritablement réformer le processus budgétaire. Comme pour l’article précédent, l’auteure utilise, pour évaluer le degré de réalisation des promesses électorales, la méthode des promesses, inspirée du Polimètre créé par François Pétry, professeur à l’Université Laval, qui nous a malheureusement quittés en septembre 2020. L’article suivant nous est proposé par Janel Smith et porte sur l’évolution, pendant le premier mandat de Justin Trudeau, de la politique canadienne de santé publique sur les opioïdes. Cette évolution est-elle avant tout rhétorique, ou bien entend-elle donner la priorité aux droits de la personne, plutôt qu’à une application stricte de la loi ? L’article relève les ambiguïtés de l’approche du gouvernement Trudeau et soulève des questions sur la nature politisée de sa stratégie. L’article suivant, de Blake Brown, porte sur la politique de contrôle des armes à feu promue par le premier gouvernement Trudeau. Là encore, l’auteure souligne les promesses ambitieuses faites lors de la campagne de 2015 pour réduire l’accès des criminels aux armes de poing et aux armes d’assaut. Ces promesses ont été concrétisées par le projet de loi C-71 de 2018 mais a minima, ce qui n’a pas empêché une opposition considérable de la communauté des armes à feu et du Parti conservateur. Par la suite, plusieurs épisodes de fusillades nationales et internationales ont fait pression sur le gouvernement Trudeau pour qu’il mette en œuvre des contrôles des armes à feu plus stricts. Les libéraux, cependant, se sont montrés réticents à prendre des mesures supplémentaires, choisissant plutôt d’inclure de nouveaux engagements dans leur programme électoral de 2019. Alex Marland nous parle ensuite de l’affaire SNC-Lavalin, qui fut sans aucun doute le scandale majeur du premier mandat de Justin Trudeau. Il établit un parallèle avec des crises précédentes au sein du Cabinet, impliquant des démissions ministérielles et des exemples de discipline de parti, telles que la question des écoles du Manitoba en 1896, la crise de la conscription en 1944 et le

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 7 LAURENCE CROS ET FRÉDÉRIC BOILY désaccord sur les armements nucléaires en 1963. Si l’affaire SNC-Lavalin a en commun avec les crises précédentes du Cabinet le fait d’avoir mené à une perte de sièges parlementaires pour le parti au pouvoir lors des élections suivantes, l’auteur souligne la spécificité de l’épisode car c’est le premier à impliquer des femmes ministres et les réseaux sociaux, et le seul à émerger à propos d’une question politique relativement obscure. Enfin, nous présentons un article de Chedly Belkhodja et Catherine Xhardez sur la gestion de l’immigration par Justin Trudeau, qui vient illustrer son fameux : « Nous sommes de retour » sur la scène internationale. L’article analyse deux moments forts : l’accueil des réfugiés syriens en 2015-2016 et les arrivées irrégulières à la frontière canado-américaine à partir de 2017. La comparaison de ces deux évènements souligne que la gestion de l’immigration légale, en particulier l’accueil très médiatisé des réfugiés syriens, va permettre à Justin Trudeau de développer un discours optimiste et compassionnel qui diffère de celui du précédent premier ministre, le conservateur Stephen Harper. Néanmoins, ce discours va rencontrer ses limites face à la recrudescence de l’immigration irrégulière à la frontière avec les Etats-Unis, et des enjeux politiques majeurs qui l’accompagnent. Cet article sur l’immigration nous sert de transition avec la partie suivante, qui fait le bilan de quelques aspects de la politique étrangère du premier gouvernement Trudeau. Marc-André Anzueto s’intéresse aux politiques canadiennes de droits humains en Colombie et au Guatemala. Durant les mandats de Stephen Harper, la priorité donnée aux intérêts miniers au sein de la politique étrangère du Canada avait parfois semblé empêcher une véritable promotion des droits humains dans cette région. Le gouvernement de Trudeau a-t-il pu résoudre cette contradiction ? L’étude comparative des politiques canadiennes de droits humains au Guatemala et en Colombie nous montre que le caractère contradictoire des politiques « altruistes » menées dans les États au sein desquels le Canada a des intérêts dans le secteur extractif perdure. Nous proposons ensuite un article de Francis Perreault, qui évalue l’efficacité du gouvernement Trudeau à négocier un programme commercial progressiste lors de l’élaboration du nouvel Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACÉUM). Cette approche progressiste du commerce international vise à rendre la mondialisation plus équitable, avec une meilleure protection des travailleurs et l’environnement, mais aussi une meilleure prise en compte des critères de genre et des intérêts de groupes fragiles tels que les peuples autochtones. Examinant les objectifs du gouvernement Trudeau dans ces domaines particuliers, puis les comparant avec les dispositions du précédent Accord de libre-échange nord- américain (ALÉNA), l’auteur conclut que le gouvernement Trudeau a obtenu de

8 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 AVANT-PROPOS bons résultats. Il apporte toutefois un bémol à cette analyse, car l’examen des objectifs des partenaires du Canada révèle que l’essentiel des acquis est dû à des initiatives provenant des États-Unis. La partie suivante s’intéresse au thème crucial de la communication politique, d’une part celle promue par le premier gouvernement Trudeau, et d’autre part celle dont il a été la cible. L’article de Mireille Lalancette et Vincent Raynauld sur la création d’images politiques et le cadrage visuel sur Instagram leur permet d’analyser comment le leadership de Justin Trudeau est représenté sur ce media social si important. Pour ce faire, ils s’appuient sur une analyse de tous les messages du compte Instagram de Justin Trudeau au cours de l’année qui a suivi son élection au poste de premier ministre du Canada. Ils montrent comment le cadrage visuel des messages Instagram a permis de générer des récits politiques stratégiques qui soulignent et renforcent sept caractéristiques constitutives de son leadership politique. Au-delà de l’intérêt de cet article pour mieux comprendre la communication numérique de Justin Trudeau, il contribue aux travaux en cours sur le rôle du visuel dans la stratégie de communication des femmes et hommes politiques sur les médias sociaux, au Canada et à l’étranger. Nous présentons ensuite un deuxième article sur la question de la communication politique, celui de Laurence Arrighi et Annette Boudreau sur l’évaluation médiatique de la langue de Justin Trudeau dans la presse francophone internationale. Via un petit corpus de 22 textes de presse internationale francophone de 2016 à 2020, soumis à une analyse de discours, les auteures montrent que le traitement de l’usage de la langue française par Justin Trudeau oscille entre dénigrement et admiration. Elles mettent en lumière les fondements idéologiques, les facteurs sociolinguistiques ainsi que les intérêts sociaux et politiques qui sous-tendent ces réactions, ce qui leur permet d’élargir leur propos à quelques réflexions sur les idéologies linguistiques dominantes dans la francophonie. En conclusion de ce dossier thématique, nous proposons tout d’abord une note critique de Julien Landry, qui fait un « bilan des bilans » portant sur cinq ouvrages récents consacrés à Justin Trudeau, allant de l’examen des spécialistes en action publique aux rétrospectives médiatiques, en passant par l’analyse politique des idéologies. L’auteur résume les ouvrages et les situe en fonction de leurs points de vue, et nous montre comment ils clarifient les forces qui ont influé le bilan et la perception du premier gouvernement Trudeau. Enfin, il était difficile de résister au désir d’ajouter à ce bilan du premier gouvernement Trudeau (2015-2019) un petit élément de prospective, tel que nous l’apporte Frédéric Boily dans son article qui compare l’action de Justin Trudeau

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 9 LAURENCE CROS ET FRÉDÉRIC BOILY et celle des premiers ministres provinciaux face à la Covid-19. L’auteur montre combien les choses ont changé rapidement, et de façon radicale, depuis la réélection des libéraux avec un gouvernement minoritaire en octobre 2019. En effet, la crise sanitaire mondiale s’est imposée en enjeu majeur de l’année 2020 et a conduit à un réexamen radical des priorités du deuxième gouvernement Trudeau, ainsi que des circonstances dans lesquelles il exerce le pouvoir. Alors qu’elle aurait pu affaiblir davantage un gouvernement en posture minoritaire, elle semble au contraire lui avoir permis de « reprendre l’initiative et de se comporter comme un gouvernement majoritaire national avec une panoplie de mesures économiques ». Ainsi Justin Trudeau, mais aussi la majorité des premiers ministres provinciaux, ont-ils pu renforcer leur leadership via l’exercice d’un « paternalisme doux », et cela sans que la crise sanitaire n’entraine de conflits majeurs sur le plan des relations fédérales-provinciales. À la suite de ce dossier thématique et dans un registre très différent, la revue propose dans sa rubrique Varia un article de Martin Simard et Carl Brisson sur les enjeux et défis de la gouvernance biculturelle, en partant de l’étude du gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James. Cette instance administrative a succédé en 2014 à la municipalité de Baie-James pour gérer les terres de catégories II et III, selon le système institué par la Convention de la Baie- James et du Nord québécois. Il s’agit d’une administration mixte dont le conseil est composé à parts égales d’autochtones et d’allochtones, qui constitue donc une expérience de gouvernance territoriale originale par son caractère biculturel. Sur la base d’une analyse de contenu des procès-verbaux des réunions du conseil d’administration entre 2014 et 2019, les auteurs posent la question de savoir si la collaboration biculturelle au sein du conseil permet de dépasser les tensions historiques entre les deux communautés de la région, et produit des solutions innovantes aux nombreux défis auxquels elle fait face. Un grand merci à Frédéric Boily d’avoir proposé et coordonné ce beau numéro, et à tous les participants, contributeurs et évaluateurs, d’avoir permis la parution normale, malgré les circonstances très particulières de cette année 2020.

10 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 Stuck in the Middle with You: Is the Trudeau Government Really Representative of a Central Canadian “Laurentian Elite?” Andrew MCDOUGALL, University of Toronto Scarborough

In the aftermath of the 2019 election, the re-election of Justin Trudeau’s Liberals brought out a significant amount of regional tension, in particular in the West. Trudeau, it was claimed, and those in the Liberal Party more generally, represented a central Canadian “Laurentian elite,” which did not care about Western Canadian or other regional interests. This article takes stock of this claim. To do so, it will examine the history of the “Laurentian elite” concept to clarify the idea. It argues that indeed, the Trudeau Liberals have governed as classic representatives of the “Laurentian consensus” on what is “good” for Canada, a consensus that reflects a broader philosophy on how to govern the state. This philosophy focuses on protecting key central Canadian economic interests (for example, dairy farmers and manufacturers like SNC Lavalin or Bombardier), while also supporting free trade in other sectors less important to the central Canadian economy (such as defending oil exports through the new NAFTA agreement). Other examples of Trudeau’s commitment to the Laurentian consensus include a more cooperative federalism (such as in immigration and labour market policy), more money for social programs (the Canada Child Benefit, CPP enhancement, and possible Pharmacare), expanding individual rights and liberties (cannabis legalization, opposition to Quebec’s Bill 21), and the promotion of official language communities. The paper will conclude with a brief contrast with the policies of Trudeau’s predecessor Stephen Harper, to find that while the prior Conservative government did not pursue a Laurentian agenda per se, Prime Minister Stephen Harper himself must nevertheless be seen as closely aligned with the “consensus” as well.

Suite à l’élection de 2019, la victoire des Libéraux de Justin Trudeau a révélé des tensions régionales significatives, en particulier dans l’Ouest. Elles venaient du sentiment que Trudeau, et le Parti libéral en général, représentait le point de vue d’une élite « laurentienne » basée au centre du Canada, qui se souciait peu des intérêts de l’ouest du Canada et des autres régions. Cet article entend examiner cette affirmation. Pour ce faire, il présentera l’histoire du concept d’élite « laurentienne » pour le clarifier, montrant qu’en effet, les Libéraux de Trudeau ont gouverné comme des représentants classiques du « consensus laurentien » sur ce qui est bon pour le Canada, consensus qui reflète une philosophie plus large du gouvernement de l’État. Cette philosophie donne la priorité à la protection d’intérêts économiques clés du centre du Canada (comme le secteur laitier et les groupes industriels comme SNC-Lavalin et Bombardier), tout en soutenant le libre échange dans d’autres domaines moins importants pour l’économie du centre du Canada (par exemple, la défense des exportations pétrolières via la nouvelle version de l’ALENA). D’autres exemples de l’adhésion de Trudeau au consensus laurentien incluent un fédéralisme plus coopératif (par exemple, pour l’immigration et la politique du marché du travail), plus d’argent pour les programmes sociaux (création de l’Allocation canadienne pour enfants, augmentation de la Pension de retraite du RPC, et peut-être Pharmacare), un élargissement des droits et libertés individuels (légalisation du cannabis, opposition à la Loi 21 du Québec), et la promotion des communautés de langues officielles. L’article conclura par une brève comparaison avec les politiques menées par le prédécesseur de Trudeau pour montrer que, bien que le gouvernent conservateur précédent n’ait pas adhéré à un programme laurentien en soi, le Premier ministre Stephen Harper n’a pas véritablement remis en cause le consensus.

In the aftermath of the 2019 election which saw the Liberal Party returned to power with a minority government, there followed an explosion of ANDREW MCDOUGALL regional tension between the largely Conservative voting Alberta and much of the rest of the country. The argument was that the Liberals’ agenda had consistently disadvantaged the West, which at the time was already hurting from lower oil prices and the obstacles around building pipeline projects to get the province’s natural resources to foreign and domestic markets. Alberta was not alone in this, there was evidence in other provinces of anger at, and alienation from, the centre, which felt that the Liberal policies, such as the carbon tax, were in line with a long history of neglect from Central Canadians who took advantage of outlying regions and when in power tended to govern with the interests of Central Canada in mind. The situation got so bad there were some, admittedly fringe groups, who argued that the time had come for the western provinces to examine their options of getting out of Canada altogether - a phenomenon that came to be known as “Wexit,” in a nod to the interminable “Brexit” negotiations for getting the United Kingdom out of the European Union. This paper assesses the truth of this claim. To what extent are the Liberals representative of a “Laurentian Consensus” operating out of Central Canada? More broadly, what is the meaning of that term? Conceptually, the paper defines the “Laurentian Consensus” as being that area of historically overlapping political agreement between the federal Liberals and Conservatives over how best to govern the country and its institutions, which for electoral reasons has required them to place the interests of Ontario and Quebec at the centre of their agenda. It is not an ideology per se; as its name suggests, it is a zone of consensus among Canada’s political elites that cuts across party lines and broadly reflects the interests of Central Canada. The paper distinguishes the Laurentian Consensus from two alternatives, an “alternative-conservative” and an “alternative-left,” which captures the positions of parties and individuals not identified with the Laurentian Consensus. Methodologically, the paper conducts an exploratory case study of the concept of the Laurentian Consensus to identify a set of policy positions that are indicators of it in Canadian politics. The paper then compares those positions with those adopted by the Liberal government between 2015- 2019, to assess whether or not their platform can be characterized as reflective of the Laurentian Consensus. It broadly finds that it does. In the final section of the paper, this piece examines the policies of the Conservative government that preceded Trudeau, and argues that although the government of Stephen Harper was far less of a Laurentian than its successor, it nevertheless did little to damage traditional “Laurentian” priorities. For sources, the paper draws on the secondary literature, government press releases, media accounts and other publicly available material.

12 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” The origin and meaning of the “Laurentian Consensus” The Laurentian Consensus takes its name from the mountain range in Quebec that is a popular place to live and vacation for the upper classes of Montreal and Ottawa. It is a reference to the fact that Central Canada, or Ontario and Quebec, have historically formed the political and population centre of an otherwise very big and regionally divided country. The idea has its origins in the work of the historian Donald Creighton, who proposed thinking about the Saint Lawrence as a geographic unit to study the development of early Canadian politics and society in his book The Commercial Empire of the Saint Lawrence (CREIGHTON 1937; MCKILLOP 2015). The idea was further developed through the years by those interested in political economy who argued that much of Canada’s political development has been the story of Central Canadian exploitation of the hinterland for its own ends. In this it is reminiscent of the “staples theory” of Canadian development by the likes of Harold Innes, W.A. Mackintosh and others (INNIS and MACIVER 1930; INNIS, SKILLING, and MACPHERSON 1933; MACKINTOSH 1924). In terms of policies, it manifests itself in an economic agenda that benefits Ontario and Quebec at the expense of the rest of the country, the commitment to nation-building social programs such as Old Age Security, the Canada Pension Plan, and Medicare, and a sense of cultural dualism about the country with the resulting commitment to bilingualism in official institutions. It is also broadly sympathetic to asymmetrical federalism and an embrace of the Canadian Charter of Rights and Freedoms as a driver of rights discourses and political narratives. However, the consensus is as much about the “who” as the “what,” with real political power over national problems being decided disproportionately by elites in Toronto, Ottawa, Montreal, and Quebec City. To a very real degree the Laurentian Consensus brings with it a certain class overtone. As has long been accepted in Canada, the governing classes in Canada have historically shared common familial, educational and ethnic backgrounds to the exclusion of others. While never using the term “Laurentian Consensus,” the best mid-20th century study of the social composition of the group most associated with it was John Porter’s The Vertical Mosaic, who identified two “charter groups” – English/British and French – the leaders of which defined what was in the national interest (PORTER 2015, 60). They tended to be much better educated than the public, more likely to have attended private schools and be university educated, and to have trained for and worked in white collar jobs. For Porter, this meant that the conception of the interests they were representing was more conservative and narrower than that of the general public (PORTER 2015, 391). Most political leaders were from the middle to upper

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 13 ANDREW MCDOUGALL classes in Canada and tended to represent their interests (PORTER 2015, 398). This pattern tended to hold true across different cabinets and into major state institutions, like the courts and more broadly the civil service. It also characterized the economic elite, which also disproportionally attended private schools, held university degrees, and was notable for the role family connections played in their success (PORTER 2015, 280-85). Those who live beyond this Ontario-Quebec corridor (especially in the West) are thought to have interests that are substantially different from those at the centre, and who have suffered as a result. Central Canada has sought tariff protection for industries that are important to it (manufacturing) at the expense of Western farmers who wanted cheaper imports from America on things like farm equipment (MINTZ 2019, 14-16). Even so, some industries were protected (e.g. dairy) while others receive no protection (textiles). The banking system, unlike that in the United States, is an oligopoly and concentrated in Toronto and Montreal, giving rise to charges that the banks were taking Western deposits and investing them disproportionately in Central Canada. Other issues, such as the “Crow rate” that the railroads charged for grain going over the mountains was seen as too high and generous to railroad interests as well by Western farmers (DYCK, COCHRANE, and BLIDOOK 2017, 53-5). But the most egregious examples have been over resource management, especially when the government of Pierre Elliot Trudeau introduced the National Energy Program in response to the energy shocks of the 1970s. This policy taxed the oil industry which is disproportionately concentrated in Alberta on the belief that the benefits of the oil wealth should be shared more equally in the country. Utterly reviled in the West, it harkened back to the past when Ottawa held back mineral rights in the prairies for their own benefit when they were admitted as provinces, and did not transfer these until 1930 (MOCHORUK 2012, 3; BALLEM 2008, 12). It led to an enormous backlash against Central Canada most memorably captured in the bumper stickers of many Albertans which read “let the Eastern bastards freeze in the dark” (e.g. JANIGAN 2012). This idea of the Laurentian identity gained steam alongside this growth in regional tensions in the last decades of the 20th century, especially in the Canadian political science literature connected to political culture. Here it drew on broader cultural narratives and debates, in particular in studies of Canadian literature and identity. Northrop Frye, for example, suggested Canada had a “garrison mentality” rooted in the early defense of a vast country by early settlers who lived fundamentally along an east-west axis shaped by the St. Lawrence (COOPER 2002, 94-97). In doing so he was criticized by other literary scholars for his “Laurentian” outlook that ignored Western or Maritime conceptions of Canada (COOPER 2002, 96). In 1994, David Cameron wrote in Post-Modern

14 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” Ontario and the Laurentian Thesis about the rise in a provincial identity in Ontario, separate from that of Central Canada (or Canada more generally) caused by the economic struggles that the province was facing in the middle years of that decade (CAMERON 1994). By 2002 Barry Cooper argued in Regionalism, Political Culture and Canadian Political Myths that “Laurentian” could capture a certain view of the country held by those in the old colony of Canada, but not elsewhere. Drawing on Frye’s view, the Laurentian “garrison” identity was not familiar to Westerners or Easterners, and mostly drew on the Loyalist experience in Ontario. But it could very easily square with the “survivance” philosophy in neighbouring Quebec. Both were rooted in the struggle for survival, be it for Loyalists, the French language, or a mutual fear of American invasion (COOPER 2002, 96; see also COOPER 2009). The “Laurentian Consensus” idea has had something of a resurgence over the last decade, in particular during the last years of the Stephen Harper government. However, this time, academics and journalists began to argue that the “Consensus” was falling apart, replaced by the views of new power elites in the West and in Ontario. This was rooted in the perception that more recent demographic and political realities had worked against Central Canada to the benefit of the West. Quebec’s self-imposed isolation in the country, the red-hot Alberta economy, and the population shifts west meant that Central Canada was being replaced as a power centre. In 2013, the pollster Daryl Bricker and journalist John Ibbitson wrote a book entitled The Big Shift, in which they argued that we have begun a new phase in Canadian politics, in which “Old Canada” – urban Ontario and Quebec – was giving way to “New Canada,” by which they meant an ascendant and growing West linked with, (and this was their twist,) suburban Ontario (BRICKER and IBBITSON 2013, 32). Crediting David Cameron with coining the actual term “Laurentian Consensus,” Ibbitson proposed in a long article following the election of 2011 that this shift marked the end of the political constellation that had dominated the country up until that point (IBBITSON 2011). Specifically, Ibbitson felt that the rise of the Western provinces – in terms of their economic power and demographic weight, combined with new national trade patterns that were more oriented towards Asia and the United States – was having the effect of unseating the traditional powerbrokers in Central Canada who had previously dominated national thinking on Canadian issues. This would manifest itself in a rejection of the traditional “Laurentian” concerns, or at least recasting the issues in ways more favorable to the West. Bilingualism would decline in line with Quebec’s power, the country would Americanize in ways previously unthinkable, there would be an end to neutrality and peacekeeping in international affairs in favour of a more aggressive posture.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 15 ANDREW MCDOUGALL There would be an embrace of the colonial past, and national standards and programs would disintegrate (BRICKER 2013, 279-80). Social issues would focus on more Conservative themes, like crime, rather than Liberal ones like national unity, social programs, or the environment (BRICKER 2013, 42-44). Presumably, one would also expect a growing desire to reform central institutions along preferred Western lines, such as a “Triple E Senate,” and to deny special status to Quebec, or any other province. There is an element of “old wine in new bottles” in this argument, and the idea of an ascendant West, or at least a disintegrating Central Canada, has been fashionable in academia for a while. In Post-Modern Ontario and the Laurentian Thesis Cameron argued that Central Canada had ended because Ontario was no longer willing to play ball on a regional basis, and was now looking after its own interests (CAMERON 1994). The North American Free Trade Agreement had ended its pan-national vision, the National Policy and the tariffs that were erected to protect it had disappeared, and it was to the U.S. more than anywhere that the province now looked for its prosperity (CAMERON 1994, 128–29). Similar arguments about Quebec’s disengagement from Canada after the Quiet Revolution are basic to Canadian studies. Still, the idea of the “Western eclipse” of Central Canada picked up adherents as the Harper years went on. Christopher Dunn, for example, argued in 2011 that to really understand the country one had to talk about “Old Canada” (East of the Ottawa River) and “New Canada” (West of it) (DUNN 2011). And there does seem to be some evidence that this is true. Defined that way, “Old Canada” has less demographic weight than the West, suggesting a more conservative future for the country (Dunn 2011, 220–23). He argued that while there was considerable Atlantic regionalism, Quebec remained distant and estranged. He then outlined a series of steps the “New East” could do to make itself stronger, including building wider and deeper interprovincial agreements across a large number of sectors. Failure to do so would lead to stagnation of the East in the face of powerful “New Canada” to the west. The election of the Trudeau Liberals in 2015 put a stop to much of that talk. After nearly a decade in power, the Harper government was defeated by a Liberal coalition that was very conventional by historical standards. The Liberals were elected with 184 seats to the Conservative party’s 99, which was a stunningly strong comeback from a party that had been third at the start of the election. More importantly however was where the seats were coming from and the composition of the Parliament. Geographically the Liberals won a seat in every province and territory, but they were heavily concentrated in Ontario (80 seats out of 121) and Quebec (40 seats out of 78). They won every seat in Atlantic Canada, and they won every seat in Toronto. The latter was a major upset, where

16 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” the Liberals defeated major NDP candidates like Andrew Cash and Olivia Chow, a stunning blow to the NDP which was thought to be best placed to win that election under the leadership of Thomas Mulcair. The Bloc Québécois (BQ) had a disastrous night, with its vote share falling under 20% in Quebec (GLOBAL NEWS 2015) The Liberals took more than half of the seats and the BQ was bested by both the Conservatives and the NDP. That the BQ was losing to the son of Pierre Trudeau was lost on nobody. Moreover, the sense was that the Trudeau Liberals “won” the election, rather than the Conservatives lost it. The refusal to promise to balance the budget and instead to run “small” $10 billion deficits to pay for a new infrastructure program took the opposition off-guard (Leblanc 2015). An energized and tight campaign gave the impression that the country was ready for something new. The Conservatives, for their part, held their own but were clearly back to their Western stronghold and the 905 region outside of Toronto. Taken together, it challenged the idea that a “New West” that was rising. If anything, with a Liberal majority based on a solidly urban, English/French, Ontario-Quebec base, and a Conservative party rooted in rural Ontario and the West, alongside a rump NDP and disappearing Bloc, there was nothing unusual historically about Parliament’s configuration. Given that it was the son of a former Prime Minister leading it, nearly everyone could see the humor on election night in columnist Andrew Coyne’s quip “welcome to the 1980s” (CBC NEWS 2015). The “Laurentian Parliament” of 2015-2019 did not engender obvious squeals of regional tension at the beginning. To a degree, as with any government, there was a level of exhaustion with the Conservatives by the end of their mandate, and even people in the West could appreciate that perhaps there was a change needed at the top of that party. However, that had all ended by the end of the Trudeau government’s first mandate in an explosion of regional rage in 2019, when the Liberals were returned with an admittedly reduced minority government but with claims that this time, the government had showed contempt for the West and that it had ignored its concerns – as it always traditionally had. What had the Liberal government done between 2015 and 2019 to lead to such a terrific display of regional tension? What counts as the “Laurentian Consensus?” Most accounts of the “Laurentian Consensus” tend to be rather vague, focusing on a series of centre-left and progressive political and economic positions that reflect the politics of Ontario and Quebec. But this is to undersell it to a degree. It is more than simply progressive politics by another name; the

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 17 ANDREW MCDOUGALL Laurentian Consensus is really an attitudinal position towards Canadian political and institutional arrangements inside of a progressive matrix. Put differently, it does not make sense to speak of the Laurentian Consensus existing in any other country, as one might when thinking about being a classical liberal or conservative. The Laurentian Consensus only makes sense when talking about Canadian politics. Thus, to be considered a “Laurentian” is not the same thing as a political philosophy or an ideology. Rather, as its name suggests, it represents a zone of consensus among the political elites who are traditionally charged with governing the country. To that extent it crosses party lines and ideologies. A “Laurentian” Liberal and “Laurentian” Conservative would hold different political ideologies on many topics, but they would both be “Laurentian” if they shared a common commitment to a subset of Canadian-specific programs and issues, such as support for national bilingualism, protectionism for key central Canadian industries, a broad indifference to the British legacy in Canada, and a policy of engaged but peaceful multilateralism in international affairs. Table 1 offers a number of political and policy prescriptions that demonstrates how the Laurentian elite is distinguishable from other political orientations in Canadian politics. It is defined by a blend of communitarian ideals, nationalism, and national unity. Historically it was best practiced by the old line, “brokerage parties” of the 20th century, namely the Liberal and Progressive Conservative parties. Both of these parties were the products of similar forces, arose in the same territorial context, and faced similar challenges. They have historically been studied as arising out of the forces of the liberalism and Toryism that existed in Pre-Confederation Canada and developed into the formations we see today. Nelson Wiseman has tracked this development in Partisan Odysseys, from a period of the Liberal- Conservative “Coalition Party” of the 1840-60s to the “Consolidated Party” of the Liberals and Conservatives of the 1870s-90s (WISEMAN 2020, 12-19). While they differed on many points of course, the conditions of their development meant there was also a lot of overlap in their positions. Given the overwhelming dominance of these two parties and of the Liberal Party in particular over Canada’s politics over much of the latter half of the 20th century, the Laurentian Consensus became a shorthand for deciding what was really in the mainstream of Canadian politics. Thus, it was not just the Liberal Party who was identified with it, it was very much a set of beliefs that were bedrock to the Progressive Conservative politics of John Diefenbaker, Robert Stanfield, Joe Clarke, and Brian Mulroney – arguably running right back to John A. Macdonald. Provincial leaders were easily identified with it as well. Bill Davis and John Robarts of Ontario were clearly a part of it, as was Robert Bourassa in Quebec. Even in the

18 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” West one can find those more or less associated with its policies - Peter Lougheed was about as “Laurentian” as one could find when it came to national politics. But it did not embrace everyone. Against those in the middle, one could find those this paper calls the “alternative-left” of the CCF-NDP, the more socialist-oriented and progressive side of politics as articulated by J.S. Woodsworth, Tommy Douglas, Ed Broadbent and Jack Layton; and beginning really in the 1980s, the more conservative populist leaders of the “alternative- conservatives” like Preston Manning, Stockwell Day, and Stephen Harper. These latter leaders could trace their intellectual lineage further back at the provincial level to some of the smaller parties such as the Social Credit parties of “Bible” Bill Aberhart or even some of the United Farmers parties that were common in the 1920s, 1930s, and 1940s. These parties were more than just “left” or “right” but again took a political position on Canadian institutions and issues that were unique to the country – the role of social programs, provincial rights, the monarchy, and national unity. They were not part of the Laurentian Consensus and tended to come from country’s outer regions. Of these, the rise of the Reform Party/Canadian Alliance and the modern Conservative Party which it consolidated around it (the “New Right,” to borrow David Laycock’s term), was by far the most important given its electoral success (LAYCOCK 2002, 11). Exemplified by Stephen Harper, it took a more neoliberal view of the country and its institutions but fundamentally arose from regional problems and alienation (LAYCOCK 2002, 11). Ideologically it was more enamoured with popular democracy, more skeptical of individual rights guarantees, and while remaining pro-multicultural and pro-immigration it sought to focus on its economic rather than cultural value. It was less interested in the rights of the Charter which it saw as empowering certain minorities over the interests of the wider political community, and was more comfortable with the British legacy and its history rooted in militarism and imperialism. Importantly, it rejected the old Tory acceptance of an interventionalist state in favour of a more market-oriented approach, one that started under Mulroney and mirrored the global trend of the 1980s (LAYCOCK 2002, 12). Nevertheless, it was more than anything driven by a belief that the Central Canadian elites had neglected the problems of the West and wanted it corrected by changes to institutions like the Senate. These forces of regional exclusion also existed on the left, expressed mostly through the NDP. The NDP had arisen first as the Cooperative Commonwealth Federation in the 1930s on the prairies but it has never managed to achieve power at the federal level. It has remained rooted in the left-wing, class- based politics of solidarity that had always made up the core of its beliefs (LAYCOCK 2015, 112-115). It continues to be economically interventionist,

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 19 ANDREW MCDOUGALL suspicious of British colonialism and American leadership, positive towards immigration and multiculturalism, and interested in an expanded menu of rights that would include economic and social guarantees. This latter point was demonstrated by the NDP’s support for the 1992 Charlottetown Accord and its proposed Social Charter, a position they came to regret in the face of Reform’s successful campaign against Accord as yet another, Central Canadian and pro- Quebec deal (e.g. LAYCOCK 2002, 15). Reform would build on that success to achieve much better electoral success in the 1993 federal elections than that of the NDP. The Laurentian Consensus has mutated to a degree over time to meet modern realties, such as a growing embrace of global free trade with key exceptions for the dairy industry or for cultural protections. But it is still rooted in protecting the interests of politically dominant Central Canada, its elites, and its view of how to govern the country. This is what makes it a source of regional tension for those beyond Ontario and Quebec and serves as an effective attack line against the wealthy, Quebec-based Justin Trudeau. The rest of the paper is dedicated to examining whether or not there is any force in these attacks, and whether Trudeau did govern more or less in line with the Laurentian Consensus. On examination, Trudeau did to some degree, and to an extent to the detriment to the West. The Laurentian Consensus by Issue Table 1 – The Laurentian Consensus by Issue

Laurentian Alternative- Alternative-Left (central Canadian Conservative (NDP) Liberal (Reform, “blue” PC) tory) Monarchy Indifferent Pro-monarchy Anti-monarchy

Human rights Individualistic Statutory, Charter focused, communitarian, communitarian, more oriented in favour of both towards negative positive and liberties negative rights Charter Charter champion Charter skeptical Charter critical; more substantive and positive rights desirable

20 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” Tariffs and Some tariffs to Uniformly pro- Skeptical of free trade support free trade trade manufacturing/far ming industries, tolerant to supportive of some internal trade barriers, generally pro-free trade Federalism Supportive of Provincial rights Supportive of cooperative oriented, “open” national federalism, shared federalism, programs and cost programs watertight standards, desirable where compartments ambivalent on possible, bias provincial towards federal powers power Official Supportive of Skeptical of state Supportive of languages national state bilingualism national state bilingualism; bilingualism; mandatory mandatory bilingualism for bilingualism for major state major state positions positions Multiculturalis Pro- Skeptical of Pro- m multiculturalism identity politics multiculturalism Immigration Pro-immigration Pro-immigration Pro-immigration

Environment Strong Weak regulation Strong environmental environmental regulation regulation Indigenous- Rights-based Skeptical of Expansive view Settler approach evolving Indigenous rights of Indigenous Relations though litigation, and identity rights, nation-to- growing politics, nation acceptance of a championing relationship, “nation-to-nation” formal equality

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 21 ANDREW MCDOUGALL relationship, among all narrative of narrative of Canadians reconciliation reconciliation Foreign Policy Multilateralism, Pro-military, Skeptical of Atlanticism, supportive of American peacekeeping/Fac American hegemony and ilitator role for hegemony, foreign conflicts, Canada, broadly pro-Israel. broadly pro- neutral on Middle Palestinian. East and other conflicts

Environment Interestingly, the environment is arguably the least connected priority to the original “Laurentian Consensus.” As environmental scholar Andrea Olive has pointed out Canadians have not historically been environmentalists, given that the country was founded on extractive industries (OLIVE 2019, 83). To the degree that there is a Laurentian Consensus on environmental issues, it is that the economic benefits should be shared nationally, as evidenced by the NEP and the extent to which Ottawa retained control over subsurface rights in the prairies up to 1930. The environment should be protected, and environmentalism supported, with the understanding that it would not fundamentally prevent the development of the country’s natural resources (see for example MCNEIL, 2014: 175-77 on how Harper differed in this regard by not just rolling back environmental regulations but also delegitimizing environmental groups rather than seeking an accommodation with them.) Beyond this, the environment plays into foreign policy, and the belief that Canada should position itself as a supporter of multilateral institutions, be constructive in solving global problems, and is otherwise engaged on international issues. The concern with the environment is clearly something that reflects the concerns of Central Canada, and urban dwellers, far more than it does the people who live in the oil patch and depend on fossil fuels for their prosperity. Still, the environment is the file most associated with the Trudeau’s government’s attack on the West. Here, the insistence of the government to introduce a “carbon tax” was seen in the West as a direct attack on the region’s economy. The carbon tax is a two-part scheme made up of a cap-and-trade system on the one hand and a price on carbon emissions on the other (DEPARTMENT OF THE ENVIRONMENT AND CLIMATE CHANGE 2018). Provinces had to either meet climate change with their own scheme or would have the plan

22 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” imposed on them. The tax was immediately challenged by the premiers of Saskatchewan, Alberta, and Ontario as being unconstitutional excesses of jurisdiction (arguments courts have generally rejected). It did not help that this period was also the time when the global oil market crashed, causing enormous and widespread hardship in the province before the advent of the pandemic, which had already exacerbated the underlying trends. The regional implications of the carbon tax, as well as the government signing up to the Paris Agreement, were obvious to everyone. Since the oil industry is overwhelmingly focused in the West, the feeling was that people in Ontario and Quebec could support such policies without dealing with any of the fallout. The fact that Trudeau did other things to support the oil workers, such as buying the Trans Mountain Pipeline for $4.5 billion and support the expansion of the Keystone Pipeline into the United States did absolutely nothing for his image (HARRIS 2018). For most in the West, and Conservatives generally, the carbon tax and the sense that Trudeau gave that fossil fuels were something that had to be phased out once again brought up images of the National Energy Program and a government at the service of those at the centre. Human Rights A concern with human rights and openness to “Charter politics” is a distinguishing feature of the Laurentian Consensus. Both the Liberals and the Progressive Conservatives have been studied as representing a “regime” in Canada when it comes to judicial politics, which includes the judiciary itself. The lack of politicization of appointments to the Supreme Court of Canada is seen as evidence of this, as is the fact that generally courts defer to the government in power and resist striking down legislation (MACFARLANE 2018: 5, 8; see also COOPER 2009, 26 for regime theory applied to Canada’s governing elites). The Charter and a progressive stance on criminal justice issues has also been presented as a distinguishing feature of Canada, especially vis-à-vis the United States, for decades. Oce can see it well before the advent of the Charter in 1982 in the earlier Bill of Rights introduced by John Diefenbaker in 1960, the decriminalization of abortion and homosexuality by the Liberals in the 1960s, and the end of the death penalty in the 1970s – all taken with questionable political support but seen as the “right” thing to do by political leaders. Pierre Trudeau’s push to move the country to a system of constitutional supremacy was representative of the Laurentian elite’s emerging preference for justiciable rights guarantees, constitutionally given to individuals and safeguarded by independent courts against the community. As the country moved away from the British connection and became more skeptical of majority regulation of minority rights, there was a willingness by politicians to push for constitutional change. Identity politics began to play a

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 23 ANDREW MCDOUGALL much larger role, and some have argued there are “Charter groups” who have disproportionately benefited from the judicialization of politics and social policy (a classic articulation of the point can be found in KNOPFF and MORTON 2000). Very famously Trudeau announced that he was a feminist and would have a gender balanced cabinet “because it’s 2015” (DITCHBURN 2015). This focus on gender issues, multiculturalism, as well as official language policy was a running theme through Trudeau’s first term and consistent with the Charter politics of the Laurentian elite. Another important demonstration of the Liberals’ belief in a private sphere for individuals, free from government interference, was the decision to legalize cannabis. This put them at odds with the Conservatives under both Harper and Andrew Scheer, both of whom presented themselves as “tough on crime” leaders and eager to promote a “law and order” agenda. The initiative was something that the Trudeau Liberals had promised during the election and it had clear echoes to Trudeau’s father’s decriminalization of other crimes during the 1960s. As a policy, changing the laws to permit the recreational use of cannabis fell very much in line with a broader, philosophical commitment to limited state intervention when it came to personal choices. Even so, unlike earlier waves of liberalization Trudeau was arguably following public opinion on this file rather than leading it when it came to marijuana (ARMSTRONG 2015). There had been moves to decriminalize cannabis as far back as the government of Jean Chrétien, and would likely have come earlier had Paul Martin been elected in 2006. Nevertheless, the government’s overall orientation towards protecting rights extended to many other policy files. Another important example can be found in the political football that is the Court Challenges Program (CCP) and the Liberals’ decision to resurrect it. The CCP was created in 1978 and ran through 2006, before it was cancelled by the Harper government (DEPARTMENT OF HERITAGE 2017). The objective of the program was to financially support groups who wanted to litigate national test cases to “clarify and assert certain constitutional and quasi-constitutional official language rights and human rights in Canada” (DEPARTMENT OF HERITAGE 2017). Philosophically, it was very much a product of the approach that Pierre Trudeau took to the constitution, the leading figure behind the Charter and a major proponent of language rights. The CCP was in line with that thinking, and the belief that given how expensive it is to actually litigate complex legal questions, the law is best developed through active engagement with the Charter, and that there was a legitimate role for the government in pushing the development of the national rights discourse. Stephen Harper cancelled the program almost as soon as he came to office. But this made sense, given the Conservative skepticism of human rights

24 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” and of the role of the courts in resolving social questions they view as best left to the legislature. There was no reason why the state should be spending money to test its own laws, which have only been passed because they reflected the will of the community and were always assumed to be constitutional anyway. The loss of the CCP sent ripples in the legal community but it was in keeping with Harper’s attitude towards the program. In 2017, and as part of a broader focus on the rights of minorities, the CCP was resurrected by the Liberals (DEPARTMENT OF HERITAGE 2020). Administered out of the University of Ottawa, the program now provides money in the low six figures to litigate cases that are selected by a panel of experts (COURT CHALLENGES PROGRAM 2020). Tellingly, and importantly, the focus remains split between two streams of rights with language rights treated differently than human rights generally. Indeed, official bilingualism remained a focus for the Liberals, and is a classic tenant of the Laurentian Consensus (COOPER 2009, 69). A review of the Official Languages Act (OLA) was announced in March 2019 to coincide with the 50th anniversary of its enactment in 1969 (DEPARTMENT OF HERITAGE 2019). The review was aimed at responding to widespread criticism of the act as having fallen out of date, suffering from ineffective enforcement and a need for modernization, such as mandating that civil servants provide “active offers” to citizens in the language of their choice (e.g. BOILEAU 2018). At the moment the process is still ongoing. The Trudeau government has also insisted that members of the Supreme Court be bilingual, and a series of broader proposals were brought out to consider bilingualism at other levels (HUDON 2017) which was a major break from Stephen Harper (GAGNON 2011). Indigenous Reconciliation Trudeau entered office promising “reconciliation” with Canada’s Indigenous peoples and to strive to overcome long histories of colonialism and racism. Indigenous issues alone cannot be said to have ever been part of the Laurentian Consensus, except perhaps by their exclusion. Indigenous Canadians have never historically had access to the class structures that undergird the Laurentian elite and the history of colonialism left major settler-Indigenous issues unaddressed. Even today, there is hardly any agreement on what “reconciliation” means between any of the federal parties or even among many Indigenous groups themselves. Still, one can make out an emerging “Laurentian” take. To the extent that the Consensus touches the country’s relationship with Indigenous Canadians, it is by dovetailing into the dialogue into the constitutional rights gained since 1982 and the wider discourse on identity politics. In this, it is fundamentally rights based, developing largely through long-term litigation, with a growing acceptance

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 25 ANDREW MCDOUGALL of a nation- to-nation relationship (e.g. CAIRNS 1995). In the Trudeavian conception of both father and son (and as articulated in the courts) Indigenous peoples have a sui generis standing in the eyes of the Constitution and broader Canadian political society. This can be set off against those who are skeptical of Indigenous rights as separate from those of other Canadians (e.g. FLANAGAN 2001) or those on the left who take a more expansive view Indigenous rights and are more doubtful about the possibilities of using European institutions like the courts to effect true decolonization (e.g. MCCROSSON 2018). In the name of pursuing “reconciliation” with Canada’s Indigenous peoples, Justin Trudeau ordered an inquiry into Missing and Murdered Indigenous Women and Girls and made promises towards the implementation of the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples (UNDRIP) (SMART 2019). While promising more collaboration when it came to land claims, this view was again one of identity politics: the reinforcing of the claims by rights-seeking groups protected by the Constitution, who navigate their identities inside a Canadian framework. The Conservatives for their part are far less interested in this kind of politics, seeing identity as more of a private matter, if anything, and the support of Canadian citizenship as the only significant objective of the state. To be fair, there has been the accusation that Trudeau’s policy of reconciliation is superficial and directed less at Indigenous people and far more at the urban, lefty core voters who keep him in office – something that he continues to struggle with. Foreign Policy The Laurentian Consensus has long been associated with a commitment to globalism and multilateralism, and a desire to “punch above its weight” in foreign affairs. This normally involves an effort to engage widely with the world as a constructive presence and demurring when asked to take sides in otherwise intractable conflicts, such as those in the Middle East (e.g. EDWARDS 2018: 379). The country has been a champion of liberal internationalism and multilateralism, which serves to channel Great Power politics (GECELOVSKY 2020, 250; NOSSAL 2013, 30). Traditionally Canadians worked quietly and behind the scenes in difficult situations, striving to keep channels open between antagonistic states and working as a facilitator – a role that was played down in the Harper era (PARIS 2014, 275). This approach was broadly adopted by the Trudeau government, especially following the election of U.S. President Donald Trump. Whereas after 2016 the American government took a markedly different path from what it had pursued in previous decades with its “America First” approach, Canada continued

26 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” to insist on the value of multilateralism, international organizations, and cooperation. These values were highlighted throughout the renegotiation of North American Free Trade Agreement (NAFTA), and were also on display with the decision to sign the Trans-Pacific Partnership. This was a change from the previous Conservative government which had been much more willing to see the world in moral terms and was less interested in continuing the comparatively anodyne role Canada had played as an international mediator (e.g. SMITH 2012). National Vision Stephen Harper was much more interested in playing up the old British, communitarian connection to the Empire than what one finds among the nation building Laurentian elite. This was particularly visible in the celebrations that he undertook around the War of 1812, the celebration of the monarchy, as well as resurrecting components of Canada’s old martial and military history both symbolically and with a more muscular foreign policy (BOILY 2016, 117-25, SMITH 2012, 22-23). There were other symbolic gestures as well, including a controversial proposal to erect a statute of “Mother Canada” based on the sculpture of Vimy Ridge that had to be shelved, and indeed the monument to the victims of communism that caused considerable controversy in Harper’s last year in office (for a discussion of the latter monument see BOILY 2016, 124). This view of Canada would be much more recognizable in the mid-20th century which was vaguely ambivalent about the British Empire and the legacy of colonialism. But it was a more authentic vision of the country as it was originally founded in 1867. The modern Laurentian elite have been much more interested in the state building process and the creation of national symbols that play down the British connection to show that the country is now independent (BOILY 2006, 119, for a wider discussion see IGARTUA 2006). The Charter was part of that, but so was the flag, the provincial flags (all adopted officially between 1948 and 1980) and other cultural touchstones, such as the anthem and a national broadcaster with Canadian content rules. The Trudeau government jettisoned much of Harper’s vision as being antiquated and sought to return to a modern Canada that was apologetic for the past history of racism, ambivalent about the monarchy, and rooted in a multilateral global order that constrained Great Powers rather than celebrated their bellicose histories.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 27 ANDREW MCDOUGALL Federalism and social policy Any Canadian politician at the federal level will at some point have to confront the realities of Canada’s federal system and how to relate to the provinces on social policy. Historically the Laurentian Consensus was broadly in favour of interventionist government, something that carried across all three major parties (BANTING and MYLES, 2013 6-7; JENSON 2013, 47-50). This reflected the crosscutting territorial and regional basis that most parties rely on for support, and the absence of class voting compared to other countries. Thus, there was usually relatively little difference between the parties on the welfare state (JOHNSTON 2013, 188). In the mid 20th century, the two major parties shared an interest in the nation-building aspects of social policy. This took the form of shared-cost, national programs such as Old Age Security, universal healthcare, the Canada Pension Plan, and other forms of redistributive politics. The financial pressures that these brought meant that the affordability of some programs did come under scrutiny as the world entered the 1980s and 1990s. But while there was generally an acceptance that new shared-cost programs might not be on the table, a commitment to those that had been created, and to national standards, has been a hallmark for the Laurentian Consensus. Any province that wanted to go its own way found that there was usually little political appetite for this and it put at risk money that might come from the federal government. Here the Trudeau government has still been in keeping with the “big government” philosophy of the Laurentian Consensus since 2015. First of course was the creation and funding of the Canada Infrastructure Bank, which the Liberals promised to set up and fund by running $10 billion deficits during the election campaign (LEBLANC 2015). Furthermore, bending to pressure from fellow Liberal Kathleen Wynne, former Premier of Ontario, the federal government agreed to a significant enhancement of the Canada Pension Plan. It was expanded to replace one-third rather than one-quarter of average earnings (under a higher ceiling as well), and also upped the contribution rules for employees and employers, among other things (EMPLOYMENT AND SOCIAL DEVELOPMENT CANADA 2017). But the piéce de résistance on social policy came in the Canada Child Benefit, a program that gave thousands of dollars to eligible parents in need (DEPARTMENT OF FINANCE 2018). The program was credited with doing a lot to reduce child poverty in Canada (STATISTICS CANADA 2019). Still, the government did not meet all of its objectives - there was no movement on a national pharmacare program, for example. Despite all this, there has been agreement around the need to respect provincial jurisdiction, and in this regard both Trudeau and Harper largely converged around a common approach to the management of the federation.

28 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” Harper came to power refusing to launch any large programs in provincial jurisdictions, with health care and infrastructure being the exception, and also refused to get involved in provincial politics. This was known as “open federalism,” the idea being that there were discrete jurisdictions and it was up to each province to run the show as they saw fit (FOX 2007; DUNN 2008). This approach differed markedly from earlier eras of both Liberal and Conservative policies during the “mega constitutional era” of the 1980s and 1990s (see generally RUSSELL 2004). The “open federalism” approach generally proved effective in terms of ensuring stability, although there were those who were surprised by the level of disengagement. As part of Harper’s extreme aversion to doing anything with the provinces he consistently and continually refused to attend First Ministers Meetings or hold any summits that he thought would make him look bad. The Liberals under Justin Trudeau were not so unequivocal in this regard. Trudeau resurrected the First Ministers Meetings, this time with expanded Indigenous participation, and spoke broadly about the importance of national standards and programs. On at least one front he did cause some consternation about federal meddling in the provincial sphere with the Canada Infrastructure Bank, to the point that the Province of Quebec passed a motion urging the federal government to respect provincial jurisdiction when setting it up (CURRY 2017). The Bank has proved to be something of a disaster for the Liberals, and has faced considerable scrutiny since it was created (e.g. WILLIS 2020). But overall, the approach the Liberals took was more in keeping with the Harper approach to managing the federation than people would think – offering limited opportunities for confrontation with the provinces (with the exception of the environment) and steering clear of issues that might allow the provinces to make Ottawa look bad. Economy and Trade One area where the Trudeau Liberals took a surprisingly Laurentian outlook was in trade policy during the renegotiation of NAFTA. This was nowhere more apparent than in the protections that were given to the dairy industry. Historically, the Laurentian Consensus rested on a trade policy that coddled Central Canadian industries, in particular manufacturing, at the expense of the West (MINTZ 2019, 14-16). This approach is most associated with the National Policy of Sir John A Macdonald, although it ran through both Liberal and Progressive Conservative governments from the late 1870s to roughly the 1950s. While the National Policy and the protection for manufacturing is long gone, the Trudeau government took an aggressive stance protecting Canada’s supply management system that is politically important to Ontario and Quebec.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 29 ANDREW MCDOUGALL While economists do not doubt that there are far more economic benefits that could come from liberalizing the sector than by protecting it, it is still considered politically toxic to try to dismantle it (see FINDLAY 2012, 20-21 for the different political calculations, see also TREIBILCOCK 2014 for the challenges of liberalization). Supply management eventually became one of the major roadblocks to a new NAFTA, even though maintaining it made no sense economically, and the price of keeping it would pale against the broader national interest of reaching an agreement. Still, Trudeau’s position ensured he gained the support of both the Ontario and Quebec premiers and arguably his Central Canadian voting base. Finally, the Liberals revealed a preference for at least some restrictions on internal free trade in their reaction to the Supreme Court case of R v. Comeau 2018 SCC 15 that would support local provincial interests. In that case, a man was charged with violations of the Importation of Intoxicating Liquors Act and several provincial statutes in New Brunswick for going over the border into Quebec to take advantage of lower liquor charges. The Court ultimately sided with the provinces by taking a very narrow reading of section 121 in the Constitution Act, 1867 that provided that the articles of manufacture of any one province shall be “admitted free” into each of the other provinces. It was an option for Ottawa to have tried to push to reduce interprovincial trade barriers more aggressively, but instead Ottawa deferred to the provincial elites and business interests and ensured that there would be no widespread dismantling of internal barriers. There was some progress in the signing of the Canada Free Trade Agreement, but it had so many exceptions to it that it was widely viewed as an ineffective document and not a serious step in opening up the Canadian internal market. How “Western” was Stephen Harper, really? Still, a comment should be made, now that he has left office, about whether or not Harper was really as antagonistic to “Laurentian Consensus” as some think. While it is no secret that his adopted province of Alberta was his spiritual home, there is not much to suggest that in substance his government was genuinely Western to the detriment of Central Canada, however much he disagreed with many of the tenets of the Laurentian Consensus. True, on the environment he was decidedly pro-Albertan, although whether that was at odds with Central Canada is debatable. And he was decidedly different in foreign policy, adopting a moralistic and muscular stance that eschewed the traditional Canadian role of facilitator and mediator and becoming markedly more pro-Israel towards the Middle East (GECELOVSKY 2020, 249).

30 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” But his promotion of a Western perspective never led him to truly ignore the priorities of the Laurentian Consensus. The attack was more on the margins – reminiscent of an “art of the possible” approach. While he did cancel the Court Challenges Program, the importance of this in the constitutional evolution in Canada is probably minimal. On the Constitution and Canada’s political institutions, he never made any serious proposals on Senate reform à la the Meech Lake or Charlottetown Accords. On the Senate, he merely advanced a reference question to the Supreme Court, asking whether he had the authority to unilaterally change the Senate and, upon finding that he could not do so, he dropped the subject rather than take on the provinces. He did not seriously challenge the selection process or composition of the Supreme Court. An initial policy to subject nominated Supreme Court justices to a parliamentary hearing did occur with Marshall Rothstein, but it was so limited in scope that it was subsequently dropped. The effort to appoint the Quebecker Marc Nadon to the Court from the Federal Court of Appeal led to a challenge on eligibility in which the Supreme Court defended its own enabling legislation to the point of essentially elevating it to constitutional status. Ironically, Harper left office after having entrenched the current institutional arrangements even more deeply than when he took power. On social policy, he did not dismantle the health care system or threaten its viability as a publicly funded entity. He was ultimately the Prime Minister who ended the same-sex marriage debate in Canada by getting the Conservatives to abandon it as an issue. Abortion was not touched in any way. On matters with the provinces, he mostly refused to meet with them at all, resorting to his “open federalism” approach and leaving them alone (NORQUAY 2012). He also remained broadly pro-immigration and pro-multiculturalism, which was a noticeable difference from other right-wing leaders around the world, even if he did try to focus more on the benefits of economic migration rather than cultural diversity (LAYCOCK and WELDON 2020, 75-6). Like Trudeau, he would not sacrifice supply management during trade negotiations, as demonstrated during those over the Trans-Pacific Partnership (FINDLAY 2012 2-3). More substantively, he defended Quebec’s right to a level of asymmetry that was unthinkable to the Reform Party of which he was once a member. He granted Quebec special status in UNESCO that no other province has on the basis of a document that recognized the asymmetrical basis of Canadian federalism (CANADA AND QUEBEC 2006; QUEBEC 2006). He recognized Quebec as a nation within a “united Canada,” a twist on distinct society that cost him his Intergovernmental Affairs Minister, Michael Chong. And he was happy to work with former Quebec Premier Jean Charest on the idea of fixing a “fiscal imbalance” that his own officials thought did not exist.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 31 ANDREW MCDOUGALL Why? It is important to keep in mind that his power rested as much on his Ontario seats as they did on Alberta. When he lost office his Ontario caucus was almost as large as that of all four Western provinces combined. And this is something that the defenders of the decline of the Laurentian Consensus will point to, suggesting an Ontario-Western axis is now ascendant (BRICKER 2013, 30). But when one looks at many of Harper’s smaller policies, such as ending the long gun registry, making the long-form census voluntary, or loosening environmental protections, it makes more sense to cast his him as “neoliberal,” or perhaps playing to an “urban versus rural” divide, rather than that of “Western Canada” versus “Eastern Canada.” His efforts to recast the Canadian identity as fundamentally militaristic, monarchial and British were throwbacks to an era that is unlikely to see a resurgence in popularity and could be quite cosmetic in nature. For example, the reassertion of “Royal” in the name of the Air Force comes to mind, as does the decision, since reversed, to have military uniforms appear more historically British. But on most of the bigger issues on which the Laurentian Consensus rests and which he criticized as a Reform Party member, namely the value of social programs, the composition of national institutions, or asymmetrical federalism when it comes to Quebec in Canada, his reforms were either moderate, of limited scope, or were issues he refused to touch at all. Conclusion In the aftermath of the 2019 election, the re-election of Justin Trudeau’s Liberals brought out a significant amount of regional tension, in particular in the West. Trudeau, it was claimed, and those in the Liberal Party more generally, represented a central Canadian “Laurentian elite,” which did not care about Western or other regional interests. This article takes stock of this claim. To do so, it undertook an exploratory case study of the “Laurentian Consensus” concept and offered some clarity to the idea, which has seen a resurgence lately. It argues that indeed, the Trudeau Liberals have governed as classical representatives of the “Laurentian Consensus” on what is “good” for Canada – not just in the interests of their voters but with a distinct philosophy about how to govern the state. This philosophy focuses on economically protecting key central Canadian economic interests (for example supply management, being open to regulating non-renewable resources) while also supporting free trade in other sectors less important to the central Canadian economy (as is done through the new NAFTA agreement). But it also emphasizes cooperative federalism, promotion of official language communities, and individual rights. In doing so, it has imposed costs on some parts of the country more heavily than others. When the Trudeau Liberals were returned to office in 2019, it was met with a howl of regional protest in the West. Broadly, the West, and Alberta in particular, felt that the election was once again a demonstration of Central Canada refusing to care for them and governing

32 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 STUCK IN THE MIDDLE WITH YOU: IS THE TRUDEAU GOVERNMENT REALLY REPRESENTATIVE OF A CENTRAL CANADIAN “LAURENTIAN ELITE?” in its own interests. Policies on the environment, pipelines, equalization, and others were all pointed to as examples of this style of governing and it triggered a renewed interest in Western alienation and to a much lesser degree, separatism. Even so, as this discussion has shown, Stephen Harper knew the limits of trying to escape the Laurentian Consensus. At its base, it embodies the values that are in the interests of the political elites of the largest provinces of Ontario and Quebec. Even for someone who identified as a conservative Westerner (and a socially conservative Westerner at that), Harper could not stray too far away from the values at the Consensus’ heart and realistically hope to remain competitive in Ontario and Quebec. Further work is warranted to uncover what the Laurentian Consensus represents in Canadian political culture, and specifically how it is connected to winning political power in Canada. Regardless, given its connection to the most powerful region in the country and its elites, it continues to have an enduring appeal as a descriptor for the values of Canada’s governing class. For those who do not live in Ontario or Quebec, however, it is also a powerful symbol of regional alienation and institutional exclusion. Bibliography ARMSTRONG, James. 2015. “Majority of Canadians Support Decriminalizing Marijuana: Poll.” Global News. August 19, 2015. https://globalnews.ca/news/2173919/majority-of-canadians-support- decriminalizing-marijuana-poll/ BALLEM, John Bishop. 2008. The Oil and Gas Lease in Canada. Toronto: University of Toronto Press. BANTING, Keith, and John Myles. 2013 “Introduction.” In Inequality and the fading of Redistributive Politics, edited by Keith Banting and John Myles, 1-39. Vancouver and Toronto: UBC Press. BOILEAU, François. 2018. “Modernizing the Official Languages Act: Seeking Areas of Interjurisdicitonal Harmonization.” Brief to the Senate of Canada. Ottawa: French Language Services Commissioner of Ontario. BOILY, Frédéric. 2006. Stephen Harper : la facture idéologique d’une vision du Canada. Montréal : Presses du l’Université Laval. BRICKER, Darrell Jay, and John Ibbitson. 2013. The Big Shift : The Seismic Change in Canadian Politics, Business, and Culture and What It Means for Our Future. Toronto: HarperCollins Canada.

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Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 39

Promises, Promises: Assessing the Liberals’ Electoral Reform Agenda Tamara A. SMALL, University of Guelph

Despite bold proclamations, the 2015 election was not the last federal election to use the first-past-the post (FPTP) voting system. Reforming Canada’s voting system was a key plank of the Liberal Party’s 2015 platform. From the process to the outcome, the attempt to reform FPTP by the Trudeau government was widely panned. However, the promise to end FPTP was actually one of nine election promises made by the party in their platform. This paper assesses the Liberal’s electoral reform agenda between 2015-2019. Using the pledge method, it explores the complete set of election promises made. In the pledge method, the researcher identifies the pledges made in the election platform and then examines the record of government action in order to determine how many have been fulfilled. This analysis features a detailed assessment of voting system reform, the Electoral Modernization Act and the Leaders’ Debates Commission. This broader approach shows that the Liberals were successful in meeting their electoral reform goals. Of the nine promises made, the Liberals kept six and made considerable progress on two others. Only one promise was broken. While the Trudeau Liberals probably deserve much of the ire they received by breaking their voting reform promise, the 2019 federal election was remarkably different from 2015 in terms of the rules of the electoral game.

Malgré des déclarations audacieuses, l'élection de 2015 n'a pas été la dernière élection fédérale à utiliser le système de vote majoritaire à un tour (SVMUT). La réforme du système de vote au Canada était pourtant un élément clé du programme du Parti libéral en 2015. Du processus au résultat, la tentative de réforme du SVMUT par le gouvernement Trudeau a fait l'objet d'un large consensus. Cependant, la promesse de mettre fin au SVMUT était en fait l'une des neuf promesses électorales faites par le parti dans son programme. Cet article évalue le programme de réforme électorale des Libéraux entre 2015 et 2019. En utilisant la méthode de l’analyse des promesses, il explore l'ensemble des promesses électorales faites. Dans la méthode d’analyse des promesses, le.la chercheure identifie les promesses faites dans le programme électoral et examine ensuite le bilan de l'action gouvernementale afin de déterminer combien de celles-ci ont été tenues. Cette analyse comprend une évaluation détaillée de la Réforme du système électoral, de la Loi de modernisation électorale et de la Commission des débats des chefs. Cette approche plus large montre que les Libéraux ont atteint leurs objectifs de réforme électorale. Sur les neuf promesses faites, les Libéraux en ont tenu six et ont fait des progrès considérables sur deux autres. Une seule promesse n'a pas été tenue. Si les Libéraux de Trudeau méritent probablement une grande partie de la colère exprimée à leur égard parce qu’ils n’ont pas tenu leur promesse de réforme électorale, l'élection fédérale de 2019 a été remarquablement différente de celle de 2015 en termes de règles du jeu électoral.

Despite bold proclamations, the 2015 election was not the last federal election to use the first-past-the post (FPTP) voting system. Votes in the 2019 election were translated into seats in the same way they had been since Confederation. While in third place in the polls, the Liberal Party of Canada released its 2015 platform, Real Change: A New Plan for a Strong Middle Class, which pledged voting system reform. Specifically, the Liberals would strike an all-party parliamentary committee to review reforms such as ranked ballots, proportional representation, mandatory voting and online voting and, within 18 months of forming government, they would introduce reform legislation, thus TAMARA A. SMALL bringing an end to FPTP. It was less than 18 months when newspapers proclaimed that “Trudeau abandons electoral reform, breaking key campaign promise” (STONE 2017). Later when the Liberals introduced other election related reforms, Scott (2016) suggested that the Liberals were trying to “create a competing reform narrative” to “confuse voters into thinking” electoral reform happened when it had not. Is this a fair assessment of the Liberals’ electoral reform agenda? Did the Liberals break their electoral reform agenda? The answer to these questions, in part, depends on how an electoral system is defined. Pilon (2007) argues that, while the terms electoral system and voting system are often used synonymously, the voting system is actually a ‘subset’ of the electoral system. A voting system comprises the rules of how citizen preferences in the form of votes are translated into representation, often in the form of seats for public office. For many political scientists, the electoral system is a broader concept that includes electoral administration, campaign finance, boundaries, the franchise and election law (COURTNEY 2004; PILON 2007). This broader conception has precedent. The 1991 Royal Commission on Electoral Reform and Party Financing was not asked to review FPTP despite exploring a wide-ranging aspect of elections in Canada (COURTNEY 2004). If we construe electoral reform as changing Canada’s voting system, then the Liberals’ electoral reform agenda was a dismal failure. However, if a broad definition is taken, then the Liberals were more successful. This analysis assesses the Liberals’ electoral reform agenda between 2015-2019. Using the pledge method, I explore the complete set of election- related promises made by the Liberal Party of Canada in their 2015 platform. The promise to end FPTP was actually one of nine election promises. This paper begins by briefly discussing the literature on promise fulfillment in Canada and outlines the pledge method. The bulk of the paper is an assessment of the promise fulfillment of the Liberals’ electoral reform agenda. This is accomplished by exploring three areas: voting system reform, the Electoral Modernization Act and the Leaders’ Debates Commission. Each of these sections, first, puts the reform in context by exploring why it is necessary. Next using official sources, I demonstrate the extent to which the Liberals fulfilled the promise. The main conclusion is that the Liberals fulfilled the vast majority of their election-related promises. While the Trudeau Liberals probably deserve much of the ire they received by breaking their voting reform promise, from the myriad of tweaks to the Canada Elections Act to the creation of a Leaders’ Debates Commission, the 2019 federal election was remarkably different from 2015 in terms of the rules of the electoral game.

42 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA Do Governments Keep Their Promises? It is now ritual in Canadian politics that parties release platform documents with a list of promises they would enact if elected. Election platforms of the major parties are often subject to media scrutiny including the costing of promises and comparative summaries, and campaign promises may sway some citizens in their voting decisions. An election promise or pledge is a written statement contained in a party’s election documentation that commits the party to a course of action if elected (FLYNN 2011, 246). Promise keeping is a form of government responsiveness (PÉTRY 2014); at the next election, some voters may reward or punish the government for acting or failing to act on previously made promises. Research shows that there is widespread presumption that governments do not keep their promises (FLYNN 2011). For instance, Canadians gave an average score of 5 on a scale from 0 to 10 to the statement: “those elected to Parliament keep most of their promises” (LEDUC and PAMMETT 2014). Despite this, research shows that governments in Canada like elsewhere regularly fulfill many of their election promises. Thomas and colleagues (2017) examined more than 20,000 promises made in 57 election campaigns in 12 countries (including Canada). Their findings suggest that governments are very likely to fulfill their promises with 60% of pledges at least partially fulfilled. This holds in Canada. Pétry has extensively studied promise fulfillment in Canada (see PÉTRY and COLLETTE 2009; PÉTRY 2014). For instance, he finds that the Parti Québécois government in the 1990s fulfilled 75% of its election pledges. His later examination of the 2011 Stephen Harper government found that, within twelve months, 96 of the 148 promises (65%) had been fulfilled at least partially. Only 19% had been broken or stalled, and 16% had not yet been addressed. Flynn (2011) comes to similar conclusions. His analysis of promise keeping of federal governments from 1984 to 2006 shows that around 65% of promises are wholly fulfilled, with an additional 11% being partially fulfilled. Political scientists have speculated why Canadian governments have such high levels of promise fulfilment. One reason is single-party government (THOMSON et al. 2017); Canadian governments rarely have to share decision-making power with other parties, as governments do in many European countries. Related to this is the Westminster system that provides governments with considerable latitude to govern on their own terms (PÉTRY and COLLETTE 2009). While there are several ways that promise fulfillment can be measured (PÉTRY and COLLETTE 2009), the studies discussed the use of the pledge method. In the pledge method, the researcher identifies the pledges or promises made in the election platform and then examines the record of government action

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 43 TAMARA A. SMALL in order to determine how many have been fulfilled. There are rules that must be followed when measuring promise fulfillment (PÉTRY 2014); first, the promises must be contained in the officially sanctioned campaign platform. Election promises are not vague statements made in speeches or on social media but statements that are testable and “can be clearly determined to have occurred or not” in official documents; phrases such as “we will,” “we promise to”, “we support” or “we favor” should be present to signal a firm commitment of the party or politician (THOMSON et al. 2017, 532). Even in a platform document, vague rhetorical statements may be present that are not testable. Second, to assess whether a promise has been kept or broken, official archival sources of government action should be used rather than media reports. Examples of the former include laws and regulations, budget speeches and departmental annual reports. Related to this, Pétry notes that assessment of promise fulfillment must be based on outputs rather than outcomes. That is, a promise may still be considered fulfilled even if the policy, regulation and law does not achieved the desired goals. Once a promise has been identified and official sources have been explored, the researcher designates the promise or pledge into one of three categories: fulfilled, partially fulfilled or unfulfilled. The pledge method is popular because it produces internally valid results (PÉTRY and COLLETTE 2009). As such, it is a useful method of assessing the success or failure of the Liberals’ electoral reform agenda. That said, this analysis differs from other studies using the pledge method discussed above in that I only explore one category of pledges rather than the entire platform. While only a small number of pledges are examined, I provide a more fulsome discussion of those promises, thereby meeting the broader objectives of this special issue. Promise Fulfilment of the Liberals’ Open and Fair Elections Agenda The electoral reform agenda of the Liberal Party was released several months before the 2015 election, when, in June, the party released a plan to reduce the ‘democratic deficit.’ The full platform, Real Change, was released early in the 2015 campaign. Consistent with the pledge method, I use the 2015 Liberal platform as the sole source for identifying promises. The Liberals’ electoral reform agenda is found in the section Open and Fair Elections (pages 26-28). The stated objective of the Open and Fair Elections section of the platform is to restore integrity to the electoral process, improve the fairness of elections, and help to renew Canadians’ faith in government (LIBERAL PARTY 2015). The organization of the platform document is as follows: each promise or set of promises has a title featured in a red box on the left side of the page. Each promise or set of promises begins with a bolded statement followed by a number of unbolded statements. Some statements are descriptive statements about the topic, while other statements include the pledge. The Liberal platform consistently uses

44 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA the phrase “we will” to signal the firm commitment of the party1. Some sections include more than one promise. The Liberals’ commitment to democratic reform was later seen in the appointment of a Minister of Democratic Institutions. Democratic Institutions is a relatively new cabinet portfolio in Canada. Liberal Paul Martin was the first Prime Minister to appoint a minister to a portfolio that solely dealt with democratic reform issues. This was also a cabinet portfolio under Stephen Harper. Justin Trudeau appointed Maryam Monsef as Minister of Democratic Institution in 2015. Monsef was replaced by Karina Gould in 2017 after a cabinet shuffle. The mandate letters to both Monsef and Gould (TRUDEAU 2015; 2017) confirm the Liberal government’s commitment not only to democratic reform but also to promise fulfillment: “Our platform guides our government. Over the course of our four-year mandate, I expect us to deliver on all of our commitments” (TRUDEAU 2015). Table 1: Promise Fulfillment of the Liberals’ Open and Fair Electoral Reform Agenda

Area Pledge Pledge Official Source Fulfilled Government 1) We will appoint an Partially Treasury Board Advertising Advertising Commissioner fulfilled website to help the Auditor General oversee government advertising. The Commissioner will review proposed messages to ensure that they are non- partisan and represent a legitimate public service announcement. Fair 2) We will help encourage Fulfilled Electoral Elections more Canadians to vote, by Modernization Act removing restrictions on the (EMA) & Canada ways in which the Chief Elections Act Electoral Officer and (CEA)

1 Methodological notes: Promises were only determined from the unbolded sections. The title and the bolded statements were excluded, even if they included a “we will” statement. Not all “we will” statements signal a separate promise. On some occasions, the section might contain two “we will” statements with the same policy outcome; these are counted as a single promise.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 45 TAMARA A. SMALL Elections Canada can communicate with voters.

3) we will restore the Fulfilled EMA & CEA independence of the Commissioner of Canada Elections Political 4) We will review the limits Fulfilled EMA & CEA Financing on how much political Elections Canada parties can spend during website elections, and ensure that spending between elections is subject to limits as well Leaders’ 5) We will establish an Partially Order in Council Debates independent commission to fulfilled Leaders’ Debate organize leaders’ debates Commission website Electoral 6) Within 18 months of Not Privy Council Reform forming government, we fulfilled website will introduce legislation to Government enact electoral reform. response to ERRE Young 7) we will support Elections Fulfilled EMA & CEA Canadians Canada in proactively Elections Canada registering Canadians from website groups that historically have lower turnout, such as students. Easier 8) We will restore the voter Fulfilled EMA & CEA voting, identification card as an Elections Canada stronger acceptable form of website punishments identification. for law breakers 9) We will also increase Fulfilled EMA & CEA penalties so that there are Speech by real deterrents for Minister Karina deliberately breaking our Gould election laws.

Table 1 summarizes promise fulfillment by the Liberal government on electoral reform. It lists the promise identified and the section of the platform from which it comes. Nine separate promises are identified from the seven

46 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA sections, showing that the Liberals’ electoral reform agenda was wide-ranging. While reforming FPTP received the bulk of attention, the Liberals looked to make changes to the accessibility of the vote, powers of election officials, campaign finance and leaders’ debates. Table 1 also includes the assessment of the promise and the source(s) used to assess that promise. Overall, the Liberals kept most of their promises: six of nine promises were kept (67%), two promises partially kept and only one, voting system reform, was broken. This is on par with the averages of promise keeping seen above. In what follows, each of these promises is assessed, moving chronologically through the Liberals’ mandate. I start with promise 6, voting system reform, which was the first promise attempted in 2016-2017. Promises 2, 3, 8 and 9 are discussed together as they are all addressed by the Electoral Modernization Act, which received Royal Assent in late 2018. Finally, promise 5, the leaders’ debate commission, which was announced in October 2018, is addressed. In each section, the need for the reform is discussed, followed by an analysis of how the Liberals did or did not fulfill the promise. Before moving to this analysis, promise 1 regarding government advertising needs to be addressed. This promise stands in marked contrast to the others, as it deals with an activity that occurs after the vote and applies to the actions of the government. On the face of it, government advertising does not seem to be an electoral system issue. Perhaps one way of linking this promise with the others is through the concept of the “permanent campaign.” Permanent campaigning refers to employing strategies and tactics that are normally used in electioneering in between elections, especially for governing (ESSELMENT, MARLAND, and GIASSON 2017). Despite its origins in American politics, it is regularly used to describe Canadian politics. Government advertising in Canada is nothing new, nor has it ever been entirely without partisanship (ROSE 2003). However, there have been growing concerns about the use of public money for partisan communication purposes by the government – also called “resource exploitation” (ESSELMENT et al., 2017). The Harper Conservative government was accused of this on several occasions. For instance, Marland and colleagues (2017) point to the Economic Action Plan website and television commercials, which received an exemption to bypass normal branding standards to include the use of a Conservative Party blue color scheme. This blurs the lines between government and party priorities. Lalancette and Tourigny-Koné (2017) come to the exact same conclusions in their analysis of the “24 Seven” video website, which featured videos promoting Harper produced by the PMO. The government’s advertising promise is the only promise not tasked to the Minister of Democratic Institutions. Rather it was included in the mandate of

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 47 TAMARA A. SMALL the President of the Treasury Board. This promise is assessed as partially fulfilled. A partially fulfilled promise implies that some action was taken, but that action falls short of full realization of the written pledge (PÉTRY and COLLETTE 2009). Rather than appoint an advertising commissioner as per the promise, the Liberals opted to employ Advertising Standards Canada. This independent review body, made up of Canadian advertising industry professionals, is tasked with reviewing Government of Canada advertising campaigns with budgets over $250,000 against non-partisan advertising criteria and other government policies. So an independent review of government advertising will occur, just not with the mechanics initially promised. With promise 1 addressed, I now turn to the eight electoral reform promises mandated to the Minister of Democratic Institutions. Voting System Reform: Not Fulfilled Voting systems are the rules by which votes are translated into results. They are comprised of three elements: districting rule, ballot design and voting formula; these elements can be combined in different ways to create different types of voting systems (PILON 2016). There are several families of voting systems: plurality, majority, proportional representation (PR) and mixed. Canada’s voting system belongs to the plurality family, where the winning candidate is the one who receives more votes than any other candidate. FPTP uses single member districts, where one representative is elected from each electoral district and a categorical ballot, which requires an either/or choice between candidates. FPTP has been used in every federal election. Though some provinces have flirted with other voting systems, it is currently used in all provincial elections. The United States, the United Kingdom and several Caribbean countries also use it. Worldwide, however, PR systems are the most common type of voting system. Voting systems matter because they shape the political landscape, “creating incentives for political actors to coalesce into parties in radically different way and for ordinary citizens to deliberate about electoral options by attending to quite different ranges of considerations” (POTTER, WEINSTOCK, and LOEWEN 2017, xvi). While it is beyond the scope of this analysis to review the advantages and disadvantages of FPTP in detail2, the central issue for reformers is the “seemly capricious and unfair manner” in which it translates the popular vote into legislative seats (COURTNEY 2004, 139). In the legislature, FPTP tends to be overly generous to parties that receive the most votes and those parties whose vote is regionally concentrated. This causes smaller parties or those

2 See COURTNEY 2004 and PILON 2007 for excellent reviews.

48 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA with broad national support to be under-represented in the legislature. The 1993 federal election is illustrative: the Liberals won 60% of the seats in the House of Commons with 41% of the popular vote (a manufactured majority); the regionally concentrated Bloc Québécois won 18% of the seats with 13.5% of the vote; while the Progressive Conservatives won 2 seats (less than 1% of the seats) with 16% of the vote. Other criticize the “winner-take-all” nature of FPTP, which means that voters may feel that their vote is wasted. Moreover, it is argued that FPTP contributes to the underrepresentation of women, Indigenous people and visible minorities in Canadian legislatures. This is not to say that there are no advantages to FPTP (see COURTNEY 2004) and that it does not have supporters (see LOEWEN 2017). However, many are critical. In 1968, Alan Cairns described FPTP system as “divisive and detrimental to national unity” (62). More recent, Pilon (2007) argues there is “no compelling democratic argument for the retention” of FPTP (3). The promise of voting system reform was actually commonplace in the 2015 election. It was included in the platforms of both the NDP and Greens, who have been proponents for reform for years. This is no doubt related to the fact that they have generally experienced the more negative aspects of FPTP. Only the Conservatives made no mention of voting system reform in their platform. The 2015 promise by the Liberals was unusual, as they had been “largely silent” on the topic (PILON 2016, 231). While voting system reform had not been on the federal agenda, many provincial governments engaged in reform processes starting in the early 2000s (PILON 2016). Several of these processes serve as counterpoints to the Liberal process, which arguably contributed to the end result – an unfulfilled promise. Trudeau appointed neophyte Maryam Monsef to spearhead this process. In May 2016, the Special Committee on Electoral Reform (ERRE) was appointed and, after some haggling, the membership included five Liberals, three Conservatives, two NDP, and one member each from the Bloc Québécois and the Greens (Elizabeth May), all of whom would have voting privileges. Normally, parliamentary committees are composed using party vote share in the House, and only parties with official status have voting privileges (the BQ and Greens did not have official status). On the one hand, this was laudable, as it ensured that the Liberals could not dominate the process with their majority. However, as will be discussed, the committee construction caused decision-making problems. The use of a parliamentary committee is one source of criticism of the process. British Columbia and Ontario used the citizen assembly model in their reform processes. A citizen assembly brings together a diverse group of ordinary citizens to deliberate on an issue. Not only are citizen assemblies an exercise in

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 49 TAMARA A. SMALL democracy, but in the case of voting system reform, they take the decision away from political parties who have a vested interest in the outcome (ABIZADEH 2017). Also, in contrast to the provinces, the Liberals ruled out citizen involvement in the form of a referendum, thus, leaving it to Parliament to make the final decision. BC, Ontario and PEI held referendums at the end of their processes. Like the citizen assembly, a referendum is a way to remove partisanship from the process. Additionally, some argue that changing the voting system is an issue of national importance that requires consent of the public (LEYDET 2017). Instead, the Liberals opted to use the website called MyDemocracy.ca to gauge public opinion in December 2016. This too was a misstep. The tool, likened by some to a “bad Buzzfeed quiz” (STRAPAGIEL 2016), was ridiculed by the opposition and other commentators because it did not ask specific questions about voting systems. For Dias (2017, 3), a “large part of the reason for the failure of [this] reform seems to lie in the processes set-up to create consensus around reform.” That said, the process was completely outlined in the 2015 election platform document. For better or for worse, the Liberals executed exactly what they said they would. Compared to the government, the all-party ERRE engaged in a consultative process; holding formal hearings with expert witnesses, receiving written submissions, conducting an online consultation, holding open-mic sessions across Canada and using a special hashtag for social media engagement (ERRE 2016). However, the prospects for voting system reform were not aided when the ERRE tabled their report in the House of Commons in early December 2016. With regards to voting system reform, the committee recommended that:

 The Government hold a referendum, in which the current system is on the ballot;

 That the referendum propose a proportional electoral system that achieves a Gallagher Index score of 5 or less3. Minister Monsef criticized the report and the committee (CPAC 2016). In Question Period, she suggested the committee had shirked its responsibility by not providing a specific alternative to FPTP. She also claimed that the committee had proposed a referendum not on an electoral system by the Gallagher Index; she suggested the referendum question would be “Would Canadians like to take the square root of the sum of the squares of the difference between the percentage of the seats for each party and the percentage of the votes cast?” In the following media scrum, Monsef held up the diagram of the Gallagher Index again

3 The Gallagher Index is a tool that measures the proportionality of different electoral system options.

50 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA suggesting that this was the recommendation of the committee. Many media reports described Monsef’s tone toward the committee as “mocking” (FINE 2016). Monsef later apologized for the comments. That said, the supplemental reports call into question the level of consensus of the committee. The supplementary opinion of the NDP and the Green Party recommended that either mixed-member proportional or rural-urban proportional representation be adopted. It also expressed “serious concerns” about a referendum (ERRE 2016, 331). The opinion implies the NDP and Greens supported the referendum to get the Conservatives and the BQ members to support PR. The supplementary opinion of Liberal committee members was even more problematic. It claimed that the recommendations in the report “regarding alternative electoral systems are rushed, and are too radical to impose at this time as Canadians must be more engaged” (ERRE 2016). Both supplemental opinions provide evidence to support concerns that partisan actors cannot see past their own interests when it comes to voting system reform: “It should surprise no one that parties approach the question of institutional design from a perspective of how it will affect them electorally” (PILON 2007, 166). Karina Gould replaced Monsef as Minister of Democratic Institutions in January 2017. A few weeks later, the results from MyDemocracy.ca were released. They ambiguously concluded that “Canadians are generally satisfied with Canada’s democracy. Though satisfaction does not necessarily preclude a desire for reforming the electoral system” (VOX POP LABS INC. 2017, 5). Minister Gould stated that the government was still open to voting system reform and would review the findings. It was not until February, when Gould’s mandate letter became public, that the status of the voting system promise became clear: A clear preference for a new electoral system, let alone a consensus, has not emerged. Furthermore, without a clear preference or a clear question, a referendum would not be in Canada’s interest. Changing the electoral system will not be in your mandate (emphasis included) (TRUDEAU 2017). The statement is repeated in Gould’s (2017) response to the ERRE report, which is used as the official source. With this, voting system reform was dead at the federal level. It is an understatement to say that this broken promise was not warmly received. The Trudeau Liberals were the subject of protests, petitions and criticism from interest groups and other parliamentarians. At the same time, many were not surprised at the outcome. There were reports that Trudeau had long favoured a preferential ballot (WHERRY 2016). With a preferential ballot, voters

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 51 TAMARA A. SMALL rank candidates. For a candidate to win, they need an absolute majority of the vote. If there is no majority after the first preferences are counted, then the candidate with the fewest first preferences is eliminated, and his or her ballots transferred according to the second-place candidate. This continues until a candidate wins with 50% plus 1. Commentators were quick to point out that a preferential ballot would overwhelmingly benefit the Liberals. Using data from the 2015 election, Éric Grenier shows (2015) that the Liberals would have won an even larger majority than under FPTP because they “get almost all of the second-choice support from NDP voters, and are the preferred option for Conservative voters over the New Democrats.” Scott (2016) suggests the Liberal government used the disagreement on the committee, some of which was created by Liberal MPs, as a justification to do nothing. Given little support for their preferred voting system, Liberals opted for the status quo. At the same time, however, the Liberals’ electoral reform agenda was just getting started, and their record of promise fulfillment would improve considerably. Electoral Modernization Act: Fulfilled A significant component of the Liberals’ electoral reform agenda stems from the previous government. The Harper Conservative government made a number of reforms to the electoral system (MASSICOTTE 2016). They received praise for some changes, such the introduction of fixed dates and the much- needed changes to the redistribution formula. Other changes, such as the requirement of visual identification of a voter (i.e. veiled voting), met with criticism. By far the most controversial was Bill C-23, better known as the Fair Elections Act (FEA), which made sweeping changes to election law (MASSICOTTE 2016). Introduced in February 2014, the Act received near unanimous criticism from election experts, political scientists and the media and also faced legal challenges (LEWIS 2015). Reversing the most problematic aspects of the FEA was central to the Liberal reform agenda. The FEA profoundly weakened the Chief Electoral Officer (CEO) by prohibiting the participation of Elections Canada in civic education and voter outreach. Described by some as a “gag order” (PAYTON 2014), the limiting of the CEO’s ability to inform and educate voters was particularly troubling in an era of declining voter turnout (LEWIS 2015). Another official, the Commissioner of Canada Election (CCE) was impacted even more. The CCE can be thought of as the prosecutor of Canadian election law. Even though the CEO and the CCE are both responsible under the Canada Elections Act, the Fair Elections Act created an institutional separation between the two. First, the CCE was moved out of Elections Canada into the Public Prosecution Service of Canada. Second, the Director of Public Prosecutions would appoint the

52 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA Commissioner instead of the CEO. Third, there were limits on information that was being shared between the two offices. Yves Côté, the current CCE, opposed the changes when he testified at a parliamentary committee in 2014 (CÔTÉ 2014). The FEA made also changes to voter identification through the elimination of the Voter Information Card (VIC) and vouching. Sent by mail, the VIC includes the name, address, and polling station of a voter. At the polling station, it could be used as an alternative for those without proper identification. “Vouching” is the process where one elector can vouch for the identification and residence of another. Opponents suggested that both changes would have a negative impact of some voters including young people and the homeless. As Table 1 shows, the Liberals sought to address the powers of the CEO in promise 2; promise 3 and 9 focus on the Commissioner of Canadian Elections; and voter identification is dealt with in promise 8. The Liberals fulfilled all four promises. In 2018, the Liberals introduced Bill C-76, better known as the Electoral Modernization Act (EMA)4. As the EMA amends the Canada Elections Act in 2019, the CEA is used as the official source in the assessment. Section 18 removes restrictions on the ways in which the CEO and Elections Canada can communicate with voters. The CEO may use any means or media to implement public education programs both inside and outside Canada. Elections Canada is now re-empowered to communicate with voters with regards to civic education and voter outreach. While on the topic of the CEO, it is worth discussing promise 8 regarding voter identification. The EMA largely reverts back to the previous process of voter identification. Under Section 143 (2.1), the CEO determines and notifies types of identification that are authorized for voting. It repeals the previous clause that VIC could not be one of those types. The VIC is currently authorized as a form of identification on the Elections Canada website (see ID to Vote). Even though vouching was not mentioned in the Liberal platform, it is also restored in Section 143(3). Promise was fulfilled. The powers of the Commissioner of Canada Elections are found in Section 509 of the CEA. The appointment of the CCE is now shared by the CEO and Director of Public Prosecutions (509(1)) and the CCE has been returned to Elections Canada (509.1 (1)). It is the latter change that fulfills the Liberal promise of making the Commissioner more independent. Under the Fair Elections

4 The Electoral Modernization Act was in fact the second election bill introduced by the Liberals. Bill C-33: An Act to amend the Canada Elections Act and to make consequential amendments to other Acts was introduced by Monsef in November 2016. Little happened with the Bill after First Reading, with no explanation for the delay. The Electoral Modernization Act is more extensive than Bill C-33. More information about Bill C-33 can be found here: https://www.parl.ca/LegisInfo/BillDetails.aspx?Bill=C33&Language=E&Mode=1&Parl=42&Ses=1

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 53 TAMARA A. SMALL Act, the Commissioner reported to the Director of Public Prosecutions (DPP), who ultimately reports to the government through the Minister of Justice and Attorney General. It is possible that the CCE could be investigating election infractions from the previous election of the party currently in power. Indeed, at the time the FEA was proposed, the CCE was investigating the Conservative Party for several campaign offences. In his parliamentary testimony, Côté noted that the “position was placed within Elections Canada so that it would be fully independent from the government” (CÔTÉ 2014). Elections Canada is an independent agency, and the CEO, an Officer of Parliament, reports directly to Parliament, not the government. Côté went on to note that while he did not expect that the DPP or the Attorney General would interfere with investigations, it “does, it seems to me, present challenges, at least in terms of perception” (CÔTÉ 2014). By returning the CCE back to Elections Canada, promise 3 was fulfilled. Promise 9 regarding increased penalties for those who break election laws is one of the vaguer promises made by the Liberals. However, a speech by Minister Gould introducing the EMA provides greater clarity. She notes that the EMA will create new powers for the Commissioner of Canada Elections to “ensure compliance with the law” and that it would be “more difficult for elections law-breakers to evade punishment” (GOULD 2018). The EMA expanded the CCE’s powers, including to impose administrative monetary penalties, lay charges directly and to apply to a court to compel testimony or evidence (PAL 2019). For instance, Côté (2014) had been asking for the ability to compel testimony for some time because the inability to do so was resulting in investigations being aborted. The EMA also amended section 408, which clarifies offences relating to the publishing of false statements, participation by non- Canadians in elections and impersonation (HOUSE OF COMMONS 2018). Both provide evidence of promise 9 being fulfilled. The Electoral Modernization Act fulfilled two more Liberal promises unrelated to the Fair Elections Act: political financing and young voters. The Conservative government established fixed election dates in 2006. Generally, federal elections are to be held on the third Monday in October every four years. This raised concerns about campaign financing – the legal rules governing who can contribute to political actors and how much they can spend during an election (YOUNG 2016) – in the pre-writ period. The expenditures of political parties have been regulated during elections since 1974 and third parties since 2000. There have been concerns in many Canadian jurisdictions with fixed dates about political actors spending considerable amounts of money just prior to the regulated period. Or a group or business spending prior to the election call, but ceasing to exist during the election, thereby avoiding legal responsibilities that third parties normally have. The Liberals pledged action on party and election

54 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA spending with promise 4. To what extent the Government reviewed spending during the election is difficult to assess; however, there was decisive action regarding pre-writ spending. In the case of a fixed date election5, the EMA established a pre-election period, which starts on June 30 and ends on the day before the general election. During this period, political parties and third parties are subject to spending limits and reporting obligations for certain regulated activities. Pre-election expenditure limits are found in Sections 429.1 (1) and 349.1 (1) for political parties and third parties, respectively. Promise 4 was fulfilled. There have been concerns about the decline in turnout in Canada for some time. Turnout in federal elections has not exceeded 70% since 1993. One attributing factor in this decline is youth voting (ACHEN 2019) . For many years, election officials and interest groups have established programs to encourage youth voting. Young voters are the focus of promise 7. The EMA fulfills the promise of Elections Canada proactively registering young voters. Section 44 of the CEA establishes the Register of Future Electors and tasks the CEO with maintaining this registry. The FAQs on the Elections Canada website provides greater detail. Created in April 2019, the Register contains information on Canadian youth aged between 14 and 17 who consented to register with Elections Canada. Upon turning 18, eligible individuals will be added to the National Register of Electors. Promise 7 was fulfilled. With six promises made, and six promises kept, the Electoral Modernization Act is the main vehicle by which much of the Liberals’ electoral reform agenda was fulfilled. Leaders’ Debates Commission: Partially Fulfilled The Liberals’ promise to establish an independent commission to organize leaders’ debates was unexpected. The organization of the leaders’ debates has not received widespread attention compared to voting system reform and the Fair Elections Act. The leaders’ debates have been regular and important moments in Canadian elections since 1979. Cross and colleagues (2015, 101) suggest that debates “offer the leaders an opportunity to speak directly to voters in a largely unmediated format for a considerable length of time . . . Debates are also one of the few campaign occasions when leaders are in direct confrontation with one another, making it easy for voters to compare them directly.” In addition to attracting a large viewership, the debates are turning points in the campaign for leaders.

5 Since 2007, the CEA establishes fixed dates for federal elections as the third Monday of October in the fourth calendar year following the previous general election. That said, the CEA does not prevent an election from being called at another date.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 55 TAMARA A. SMALL Typically, there are two televised leaders’ debates, one in each official language, held approximately two weeks prior to the vote. Before 2015, the debates were organized by the Network Consortium, composed of the five major Canadian television networks. The Consortium “owned” debates because they were the only ones that could “produce a television program and distribute it to voters” (IRPP et al. 2016). For each election, the debates (i.e. the dates, format and participants) were the result of closed-door negotiations between the Consortium and officials from the major parties. The earlier discussion about partisan self-interest applies here. One of the most contentious issues was participants. Leaders of minor parties tended not to be invited. For instance, in 2008, it was reported that then Prime Minister Stephen Harper and the NDP’s leader Jack Layton threatened to boycott the debates if Green leader Elizabeth May was invited (CBC NEWS 2008); May was eventually able to participate. In an article published in Policy Options, then Green leader Elizabeth May (2016) claims that in closed-door negotiations, the other parties also threatened to boycott the debates in 2011 and 2015 if she was invited. Overall, the Consortium process lacked transparency, consistency and equity of participates (SMALL and ESSELMENT 2018). The Liberal promise regarding debate organization was timely, given what occurred in the 2015 election. In 2015, there were six debates. In addition to the two debates hosted by the Network Consortium, Maclean’s magazine, the Globe and Mail and the Munk Centre hosted debates. Additionally, TVA left the Consortium and hosted their own debate. One of the factors in the increased number of debates was technological, that is, the Internet made it possible for organizations beyond television networks to reach voters. The issues of transparency, consistency and equity were magnified by the introduction of new and numerous debate organizers. Debate participants ranged from three to five, with only two debates having similar leaders participating. Perhaps more concerning was viewership. More debates did not result in more viewership (TURCOTTE 2016). Debates in 2008 and 2011 had more than three million viewers. The first debate hosted by Maclean’s, which was only on the Internet, was watched by half the number of viewers and it was by far the most popular debate in 2015. While what happened in 2015 was not the reason for the Liberal promise on debate organization, it certainly helped gather broader support for reform. In 2018, Minister Gould announced the creation of an independent commission to organize leaders' debates, later called the Leaders’ Debate Commission. Former Governor General (and one-time debate moderator) David Johnston was appointed as the Commissioner. Created by an order in council (PC Number: 2018-1322), the Debate Commission was tasked with organizing two

56 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA debates -- one in each official language for the 2019 election. The Leaders’ Debate Commission addressed a number of the concerns with previous organization, especially around participation. It removed partisanship from the process by providing clear rules for inclusion. To participate in the 2019 debates, a political party needed to meet two of the following three criteria:

 Have a MP at the time the election is called;

 Intend to run candidates in at least 90% of ridings; and

 Obtained 4% the vote in a previous election or a legitimate chance to win seats in the upcoming election

 The last criterion is slightly interpretative, as the Debate Commissioner would need to assess what a “legitimate chance” consists in. With a budget of around $5.5 million dollars, the Leaders’ Debate Commission organized two official debates in 2019. There is widespread agreement that the French-language debate fared better than the English debate. The English- language debate was widely panned for having a confusing format and too many moderators who failed to enforce time limits and speaking privileges. Nevertheless, the Commission’s debates did serve as a focal point for the 2019 election campaign. While there was nothing stopping other organizations from organizing debates, none did. Canadians reengaged with the debates, reaching substantially more viewers than in the previous election. More than 14 million Canadians tuned in to the English-language debate and over five million watched the French-language debate (LEADERS’ DEBATES COMMISSION 2020). The debates were aired on television but also on various online channels and social media. It would be fair to wonder after this discussion why this promise is assessed as partially fulfilled in Table 1. The Leaders’ Debate Commission was created, and debates took place in 2019. However, this mandate was only for one election. As part of the mandate, the Commissioner was tasked with reporting to Parliament “to inform the potential creation in statute of a “built to last” Debates Commission” (DEMOCRATIC INSTITUTIONS 2018). President of the Queen’s Privy Council for Canada, Dominic LeBlanc, tabled the report in Parliament in June 2020. The report, Democracy Matters, Debates Count, makes ten recommendations including several related to the participation criteria, budget and format. The principal recommendation of the report is the “establishment of a permanent, publicly-funded entity to organize leaders’ debates” (emphasis included). Despite what many would see as a success in 2019, the Leaders’

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 57 TAMARA A. SMALL Debate Commission is currently in institutional limbo. In November 2020, Minister LeBlanc announced that the Commission would remain in place for the next federal election and re-appointed Johnston. However, LeBlanc is also reported saying that “cabinet hasn’t made a decision” on making the commission permanent (PAEZ, 2020). While the 2019 campaign saw considerable progress on leaders’ debates in Canada, the lack of permanence for the Commission results in this promise being partially fulfilled. However, when business of in the House of Common returns to normal post COVID-19 and the Liberals remain in government, this promise could likely be fulfilled. Conclusion The purpose of this special issue of this journal is to review and assess the first mandate of the Liberal government of Justin Trudeau. This analysis focussed on the Liberals’ electoral reform agenda. This retrospective is important, given that electoral reform seems to be off the agenda in the Liberals’ second mandate. There were no election-related promises in the 2019 platform. And, for the first time in fifteen years, the cabinet does not include a minister of democratic institutions. While the elimination of first-past-the-post received considerable attention from the media, interest group actors and citizens, the Liberals’ 2015 platform established a wide-ranging reform agenda. By taking this broader examination and employing the pledge method, we find that, not only was electoral reform central to the first mandate of the Liberals, but they were successful in meeting their electoral reform goals. As shown, the Liberals made nine promises in their 2015 platform; they kept six and made considerable progress on two others. Only one promise was broken. While the pledge method is a useful tool for measuring promise keeping, it says nothing of the relative importance of a promise to citizens. That is, it treats all promises as equally important. This is certainly not true in this particular case. Voting system reform was certainly more important to Canadians than, say, the powers of elections officials. A poll commissioned by Fair Vote Canada found that 70% of respondents said that the Liberal government was wrong not to pursue electoral reform (FAIR VOTE CANADA 2019). The Liberals’ handling of voting system reform received considerable negative media attention. And whether one likes or dislikes FPTP, the process by which the Liberals attempted this reform is likely deserving of criticism. Though it is difficult to measure, it is probably fair to suggest that the failure to eliminate FPTP overshadowed all the other important work that the Liberals achieved on this file. However, it would be a mistake to simply dismiss the other reforms as unimportant or only of concern to political insiders. As Dawood (2017, 718) points out, the Canada Elections Act is a fundamentally important piece of legislation, and many of its provisions “either

58 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 PROMISES, PROMISES: ASSESSING THE LIBERALS’ ELECTORAL REFORM AGENDA determine or have a significant impact on [the] democratic rights” of Canadians. While the Electoral Modernization Act did not warrant massive public attention, the law it was meant to address, the Fair Elections Act, did. As well, debates are important moments in the democratic life of a country (IRPP et al 2016). This analysis reminds us that electoral reform is a broader topic than simply changes to the voting system – this is an important distinction that is too often overlooked in academic inquiry, and, to a greater extent, in public debate. Despite the broken promise of voting system reform, on many fronts, the 2019 federal election was governed radically differently than that of 2015. The Electoral Modernization Act made a host of other changes not mentioned in the platform. For instance, it provides greater accessibility for disabled voters and voters in the Canadian Forces. The election period was limited to 50 days. This would ensure that an election like 2015, which lasted 78 days and had almost double the spending by political parties and third parties, could not occur again. Foreign influence in Canadian elections was banned. And a number of very important provisions were added to combat misinformation on social media. These changes seem to be in response to events in the 2016 presidential election in the United States and growing cyber-threats in elections worldwide. The Liberal Party Canada put a major stamp on Canada’s electoral system in their first mandate.

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64 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 La transparence budgétaire sous l’ère Trudeau1 Geneviève TELLIER, Université d’Ottawa

En 2015, le Parti libéral du Canada a remporté une victoire éclatante, que très peu d’observateurs auraient pu prédire quelques mois auparavant. Le succès du Parti libéral repose en partie sur un programme électoral ambitieux. Les libéraux ont notamment promis d’être un gouvernement transparent et ouvert s’ils sont élus. Plusieurs de ces promesses concernaient directement des questions de transparence budgétaire. L’objectif de cet article est d’analyser la vision sous-jacente à ces promesses ainsi qu’à leurs réalisations. Comme nous le démontrerons, les libéraux de Justin Trudeau ont principalement agi en fonction de considérations partisanes plutôt que pour véritablement réformer le processus budgétaire.

In 2015, the Liberal Party of Canada won a resounding victory, which very few observers could have predicted a few months earlier. The success of the Liberal Party rests in part on an ambitious electoral platform. In particular, the Liberals promised to be a transparent and open government if elected. Several of these promises directly concerned budget transparency issues. The objective of this article is to analyze the vision underlying these promises as well as their implementation. As we will demonstrate, Justin Trudeau's Liberals have acted primarily on partisan considerations rather than actually reforming the budget process.

Lors de la campagne électorale de 2015, le Parti libéral dirigé par Justin Trudeau a présenté plusieurs promesses visant à accroître la transparence budgétaire du gouvernement fédéral. Cinq ans plus tard, nous constatons que plusieurs engagements ont effectivement été adoptés : élargissement des responsabilités du directeur parlementaire du budget, adoption d’un cadre budgétaire axé sur l’analyse comparative entre les sexes, création d’une base de données centralisant toutes les informations budgétaires parlementaires à un même endroit, etc. Si ces initiatives méritent d’être soulignées, il semble aussi opportun d’analyser si elles participent à une réelle transformation du processus budgétaire au Canada. En effet, on peut s’interroger sur les motivations qui inciteraient les gouvernements à accepter de se soumettre à des mécanismes additionnels de reddition de comptes. Notre analyse tentera d’apporter des éléments de réponse à cette question. Pour ce faire, nous aborderons les deux aspects suivants. Premièrement, nous examinerons la nature des changements proposés lors de la campagne électorale de 2015 par les libéraux de Justin Trudeau. Nous porterons une attention particulière à la vision sous-jacente à ces changements. Veut-on informer davantage la population ? Accroître la capacité d’analyse des parlementaires ? Convaincre de l’honnêteté et la probité du gouvernement ? etc.

1 J’aimerais dédier ce texte à François Pétry, professeur à l’Université Laval et créateur du Polimètre. François nous a quitté bien trop vite. J’aimerais aussi remercier Frédéric Boily, Laurence Cros, ainsi que les évaluateurs anonymes de ce manuscrit pour leurs commentaires constructifs. GENEVIÈVE TELLIER Deuxièmement, nous comparerons les promesses faites pendant la campagne électorale avec les initiatives adoptées subséquemment par le gouvernement libéral durant son premier mandat. Nous pourrons ainsi vérifier si les actions ont suivi les paroles et examiner les contraintes et les motivations qui ont pu guider le gouvernement Trudeau dans la mise en œuvre d’initiatives de transparence budgétaire. L’approche méthodologique utilisée pour cette étude est qualitative et repose sur l’analyse de contenu de divers documents : programmes des partis politiques, documents législatifs (projets de loi, travaux de comités législatifs, d’agents du Parlement), documents du gouvernement fédéral (notamment du Secrétariat du Conseil du Trésor et du ministère des Finances) ainsi que des articles d’actualité. Les promesses analysées sont celles qui apparaissent dans le programme électoral dévoilé par le Parti libéral durant la campagne électorale de 2015 (PARTI LIBÉRAL 2015) et qui l’engagent « à réaliser une action ou un but explicite » et que nous pouvons « évaluer objectivement si cette action ou ce but a été réalisé ultérieurement » (selon la méthodologie utilisée par l'équipe du Polimètre de l’Université Laval ; POLIMÈTRE 2019). Le reste du texte se divise comme suit. Dans un premier temps, nous décrirons ce qu’est la transparence budgétaire. Par la suite, nous examinerons les études portant sur ce thème afin de déterminer les facteurs qui pourraient inciter les partis politiques et les gouvernements à adopter des mesures de transparence budgétaire. Cette revue de la littérature nous permettra ensuite d’analyser les promesses faites pendant la campagne électorale, puis les réalisations effectuées une fois les libéraux au pouvoir. Nous terminerons notre analyse en dressant un bilan du premier mandat du gouvernement Trudeau. Comme nous le verrons, les changements qui ont été apportés relèvent davantage d’un exercice de relations publiques afin de convaincre les électeurs qu’un gouvernement libéral sera honnête et transparent. Cependant, certaines de ces initiatives n’en demeurent pas moins intéressantes, comme par exemple, l’estimation des promesses électorales par le directeur parlementaire du budget et l’adoption de la Loi canadienne sur la budgétisation sensible aux sexes. Qu’est-ce que la transparence budgétaire ? Les discussions relatives à la transparence budgétaire ont surgi à divers moments à travers l’histoire (FÉLIX 2015 ; IRWIN 2013). Pourtant, ce concept n’a pas reçu une grande attention au XXe siècle, malgré l’accroissement substantiel des budgets publics. À vrai dire, on n’aborde sérieusement la question de la transparence budgétaire que depuis quelques années. Elle doit notamment sa popularité à l’attention que lui portent plusieurs organisations internationales qui y voient un mécanisme permettant d’améliorer la qualité de la gouvernance des finances publiques (OCDE 2002), de réduire l’occurrence des crises

66 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU économiques (FMI 1999) ou encore de lutter contre la pauvreté et favoriser le développement économique durable et équitable (NATIONS UNIES 2012). Qu’entend-on précisément par transparence budgétaire ? Les définitions sont assez similaires d’une source à l’autre. On décrit habituellement la transparence budgétaire « comme le fait de faire pleinement connaître, en temps opportun et de façon systématique, l’ensemble des informations budgétaires » (OCDE 2002, 7), en valorisant « la clarté, la fiabilité, la fréquence, l’actualité et la pertinence des rapports financiers publics » (FMI 2018, 1). Pour plusieurs, être plus transparent veut aussi dire favoriser l’ouverture du processus budgétaire (OCDE 2018 ; TANAKA 2007). Le secret budgétaire a longtemps été perçu comme une qualité : il ne fallait pas que certains aient accès à des informations avant les autres. Les choses ont changé cependant. Il y a des avantages à pouvoir discuter, commenter, critiquer publiquement les choix budgétaires. Les citoyens sont mieux informés et les gouvernements peuvent expliquer plus en détail leurs initiatives et leurs plans budgétaires. Par ailleurs, l’ouverture peut aussi mener à une plus grande participation de la population à la prise de décision (EBDON et FRANKLIN 2006). Le processus budgétaire devient donc plus inclusif, plus démocratique. Cependant, les modalités d’une participation publique ne font pas consensus (TELLIER 2011). Selon certains, il faut une réforme en profondeur des institutions parlementaires pour mettre en place une démocratie délibérative, où la prise de parole par les citoyens serait au cœur des institutions. Pour d’autres, notre système actuel de démocratie représentative est encore pertinent, mais il devrait être amélioré pour que le rôle et l’influence des élus, notamment les parlementaires, soient davantage valorisés. Ces divers points de vue sont à l’origine d’une grande variété d’outils qui ont été élaborés pour rendre le processus budgétaire plus transparent et accessible. On parle maintenant de consultations prébudgétaires, de budgets participatifs, de simulations budgétaires, de budgets de genre, etc. Les gouvernements utilisent ces techniques pour diverses raisons. Dans certains cas, ils cherchent à mieux communiquer leurs intentions ou décisions à la population. On produit ainsi plus de rapports et d’analyses. Ces rapports et analyses peuvent être fournis par le gouvernement lui-même (principalement le ministère des Finances et le Secrétariat du Conseil du Trésor) ou encore par des organismes indépendants (comme le bureau du vérificateur général ou celui du directeur parlementaire du budget). Dans d’autres cas, les gouvernements peuvent chercher à mieux connaître les désirs des citoyens en les écoutant, les consultant davantage. On invite donc la population à transmettre ses suggestions et recommandations au gouvernement (par sondage, en faisant des audiences publiques, des assemblées citoyennes, des jurys de citoyens, etc.). Enfin, on peut vouloir inclure la population dans la prise de décision. Il s’agit donc d’élargir le nombre de

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 67 GENEVIÈVE TELLIER décideurs dans le processus budgétaire (budget participatif, référendums, par exemple). Comme on peut le constater, la transparence budgétaire peut prendre plusieurs formes et permet d’atteindre plusieurs buts. On ne sera donc pas surpris de constater que les raisons qui amènent les gouvernements à rendre leur processus budgétaire plus transparent sont elles aussi variées. Les déterminants de la transparence budgétaire La question de l’adoption ou non de mesures de transparence budgétaire a fait l’objet de plusieurs études. La plupart sont empiriques et comparatives : elles tentent d’identifier quels pourraient être les facteurs qui inciteraient les États à rendre le processus budgétaire plus transparent. La très grande majorité des analyses utilise comme prémisse que certains pays sont plus transparents que d’autres. Ceci a d’ailleurs été documenté par la publication de plusieurs indicateurs de transparence budgétaire2. Le but est donc de déterminer les facteurs qui seraient à l’origine des différences observées entre les États. Les résultats de la recherche suggèrent que les pays industrialisés, démocratiques, dont le système juridique repose sur les principes de la common law, ayant une population fortement scolarisée sont en général plus susceptibles d’adopter des mesures de transparence budgétaire que les autres pays (KHAGRAM, FUNG et de RENZIO 2013 ; MCNAB et WILSON 2018 ; OCDE 2002; RÍOS, BENITO et BASTIDA 2013 ; WILLIAMS 2009). Sur la base de ces facteurs, le Canada fait très certainement partie de ce groupe de pays3. Toutefois, très peu de chercheurs se sont intéressés à l’évolution des mesures de transparence budgétaire ou encore aux circonstances précises qui ont incité des gouvernements à les adopter. Pourtant un examen attentif du cas canadien montre à la fois la variété des mesures de transparence budgétaire mises en place et la diversité des circonstances ayant mené les gouvernements à les mettre en œuvre (TELLIER 2018). Par exemple, on constate que plusieurs lois provinciales de transparence budgétaire ont été adoptées lorsque les gouvernements ont décidé d’assouplir les dispositions des lois d’équilibre budgétaire (TELLIER 2016). L’atteinte de l’équilibre budgétaire n’étant plus possible, ces gouvernements ont préféré mettre en place un cadre de surveillance et de reddition de compte budgétaire beaucoup plus strict. L’adoption de règles de transparence budgétaire plus sévères a donc servi de contrepoids à

2 Voir à titre d’exemple l’Open Budget Index créé par le International Budget Partnership. On trouvera plus d’information sur cet indice à l’adresse suivante : https://www.internationalbudget.org/open- budget-survey/rankings. 3 Le Canada a notamment été admis comme membre du Partenariat pour un gouvernement ouvert. On trouvera plus d’information sur cette initiative à l’adresse suivante : https://www.opengovpartnership.org/fr/.

68 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU l’assouplissement des règles d’équilibre budgétaire. Dans d’autres cas, on observe que des mesures de transparence budgétaire ont été adoptées après avoir été promises en campagne électorale (ce fut notamment le cas en Colombie- Britannique en 2000), ou encore tout juste avant le déclenchement d’une élection (comme au Nouveau-Brunswick en 2014). Par ailleurs, il est assez surprenant de constater que le Canada jouit d’une bonne réputation de transparence budgétaire sur la scène internationale, alors qu’il n’existe aucune loi fédérale à cet égard. S’il est vrai que le gouvernement fédéral publie régulièrement des informations financières et que la Chambre des communes mène des études sur des questions financières et budgétaires, aucune de ces mesures n’est régie par un cadre juridique. Le gouvernement fédéral peut donc facilement changer ses propres règles au gré des circonstances. Certains répliqueront, avec raison, que des lois peuvent être elles aussi modifiées, abrogées. Cependant, ces changements imposent au gouvernement l’obligation de justifier publiquement ses décisions puisqu’il doit obtenir l’approbation des parlementaires pour faire adopter ses projets de loi. Les lois sont donc plus contraignantes que les règlements parlementaires ou administratifs. Comment expliquer ces variations, dans le temps et dans l’espace ? La recherche d’une explication requiert notamment que l’on examine plus attentivement le comportement des acteurs. Pourquoi, par exemple, un parti politique, ou encore son chef, veut-il promettre et mettre en œuvre (ou non) des mesures de transparence budgétaire ? Plusieurs réponses ont été proposées pour répondre à cette question. Celle qui a le plus retenu l’attention est la thèse de la compétition partisane, qui suggère qu’il existe un lien entre l’intensité de la compétition électorale entre les partis politiques et le degré de transparence budgétaire : plus la lutte est serrée entre les partis pour gagner une élection, plus ils s’engagent à mettre en œuvre des initiatives pour renforcer la transparence budgétaire. Ces engagements sont faits pour atteindre l’un des deux objectifs suivants, lesquels ne sont toutefois pas incompatibles. D’une part, les politiciens tentent de convaincre les électeurs qu’ils agiront de manière honnête et responsable en acceptant de se soumettre eux-mêmes à un contrôle externe sévère une fois au pouvoir. (CICATIELLO, SIMONE et GAETA 2017 ; SCHNELL et JO 2019). Le but est donc d’inspirer confiance aux électeurs. Cette motivation sera d’autant plus grande si les gouvernements doivent faire des choix budgétaires difficiles (TELLIER 2016). D’autre part, ces promesses permettent aussi de lier les mains des adversaires. En instaurant des mesures de transparence budgétaire, un gouvernement force tous les partis politiques (et peut-être futurs gouvernements) à se plier aux mêmes nouvelles exigences et ainsi à rendre compte de leurs décisions (ALT et LASSEN 2006 ; FEREJOHN 1999 ; WEHNER et DE RENZO 2013). On peut supposer que cette motivation incitera

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 69 GENEVIÈVE TELLIER à rendre les règles plus sévères et plus difficiles à contourner, en imposant ces règles avec une loi. Une autre explication établit un lien entre la transparence budgétaire et l’idéologie du gouvernement. Des gouvernements désireux d’augmenter les dépenses publiques seraient ainsi plus disposés à instaurer des mesures de transparence budgétaire. Ce lien existerait, car des électeurs plus informés seraient plus susceptibles de soutenir une hausse des dépenses publiques puisqu’ils seraient mieux outillés pour surveiller eux-mêmes plus attentivement les actions des gouvernements (FEREJOHN 1999). Des partis politiques plus interventionnistes, donc plus à gauche, seraient donc davantage incités à adopter des mesures de transparence budgétaire. Une variante de cette explication peut être formulée à propos du chef de parti ou de gouvernement, c’est-à-dire le premier ministre. Comme l’a expliqué Wildavsky (1974), le processus budgétaire met en relation deux grandes catégories d’acteurs : les gardiens du trésor public, qui prônent le contrôle des dépenses publiques, et les gestionnaires ou promoteurs de programmes publics qui utilisent les fonds publics pour offrir des services à la population. S’il est facile d’associer certains acteurs à l’un ou l’autre de ces deux groupes (le ministre des Finances est un gardien, celui de la Santé un promoteur), le lien est moins clair pour le premier ministre. En fait, ce dernier peut être soit un gardien, soit un promoteur (IMBEAU 2006). Un premier ministre qui se rallie à la promotion des programmes publics serait donc plus disposé à soutenir la transparence budgétaire. Outre le gouvernement et plus précisément le pouvoir exécutif, d’autres acteurs politiques pourraient aussi réclamer davantage de mesures de transparence budgétaire. C’est le cas des parlementaires. Les institutions parlementaires démocratiques octroient à ces derniers la responsabilité d’examiner, de débattre, d’approuver et de demander des comptes au gouvernement à propos de sa politique budgétaire (IMBEAU et STAPENHURST 2019 ; MCGEE 2007). Pour remplir adéquatement ces fonctions, les parlementaires doivent donc avoir accès à de l’information budgétaire de qualité (détaillée, exhaustive, objective, publiée rapidement, etc.), à des ressources (notamment des services d’analyse parlementaires crédibles et fiables) et doivent aussi pouvoir participer au processus de décision budgétaire parlementaire (lors de travaux de comité, en séance plénière, etc.). En comparaison à d’autres systèmes parlementaires, les institutions fédérales canadiennes ne sont pas connues pour octroyer des responsabilités étendues aux parlementaires (TELLIER 2015; 2019). Par contre, certaines innovations intéressantes ont eu lieu récemment dont la création du poste de directeur parlementaire du budget et l’instauration de consultations prébudgétaires parlementaires.

70 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU S’il est possible d’identifier des acteurs qui pourraient être en faveur de l’adoption de règles de transparence budgétaire, d’autres pourraient cependant s’y opposer. Ainsi, des règles jugées trop rigides par ceux qui doivent s’y conformer pourraient tout simplement être ignorées ou encore contournées (MILESI- FERRETTI 2003). Cette obstruction pourrait notamment venir de la fonction publique, qui chercherait à préserver son influence dans le processus de décision budgétaire. Il existerait donc un « activisme » pour préserver la culture et les valeurs organisationnelles de la fonction publique (COHEN 2013). Par conséquent, les fonctionnaires n’auraient pas d’incitatifs à présenter des budgets simples, clairs et transparents. Les promesses du Parti libéral lors de la campagne électorale de 2015 Un défi de taille attend le Parti libéral du Canada (PLC) à l’élection générale de 2015. Relégué au rang de deuxième parti d’opposition, ayant eu plusieurs chefs à sa tête en un laps de temps assez court (Paul Martin, Stéphane Dion, Michael Ignatieff, en plus de deux chefs intérimaires entre 2004 et 2013), le parti peine à présenter une nouvelle proposition politique pour séduire les électeurs. La présence de Justin Trudeau à la tête du parti peut cependant incarner un renouveau. Toutefois, le nouveau chef doit aussi combattre l’image qu’il projette d’être relativement inexpérimenté en politique. Ce trait est d’ailleurs exploité par les partis d’opposition, notamment par les conservateurs. C’est dans ce contexte qu’est présenté le programme électoral du PLC en octobre 2015. Les engagements libéraux se démarquent nettement de ceux de ses principaux adversaires, le Nouveau Parti démocratique (NPD) et le Parti conservateur du Canada (PCC)4. Sans grande surprise, on promet d’abolir certaines initiatives adoptées par le gouvernement conservateur sortant (rétablissement du formulaire long du recensement ; pouvoirs accrus octroyés à l’Office national de l’énergie ; abrogation du projet de loi antiterroriste C-51 ; etc.). Ce qui étonne davantage, c’est jusqu’à quel point le PLC se démarque aussi du NPD. Alors que le NPD chiffre l’ensemble de ses promesses à 34 millions de dollars, les libéraux promettent de dépenser quatre fois plus (TELLIER et TRAORÉ 2019). Le PLC se positionne donc plus à gauche que le NPD. Plusieurs nouvelles initiatives sont proposées par le PLC, dont la nouvelle Allocation canadienne pour enfants, des investissements supplémentaires en infrastructure, la réforme de l’assurance-emploi, la légalisation du cannabis. Le PLC sera aussi le seul des trois principaux partis fédéraux à s’engager à faire un déficit s’il est

4 On trouvera les engagements de chaque parti dans leur programme respectif : Le bon plan pour renforcer la classe moyenne du PLC ; Protéger notre économie du PCC ; Bâtir le pays de nos rêves du NPD.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 71 GENEVIÈVE TELLIER élu5. C’est donc dire qu’il abrogera la loi d’équilibre budgétaire qu’avaient adoptée les conservateurs et qui entrait en vigueur en 2015. Le PLC présente plusieurs engagements en matière de transparence budgétaire. Si certains considèrent que le thème de la transparence et de l’ouverture est l’une des deux promesses phares des libéraux (BIRCH et PÉTRY 2019, 1 ; l'autre thème étant la classe moyenne), on constate cependant que le parti ne tente pas de transformer radicalement le processus budgétaire. Il cherche avant tout à corriger certaines situations jugées perfectibles. Dans certains cas, il s’agit de corriger des « erreurs » du gouvernement précédent. Ainsi, il s’engage à soumettre les demandes d’emprunt du gouvernement à l’approbation de la Chambre (une exigence abolie par les conservateurs) et à interdire l’usage de projets de loi omnibus, lesquels ont été fréquemment utilisés par les conservateurs pour l’adoption de leurs budgets. Le PLC promet aussi de renforcer l’indépendance du directeur parlementaire du budget (DPB) en lui conférant le statut d’agent du Parlement à part entière et en lui assurant un financement adéquat. Les conservateurs ont créé ce poste dans le cadre d’une vaste réforme sur la responsabilisation financière en 2006. Cependant, plusieurs avaient alors dénoncé le fait que le DPB était un subordonné du bibliothécaire du Parlement et donc n’avait pas toute l’indépendance requise pour exercer ses fonctions (TELLIER 2014). Le PLC va aussi présenter des propositions pour appuyer le travail des parlementaires. Il promet que tous les projets de loi déposés à la Chambre seront accompagnés d’une analyse de coûts ; de modifier les méthodes comptables et les documents déposés au Parlement afin d’uniformiser leur contenu ; d’établir un financement adéquat pour tous les agents du Parlement, ce qui inclut le vérificateur général ; et d’accorder une plus grande indépendance et plus de ressources aux comités parlementaires, parmi lesquels on retrouve les Comités permanents des Finances, des Comptes publics et des Opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires. D’autres engagements vont plutôt soumettre les parlementaires à des règles de transparence plus strictes. Ainsi, le PLC s’engage à ce que toutes les dépenses des députés soient divulguées régulièrement et systématiquement et à ce que les réunions du Bureau de régie interne, l’unité responsable de la gestion financière de la Chambre, soit publiques. Plusieurs avaient noté l’opacité des travaux du Bureau ainsi que le peu d’entrain du premier ministre Harper à corriger cette situation (BUZZETTI et VASTEL 2013).

5 Même le Parti vert s’engage à équilibrer les budgets.

72 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU Enfin, certaines mesures promises ne ciblent pas directement le processus budgétaire, mais pourraient néanmoins en accroître la transparence et l’ouverture. Ainsi, le PLC s’engage à accroître l’utilisation des nouvelles technologies de l’information afin de favoriser la publication de « données ouvertes » et faciliter l’échange d’information entre les citoyens et le gouvernement. Le PLC s’engage aussi à évaluer l’impact de toutes ses décisions sur les femmes et les hommes. Au total, le Parti libéral présente 12 engagements pour renforcer la transparence budgétaire. Ce nombre est élevé si on le compare aux engagements pris par les autres formations politiques. Le PCC n’en présente aucun. Sa priorité est l’atteinte de l’équilibre budgétaire et il réaffirme son engagement à respecter la loi d’équilibre budgétaire adoptée l’année précédente. Le NPD, quant à lui, présentera quelques initiatives, mais elles sont moins nombreuses que celles du PLC. Tout comme les libéraux, il s’engage à ce que le DPB soit un agent du Parlement indépendant. Il promet aussi d’encadrer l’utilisation des projets de loi omnibus en permettant au président de la Chambre de les scinder. Et il annonce qu’il déposera une « Charte de l’honnêteté budgétaire » qui obligera le gouvernement à fournir régulièrement davantage d’information au Parlement (rapports trimestriels, rapport sur la viabilité financière, information sur la dette, les passifs, les objectifs financiers du gouvernement, etc.). Les réalisations du gouvernement libéral de 2015 à 2019 Les 12 engagements du PLC ainsi que l’état de leur mise en œuvre (remplis, entièrement ou partiellement, ou rompus) sont présentés dans le tableau 1 ci-dessous. Nous constatons que 83 % des promesses (soit 10 promesses) ont été remplies entièrement ou partiellement. C’est un pourcentage plus élevé que la moyenne observée pour l’ensemble des promesses faites au cours des dernières années sur la scène fédérale6. À première vue, il s’agit là d’un bon résultat. Cependant, lorsque l’on examine plus en détail quelles sont les promesses rompues ou encore partiellement remplies, certains constats se dégagent qui viennent nuancer la nature des réalisations du gouvernement libéral.

6 Les données compilées pour le Canada montrent que les premiers ministres fédéraux ont tenu, en tout ou en partie, 7 promesses sur 10 en moyenne au cours des quarante dernières années. Calcul effectué avec les données du Polimètre, https://www.polimetre.org (consulté le 19 juin 2020).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 73 GENEVIÈVE TELLIER Tableau 1 : Suivi des promesses électorales

Promesses Promesses Promesses réalisées partiellement réalisées rompues

Emprunts Le DPB est un Financement soumis à l’approbation agent indépendant du adéquat des agents du des députés (C-15) Parlement (C-44) Parlement Évaluation du Interdiction Évaluation des cadre financier des d’utiliser des projets de coûts des projets de loi promesses électorales loi omnibus par le DPB (C-44)

Séances Plus publiques du bureau de d’autonomie et de la régie interne (C-44) ressources pour les comités parlementaires

Divulgation Pratiques des dépenses des comptables et documents députés (C-58) déposés à la Chambre uniformes

Usage des technologies

Impact des politiques sur les hommes et les femmes (C-86) Note : si la promesse a été mise en œuvre avec un projet de loi, le numéro de ce projet de loi est fourni entre parenthèses

La moitié des promesses a été entièrement remplie. Elles ont aussi été mises en œuvre rapidement, durant les deux premières années du mandat du gouvernement. Dès 2016, le Parlement adopte un projet de loi qui oblige le gouvernement à obtenir l’accord des législateurs avant de contracter des emprunts. Le gouvernement a respecté sa promesse même si le déficit anticipé s’avère plus élevé que prévu. Le cadre financier du PLC présenté en campagne

74 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU électorale faisait état d’un déficit de 10 milliards de dollars pour la première année. Les nouvelles prévisions présentées dans le budget 2016 l’estiment maintenant à 29 milliards (MINISTÈRE des FINANCES 2016). L’année suivante, un autre projet de loi sera adopté concernant cette fois-ci le DPB et le Bureau de régie interne. Comme promis, le DPB sera désormais un agent du Parlement à part entière. Il aura aussi un nouveau mandat, celui d’estimer le coût financier des promesses électorales des partis politiques. Par ailleurs, les réunions du Bureau de régie interne sont désormais publiques. Toujours en 2017, un autre projet de loi sera déposé, lequel contient des dispositions pour obliger la publication trimestrielle des dépenses de chaque député. Deux engagements remplis entièrement ne sont pas à proprement parler des initiatives budgétaires, mais ils expliquent néanmoins certaines décisions importantes prises par le gouvernement au cours de son mandat. D’une part, l’intérêt du gouvernement pour l’usage des nouvelles technologies et la diffusion de données ouvertes a mené à la mise en place d’InfoBase, un portail internet qui regroupe à un même endroit toute l’information relative aux crédits budgétaires. À l’aide d’outils visuels, ce site cherche à présenter en termes simples l’information complexe du gouvernement fédéral au profit des Canadiens […] auparavant éparpillés dans plus de 500 rapports à l’échelle de la fonction publique fédérale (https://www.tbs- sct.gc.ca/ems-sgd/edb-bdd/index-fra.html#about, consulté le 19 juin 2020). Ce portail est hébergé sur le site du Secrétariat du Conseil du Trésor du gouvernement fédéral. Bien que le gouvernement affirme que ce portail a été conçu à la demande du Parlement, il serait plus exact de dire que les parlementaires réclament depuis plusieurs années une plus grande uniformisation des données financières qu’ils doivent examiner7. Leur demande ne ciblait pas précisément un portail d’information. L’InfoBase reprend les données présentées dans divers documents déposés au Parlement (budget des dépenses, plans ministériels, rapports sur les résultats ministériels, comptes publics)8. Cette base de données n’a pas mené à une modification du contenu de ces rapports. D’autre part, le PLC s’est clairement engagé à promouvoir l’égalité entre les femmes et les hommes s’il est élu. Ses réalisations dans ce domaine vont

7 Voir notamment les rapports suivants : Comité permanent de la procédure et des affaires de la Chambre, 1998 ; Comité permanent des opérations gouvernementales et des prévisions budgétaires, 2003, 2012. 8 Bien que le gouvernement affirme que ce portail existe depuis 2013, il a subi un changement en profondeur (ainsi qu’un changement de nom) sous le gouvernement Trudeau.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 75 GENEVIÈVE TELLIER beaucoup plus loin que ce qu’il avait promis en campagne électorale. Après avoir présenté un cabinet paritaire (comme promis), le gouvernement modifie le statut de l’organisme Condition féminine qui devient un ministère (Femmes et Égalité des genres) et renforce l’usage de l’analyse comparative entre les sexes plus (ACG+) à travers l’appareil gouvernemental9. L’idée de mettre en œuvre des budgets de genre commencer à prendre forme dès 2016, lorsque l’énoncé économique de l’automne annonce qu’une ACG+ sera menée pour tous les budgets subséquents. Les budgets de genre seront mis en œuvre graduellement. Les budgets de 2017 et de 2018 ne sont pas à proprement parler des budgets de genre (ils ne contiennent pas une ACG+ pour chaque mesure annoncée), mais ils présentent néanmoins diverses données documentant les écarts observés entre les femmes et les hommes. C’est en 2018 que le Parlement adopte la Loi canadienne sur la budgétisation sensible aux sexes (L.C. 2018, ch. 27, art. 314). Le gouvernement a maintenant l’obligation de rendre publics des renseignements sur les répercussions des décisions d’État, selon le sexe et en matière de diversité, afin d’accroître la transparence et la responsabilisation (article 2 c) et de déposer au Parlement un rapport faisant état des répercussions, selon le sexe et en matière de diversité, de toutes les nouvelles mesures énoncées dans le plan budgétaire (article 3). Conformément à cette nouvelle loi, le budget de 2019 est accompagné d’un Rapport sur le genre qui présente une évaluation des répercussions de chacune des nouvelles initiatives contenues dans le budget sur les femmes et les hommes. Ce sont ainsi 198 initiatives qui sont répertoriées et analysées dans une perspective d’ACG+. Des 10 promesses remplies, 4 ne le seront que partiellement. Bien que le gouvernement libéral change les dispositions concernant l’usage des projets de loi omnibus, en modifiant les règlements de la Chambre, les mesures mises en place ne sont pas aussi strictes que celles qui avaient été annoncées. Le président de la Chambre a maintenant le pouvoir de scinder les projets de loi qu’il juge inappropriés, une initiative très similaire à celle proposée par le NPD en campagne électorale. Cependant, les projets de loi omnibus demeurent permis et ont même été utilisés à plusieurs reprises par le gouvernement libéral (voir, par

9 Selon Bird (2019), deux principaux facteurs auraient incité le premier ministre Trudeau à intervenir plus activement pour mettre en place des politiques d’égalité des sexes, d’inclusion et de diversité : la présence d’un cabinet paritaire et le mouvement #MoiAussi.

76 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU exemple, les projets de loi de mise en œuvre du budget C-44, C-63, C-74, C-86). Si le gouvernement a renforcé l’indépendance du DPB (qui est maintenant un agent du Parlement), il a par contre réduit sa marge de manœuvre. Désormais, le DPB ne pourra mener des analyses que si elles ont été approuvées au préalable par les présidents des deux chambres (une telle disposition n’existait pas auparavant). Par ailleurs, bien que le DPB dispose dorénavant d’un budget plus élevé, il exerce aussi de nouvelles responsabilités, soit l’estimation du coût des programmes électoraux des partis politiques. Il ne s’agit donc pas simplement d’un apport supplémentaire pour financer ses activités de recherche courantes. Des changements ont aussi été apportés aux comités parlementaires. Ceux-ci semblent avoir été plus actifs sous le gouvernement Trudeau comparativement au gouvernement Harper : le nombre total de réunions, d’heures travaillées, de témoins entendus, de rapports produits sont en hausse10. Cependant, on ne peut pas conclure qu’il y a eu une véritable réforme dans l’exécution de leurs tâches. Leurs responsabilités et leurs pouvoirs sont demeurés les mêmes. Le gouvernement a aussi tenté d’uniformiser la présentation des documents budgétaires destinés aux parlementaires. Par le passé, les législateurs canadiens ont réclamé à plusieurs reprises une réforme en profondeur du processus budgétaire parlementaire afin qu’ils puissent mieux remplir leur rôle de surveillants du gouvernement11. Ce rôle implique notamment l’étude des crédits budgétaires. Cette responsabilité se trouve au cœur du processus budgétaire de toute institution parlementaire démocratique : le gouvernement ne peut pas utiliser les fonds publics sans avoir obtenu au préalable le consentement du Parlement, par l’adoption des crédits budgétaires. Selon le gouvernement, une série de mesures ont été mises en place afin de rendre le gouvernement plus responsable et les comptes rendus financiers plus pertinents, plus transparents et plus faciles à comprendre (BUREAU du CONSEIL PRIVÉ 2020). Cependant, de l’avis même des parlementaires, ces changements sont décevants : le processus budgétaire demeure très complexe ; l’utilisation des crédits budgétaires par le gouvernement ne correspond toujours pas aux besoins des parlementaires ; les documents budgétaires manquent encore d’uniformité ; et il subsiste une incohérence entre les crédits budgétaires et les programmes publics (COMITÉ

10 On trouvera des informations à propos des activités menées par les comités dans les Rapports aux Canadiens publiés annuellement par le Parlement (disponible à l’adresse : https://www.noscommunes.ca/Boie/fr/rapports-et-divulgation). Ces rapports ne sont pas suffisamment détaillés, cependant, pour savoir si les comités ont davantage de ressources pour mener leurs activités habituelles. 11 Voir la note 7 ci-dessus.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 77 GENEVIÈVE TELLIER PERMANENT des OPÉRATIONS GOUVERNEMENTALES et des PRÉVISIONS BUDGÉTAIRES 2019). Seulement 2 des 12 engagements ne sont pas remplis. Le PLC n’a pas adopté de mesure afin que le gouvernement soit tenu de fournir une estimation de coûts pour tous les projets de loi. Le Secrétariat du Conseil du Trésor a cependant adopté une nouvelle politique d’évaluation des coûts pour les demandes de fonds faites par les ministères au Conseil du Trésor (SECRÉTARIAT du CONSEIL du TRÉSOR 2019). Cependant, cette mesure ne vient pas soutenir le travail des parlementaires. De plus, on ne peut pas conclure que les agents du Parlement ont obtenu un financement adéquat pour exercer leurs activités. S’il est vrai que le budget du DPB a augmenté, celui du bureau du vérificateur général du Canada demeure insuffisant. À plusieurs reprises, le vérificateur général a informé les parlementaires qu’il ne disposait pas de ressources financières adéquates pour maintenir son niveau d’activité (voir notamment la déclaration du vérificateur général par intérim au Comité permanent des comptes publics du 13 juin 2019 et celle de la nouvelle vérificatrice générale devant le même comité, le 19 mai 2020). Le bilan du premier mandat du gouvernement Trudeau Dans l’ensemble, il semble que le gouvernement Trudeau affiche une bonne performance en ce qui concerne à la fois la promesse et la mise en œuvre de mesures de transparence budgétaire. Comparé aux autres principaux partis politiques, le PLC a présenté un grand nombre de promesses dont la grande majorité a été remplie entièrement ou partiellement. Est-ce à dire que le gouvernement libéral a véritablement cherché à transformer le processus budgétaire pour le rendre plus ouvert et plus transparent ? Une analyse plus détaillée de la nature des promesses remplies et rompues indique que ce n’est toutefois pas le cas. Le gouvernement libéral a davantage agi pour des raisons de considérations partisanes et d’intérêt personnel que pour réformer la nature du processus budgétaire. Le tableau 2 ci-dessous fait la synthèse des comportements qui ont été observés. Tableau 2 : Synthèse des résultats

Théories Hypothèses confirmées ?

La Oui, une lutte serrée en compagne électorale compétition incite les partis politiques à promettre d’être honnêtes partisane et transparents

78 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU Oui, une lutte serrée en compagne électorale, incite les partis politiques à lier les mains de leurs adversaires

Oui, des gouvernements qui veulent augmenter les dépenses publiques seront plus enclin à L’idéologie adopter des mesures de transparence budgétaire du gouvernement Oui, un premier ministre qui veut augmenter les dépenses publiques sera plus enclin à adopter des mesures de transparence budgétaires Le contrôle Non, la transparence budgétaire n’a pas mené parlementaire à plus de pouvoir pour les parlementaires

Non, les règles de transparences budgétaires n’incitent pas les gouvernements à contourner ces L’existence règles de contraintes Oui, la culture organisationelle semble avoir freiné l’octroi de plus de pouvoir aux parlementaires

Notre analyse confirme les résultats obtenus par plusieurs autres études : la compétition partisane est à l’origine d’un grand nombre d’initiatives présentées et mises en œuvre par le PLC. La priorité de ce dernier semble avoir été de convaincre les électeurs canadiens de son honnêteté. Au moment du déclenchement des élections de 2015, le parti se classait en troisième position dans les intentions de vote des électeurs. Il était donc important pour le PLC de démontrer aux électeurs qu’il allait être un gestionnaire responsable et compétent en matière de finances publiques. Il s’engage donc à publier régulièrement et systématiquement les dépenses des députés, à obliger le Bureau de régie interne à tenir des réunions publiques, à soumettre les cadres financiers présentés par les partis politiques en campagne électorale à un examen indépendant. Cependant, toutes ces mesures visent tous les députés et tous les partis politiques. Le PLC tente donc simultanément de convaincre les électeurs qu’il est honnête tout en liant les mains de ses adversaires. Les autres partis devront se soumettre aux mêmes règles. Il n’est donc pas étonnant de constater que ces promesses seront entièrement réalisées. De plus, elles le seront rapidement, au cours des deux premières années du mandat libéral. Enfin, ces règles seront inscrites dans plusieurs textes de loi, les rendant ainsi plus difficiles à les modifier, ou encore à les ignorer.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 79 GENEVIÈVE TELLIER Si la compétition partisane a été un facteur important pour la formulation et la réalisation des promesses électorales du gouvernement Trudeau, d’autres facteurs ont aussi eu une certaine influence. Ainsi, on perçoit aussi des liens entre la taille des dépenses publiques et la transparence budgétaire. Des trois principaux partis fédéraux, le PLC est celui qui propose la plus forte augmentation des dépenses publiques. C’est aussi celui qui promet de mettre en œuvre le plus grand nombre de mesures de transparence budgétaire. Par ailleurs, le PLC est le seul parti à annoncer qu’il fera des déficits. Il est aussi le seul à s’engager à soumettre toutes les demandes d’emprunt à l’approbation des parlementaires. Bien que cette approbation ne pose pas de grande difficulté pour un gouvernement majoritaire (puisqu’il dispose de la majorité des voix à la législature), elle permet au gouvernement de soumettre son projet à un débat public, ce qui lui permet d’expliquer publiquement ses décisions. Durant la campagne électorale, Justin Trudeau s’est présenté comme un promoteur de programmes publics et non un gardien des fonds publics. Le gouvernement fera un déficit, mais c’est pour venir en aide aux Canadiens. Cette prise de position ne changera pas durant tout son mandat et guidera aussi l’adoption d’initiatives qui n’avaient pas été présentées durant la campagne électorale. C’est notamment le cas en ce qui concerne les budgets de genre. Il s’agit d’un projet ambitieux qui nécessite d’importants fonds publics12. À la fin de son mandat, le gouvernement aura consacré 200 millions de dollars à sa nouvelle stratégie de prévention de la violence basée sur le sexe et 250 millions pour la promotion de l’égalité des genres (MINISTÈRE des FEMMES et de L’ÉGALITÉ des GENRES 2020, 1). Dans de telles circonstances, il n’est pas étonnant que le gouvernement adopte une loi qui énonce explicitement l’engagement du gouvernement envers l’égalité, la diversité et l’inclusion. Encore une fois, le gouvernement libéral crée des dispositions légales qui lui permettront de présenter et d’expliquer à la population ses intentions ainsi que ses réalisations. Parmi les promesses présentées par le PLC, une majorité ont pour but d’accroître le rôle des parlementaires dans le processus budgétaire. On veut leur fournir de l’information de meilleure qualité (uniformité des méthodes comptables et des documents budgétaires, évaluation des coûts des projets de loi) ; leur octroyer plus de ressources pour accroître leur capacité d’analyse (indépendance accrue du DPB, financement adéquat des agents du Parlement, plus d’autonomie et de ressources pour les comités parlementaires) ; et leur permettre de participer davantage à l’adoption des initiatives gouvernementales

12 Le budget de 2017 présente la nouvelle stratégie du gouvernement pour atteindre l’égalité entre les sexes. Cette stratégie cible 29 objectifs regroupés sous six thèmes distincts (éducation, économie, démocratie, justice, pauvreté et relations internationales).

80 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU (approuver les emprunts du gouvernement et mettre fin à l’utilisation des projets de loi omnibus). Ainsi, le PLC ne cherche pas seulement à mieux informer et consulter les parlementaires ; il promet de les faire participer davantage au processus de décision budgétaire. Les parlementaires sont cependant les grands perdants des initiatives adoptées par le gouvernement libéral. Au lieu de consolider leur rôle de législateur, la grande majorité de ces initiatives maintiennent le statu quo. Certaines pourraient même avoir comme conséquence de diminuer leur influence. Ainsi, le gouvernement libéral n’a adopté aucune initiative qui renforce véritablement leur rôle, à une exception près, soit l’obligation de soumettre les emprunts du gouvernement à l’approbation du Parlement. Mais même cette exception ne constitue pas un gain significatif important : on remet une disposition légale qui avait été abolie par le gouvernement précédent. Plus important, on constate que la promesse faite à propos de l’évaluation des coûts des projets de loi est l’une des deux promesses rompues. Une telle disposition aurait pourtant permis aux parlementaires d’être mieux informés des implications financières des initiatives qu’ils doivent examiner et approuver. Par ailleurs, les projets de loi omnibus sont toujours permis (et ironie du sort, les modifications apportées au mandat du DPB ont été présentées dans un projet de loi omnibus). De plus, les informations présentées dans les documents budgétaires ne répondent toujours pas aux attentes des parlementaires. L’attention du gouvernement se concentre sur la publication de données ouvertes disponibles, et visuellement attrayantes, à tous les Canadiens, plutôt que sur la réforme des documents et du processus budgétaire. Enfin, les comités législatifs et les agents du Parlement n’ont pas vu leurs ressources croître sensiblement (encore tout récemment le bureau du vérificateur général du Canada s’est plaint de cette situation). Mais il ne s’agit pas là d’une nouvelle tendance. Depuis plusieurs années, les observateurs de la scène canadienne constatent un déclin significatif du pouvoir des législateurs au profit d’une plus grande centralisation des décisions au sein de quelques agences centrales du gouvernement : ministère des Finances, Bureau du conseil privé, Secrétariat du Conseil du Trésor (GOOD 2014; SAVOIE 2010, 2019). Les mesures de transparence budgétaire n’échappent pas à cette tendance. La volonté affichée initialement par le gouvernement Trudeau de donner plus de pouvoir aux parlementaires semble s’être heurtée à une vision très centralisatrice de l’administration publique fédérale. En effet, cette dernière a démontré peu d’empressement à céder certaines de ses prérogatives aux législateurs. Une telle attitude, ou culture organisationnelle, expliquerait ainsi pourquoi la réforme relative aux crédits budgétaires n’a pas mis au centre des préoccupations le travail des parlementaires, mais davantage celles des agences centrales : diffusions de données ouvertes, utilisation des nouvelles technologies

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 81 GENEVIÈVE TELLIER de l’information, reddition de comptes auprès des citoyens canadiens au lieu de leurs représentants élus. Par ailleurs, le gouvernement Trudeau a complètement abandonné l’idée de fournir une estimation de coûts pour tous les projets de loi. On requiert plutôt que les ministères utilisent de meilleures techniques pour évaluer plus convenablement le coût des initiatives qu’ils présentent au Conseil du Trésor. Face à ces échecs, on peut donc se demander si toute tentative pour réformer en profondeur le processus budgétaire afin de le rendre plus transparent et plus ouvert peut vraiment réussir. Notre analyse suggère que les réformes budgétaires peuvent aussi se buter à des réticences à la fois de la part des partis politiques et de l’administration publique, tous deux peu enclins à permettre à d’autres de participer au processus budgétaire. Conclusion La transparence budgétaire est fréquemment perçue être un moyen pour corriger les comportements opportunistes des élus. Les gouvernements ont à leur disposition des informations financières que d’autres n’ont pas, ce qui peut leur procurer un avantage non négligeable. La tentation peut être grande d’utiliser ces informations à leur profit ou encore de tenter d’en dissimuler d’autres. Il est sans doute paradoxal de constater que c’est cependant par calculs politiques que plusieurs décisions ont été prises par le gouvernement libéral de Justin Trudeau en matière de transparence budgétaire. Le PLC voulait établir sa crédibilité et son expertise, sans pour autant laisser le champ libre à ses adversaires politiques. Il était aussi dans son intérêt d’informer davantage la population à propos de l’état des finances publiques, en raison de l’ambitieux train de mesures d’intervention publique qu’il avait l’intention de mettre en œuvre. Faut-il donc supposer que de réelles réformes budgétaires qui ont comme priorité de servir les intérêts des citoyens ou de leurs représentants élus sont impossibles à réaliser ? Il nous semble prématuré de tirer une telle conclusion, pour deux principales raisons. D’une part, l’intérêt personnel des politiciens peut coïncider avec l’intérêt général de la société. Pour convaincre et prouver qu’ils sont honnêtes, les gouvernements doivent être plus transparents. Ils n’ont pas d’autre choix que de faire des concessions, qui limitent leur marge de manœuvre. D’autre part, les gouvernements peuvent aussi avoir la volonté d’entreprendre des réformes d’envergure, en fonction de certains grands idéaux. Ce fut le cas avec les budgets de genre. Sans la volonté de Justin Trudeau (et peut être aussi avec l’appui de son cabinet), l’initiative n’aurait pas vu le jour. Le leadership politique peut donc être lui aussi un facteur déterminant. Cependant, ce leadership serait une condition nécessaire, mais pas suffisante. Des contraintes importantes existent qui peuvent freiner la mise en œuvre de nouvelles initiatives, de nouvelles

82 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU façons de faire. La culture organisationnelle de l’administration publique en serait un exemple.

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86 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LA TRANSPARENCE BUDGÉTAIRE SOUS L’ÈRE TRUDEAU Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau. 353 promesses et un mandat de changement, dirigé par Lisa Birch et François Pétry, 61-74. Québec : Presses de l’Université Laval. WEHNER, Joachim et Paolo DE RENZO. 2013. “Citizens, legislators, and executive disclosure: The political determinants of fiscal transparency.” World Development 41: 96-108. WILDAVSKY, Aaron B. 1974. The politics of the budgetary process. Boston/Toronto: Little Brown. WILLIAMS, Andrew. 2009. “On the release of information by governments: Causes and consequences.” Journal of Development Economics 89 (1): 124-138.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 87

Between Rights and Rhetoric: Assessing the Government of Canada’s Public Health Policy on Opioid Injection Drug Use (2015-2019) Janel SMITH, Ministry of Health

Until 2015 Canadian public health policy on opioids was criticized for being rhetorical, lacking clear definition, and falling foremost on the side of enforcement. This article examines how the 2015 election of a new federal government introduced an alternative approach to opioid injection drug use, framing opioids as public health and human rights issue within Canadian policy. This article assesses the government’s commitment to a human rights approach to opioids and problematizes ambiguities in its approach. It raises questions about the politicized nature of the government’s strategy and whether Canada’s response remains caught between rights and rhetoric.

Jusqu’en 2015, on reprochait à la politique canadienne de santé publique sur les opioïdes d’être rhétorique, de ne pas avoir de définition claire et de tomber avant tout du côté de l’application de la loi. Cet article examine comment l’élection en 2015 d’un nouveau gouvernement fédéral a introduit une approche alternative à l’utilisation de drogues injectables aux opioïdes, en encadrant les opioïdes comme des questions de santé publique et de droits de la personne dans la politique canadienne. Cet article évalue l’engagement du gouvernement à l’égard d’une approche des droits de la personne à l’égard des opioïdes et problématique les ambiguïtés dans son approche. Il soulève des questions sur la nature politisée de la stratégie du gouvernement et sur la question de savoir si la réponse du Canada demeure coincée entre les droits et la rhétorique.

Canada is experiencing a serious and growing public health crisis related to opioid injection drug use. According to the Canadian Institute for Health Information (CIHI), hospitalization rates due to opioid injection drug use have increased 27% over the past 5 years. Worldwide, Canada ranks second behind only the United States (US) in global per capita consumption of prescription opioids (KANE 2016). Data reported by Canada’s Public Health Agency reveals that from January to September 2017 there were at least 2,923 opioid-related deaths, corresponding to a 45% increase in the number of opioid-related deaths when compared to the same time-period in 2016 (PUBLIC HEALTH AGENCY OF CANADA 2018). Compounding challenges in containing this crisis, illicit opioids containing fentanyl, an opioid 100 times more potent than morphine, and carfentanil, a powerful opioid used to tranquilize elephants, have flooded the black market causing a surge in opioid morbidity and mortality (ROBERTSON and HOWLETT 2017; THE CANADIAN PRESS 2017).1

1 For an in-depth historical overview of the mass marketing of opioids in North America by Purdue Pharma and others see: CRAIG 2019; ROBERTSON and HOWLETT 2017; THE CANADIAN PRESS 2017. JANEL SMITH Globally, an estimated 16 million people inject drugs in over 150 countries (MATHERS et al 2008). The international policy response to this grim reality has been mixed. In many parts of the globe punitive approaches to drug control, which stigmatize and criminalize people who inject drugs (PWIDs), continue to fuel widespread human rights violations. In some countries including China, Iran, Saudi Arabia, and Vietnam people have been executed for drug- related offences (FXB CENTER FOR HEALTH AND HUMAN RIGHTS 2014). Conversely, Taiwan has had a harm reduction policy in place since 2005 (CHEN 2011). All 28 European Union (EU) member states have also included support for harm reduction in their national policies with needle/syringe exchange programs, opioid agonist therapy (OAT), and supervised consumption services (SCS) operational in many EU nations (SANDER 2016). In the US a “public health emergency” was also declared by President Donald Trump in 2017; however, the US continues to lag behind other Western nations with SCS yet to be established due to a lack of funding and several federal and state policies that have been interpreted to imply their illegality (NATIONAL HARM REDUCTION COALITION 2020; SALAM 2017). Historically, drug policies around the globe have also placed disproportionate barriers on the ability of PWIDs to access housing and other supports related to social determinants of health (UNITED NATIONS OFFICE ON DRUGS AND CRIME 2017; FXB CENTER FOR HEALTH AND HUMAN RIGHTS 2014; JURGENS 2010). This highlights the role that stigma and criminalization play in shaping the risk environment in which PWIDs use drugs and intersect public safety and health systems. Alternative approaches to addressing opioid injection drug use such as harm reduction and decriminalization put the harms experienced by PWIDs at the centre of action to reduce drug-related risks, rather than on prevention of drug use itself. So called “harm reductionists” recognize that people may be unable or unwilling to abstain from injection drug use but can still make positive choices about their health (FXB CENTER FOR HEALTH AND HUMAN RIGHTS 2014; ELLIOTT et al 2005). These alternative approaches may also encompass efforts to strengthen PWID’s economic, social, and political rights - including the provision of legal services, outreach, and capacity-building programs to enable PWIDs to exert greater autonomy over their lives. This involves the application of international human rights law, as extolled in the United Nations Universal Declaration of Human Rights (UDHR), to opioid injection drug use and recognizes how human rights violations contribute to drug-related harms, including pre-conditions that make PWID’s vulnerable to drug use.

90 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) The significance of linking human rights to opioid injection drug use revolves around two principal arguments. First, human rights violations contribute causally to injection drug-related harms (SANDER and LINES 2016; HATHAWAY and TOUSAW 2008; ELLIOTT et al 2005; KEANE 2003; EZARD 2001). Second, under the UDHR states have a responsibility to provide health services via the right to health that explicitly sets out “the right of all peoples to a standard of living adequate for health and well-being, including access to medical care,” (UNITED NATIONS 1948, article 25). Harm reductionists further assert that a human rights approach can be reflected in the supportive public policy responses of countries like Portugal that has approached injection drug use as a health and social policy issue rather than one of enforcement (KRISTOF 2017; SPECTER 2011). In Canada, “rights-oriented” harm reductionists have sought to reform drug policy around a human rights-based approach for decades (HYSHKA et al 2019). However, despite growing concerns over a spike in the severity of opioid overdoses, until 2015 the Canadian government’s policy toward opioid injection drug use was criticized for being largely rhetorical, lacking clear definition, and falling first and foremost on the side of enforcement (HYSHKA et al 2019; HATHAWAY and TOUSAW 2008; COHEN and CSETE 2006; HATHAWAY 2002). The election of a new federal government in 2015, coupled with a rapid spike in the severity of the opioid crisis, which brought about increased media attention and renewed advocacy, resulted in an enabling environment for the government to commit to alternative approaches to addressing opioid injection drug use in federal drug policy. This is evident in the Government of Canada under Prime Minister Justin Trudeau projecting a public health and human rights lens onto opioid injection drug use in Canada (HEALTH CANADA 2018d). This article assesses the Government of Canada’s public policy approach found in the “New Canadian Drugs and Substances Strategy” (new CDSS), which emphasizes an integrated health system response to opioid use that explicitly links health, harm reduction, and other human rights (HEALTH CANADA 2016). It analyzes the government’s legislative and legal commitments and its public policy discourse, employed to frame opioid injection drug use as health and human rights issue within Canadian policy. While policy making does not occur in a political vacuum, with the federal government representing only one actor, albeit important, this article is interested in the federal role in shaping opioid injection drug use policy and how it has exercised this role, through analysis of its primary reliance on legislative and legal powers (FOREST and MARTIN 2018). Linking health care to human rights places unique obligations onto the federal government

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 91 JANEL SMITH in realizing its policy objectives. This is because under the Canadian Charter of Rights and Freedoms the federal government is responsible for ensuring what citizenship entails for all Canadians and affirming these rights at the individual level (FOREST and MARTIN 2018). The article sheds light on the ambiguities, tensions, and outstanding issues in the government’s public policy toward opioid injection drug use. Ultimately, this article suggests that the language adopted and commitments contained in the new CDSS have culminated in a delicate “balancing act” with respect to federal drug policy. On the one hand, the government has extended beyond previous drug policies in Canada to explicitly incorporate human rights into its national approach. However, its failure to address some key aspects of a human rights orientation, such as decriminalization, enhancing the autonomy of PWIDs, and addressing the root causes of drug use, leaves questions remaining about the politicized nature of the new CDSS and the government’s full commitment to a human rights-based approach to opioid injection drug use, suggesting central areas for future research. Methods As this article is interested in understanding the federal government’s response to the opioid crisis in the first four-year term of the Trudeau government, content analysis was used to assess government legislation and discourse on opioid injection drug use in Canada. Federal Canadian drug laws, policy, and regulations are well documented and publicly available through government sources such as legislation, press releases, webpages, public policy program resources, public statements, and policy reports. For this study, policy documents and statements that speak to the new CDSS, which sets out the government’s policy approach, and “An Act to amend the CDSA” (Bill C-37) that sets out the legal framework for the implementation of the new CDSS, were key subjects of focus for the analysis. Because Canada is a federation with 14 jurisdictions of governmental authority spread between federal, provincial, and territorial governments, it was also important to review documents that addressed how the federal government’s policies impact the responses of provinces/territories toward the opioid crisis. Communications were coded according to their latent content, the themes and underlying meanings that emerged from the analysis relating to the literature on opioid injection drug use as health and human rights issue. The themes were then organized according to those that addressed legislative and legal content and those which reflected discourse and communications. A total of 50 governmental sources were consulted in developing the assessment put forth in this article.

92 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019)

A Human Rights Approach to Opioid Injection Drug Use Policy By placing responsibilities on the state to uphold certain obligations toward individuals, and enforceable limits on its conduct, a human rights approach to opioid injection drug use provides clear parameters for the treatment of PWIDs. Human Rights provides the normative commitment for alternative drug use approaches through the pro-harm reduction conditions that states must create to realize human rights. Harm reduction, for its part, provides the evidence- base for principled human rights interventions (ERDMAN 2012; ELLIOTT et al 2005). In this sense, the human rights framework has the potential to “level the playing field” between punitive and pro-harm reduction approaches by strengthening the normative and legal weight of alternative approaches in addressing opioid injection drug use (COHEN and CSETE 2006). A human rights approach to opioid injection drug use is rooted in legal, public health, and moral arguments (HARM REDUCTION INTERNATIONAL 2019). The cornerstone protection of the right to health in international law is found in Article 12 of the International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR) to which Canada is a signatory nation. The international covenants are legally binding for those states that have ratified them, obligating those states to respect, protect, and fulfill the rights outlined in the covenants (EZARD 2001). The ICESCR requires all parties to the covenant to take steps to fully realize the right to health through the “prevention, treatment, and control of epidemic, endemic, occupational, and other diseases; [and] [t]he creation of conditions which could assure to all medical service and medical attention in the event of sickness,” (UNITED NATIONS 2000). The Committee on Economic, Social and Cultural Rights (CESCR), the legal body charged with drafting official interpretations of, and monitoring state compliance with, the ICESCR has found that the right to health further encapsulates a “right to control one’s health and body,” (UNITED NATIONS 2000). Viewing health through the lens of human rights, therefore, encompasses elements of human dignity and personal autonomy. It calls on signatory nations to prioritize health interventions that are “most likely to increase autonomy amongst those least able to exercise it without outside help” and to “protect the right of the informed individual to make healthy choices for him or herself,” (MEIER and SHELLEY 2006).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 93 JANEL SMITH According to the CESCR the right to health also extends to underlying social determinants of health such as access to adequate sanitation and healthy living and environmental conditions (SANDER and LINES 2016). The Committee has asserted that “inadequate and deficient housing and living conditions are invariably associated with higher mortality and morbidity rates,” (OFFICE OF THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS 1992). From a public health perspective, negative population-level health consequences result when PWIDs fear punitive action and suffer human rights abuses. Harm reduction and drug treatment services fail to function effectively, and drug related harms, including injection-driven morbidity, mortality, and the spread of infectious diseases are made worse (UNITED NATIONS 2010; GLOBAL COMMISSION ON HIV AND THE LAW 2012). Although a human rights-based approach to opioid injection drug use has existed in various forms for decades, debate persists regarding clarification of its defining characteristics and principles (CHEN 2011; HATHAWAY and TOUSAW 2008; HUNT 2004; KEANE 2003; HATHAWAY 2002; EZARD 2001). Critical work in this area has included consideration of the relationship between personal autonomy and public health, legalization (decriminalization) and harm reduction, and risk and vulnerability (SANDER and LINES 2016; ERDMAN 2012; CHEN 2011; HATHAWAY and TOUSAW 2008; HUNT 2004; KEANE 2003; EZARD 2001; HATHAWAY 2001). These debates have been positioned along a continuum of “weak” to “strong” rights (HUNT 2004). On one end of the continuum, “weak rights” place emphasis on collective longevity and public health over the primacy of personal autonomy. On the other end, “strong rights” emphasize the sovereignty one has over one’s health (CHEN 2011). Harm reductionists who advocate for a “weak rights” approach put public health outcomes ahead of the individual rights of PWIDs and changes in their status under the law (HATHAWAY and TOUSAW 2008). Supporters invoke the logic of health optimization meaning that, if they can be deployed effectively, strategies which prevent injection drug use and decrease drug dependence are favoured above the right of PWIDs to pursue a right to drug use (HUNT 2004). Practically speaking, this means that so-called “weak rights” harm reductionists might endeavour to realize a consensus-based approach that privileges the desire of the majority to enjoy “drug-free” communities, be provided with health care services, and decrease opioid drug dependence at the population level (COHEN and CSETE 2006). “Weak rights” is, thus, normatively neutral, concerned with the risks and harms of injection drug use rather than with its legal or moral status. This perspective does afford some pragmatic political legitimacy that can enable governments to take health actions on high-risk behaviours, often amidst contentious, ideological, or conflicting public opinion

94 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) on injection drug use. From this viewpoint, it is asserted that the ideas expressed, those of protecting life and health, are so widely accepted that they can be framed as “value-neutral” public health goods on which political consensus and public support can be reached (ERDMAN 2012) For his part, Andrew Hathaway (2001) has argued against a “value- neutral” discourse of opioid injection drug use in favour of an explicit articulation of its deeper moral concerns. In Hathaway’s view, a human rights approach offers a necessary moral grounding for arguments for social, legal, and/or policy reform around injection drug use. Proponents of a “strong rights” approach assert that its power lies in the constitution of PWIDs as autonomous individuals and active citizens vis-à-vis the state that governs them (CHEN 2011). From this perspective, punitive approaches are not only irrational but immoral because they violate the autonomy of the individual (KEANE 2003; HATHAWAY 2001). In this sense, human rights define the boundary of constraints within which individuals are free to define their own health choices (HATHAWAY 2002). It is important to note that this relies on the right to education and information in order for individuals to make informed decisions. It further relies on institutional arrangements and capacity-building mechanisms that enable people to meaningfully participate in their health choices (SANDER and LINES 2016). Perhaps not surprisingly, many who subscribe to a “strong rights” view advocate for the decriminalization for personal use of most, if not all, illicit drugs. A fundamental human right to use illicit drugs has even been proposed as an adjunct to the UDHR (HUNT 2004). Organizations such as The Beckley Foundation argue that there is an inherent “tension between prohibition on the one hand, and health and human rights concerns on the other,” (TAKAHASHI 2009, 770). Similar assertions have been made by The Canadian HIV/AIDS Legal Network, which states that “criminalization of people who use drugs is undermining public health efforts, including the response to HIV … [and] stigmatizing people who use drugs through criminalizing them undermines their human rights,” (TAKAHASHI 2009, 770). Regarding the relationship between risk and vulnerability, Nadine Ezard (2001) has argued that the paradigm of harm reduction should be expanded to include “vulnerability reduction” in addition to reducing risky behaviours. For Ezard, a focus on human rights is important because it highlights the obligation of the state to reduce not only behavioural risks related to drug use but the underlying vulnerabilities that predispose individuals to drug-related harms in the first place (KEANE 2003). Vulnerability is here understood as the “broad complex of individual and social factors which underlie and increase

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 95 JANEL SMITH predisposition to risk” that arise “out of and are reinforced by past and present social context” and restrict “individual capacity to effect control over one’s life,” (EZARD 2001, 212-213). From a policy perspective, taking vulnerability into account allows the root causes of opioid injection drug use related to social determinants of health and drug-related stigma to be brought into drug use policy in broader areas such as mental health, education, housing, and poverty reduction. The differences outlined in the literature demonstrate that adopting a discourse of human rights will not provide an easy end to debates about opioid injection drug use policy, nor can this be expected to be easily clarified in public policy discourse. In particular, this suggests there may be a fundamental tension between a demand for access to health care provided by the state and a demand for freedom from state regulation, both of which may be expressed in the language of rights (KEANE 2003). A Brief History of Injection Drug Use Policy in Canada Harm reduction in Canadian drug use policy dates back to the launch of the National Drug Strategy (NDS) in 1987, with its stated aim to reduce the harm “to individuals, families and communities from the abuse of drugs,” (HATHAWAY 2002, 398). This signalled an important shift away from a punitive “war on drugs” approach to one that sought to strike a balance between enforcement and health (HATHAWAY and TOUSAW 2008). Despite being strong on harm reduction rhetoric, however, the implementation of the Strategy has been widely criticized from a harm reduction perspective. The majority of funds allocated for prevention went toward police-controlled drug education and less than half of funds earmarked for treatment were ever made available (HATHAWAY and TOUSAW 2008). Moreover, drug charges rose during the first period of the Strategy, from 1987 to 1992, and the proportion of drug offenders in Canadian prisons grew from 9% to 14% (HATHAWAY and TOUSAW 2008; HATHAWAY 2002). In 1996, the Controlled Drugs and Substances Act (CDSA) was introduced, representing Canada’s federal drug control statute, which is still in place today subject to a number of amendments (JUSTICE LAWS WEBSITE 1996). The Act claimed to be “a harm reduction law ... that takes a public health approach to the problem of drug abuse rather than a moralistic, punitive one which views such abuse as criminal,” (HATHAWAY and TOUSAW 2008, 12). Paralleling these developments, in the 1990s injection drug use reached crisis levels in the City of Vancouver, British Columbia (BC) (HATHAWAY and TOUSAW 2008). The adoption in 2001 of a four-pillar approach to injection drug use was widely regarded as a watershed moment for harm reductionists (COHEN

96 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) and CSETE 2006). Vancouver’s approach also stressed balance through its four- pronged emphasis on harm reduction, prevention, treatment, and law enforcement (COHEN and CSETE 2006). In September 2003, Insite opened in Vancouver, Canada’s first SCS to receive formal exemption from the federal government under Section 56.1 of the CDSA. Section 56.1 exempts “any person or class of persons or any controlled substance … from the application of all or any of the provisions of this Act or the regulations if, in the opinion of the Minister, the exemption is necessary for a medical or scientific purpose or is otherwise in the public interest,” (HEALTH CANADA 2011). The site was initially established as a three-year pilot project under the condition that the program would be rigorously evaluated (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). Although criticized for embracing harm reduction in theory rather than practice, the federal government continued to vocalize support for harm reduction until 2005 when a new government openly opposed to harm reduction was elected. A new National Anti-Drug Strategy (NADS) was introduced in 2006, which officially eliminated harm reduction from Canada’s federal drug strategy, and in 2007 information about harm reduction was removed from Health Canada’s website (CRAIG 2019). This turn toward a pro-enforcement stance on injection drug use would continue for nearly a decade under the direction of Prime Minister Stephen Harper’s Conservative government. In 2008 harm reduction came under further threat when the federal Minister of Health indicated that Insite’s exemption under the CDSA would not be renewed, effectively threatening to make the clinic illegal (FOREMAN- MACKEY and KAZATCHKINE 2019; SMITH 2011; HATHAWAY and TOUSAW 2008). Harm reductionists in Canada took the government to court over its decision. They won a ruling in the BC Supreme Court that the federal government’s decision was unconstitutional because it violated injection drug users’ right to life, liberty, and security of the person under Section 7 of the Canadian Charter of Rights and Freedoms (SUPREME COURT OF CANADA 2011). The government appealed and lost in the BC Court of Appeal, and then again in the Supreme Court of Canada (SCC) in 2011, when the SCC unanimously ordered the federal Minister of Health to grant Insite’s continued exemption. The court noted that the minister’s decision was “arbitrary,” by undermining the CDSA’s objectives of public health and safety, and “grossly disproportionate,” as it created a risk of harm to Insite’s clients by denying them lifesaving health services (SUPREME COURT OF CANADA 2011). However, the SCC did not go so far as to grant the rights of PWIDs to use and be in possession of illegal

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 97 JANEL SMITH drugs writ large, as in the same decision the justices dismissed a cross-appeal against the constitutionality of the CDSA’s prohibition on illegal-drug possession (SMITH 2011). In June 2013, the federal government responded by imposing a new law called “The Respect for Communities Act” (Bill C-2), which established enhanced rules for the operation of SCS. The law mandated a highly burdensome application process for obtaining ministerial exemption for SCS and required that provincial/territorial governments, city officials, and law enforcement be more involved, which at the time failed to facilitate collaboration, as many politicians and police were opposed to SCS (CRAIG 2018; HOWLETT 2018). Ultimately, the legislation proved to be a significant obstruction to further harm reduction expansion in Canada (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). In addition, Prime Minister Harper’s tenure in government was characterized by a hollowing out of the federal government’s scientific and public health infrastructure with lasting impacts on federal health capacity and the ability of the Pan-Canadian Health Organizations (PCHOs) to shape federal policy on opioids under the Trudeau government. Historically, the federal government has provided leadership, funding, and support for regional and inter-governmental policies and programming to address and control substance use in Canada. It is further responsible for overseeing laws and regulations pertaining to substance use. Though these functions typically involve some negotiation with the provinces/territories concerning the appropriate role of the federal government in health care, the limited role that the Conservative government sought to pursue under Prime Minister Harper was unprecedented. There has been well documented criticism levelled against Harper’s government for the elimination of research programs intended to create scientific evidence to inform policy, including agencies such as the Canadian Institutes of Health Research (CIHR) that faced substantial cuts. Likewise, the overhaul of scientific communications policies resulted in scientists being blocked from communicating information to the public (LINNITT 2013; BELLUZ 2012). A scathing editorial published in the Canadian Medical Association Journal (CMAJ) ahead of the 2015 federal election, for example, asserted that for “much of the last decade, Canadian federal health policy has been conspicuous by its absence,” (STANBROOK 2015). The editorial continued that “recent years have seen Canada’s health care system race to the bottom of quality rankings compared with peer nations ... Currently, among countries in the Organisation for Economic Cooperation and Development, only the United States ranks lower,” (STANBROOK 2015). This view was corroborated by a 2018 external review of the PCHO’s that found that “for a decade, the federal government chose to limit

98 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) its function largely to funding provincial and territorial transfers, and backed away from engaging in matters of health policy,” (FOREST and MARTIN 2018, 115). The CMAJ editorial concluded that “[m]any essential aspects of health care are a federal responsibility, and our biggest, most complex problems in the health care system cannot be solved without federal leadership,” (STANBROOK 2015). Policy Motives and International Legal Context Surrounding the new CDSS Against this backdrop, the election of a new federal Liberal Government under Prime Minister Trudeau in October 2015 that expressed direct support for alternative approaches to addressing opioid injection drug use signaled a potential softening of relations between the Canadian government and harm reductionists (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). During the 2015 election Prime Minister Trudeau campaigned on a platform that sought to present the Liberal party as a progressive and “transformative” alternative to incumbent Prime Minister Harper, pledging to deliver real change to create a “strong middle class,” bring back “open and honest government,” and “unmuzzle scientists,” (THE CANADIAN PRESS 2019; BRYDEN 2016; LIBERAL PARTY OF CANADA 2015b). The commitments contained in the Liberal’s Platform such as “pan-Canadian collaboration on health innovation,” “increasing the availability of high-quality mental health services,” and the legalization of recreational cannabis also set up heightened expectations among harm reductionists for the government to reverse policies that had been implemented by the Conservatives (LIBERAL PARTY OF CANADA 2015a). Additionally, the government’s “pan-governmental focus on two important expressions of the value of equity - gender equity and reconciliation with Indigenous peoples - have put this concept front and center in the public discourse” (FOREST and MARTIN 2018, 104). Not surprisingly harm reductionists have harnessed onto human rights and equity as key aspects of any policy response to opioid injection drug use on the part of the Trudeau government. Indeed, although opioid injection drug use was not a central policy issue in the 2015 election, it was brought into the political consciousness of the election by a wide range of interest groups in Canada, including medical professionals, harm reduction advocates, and civil society, largely as a response to policies such as Bill C-2. Both the Canadian Medical Association and Canadian Nurses Association, for example, were very vocal in their opposition to Bill C-2, even producing Briefs in 2015 for the Standing Senate Committee on Legal and Constitutional Affairs that criticized Bill C-2 for imposing unnecessary

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 99 JANEL SMITH restrictions to establishing SCS (CANADIAN MEDICAL ASSOCIATION 2015; CANADIAN NURSES ASSOCIATION 2015). At the same time, networks of harm reduction advocates, notably across Toronto and Vancouver, became increasingly formalized in response to fentanyl and carfentanil permeating the drug supply. Utilizing social media, Toronto harm reduction advocates developed close connections with activists in Vancouver, where fentanyl had arrived on the streets in 2014, to “share news from the frontlines, offer advice and support to one another, and strategize on how best to push their respective governments to adopt more controversial health-care policies,” (LUPICK 2017). Like their Vancouver counterparts, Toronto activists formalized their activities under umbrella organizations, such as the Toronto Harm Reduction Alliance, to present a unified front to decision-makers and take “matters into their own hands” where they perceived that government failed to act to address opioid mortality and morbidity (LUPICK 2017). This includes establishing unsanctioned “pop-up” Overdose Prevention Sites (OPS) and collaborating with advocates in Vancouver to draft instructions for how other cities can follow the examples set by Vancouver and Toronto (LUPICK 2017). Complicating matters, in their study of policy actors’ views on harm reduction policy in Canada’s provinces/territories, Hyshka et al (2019) found “considerable ambivalence towards further efforts to strengthen formal provincial/territorial policies” with some actors opposed to formal policy development because it “allowed them to be more creative or responsive in their own program and service delivery,” (2019, 6). Such findings create challenges for federal and provincial/territorial policy-makers in garnering broad-based support for alternative approaches to opioid injection drug use, whether these lean closer to “weak” or “strong” rights on the policy continuum. However, the same study also noted that “reforming federal drug policy has long been seen as an important policy objective amongst more ‘rights- oriented’ members of Canada’s harm reduction policy community, and decriminalization of drug possession has been a key advocacy objective for many harm reduction proponents in recent years,” (HYSHKA 2019, 6). Indeed, as the opioid crisis has not abated in national “hot-spots,” calls have increased for decriminalizing opioids for personal use. This has particularly been the case at the epicentre of the crisis in BC where activists have called on the federal government to decriminalize and regulate narcotics (MULLIN 2017; KIRKUP 2017). At the provincial/territorial level, soon after Prime Minister Trudeau’s government took office there was a surge in the number and geographic spread of

100 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) overdose deaths related to fentanyl that has continued to impact every corner of the country. As the number of overdose deaths increased unabated, in April 2016 BC’s Provincial Health Officer (PHO) declared a province-wide public health emergency under the Public Health Act. This represented the first time a public health emergency had been declared by a province/territory in response to the opioid crisis (HENRY 2019). Additionally, in 2017 BC’s PHO called on the federal government to strongly consider the decriminalization of drugs for personal possession as a means of destigmatizing drug use (KIRKUP 2017). Other hard-hit provinces include Alberta where fentanyl-related fatalities were 61.4% higher in the first quarter of 2017 than the same period in 2016 (HOWLETT 2018) and Ontario where between 2016 and 2017 the rate of emergency department visits due to opioid poisoning rose by 73% (CANADIAN INSTITUTE FOR HEALTH INFORMATION 2018). This dramatic rise in opioid-related overdoses resulted in a period of renewed interest in harm reduction and increased pressure on the federal government from provinces/territories to implement policies to help alleviate the burden of the opioid crisis at the provincial/territorial level (HYSHKA 2019). Likewise, public opinion has shifted away from a “not in my backyard” attitude toward harm reduction toward greater recognition of opioid use as a “crisis” as opioids have infiltrated “the backyard” of the “middle class” that Trudeau has committed to “strengthening,” (KOLLA et al 2017). This can be seen in the results of an Angus Reid Institute public opinion poll conducted in 2018 that found that one-in-eight (12%) Canadians report having close friends or family members who have become dependent on opioids in the last five years. The poll further reported that more than one-in-four Canadians (26%) believe that opioid dependency represents a “crisis,” and a further four-in-ten (42%) say it is “a serious problem” in Canada. Moreover, the majority of those polled offered strong support for SCS (67%) and mandatory treatment programs for those who overdose (85%) (ANGUS REID INSTITUTE 2018). Despite the softening of attitudes toward opioid injection drug use, however, the high level of support for mandatory treatment programs is suggestive of potentially greater willingness among the broader public to back a “weak” rights approach to opioid injection drug use. This raises questions over the likelihood of the government receiving widespread support for stronger rights-based elements such as decriminalization and empowering PWIDs to define their own health choices. Finally, it is important to consider the international legal context in which federal drug policy is conceived and how this has influenced the Trudeau government’s position on decriminalizing opioids under the new CDSS. Canada is signatory to the three UN treaties that form the international legal framework

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 101 JANEL SMITH of the global drug-control regime: the 1961 Single Convention on Narcotic Drugs, the 1971 Convention on Psychotropic Substances, and the 1988 Convention against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances. Together, these treaties establish international control measures to prevent the diversion of narcotics and psychoactive substances into illegal channels, while ensuring their availability for medical and scientific purposes (ARMENTA and JELSMA 2015). In moving to legalize cannabis for recreational use Trudeau’s government has been accused by a range of international actors such as the International Narcotics Control Board of being in violation of its obligations under these conventions, which has had spill-over implications for debates in Canada over the decriminalization of opioids (ZIMONJIC and BLOUIN 2018). Ultimately, international reaction to Canada’s decision to legalize recreational cannabis places Trudeau’s government in an uncomfortable position regarding domestic pressure to decriminalize opioids. While this may make sense from a public health perspective, the Trudeau government must ask itself whether it wants to risk accusations that it continues to violate its international drug treaty obligations, or worse be forced to “crash out” of these treaties and lose its ability to exert broader influence over the international drug-control regime that regulates more than 100 substances (MACNAB 2018). As will be seen, decriminalization remains a central issue in assessing the Trudeau government’s policy response to the opioid crisis, and the international legal context renders Canada caught between a “rock and a hard place.” Navigating an Alternative Course in Canada’s Injection Drug Policy - The Legislative and Legal Landscape of the new CDSS Upon entering office Prime Minister Trudeau’s government moved swiftly to abandon its predecessor’s “anti-drug” stance stating that “the NADS did not reflect this government’s approach,” (HEALTH CANADA 2016). Rather the government committed to the “restoration of harm reduction” in Canadian drug policy and to reframing the opioid crisis as a public health issue (HOWLETT 2018). In December 2016, the government replaced the NADS with the new CDSS. The new CDSS invokes a formal four-pillar approach to addressing injection drug use in Canada: Prevention; Treatment; Harm Reduction; and Enforcement (HEALTH CANADA 2018c). Highly reminiscent of Vancouver’s four-pillar approach, the Government of Canada’s strategy raises similar questions regarding whether a “balanced” approach to drug policy that frames law enforcement and public health objectives as mutually reinforcing is feasible, or if there might be inherent inconsistencies among the goals of the different “pillars,” (COHEN and CSETE 2005). A mere 2% of the 202 commitments reached at an

102 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) Opioid Summit co-hosted by the federal government in 2016 focused specifically on enforcement, though, indicating that a public health framework is guiding the new CDSS (CANADIAN CENTRE ON SUBSTANCE USE AND ADDICTION 2017). However, harm reduction specifically constituted only 8% of the commitments, with 25% and 35% respectively focusing on treatment and prevention, leaving open the issue of whether a “weak rights” approach has been favoured above “strong rights” commitments (CANADIAN CENTRE ON SUBSTANCE USE AND ADDICTION 2017). Human rights are also explicitly referenced in the goals and guiding principles of the new CDSS. The stated goal of the new CDSS is to “protect the health and safety of all Canadians by minimizing harms from substance use for individuals, families and communities,” (HEALTH CANADA 2018d). The government pledges to encourage the “development of policies and programs designed to defend and promote the health, dignity and human rights of people who use drugs,” (HEALTH CANADA 2018d). Under the “Compassionate” principle the government further commits to treat “problematic substance use as a health issue and not a moral one, and recognizes that stigma associated with substance use can be harmful to people who use drugs and lead to violations of their dignity and human rights,” (HEALTH CANADA 2018d). To achieve this, the government makes specific reference to elements of a stronger rights-based approach. This includes approaching injection drug use as a “health and social issue,” a commitment to addressing the “root causes” of injection drug use and to “reducing stigma,” and working in collaboration with a broad range of actors, including PWIDs, in the development of policies and programs (HEALTH CANADA 2018d). It remains unclear, however, how the “root causes” of injection drug use are substantively addressed under the “prevention” pillar of the new CDSS. On September 5, 2018, a 90-day consultation was launched to gather ideas on potential next steps under the new CDSS. This culminated in the publication “What We Heard: Strengthening Canada’s Approach to Substance Use Issues,” which notes the importance of focusing on “preventing problematic substance use from occurring in the first place” by making mental health care more accessible, increasing affordable housing and housing first strategies, and exploring a range of income and social support options (HEALTH CANADA 2019b). Although reducing stigma through public education that seeks to alter how substance use is talked about is a centerpiece of the new CDSS, broader social policies pertaining to housing and poverty reduction have not been reflected in the new CDSS nor has legislation in these areas explicitly integrated injection drug use. For instance, the National Housing Strategy Act, while making reference to the linkages

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 103 JANEL SMITH between affordable housing and beneficial health outcomes, fails to address the roles that lived experience of unstable housing and homelessness play in predisposing individuals to injection drug use (JUSTICE LAWS WEBSITE 2019). Nevertheless, the Government has allocated health policy funding toward addressing the root causes of opioid injection drug use through a “comprehensive, compassionate, collaborative and evidence-based” approach (CANADIAN INSTITUTES OF HEALTH RESEARCH 2019). Intended to support research relevant to one or more of the four pillars of the new CDSS, funds have been directed to CIHR to award grants across several funding streams including Opioid Crisis Knowledge Synthesis ($1.85 million CAD) and Evaluations of Interventions to Address the Opioid Crisis ($1.5 million CAD). In 2018, 22 Knowledge Synthesis grants were awarded “to address the pressing evidence needs of knowledge users … and help tackle the most urgent elements of the opioid crisis, including opioid-related mortality rates … sub-populations and biological and social determinants,” (CANADIAN INSTITUTES OF HEALTH RESEARCH 2019). In 2019, 15 projects received support through the Evaluations stream. These projects aim to analyze the “effectiveness of opioid crisis-related interventions … the efficacy of prevention (including pain management), harm reduction and treatment interventions” to help “healthcare and health services providers make informed decisions” and “help to inform changes to national, provincial, municipal and/or private health policy,” (RESEARCHNET 2020). Drawing on the Government’s commitment to address the root causes of opioid injection drug use through a strategy that meets the physical, mental, and social needs of an individual, the framework for action set out in the new CDSS also commits to working with the provinces/territories to establish a coordinated system of care for PWIDs. This is recognized at the federal level in comments such as those of then Minister of Health, Ginette Petitpas Taylor, which reveal the Government of Canada’s commitment to work with provinces/territories: “we can’t deal with this alone. There’s no one single solution to this, and we recognize that we have to work with the provinces and the territories and front-line workers,” (HESA 2017). Complicating the interrelationship of human rights, health, and opioid injection drug use in the Canadian context is the fact that healthcare is an inter-jurisdictional issue with the federal, provincial/territorial, and municipal governments each having a role in the delivery of health services. Instead of having a single national plan, a patchwork of 13 provincial and territorial health care insurance plans exist. This allows for some degree of differentiation in the specific policies and programs implemented across the provinces/territories.

104 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) Recognizing this complexity, the federal government has sought to provide support and work alongside the provinces/territories in addressing the opioid crisis. For example, in December 2016, the federal and provincial/territorial governments established a Special Advisory Committee (SAC) on the Epidemic of Opioid Overdoses to focus on urgent issues related to opioid overdose, morbidity, and mortality. The SAC is a time-limited mechanism for public health collaboration and information sharing between jurisdictions related to the opioid crisis in Canada (PAN-CANADIAN PUBLIC HEALTH NETWORK 2017). Furthermore, through the Substance Use and Addictions Program (SUAP), a federal contributions program delivered by Health Canada, the government provides financial support to provinces/territories to strengthen responses to drug and substance use issues. SUAP funding, comprising approximately $50 million CAD annually as of 2018 in grants and contributions funding, is intended to support evidence-informed and innovative initiatives across health promotion, prevention, harm reduction, treatment, and rehabilitation (HEALTH CANADA 2020f). In addition, as part of Budget 2018, the federal government announced a one-time transfer of funds in the amount of $150 million CAD to the provinces/territories to improve access to evidence-based treatment services (HEALTH CANADA 2020c). Concerning the “harm reduction” pillar of the new CDSS, according to drug laws in Canada, the unauthorized possession of a controlled substance is a crime under Section 4 of the CDSA (JUSTICE LAWS WEBSITE 1996). Given that some harm reduction interventions such as SCS take place in settings where PWIDs bring pre-obtained illicit drugs to consume, both clients and staff are at risk of prosecution for possession when accessing and/or working in these sites without federal exemption. There are currently three options under the CDSA for obtaining exemptions from potential criminal liability. These are SCS-specific ministerial exemption under Section 56.1; general ministerial exemption under Section 56; and regulations made by Cabinet under Section 55 (FOREMAN- MACKEY and KAZATCHKINE 2019). In 2017, the government repealed the “Respect for Communities Act” and replaced it with “An Act to amend the CDSA” (Bill C-37). While Bill C-37 did not remove Section 56.1 of the CDSA, it did take steps to replace onerous legislative requirements by streamlining the application and renewal process for SCS and adding in new transparency provisions. According to the government, “reducing the number of criteria relieves the administrative burden on communities seeking to establish a supervised consumption site, without compromising the health and safety of those operating the site, or the surrounding community,” (HEALTH CANADA 2017). Bill C-37 also removed the

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 105 JANEL SMITH prerequisite of the Harper government that provinces/territories must submit letters of support before SCS applications would be approved. This effectively overrides provincial/territorial ability to block SCS should these governments be hostile towards the implementation of harm reduction interventions in their jurisdiction. As of March 14, 2019, there were 40 sites currently approved by the Government and another 12 sites under review (HEALTH CANADA 2020e). Bill C-37 further restored the Minister of Health’s authority to issue an exemption under the broader Section 56, and the power of the federal Cabinet to issue regulations under Section 55, which could be used to protect PWIDs from the risk of criminal prosecution for possession of a controlled substance (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). As of January 2019, Cabinet had not used its authority under Section 55, nor had the government taken steps to decriminalize drugs listed as controlled substances under the Act for personal use (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). The government has used this restoration of powers, however, to create more flexible and responsive avenues to reduce regulatory red tape and enable communities to respond to spikes in opioid overdose. One way this has been achieved is through the issuance of class exemptions under Section 56 to provinces/territories to establish temporary OPS on the basis that this is “in the public interest,” (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). According to Health Canada, “all provinces and territories have been authorized by Health Canada to establish Urgent Public Health Need Sites until September 30, 2021,” (HEALTH CANADA 2020a). OPS can be set up and services deployed quickly to respond to outbreaks where other more permanent interventions like SCS are not available. It should be noted, however, that this reduction in regulatory red tape was a reactionary rather than proactive policy response to the opening of numerous unsanctioned “pop-up” OPS by volunteers to meet the urgent needs of those hardest hit by the opioid crisis, often while awaiting bureaucratic approval for permanent SCS. Moreover, the voluntary nature of this work to fill gaps in harm reduction supports has meant that OPS are notoriously under resourced, which has exacted a large emotional toll on individuals staffing OPS (TAHA et al 2019). This has resulted in questions regarding the prospects for success of such “stop-gap” initiatives and the need for more responsive, long-term policies that enable harm reduction services to be rolled out quickly in areas of high need. In addition, while practitioners and advocates have agreed that Bill C-37 does streamline the application process for communities who wish to open SCS, tensions persist over the continued treatment of SCS and OPS as “exceptional” within the legislation rather than as vital health services, requiring formal

106 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) exemption from criminal prosecution (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). Some practitioners have further argued that a wealth of information is still required by Health Canada before a decision on an exemption is made. The Canadian Drug Policy Coalition, the Canadian HIV/AIDS Legal Network, Pivot Legal Society, and the Canadian Medical Association all sent submissions to the Senate Standing Committee on Legal and Constitutional Affairs after the introduction of the Bill. However, their calls for reduced regulation and a reconsideration of decriminalization have not yet been adopted (CANADIAN DRUG POLICY COALITION 2017). The government has additionally taken some steps under the “enforcement” pillar of the new CDSS to lessen punitive responses related to possession of illicit opioids for personal use, focusing instead on deterring illicit supply. For example, in addition to provisions pertaining to SCS, Bill C-37 also “prohibits unregistered importation of designated devices that may be used in the illicit manufacture of controlled substances, such as pill presses and encapsulators,” (HEALTH CANADA 2017). It further amends the Customs Act removing an exemption that prevents Canadian border officers from opening mail weighing 30 grams or less in order to try and prevent opioids, such as fentanyl that can be batched in small quantities to evade detection, from entering Canada illicitly through the postal system (HEALTH CANADA 2017). In May 2017, the “Good Samaritan Drug Overdose Act” was also passed with the stated objective to contribute to the Government of Canada’s efforts to transform Canada’s criminal justice system “to make it more just, compassionate and fair,” (HEALTH CANADA 2019a). The Act grants some legal protection for people who experience or witness an overdose and call emergency services from charges for possession of a controlled substance under the CDSA. The Act applies to anyone seeking emergency support during an overdose, including persons experiencing an overdose (HEALTH CANADA 2018d). Additionally, in the search for effective responses to the opioid crisis, the government has explored alternative “strong rights” policy approaches such as that of Portugal, which in 2001 decriminalized illegal drugs for personal consumption.2 In July 2017, then-Health Minister Jane Philpott and then-Justice Minister Jody Wilson-Raybould travelled to Portugal along with Canada’s Chief

2 Although drug trafficking remains a criminal offence in Portugal, anyone caught with less than a 10- day drug supply is sent to a Commission for the Dissuasion of Drug Addiction, a panel made up of a lawyer, a doctor and a social worker that decides on a penalty, usually a warning, a fine or a recommendation to seek treatment for addiction. No one is imprisoned, and possession is treated as an administrative violation (COLETTA 2018).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 107 JANEL SMITH Public Health Officer Dr. Theresa Tam to learn about the Portuguese approach to drugs (KIRKUP 2017). The Hon. Wilson-Raybould said in a statement that “[w]hat I saw and heard from our Portuguese hosts during our time here will provide valuable input as we continue our government's review of Canada’s criminal justice system,” (KIRKUP 2017). In April 2018, at the Liberal party convention, party members voted overwhelmingly in favour of decriminalizing all illicit drugs and passed a resolution to this effect (MAJOR and KAPELOS 2018). However, the Trudeau government has made it clear that it has no plans to act on the resolution. In September 2017, Prime Minister Trudeau communicated his government’s position that decriminalization is not the approach Canada will take stating, “[w]e are making headway on this and indeed the crisis continues … but we are not looking at legalizing any other drugs than marijuana for the time being,” (BAINS 2017). Again, in April 2018, soon after the Liberal party convention, then-Justice Minister Wilson-Raybould reiterated that she is open to a conversation on decriminalizing small quantities of drugs but that the government is “not moving forward with … decriminalization,” (HARRIS 2018). Federal Policy Discourse and Communications under the New CDSS The reframing of opioid injection drug use as a public health crisis appeared early on in the policy discourse of the Trudeau government. In November 2016, the first time the federal government brought policy makers and medical experts together to devise strategies to address opioid injection drug use, the Minister of Health vowed to use every tool at her disposal to address the “national public health crisis,” (HOWLETT 2017). An Opioid Conference and Summit were hosted consecutively over two days, co-chaired by then-Health Minister Philpott and then-Ontario Minister of Health and Long-Term Care Eric Hoskins, with seven provincial/territorial ministers of health attending. This represented the Government of Canada’s first major pan-Canadian effort to address opioid injection drug use. The stated objective of the Summit was to “establish a collective response to the opioid crisis and to identify specific actions required to address the crisis in Canada,” (CANADIAN CENTRE ON SUBSTANCE USE AND ADDICTION 2017). The Summit culminated in the release of the “Joint Statement of Action to Address the Opioid Crisis.” This Statement reflected a collective commitment by the summit participants to “work within their respective areas of responsibility to improve prevention, treatment, harm reduction and enforcement associated with problematic opioid use through

108 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) timely, concrete actions that deliver clear results,” (CANADIAN CENTRE ON SUBSTANCE USE AND ADDICTION 2017). During the same period harm reductionists working in the field of injection drug use noted a distinct change in Health Canada’s communication style and responsiveness. For instance, it was reported that Health Canada staff began to directly reach out to SCS applicants to reopen discussions about expanding SCS, and that staff responded promptly to inquiries and maintained communication throughout the application process (FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). Health Canada’s overall approach to opioid drug use was also described as a more flexible, public health-centered model (FOREMAN- MACKEY and KAZATCHKINE 2019). In addition, the exemption and approval process for harm reduction interventions and projects receiving funding through the government’s Harm Reduction Fund, which supports community-based initiatives to reduce rates of Hepatitis C and HIV, became more transparent. Application requirements and guidance documents are clearly published on Health Canada’s website (HEALTH CANADA 2018b) and approved applications as well as the status of open applications are publicly available (HEALTH CANADA 2020e; FOREMAN-MACKEY and KAZATCHKINE 2019). The government also sought to open the door to consultations, including with PWIDs, on strengthening its policy approach to the opioid crisis. In 2018, the government released the “Background Document: Public Consultation on Strengthening Canada’s Approach to Substance Use Issues.” This document outlined the government’s intention to launch an online public consultation asking “Canadians for new and innovative ideas on how to further strengthen the federal government’s health-focused approach to substance use issues through the CDSS,” (HEALTH CANADA 2018d). The document provides background information on areas that the government is interested in receiving input on, grouped according to themes such as: “addressing root causes of problematic substance use;” “reducing stigma;” “improving access;” “exploring innovative approaches to harm reduction;” and “applying a health lens to regulation and enforcement activities,” (HEALTH CANADA 2018d). In regards to harm reduction specifically, the federal government’s definition as of 2018, overtly references an approach that is people-centered, “meets people where they are at”, “acknowledges that each person is different”, and “enhances the ability of people who use substances to have increased control over themselves, their families, and their communities,” (PUBLIC HEALTH AGENCY OF CANADA 2020). It is clear in the discourse employed to

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 109 JANEL SMITH communicate its strategy that the Government has embraced a human rights lens through its dual focus on risk and vulnerability reduction and recognition of the personal autonomy of PWIDs to make choices over their health. Likewise, the Minister of Health has emphasized both the severity of the crisis and its prioritization as a key issue within the government’s agenda on numerous occasions. In the immediate aftermath of the Opioid Summit in November 2016, then-Minister of Health Philpott committed the government to responding to the “serious and growing opioid crisis,” (IRELAND 2016). The government’s “Federal Action on Opioids” webpage in 2018 further acknowledged “[t]he growing number of opioid-related overdoses and deaths is a national public health crisis” and stated that “[t]he Minister of Health has made addressing this crisis a top priority,” (HEALTH CANADA 2020b). The Minister of Health reiterated this in the House of Commons session of the Standing Committee on Health in December 2017. In her remarks the Hon. Ginette Petitpas Taylor stated that, “[w]ith respect to the work that we’ve done in the opioid crisis, … It’s certainly an area of priority of mine as Minister of Health,” (HESA 2017). She continued, “I have to say that the first briefing that I received as Minister of Health was specifically on the opioid crisis and it’s my number one priority, which I’m dealing with on a regular basis, on a daily basis,” (HESA 2017). The government also reiterated its recognition of the importance of the language used “to talk about substance use,” which “has a direct and profound impact on people who use substances, the way others treat people who use substances, and the policy and program approaches taken to address problematic substance use,” (HEALTH CANADA 2018d). To this end, the government initiated a national campaign to end stigma intended to educate the public on the opioid crisis, shape the nature of discourse on opioid injection drug use around non-discriminatory “people-first” language, and normalize the crisis as a public health issue. The campaign’s website recognizes that stigma matters because it can prevent people who use drugs from getting help as “[p]eople who are stigmatised often feel ashamed, alone and judged,” (HEALTH CANADA 2020d). The government has allocated $18.7 million over five years to address the stigma faced by PWIDs, including launching a new national, multi-year public education campaign to reshape Canadian attitudes and perceptions about PWIDs (HEALTH CANADA 2018a). This has included a public education campaign delivered through posters, online videos, webpages, and commercials that have run nationally in an effort to reach Canadians with the government’s message. However, not all of the government’s statements have so clearly identified the government’s level of commitment to the opioid crisis, leaving the government open to accusations of politicized vagueness and noncommittal

110 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) rhetoric (HYSHKA et al 2019). For example, in December 2018, the Health Minister stated in the House of Commons that declaring opioids a “public health emergency” in Canada would do little to assuage the problem, despite the fact that to do so would unlock funding and emergency response mechanisms that could assist in responding to areas hardest hit by opioid morbidity and mortality (CRAIG 2019). The Government of Canada’s website also continues to refer to a “national public health crisis,” making the federal government’s classification of the epidemic unclear and calling into question the government’s commitment to concrete actions that could be rapidly deployed through the declaration of an “emergency,” (VOON 2017). Conclusion It is still too early to evaluate the effectiveness of the new CDSS in terms of concrete health outcomes; however, in 2018, the opioid crisis showed no signs of abating. According to the government’s own figures, in the first half of 2018 2,066 opioid-related deaths occurred. Therefore, between January 2016 and June 2018 more than 9,000 lives were lost to the opioid crisis in Canada (HEALTH CANADA 2018e). Nevertheless, the approach adopted by the government during its first four-year term does extend opioid injection drug use as a public health and human rights issue further than any previous national drug policy in Canada, and concrete actions have been taken.3 To date, the legislative and legal actions of the government signal a shift in approach, moving opioid injection drug use away from the emphasis of previous legislation on punitive measures toward an array of integrated public health responses. Moreover, the introduction of the Good Samaritan Act, discursive emphasis on addressing stigma and the root causes of substance use, and the establishment and expansion of flexible responses like SCS and OPS demonstrate the government’s efforts to explicitly embed its approach in a “stronger” rights-based framework. On the other hand, despite the anti-stigma and people-first rhetoric that is interspersed throughout the government’s legislative and verbal commitments, harm reductionists are unlikely to be fully satisfied by the commitments made, and actions taken, on opioid injection drug use. The government’s failure to address the exceptional status of harm reduction interventions such as SCS and OPS indicates that regardless of political rhetoric, opioid injection drug use

3 See: “Infographic: Government of Canada - Federal Actions on Opioids – December 2018,” for a listing of concrete actions that have been taken by the federal government from the introduction of the new CDSS to December 2018 (HEALTH CANADA 2018e).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 111 JANEL SMITH continues to be framed in terms of a temporary problem to be solved through short-term measures rather than a societal reality requiring the long-term integration of health and social policy. Although committing to address the root causes of injection drug use, the government’s failure to address social determinants of health through the integration of injection drug use in other policy areas such as housing and poverty reduction leaves it open to criticism that it has not met its commitment to tackle the underlying vulnerabilities that predispose individuals to drug-related harms. Furthermore, Cabinet has thus far not exercised action on Section 55 of the CDSA nor taken decisive steps toward decriminalization. This has resulted in inconsistencies between action and rhetoric regarding the human rights approach to health in the new CDSS; although enforcement has been de-emphasized it still remains a central pillar of the government’s formal response. Ultimately, this indicates that in practice the government may be threading a needle between a “weak” and “strong” rights approach to opioid injection drug use, and future research is needed to more rigorously explore the intentionality behind this observation on the part of government. Whether this delicate balancing act will stand up should the opioid crisis continue unabated, or worsen, remains to be seen. In the end the new CDSS risks satisfying no one. In addition, the outcome of the 2019 federal election that resulted in a minority liberal government under Prime Minister Trudeau raises questions about the long-term status of a policy approach that links health and human rights. One wonders about the ability of the Liberal government to continue to advance the new CDSS and which, if any, of the other federal parties the government could leverage to support its strategy. Likewise, the issue of decriminalization of illicit opioids for personal use remains unanswered. Will Prime Minister Trudeau continue to pay lip service to calls from the grassroots within his own party to adopt a stronger rights stance, or take concrete steps toward decriminalization in order to maintain political support from “backbenchers” in his government? Alternatively, the reality of the continued politicization of the opioid crisis could result in a dismantling of the steps that have been achieved if the government is forced to work with a party that is not supportive of an approach that couples health and human rights in addressing opioid injection drug use in order to move other aspects of its political platform forward. In Canada, all signs indicate that the morbidity and mortality associated with opioid injection drug use is a long-term health and social policy issue, and addressing this crisis will require a similarly long-term, comprehensive, and depoliticized response. The challenge is becoming less about “what” should be

112 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BETWEEN RIGHTS AND RHETORIC: ASSESSING THE GOVERNMENT OF CANADA’S PUBLIC HEALTH POLICY ON OPIOID INJECTION DRUG USE (2015-2019) done, and increasingly more about “how” approaches are framed and interventions implemented to ensure they are effective, consistent, and scalable (KPMG 2018). In the current context of a minority government, the Trudeau government can continue to build upon the commitments it has made to a human rights-based approach by attempting to seek out supportive political allies and introducing more comprehensive legislation that explicitly links opioid injection drug use to the social determinants of health. This includes deepening its commitments to address mental health by continuing to recognize the roles that stigma plays in exacerbating drug-related harms. Opioid injection drug use could also be embedded in other social policy legislation recognizing the role of “root causes” in predisposing individuals to drug-related harms. Such comprehensive legislation would help to depoliticize opioid injection drug use and move the opioid crisis away from its framing as an “exceptional problem” toward normalizing opioid injection drug use as an issue to be included in a broad cross-section of health and social legislation, at least for the foreseeable future. Harm reductionists must continue to play strong roles in local, provincial/territorial, and national advocacy, utilizing national and international human rights tools and the precedent set through the federal government’s explicit linking of health and human rights to do so. Bibliography ANGUS REID INSTITUTE. 2018. “Opioids in Canada: One-in-eight have family or close friends who faced addiction.” http://angusreid.org/opioid-crisis/ ARMENTA, Amira and Martin Jelsma. 2015. “The UN Drug Control Conventions.” Transnational Institute. https://www.tni.org/en/publication/the- un-drug-control- conventions#:~:text=The%20international%20drug%20control%20treaties%20a ssign%20the%20Commission,the%20conventions%20and%20ensure%20that% 20they%20are%20enforced BAINS, Camille. 2017. “Justin Trudeau says no to decriminalizing drugs to combat overdose crisis while B.C. addictions minister open to idea.” The London Free Press, September 7. https://lfpress.com/2017/09/07/justin-trudeau-says-no- to-decriminalizing-drugs-to-combat-overdose-crisis-while-bc-addictions- minister-open-to-idea/wcm/6ea91e8a-d21b-441d-85d8-b095b1388dfe BELLUZ, Julia. 2012. “Scientists vs. Harper.” Macleans, July 10. https://www.macleans.ca/society/science/the-scientists-vs-harper/

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Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 123

The Ghost of the Long-Gun Registry: Prime Minister Justin Trudeau and Gun Control in Canada, 2015-2019 R. Blake BROWN, Saint Mary’s University

In its 2015 election platform, the Liberal Party committed to take several steps to reduce criminals’ access to handguns and “assault weapons.” In 2018, the government introduced Bill C-71 to carry out many of its election promises. Despite only making minor changes to Canadian law, the bill sparked considerable opposition from the firearms community and the Conservative Party. High profile domestic and international shootings placed pressure on the Trudeau government to implement even stronger gun controls. The Liberals, however, proved reluctant to undertake additional measures, choosing instead to include new commitments in its 2019 election platform.

Dans son programme électoral de 2015, le Parti libéral s'est engagé à prendre plusieurs mesures pour réduire l'accès des criminels aux armes de poing et aux « armes d'assaut ». En 2018, le gouvernement a présenté le projet de loi C-71 pour tenir bon nombre de ses promesses électorales. Bien qu'il n'ait apporté que des modifications mineures à la loi canadienne, le projet de loi a suscité une opposition considérable de la communauté des armes à feu et du Parti conservateur. Des fusillades nationales et internationales très médiatisées ont exercé des pressions sur le gouvernement Trudeau pour qu'il mette en œuvre des contrôles des armes à feu encore plus sérieux. Les Libéraux, cependant, se sont montrés réticents à prendre des mesures supplémentaires, choisissant plutôt d'inclure de nouveaux engagements dans leur programme électoral de 2019.

The Liberal Party made gun control a significant part of its platform for the 2015 federal election. In broad terms, the Liberals said they would take “pragmatic action to make it harder for criminals to get, and use, handguns and assault weapons,” while also promising not to create a new national long-gun registry. Between 2015 and 2019, the Liberal government of Prime Minister Justin Trudeau took several steps to address gun violence. It increased funding to programs designed to prevent firearm use by gangs. Despite fierce opposition from members of the Conservative Party and groups representing some firearm owners, the Liberals also introduced and passed Bill C-71, which modestly strengthened Canada’s gun laws. Bill C-71 included provisions to allow for more in-depth background checks, tighten transportation rules regarding restricted weapons, and require retailers to record more gun sales. High profile crimes also led the Trudeau government to consider more dramatic steps during its first mandate. In October 2018, Bill Blair, the Minister of Border Security and Organized Crime Reduction (and former police chief of Toronto), undertook a study of whether Canada should ban handguns and ‘assault-style’ rifles. The Liberal Party then included in its 2019 election platform proposals to ban ‘military-style assault rifles’ and to empower municipalities to limit access to handguns. R. BLAKE BROWN This article situates the policy choices concerning firearms made by the Trudeau government in the longer history of gun control. The Liberal Party has a record since of the late 1960s of strengthening Canada’s firearm laws which provided the party’s leadership with knowledge of the potential electoral advantages, and pitfalls, of gun control. This article demonstrates that the Trudeau government employed gun control to appeal to progressive-leaning voters who generally expressed support for gun control, but acted cautiously out of fear of antagonizing the majority of legal firearm owners, as the party had done when it passed legislation establishing a long-gun registry in 1995. This analysis begins with a brief history of Canadian gun control measures to provide context to the firearm policies of Prime Minister Trudeau. The article then offers a close examination of the Liberal Party’s 2015 election platform concerning firearms, and how the government sought to accomplish many of these promises, particularly by passing Bill C-71. The resistance to this bill is considered, as are the Liberal deliberations about additional gun control measures in the lead up to 2019 federal election. Context: A Short History of Gun Control in Canada Canada has a long and complicated history of gun control, much too long to discuss here in detail. Several factors have traditionally motivated legislative action since the last third of the nineteenth century. One is a desire to keep firearms away from groups of Canadians deemed to be dangerous, such as alleged Bolsheviks after the Great War. Advances in firearm technology have also played an important role in motivating gun control measures. The mass manufacture of revolvers in the middle decades of the nineteenth century, for instance, resulted in legislative efforts beginning in the 1870s to discourage young men from buying and carrying inexpensive pistols. In 1934, Ottawa created the first registration requirement for handguns, eventually centralizing this registry system with the RCMP (BROWN 2009; 2012). In the 1960s and 1970s, the Liberals passed two major reforms to Canada’s gun laws. In 1968, the Liberal government of Prime Minister Pierre Trudeau created a system of categorizing firearms. Weapons would be named as either a firearm (now referred to as a ‘non-restricted firearm’), restricted firearm, or prohibited weapon. This permitted the federal government to establish regulatory controls for each category of firearm. Pierre Trudeau’s government then proposed a more controversial set of amendments to Canada’s gun laws in 1976, which would have required all gun owners to acquire a license, among other measures. This proposal led many gun owners, for the first time, to organize themselves in opposition. They sent large numbers of letters to members of

126 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 Parliament to express their hostility to the Liberal bill. Hunting, target shooting, and gun collectors’ organizations formed a short-lived umbrella group, the Canadian Association for Sensible Arms Legislation, to voice their opposition. The Liberals let this bill die on the order paper, though in 1977 the government passed Bill C-51, which made all gun purchasers acquire a Firearms Acquisition Certificate (FAC), and required businesses to record transactions and inventory. The FAC system established the first screening process for people wanting to acquire ‘ordinary’ long guns. Ottawa also banned fully automatic weapons unless they were registered as restricted weapons before the beginning of 1978 (BROWN 2012, 172-198). After the passage of the 1977 legislation Ottawa took little legislative action on firearms until a gunman armed with a Ruger Mini-14 semi-automatic rifle murdered fourteen women at the École Polytechnique in Montreal. The large number of victims and the targeting of women made the tragedy front page news around the world, and, in time, a potent symbol for efforts to reduce violence against women. It also stirred support for stronger gun control. Survivors of what became known as the ‘Montreal Massacre’ began a petition demanding the prohibition of assault rifles that garnered over 560,000 signatures.1 Women’s groups, representatives of victims, medical professionals, and police organizations called for stronger gun control, with many joining a new organization: the Coalition for Gun Control. The Progressive Conservative government of Prime Minister Brian Mulroney responded with proposals to strengthen firearm laws. The government let its first bill die on the order paper, but in 1991 the Progressive Conservatives passed Bill C-17. This legislation strengthened the screening process for people applying for a FAC and imposed a mandatory waiting period for such certificates. The government also established regulations for the safe storage, handling and transportation of firearms. Further, Ottawa placed limits on the allowable size of firearm magazines as a means of reducing the damage that could be caused by mass shooters – usually five rounds for long guns and ten rounds for handguns. The government appointed a Firearm Advisory Council to provide the government advice on the regulation of firearms. Using orders-in-council, the Mulroney government also restricted or prohibited many assault-style rifles. However, other such rifles, notably the Ruger Mini-14 used in the Montreal Massacre, remained non-restricted and thus available to anyone with a basic FAC. (BROWN 2012, 203-226; RATHJEN AND MONTPETIT 1999).

1 The petition called for a ban on “military or paramilitary weapons.”

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 127 R. BLAKE BROWN The Liberal government of Prime Minister Jean Chrétien elected in 1993 decided to enact additional gun control measures. In 1995, the Liberals passed Bill C-68, which required owners of non-restricted guns to acquire a license (not just people wishing to acquire guns), as well as expanding the registration system to include all firearms. C-68 also included revisions to the Criminal Code that provided for harsher penalties for certain serious crimes involving firearms and created the Firearms Act as a way of shifting regulatory and administrative aspects of the licensing and registration systems out of the Criminal Code. The Firearms Act allowed for the appointment of provincial Chief Firearms Officers who were responsible for granting, renewing, and revoking firearm licences. The new licensing requirements in the Firearms Act came into force in 2001, while the deadline for registering non-restricted guns was the beginning of 2003 (BROWN 2012, 214-221). The Reform Party, Progressive Conservative Party, Canadian Alliance, and then the Conservative Party that resulted from the amalgamation of the Canadian Alliance and Progressive Conservative Party, opposed the gun law reforms introduced by the Liberal Party. Samuel Bottomley notes that until the decimation of the Progressive Conservative Party in the 1993 election, all three major national parties tried to adopt gun control policies that balanced regional and urban versus rural considerations. However, the Reform Party tended to express western opposition to gun control, and the new Conservative Party retained that tendency, even if it risked undermining the party’s support in urban Canada or in parts of the country with modest rates of gun ownership (BOTTOMLEY 2004). Many gun owners opposed the new licensing and registration requirements of Bill C-68. Groups representing hunters, gun collectors, and target shooters also stirred fears that the registration of non- restricted firearms was a precursor to government efforts to confiscate such guns. As a result, some firearm owners refused to comply with the new rules or waited until the deadline to complete registration. The cost of the program also skyrocketed. Public opinion polls historically demonstrated strong support for tougher gun laws, but opponents of Bill C-68 hammered away at the rising costs of the new regulatory regime as a means of reframing gun control as a fiscal issue, rather than as a public safety concern. Public support for the long-gun registry weakened as the cost of the licensing and registration programs climbed. In 2002, the federal Auditor General released a scathing report on the Liberals’ firearms program, estimating that the program would cost one billion dollars by 2005. (BROWN 2012, 230-233). Although this figure included the entire firearms program initiated by the Liberals, conservative politicians used the one-billion- dollar figure to undermine public support for the registry, often referring to the registry as a ‘billion-dollar boondoggle’. Conservative leader Stephen Harper

128 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 promised to eliminate the long-gun registry, and to amend other aspects of the gun control regime, which he characterized as ineffective, expensive, and a hindrance to legal firearm ownership. In his first two mandates, Prime Minister Harper lacked a majority in the House of Commons, and bills to abolish the registry failed to become law (though the Conservative government offered an ‘amnesty’ to people who failed to comply with the registration requirements). After securing a majority of the House of Commons in 2011, legislation to end the requirement that gun owners register non-restricted weapons passed, despite the opposition of victims’ groups and the Canadian Association of Chiefs of Police, among others (STATUTES OF CANADA, 2012). The government of Quebec filed a court challenge, forcing the federal government to retain non- restricted firearms registration records from Quebec until the Supreme Court of Canada eventually ruled against the challenge, after which Ottawa also destroyed the registry records from that province2 (BLANCHFIELD 2015). The Harper government also re-staffed the firearm advisory council, adding members such as Gary Mauser who were openly opposed to stronger gun controls. Prime Minister Harper followed the destruction of the long gun registry by passing another piece of firearm legislation in 2015, the Common Sense Firearms Licensing Act, which watered down several parts of the regulatory regime. The act weakened rules regarding the transportation of restricted weapons, providing that a gun owner’s restricted firearms licence was sufficient to allow the routine transportation of such guns. The act eliminated the requirement in place since the late 1970s that retailers record sales of non-restricted firearms. The 2015 act also weakened the transfer rules for firearms, providing that a person could transfer a non-restricted firearm if, at the time of the transfer, the transferee held a firearms license, and the transferor had “no reason to believe that the transferee is not authorized to acquire and possess that kind of firearm” (STATUTES OF CANADA, 2015). That is, the seller just had to believe the person receiving the non-restricted gun had a license – the seller did not have to require proof of a license. In addition, the act allowed the federal cabinet to override the decisions of the RCMP in the classification of firearms. An incident in 2014 motivated that amendment. The RCMP had reclassified CZ-858 rifles and the ‘Swiss Arms’ family of semi- automatic rifles to prohibited on the ground that such firearms could be easily adapted for automatic fire. This angered the owners of these guns, who argued that it was unreasonable for the unelected RCMP to have this discretionary power. Following the passage of the 2015 legislation, the Harper government once again made these firearms non-restricted (QUAN 2015). The Conservatives also

2 In 2016, Quebec passed legislation to create its own long-gun registry.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 129 R. BLAKE BROWN repeatedly delayed implementation of regulations concerning identifying markings on firearms (BRONSKILL 2015).

The 2015 Liberal Election Platform The history of gun control, particularly the fights over firearm regulation since the 1970s, is important context to understanding the firearms policy of the Liberal Party under Justin Trudeau, as well as the responses of interest groups and other political parties. The Liberal Party’s 2015 election platform included a promise to “get handguns and assault weapons off our streets,” while criticizing Prime Minister Harper for steadily weakening gun laws “in ways that make Canadians more vulnerable and communities more dangerous.” However, the concrete steps proposed by the Liberals were modest and seemed designed to avoid incurring high costs or providing ammunition to gun lobby groups intent on stirring up opposition among licensed gun owners. The Liberal Party claimed it would “take pragmatic action” to make it harder for “criminals to get, and use, handguns and assault weapons.” The Liberals promised to:

 Repeal the changes made by the Conservatives that allowed restricted weapons “to be freely transported without a permit.”

 Put decision-making about the classification of weapons back in the hands of the police.

 Provide 100 million dollars each year to the provinces and territories to support “guns and gangs police task forces to take illegal guns off our streets and reduce gang violence.”

 Modify the membership of the Canadian Firearms Advisory Committee to include “knowledgeable law enforcement officers, public health advocates, representatives from women’s groups, and members of the legal community”.

 Enhance background checks for people seeking to purchase a handgun or other restricted firearm.

 Require purchasers of firearms to show a license when they buy a gun, and require all sellers of firearms to confirm that the license is valid before completing the sale.

130 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019  Require firearm vendors to keep records of all firearms inventory and sales which police could then use to investigate firearms trafficking and other gun crimes.

 “Immediately implement” the imported gun marking regulations delayed by Prime Minister Harper.

 Invest in border infrastructure and technology to help detect and halt illegal guns from the United States entering into Canada. The platform also made clear that a Liberal government would “not create a new national long-gun registry to replace the one that has been dismantled” (LIBERAL PARTY 2015, 54). Collectively, these proposals were clearly designed to be relatively modest – they would tighten up some of the provisions weakened by the previous government, but would leave most legal gun owners largely unaffected. The targeting of ‘assault weapons’ was noteworthy and reflected concerns that the growing popularity of semi-automatic rifles posed a threat to public safety. Such guns are distinguishable from manual action firearms that require shooters to use a mechanism to reload guns after each discharge, thus limiting rate of fire, and from fully automatic firearms that continue to fire so long as the trigger is depressed. Most Canadian hunters and target shooters had traditionally used manual action rifles or shotguns. Beginning in the 1970s, however, more semi-automatic rifles, often derived from military designs, entered the Canadian market. For example, some retailers began selling the AR-15 – the civilian version of the standard American military weapon, the Colt M-16, used during much of the Vietnam War. The Canadian Association of Chiefs of Police raised concerns about such firearms, and in its 1977 legislation the Liberals had made some modern semi-automatic rifles restricted weapons. The government altered the definition of restricted weapons to include any firearm that was not prohibited that had a barrel of less than 18.5 inches (470 millimeters) and was capable of “discharging centre-fire ammunition in a semi-automatic manner.” The power of the Governor in Council to declare specific firearms as restricted weapons was also expanded with the 1977 legislation, which provided that a restricted firearm could be “a weapon of any kind, not being a prohibited weapon or a shotgun or rifle of a kind that, in the opinion of the Governor in Council, is reasonable for use in Canada for hunting or sporting purposes, that is declared by order of the Governor in Council to be a restricted weapon” (STATUTES OF CANADA, 1977). The federal cabinet subsequently declared the AR-15 a restricted weapon. This angered the owners of these guns, leading the government

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 131 R. BLAKE BROWN of Prime Minister Joe Clark to reclassify the AR-15 as a non-restricted firearm (BROWN 2019a). The shooting at the École Polytechnique highlighted to many Canadians for the first time the dangers to public safety posed by modern semi-automatic rifles. As noted earlier, the Progressive Conservatives under Prime Minister Mulroney declared several models of assault-style semi-automatic rifles to be restricted (including the AR-15) or prohibited. The government of Prime Minister Jean Chrétien then issued an order in council in 1994 declaring more models of such guns to be prohibited firearms. Minister of Justice Allan Rock asserted that there were “several types of military and paramilitary firearms that are designed to imitate weapons used by the army and the police and are intended not for hunting or farming but for combat” (DEBATES, HOUSE OF COMMONS, 1994, 8484). Minister Rock also promised that the Liberal government would eventually prohibit the Ruger Mini-14 model used in the Montreal Massacre (though this was not done by the government of Prime Minister Chrétien). The legislative framework used to regulate semi-automatic rifles proved problematic over time. Manufacturers and retailers aggressively marketed these as ‘modern sporting rifles’. The firearms industry introduced new models of semi- automatic rifles, and such guns grew in popularity. If the RCMP determined these guns were not variants of restricted or prohibited firearms (and the weapons had lengths that exceeded statutory minimums) then they were often classified as non- restricted firearms. The classification system for firearms thus became irrational. Semi-automatic rifles were classified as unrestricted, restricted or prohibited, even though many of them had very similar characteristics and capabilities. Gun control advocates raised alarms about this trend and urged the federal government to issue new orders in council to update the lists of restricted and prohibited firearms to account for the introduction of new models of semi-automatic rifles. The 2015 Liberal Party platform, however, did not propose that the government would take this step (BROWN 2019a, 2019b; SOMERSET 2016a). Despite the modesty of its election platform concerning guns, the Liberal government was slow to introduce firearm legislation after its victory in the October 2015 election, though it did take some smaller steps early in its mandate. For example, the Liberals fulfilled an election promise by appointing new members to the Canadian firearms advisory council, including representatives of women’s groups. This was an easy step, though it annoyed some existing members of the committee, who seemed to assume that it should consist almost exclusively of representatives of the gun community on the ground that only they understood the technical aspects of firearms. One member of the committee, Tony Bernardo, the executive director of the Canadian Shooting Sports Association,

132 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 asked: “Would you put non-medical experts on a medical committee? Would you take people who didn’t know anything about airplanes and put them on an aeronautical committee? It does seem a little bizarre” (MACLEOD 2015). In 2017, Ottawa also announced over 327 million dollars in funding over five years to prevent gun violence and promised 100 million dollars per year thereafter, thus largely fulfilling another provision of the 2015 platform (COLLENETTE 2018). On the other hand, the Liberals soon after taking power delayed implementing the firearm marking regulations despite promising to do so “immediately” in their platform, and, in fact, later delayed it a second time, meaning it was still not in force before the 2019 election (MACPHERSON 2018a). The Liberal government also seemed reluctant to introduce new gun control legislation, despite commanding a majority in the House of Commons. This created the perception that gun control was an issue that the Liberals liked to invoke during election campaigns to attract urban, progressive voters, but were reluctant to implement once they secured government. Press reports suggested that some Liberal caucus members from rural ridings had concerns that legislation would irk licensed firearm owners (RANA 2017). Gun control advocates responded by pressing the Liberals to follow through on their election commitments. In December 2016, gun control advocate (and Montreal Massacre survivor) Heidi Rathjen expressed frustration at the government’s delay. She told the Montreal Gazette that gun control was “a life and death issue, and it should be a priority, but we are still waiting” (MAGDER 2016). Almost a year later, in October 2017, Ottawa said it would introduce new legislation by the end of the year (MACPHERSON 2017). It failed to meet this deadline, however. Gun control advocates kept up the pressure on the Liberal government. They pointed to a rapid increase in the number of restricted firearms (mostly handguns and semi-automatic rifles) in circulation in Canada. Between 2014 and 2018, the number of registered restricted firearms rose by 35 per cent (RCMP 2018). Gun control advocates also pointed to public polling indicating substantial support for strengthening gun laws. Nathalie Provost, another survivor of the Montreal Massacre, called for government action to limit access to semi-automatic rifles often employed in mass shootings. “We are worried,” she said in early March 2018: “We can’t say the Trudeau government has demonstrated a very progressive bent to date” (LEBLANC 2018). Domestic and international events also placed pressure on the federal government to act. Canadians had long been exposed through the media to mass shootings in the United States, but a series of especially horrific killings received considerable attention in the Canadian press. These included the murder of 15 people in San Bernardino, California in 2015, 49 people at an Orlando nightclub

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 133 R. BLAKE BROWN in 2016, 58 people attending a concert in Las Vegas in 2017, 25 people at Baptist church in Texas in 2017, and 17 teenagers and teachers in Parkland, Florida in 2018. Even though mass shooting victims represent only a tiny fraction of the number of people who die from firearms, Canadian commentators lamented that these incidents failed to motivate stronger gun controls in the United States (WARNICA 2017). Shootings in Canada also amped up demands for gun control. In January 2017, a twenty-five-year-old gunman killed six people at a Quebec City mosque. The shooter, armed with a semi-automatic rifle and handgun, had expressed far- right political positions on social media. In August 2018, a gunman in Fredericton, New Brunswick killed four people, including two police officers. The Fredericton shooting shook New Brunswick, particularly since the province had also experienced the murder of three Mounties in Moncton in 2014 by a man armed with a semi-automatic rifle. Such mass shootings tend to increase support for gun control, at least among people already predisposed to support stronger gun laws (NEWMAN and HARTMAN 2019; BARNEY and SCHAFFNER 2019; FLEMING 2012). Bill C-71 In March 2018, the Trudeau government finally acted. In early March, the federal government convened the Summit on Gun and Gang Violence, a one- day, tightly controlled event that had speakers address topics such as how gangs operate and use technology, firearm smuggling and trafficking, and alternative approaches to addressing gun and gang violence. The event’s focus on criminal gangs and firearms seemed designed to highlight that the Liberals’ new legislation would target criminals, not licensed firearm owners. The federal government finally unveiled its gun control legislation, Bill C-71, in late March 2018 – almost two and half years into its mandate. Ralph Goodale, the Minister of Public Safety and Emergency Preparedness, tried hard to allay fears that Bill C-71 would deleteriously affect legal gun owners, instead portraying the suite of proposed reforms as a cleaning up of the regulatory regime. Goodale told the Commons that the bill was “important legislation that prioritizes public safety and effective police work, while treating law-abiding firearms owners and businesses fairly and reasonably.” He noted that Liberals were “upholding the commitments that we made to Canadians during the last election,” including “our commitment not to reinstate a federal long gun registry.” Nevertheless, he argued that a 30 per cent increase in criminal activities involving guns since 2013 required action. “Hard evidence,” he declared, “shows a gun violence issue that is serious, appears to be worsening, and is not confined to big cities or to particular weapons” (HOUSE OF COMMONS, 2018, 18075).

134 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 Goodale asserted that Bill C-71 would improve public safety in five ways. First, it would enhance background checks for those seeking to acquire firearms by removing the five-year time limit on the review of the applicant’s history of violence. Second, the Liberals proposed enhancing the usefulness of the existing licensing system by again requiring that vendors confirm that persons wanting to acquire a non-restricted firearm were authorized to do so. Third, the bill would require retailers to maintain adequate business records of their inventories and sales. However, to avoid suggestions that the federal government was creating a registry, Goodale said the records would be “private and not accessible to governments,” though police would “be able to gain access given reasonable grounds and with judicial authorization as appropriate” (HOUSE OF COMMONS, 2018, 18076). These records would help police trace guns discovered at a crime scene, detect ‘straw purchasing’ schemes (in which licensed gun owners bought firearms and transferred them illegally to others), and identify trafficking networks. Fourth, the Liberals sought to prevent politicians from toying with the classification of firearms by repealing the power the Conservatives gave cabinet to lower the classification assigned to a model of firearm by statute. Finally, Bill C-71 would strengthen the transportation authorization system for restricted weapons, with the key exception of transportation between a residence and an approved shooting range. Gun control advocates were underwhelmed by the contents of Bill C-71, though, ultimately, supported the bill on the ground that it was better than nothing (SOMERSET 2018; BRONSKILL 2018). The Conservative Party, however, fiercely resisted Bill C-71, despite its modest changes to Canadian gun laws. This stridency reflected the substantial role of the ‘gun vote’ in Conservative Party politics. In the Conservative Party leadership race that ended in 2017, several candidates, including Andrew Scheer, actively sought out the support of organizations representing gun-owning party members (HUTCHINS 2017; SOMERSET 2017). In expressing strong opposition to Bill C-71, a number of Conservative MPs tried to remind voters of the cost overruns that bedevilled the long-gun registry, and warned that the Liberal Party had a secret agenda to recreate the registry. For instance, Conservative MP Pierre Paul-Hus charged that Bill C-71 would place the onus “on firearms dealers and retailers to keep a registry, and they will also be tasked with maintaining the records afterwards. This is an insidious way of bringing back the registry” (HOUSE OF COMMONS 2018, 18080).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 135 R. BLAKE BROWN

Caption: Political cartoonist Michael De Adder captured the sense that efforts by Prime Minister Trudeau to strengthen Canada’s gun laws might stir up opposition amongst many firearm owners. Source: The Hill Times, 29 August 2018. Permission to reproduce granted by artist.

Gun lobby groups responded to Bill C-71 with vitriol, despite the bill’s largely innocuous provisions. Unlike in the United States, where a single organization, the National Rifle Association, is the dominant voice of gun owners, Canada has several small to moderately sized groups that claim to speak for the firearms community of approximately 2.2 million licensed gun owners. The National Firearms Association (NFA) originated in the late 1970s. In 2020, it claimed to have 70,000 members. Its leadership generally expressed libertarian values, and argued that all gun control laws passed since the late 1970s had failed to protect Canadians from violence. The leadership of the NFA expressed strong opposition to requiring firearm owners to have a license and wanted the repeal of limitations on the size of rifle magazines. An NFA splinter group, the Canadian Coalition for Firearm Rights (CCFR), tried to situate itself as the rational, public relations experts within the gun lobby, though its rhetoric became more aggressive over time. The CCFR advocated for policies such as allowing for the concealed carriage of firearms, the elimination of limits on the size of magazines,

136 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 and the adoption of a new classification system which would have made many semi-automatic rifles more available. The CCFR claimed to have just over 28,000 members in 2020. The Canadian Shooting Sports Association (CSSA) focused on representing target shooters. Another organization spoke for firearms and ammunition manufacturers and retailers: the Canadian Sporting Arms and Ammunition Association. (SOMERSET 2016b) Since Canada had approximately 2.2 million licensed firearm owners in 2018, only a small percentage of the gun community belonged to these organizations. Nevertheless, the leaders of gun lobby groups tended to have an oversized voice in traditional media and on social media, and expressed opposition to gun control even more stridently than most firearm owners. The splintered nature of the gun lobby in Canada also contributed to a competition to offer the most forceful complaints about Bill C-71. All the major gun organizations alleged that the bill would not prevent crime and would, instead, harass ‘Law-Abiding Gun Owners’ (‘LAGOs’), and damage the lucrative firearms industry. They also claimed that the bill’s reinstatement of a duty on gun retailers to record firearm sales would create a ‘back-door’ registry (LITTLE 2018; MACPHERSON 2018b). The aggressive response by opponents of Bill C-71 suggested the influence in Canada of a more radical gun culture prevalent in the United States, sometimes referred to as ‘Gun Culture 2.0’. Gun Culture 1.0 had focused on the use of guns for hunting and recreational shooting. ‘Gun Culture 2.0’ emerged in the United States in the last decades of the twentieth century, and revolved around the idea of using firearms for defensive purposes (YAMANE, YAMANE, and IVORY 2020; YAMANE, IVORY, and YAMANE 2019; CARLSON 2015). Some gun owners argued that incidents in which rural Canadians shot at (and sometimes injured or killed) alleged thieves, then faced prosecution, showed that Canadian law needed to provide property owners with a broader ability to use force to defend themselves and their property, particularly if police were slow to respond in rural communities (GUNTER 2018). The desire to use guns to defend property like ATVs and trucks was reflected in the support some firearm owners expressed for Gerald Stanley, who was acquitted in 2018 of the murder of Colten Boushie, an Indigenous trespasser on Stanley’s property (ROBERT 2018). Bill C-71 moved very slowly through Parliament, though this was not entirely due to Liberal foot dragging. The Conservative Party used procedural tools to delay its passage, particularly in the Senate, where Prime Minister Trudeau’s decision to remove Liberal senators from his caucus and to appoint ‘independent’ members to the upper chamber meant that the government could not ensure smooth, quick passage of the legislation. For example, at the Senate’s National Security and Defence Committee, Conservative Senator Don Plette

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 137 R. BLAKE BROWN moved a slew of amendments with the goal of gutting Bill C-71. The full Senate subsequently removed the committee’s changes, though the delaying tactics cast doubt on whether the bill would become law before the parliamentary session concluded (EVELYN 2019). However, Bill C-71 received royal assent on the final day of Parliament before its adjournment in June 2019. New Calls for Strengthening Gun Control Measures Even before Bill C-71 had passed through Parliament, another prominent shooting intervened in the gun control debate, creating pressure on the government to introduce even stronger measures. In July 2018, a shooting on the bustling Toronto Danforth by a man armed with a stolen handgun left two dead and thirteen wounded. The tragedy contributed to the creation of two new gun control advocacy organizations that received extensive press coverage. One group consisted of families affected by the Danforth shooting: Danforth Families for Safe Communities. This group called for the banning of handguns. Another organization that formed after the Danforth violence was Doctors for Protection from Guns. This group included medical professionals such as Dr. Najma Ahmed, who had treated Danforth victims, as well as physicians such as Dr. Alan Drummond, who had had worked on improving gun safety for decades. These doctors demanded that firearm policy be treated like a public health issue. Several prominent medical organizations, such as the Canadian Association of Emergency Physicians, Ontario Medical Association, Trauma Association of Canada, and Canadian Nurses Association, eventually endorsed the position statement of Doctors for Protection from Guns3 (STANBROOKE 2019; LORIGGIO 2019; BROWN 2019c). Several big city mayors and city councillors spoke in favour of a national handgun ban after the Danforth shooting, including Toronto mayor John Tory, Montreal mayor Valérie Plante, and Winnipeg mayor Brian Bowman. Mayor Tory mused: “Why does anyone in this city need to have a gun at all?” The editorial boards of several leading newspapers also called for gun control measures (TORONTO STAR 2018; LAFRAMBOISE 2018). In October 2018, Prime Minister Trudeau responded to calls for even stronger gun control measures by tasking Bill Blair, the Minister of Border Security and Organized Crime Reduction, with conducting a national consultation to consider a prohibition on civilian ownership of handguns and assault weapons. Firearm groups objected to the phrase ‘assault weapon’ in the original terms of reference for the consultation. They charged that assault weapons referred only to

3 The Canadian Coalition for Firearm Rights responded to the work of the Doctors for Protection from Guns by asking its members to flood the Ontario College of Physicians and Surgeons with complaints about their public health advocacy work, all of which were eventually dismissed as baseless.

138 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 firearms that had a ‘select-fire’ capability – that is, that could be fired in either semi-automatic or automatic modes. Since automatic rifles had been banned in the late 1970s, gun organizations said Ottawa’s use of ‘assault weapon’ (or ‘assault rifle’) was motivated by a desire to stir public fear of these guns4 (BROWN 2020a). The federal government agreed to abandon the phrase ‘assault weapon’ and instead adopted ‘assault-style rifle’ (which gun groups also called a made-up, meaningless term). The consultation process included roundtables and bilateral meetings with various organizations representing gun owners, victims of violence, provincial and municipal governments, police, First Nations, and medical professionals. The Trudeau government also invited a select number of people or groups to provide written feedback. Many of these people or groups tended to be either strongly in favour of, or opposed to, gun control. In addition, Ottawa launched an online consultation process to allow anyone to complete a survey and offer comments on the idea of banning handguns and assault-style rifles. The design of the consultation process produced results suggesting that banning handguns and assault-style rifles was a polarizing idea. The report found that “participants were strongly polarized on the issue of banning handguns and assault-style firearms” (HILL+KNOWLTON 2019, 1). The on-line questionnaire results mostly reflected the views of gun owners, who filled out the questionnaire in large numbers. The consultation received almost 135,000 completed questionnaires. However, one firearms owner admitted that he submitted up to 35,000 responses using a computer program (WHITE and CARDOSO 2019). Despite this problem, the consultation released a statistical breakdown based on the questionnaire that created the erroneous impression that the results came from a scientifically sampled survey of Canadians. Only 18 percent of respondents agreed with the proposition that more should be done to limit access to handguns, and just 21 percent agreed that more should be done to limit access to assault weapons (HILL+KNOWLTON 2019, 18-19). It is unclear whether the poor methodology employed was intentional or accidental. What is clear is that the results provided cover for the Liberals to say that gun bans were a divisive idea, a conclusion which allowed the government to delay taking action despite the fact that scientific public polling continued to show high levels of support for banning handguns, and, especially, assault rifles. For example, in 2018 Environics

4 This criticism was a bit farcical since gun retailers had often advertised semi-automatic rifles as ‘assault rifles’ until the Montreal Massacre, after which concerns that such guns might be prohibited led the gun community to abandon this term and instead insist on calling firearms like the AR-15 ‘modern sporting rifles’.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 139 R. BLAKE BROWN Research Group found that 81 per cent of Canadians supported the statement that “Private ownership of semi-automatic assault weapons for recreational purposes should not be legal in Canada” (NAUMETZ, 2018). Angus Reid found similar results in May 2019: 77 per cent of Canadians felt that more should be done to limit access to assault weapons. Angus Reid also reported that 55 per cent of current or former gun owners agreed that assault weapons should be banned, which highlighted a disparity between the strong rhetoric of gun lobby groups and the views of many ordinary gun owners5 (ANGUS REID 2019). The Liberals, however, moved slowly, and avoided taking steps beyond those included in Bill C-71. Passing even the mild Bill C-71 had proven difficult, and taking bolder action risked engaging more of Canada’s firearms community in opposition to the government. This was a concern given that the Liberal Party hoped to retain several Parliamentary seats located in rural areas or in provinces generally home to modest levels of Liberal support. However, another mass shooting intervened in the gun control debate, though this occurred not in Canada or the United States but on the other side of the globe. The death of 51 people at two Christchurch, New Zealand mosques in March 2019 added fuel to the debate about whether Canada should ban assault-style rifles. The shooter in Christchurch was driven by a hatred of Muslims, and broadcast his attack live on Facebook. He had emblazoned his guns with right-wing slogans and the names of people he wished to emulate, including the shooter at the Quebec City mosque attack of 2017. The progressive New Zealand Prime Minister, Jacinda Ardern, received applause from gun control advocates around the world for deciding within days to ban almost all semi-automatic rifles. In taking this step, New Zealand largely adopted the same policy regarding semi-automatic rifles implemented in Great Britain and Australia after mass shootings in the 1990s. For gun control proponents who had lobbied for decades for Canada to ban assault rifles, Prime Minister Ardern’s quick action led them to ask why Prime Minister Trudeau seemed unwilling to act decisively. École Polytechnique survivors Provost and Rathjen wrote an op-ed with the president of the Quebec Islamic Cultural Centre, Boufeldja Benabdallah, calling for Canada to follow the lead of New Zealand: “Trudeau should respect our common values of peace and good government and follow the example of Prime Minister Ardern by swiftly announcing a ban on handguns, assault weapons and magazines that exceed five bullets” (PROVOST,

5 In 2020, Angus Reid reported that 78 percent Canadians supported a complete ban on civilian possession of assault weapons. Forty-five per cent of current gun owners and 70 per of former gun owners agreed with such a ban. Angus Reid Institute, “Four-in-five Canadians support complete ban on civilian possession of assault style weapons,” 1 May 2020, http://angusreid.org/assault-weapons- ban/

140 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 BENABDALLAH, and RATHJEN 2019). They urged Ottawa to use an order-in- council to prohibit many models of semi-automatic rifles. The Trudeau government, however, chose not to use an order-in-council to prohibit more firearms (leading Provost to quit the federal firearms advisory committee) and instead made gun control a key plank of the Liberal Party’s 2019 election platform (BRONSKILL 2019). The Liberals promised to “ban assault rifles and crack down on gun crime.” The Liberals targeted “military-style assault rifles,” saying these guns were “designed to inflict mass casualties and have no place in Canada.” The party said it rejected the practice in the United States of responding to mass shootings with just ‘thoughts and prayers’. As it did in 2015, the Liberal platform juxtaposed the party’s position with that of the Conservative Party, and promised that it would “move forward with a ban on all military-style assault rifles, including the AR-15,” and take other steps to keep people safe from gun violence, including: more resources for law enforcement; working with provinces and territories to give municipalities the ability to further restrict access to handguns or even to ban them; provide an additional 50 million dollars each year fight gang-related violence; ensure the Canada Border Services Agency and RCMP had the resources needed to detect and stop the flow of weapons at Canada’s borders; and strengthen safe-storage laws. These promises raised new questions. What kinds of firearms would be considered ‘military-style assault rifles’, and could the federal government empower municipalities to ban handguns, particularly if provincial governments opposed this idea? Critics also questioned the wisdom of allowing the creation of a patchwork of municipal rules regarding handgun ownership. Gun control advocates and critics pointed to the fact that municipal gun controls in the United States had often failed to reduce firearm violence, since guns easily flowed from areas with weaker firearm laws into cities. The Liberal proposal to empower municipalities seemed driven by a desire to off-load responsibility for the issue onto local governments, despite the fact that the federal government had taken the lead in regulating handguns since the late nineteenth century. Even supporters of the Liberal gun control platform said many of the proposals were vague or half measures, or both. And, the desire to avoid angering the gun community still poked through the 2019 Liberal platform. The Liberals promised, for example, to introduce a buyback program for all legally owned assault rifles caught up in its proposed prohibition. The Liberals also committed to “protecting the rights of hunters and farmers, by not bringing back the long-gun registry” (LIBERAL PARTY 2019, 38).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 141 R. BLAKE BROWN Postscript and Conclusion In the federal election held on 21 October 2019, the Liberals were reduced to a minority government. Gun control advocates nevertheless breathed a sigh of relief since the Conservative Party had promised to repeal Bill C-71, a threat made easier by the fact that the Liberals had failed to make operative many of the provisions of the legislation before the election. Key amendments in Bill C-71 required a cabinet order to take effect, but the Liberals had not issued the necessary orders. Delayed provisions included the expanded background checks for licence eligibility, and the requirement that sellers validate that the purchaser had a valid firearms license. (NAUMETZ 2020b) Gun control advocates pressed the Liberals to act decisively, and on the thirtieth anniversary of the Montreal Massacre, the Liberal government indicated that it would act. Prime Minister Trudeau said that his government would “strengthen gun laws and ban the type of weapons used at Ecole Polytechnique” (CANADIAN PRESS 2019). However, the new year brought with it a series of events that delayed action on gun control. The government dealt with the shooting down of a Ukrainian airliner carrying dozens of Canadians in January 2020, then pipeline and railway protests across Canada sparked by the construction of the Coastal GasLink Pipeline through Wetʼsuwetʼen First Nation territory, and then the economic and health emergency caused by the Covid-19 pandemic. Despite this turmoil, the Trudeau government finally acted on its promise to ban assault rifles after the murder of twenty-two people in Nova Scotia by a man armed with semi-automatic rifles and handguns on 18-19 April 2020. On 1 May, Prime Minister Trudeau announced an immediate ban on some 1,500 models of semi-automatic rifles and a handful of other weapons. Gun owners would be able to hand in these weapons to the government in exchange for financial compensation in the next two years, or, under a so-called ‘grandfather provision’, could retain the guns after the two years but with limited ability to use them. This announcement won the Trudeau government headlines around the world, with many news outlets comparing Trudeau’s announcement to the decisive action taken by Prime Minister Ardern after the Christchurch massacre. Gun control advocates in Canada, however, expressed frustration that existing owners would have the option of retaining their prohibited firearms under the ‘grandfathering’ provision – an option not included in the Liberals’ 2019 platform. A close examination of the government’s announcement also revealed that the ban was less bold and comprehensive than Ardern’s action. Some semi- automatic rifles were moved from either the non-restricted or restricted classifications to prohibited, but other very similar guns remained categorized as non-restricted or restricted firearms (BROWN 2020b). The government promised

142 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE GHOST OF THE LONG-GUN REGISTRY: PRIME MINISTER JUSTIN TRUDEAU AND GUN CONTROL IN CANADA, 2015-2019 to pass more comprehensive gun legislation after the Covid-19 crisis that would fulfill some of its other 2019 campaign promises regarding firearms, including toughening safe storage rules, and allowing municipalities to ban handguns (KESTLER-D’AMOURS 2020). Several firearm owners and gun lobby groups responded by launching legal challenges to the May 1 order in council6 (NAUMETZ 2020a). The incomplete assault rifle ban is not surprising given the Liberal Party’s historical approach to gun control. Public polling since the 1970s suggested substantial levels of support for stronger gun laws in Canada, and Liberals have periodically introduced measures as a means of appealing to urban and progressive voters. However, the lesson Liberals took from the battles over firearm regulation since the 1970s was that gun control could be undermined if reframed by opponents as a fiscal issue and / or if it affected too many gun owners. Keeping costs down and adopting policies that only impacted a minority of the firearms community were thus key factors in shaping the Liberal Party’s actions, even after the Nova Scotia mass shooting. This tentative, measured approach was fully on display throughout the first mandate of Prime Minister Trudeau. The party wanted to show it had fulfilled its modest 2015 campaign promises, while hassling gun owners as little as possible. The government provided money to help fight gang violence, and added new members to the firearms advisory committee, then passed legislation that slightly tightened rules regarding the transportation of some firearms, background checks, and the recording of gun sales. However, the government failed to implement many of the provisions of Bill C-71 before the 2019 election, and refused to make operational the gun marking regulations, perhaps because doing so would contribute to fears that the Liberal Party desired to recreate the gun registry.

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6 These legal challenges are ongoing at the time of the preparation of this article.

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Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 149

The SNC-Lavalin Affair: Justin Trudeau, Ministerial Resignations and Party Discipline Alex MARLAND, Memorial University

The SNC-Lavalin affair ranks among the most spectacular cases of ministerial resignations and party discipline in Canadian history. In 2019, discord plunged Justin Trudeau’s Liberal government into turmoil amid explosive news stories, cabinet shuffles, committee testimony, an ethics investigation and party discipline. SNC-Lavalin, a Quebec-based company, faced criminal charges and urged the Trudeau government to negotiate an alternative, or else jobs might be lost. The Prime Minister’s Office, the clerk of the Privy Council and the minister of finance were at loggerheads with Attorney General Jody Wilson-Raybould over her refusal to do so. This chronicle situates the political events among antecedent cabinet crises of the Manitoba schools question in 1896, the conscription crisis in 1944 and nuclear armament in 1963. The 2019 episode was the first involving women ministers and social media, and the only one to erupt over a relatively obscure policy issue. All cases were a prelude to the governing party losing seats in the next election.

L’affaire SNC-Lavalin figure parmi les cas les plus spéculaires de démissions ministérielles et de discipline de parti de l’histoire canadienne. En 2019, des désaccords ont plongé le gouvernement libéral de Justin Trudeau dans la tourmente, où se sont mêlés reportages explosifs, remaniements au sein du Cabinet, témoignages devant les commissions parlementaires, enquête sur l’éthique et discipline de parti. Menacée de poursuites pénales, SNC-Lavalin, entreprise basée au Québec, a fait pression sur le gouvernement pour négocier un accord de poursuite suspendue qui éviterait la perte de milliers d’emplois. Le Cabinet du Premier Ministre, le greffier du Conseil privé et le Ministre des Finances se sont opposés à la procureure générale Jody Wilson-Raybould, hostile à un tel accord. Cette chronique compare cet évènement politique avec les crises précédentes au sein du Cabinet, telles que la question des écoles du Manitoba en 1896, la crise de la conscription en 1944 et le désaccord sur les armements nucléaires en 1963. L’épisode de 2019 a été le premier à impliquer des femmes ministres et les réseaux sociaux, et le seul à émerger à propos d’une question politique relativement obscure. Tous ces épisodes ont mené à une perte de sièges parlementaires pour le parti au pouvoir lors des élections suivantes.

Secrecy about political executives is an almost impenetrable research barrier that impedes our ability to understand them (e.g., O’MALLEY 2007). Occasionally, how heads of government, ministers, their political staff and high- ranking public servants interact becomes a little less mysterious when information spills into the public domain. The drama of a policy stalemate between the prime minister and a headstrong minister can offer a rare peek into executive-level interactions. The chain reaction of events known as the SNC-Lavalin affair caused serious problems for the Liberal government led by Justin Trudeau. The episode was only the fourth time in Canadian history that more than one minister resigned from the federal cabinet over a single policy dispute (LEWIS 2019), the first case involving women ministers and likely the first to spur the resignation of senior members of the Prime Minister’s Office (PMO) and the Privy Council Office ALEX MARLAND (PCO). It is also one of the most significant instances of a Canadian prime minister expelling Members of Parliament (MPs) from a parliamentary caucus. This article documents the main political happenings1. The story stemmed from SNC-Lavalin’s lobbying of government of Canada officials to negotiate an alternative to criminal charges against the company. In February 2019, the Globe and Mail reported that Attorney General Jody Wilson-Raybould had refused a barrage of requests from the Trudeau PMO to authorize a deferred prosecution agreement. The allegations prompted two months of public debate about ministerial independence, lobbying and political interference, the rule of law, party discipline and the parliamentary system itself. To situate the case, the article begins with some context about executive power, ministerial resignations and caucus evictions in Canada. The three antecedent cases of ministers resigning bring to light noteworthy aspects of the events of 2019, including that past disputes involved high-profile topics that were so polarizing that prime ministers tried to maintain the status quo for as long as possible, whereas the SNC-Lavalin case involved the prime minister and his agents urging action on a topic that did not penetrate the national consciousness until the private disagreement became public. A commonality is that in the ensuing general election each time the governing party has won fewer seats. Executive Power, Ministerial Resignations and Caucus Evictions in Canada Observers of Canadian politics recognize certain norms about how the parliamentary system of government works. This includes a belief that Pierre Elliot Trudeau becoming prime minister in 1968 set in motion structural changes resulting in government power being concentrated in central agencies and the prime minister’s inner circle (CBC NEWS 2015; MUNROE 2011). When influence over public policy depends on “who do you know in the PMO,” a democratic deficit results, as Paul Martin put it after Prime Minister Jean Chrétien fired the star finance minister from cabinet for insubordination (MARTIN 2003). Another widely held view is that the leaders of Canadian political parties have been accruing power from backbench MPs who must toe the party line or else face disciplinary consequences (MARLAND 2020). These twin forces result in a pyramid of power with ministers occupying the middle tier and lowly backbenchers at the bottom. Sitting at the apex is the prime minister and a group of courtiers, including PMO staff (HOCKIN 1977; SAVOIE 1999).

1 This is a revised version of chapter 11 in MARLAND (2020), which focuses on party discipline and features original interview data. Some information provided by participants is woven throughout this article to fill in details not publicly reported.

152 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE Few politicians depart cabinet voluntarily between elections. The guiding constitutional conventions are that they must have confidence in the government and they bear individual responsibility for their portfolios. Because the remarks and actions of a minister must reflect those of the government, particularly with respect to a collective decision of cabinet, ministers may step down for reasons ranging from policy disagreement to misconduct (SUTHERLAND 1991). Others exit to pursue another opportunity or due to ill health; sometimes the public reason given obscures the political reasons. A small number of Canadian ministers voluntary quit because they can no longer abide by the prime minister’s leadership or policy directions; by one count, between 1945 and 2006 just 11 ministers did so (KERBY 2014, 279). Those who remain in cabinet the longest tend to have extensive prior service as a Member of Parliament (KERBY 2011, 602), perhaps because they are more likely to accept the team player aspects of party discipline, such as policy logrolling and a public image of unity. More than one minister resigning is highly unusual as it constitutes a direct challenge to the prime minister continuing to head the government. The largest mass exodus of federal ministers occurred over the Manitoba schools question that arose out of the province’s founding in 1890. Prime Minister Mackenzie Bowell demurred on division within the cabinet and caucus about whether to overrule the provincial government’s decision to cease funding French language denominational schools. In 1895, three Francophone ministers tendered their resignation, but two were convinced to stay on. Then in January 1896, with a general election looming, seven Anglophone ministers—Arthur Dickey (militia and defence), George Foster (finance), John Haggart (railways and canals), William Ives (trade and commerce), Walter Montague (agriculture), Charles Tupper (justice and attorney general), John Wood (customs)—resigned in an effort to force Bowell out and install Tupper as prime minister. Governor General Lord Aberdeen and his wife, Lady Aberdeen, were deeply involved in discussions and fielded visitors over several days as they convinced Bowell to remain while power informally transferred to Tupper (SAYWELL 1956). The cabal of ministers was reappointed after ten days of turmoil and deal-making. That April, Prime Minister Bowell relinquished the post, unable to cope with what he had referred to as “living in a nest of traitors” (quoted in THE GLOBE 1896). Tupper became prime minister but the Conservative party was defeated in the ensuing June election. A pair of ministerial resignations occurred during World War II on opposite sides of whether to draft soldiers for compulsory service. In 1942, a national plebiscite exposed divisions between English and French Canada, leading to Prime Minister Mackenzie King’s famous decree of “not necessarily

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 153 ALEX MARLAND conscription but conscription if necessary” (KING 1942). As King resisted pressure to conscript, distressed ministers remained in cabinet including James Ralston, the pro-conscription minister of national defence. Ralston submitted a letter of resignation, but the prime minister persuaded him to stay with a promise that the government would pursue conscription when it became essential to do so. In Fall 1944, a split formed in the cabinet as its war committee engaged in heated conversations about the urgent need for reinforcements. Ralston and his supporters wanted a time limit on voluntary recruiting. In an early November cabinet meeting, with a replacement already in mind, the prime minister announced that he would now accept the defence minister’s offer to resign (HENDERSON 1997; HUTCHISON 2011). However, voluntary recruitment soon proved inadequate, causing a faction of English ministers to urge the necessity of conscription. Anti-conscription Charles “Chubby” Power, an associate minister of national defence, was loyal to King but unable to support the prime minister’s reluctant decision to advance an order in council to conscript 16,000 draftees. Power quietly resigned from the cabinet and caucus in late November. The June 1945 election reduced the Liberals to a minority government. The third case of mass resignations erupted after a few years of political debate over American defence officials’ request, as part of the North American Air Defence (NORAD) agreement, to install anti-aircraft nuclear missiles on Canadian soil. The 1962 Cuban missile crisis exposed the downside of Prime Minister John Diefenbaker’s anti-nuclear policy and added to frustrations with his leadership when he delayed acting on the recommendation of Doug Harkness, the minister of national defence, to put Canadian defence personnel on high alert. Pro-nuclear ministers began strategizing about how to oust the PM. In February 1963, at a heated cabinet meeting, Harkness said that he was not alone in lacking confidence in Diefenbaker. The prime minister evoked Bowell by declaring the cabinet agitators “a nest of traitors” and demanded that loyal ministers stand up; nine did not (NEWMAN 1973: 363). The next day Harkness provided the media with his resignation letter which exposed irreconcilable disagreement on the nuclear weapons issue. A flurry of backroom activity resulted as reports swirled of other pending resignations and a coalition conspiring to force Diefenbaker out (GLOBE AND MAIL 1963). The prime minister managed to shore up the caucus with passionate campaign-style oratory, thereby thwarting the cabal of ministers; however the government proceeded to lose a non-confidence vote in the House of Commons. With the election campaign underway, George Hees (trade and commerce) and Pierre Sevigny (associate minister of national defence) abruptly resigned, citing frustration over the nuclear armament policy and Diefenbaker’s

154 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE anti-Americanism (GRAY 1963). The Progressive Conservatives (PCs) lost the April election. Sometimes a disgruntled MP leaving a parliamentary caucus can have the same dramatic effect as a minister leaving cabinet and rare cases of multiple exits can similarly threaten a leader’s station. Between 1945 and 2011, of the 95 MPs who left their party, 27 were “booted” by the leader, with the rest exiting of their own volition (SNAGOVSKY and KERBY 2018, 432). Whether in government or opposition, kicking out an MP for dissent rattles the caucus while simultaneously reinforcing party discipline, but leaders must tread carefully: those who practice swift justice are criticized for being a dictator and those who are patient are portrayed as weak. The basis for expulsion can be clear-cut, notably when a governing party MP votes against the government on a confidence matter, as occurred in 1990 when Prime Minister Brian Mulroney expelled two PC MPs for voting against the Goods and Service Tax (GST) bill. Otherwise, the leader needs to be assured of caucus support because a decision to banish their colleagues could spark a revolt. The SNC-Lavalin Affair: Events Prior to Internal Disagreement Becoming Public The SNC-Lavalin affair exposed the internal politicking and personality conflicts among senior members of a Canadian government. The main public actors were:

 SNC-Lavalin Group, a Montreal-based international engineering and construction company;  Prime Minister Justin Trudeau, a Montreal MP since 2008 and Liberal leader since 2013;  Minister Jody Wilson-Raybould, a first-time Vancouver Liberal MP, a former Crown prosecutor and a member of the We Wai Kai Nation;  Minister Jane Philpott, a first-time Ontario Liberal MP and family physician;  Gerald Butts, the prime minister’s principal secretary and personal friend; and  Michael Wernick, the clerk of the Privy Council and longtime member of the executive ranks of the non-partisan public service. All of them endured significant political repercussions when their private disagreements were aired in public. The locus of the conflict resides in the dual role of the cabinet’s senior legal officer. In Canada, an attorney general is simultaneously the minister of

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 155 ALEX MARLAND justice. The latter is partisan and political; the former ought not to be. An attorney general is “the person responsible for defending the rule of law” who puts the public interest first (MCLELLAN 2019, 6 and 10; see also BEZANSON 2019; DEVLIN and FRAME 2019). A minister of justice participates in developing public policy, provides legal advice to the cabinet, and is not required to have any legal training. The Minister of Justice and Attorney General of Canada is therefore an officeholder whose two roles sometimes conflict. The role tensions are embodied in interpretation of a constitutional convention that originated from a statement in the United Kingdom’s House of Lords in 1951. Attorney General for England and Wales Hartley Shawcross stated that, when deciding whether or not to proceed with a criminal prosecution, it is up to an attorney general to weigh available information, including the broad public policy implications, and to be the one to make a final decision (STENNING 2009, 344). The Shawcross doctrine shields an attorney general from “pressure” of colleagues advocating for special treatment in criminal prosecutions yet acknowledges the need to acknowledge “political considerations” (BEZANSON 2019; DION 2019, 13-14, 51-53; MCLELLAN 2019). An attorney general must therefore contemplate the political aspects of a criminal case, but must not be pressured to render a decision. Historically, a Canadian attorney general who opted to interfere with a decision to prosecute could evade public scrutiny. To reconcile that, the Conservative government led by Stephen Harper introduced the Director of Public Prosecutions Act (2006), which created the Public Prosecution Service of Canada. The Act assigns prosecutorial decisions to the director of public prosecutions (a public servant), unless the attorney general (a politician) overrules the director. If so, then the attorney general’s decision must appear in the Canada Gazette, the government’s official newspaper (CANADA 2006a). Enter SNC-Lavalin. The company employed approximately 9,000 people in Canada in 2019, including 3,400 in Quebec. One of its largest shareholders is the Caisse de dépôt et placement du Québec, which manages the Quebec Pension Plan. From 2001 to 2011, SNC-Lavalin Construction placed $127 million in two shell companies, and millions of dollars were given to the son of Libyan dictator Moammar Gadhafi on top of paying for an assortment of luxury personal expenses (LA PRESSE CANADIENNE 2019a). In return, the Libyan government awarded the company dozens of contracts for designing and building public infrastructure. This is exactly the type of corporate behaviour that the Organization for Economic Cooperation and Development (OECD) wants to stop. In 1999, an OECD convention took effect for member nation-states, including Canada, to combat the bribery of foreign public officials in international

156 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE business transactions. The Chrétien Liberal government passed the Corruption of Foreign Public Officials Act in response to these concerns. It was under this Act that in February 2015 the Royal Canadian Mounted Police (RCMP) laid criminal charges of fraud and corruption against SNC-Lavalin Group and two of its entities. If convicted, the company and its subsidiaries would be subject to a multi-million-dollar fine and be ineligible to bid on government of Canada contracts for up to a decade, as per procurement rules introduced by the Harper government, as well as Quebec government contracts. A criminal conviction would also be a major stain on the company’s global brand. SNC-Lavalin’s public stance was that it no longer employed the executives involved with the alleged crimes and warned that it might be purchased by a foreign multinational that would relocate the Montreal headquarters outside Canada (BLACKWELL 2014). If so, thousands of Canadian jobs would be lost, particularly in Quebec. It was therefore a regionalized issue of growing political concern in that province whereas the rest of Canada had little to no awareness or economic stake. During the Fall 2015 federal election campaign, Justin Trudeau pledged to do politics differently in Ottawa, a purposeful contrast with the hyper-control of the Harper PMO. A Liberal government would feature a greater role for women, a renewed relationship with Indigenous peoples, policy decisions based on evidence, more transparency, stronger parliamentary committees and an end to the abuse of omnibus bills. In a campaign interview, Trudeau raised concern about “the trend towards more control from the Prime Minister’s Office” that originated with his father and stated that he “actually quite like[s] the symmetry of me being the one who’d end that” (quoted in CBC NEWS 2015). In November, the Liberals formed a majority government. The party held 40 seats in Quebec, of which 25 were in the Montreal region, including one held by the new prime minister. After the swearing-in ceremony, Trudeau announced that “government by cabinet is back,” thereby pronouncing that his ministers would have more say in contrast with Stephen Harper’s style of governing (VAN DUSEN 2015). Two of the rookie MPs appointed to cabinet were Minister of Justice and Attorney General Jody Wilson-Raybould and Minister of Health Jane Philpott. The PMO later issued a behind-the-scenes photograph of the moment that Wilson-Raybould was offered the position, adding to early impressions that she and Trudeau were simpatico (Figure 1).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 157 ALEX MARLAND Figure 1: Justin Trudeau Offers Jody Wilson-Raybould the Position of Minister of Justice and Attorney General of Canada, as PMO Staff Look On

Pictured, left to right: Jody Wilson-Raybould, Katie Telford, Gerald Butts, Justin Trudeau October 29, 2015 Source: SCOTTI (2016)

The formation of a Liberal government was a political opportunity for SNC-Lavalin to step up the public relations campaign that began earlier that year (VAILLES 2015). In December 2015, the company was approved to continue bidding on federal government contracts while facing the criminal charges, continuing a softening that the Harper Conservatives had recently rolled out in response to industry lobbying (SILCOFF 2015). In early 2016, a sustained advocacy campaign got under way. It was in a meeting with the CEO that Trudeau learned of the company’s interest in a negotiated agreement, whereupon the prime minister asked a senior adviser to look into the matter and monitor developments. Company representatives did not meet with Wilson-Raybould, presumably because of the Shawcross doctrine (DION 2019, 6; WILSON-RAYBOULD 2019a). Political staff and public servants across a swath of central agencies and departments were soon discussing the possibility that Canada would introduce rules to permit deferred prosecution agreements (DPAs), used in the United States and United Kingdom. A DPA suspends the criminal prosecution, as long as the

158 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE accused follows the terms of the agreement. The charges are eventually withdrawn if the company is deemed to have complied with the agreement. A Montreal-based think tank published a report recommending that Canada adopt a DPA regime which would “ensure the Canadian firms compete on a level playing field with foreign competitors” (INSTITUTE FOR RESEARCH ON PUBLIC POLICY 2016, 15). This formed the crux of SNC-Lavalin’s position as well as that of other Canadian businesses with foreign interests.2 The cabinet discussed the DPA idea on several occasions and the Department of Justice developed a proposal to amend the Criminal Code. Few details are available because such deliberations are shielded by cabinet confidence privileges and someone who breaks that covenant risks being charged with breach of trust, a crime punishable by up to five years. We do know that as a matter of process Minister Wilson-Raybould’s name would have to be on the memorandum to the cabinet. As the government was preparing a bill to amend the Criminal Code, an incident arose in February 2018 signalling that the prime minister and attorney general were open to politicizing the rule of law. In a controversial criminal case, a Saskatchewan jury found a white man not guilty of murder for fatally shooting a young Indigenous man who was part of a group causing mischief on the farmer’s property. The acquittal led to public protests by Indigenous peoples amid allegations of a discriminatory legal system. Calls on Twitter by Trudeau and Wilson-Raybould to “do better” were buttressed by Philpott tweeting a need to “improve justice & fairness.” The commentary alarmed some members of the legal community who voiced concern about politicians compromising the independence of the criminal justice system (CBC NEWS 2018). The next month, Minister of Finance Bill Morneau (a Toronto MP) presented the 2018 budget implementation bill. Under Harper, these omnibus bills became notorious for containing proposals that the government did not want to receive scrutiny, a practice that the Liberal platform deemed “undemocratic” (LIBERAL PARTY OF CANADA 2015, 30). Yet near the end of the 582-page document was a proposal to amend the Criminal Code “to establish a remediation agreement regime,” including a provision that such an agreement could be negotiated if an alleged offence occurred before the Act was granted royal assent (CANADA 2018). The amendment was included for reasons of expediency and because Minister Wilson-Raybould was unwilling to be the spokesperson (DION

2 SNC-Lavalin, the Business Council of Canada and Power Corporation helped fund the IRPP research.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 159 ALEX MARLAND 2019, 9). The government was going to frame the DPA matter as an economic issue. SNC-Lavalin lawyers were already in touch with the Public Prosecution Service of Canada before MPs scrutinized the budget bill in May 2018. At the Standing Committee on Finance, members put questions to a public servant with the Department of Justice. It was the first time that many, including Liberal backbenchers, learned about DPAs. Some were perplexed and reluctant, even on the government side: one Liberal MP said that the whole idea “leaves a bad taste in my mouth,” while the Liberal chair remarked “there is a huge question of whether this should be in a budget bill” (EASTER 2019). During the budget estimates process, the Criminal Code amendment was the subject of a single question from a Conservative MP, to which the finance minister responded that the change would help the economy (MORNEAU 2018). Perhaps the first public sign of tension occurred when a Senate committee reviewing the omnibus bill was informed that Minister Wilson-Raybould was unavailable to appear to address questions. The budget passed third reading on June 6; she was among those voting in favour of it. It was now a foregone conclusion that remediation agreements would soon be added to the Criminal Code of Canada. In early September 2018, the director of public prosecutions notified the Office of the Attorney General that she would not authorize a deferred prosecution agreement for SNC-Lavalin, which the public servant later disclosed was because of “the severity and breadth of the offence” coupled with the company’s legal history (FIFE 2020). A ministerial staffer informed the Prime Minister’s Office and the finance minister’s office. Wilson-Raybould researched the matter, decided not to intervene, and apprised the PMO that she would let the director’s decision stand. The stance befuddled the prime minister, the finance minister and their political staff. Many conversations were held that month. SNC-Lavalin representatives delivered a presentation to the Department of Finance showing that a criminal conviction would split up the company and result in its headquarters being moved to another country (DION 2019, 21-22). In a mid- September meeting, the prime minister and the clerk—Michael Wernick, the non- partisan head of the public service—warned Wilson-Raybould of potential economic impacts. In another encounter, Morneau did the same after she requested that the finance minister’s staff cease pursuing the matter with her staff. In a phone call with her, Wernick delved into partisan politics by pointing out that the Quebec election campaign was under way and that Trudeau is a Quebec MP. Squabbling erupted among political staff, including between the finance minister’s office and the attorney general’s office, with different interpretations

160 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE about whether the prime minister, his staff and other officials were directing the attorney general about what to do. In October, SNC-Lavalin publicly disclosed that the government had denied its request to negotiate an agreement. The PMO asked the director of communications in the justice department to contact news media with the following clarification: “The director of public prosecutions made the decision. It is independent of the government of Canada” (WILSON-RAYBOULD 2019b, APPENDIX B). That month SNC-Lavalin’s representatives lobbied ministers, at least one of whom discussed the issue with Wilson-Raybould. The PMO decided to seek external legal advice about the authority of the attorney general so that she could better equip herself to consider the public interest. The company stepped up its efforts. It applied for a judicial review of the director of public prosecutions’ decision based on the economic implications of a criminal prosecution. Its representatives provided government personnel with a legal opinion from a former Supreme Court justice declaring that “a deliberate decision from the centre” would be required (DION 2019, 26). That opinion circulated among senior PMO staff and numerous ministers but not the attorney general. SNC-Lavalin’s CEO wrote a letter to the prime minister seeking a meeting. The Privy Council Office recommended that Trudeau refer the request to Wilson- Raybould, which he did. In November, the PMO worked out strategies to authorize a deferred prosecution agreement, including bringing in a former chief justice of the Supreme Court as a mediator. According to Trudeau, his chief of staff Katie Telford did not tell him about this idea (DION 2019, 30). Early that December, Gerald Butts, the prime minister’s principal secretary, met with Wilson-Raybould to discuss the file. A week later Scott Brison, the president of the Treasury Board, informed Butts that he would retire from politics in the New Year. That unexpected news coincided with Wilson-Raybould’s sending a letter to the prime minister emphasizing that the Public Prosecution Service of Canada “is solely responsible” for decisions on DPAs and that it “operates at arms-length and is independent” (WILSON-RAYBOULD 2019b, 7). Telford and Butts urgently summoned the justice minister’s chief of staff to urge a resolution in order to save jobs. The next day, December 19, the clerk spoke with the attorney general by telephone to convey that the prime minister was “quite determined [...] to get it done one way or another” in order to preserve 9,000 jobs with “a signature Canadian firm” (WILSON-RAYBOULD 2019b, 13). Wilson-Raybould repeated that she would not support political interference in prosecutorial independence. They were at an impasse.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 161 ALEX MARLAND On January 7, 2019, Justin Trudeau phoned the attorney general to advise that she was being reassigned. It was the first time since mid-September that they had directly spoken; other communication about SNC-Lavalin had occurred through intermediaries. It later emerged that Wilson-Raybould turned down the position of minister of Indigenous services because of her opposition to the Indian Act (BUTTS 2019). A cabinet shuffle on January 14 was spun as predicated by the need to fill an unexpected vacancy. Wilson-Raybould was shuffled to veterans’ affairs, a lower-profile role that struck some as unusual, and Jane Philpott became president of the Treasury Board. Montreal MP David Lametti was promoted to become the new Minister of Justice and Attorney General of Canada. A parliamentary convention is that ministers do not speak about their former portfolios. However, Wilson-Raybould tweeted a letter of reflection about her service in the vacated portfolio, which included the following cryptic passage: It is a pillar of our democracy that our system of justice be free from even the perception of political interference and uphold the highest levels of public confidence. As such, it has always been my view that the Attorney General of Canada must be non-partisan, more transparent in the principles that are the basis of decisions, and, in this respect, always willing to speak truth to power. (WILSON-RAYBOULD 2019a; 2019d) The remarks signalled that something was amiss but lacked context for the outside world. Similarly, reasons were not apparent why Wilson-Raybould’s chief of staff was transferred to veterans’ affairs, instead of the normal practice of providing continuity by remaining in the Department of Justice. Trouble was brewing. On February 5, the new minister of veterans’ affairs informed Butts that Robert Fife, the Globe and Mail’s Ottawa bureau chief, was preparing a story on SNC-Lavalin. Wilson-Raybould relayed that she “did not say anything” and had recorded her conversation with Fife. “He seemed to know a great deal. Not sure how this could be,” she wrote to Butts (WHERRY 2019, 294). A well-honed image of government unity shattered when the story broke two days later. The SNC-Lavalin Affair: Executive Resignations and Caucus Expulsions Unnamed sources were the foundations of successive news reports that brought the dispute into the open. On February 7, 2019 the Globe and Mail reported that the PMO had repeatedly urged that the attorney general to forego prosecuting SNC-Lavalin. A press secretary stated that the “Prime Minister’s Office did not direct the attorney general to draw any conclusions on this matter”

162 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE (FIFE, CHASE, AND FINE 2019). Trudeau repeated the “did not direct” line when the media asked him to respond to the allegations, and added that the allegations were “false” (FIFE AND CHASE 2019). On February 9, the Canadian Press reported criticisms from well-placed government personnel about Wilson- Raybould being a “difficult” colleague (RABSON 2019). The news agency later acknowledged that reporting about nameless sources who cast aspersions does not meet its journalistic standards. On February 10, the new attorney general confirmed that the government might pursue a deferred prosecution agreement – which signalled to Wilson- Raybould that her resistance to a negotiated agreement was the reason that she had been shuffled. The veterans’ affairs minister met with Trudeau, laying out her conditions for staying in cabinet, which were reportedly that he apologize to the cabinet or do so publicly; that he fire Butts, Wernick and a PMO senior legal adviser; and that he provide assurances that a DPA would not be offered to SNC- Lavalin (WHERRY 2019, 298). The next day, the New Democrats revealed that the conflict of interest and ethics commissioner had initiated an investigation. Trudeau told journalists that he had informed Wilson-Raybould in September that “any decisions on matters involving the director of public prosecutions were hers alone” (WHERRY 2019, 299). He added that as a member of the cabinet she evidently still supported the government. Hours later, the story would catapult into the dramatized personal conflict that transcends politics. Jody Wilson-Raybould stepped down from the cabinet on February 12. She stated in a letter of resignation posted to Twitter that a former Supreme Court justice would counsel her about speaking publicly. Among those expressing personal support on social media was Minister Philpott, defying the principle that all members of cabinet must speak with one voice. The hashtag #StandWithJody began trending. Prime Minister Trudeau held an emergency conference call with the cabinet, followed by a one-way call with the Liberal caucus to assure them that discussions on SNC-Lavalin were above board (RANA 2019a). On February 13, the House of Commons Standing Committee on Justice and Human Rights held an emergency closed-door meeting to explore whether to investigate the allegations. Michael Wernick was one of the public servants whom they heard from in camera. On February 14, the committee chair, a Montreal Liberal MP, suggested in media interviews that Wilson-Raybould was shuffled because she does not speak French. He apologized on Twitter. The speculation exposed a party marred by the trials of a bilingual federation: punditry in Quebec favoured negotiating with SNC-Lavalin, whereas political commentators in the rest of Canada favoured prosecution (SMITH 2019). The former included Quebec

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 163 ALEX MARLAND Premier François Legault who called upon the federal government to settle the criminal case to prevent a foreign takeover and job losses in Montreal. The story grew when the prime minister’s principal secretary resigned on February 18. In his resignation letter on Twitter, Gerald Butts denied that anyone in the PMO pressured the former attorney general and explained that he was resigning so as not to be a distraction. The next day the cabinet spent two hours deliberating a request from Wilson-Raybould to address them before agreeing to let her in. She was unapologetic at the cabinet meeting. Afterward, the ex-minister took her regular spot on the government front benches in the House of Commons. The Liberals’ national caucus meeting on February 20 was almost entirely devoted to the need for unity. Trudeau apologized for not defending Wilson-Raybould against what many, including the Union of BC Indian Chiefs, were condemning as racist and sexist media portrayals. Afterward, the Liberals voted down an NDP motion urging the prime minister to waive solicitor-client privilege to permit the former attorney general to reveal what had transpired and calling for a public inquiry. Wilson-Raybould, now a Liberal backbencher, did not vote but did inform the House that she needed the prime minister to waive solicitor-client privilege and cabinet confidentiality in order “to speak my truth” (MACCHARLES AND CAMPION-SMITH 2019). The justice committee began hearing public testimony on February 21. A strange preamble from Wernick that he worried about the possibility of an assassination in the upcoming federal election campaign overshadowed the rest of his remarks. On February 25, Trudeau authorized an order-in-council to extend a limited waiver of cabinet confidence so that Wilson-Raybould and others could testify. Canadian news outlets were now treating developments as breaking news, implying that the prime minister’s own political future was at stake. On February 27, with the national news networks cutting away for live coverage, Wilson-Raybould met with the justice committee for approximately four hours. She testified about experiencing sustained pressure from 11 people in central agencies. She singled out the prime minister and, in the PMO, his principal secretary, the chief of staff, the director of policy, two senior advisers and a policy adviser; the finance minister and his chief of staff; the clerk of the Privy Council; and the deputy minister of justice (BAUM, GRANT, AND STUECK 2019). Wilson-Raybould alleged that meetings, phone calls, emails and texts included “express statements regarding the necessity of interference in the SNC-Lavalin matter, the potential of consequences and veiled threats if a DPA was not made available to SNC” (WILSON-RAYBOULD 2019a). Trudeau was among those

164 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE who had urged a solution. The former attorney general made her position clear: she had taken a principled stand of safeguarding the rule of law from attempted politicization by the prime minister and his agents. The testimony hinted at communications management thinking in the PMO. Trudeau’s chief of staff apparently offered reassurances that, if the then attorney general was nervous about overruling the director of public prosecutions, they would “line up all kinds of people to write op-eds saying that what she is doing is proper” (WILSON-RAYBOULD 2019a; 2019b; however, see BUTTS 2019). One MP’s questioning led Wilson-Raybould to urge an examination of whether or not the jointly held roles of minister of justice and attorney general should be bifurcated, as occurs in the United Kingdom. The Conservatives also noted the long-standing professional relationships between two vice-presidents at SNC-Lavalin and two PMO staff involved with the file. Afterwards, Conservative leader Andrew Scheer asserted that Trudeau had lost the moral authority to govern and called on the prime minister to resign. NDP leader Jagmeet Singh repeated the party’s calls for a public inquiry. Trudeau ignored them. The executive instability was punctuated by more cabinet changes. On March 1, a cabinet shuffle filled the vacancy created by Wilson-Raybould’s departure. By this point, Philpott had advised the prime minister that the issue was so disconcerting that she too might resign. On March 4 she did. In a letter of resignation that she posted on Twitter, Philpott declared an inability to uphold cabinet solidarity over the government’s handling of the criminal case: In Canada, the constitutional convention of cabinet solidarity means, among other things, that ministers are expected to defend all cabinet decisions. A minister must always be prepared to defend other ministers publicly, and must speak in support of the government and its policies. Given this convention and the current circumstances, it is untenable for me to continue to serve as a cabinet minister [...] Sadly, I have lost confidence in how the government has dealt with this matter and in how it has responded to the issues raised. (PHILPOTT 2019) Despite her lack of confidence in the Liberal government, Philpott stayed in the Liberal caucus, and for the remainder of the 42nd Parliament both she and Wilson-Raybould remained in the parliamentary offices assigned to them as ministers. Adding to the bedlam, the NDP ethics critic sent an open letter to the prime minister calling for the resignation of the clerk. In Quebec and elsewhere, cabinet ministers maintained that the dispute merely reflected diverging opinions as a component of routine governing processes (TVA NOUVELLES 2019).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 165 ALEX MARLAND The prime minister’s former principal secretary injected a measure of calm by testifying on March 6 to the justice committee. Butts explained that private executive-level conversations are a normal political function. He professed the need for an agreement because 9,000 Canadians could lose their jobs otherwise (BUTTS 2019). If Wilson-Raybould was gravely concerned, he said, she had not made that abundantly clear to him. Butts declared that her redeployment to veterans’ affairs was a routine reassignment; wary of her refusal to move to Indigenous services, he had advised the prime minister that, “if you allow a minister to veto a cabinet shuffle by refusing to move, you soon will not be able to manage cabinet” (BUTTS 2019). The Liberals would go on to use their majority of committee votes to end the investigation. On March 7, Prime Minister Trudeau conceded there was room for improvement in how he and his staff interact with the caucus, and that he would welcome MPs sharing their concerns (AIELLO 2019). The remarks prompted Celina Caesar-Chavannes, a Liberal MP who had served as the prime minister’s parliamentary secretary, to allege on Twitter and in an ensuing media interview that Trudeau yelled at her when she informed him that she would not seek re- election.3 A week later, the Liberals used their majority on the justice committee to deny the opposition’s request to call Wilson-Raybould to testify again. Premier Legault announced that the Quebec government might support SNC-Lavalin by purchasing shares in the company (CBC NEWS 2019). Another cabinet shuffle – the third in as many months – occurred on March 18. Wernick declared that he would be retiring amid pressure from the opposition about the top civil servant’s impartiality; the ethics commissioner would later rule that Wernick had not been in conflict of interest (DION 2020). Trudeau announced that Anne McLellan, who served as attorney general in the Chrétien ministry, would provide advice about whether to separate the justice and attorney general portfolios. The next day was budget day. In an election year, there should be sustained media coverage of budget goodies. That did not happen given the swirling controversy, including Caesar-Chavannes quitting the Liberal caucus on March 20 to sit as an independent. The presence of dissenters in the caucus compromised its team ethos. On March 20, the Liberals held regional caucus meetings prior to the national caucus meeting. British Columbia MPs accused Wilson-Raybould of leaking information to the media and harming the government (RANA 2019b). She denied doing so and affirmed her support for the party. At the Ontario meeting, MPs chastised

3 For information about the role of MP Caesar-Chavannes in these events, see MARLAND (2020), 289, 299-301.

166 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE Philpott for undermining the leader and for putting Liberal jobs on the line. The confrontation was so upsetting that Philpott did not go to the ensuing national caucus meeting at which the creation of a caucus relations office in the PMO was announced (AIELLO 2019). In the House of Commons, it was an opposition day, when the official opposition controls the agenda. A thirty-hour filibuster ensued as the Conservatives prompted voting on 257 motions related to budget estimates. The confidence convention applied, which meant that Liberal MPs had to be present to avoid losing a vote, lest the government fall. The Conservatives pledged to withdraw the motions in exchange for the full release of cabinet confidence so that Wilson-Raybould could testify again. Trudeau held firm. On March 21, Maclean’s published the first interview with Philpott since her departure from the cabinet. The story revealed her belief that, if pursued, overruling the director of public prosecutions would compromise the independence of the justice system. Philpott discussed the distress of whether to stay silent so as not to harm colleagues’ electoral fortunes or to stand up against perceived wrongdoing. She affirmed her support for the Liberal Party, but dangled that the PMO was withholding information. On that weekend’s political talk shows, several Liberal MPs, including Minister Melanie Joly (a Montreal MP), challenged their two rogue colleagues to come clean, while Morneau dodged questions about the origin of the claim that 9,000 jobs were at stake. A tipping point came on March 29 when the justice committee released an audio recording between Wilson-Raybould and Wernick that the then-attorney general had secretly recorded in December. Punditry turned to questioning her ethics instead of the prime minister’s. Seizing the opportunity, Trudeau sought caucus opinion via the regional chairs about expelling the two ex-ministers from the Liberal caucus. On April 2, the Liberal Ontario caucus discussed the former ministers. Philpott left after ten minutes. Wilson-Raybould tweeted a letter to the national caucus chair declaring her commitment to the party and a desire to “break old and cynical patterns of centralizing power in the hands of a few unelected staffers, the marginalization of hundreds of Members of Parliament with expertise and insights to offer, and the practice of governing in the shadows” (WILSON- RAYBOULD 2019c). Liberals were unmoved: a significant consensus existed within the caucus that their disruptive colleagues could not be trusted. Trudeau summoned the caucus chair to join him in a final meeting with each former minister to relay the news. At an emergency caucus meeting that Tuesday evening, with national media present, the prime minister announced that the two former ministers were no longer welcome to sit as Liberals. He referred to broken trust and the damage

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 167 ALEX MARLAND of a civil war. He singled out Wilson-Raybould making an audio recording without consent (BRYDEN 2019); the unspoken reason for expelling Philpott centred on diverting media attention from an election year budget by granting a provocative interview. Afterward, Wilson-Raybould affirmed her belief in loyalty, solidarity and teamwork while conveying a willingness to challenge political allegiances if circumstances warrant (GEDDES 2019). The SNC-Lavalin Affair: Aftermath The controversy slid off the public agenda after the decoupling. In August, the parties’ election machinery was ramping up when Mario Dion, the conflict of interest and ethics commissioner, released his report on Justin Trudeau’s actions. The independent officer of the House of Commons determined that PMO staff were repeatedly informing SNC-Lavalin representatives that the door to an agreement was open while the attorney general was saying that it was closed. The commissioner’s report answered questions that some Liberal MPs held privately, such as whether the Shawcross doctrine applied (it did) and whether the Department of Finance had independently examined the economic impacts of a criminal conviction (it had not) (DION 2019, 51-53, 21). Dion concluded that “the evidence abundantly shows that Mr. Trudeau knowingly sought to influence Ms. Wilson-Raybould both directly and through the actions of his agents” (DION 2019, 44). He ruled that the prime minister had contravened the Conflict of Interest Act, which states that a public office holder must not “seek to influence a decision of another person so as to…improperly further another person’s private interests” (CANADA 2006b, s. 9). The Act does not provide for significant penalties. The prime minister accepted responsibility but disagreed with the commissioner’s conclusion and said that he could not apologize for defending Canadian jobs. Trudeau committed to acting on the McLellan report, which recommended maintaining a joint position in part because an attorney general cannot be divorced from political considerations (MCLELLAN 2019). Among the recommendations was the need for a protocol to clarify the consultation process within the government. The Conservatives, supported by the NDP, called for the commissioner to testify at the Standing Committee on Access to Information, Privacy, and Ethics. The motion failed. Liberal Party support stabilized in public opinion surveys, indicating that a majority of Canadians and Quebeckers had put the controversy behind them (LA PRESSE CANADIENNE 2019b). The 42nd Parliament was dissolved on September 11. Normally, when a prime minister announces that the governor general has agreed to a general election, the communications strategy is to present a

168 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE rhetorical frame that influences what the media ought to focus on. Instead, Justin Trudeau had to contend with yet another Globe and Mail scoop, this time alleging that his refusal to withdraw cabinet confidentiality was stymieing the RCMP’s investigation of possible obstruction of justice (LEBLANC AND FIFE 2019). Nevertheless, the topic did not attract much attention on the campaign trail. The Conservatives pledged to hold a public inquiry and to introduce legislation allowing the RCMP to apply to the Supreme Court of Canada to obtain information shielded by cabinet confidentiality. At the English leaders’ debate, Trudeau repeated the line of standing up for Canadian jobs, and during a French leaders’ debate he remarked that other countries have DPAs. The topic arose tangentially whenever the national media checked in on the independent re- election campaigns of Wilson-Raybould and Philpott. More salient issues dominated, such as climate change. Election Day was October 21, 2019. The Liberals held on to power with a minority of seats and reclaimed the riding held by Philpott, who placed third. However, the Conservatives won the popular vote, the Liberals were shut out in Alberta and Saskatchewan, and regional frustrations translated into major gains for the Bloc Québécois. In Vancouver, Wilson-Raybould became the first federal independent candidate be elected since 2008 and the first woman to do so since party labels appeared on federal ballots in 1972. “This win means that it’s okay to stand up for what you believe in, to speak your truth, to act with integrity,” she said to a cheering crowd (MACDONALD 2019). The issue came to an abrupt conclusion within a month of the new cabinet being sworn in. As per a recommendation in the McLellan report, Attorney General Lametti took a revised oath to “uphold the Constitution, the rule of law and the independence of the judiciary and the prosecutorial function” (NATIONAL POST 2019). That wording also appeared in his ministerial mandate letter wherein Trudeau directed him to act on the report’s recommendations, though the letter did not mention DPAs. As 2019 drew to a close, a former vice-president of SNC-Lavalin was found guilty of fraud and corruption for coordinating millions of dollars in kickbacks to the Gadhafi regime. The company capitulated a few days later. A plea deal between the director of public prosecutions and SNC-Lavalin Construction was announced on December 18. The subsidiary pleaded guilty in the Court of Quebec to a single count of fraud over $5,000. It was assessed $280 million in fines, put on probation for three years and became subject to periodic reviews by an independent monitor. All other charges were stayed. Because fraud had been committed against a foreign country, and not against Canadian

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 169 ALEX MARLAND governments, the company was deemed eligible to bid on government of Canada contracts. In a statement, the company indicated that it did “not anticipate that the plea will have any long-term material adverse impact on the company’s overall business” (SNC-LAVALIN 2019). Trudeau and Lametti emphasized that the plea deal was an independent decision; they omitted that it was a political decision not to intervene. Independent MP Wilson-Raybould turned the page. “The justice system did its work. It is time to move forward and for the company to look to its future,” she tweeted (FIFE AND CHASE 2019). In February 2020, the Autorité des marchés publics in Quebec announced a five-year ban on multiple SNC- Lavalin entities from receiving Quebec public sector contracts. The company repeated its line that there would be no long-term implications for its business operations (FRIEDMAN 2020). Discussion In many ways, the reasons propelling these ministerial resignations and caucus expulsions travelled a timeworn path. On the surface, Jody Wilson- Raybould and Jane Philpott were the latest ministers to quit after being unable to tolerate a prime minister’s leadership and another case of MPs being expelled for disrupting caucus unity. Loose comparisons can be made with Doug Harkness who resigned over a lack of ministerial autonomy in 1963 and with Chubby Power who was re-elected as an independent Liberal after stepping down in 1944. Yet such pithy observations would gloss over the many extraordinary political aspects of the SNC-Lavalin affair. The scope of resignations was the broadest in the history of the government of Canada. The episode claimed two high-ranking ministers, the clerk of the Privy Council and the prime minister’s principal secretary. A second blow was the separate events of the prime minister’s former parliamentary secretary quitting the Liberal caucus and the ex-ministers being booted. Prime Minister Trudeau went on to lead his party to re-election, albeit reduced to a minority government, making him more like Mackenzie King than Mackenzie Bowell or John Diefenbaker – except that, unlike King, the ministerial resignations were an upsetting surprise that caused him to frantically manage the political fallout. A significant variation from the Manitoba schools question revolt, the conscription crisis and the Bomarc missile crisis is that those polarizing issues had commanded national attention for years by the time ministerial resignations erupted. In contrast, the SNC-Lavalin issue was relatively obscure and soon vanished from the public consciousness, albeit less so in Quebec. Leaks, resignations, allegations and parliamentary committee testimony raised awareness that a polarizing policy issue even existed. Punditry emphasized the

170 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 THE SNC-LAVALIN AFFAIR: JUSTIN TRUDEAU, MINISTERIAL RESIGNATIONS AND PARTY DISCIPLINE familiar instead of delving into the complexities of the Shawcross doctrine or DPAs: well-connected corporate interests lobbying for privileged status, politicians bending the rule of law, special treatment for Quebec versus narrowmindedness by English Canada, power concentrated in the PMO, media misogyny and racism, partisan loyalties, and so forth. For many, the root of the concern was the alleged disrespect of an Indigenous woman minister by a self- declared feminist prime minister who had promised Indigenous reconciliation and decentralized power (BEZANSON 2019). The media storytelling was sustained by a steady flow of information that was bolstered by the intrigue of state secrecy. Social media exposed and amplified divisions, with more immediacy and reach than ever before, and was a mechanism for disseminating letters of resignation. The authorization of a limited waiver of cabinet confidence and of solicitor-client privilege so that the main participants could testify, combined with divulging information to the ethics commissioner, meant that there was a public airing buttressed by a trove of tabled documents. Conversely, the spiral of silence among most Liberal MPs was palpable. We now have greater insight into how the prime minister’s courtiers operate. Once senior staff had a sense of Justin Trudeau’s position, they managed the file, assumed that they were acting on his behalf and did not always keep him abreast of pertinent developments (DION 2019, 29-36). Similarly, the clerk of the Privy Council sometimes conveyed messages to ministers different from how the prime minister intended them. As his lawyers tell it, Trudeau is not responsible when his staff do not follow his directions (DION 2019, 37-38). The post-election integration of Chrystia Freeland as deputy prime minister into the PMO’s operations might induce greater accountability, although by design Liberal backbenchers are still shut out from government decision-making. Conclusion Justin Trudeau promised to do politics differently. Allegations of political elites engaging in backroom discussions about bending the rule of law for a Quebec-based company struck many as more of the same. But once internal disputes became public, Trudeau set aside conventional wisdom that leaders who practice strict, swift discipline can save themselves the grief of a political melodrama that undermines their leadership. Playing against type might have informed his learning: when the WE Charity scandal broke in mid-2020, he quickly apologized for not recusing himself from cabinet deliberations given the familial connections to WE being awarded a government contract. More

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 171 ALEX MARLAND ruthlessly, he forced Finance Minister Morneau out of politics, authorized the release of heavily redacted documents and had the governor general prorogue Parliament to thwart parliamentary committee investigations. There can be no doubt that the opposition leader who promised to “end” the trend of centralized control has evolved into a prime minister who has learned to practice it. The many layers of this high-profile policy disagreement – regional pressures, identity politics, rule of law, economic implications, electoral repercussions, caucus unity – obscured a pathway to safely exit the political maze. Cabinet confidences means that the main actors might never fully disclose what transpired; to learn more, we might have to wait until 2038 when records of cabinet deliberations become available. Regardless, sufficient information exists to establish that the SNC-Lavalin affair is among the most spectacular cases of ministerial resignations and party discipline in Canadian history, rivaled only in scope by the nest of traitors who succeeded in replacing the prime minister in 1896. Bibliography AIELLO, Rachel. 2019. “Trudeau adds new caucus-PMO liaison.” CTV News, March 22. https://www.ctvnews.ca/politics/trudeau-adds-new-caucus-pmo- liaison-1.4347960 BAUM, Kathryn Blaze, Tavia GRANT, and Wendy STUECK. 2019. “A closer look at those named by Wilson-Raybould.” Globe and Mail, March 1, A10. BEZANSON, Kate. 2019. “Constitutional or political crisis? Prosecutorial independence, the public interest, and gender in the SNC-Lavalin affair.” UBC Law Review 52(3). 761-815. BLACKWELL, Richard. 2014. “SNC warns charges would close company.” Globe and Mail, October 8, B1. BRYDEN, Joan. 2019. “Wilson-Raybould, Philpott get the boot.” Toronto Sun, April 3, A4. BUTTS, Gerald. 2019. Statement to the Standing Committee on Justice and Human Rights, House of Commons. March 6. https://www.ctvnews.ca/politics/read-gerald-butts-full-opening-statement- 1.4324615 CANADA. 2006a. Director of Public Prosecutions Act. https://laws- lois.justice.gc.ca/eng/acts/d-2.5/page-1.html

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Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 177

“Nous sommes de retour !” : Justin Trudeau et la gestion de l’immigration Chedly BELKHODJA et Catherine XHARDEZ, Université Concordia

Cet article dresse un bilan du premier mandat du gouvernement de Justin Trudeau sur sa gestion de l’immigration. Deux moments forts sont analysés, soit l’accueil des réfugiés syriens en 2015-2016 et les arrivées irrégulières à la frontière canado-américaine à partir de 2017. Au début de son mandat, en affichant un discours optimiste et compassionnel, le gouvernement libéral va se démarquer des années Harper. Cette ambition sera un succès avec l’opération syrienne mais plus difficile à réaliser face aux traversées irrégulières à la frontière en raison d’une pression médiatique et politique forte, mais aussi de l’évolution du régime d’immigration canadien.

This article takes stock of the first term of Justin Trudeau’s government on its management of immigration. Two strong moments are analyzed, namely the reception of Syrian refugees in 2015- 2016 and irregular arrivals at the Canada-US border from 2017. At the start of its mandate, by displaying an optimistic and compassionate speech, the Liberal government will stand out from the Harper years. This ambition will be a success with the Syrian operation but more difficult to achieve in the face of irregular border crossings due to strong media and political pressure, but also to the evolution of the Canadian immigration regime.

Le 19 octobre 2015, la victoire du parti libéral et de Justin Trudeau marque l’aboutissement d’une longue campagne électorale qui va permettre aux Libéraux de défaire les Conservateurs de Stephen Harper, au pouvoir depuis le 6 février 2006. Cette élection indique un changement d’époque : la fin des années Harper et d’un conservatisme développé dans l’ouest canadien depuis les années 1990 (BOILY 2007 ; RAYSIDE et FARNEY 2013 ; LEWIS et EVERITT 2017). Alors que traditionnellement peu politisée au Canada (TREBILCOCK 2019), la question de l’immigration va mobiliser l’électorat et être un enjeu clé de la campagne de 2015. En l’occurrence, le Parti libéral s’oppose à la rhétorique conservatrice avec un discours qui se veut accueillant et positif (« Canada’s back » et « sunny ways ») (DOBROWOLSKY 2017 ; NIMIJEAN 2018). Le chef des Libéraux, Justin Trudeau, fait de nombreuses déclarations sur la nécessité de réformer le système de réinstallation des réfugiés au Canada, et s’engage à accueillir plus de 25 000 réfugiés syriens s’il est élu (GARCEA et KIKULWE 2019 ; HAMILTON, VERONIS, et WALTON-ROBERTS 2020). Comme Premier ministre, Justin Trudeau promet de rompre avec les années Harper en matière d’immigration (Alboim et Cohl 2012 ; Loft 2014 ; Belkhodja 2014), qui ont été marquées par de nombreuses réformes et décrets ministériels et qui ont durci la position du gouvernement sur certains aspects (OMIDVAR 2016 ; ABU-LABAN 2017 ; BAGLAY 2017 ; GREY, MACINTOSH, et MARSDEN 2019). L’arrivée des Libéraux au pouvoir (« nous sommes de retour ! ») annonce un changement de cap considérable dans la CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ manière de concevoir le dossier de l’immigration. Surtout, suite à la campagne de 2015, les attentes (que ce soit au niveau des responsables politiques ou de la société civile) sont nombreuses et élevées. Mais, au-delà des discours, qu’en est- il vraiment ? Quel a été le bilan du gouvernement Trudeau en matière d’immigration ? Pour comprendre si le gouvernement Trudeau s’est démarqué du gouvernement précédent, nous analysons à la fois les promesses libérales de campagne en 2015 mais surtout deux moments clés et révélateurs du régime migratoire prôné par Justin Trudeau : l’accueil de plus de 40 000 réfugiés syriens (2015-2016) et l’arrivée de migrants à la frontière américano-canadienne (2017- 2018). Au-delà du discours de changement et du contexte politique particulier lié à l’accueil des réfugiés, cet article met en évidence un glissement dans la rhétorique adoptée par Justin Trudeau en matière d’immigration entre les premiers moments de son gouvernement, marqués par le plan d’accueil des réfugiés syriens, et la fin de son mandat, teintée par le dossier sensible des traversées irrégulières à la frontière. Durant son premier mandat, Trudeau a à la fois bénéficié d’une aura médiatique positive construite sur ses messages d’accueil et d’ouverture aux migrants mais a aussi fait l’objet de critiques appuyées, que ce soit de la part de ses adversaires politiques qui l’ont accusé de créer un « appel d’air » ou de la part de certaines provinces directement confrontées à l’accueil des « migrants de la frontière ». Plus globalement, le gouvernement Trudeau s’est inscrit dans une continuité et non une véritable rupture si nous prenons en considération des transformations plus globales du modèle canadien de l’immigration qui remontent aux années 1990 (ARAT-KOC 1999). Cette observation appuie la thèse d’une transformation plus profonde du champ de l’immigration vers ce que plusieurs observateurs ont qualifié de changement paradigmatique du régime migratoire (PELLERIN 2011; DAUVERGNE 2016). Après avoir discuté de l’« exceptionnalisme » canadien face à la migration, la première section de cet article résume l’héritage conservateur et revient sur la campagne de 2015 ainsi que sur la polarisation des deux camps. La deuxième section s’attache à décrire les années Trudeau à travers deux moments clés de son mandat : l’accueil des réfugiés syriens et la gestion des arrivées irrégulières à la frontière. Ensuite, l’évaluation du bilan des Libéraux comme étant en demi-teinte s’articule autour de trois enseignements. Premièrement, l’arrivée de Trudeau a bel et bien marqué un changement de cap en matière migratoire, en particulier à travers la présentation d’un ethos de la compassion au début de son mandat. Deuxièmement, il faut cependant prendre en considération l’écart entre discours et politiques, le changement d’orientation ayant été plus rhétorique que pratique. Alors que l’opération d’accueil des réfugiés syriens au

180 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION début du mandat démontre une ouverture et une volonté de changement, le traitement des arrivées irrégulières dans la seconde moitié du mandat suggère un retour à des politiques restrictives. Troisièmement, il faut situer ce premier mandat de Trudeau dans des tendances plus globales qui mènent au rapprochement des régimes migratoires. Finalement, la conclusion revient sur la qualification de bilan en « demi-teinte » et explore les défis migratoires qui risquent de marquer le second mandat de Trudeau. La campagne électorale de 2015 : politisation de l’immigration et promesses du camp Trudeau Le Canada est considéré comme un pays traditionnel d’immigration (immigration settler society) : l’immigration fait partie intégrante de son histoire et a un rôle fondamental dans son développement économique, politique et social. Nation construite grâce à l’immigration, le Canada est souvent mis en avant pour son « exceptionnalité » en la matière (BLOEMRAAD 2012 ; HIEBERT 2016 ; TREBILCOCK 2019). D’abord, d’un point de vue géographique, le Canada bénéficie d’une grande autonomie pour contrôler les arrivées sur son territoire. Il se distingue également par une augmentation volontaire du nombre d’immigrants chaque année. En 2018, plus de 321 000 résidents permanents ont rejoint le Canada (un record depuis 1913) (IRCC 2019b, 16) et le pays s’est engagé à en accueillir 351 000 en 2021 et 361 000 en 2022 (IRCC 2020). Le Canada choisit des immigrants permanents à travers différentes catégories : économique (travailleurs qualifiés sélectionnés à l’étranger – sur base d’un système de points – en raison de leurs compétences professionnelles), familiale (membres de la famille sponsorisés par des citoyens canadiens ou des résidents permanents) et humanitaire (réfugiés). Les enjeux politiques liés aux politiques d’immigration concernent notamment la répartition des immigrants entre ces différentes catégories, les conditions de ces programmes, mais aussi les rapports entre les canaux d’immigration permanente et temporaire. L’immigration temporaire, sans voie directe vers la citoyenneté, n’a cessé de s’accroitre (IRCC 2019b, 16) et a dépassé – déjà depuis le milieu des années 2000 – les catégories d’immigration conçues pour les résidents permanents. Plus généralement et contrairement à d’autres pays occidentaux, l’opinion publique reste favorable à l’immigration et optimiste par apport à son apport économique (SOROKA ET ROBERTON 2010 ; BLOEMRAAD 2012 ; HIEBERT 2016). Le Canada se distinguait également traditionnellement par l’absence de polarisation majeure sur le sujet entre les partis politiques (TREBILCOCK 2019). Résultat de son exceptionnalisme, mais aussi de facteurs structurels liés à son système électoral et à sa démographie, l’immigration était

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 181 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ considérée comme une ‘non-issue’ ou comme un sujet non-partisan au Canada (BLACK et HICKS 2008 ; FIŘTOVÁ 2019). Ceci ne signifie pas que l’immigration n’était pas présente dans les campagnes électorales, mais plutôt que la polarisation sur le sujet était faible. Cependant, l’élection fédérale de 2015 rompt avec cette tendance avec une saillance majeure de cette thématique et de fortes oppositions entre le Parti conservateur et le Parti libéral sur les orientations à suivre en matière d’immigration. Durant leurs neuf années au pouvoir, les Conservateurs (sous l’égide du ministre de l’Immigration et de la Citoyenneté, Jason Kenney) ont modifié de manière substantielle le domaine de l’immigration, menant à une « petite révolution » (OMIDVAR 2016, 195), que ce soit au niveau des politiques, des lois, des règlements, des systèmes ou des procédures – même si ces changements sont difficiles à caractériser (PAQUET et LARIOS 2018). Si d’un côté, le gouvernement conservateur a continué à augmenter les niveaux d’immigration, à adhérer au multiculturalisme ainsi qu’à courtiser les électeurs d’origine immigrée (GAUCHER 2020), d’un autre côté, l’ère conservatrice a fait exploser l’immigration temporaire, a fortement décentralisé les politiques d’immigration (notamment au profit des provinces ou des acteurs privés) (PAQUET et XHARDEZ 2020), a complètement revu le système de sélection des immigrants économiques (BAGLAY 2017), a élargi les fondements pour perdre sa citoyenneté (ABU-LABAN 2017) et, surtout, a mis en avant un vocabulaire de suspicion envers les réfugiés ou les immigrants musulmans (GREY, MACINTOSH, et MARSDEN 2019). Pour expliquer l’ampleur et la direction de ces changements dispersés, les chercheurs ont mis en évidence des considérations électorales (MARWAH, TRIADAFILOPOULOS, et WHITE 2013), l’influence du néo-libéralisme (ROOT, SHIELDS, et GATES-GASSE 2019), l’idéologie conservatrice (DUFOUR et FORCIER 2015) ou encore une volonté de redéploiement de l’État (venue-shopping) dans ce domaine (PAQUET et LARIOS 2018). Quoi qu’il en soit, c’est une vision économique de l’immigration qui se dégage de ces années (OMIDVAR 2016 ; DAUVERGNE 2016) : il s’agit de repenser la manière dont l’immigration vient augmenter la compétitivité économique du pays et s’assurer que le « bon immigrant » s’ajuste rapidement aux besoins du marché de l’emploi. Pendant la campagne électorale de 2015, les Conservateurs se portent à la défense de la civilisation occidentale menacée par des pratiques soi-disant rétrogrades liées à l’Islam (LAWSON 2015). Par exemple, en début de campagne et suite à un jugement de la Cour d’appel fédérale, les Conservateurs s’engagent à interdire le port du niqab lors des cérémonies d’assermentation à la citoyenneté. Dans le même temps, Stephen Harper écarte la possibilité d’accueillir un grand nombre de réfugiés comme l’Allemagne d’Angela Merkel. Dans le contexte des

182 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION attaques terroristes de janvier 2015 en France, le gouvernement Harper préfère adopter et prôner une politique restrictive en matière d’immigration (SIMMONS 2017). Questionné sur la position de son gouvernement sur l’accueil des réfugiés, le Premier ministre Harper détaille sa préférence pour un accueil ciblé (« donner la priorité aux bonnes personnes et aux réfugiés honnêtes ») et pour accorder la priorité aux minorités religieuses et ethniques (LABBÉ 2015). Par conséquent, dans le discours conservateur, certaines catégories de migrants sont privilégiées au détriment d’autres, considérées comme plutôt indésirables (FIŘTOVÁ 2019 ; GAUCHER 2020). En revanche, Justin Trudeau dégage un ton nettement plus progressiste et attaché aux valeurs canadiennes de tolérance et du pluralisme. Saisissant le moment d’émotion après la parution de la photo du jeune syrien Aylan Kurdi, mort échoué sur une plage en Turquie, le chef des Libéraux fait la promesse d’accueillir 25 000 réfugiés syriens avant la fin de l’année 2015 (RADIO- CANADA 2015b). Les Libéraux décrient les propositions conservatrices (que ce soit par rapport à l’interdiction du port du niqab pendant les cérémonies de citoyenneté ou à la possibilité pour les Canadiens de signaler des « pratiques culturelles barbares » (TOLLEY 2017, 112) comme stigmatisant en particulier les femmes musulmanes et rappellent l’importance du modèle multiculturaliste. Durant la campagne électorale, Trudeau prend également une position opposée à celle de Harper sur l’enjeu de la double-citoyenneté et s’engage à revoir les dispositions contraignantes du projet de loi C-24 qui permet de révoquer la citoyenneté de certains Canadiens accusés de terrorisme (RADIO-CANADA 2015b). Deux principes guident les discours et les promesses électorales de Justin Trudeau dans sa gestion du dossier de l’immigration – ces inclinaisons seront d’ailleurs marquées au début de son premier mandat. Premièrement, une volonté de renouer avec l’identité canadienne libérale développée au début des années 1960 autour des valeurs telles que la diversité et le pluralisme, réalité d’un pays diversifié. Ce lien avec l’héritage libéral du multiculturalisme et du bilinguisme sera souligné dans de nombreux discours, dont le plus marquant reste – quelques mois après son élection, en décembre 2015 – l’interview du nouveau Premier ministre dans le New York Times Magazine où il présente le Canada comme post- national : There is no core identity, no mainstream in Canada (…) There are shared values — openness, respect, compassion, willingness to work hard, to be there for each other, to search for equality and justice. Those qualities are what make us the first postnational state. (LAWSON 2015).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 183 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ Deuxièmement, Justin Trudeau insiste sur sa volonté de se défaire de la rhétorique réactive, restrictive et sécuritaire des années Harper en réformant le système d’immigration pour promouvoir un plus grand accès à la citoyenneté pour des catégories de migrants (HADFIELD 2017). Les Libéraux promeuvent alors une rhétorique positive (en parlant de « Canada’s back » ou « sunny ways ») (NIMIJEAN 2018) pour s’opposer à la rhétorique négative des conservateurs (DOBROWOLSKY 2017 ; LALANCETTE et CORMACK 2020). En conclusion, cette campagne électorale est cruciale pour tirer un bilan de l’action du gouvernement Trudeau en matière d’immigration. De plus, l’immigration n’a pas seulement été un sujet politisé, c’était aussi un enjeu électoral puisque les immigrants faisaient partie de la stratégie électorale conservatrice (‘ethnic outreach strategy’) (TOLLEY 2017 ; GAUCHER 2020). Par le passé, le Parti conservateur avait été capable de capter un électorat issu des communautés ethniques grâce à l’idéologie du néo-conservatisme développée autour des thèmes de l’ordre et la sécurité, de la responsabilité fiscale et entrepreneuriale des individus et des valeurs traditionnelles. Si les Libéraux sortent gagnants de cette campagne, c’est également parce qu’ils réussissent à opposer une vision plus collective au discours conservateur sur l’immigration, présenté comme restrictif et stigmatisant ou encore insensible face au drame des réfugiés syriens – ce qui leur a permis de rallier des électeurs qui ne se reconnaissaient pas dans ces positionnements (TOLLEY 2017, 122-23 ; GREY, MACINTOSH, et MARSDEN 2019, iii). Lorsque le gouvernement Trudeau arrive au pouvoir, il emporte avec lui ce bagage plein de promesses, d’espoirs et d’attentes en matière d’immigration. Le mandat de Trudeau : de l’euphorie à l’épreuve de la réalité Dès le début de son mandat, Justin Trudeau entend renouer avec une approche plus « compassionnelle » de la politique (HADFIELD 2017), sur plusieurs plans. En premier lieu, son gouvernement se veut être accessible et à l’écoute de la population canadienne. Il doit lui ressembler comme l’illustre la composition du premier cabinet Trudeau formé selon la parité hommes-femmes, l’âge et l’origine ethnique (RADIO-CANADA 2015a). Deuxièmement, le pays doit se réengager sur le plan diplomatique et humanitaire. Il doit reprendre sa place sur la scène internationale, notamment par sa participation aux grands forums internationaux comme les Nations-Unies et les conférences autour des changements climatiques. Troisièmement, le Canada doit réinvestir le champ symbolique de l’identité canadienne et la rendre encore plus ouverte à la diversité et à la pluralité (BISCAHIE 2019). Finalement, le Canada de Trudeau adopte une position d’ouverture, image qui sera bien alimentée par les médias qui présentent le jeune Trudeau comme le représentant d’une nouvelle génération en politique

184 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION progressiste et accessible (HADFIELD 2017 ; LALANCETTE et CORMACK 2020). Dans les premiers mois de son mandat, Trudeau profite de cet état de grâce, en représentant le changement et la nouveauté mais aussi un « un ethos axé sur l’authenticité, la compassion et la compétence » (VOSSEN 2019). En ce qui concerne l’immigration, Justin Trudeau s’emploie à mettre en avant des réformes pour rompre avec l’héritage conservateur. Par exemple, quelques mois après l’élection, les Libéraux introduisent le projet de loi C-61 afin de modifier la Loi sur la citoyenneté et d’abroger des dispositions fortement débattues (entre autres, en ce qui concerne certaines barrières à l’acquisition de la citoyenneté ou à sa perte possible pour un binational dans certaines circonstances) (ABU-LABAN 2017). Il adopte plusieurs mesures favorables à différentes catégories de migrants comme, entre autres, l’annulation du visa d’entrée pour les Mexicains, le rétablissement de l’assurance santé pour les personnes réfugiées en attente de statut2, ou encore la facilitation du processus d’immigration pour les étudiants internationaux établis au pays. Si l’analyse de l’ensemble des modifications apportées au régime canadien d’immigration va au-delà de l’ambition de cet article, nous nous concentrons sur deux moments révélateurs afin de mieux cerner le bilan du gouvernement Trudeau en matière d’immigration. Dans un premier temps, la promesse d’accueillir 25 000 réfugiés syriens, qui va permettre au gouvernement de se démarquer d’autres nations, notamment des États-Unis. Dans un second temps, l’arrivée de migrants à la frontière canado-américaine à partir de janvier 2017, qui va mener à des fortes oppositions – au niveau fédéral et provincial – et mettre en difficulté le cap fixé par Justin Trudeau en matière d’immigration. L’accueil des réfugiés syriens (2015-2016) Durant la campagne électorale, Justin Trudeau avait fait la promesse d’accueillir 25 000 réfugiés syriens avant la fin de l’année 2015. En fin de compte,

1 Le projet de loi C-6, la Loi modifiant la Loi sur la citoyenneté et une autre loi en conséquence, a reçu la sanction royale le 19 juin 2017. Ce projet de loi qui élimine notamment la possibilité de révoquer la citoyenneté de double-citoyens pour terrorisme a été un changement symbolique important. Cependant, il y a eu une augmentation des cas de révocation de citoyenneté pour « fraude » dans les premières années du gouvernement Trudeau (PARENT 2016). 2 Il s’agit du Programme fédéral de santé intermédiaire (PFSI), qui avait été aboli en 2012 par les Conservateurs. La Cour fédérale a ensuite déclaré invalide l’abolition de ce programme et les Libéraux ont décidé de ne pas faire appel. Voir le jugement et motifs de la Cour fédérale : Médecins canadiens pour les soins aux réfugiés, l'Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés, Daniel Garcia Rodrigues, Hanif Ayubi et Justice for Children and Youth c. Le Procureur général du Canada et le Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, 2014 CF 651, 4 juillet 2014.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 185 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ à la fin de l’opération #Bienvenueauxréfugiés (IRCC 2019a), soit 100 jours après l'élection, en février 2016, le gouvernement aura permis à 26 172 syriens de s’installer au Canada et, en janvier 2017, ce sont 40 081 réfugiés qui auront été réinstallés à travers le pays (HAMILTON, VERONIS, et WALTON-ROBERTS 2020). Leur accueil faisait partie des promesses de campagne libérale : La population canadienne est ouverte, tolérante et généreuse. Ces qualités devraient se refléter dans l’accueil que fait le Canada aux réfugiés fuyant les conflits. […] Les Canadiennes et les Canadiens ont été profondément touchés par la souffrance des réfugiés en provenance de la Syrie et des environs. Le Canada a su tendre la main tout au long de son histoire, que l’on pense aux réfugiés hongrois dans les années 1950, aux réfugiés musulmans ismaéliens dans les années 1970 ou aux populations fuyant l’Asie du Sud- Est par la mer dans les années 1970 et 1980 (PARTI LIBÉRAL DU CANADA 2015, 70). Cette rhétorique continue de marquer cette période d’accueil, à travers un état de compassion qui se remarque dans plusieurs gestes du Premier ministre et de son gouvernement à l’égard de l’opération syrienne. Justin Trudeau est à l’aéroport Pearson de Toronto pour accueillir la première famille syrienne au Canada et déclarer : « You’re safe at home now » (HINSLIFF 2016). Le ministre canadien de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, John McCallum, invite les provinces et les municipalités à accueillir des réfugiés syriens et note l’enthousiasme du pays à les recevoir. On inscrit ce devoir d’accueil de personnes vulnérables dans une longue histoire du refuge qui remonte à l’arrivée des Loyalistes après la révolution américaine de 1776 (BEYLIER 2018, 14). L’opération syrienne de 2015-2016 rappelle d’autres grandes opérations de réinstallation dans l’histoire : réfugiés hongrois après la révolution hongroise de 1956 ou encore réfugiés indochinois à la fin des années 1970 (ALBOIM 2016). Dans de nombreuses localités, des volontaires ont répondu à l’appel des autorités et sont venus assister à l’accueil des réfugiés (BELKHODJA 2020). La trame narrative qui se construit à travers cet accueil des réfugiés syriens se base sur des « valeurs » ou « qualités » canadiennes (ouverture, tolérance, générosité, compassion, etc.). En parallèle, la société civile et les organismes communautaires réagissent très favorablement à l’arrivée des Libéraux au pouvoir et s’engagent activement dans l’opération syrienne. C’est une façon de montrer la vraie valeur du travail de nombreuses organisations un peu marginalisées durant les années Harper. En septembre 2015, la Fédération canadienne des municipalités (FCM) développe une stratégie d’accueil des réfugiés syriens. Les maires, mais aussi les

186 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION élus, de grandes et plus petites villes, répondent positivement à l’appel du gouvernement fédéral, soulignant la nécessité que les responsables politiques et communautaires aident pour « set a welcoming tone and counter backlash » (FCM 2016, 3). Le secteur de l’accueil et l’établissement des personnes immigrantes a joué un rôle central dans l’opération syrienne. Une lecture des déclarations des principales organisations permet de saisir le moment euphorique marqué par cette rupture avec l’ancien régime des Conservateurs. Lors d’une allocution en novembre 2015, Chris Friesen, président et fondateur de l’Alliance canadienne du secteur de l’établissement des immigrants (SCSEI), déclare : So, this next year 2016 could be unprecedented in Canadian history. From coast, to coast, to coast, Canadians have embraced this great Canadian national project. For those of us working in agencies, suddenly we realized, but what we already knew, is that we hold the power, we hold the knowledge, we have the expertise on the ground. […] After ten years of negative discourse of refugees, now everyone in Canada wants to be part of the great Canadian national project that Syrians refugees have become (Pathways to Prosperity Canada 2016). De même, en décembre 2015, Debbie Douglas, directrice générale de l’Ontario Council of Agencies Serving Immigrants (OCASI) affirme : We end the year in a very different place from where we started. There is a sense of optimism in the air as we prepare to work with this new government that has given every indication that it will reverse the draconian immigration and refugee policies enacted by the previous federal government. There is a sense that civil society and the important role that we play in shaping public policy is once again respected and appreciated (Douglas 2015). Ces déclarations montrent à quel point les attentes et les espoirs du milieu communautaire étaient grandes avec l’arrivée des Libéraux au pouvoir. Ainsi, le début du mandat de Trudeau est indéniablement marqué par cet accueil des réfugiés syriens et la rhétorique positive, liée aux valeurs canadiennes, qui s’en dégage. En étudiant les discours entourant le plan des Libéraux pour réinstaller les réfugiés, Garcea et Kikulwe (2019) ont montré que les récits justificatifs (narratives) de ce plan (mais aussi les contre-récits qui le critiquaient) étaient articulés autour de trois thématiques : les obligations (légales, politiques, morales) du Canada ; ses intérêts (économiques et politiques) et ses capacités (d’organisation, d’absorption et de sécurité). Sur la base d’une analyse médiatique, des auteures ont démontré que si l’image des réfugiés syriens était

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 187 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ moins défavorable que celle d’autres groupes de migrants forcés, « ces représentations positives sont principalement utilisées afin de souligner la ‘vraie’ nature de la nation canadienne, soit sa vraisemblable générosité et sa bienveillance envers les minorités » (WINTER, PATZELTE, et BEAUREGARD 2018, 15-16 ; voir aussi : WALLACE 2018). Ces analyses démontrent à quel point il est important de comprendre non seulement les actes politiques qui ont entouré l’arrivée des réfugiés syriens, mais aussi la construction des discours autour de cet accueil. Même si l’opération syrienne a fait l’objet de critiques et d’une opinion publique divisée (GARCEA et KIKULWE 2019), elle reste une pièce centrale de l’héritage des premiers pas du gouvernement Trudeau. C’est d’autant plus à souligner que, sur cet aspect et d’un point de vue comparé, le Canada se démarque bel et bien d’autres États- nations par sa décision d’accueillir 25 000 refugiés syriens en un temps record (BOSE 2020). Devant la montée de sentiments xénophobes à l’endroit des migrants, la plupart des pays industrialisés se désengagent de leur mission humanitaire et limitent le nombre de réfugiés. Le gouvernement Trudeau, au début de son mandat, prend une direction opposée. Les arrivées à la frontière (2017-2018) Un an après l’accueil des réfugiés syriens, le Canada va être confronté à une autre réalité de la migration internationale, soit l’entrée irrégulière de demandeurs d’asile par la frontière canado-américaine. Cette arrivée imprévue de migrants va provoquer des réactions au Canada devant une situation qui n’est pas du tout la même que celle des Syriens, qui – eux – étaient sélectionnés par le gouvernement fédéral ou parrainés. Les « migrants de la frontière » ne semblent pas autant désirés car ils viennent au Canada sans y être invités. À partir de janvier 2017, le nombre d’entrées irrégulières à la frontière va augmenter pour atteindre un sommet en août 2017 : en un mois, 5 712 demandeurs d’asile traversent alors la frontière à un point d’entrée non officiel, contre 513 en début d’année (UNHCR 2019). En 2018, 19 419 personnes ont traversé la frontière canado-américaine en dehors de points d’entrée officiels et plus de 90 % des arrivées irrégulières ont lieu dans la province du Québec (SCHERTZER et PAQUET 2019). Le chemin Roxham, au sud de Montréal en Montérégie (BOURGEON, D’ARAGON- GIGUÈRE et VALLET 2017, 148), va devenir le lieu emblématique de cette autre réalité de l’accueil : « C’est le point de passage le plus emprunté par les demandeurs d’asile qui traversent la frontière canadienne de façon irrégulière parce qu’il est facile d’accès et sécuritaire et parce qu’il a reçu une attention médiatique importante en 2017 » (UNHCR 2019, 1). Des deux côtés de la frontière, tout un système se met en place, à la fois sécuritaire avec un renforcement des contrôles mais aussi d’accueil pour faciliter la trajectoire des

188 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION migrants (notamment avec des tentes, des chauffeurs de taxi, des bus ou la présence d’association d’entraide). Au Canada, les organismes se portent à la défense des réfugiés et appellent à la solidarité3. Il faut souligner l’énorme attention politico-médiatique qui entoure cette période et les réactions de la population canadienne, moins favorable à l’accueil des demandeurs d’asile et inquiète par l’aspect irrégulier des passages. Ces nouveaux mouvements de migrants peuvent être expliqués par plusieurs facteurs. D’une part, l’élection de Justin Trudeau et sa rhétorique en faveur de l’immigration a pu constituer un appel d’air (« pull factor » ou effet d’aspiration) (BEYLIER 2018, 18). D’autre part, du côté des « push factors », il faut prendre en compte le climat global de plus en plus défavorable à la réinstallation des réfugiés mais aussi les politiques anti-immigration menées par le Président américain (SCHERTZER et PAQUET 2019 ; BEYLIER 2018), comme le « Muslim Ban » ou l’annulation de certains permis temporaires (par exemple, pour les Haïtiens). Si les migrants décident d’entrer au pays en dehors des points d’entrée officiels, c’est en raison des contraintes de l’Entente entre le Canada et les États-Unis sur les tiers pays sûrs (IRCC 2016)4. Dans les grandes lignes, le système d’immigration canadien permet à un individu de présenter une demande d’asile au Canada dans un point d’entrée officiel, ou dans un bureau intérieur de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), ou d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC). Les migrants font le choix de passer à pied par le chemin Roxham pour éviter de passer à un point d’entrée et se faire refuser l’entrée au Canada en raison de cette entente, qui permet le renvoi aux États-Unis de toute personne réfugiée qui se présente à un point d’entrée régulier5.

3 Des groupes militants comme Solidarité sans frontières et No one is Illegal se déplacent à la frontière et se confrontent à des mouvements d’extrême-droite opposés à l’immigration. 4 Cette entente a fait l’objet de développements récents puisque le 22 juillet 2020, la Cour fédérale du Canada a déclaré cet Accord inconstitutionnel et a suspendu l’arrêt pour 6 mois, pour que le gouvernement puisse faire appel ou combler la lacune juridique. En se référant à la Chartre canadienne des droits et libertés, la juge souligne que les États-Unis ne peuvent plus être considérés comme un pays sûr et elle demande au gouvernement canadien de revoir sa position (WARNICA 2020). Depuis, le gouvernement fédéral a annoncé qu’il appellerait de cette décision. 5 De manière plus précise, le droit d’immigration canadien distingue des points d’entrée terrestres, portuaires et aériens. La non-recevabilité d’une demande d’asile ne s’applique essentiellement qu’aux points d’entrée terrestre (Règlement sur l’Immigration et la Protection des Réfugiés (RIPR), alinéa 159.4(1)). Il existe une situation rare où cette non-recevabilité peut s’appliquer aux points d’entrée aériens : dans le cas d’une personne qui est en instance de renvoi des États-Unis et qui transite par le Canada pendant ce renvoi (RIPR, alinéa 159.4(1)c et 159.4(2)). De plus, il existe une liste d’exception à la non-recevabilité d’une demande d’asile à un point d’entrée terrestre (par exemple, être mineur ou

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 189 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ Face à ces arrivées à la frontière, comment le gouvernement Trudeau réagit-il ? Au début, il se veut accueillant avec les migrants. Le 28 janvier 2017, Justin Trudeau lance un tweet qui fera la une dans le monde entier : « To those fleeing persecuting, terror & war, Canadians will welcome you, regardless of your faith. Diversity is our strength #WelcometoCanada » (MALONEY 2017). D’un côté, les réactions sont nombreuses et saluent ce geste de compassion, d’ouverture et d’accueil en terre canadienne (LJUNGGREN et MEHLER PAPERNY 2017). À court terme, le fameux tweet de Trudeau va présenter le Canada comme une terre d’accueil et enclencher un processus migratoire inusité au pays. Ceci a créé un fort contraste entre les politiques de fermeture américaines et l’ouverture du Canada, ce qui a « forgé un déséquilibre d’apparence (qui est essentiellement discursif puisque, de facto, la politique migratoire canadienne n’a pas changé) » (BOURGEON, D’ARAGON-GIGUÈRE et VALLET 2017, 151). De l’autre côté, les critiques ont également été fortes, considérant ce tweet comme irresponsable et encourageant les arrivées irrégulières (voir, par exemple, CBC 2018). Les oppositions viennent alors du niveau fédéral mais aussi de certaines provinces. La situation est particulièrement tendue au Québec. Certains événements significatifs ont contribué à l’hypermédiatisation du sujet, comme par exemple l’utilisation du stade olympique de Montréal comme lieu d’hébergement (SABA 2017), qui a pu envoyer un message alarmiste. L’analyse de la couverture médiatique des principaux quotidiens québécois autour de l’arrivée des demandeurs d’asile met en évidence une polarisation de sa population6. De manière schématique, les opinions des Québécois peuvent s’organiser autour de trois positions : (1) ceux qui considèrent que ces nouveaux arrivants, de par le simple fait d’être arrivés de façon irrégulière, ne constituent pas de véritables réfugiés, et ne méritent pas l’accueil qu’on leur offre ; (2) ceux qui sont contre cette façon d’arriver, mais soulignent le désespoir qui accompagne une telle décision et le besoin de faire preuve d’empathie et de compassion dans le traitement de leurs demandes ; (3) ceux qui refusent d’utiliser le terme d’immigration ‘illégale’ et militent pour une abolition des frontières, accusant souvent le premier camp de racisme. De plus, un autre aspect polémique entourant cet enjeu a été la question du partage des responsabilités et des coûts entre le provincial et le fédéral pour l’accueil de ces demandeurs d’asile (SCHERTZER avec certains permis de travail). Dans ces cas, une demande d’asile demeure recevable (voir la liste complète des exceptions, alinéa 159.5 et 159.6 du RIPR). 6 Dans le cadre d’une recherche en cours, nous avons analysé qualitativement et de manière exploratoire la couverture médiatique des événements à la frontière canado-américaine du 1er janvier 2017 au 30 juin 2018 dans quatre quotidiens québécois (La Presse, Le Devoir, Le Journal de Montréal, The Montreal Gazette) et un quotidien du Manitoba (The Winnipeg Free Press).

190 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION et PAQUET 2019 ; PAQUET 2020a, 350-52). Le Québec a (comme d’autres provinces) régulièrement accusé le fédéral de manquer de transparence et de compétence, mais aussi de ne pas reconnaître son travail d’accueil. Face à cette levée de boucliers, le gouvernement Trudeau décide de maintenir le cap mais son discours évolue au fur et à mesure, en particulier en insistant sur l’importance des procédures et des règles pour demander l’asile. En août 2017, Justin Trudeau déclare qu’il appuie toujours son tweet #WelcometoCanada mais qu’il y a un « processus » et des « étapes » à franchir pour déterminer si quelqu’un est un réfugié (MALONEY 2017). Au début de l’année 2018, le gouvernement canadien a envoyé des diplomates ainsi que des députés aux États-Unis7 afin de prévenir les arrivées illégales et dissuader des demandeurs d’asile (notamment des Salvadoriens ou des Haïtiens) de tenter leur chance au Canada (THOMSON 2017; PARENT 2018). Cette déclaration du Ministre de l’Immigration, des Réfugiés et de la Citoyenneté, Ahmed Hussen, est sans équivoque : La priorité absolue de notre gouvernement est de veiller à ce que toutes les lois soient respectées afin de protéger la santé et la sécurité des Canadiens. Les mesures que nous avons prises jusqu’à présent nous ont permis d’appliquer nos politiques et procédures pour protéger notre frontière, tout en continuant à respecter les obligations nationales et internationales du Canada (IRCC 2018) En février 2018, le nouveau budget fédéral comprend 173,2 millions de dollars supplémentaires pour la gestion de la frontière (IRCC 2018) et, en juillet 2018, le remaniement ministériel voit l’apparition d’un nouveau « Ministère de la Sécurité frontalière et de la Réduction du crime organisé » – non sans critiques sur cette association entre migrations irrégulières et réduction de la criminalité (DIB 2018). De plus, malgré des demandes d’organisations pour suspendre l’Entente sur les tiers pays sûrs8, le gouvernement Trudeau refuse de bouger – même si la situation est instable aux États-Unis. En avril 2019, justifiant des modifications qui restreignent les possibilités pour les migrants qui ont franchi la

7 Le ministre, Ahmed Hussen, quant à lui, s’est déplacé au Nigeria pour mieux évaluer la situation autour de titres de voyages vers les États-Unis. 8 C’est le cas du Conseil canadien pour les réfugiés : « Selon les notions d’humanité, des droits de la personne et d’une gestion responsable des frontières, l’entente sur les tiers pays sûrs devrait être suspendue. Nous n’avons reçu aucune explication convaincante pour justifier pourquoi le gouvernement canadien refuse de prendre cette mesure » (CCR 2017).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 191 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ frontière de manière irrégulière de demander l’asile, Justin Trudeau dit vouloir s’assurer que le système soit rigoureux et équitable (PARENT 2019). Pour comprendre l’influence de ces événements sur le bilan de Trudeau en matière d’immigration, il faut prendre en considération la grande politisation qui entoure alors cet enjeu : le gouvernement doit faire face à une pression politique et médiatique majeure. Des positions radicalement opposées s’affrontent, soit pour diminuer l’afflux, soit pour mieux le réguler et améliorer l’accueil aux arrivants. Si dans le Canada anglophone, des arguments nationalistes ont été utilisés pour défendre l’idée d’accueillir les migrants (en appelant aux valeurs d’ouverture et multiculturalistes canadiennes), au Québec les arguments nationalistes ont plutôt été utilisés pour critiquer l’accueil des migrants et les coûts engendrés pour la province. Au final, si la situation au Canada n’a mené à aucun débordement réel – et ce malgré plusieurs cris d’alarme lancés en ce sens, son association à d’autres enjeux (crise migratoire en Europe, politique anti- immigration de Trump, augmentation globale du mouvement des réfugiés et de migrants, menaces à l’identité canadienne ou québécoise, accommodements raisonnables, etc.) semble en avoir fait un enjeu pressant pour beaucoup de Canadiens et déterminant pour le premier mandat de Trudeau. Quel bilan pour Trudeau en matière d’immigration ? Sur la base de l’analyse de ces moments particulièrement révélateurs, au moins trois enseignements se dessinent pour évaluer le bilan du gouvernement Trudeau en matière d’immigration, de la campagne électorale de 2015 à la fin de son premier mandat en 2019 : (1) la compassion; (2) l’écart entre discours et politiques; (3) l’influence des tendances globales et le rapprochement des régimes migratoires. Le premier constat à tirer concerne la place de la « compassion » dans l’action et la rhétorique de Justin Trudeau en matière d’immigration, surtout en début de mandat avec le plan de réinstallation des réfugiés syriens. Comme noté par Hadfield (2017, 26), « Trudeau has reversed the general tone of Canadian migration policy, tapping instead into an image of ‘compassionate Canadians’ ». Cette stratégie de communication a été articulée autour d’un ethos de la compassion, une des valeurs centrales mises de l’avant par les Libéraux, comme étant un caractère des Canadiens et comme justifiant les orientations prises par le gouvernement en matière d’immigration (humanitaire). Le concept de compassion est aussi intéressant car il a été utilisé par des chercheurs pour interroger le régime d’immigration canadien (BAGLAY 2017 ; BENDER et ARROCHA 2017). Dans le débat sur la migration, la compassion peut être définie comme une attitude et une action qui expriment plusieurs sentiments (BERLANT

192 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION 2004) : la résilience (HALL et LAMONT 2013), la responsabilité (SIRRIYEH 2018), la solidarité (BAUDER et JUFFS 2020), l’hospitalité (BRUGÈRE et LE BLANC 2017 ; BOUDOU 2017). Dans cette optique de la compassion, devant l’afflux de migrants en Occident, des discours et des initiatives ont souhaité venir en aide aux personnes réfugiées et aux personnes vulnérables (MAESTRI et MONFORTE 2020). Un peu partout, au Canada comme ailleurs, se sont développées des initiatives comme les villes sanctuaires (BAUDER 2017 ; MOFFETTE et RIDGLEY 2018) et autres refuges (BONTEMPS et al. 2018) ou encore des actions citoyennes9. Par sa pratique de l’acte de l’hospitalité, la compassion veut dépasser la logique du « eux » et du « nous ». Dans cette perspective, la compassion s’oppose à la rhétorique du repli et du populisme, qui va chercher à exacerber cette distinction en manipulant la peur et l’anxiété des populations devant les grandes transformations du monde (MUDDE 2017) – en particulier face à l’immigration. Dans le cas du Canada et du bilan de Justin Trudeau, il faut souligner cet emploi de la compassion : non seulement mise en pratique par la société civile mais surtout incarnée au plus haut niveau de l’État par le Premier Ministre à plusieurs occasions, à travers des déclarations ou des gestes. De ce fait, l’ambition de Trudeau en matière d’immigration se distingue bel et bien de l’action des Conservateurs auparavant. Le second enseignement de l’analyse des années Trudeau par rapport à l’immigration est que l’idéal de compassion impulsé au début du mandat des Libéraux n’a pas duré. Les promesses de Trudeau et son idéal de la compassion ont été mis à mal par la pression médiatique et politique qui a entouré les arrivées irrégulières à la frontière canado-américaine. Non seulement le gouvernement Trudeau a dû faire face à une levée de boucliers dans le camp des Conservateurs au niveau fédéral, mais les relations ont également été tendues avec les provinces (en particulier avec le Québec). Surtout, au-delà de la rhétorique, plusieurs chercheurs ont démontré que si les discours de Trudeau voulaient rompre de manière franche avec les années Harper, les politiques n’ont pas forcément suivi. En matière d’asile et analysant les mesures restrictives mises en place par le Canada à l’égard des demandeurs du statut de réfugié, Nakache note que « malgré un changement de cap majeur annoncé par le gouvernement libéral du Premier ministre Trudeau, élu à l’automne 2015, la grande majorité des mesures issues de la réforme de 2012 demeurent toujours en place » (2018, 1). Pour Dobrowolsky (2017), la rhétorique positive est contrebalancée par la réalité et les faits, ainsi que

9 Voir par exemple des initiatives citoyennes comme le groupe Bridges not Borders – Créons des ponts (http://www.bridgesnotborders.ca/). Il s’agit d’un regroupement de personnes (vivant près de Roxham Road, en bordure de la frontière canado-américaine) qui affichent leur solidarité aux migrants.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 193 CHEDLY BELKHODJA ET CATHERINE XHARDEZ ses conséquences en matière de classe, de race ou de genre. Pour la chercheuse, la logique économiste engagée sous Harper est de facto aussi présente sous Trudeau : « Prevailing econocentrism was accelerated by the Harper Conservatives, and it persists now, despite narratives to the contrary » (DOBROWOLSKY 2017, 197). L’écart entre discours et politiques publiques est déterminant en matière d’immigration ; or, cet écart devrait être approfondi dans le cas canadien – en particulier sous Trudeau car il est opposé au « gap- hypothesis » (promesses fortes et restrictives des partis politiques mais action plus faible et ouverte) habituellement identifié dans la littérature sur la migration (LUTZ 2019). Le troisième enseignement à considérer pour comprendre les années Trudeau renvoie à l’exceptionnalisme canadien en matière d’immigration, qui a été présent en filigrane de l’ensemble de cet article. Ces dernières années ont prouvé que, si le bilan Trudeau s’inscrit dans une certaine mesure dans cet exceptionnalisme, des tendances lourdes ont fortement pesé sur les résultats du gouvernement en matière migratoire. Face à une mondialisation croissante de la migration, le régime migratoire « économiste » s’est poursuivi, avec des critères de sélection basés sur la compétitivé et l’adaptation aux besoins du marché de l’emploi (PAQUET 2020b). Comme démontré par Dauvergne (2016) ou Gest et Boucher (2018), cette évolution suit le contexte international qui met sous pression le modèle canadien, qui lui aussi entre dans une logique axée avant tout sur la performance et la compétition avec d’autres pays. Malgré des discours de rupture, le bilan de Trudeau a été à la fois marqué par une logique de « dépendance au sentier », influencé par des tendances globales et limité par le rapprochement des régimes migratoires autour de cette logique « économiste ». De plus, avec l’arrivée des personnes migrantes venant des États-Unis, la question de la frontière s’est posée comme jamais auparavant au Canada. Si ces logiques sont plus familières au cas européen avec les nombreux passages irréguliers à des lieux comme Calais, Vintimille et Lampedusa (OBSMIGAM 2020), le gouvernement Trudeau a dû gérer une problématique inédite, se trouvant confronté à une opinion publique sensible et au cœur d’une tempête médiatique et politique. Ainsi, l’enjeu frontalier est venu déstabiliser le gouvernement et l’a obligé à adopter un ton plus ferme devant la situation des migrants à la frontière. Conclusion Au final, le bilan de Trudeau en matière d’immigration est en demi- teinte. À la fois, son mandat restera marqué par des gestes et des paroles fortes, notamment autour de l’accueil des réfugiés syriens – qui a mené à une vague de solidarité importante et marquante pour l’histoire du pays. Cependant, avec les années, le gouvernement libéral a dû faire face à des pressions qui ont mis à mal

194 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION ses promesses et son idéal de compassion. La mise en regard de l’accueil des réfugiés syriens avec les arrivées irrégulières à la frontière a révélé les tensions croissantes liées à l’immigration pour le gouvernement Trudeau : sa difficulté à maintenir sa rhétorique optimiste et d’ouverture face à un afflux non contrôlé de migrants ; des tensions dans ses relations avec les provinces ; l’influence de la politisation croissante de l’immigration et de l’approche sécuritaire des migrations dans d’autres sociétés occidentales qui ont aussi rejailli sur sa politique. Si le bilan se dessine en demi-teinte, c’est aussi en raison de l’énorme attente et enthousiasme qui sont nés suite à la campagne de 2015. Parce que la campagne de 2015 a été polarisée sur l’immigration et que Trudeau a appuyé sa rupture avec l’ère conservatrice comme une ligne majeure de son orientation en matière d’immigration, les attentes étaient grandes et ont mis une pression conséquente sur son premier gouvernement – que ce soit d’un point politique, médiatique ou des acteurs de la société civile. Aujourd’hui, à l’aube d’un second mandat, le gouvernement minoritaire de Trudeau se trouve confronté à des dossiers difficiles en matière d’immigration. Surtout, la crise engendrée par la COVID-19 est venue rebattre les cartes des migrations : quelle sera la position adoptée par le gouvernement Trudeau pour faire face à cette crise, et ses répercussions migratoires et frontalières ? Dans ce contexte, si l’immigration n’était pas un enjeu électoral de premier plan au Canada, il est probable que la polarisation autour de cette question s’accroisse au niveau national et provincial. Le Canada de Justin Trudeau, face à une récession économique, va devoir composer avec, d’une part, ses ambitions passées en matière d’accueil et les besoins capitaux de migrants dans certains secteurs et régions du pays, mais aussi, d’autre part, avec des arbitrages sensibles sur ses seuils d’immigration, la gestion de ses frontières et les crispations de l’opinion publique. Il restera alors à tirer le bilan du second mandat de Trudeau, ce qui permettra probablement de jeter un autre regard sur son premier mandat.

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202 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 “NOUS SOMMES DE RETOUR !” : JUSTIN TRUDEAU ET LA GESTION DE L’IMMIGRATION RAYSIDE, David Morton, and James Harold FARNEY, eds. 2013. Conservatism in Canada. Toronto: University of Toronto Press. ROOT, Jesse, John SHIELDS, and Erika GATES-GASSE. 2019. “Neoliberalism and the Framing of Contemporary Canadian Immigration Policy.” In Putting Family First: Migration and Integration in Canada, edited by Harald BAUDER, 45-66. Vancouver: UBC Press. SABA, Michel. 2017. « Arrivée massive de migrants : les douaniers sont débordés ». La Presse, 8 mai. https://www.lapresse.ca/actualites/montreal/201708/05/01-5122255-arrivee- massive-de-migrants-les-douaniers-sont-debordes.php SCHERTZER, Robert, and Mireille PAQUET. 2019. “A lot is riding on how we manage asylum seekers.” Policy Options. February 21. https://policyoptions.irpp.org/magazines/february-2019/lot-riding-manage- asylum-seekers/ SIMMONS, Alan. 2017. “Value Conflict in Turbulent Times: Shifting Policies on Refugees, Asylum-Seekers, and Undocumented Migrants”. In Twenty-First Century Immigration to North America: Newcomers in Turbulent Times, edited by Victoria M. ESSES and Donald E. ABELSON, 290-320. Montreal: McGill Queen’s University Press. SIRRIYEH, Ala. 2018. The Politics of Compassion: Immigration and Asylum Policy. Bristol: Bristol University Press. SOROKA, Stuart, and Sarah ROBERTON. 2010. “A Literature Review of Public Opinion Research on Canadian Attitudes Towards Multiculturalism and Immigration, 2006–2009.” https://www.canada.ca/en/immigration-refugees- citizenship/corporate/reports-statistics/research/literature-review-public- opinion-research-on-canadian-attitudes-towards-multiculturalism-immigration- 2006-2009/summary.html THOMSON, Sylvia. 2017. “MPs prepare to head south to dissuade asylum seekers in U.S. from heading north once protected status expires.” CBC News, August 11. https://www.cbc.ca/news/politics/canada-migration-haiti-united- states-trump-1.4392219 TOLLEY, Erin. 2017. “Political Players or Partisan Pawns? Immigrants, Minorities and Conservatives in Canada.” In The Blueprint: Conservative Parties

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204 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 De la responsabilité sociale des entreprises à la conviction responsable : les politiques canadiennes de droits humains en Colombie et au Guatemala (2015-2019) Marc-André ANZUETO, Université du Québec en Outaouais

La priorisation des intérêts miniers au sein de la politique étrangère du Canada durant l’ère Harper (2006-2015) a semé beaucoup de confusion au sujet des politiques canadiennes de droits humains en Amérique latine. Le gouvernement libéral de Justin Trudeau a-t-il pu opérer une réelle transformation des politiques canadiennes de promotion des droits humains dans cette région ? Cet article propose une étude comparative des politiques canadiennes de droits humains au Guatemala et en Colombie afin de faire ressortir le caractère contradictoire des politiques « altruistes » menées dans les États au sein desquels le Canada a des intérêts dans le secteur extractif.

The prioritization of Canadian mining interests in Canada’s foreign policy has generated much confusion about Canadian human rights policies in Latin America during the Harper era. Has the Liberal government of Justin Trudeau been able to make a real transformation of Canada’s promotion of human rights policies in this region? This article provides a comparative study of Canada’s promotion of human rights in Guatemala and Colombia in order to highlight the contradictory nature of those “altruistic” policies towards States in which Canada has interests in the extractive sector.

Depuis 2015, l’un des messages clés du Premier ministre Justin Trudeau consiste à rappeler que « le Canada est de retour » dans le monde (NIMIJEAN 2018). En effet, l’ère Harper (2006-2015) a substantiellement altéré la trame narrative associée à la tradition internationaliste libérale1 en politique étrangère du Canada (PEC) (DORION-SOULIÉ 2014 ; PARIS 2014), notamment en matière de promotion des droits humains sur l’échiquier mondial (PETRASEK et TIESSEN 2016). Toutefois, les premiers bilans des années Trudeau font ressortir le décalage entre la rhétorique et l’action sur le terrain, ce qui soulève la question « Où donc le Canada est-il de retour dans le monde ? » (COULON 2018a ; 2018b). Tout comme les conservateurs, le gouvernement libéral entretient des relations étroites avec l’Amérique latine et les Caraïbes. Parmi les priorités du Canada dans la région, le gouvernement cherche, entre autres, à : « favoriser une croissance économique inclusive et un développement durable, contribuer à l’éradication de la pauvreté, promouvoir et défendre les droits de la personne »2. Or, la priorisation des intérêts de l’industrie minière canadienne au cours de la dernière décennie a semé beaucoup de confusion au sujet des orientations de

1 Nous utiliserons de façon indifférenciée l’expression internationalisme canadien ou libéral. 2 Alors que le gouvernement canadien emploie « droits de la personne » (GOUVERNEMENT DU CANADA 2020), nous utiliserons l’expression droits humains pour ce texte. MARC-ANDRÉ ANZUETO l’aide canadienne au développement (BROWN, den HEYER et BLACK 2016) et de son impact sur le respect des droits humains en Amérique latine (ROCHLIN 2015 ; STUDNICKI-GIZBERT 2016) et en Afrique (BLACK 2015 ; FALL et DIMÉ 2015). En effet, depuis 2009, les gouvernements canadiens font surtout la promotion de la responsabilité sociale des entreprises (RSE), qui comprend « les activités volontaires, au-delà des obligations légales minimales, menées de front par les entreprises d’une manière durable aux points de vue économique, social et environnemental » (AMC 2019a) et ce malgré les nombreuses critiques quant à son efficacité à protéger les droits humains (COUMANS 2017). Or, considérant le fait qu’en 2018, les sociétés minières canadiennes sont responsables à elles seules de 70% des activités d’extraction étrangère en Amérique latine (MCKENNA 2018, 26), la RSE représente un cas d’étude pertinent pour dresser un bilan et un examen de la période du premier gouvernement Trudeau (2015- 2019) quant aux enjeux de droits humains. Le gouvernement libéral de Justin Trudeau a-t-il pu opérer une réelle transformation des politiques canadiennes de promotion des droits humains dans cette région du monde ? Bien que les discours de Justin Trudeau et de son gouvernement sur la PEC évoquent la compassion propre à la dimension « humaine » de l’internationalisme (GECELOVSKY 2019, 14), cet article soutient la thèse de la poursuite de l’internationalisme réaliste (CHAPNICK 2016) favorisant les intérêts nationaux autour du continuum sécurité, justice et développement en Amérique latine. Afin d’illustrer ce sentiment de « déjà-vu » en Amérique latine (ANZUETO 2014, 54), la présente étude comparative des politiques canadiennes de droits humains au Guatemala et en Colombie fera ressortir le caractère contradictoire des politiques « altruistes » menées dans les États au sein desquels le Canada a des intérêts dans le secteur extractif. Pour ce faire, nous mettrons l’accent sur l’appui des gouvernements canadiens au travail de l’organisation non gouvernementale (ONG) Avocats sans frontières Canada (ASFC)3 dans ces deux pays afin d’analyser certains éléments de rupture et de continuité dans les politiques de droits humains du gouvernement Trudeau entre 2015 et 2019. Considérant les nombreuses coupures dans le financement des ONG de défense des droits humains au profit de partenariats avec des minières durant l’ère Harper (BROWN, BLACK et den HEYER 2016 ; PETRASEK et TIESSEN 2016), le cas d’ASFC apparait unique pour deux raisons

3 Une première mention de l’appui du Canada au travail d’ASFC a été réalisée dans le cadre d’une étude sur le continuum sécurité et développement de la PEC en Haïti suite au séisme de 2010 (BARANYI 2014, 168).

206 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) principales. D’abord, il s’agit de la principale ONG travaillant activement dans la défense et la promotion des droits humains en Colombie et au Guatemala ayant reçu du financement de la part des gouvernements Harper et Trudeau. De plus, ASFC est présente, comme nous le verrons, dans ces deux pays en situation de post-conflit où le Canada a d’importants intérêts économiques. C’est ainsi qu’en premier lieu, nous mettrons en avant certaines problématiques communes des cas guatémaltèque et colombien afin de comprendre l’action canadienne avant et durant le premier mandat du gouvernement Trudeau sous le prisme d’un internationalisme à deux vitesses (NOËL, THÉRIEN et DALLAIRE 2008). En second lieu, nous nous pencherons sur l’altruisme intéressé du Canada au sein du continuum sécurité, développement et justice dans les deux pays pour mieux cerner l’appui du gouvernement canadien à des initiatives de justice transitionnelle. Enfin, nous conclurons en analysant la tension inhérente aux chevauchements des objectifs moraux, économiques et sécuritaires du Canada qui s’expriment par l’appui à la consolidation de l’État de droit4, au litige stratégique de droits humains (LSDH) et à la promotion de la RSE dans le monde. Ainsi, la présente étude est de nature documentaire et s’appuie sur diverses sources gouvernementales, en particulier des documents émis par Affaires mondiales Canada (AMC). Regards croisés en situation post-conflit : les cas de la Colombie et du Guatemala Après plus d’un demi-siècle d’affrontement, un Accord de paix historique a été signé le 26 septembre 2016 entre les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC) et le gouvernement de la Colombie5. Toutefois, un plébiscite sur l’Accord de paix Colombie se solde le 2 octobre 2016 par la victoire de l’option « non » avec 50,2% des voix. Au lendemain de ce plébiscite, l’ancien ministre des Affaires étrangères du Canada, Stéphane Dion, confirme « […] que le Canada continuera d’offrir un soutien indéfectible à la Colombie, qui s’efforce de bâtir une société inclusive axée sur un climat de paix, et sur un développement et une prospérité durable (sic) » (AMC 2016d). Une semaine plus tard, un communiqué de presse d’AMC annonce une tournée du

4 En référence à la notion de rule of law vis-à-vis des pays fragiles ou touchés par des conflits, le gouvernement canadien utilise aussi l’expression « primauté du droit » qui prévaut au Canada en raison de la terminologie employée dans la Constitution canadienne. 5 Après la victoire de l’option « non » lors du plébiscite en octobre 2016, la « nouvelle version » de l’accord final a été signée à La Havane le 12 novembre.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 207 MARC-ANDRÉ ANZUETO ministre au Mexique, au Guatemala et au Honduras durant laquelle M. Dion soutient que : [à] l’approche du 20e anniversaire des accords de paix du Guatemala, j’ai hâte de rencontrer les représentants du gouvernement guatémaltèque et de la société civile afin de dresser le bilan des progrès du Guatemala pour bâtir une société juste et pacifique, et de déterminer de quelle façon le Canada peut continuer de jouer un rôle de soutien. (AMC 2016e) Ainsi, l’année 2016 a suscité espoirs et désenchantements au sein de deux pays ayant respectivement connu les plus longs et violents conflits armés internes en Amérique latine (ANZUETO 2017, 1). Du côté guatémaltèque, les 36 années de conflit armé interne (1960-1996) ont causé plus de 200 000 morts, 40 000 disparus et jusqu’à 1,5 millions de personnes déplacées à l’interne ou exilées (DROUIN 2017). Du côté colombien, le Centre national de mémoire historique colombien (CNMH) estime qu’entre 1958 et 2018, plus de 261 619 personnes ont péri dans le conflit armé, lequel inclut 4210 massacres, 80 514 personnes disparues et plus de 5,8 millions de personnes déplacées (OBSERVATORIO DE MEMORIA Y CONFLICTO 2018). Malgré leurs particularités et histoires distinctes, la Colombie et le Guatemala font face à plusieurs défis communs en période post-conflit, notamment un haut taux d’impunité, la criminalisation croissante des défenseurs de droits humains, en particulier ceux opposés aux projets extractifs, et la poursuite de processus de justice transitionnelle (ANZUETO 2017 ; AVILÉS et CELIS 2017). Si l’expression de justice transitionnelle marque « une intention de réconcilier justice et paix » (LEFRANC 2009, 565), la perception du rôle du Canada vis-à-vis de ces deux pays demeure néanmoins ambiguë. En effet, malgré un soutien historique à des initiatives de paix et de justice transitionnelle, l’appui du Canada, à la fois des gouvernements libéraux et conservateurs, envers les activités des compagnies minières au XXIe siècle a exacerbé la conflictualité dans ces deux pays (ROY-GRÉGOIRE et MONZON 2017 ; ROY-GRÉGOIRE 2019). Avant même l’établissement de relations diplomatiques avec la Colombie (1953) et le Guatemala (1961), des entreprises canadiennes étaient déjà très actives dans le secteur extractif de ces pays (TIJERINA 2012 ; STUDNICKI-GIZBERT 2016). Toutefois, depuis 2009, le gouvernement canadien cherche à démontrer que les investissements canadiens dans l'industrie extractive à l'étranger peuvent

208 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) être gagnants bénéfiques « à la fois pour l'économie canadienne et pour les pays en développement riches en ressources »6. Or, en dépit des diverses stratégies canadiennes de promotion de la RSE, plus de 400 incidents de violence, incluant l’assassinat des opposants à divers projets miniers canadiens, ont été documentés dans 13 pays latino-américains entre 2000 et 2015 (IMAI, GARDNER et WEINBERGER 2017). À cet égard, le Guatemala comptait pour plus de 27,3% de morts, 50% des disparitions, 22% des blessures et 73,3% des violences sexuelles recensées sur l’ensemble des pays latino-américains (IMAI, GARDNER et WEINBERGER 2017, 12). Du côté colombien, plusieurs compagnies canadiennes ont également causé des atteintes aux droits humains depuis le boom du secteur minier et extractif (TURMEL 2019). Par exemple, les activités de la compagnie minière Gran Colombia Gold ont notamment provoqué le déplacement de communautés afro-colombiennes et autochtones, en plus d’affecter les mineurs artisanaux (ROCHLIN 2015). Malgré cela, la promotion des droits humains et de la RSE demeure bien ancrée dans les différentes variantes de l’internationalisme canadien. Cette tradition diplomatique s’articule avec le lexique et les concepts issus d’un paradigme dominant en diplomatie et au sein de la discipline des Relations internationales : le réalisme. Internationalisme canadien : humain ou réaliste ? L’influence du réalisme est encore tangible dans les sous-disciplines des Relations internationales, telles que l’analyse de la politique étrangère et les études de sécurité, particulièrement à travers l’utilisation récurrente de concepts issus de son lexique, et notamment la puissance, la sécurité et l’intérêt national de l’État. Au-delà des différences parmi les figures associées à l’approche réaliste, tels que Hans J. Morgenthau, E.H. Carr, Kenneth Waltz et Raymond Aron, ces auteurs mettent l’accent sur l’égoïsme des acteurs et l’importance de l’État en politique internationale. Ces axiomes « réalistes » deviennent centraux pour comprendre l’évolution de l’action du Canada vis-à-vis certaines régions du monde. À cet égard, nous estimons que l’analyse aronienne des relations

6 Le Canada a dévoilé en 2009 sa première stratégie canadienne en matière de RSE, Renforcer l’avantage canadien : Stratégie de responsabilité sociale des entreprises (RSE) pour les sociétés extractives Canadiennes présentes à l’étranger. En 2014, le gouvernement a lancé la Stratégie améliorée du Canada relative à la responsabilité sociale des entreprises, visant à renforcer les industries extractives du Canada à l’étranger (AMC 2019a).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 209 MARC-ANDRÉ ANZUETO internationales et sa nuance « réaliste libérale » (JEANGÈNE VILMER 2013) est appropriée pour évoquer la tradition internationaliste du Canada7. Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, l’internationalisme libéral est une philosophie de la politique extérieure du Canada « fondée sur une participation active au multilatéralisme, aux négociations de désarmement, aux opérations de paix et au renforcement du droit international » (COULON 2018b, 55). De manière générale, l’internationalisme se caractérise par un engagement constructif du Canada à l’égard des peuples, des organisations et des États dans la recherche de solutions communes face aux défis et problèmes globaux (COPELAND 2013). Comme le rappelle David R. Black (2016, 17), la notion de humane internationalism issue des travaux de Cranford Pratt (1990) a substantiellement influencé la posture normative du Canada dans le champ de l’aide au développement, notamment du fait de la mobilisation des acteurs socio- humanitaires liés à l’Église ou issus des mouvements sociaux des années 1960 et 1970. Cette notion a été traduite en français par internationalisme « humanitaire », « de compassion » ou « bienveillant » (AUDET, ROUSSEL et DESROSIERS 2008 ; NOËL, THÉRIEN et DALLAIRE 2008 ; THÉRIEN 2001 ; MASSIE 2013). L’idée derrière le caractère normatif de cette position cosmopolite est l’acceptation d’une responsabilité de l’État « dépassant les frontières nationales et allant au-delà de l’intérêt national afin de vaincre les inégalités socioéconomiques entres les pays du Nord et ceux du Sud » (PRATT 1990, 8). Aussi, considérant l’élasticité du champ des droits humains, et son interdépendance avec les enjeux de sécurité et de développement, nous préférons utiliser le qualificatif « humain » lié à la tradition internationaliste du Canada. Or, cette facette altruiste de l’internationalisme canadien se heurte à sa dimension réaliste, cherchant à promouvoir et protéger les intérêts nationaux, indépendamment du fait que le comportement de l’État canadien soit conforme avec certaines normes et priorités « humaines » (CHAPNICK 2016, 37-38). Dès 1968, lors de son premier discours sur la politique étrangère canadienne, le Premier ministre Pierre Elliott Trudeau souligne que le réalisme doit être « the operative word in our definition of international aim » et ajoute que l’approche du Canada « will be pragmatic and realistic – above all, to see that our policies in the future accord with our national needs and resources, with our ability to discharge Canada’s responsibilities in world affairs » (MCKERCHER 2018,

7 En effet, pour un réaliste libéral, la morale peut avoir sa place. Un réaliste libéral s’appuie toujours sur les axiomes du réalisme, notamment l’égoïsme des acteurs et le stato-centrisme, mais il défend en même temps des valeurs, comme la priorité des droits de l’homme les plus fondamentaux (le droit de ne pas se faire massacrer) sur la souveraineté, ce qui l’incite à soutenir certaines interventions lorsqu’il n’est pas imprudent de le faire (JEANGÈNE VILMER 2013, 19).

210 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) 131). De l’époque de Pierre Elliott Trudeau à celle de Stephen Harper, cette tension entre les principes éthiques de cette tradition internationaliste et les intérêts nationaux du Canada, exprimés en termes de prospérité et de sécurité, est bien documentée dans les politiques canadiennes à l’égard de l’Amérique latine (ANZUETO 2014 ; DESLONGCHAMPS 2019 ; TURMEL 2019)8. Aussi, considérant l’influence des intérêts miniers canadiens dans la région, nous croyons que l’internationalisme « réaliste » permet de mieux expliquer les politiques canadiennes de droits humains menées auprès de la Colombie et du Guatemala. En effet, cet internationalisme favorise un processus décisionnel « au cas par cas » qui adapte le discours internationaliste à la nature changeante des intérêts canadiens dans la région (ANZUETO 2014, 51). Il s’arrime avec l’engagement du Canada envers la RSE, car les différents gouvernements canadiens ont compris que « le comportement responsable des entreprises accroît leurs chances de succès et peut également apporter des avantages économiques de nature générale aux pays dans lesquels elles sont actives, ainsi que pour le Canada » (RESSOURCES NATURELLES CANADA 2018). Si l’intérêt national du Canada dans la région est façonné par le rôle des principaux acteurs non étatiques, entre autres les entreprises minières et les ONG, l’analyse des sources gouvernementales favorise la compréhension de cette conjugaison d’intérêts matériels, exprimés en termes sécuritaires et économiques, de même que de la projection de certaines valeurs en matière de droits humains. La prochaine section vise ainsi à illustrer cet internationalisme réaliste à travers l’articulation du langage des droits humains avec le continuum des objectifs de sécurité et développement du Canada dans la région. Un altruisme intéressé ? Le continuum sécurité, justice et développement en Colombie et au Guatemala L’articulation de la sécurité, du développement des droits humains comme priorités au sein de la PEC a clairement été établie en 2005 avec le Groupe

8 Néanmoins, Deslongschamps (2019, 78-81) souligne avec raison que l’action du gouvernement Harper en matière de promotion de la démocratie présentait des différences importantes avec la tradition internationaliste libérale. Le suivisme canadien vis-à-vis Washington, une vision manichéenne à l’égard des régimes politiques de gauche et un multilatéralisme limité sont notamment évoqués dans la relation canadienne à l’égard de la Colombie et le Honduras suite au coup d’État de 2009.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 211 MARC-ANDRÉ ANZUETO de travail pour la stabilisation et la reconstruction (GTSR) ainsi que le Fonds pour la paix et la sécurité mondiales (FPSM)9. En effet, le mandat du GTSR est de […] promouvoir les priorités du Canada en matière de politique étrangère, de trouver des solutions aux enjeux en matière de sécurité internationale et de promouvoir les valeurs du Canada en matière de liberté, de démocratie, de droits de la personne et de primauté du droit dans des pays fragiles ou touchés par des conflits. (AMC 2016). Parmi les pays visés par les programmes du GTSR et du FPSM, soulignons la Colombie qui est considérée depuis 2005 « comme un pays prioritaire à perpétuité » (AMC 2016c). Contrairement à la relation bilatérale entre le Canada et du Guatemala qui est davantage du type « aidant-aidé », celle avec la Colombie correspond plutôt à un partenariat stratégique. En effet, la collaboration avec le Guatemala vise surtout à renforcer « la résilience » aux changements climatiques, l’alimentation, les possibilités économiques, la démocratie et la gouvernance (AMBASSADE DU CANADA AU GUATEMALA 2020) alors que le Canada adopte une approche pangouvernementale pour ses relations bilatérales avec la Colombie sur les enjeux politiques, commerciaux, de développement, de paix et de sécurité. Ainsi, une évaluation du FPSM mentionne que l’un des objectifs visés en Colombie est de « créer des environnements plus sûrs et propices à la stabilisation, au rétablissement et à la reconstruction à long terme » (AMC 2011). La dimension « réaliste » de l’internationalisme canadien est davantage manifeste en Colombie, compte tenu des impératifs économiques, illustré par la signature en juin 2008 de l’Accord de libre-échange entre le Canada et la Colombie (ALECCO) et ce, en dépit de la situation des droits humains (TURMEL 2019). De surcroît, le site de l’Ambassade du Canada en Colombie précise que lors de sa visite officielle en octobre 2017, le président colombien Juan Manuel Santos a reconnu le Canada en tant que « premier investisseur étranger en Colombie en 2016 » (AMBASSADE DU CANADA EN COLOMBIE 2020).

9 Le FPSM était géré par le GTSR qui mettait en place une programmation qui assurait « une intervention pangouvernementale rapide et efficace en cas de crise et de catastrophe d’origine naturelle ou humaine » (AMC 2016c).

212 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) Afin de faciliter la compréhension de l’action canadienne au Guatemala et en Colombie depuis le début du XXIe siècle, le tableau suivant met en avant certains éléments du continuum des politiques canadiennes en matière de sécurité, justice et développement, sur lesquels nous reviendrons dans les prochaines pages. Tableau 1 – Continuum des politiques canadiennes en matière de sécurité, justice et développement au Guatemala et en Colombie entre 2003 et 2020

Gouvernements Contexte au Contexte en Politiques canadiens Guatemala Colombie canadiennes Gouvernement Fin de la Mission Présidence Création du Groupe libéral de Paul de vérification des d’Alvaro Uribe de travail pour la Martin Nations Unies au (2002-2010). stabilisation et la (2003-2006) Guatemala reconstruction (MINUGUA) en Processus de (GTSR) ainsi que le 2004. démobilisation Fonds pour la paix des paramilitaires et la sécurité Début de la lancé par le mondiales (FPSM) conflictualité avec président Uribe, la en 2005. des entreprises Loi justice et paix canadiennes dans est adoptée en Début des activités le secteur minier 2005. d’ASFC en (2003-2004). Colombie (2003- Attaques contre 2005) et obtention Dégradation de la les avocats en d’un financement de situation des droits Colombie en aide l’Agence humains au pays, aux victimes du canadienne de la société civile et conflit armé, en développement les principaux particulier les international pays donateurs femmes, (ACDI). proposent la autochtones et création d’une afro-colombiens. La Colombie est Commission considérée comme internationale Conflictualité liée un pays prioritaire (2004-2006). aux entreprises par le GTSR. minières canadiennes.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 213 MARC-ANDRÉ ANZUETO Gouvernement Signature, en Signature en juin En 2007, le conservateur de 2006, d’un accord 2008 de l’Accord gouvernement Stephen Harper entre le Guatemala de libre-échange Harper lance la (2006-2015) et l’ONU entre le Canada et Stratégie pour les établissant la la Colombie Amériques. Commission (ALECCO). internationale Appui au travail contre l’impunité Suite à l’élection d’ASFC dans trois au Guatemala du président Juan États prioritaires (CICIG). Manuel Santos en pour le GTSR : 2010, début d’un Colombie, Haïti, Cas rapprochement Guatemala. emblématiques de avec les FARC et LSDH menées à lancement des Lancement de la l’égard d’anciens processus de première stratégie militaires négociation de de RSE du guatémaltèques paix. gouvernement (2009-2013). canadien en 2009 et Conflictualité liée de la stratégie Conflictualité liée aux entreprises améliorée en 2014. aux entreprises minières minières canadiennes. canadiennes. Gouvernement Cas emblématique Signature de Création du libéral de Justin de LSDH (procès l’Accord de paix Programme pour la Trudeau Sepur Zarco en en 2016. stabilisation et les (2015-2020) 2016). opérations de paix Mise en œuvre du (PSOP) en 2016. Tensions entre le Système intégral président Jimmy de vérité, justice, Politique d’aide Morales (2015- réparation et non- internationale 2019) et la CICIG. répétition féministe du Canada (SIVJRNR). en 2017. Fin du mandat de la CICIG en 2019. Élection du Lignes directrices président Iván du Canada pour le Conflictualité liée Duque en 2018 et soutien des aux entreprises opposition aux défenseurs des minières institutions de droits de la personne canadiennes. justice (2016 ; 2019).

214 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) transitionnelle liée Création du bureau au SIVJRNR. de l’Ombudsman canadien de la Attaques contre responsabilité des les défenseurs entreprises en 2018. droits humains dans les zones rurales. Conflictualité liée aux entreprises minières canadiennes.

Considérant l’importance du secteur extractif dans ces deux pays ainsi que les enjeux relatifs aux droits humains, à l’impunité et à la sécurité régionale, le renforcement de « l’État de droit » semble être la courroie de transmission qui rallie les principes et les intérêts du Canada à l’égard de ces deux États. En effet, la consolidation de l’État de droit au Guatemala et en Colombie est susceptible de contribuer aux réparations des droits des victimes des conflits armés internes tout en établissant un environnement juridique plus stable pour les investissements dans le secteur extractif. Or, comme nous le verrons dans la prochaine section, l’appui du Canada aux activités d’ASFC relativement à la consolidation de l’État de droit vise principalement les victimes des conflits armés, alors que les violations actuelles sont principalement générées par l’industrie extractive. C’est ainsi que nous pouvons tester notre hypothèse : les activités d’ASFC, qui bénéficient du soutien financier du Canada, démontrent d’une part, la volonté du Canada de participer à la promotion du respect des droits humains, et d’autre part, son intérêt à consolider un environnement juridique stable pour ses intérêts économiques, sans toutefois s’attaquer de front aux violations actuelles. Ainsi, l’altruisme intéressé du gouvernement canadien permet de comprendre l’évolution des activités d’ASFC envers certains pays clés du continent latino-américain. Avocats sans frontières Canada en Amérique latine : Colombie, Haïti et Guatemala Les activités d’ASFC débutent en Colombie entre 2003 et 2005 dans le cadre du projet Solidarité et défense des avocats de la défense, visant à appuyer les avocats colombiens représentant les groupes en situation de vulnérabilité dans

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 215 MARC-ANDRÉ ANZUETO le cadre du conflit armé en Colombie, notamment les communautés autochtones, les afro-colombiens et les femmes. En effet, dans le cadre de l’appui du Canada au processus de justice transitionnelle en Colombie, « le FPSM et le GTSR ont été parmi les premiers donateurs à offrir un soutien essentiel à la Loi pour la justice et la paix (JPL) et aux processus de défense des droits des victimes […] particulièrement les groupes marginalisés » (AMC 2011). Ainsi, l’appui initial du gouvernement canadien au travail d’ASFC a convergé vers les « États fragiles » des Amériques, notamment en Haïti et en Colombie (BARANYI 2014 ; RANDALL et DOWDING 2008, 37). À cet égard, entre 2006 et 2010, Haïti et la Colombie ont été les principaux bénéficiaires du GTSR dans les Amériques, recevant respectivement 75 millions de dollars et 15 millions de dollars pour de la formation liée aux enjeux de la consolidation de la paix (MACE, THÉRIEN et GAGNÉ 2012, 617). Après quelques années en Colombie et en Haïti, l’année 2009 marque un point tournant dans la collaboration entre ASFC et le gouvernement canadien, notamment avec l’ouverture d’un projet au Guatemala qui débute en 2010. En effet, ASFC reçoit plus de 2,75 millions de dollars par le gouvernement Harper entre 2011 et 2013 via le GTSR (CHAMBRE DES COMMUNES CANADA 2016b) afin de « renforcer l’accès des organisations de la société civile et des groupes vulnérables, notamment les victimes, à une représentation légale qualifiée pour le litige stratégique des droits humains » (ASFC 2012). En collaboration avec leurs partenaires représentant les victimes, ASFC appuie le litige stratégique des droits humains (LSDH) de cas emblématiques afin de : […] créer ou influencer la jurisprudence dans les pays en question […] produire un impact social à travers le droit en mettant à l’épreuve des structures juridiques existantes, mais également à encourager des changements dans les comportements sociaux, institutionnels et culturels envers le respect des droits humains. (ASFC 2020a) Ainsi, le LSDH, dans le contexte de la justice transitionnelle, contribue au renforcement de l’État de droit, un objectif qui s’inscrit dans le continuum sécurité, développement et justice de la PEC en Amérique latine. Or, ASFC a réussi à mener des cas emblématiques de LSDH au Guatemala en raison de l’impact du travail de la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala (CICIG). En effet, la CICIG est le premier mécanisme onusien sui generis de justice transitionnelle responsable de lutter contre le crime organisé dans un pays en situation de post-conflit menant au renforcement de l’État de droit (ANZUETO 2012). De ce fait, la collaboration entre la CICIG et les autorités guatémaltèques a permis de développer, en 2009, le système

216 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) guatémaltèque de trois Tribunaux de Haut Risque (A, B, C). Ces derniers ont été créés : afin de connaître des affaires présentant un risque majeur pour la sécurité personnelle des juges, magistrats, procureurs, témoins, et accusés, pour des crimes d’une extrême gravité, incluant : génocide, crimes contre les personnes et les biens protégés en vertu du droit international humanitaire, disparition forcée, torture, etc. (ASFC 2016, 17) Qui plus est, le Canada a été l’un des quatre principaux donateurs de la CICIG : entre 2008 et 2017, le Canada a versé 18 millions de dollars à celle-ci (GOUVERNEMENT DU CANADA 2017). Ainsi, le gouvernement libéral de Justin Trudeau a cité en 2017 l’exemple de la CICIG comme un appui au renforcement de l’État de droit qui met de l’avant ce lien entre justice, sécurité et prospérité économique, car « [l]e système juridique peut jouer un important rôle de soutien à la lutte contre la pauvreté » (AMC 2017a). C’est dans cette conjoncture que les projets de LSDH d’ASFC et de leurs partenaires au Guatemala ont pu obtenir des résultats spectaculaires entre 2010 et 2013, dont le procès historique de l’ancien dictateur Efraín Ríos Montt accusé de génocide10. Or, la fin inopinée de l’appui financier du gouvernement canadien à l’endroit d’ASFC durant le procès de génocide de 2013 a suscité beaucoup d’interrogations face à l’engagement du Canada envers les droits humains (WOOD, WARDEN and GOMEZ 2014) En effet, l’arrêt du financement d’ASFC en 2013 coïncide aussi avec l’un des épisodes les plus violents de la conflictualité minière au Guatemala, impliquant l’entreprise canadienne Tahoe Resources11. En dépit des nombreuses critiques nationales et internationales à l’égard de l’impact minier du Canada au Guatemala, le gouvernement canadien a continué de soutenir l’entreprise via l’ambassade canadienne et la Chambre de Commerce du Canada au Guatemala (WEISBART 2014, 484). Étrangement, le gouvernement Harper n’a pas capitalisé sur l’appui aux initiatives historiques de LSDH pour redorer son image sur le plan des droits humains.

10 Le 10 mai 2013, un tribunal guatémaltèque a condamné Ríos Montt à 50 ans de prison pour crime de génocide et à 30 ans pour crimes de guerre, établissant ce faisant un précédent international puisqu’il s’agissait de la première fois que la justice interne condamnait son ancien chef d’État pour génocide. Cependant, cette condamnation a été invalidée le 21 mai 2013 par le Cour constitutionnelle en raison d’un prétendu vice de procédure. 11 Pour une chronologie des incidents entourant Tahoe Resources au Guatemala, voir https://www.resistescobal.com

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 217 MARC-ANDRÉ ANZUETO La décision de couper le financement d’ASFC fait ainsi ressortir au moins deux constats relatifs aux enjeux des droits humains au sein de la PEC. D’une part, elle démontre que l’État n’est pas un « acteur unitaire rationnel » : la diversité de ministères ou d’agences impliquées dans les projets financés du GTSR illustre le « raisonnement incohérent » dû aux microdécisions dans certains processus de sécurisation de l’aide au développement (BROWN, GRÄVINGHOLT et RADDATZ 2016, 238). D’autre part, la fusion de l’ACDI et du Ministère des Affaires étrangères en 2013 peut partiellement expliquer la décision du gouvernement canadien de ne pas poursuivre pareil projet, notamment en raison de l’incertitude relative aux nouvelles orientations du GTSR au sein du Ministère des Affaires étrangères, du Commerce et du Développement (MAECD) (AMC 2016c). Or, après avoir perdu son financement durant la période 2013-2014, ASFC a vu son appui renouvelé par le gouvernement Trudeau (2015-2020). En effet, les projets de LSDH d’ASFC ont bénéficié des programmes du GTSR et du FPSM et de leur successeur en 2016, le Programme pour la stabilisation et les opérations de paix (PSOP). Rendre de nouveau visible l’engagement du Canada en Colombie et au Guatemala Au-delà du changement de nom du MAECD pour Affaires mondiales Canada (AMC), la volonté de tracer une rupture avec le gouvernement Harper a été particulièrement visible au début du mandat du gouvernement libéral de Justin Trudeau, notamment sous le ministre des Affaires étrangères Stéphane Dion (2015-2017). L’ancien conseiller de Dion affirme à son sujet que « [c]omme la majorité des politiciens à Ottawa, il adhère à l’internationalisme libéral » (COULON 2018, 71). Ainsi, dans un premier temps, le Ministre Dion réfléchit à « une philosophie générale, à une éthique en mesure d’encadrer l’action gouvernementale et de la rendre acceptable pour la population et efficace dans le monde » (COULON 2018, 73). Il met en avant en mars 2016 son principe directeur de la « conviction responsable » (AMC 2016b), mais celui-ci est grandement critiqué en raison du maintien d’un contrat de vente de blindés à l’Arabie saoudite (LATRAVERSE 2016). Dans un deuxième temps, le gouvernement canadien remplace le GTSR et le FSPM par le PSOP, en août 2016, afin de donner au Canada « une voix plus forte sur la scène internationale en finançant des projets qui favorisent la promotion de la paix et de la sécurité » (GOUVERNEMENT DU CANADA 2016). Néanmoins, en dépit des changements d’images et de thématiques durant le premier mandat du gouvernement Trudeau, les intérêts du Canada en Colombie et au Guatemala s’inscrivent toujours dans le continuum sécurité, développement et justice.

218 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) Dans cette veine, les rapports du Comité permanent des affaires étrangères et du développement international de la Chambre des communes ont mis en relief des problématiques communes à ces deux pays pouvant s’arrimer à l’imaginaire internationaliste du premier mandat du gouvernement Trudeau. Dans le rapport d’octobre 2016 intitulé Le programme relatif aux femmes, à la paix et à la sécurité : une occasion pour le Canada de devenir un chef de file mondial, ce comité recommande au gouvernement canadien de « chercher à renforcer considérablement l’état de droit et les systèmes judiciaires des pays fragiles et touchés par des conflits », en mettant l’accent sur « des programmes qui visent à améliorer l’accès des femmes à la justice ainsi qu’à renforcer la capacité nationale à poursuivre en justice les personnes responsables de violence sexuelle ou de violence fondée sur le sexe » (CHAMBRE DES COMMUNES CANADA 2016a). De plus, dans son rapport de décembre 2016 intitulé Appuyer la paix et le développement à long terme au Guatemala et en Colombie, le Comité souligne l’importance « d’appuyer les acteurs locaux, institutionnels ou individuels, qui se consacrent à renforcer la primauté du droit, à protéger les droits de la personne et à lutter contre l’impunité » (CHAMBRE DES COMMUNES CANADA 2016a). Dans cette optique, le gouvernement Trudeau a annoncé en 2016 un total de 78,4 millions de dollars en aide internationale pour la Colombie, dont 57,4 millions en aide au développement et 21 millions pour soutenir la consolidation de la paix (AMC 2017c). Afin de visibiliser son engagement en matière de paix, développement, sécurité et droits humains, le Canada a pu compter sur ASFC qui était déjà présente dans ces deux pays, collaborait avec des partenaires locaux et soutenait deux groupes en situation de vulnérabilité importants pour le gouvernement Trudeau : les autochtones et les femmes. Appui aux droits des femmes et des autochtones sous Trudeau (2015-2019) En prélude à la Politique d’aide internationale féministe du Canada (2017), le gouvernement canadien a repris sa collaboration avec ASFC. Ainsi, le gouvernement canadien finance via le GTSR/PSOP le projet « Lutte contre l’impunité face aux violences faites aux femmes et autres graves violations des droits humains au Guatemala » pour la période 2015-2016. Cet appui canadien a servi à soutenir le travail des représentants des victimes, issues des communautés autochtones du Guatemala, dans un autre cas emblématique de LSDH : le procès Sepur Zarco en 2016. Alors que l’affaire Ríos Montt (2013) a mené à la première condamnation d’un chef d’État pour génocide au sein d’une cour de son propre État, l’affaire Sepur Zarco (2016) a été le premier procès au niveau national où d’anciens commandants militaires ont été reconnus coupables de crimes contre les devoirs de l’humanité pour esclavage sexuel et domestique (PATTERSON

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 219 MARC-ANDRÉ ANZUETO 2016). Dans un communiqué officiel d’AMC daté du 27 février, il est indiqué que : « [l]’affaire Sepur Zarco a aussi permis d’accroître la sensibilité quant à la violation systématique du droit des femmes autochtones […] le procès servira d’exemple pour d’autres États en situation d’après-conflit ». Le communiqué d’AMC ajoute que : « [n]ous félicitons les citoyens et les institutions du Guatemala qui ont fait respecter la primauté du droit » (AMC 2016a). L’importance de la protection des droits humains ainsi que la lutte contre l’impunité a fait partie du message principal du ministre Dion lors de sa visite officielle au Guatemala le 13 octobre 2016. Selon un rapport interne d’AMC sur cette visite, la présence du directeur général d’ASFC, Pascal Paradis, auprès de la délégation canadienne : « […] was very useful in that it helped to reinforce the message to interlocutors in Guatemala, and interested organisations in Canada, that engaging with civil society is key to promote human rights » (AMC 2016f). En outre, la position du Canada vis-à-vis des droits humains et du secteur minier est abordée dans ce rapport interne d’AMC : Minister Dion’s message that Canadian companies working in the mining sector should respect human rights and local laws (delivered during meetings, on social media and during his media call) resonated well with civil society interlocutors, who brought up the issue throughout the day. Canadian mining interests are dwindling in Guatemala […] This said, allegations of human rights violations by previously Canadian-owned companies or by international companies with some Canadian tie continue to tarnish Canada’s reputation in the country and can challenge our discourse on human rights. Minister Dion’s message therefore helped reinforce Canada’s commitment on Corporate Social Responsibility (CSR). (AMC 2016f) Cet engagement du Canada à l’égard de la RSE et des droits humains trouve également un écho dans l’évolution de la relation canado-colombienne depuis la dernière décennie. En effet, les signataires de l’ALECCO ont pris « en considération que de telles ententes peuvent générer des tensions entre les garanties dans le domaine des droits de la personne et la promotion du commerce et de l’investissement » (TURMEL 2019, 48). Bien qu’un Accord Canada- Colombie sur les droits de la personne (ACCDP) ait été ajouté à l’ALECCO en 2010, sa portée demeure « très faible » (ROCHLIN 2015 ; TURMEL 2019, 44). Dans les faits, le gouvernement Trudeau a maintenu son engagement envers la stratégie de RSE des conservateurs de 2014, bien que plusieurs entreprises dans le secteur extractif interprètent le respect des droits humains « comme un exercice volontaire semblable aux initiatives de RSE et de développement durable »

220 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) (COUMANS 2017, 284). En dépit des efforts du ministre Dion pour s’éloigner de la vision manichéenne des conservateurs, la tension entre les droits humains et les intérêts économiques du Canada perdurent au sein de la PEC. La politique d’aide internationale féministe du Canada en Amérique latine Bien que la nouvelle ministre des Affaires étrangères Chrystia Freeland (2017-2019) ait priorisé « les relations avec les États-Unis et la renégociation de l’Accord de libre-échange nord-américain » (COULON 2018, 159), d’autres projets d’ASFC cadrant avec La politique d’aide internationale féministe du Canada (2017) ont été financés en Colombie et au Guatemala. En Colombie, ASFC a lancé en 2017 le projet Justice transitionnelle pour les femmes (JUSTRAM). Visant notamment à mener des dossiers emblématiques de LSDH devant les tribunaux colombiens, le projet JUSTRAM consiste à : « renforcer la participation des groupes en situation de vulnérabilité, principalement des femmes et des filles, dans les mécanismes de justice transitionnelle prévus par l’accord de paix signé et adopté par le Congrès le 1er décembre 2016 » (ASFC 2020b). Ainsi, le projet JUSTRAM s’arrime aux objectifs et mécanismes du Système intégral de vérité, justice, réparation et non-répétition (SIVJRNR) tel que stipulé par « l’Accord final pour la fin du conflit et la construction d’une paix stable et durable », élevé au rang constitutionnel en 201712. Ce nouveau système de justice transitionnelle sert à juger « les guérillas ainsi que des militaires et des civils supposés avoir commis des crimes de lèse-humanité » (MARTIN 2018, 53). Par l’entremise du projet JUSTRAM, ASFC souhaite donc stimuler « la participation au dialogue national des femmes et des membres des communautés autochtones et afro-colombiennes » et favoriser « l’émergence d’un modèle de justice pouvant inspirer d’autres États qui font face à des défis semblables » (ASFC 2020b). Cependant, la conjoncture post-accord a notamment été marquée par l’assassinat de centaines de leaders sociaux, la mobilisation sociale et des tentatives du président colombien Iván Duque13 de modifier certaines dispositions de l’accord sur la justice transitionnelle. Du côté guatémaltèque, la justice transitionnelle a également été mise à rude épreuve en 2017-2018. En août 2017, le président du Guatemala Jimmy

12 Le SIVJRNR est notamment composé d’une Commission d’éclaircissement de la vérité (CEV), d’un Tribunal spécial pour la paix (JEP) et d’une Unité de recherche des personnes disparues (UBPD). 13 En mars 2019, le président Duque s’est opposé à six des 159 articles de la Loi statutaire sur la Juridiction spéciale pour la paix (JEP). En mai, la Cour constitutionnelle a rejeté ces objections et le président a dû signer la loi (AMNISTIE INTERNATIONALE 2019).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 221 MARC-ANDRÉ ANZUETO Morales a déclaré le Commissaire Iván Velásquez persona non grata après que la CICIG a révélé avoir ouvert une enquête sur les fonds illicites de sa campagne électorale de 2015 (KRYLOVA 2018, 99). En août 2017, un communiqué d’AMC a indiqué que le Canada était « vivement préoccupé », craignant que « la décision de renvoyer le commissaire ne nuise au mandat de la Commission et à sa capacité absolue d’enquêter sur les cas de corruption et d’impunité » (AMC 2017b). Un an plus tard, en août 2018, le président guatémaltèque annonce qu’il ne renouvèlera pas le mandat de la CICIG au-delà de septembre 2019, à la suite de quoi la ministre Freeland a exprimé sa déception et déclaré que le Canada demeure « résolu à appuyer l’état de droit et la gouvernance responsable dans le pays » (AMC 2018). À cet égard, AMC a appuyé le projet « Droits et justice pour les femmes et les filles autochtones au Guatemala » (DEMUJERES) mené conjointement par le Centre d’étude et de coopération internationale (CECI) et ASFC pour la période 2018-2023 qui vise à : « renforcer les capacités des femmes et des filles guatémaltèques en tant qu’agentes de changement, en droite ligne avec les orientations contenues dans la Politique d’aide internationale féministe du Canada » (CECI 2019). À cela s’ajoute un autre projet concernant la traite de personne intitulé « Renforcement des capacités de répression pénale des crimes transfrontaliers commis contre les femmes, les filles et les autres personnes en situation de vulnérabilité dans le Triangle du Nord de l’Amérique centrale » pour la période 2018-2021. Tout compte fait, ce survol de la PEC vis-à-vis de la Colombie et du Guatemala fait ressortir le caractère contradictoire des politiques « altruistes » menées dans deux pays avec des intérêts canadiens dans le secteur extractif. D’une part, le gouvernement canadien réitère son soutien aux diverses initiatives de RSE, dont nous avons démontré que la mise en œuvre par les compagnies présente des lacunes quant à la protection effective des droits des populations autochtones, paysannes et afro-descendantes. D’autre part, ces mêmes communautés sont les principaux bénéficiaires des projets liés à la politique d’aide canadienne. Cette contradiction se retrouve notamment exprimée dans la nouvelle version, publiée en 2019, du document de 2016 Voix à risque : Lignes directrices du Canada pour le soutien des défenseurs des droits de la personne, qui vise à offrir des conseils pratiques aux diplomates canadiens afin d’appuyer les défenseurs de droits humains. En effet, sans créer d’obligations contraignantes pour les entreprises, ces lignes directrices « réitèrent également les attentes du gouvernement du Canada à l’égard des entreprises canadiennes qui exercent des activités à l’étranger, à savoir qu’elles ont la responsabilité de respecter les droits de la personne » (AMC 2019b).

222 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) Conclusion Si la fin de l’ère Harper (2006-2015) a laissé entrevoir des « voies ensoleillées » au Canada et en Amérique latine, le présent article a démontré que les politiques de droits humains lors du premier mandat de Justin Trudeau (2015- 2019) se sont plutôt inscrites dans la continuité de l’internationalisme réaliste dans la région (ANZUETO 2014 ; TURMEL 2019). Justin Trudeau a promis aux électeurs en 2015 que son gouvernement agirait davantage que les conservateurs pour améliorer le bilan des entreprises canadiennes opérant à l’étranger. Toutefois, la création d’un ombudsman canadien pour la responsabilité des entreprises n’a été annoncée qu’en janvier 2018, sans nécessairement lui accorder tous les pouvoirs nécessaires14. C’est ainsi que la notion d’internationalisme réaliste apparait comme un prisme interprétatif pertinent pour saisir les contradictions entre les intérêts et principes du Canada à l’intersection des droits humains, du développement et de la promotion de l’économie canadienne. De l’engagement envers la RSE à la promotion de la « conviction responsable », les objectifs du Canada en Amérique latine répondent souvent à des objectifs discordants, là où les intérêts miniers sont importants et les violations de droits humains prédominent encore. Par ailleurs, l’altruisme intéressé du Canada en Colombie et au Guatemala, en particulier autour de la promotion de l’État de droit, a permis de financer du LSDH, outil utilisé par les victimes, survivants, militants des droits humains et ONG un peu partout dans le monde (DUFFY 2018). Toutefois, même si les groupes en situation de vulnérabilité en Colombie et au Guatemala ont souffert à la fois de la guerre et des effets de l’extractivisme, les projets de LSDH appuyés par le Canada visent essentiellement les victimes des conflits armés internes. Considérant les limites de la RSE pour la protection des droits humains (COUMANS 2017), il sera intéressant d’analyser la cohabitation de cette stratégie du Canada avec les projets de LSDH. En effet, les politiques canadiennes de développement doivent être analysées sous le prisme de la cohérence éthique pour vérifier qu’elles ne causent pas davantage de préjudices aux récipiendaires de l’aide canadienne (CAMERON 2016).

14 Avant la nomination de Sheri Meyerhoffer en avril 2019 comme première ombudsman canadienne de la responsabilité des entreprises, le gouvernement Harper avait successivement nommé Marketa Evans (2009-2013) comme Conseillère en responsabilité sociale des entreprises (RSE) de l’industrie extractive et Jeffery Davidson (2015-2018) à la tête du Bureau du conseiller en RSE de l’industrie extractive.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 223 MARC-ANDRÉ ANZUETO Au-delà de l’Amérique latine, l’internationalisme réaliste peut donc s’avérer utile pour comprendre l’action canadienne et ses limites dans le champ du développement international. En effet, l’importance des enjeux éthiques, sécuritaires et économiques dans les objectifs du Canada au Guatemala et en Colombie, ressemble à « [l]’incohérence constante » de la PEC en Afrique (BLACK 2015). À cet égard, la réflexion de Black sur la perception du rôle du Canada sur l’aide au développement, les opérations de paix, et l’impact du secteur extractif en Afrique s’articule bien avec les problématiques analysées dans le contexte latino-américain. En somme, alors que le gouvernement actuel essuie de vives critiques selon lesquelles « [l]es mots et les images ne peuvent remplacer les idées et les actions » (COULON 2018 :230), l’internationalisme réaliste s’avère un outil conceptuel utile pour analyser le décalage perçu entre le discours et la conduite du Canada sous l’ère Trudeau. C’est ainsi que cette notion permet de mieux saisir le difficile équilibre entre les intérêts nationaux et la promotion d’un certain altruisme souhaité par les différents gouvernements canadiens de Pierre Elliott Trudeau à Stephen Harper (ANZUETO 2014). Et désormais, de Stephen Harper à Justin Trudeau. Références AMBASSADE DU CANADA AU GUATEMALA. 2020. « Relations Canada- Guatemala », mai 2018. https://www.canadainternational.gc.ca/guatemala/bilateral_relations_bilaterales/ canada_guatemala.aspx?lang=fra AMBASSADE DU CANADA EN COLOMBIE. 2020. « Relations diplomatiques et représentation officielle ». https://www.canadainternational.gc.ca/colombia- colombie/bilateral_relations_bilaterales/index.aspx?lang=fra AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA) 2017a. « Primauté du droit », 5 juin. https://www.international.gc.ca/world-monde/issues_development- enjeux_developpement/human_rights-droits_homme/rule_law- primaute_droit.aspx?lang=fra AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA) 2017b. « Le Canada est vivement préoccupé par la décision de renvoyer le commissaire de la Commission internationale contre l’impunité au Guatemala », 28 août. https://www.canada.ca/fr/affaires- mondiales/nouvelles/2017/08/le_canada_est_vivementpreoccupeparladecisionde renvoyerlecommissa.html

224 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA) 2017c. « Le Canada réaffirme son soutien à la Colombie », 31 octobre. https://www.canada.ca/fr/affaires- mondiales/nouvelles/2017/10/le_canada_reaffirmesonsoutienalacolombie.html AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2011. « Évaluation du fonds pour la paix et la sécurité mondiales ». https://www.international.gc.ca/gac- amc/publications/evaluation/2011/gpsf_fpsm11.aspx?lang=fra AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016a. « Le Canada accueille favorablement le verdict dans le procès Sepur Zarco au Guatemala », 27 février. https://www.canada.ca/fr/affaires-mondiales/nouvelles/2016/02/le-canada- accueille-favorablement-le-verdict-dans-le-proccs-sepur-zarco-au- guatemala.html AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016b. « Discours du ministre Dion à la Conférence internationale Le Canada sur la scène internationale : Nouveaux défis, nouvelles approches », 29 mars. https://www.canada.ca/fr/affaires-mondiales/nouvelles/2016/04/discours-du- ministre-dion-a-la-conference-internationale-le-canada-sur-la-sccne- internationale-nouveaux-defis-nouvelles-approches.html AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016c. « Évaluation groupe de travail pour la Stabilisation et la reconstruction (GTSR) et du Fonds pour la paix et la sécurité mondiale (FPSM) », septembre. https://www.international.gc.ca/gac-amc/publications/evaluation/2018/start- gpsf.aspx?lang=fra AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016d. « Le Canada appuie tous les efforts de paix en Colombie », 3 octobre. https://www.canada.ca/fr/affaires- mondiales/nouvelles/2016/10/canada-appuie-tous-efforts-paix-colombie.html AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016e. « Le ministre Dion se rendra au Mexique, au Guatemala et au Honduras », 10 octobre. https://www.canada.ca/fr/affaires-mondiales/nouvelles/2016/10/ministre-dion- rendra-mexique-guatemala-honduras.html AMC (AFFAIRES MONDIALES CANADA). 2016f. Rapport interne. Demande d’accès à l’information et protection des renseignements personnels d’AMC A- 2016-01547 sur la visite du Ministre Dion au Guatemala et à Tegucigalpa en octobre 2016.

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226 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) ASFC (Avocats sans frontières Canada). 2016. « Le procès Sepur Zarco. Un cas emblématique pour la justice des femmes autochtones victimes de violences durant le conflit armé interne ». https://www.asfcanada.ca/uploads/publications/uploaded_rapport-sepur-zarco- asf-lowres-1-pdf-113.pdf ASFC (Avocats sans frontières Canada). 2020a. « Cas emblématiques ». https://www.asfcanada.ca/projet/resultats-emblematiques/ ASFC (Avocats sans frontières Canada). 2020b. « Projets en cours » https://www.asfcanada.ca/projet/projets-en-cours/colombie/ AUDET, François, Marie-Eve DESROSIERS, and Stéphane ROUSSEL, dirs. 2008. L’aide canadienne au développement : bilan, défis et perspectives. Montréal : Presses de l’Université de Montréal. AVILÉS, William et Leila CELIS. 2017. “Democracy, Repression, and the Defense of Human Rights.” Latin American Perspectives 44 (5): 4-12. BARANYI, S. 2014. “Canada and the security-development nexus in Haiti: the dark side or changing shades of gray?” Canadian Foreign Policy Journal 20 (2):163-175. BLACK, David R. 2015. Canada and Africa in the new millennium: the politics of consistent inconsistency. Waterloo: Wilfrid Laurier University Press. BLACK, David R. 2016. “Humane internationalism and the malaise of Canadian aid policy”. In Rethinking Canadian Aid, edited by Stephen Brown, Molly den Heyer and David R. Black, 17-35. Ottawa: University of Ottawa Press. BROWN Stephen, Molly den HEYER and David R. BLACK, eds. 2016. Rethinking Canadian Aid. Ottawa: University of Ottawa Press. BROWN, Stephen, J. GRÄVINGHOLT and R. RADDATZ. 2016. “The Securitization of Foreign Aid: Trends, Explanations and Prospects.” In The Securitization of Foreign Aid, edited by Stephen Brown and Jörn Grävingholt, 237-255. London: Palgrave Macmillan. Centre d’étude et de coopération internationale (CECI). 2019. « Demujeres : Pour les droits des femmes et des filles autochtones au Guatemala ». https://ceci.ca/fr/nouvelles-evenements/demujeres-pour-les-droits-des-femmes- et-des-filles-autochtones-au-guatemala

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230 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 DE LA RESPONSABILITÉ SOCIALE DES ENTREPRISES À LA CONVICTION RESPONSABLE : LES POLITIQUES CANADIENNES DE DROITS HUMAINS EN COLOMBIE ET AU GUATEMALA (2015-2019) RESSOURCES NATURELLES CANADA. 2018. « Responsabilité sociale des entreprises ». https://www.rncan.gc.ca/mines-materiaux/mines/developpement- durable-des-ressources-minerales/responsabilite-sociale-des-entreprises/18694 ROCHLIN, James, ed. 2015. Profits, security, and human rights in developing countries: Global lessons from Canada’s extractive sector in Colombia. New York: Routledge. ROY GRÉGOIRE, E. 2019. “Dialogue as racism? The promotion of “Canadian dialogue” in Guatemala’s extractive sector.” The Extractive Industries and Society 6 (3): 688-701. ROY GRÉGOIRE, Etienne and MONZÓN, Luz Marina. 2017. “Institutionalising CSR in Colombia’s extractive sector: disciplining society, destabilising enforcement?” Canadian Journal of Development Studies 38 (2): 253-271. STUDNICKI-GIZBERT, Daviken. 2016. “Canadian mining in Latin America 1990 to present: a provisional history.” Canadian Journal of Latin American and Caribbean Studies 41 (1): 95-113. THÉRIEN, J.-P. 2001. « Un demi-siècle d’aide au développement ». Lien social et Politiques 45 : 89–103 TIJERINA, Stefano. 2012. “One Cinderblock at a Time: Historiography of Canadian-Latin American and Canadian-Colombian Relations.” Desafíos 24 (1): 275-292. TURMEL, Gabriel. 2019. « Les considérations canadiennes dans la signature de l’ALECCO : étude de cas et analyse juridique comparative 1970-2008 ». Essai de maîtrise, Hautes études internationales, Université Laval, 83p. WEISBART, C. 2018. “Diplomacy at a Canadian Mine Site in Guatemala.” Critical Criminology 26 (4): 473-489. WOOD, B., R. WARDEN, and S. GOMEZ. 2014. “Guatemala: Canada must break its silence.” Embassy, January 10. http://www.embassynews.ca/2014/01/10/guatemala-canada-must-break-its- silence/45005

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 231

Negotiating the Progressive Trade Agenda: An Evaluation of the Trudeau Government’s Performance Francis PERREAULT, Université de Montréal

One of the Trudeau Government’s most publicized objectives during the NAFTA renegotiation was its Progressive Trade Agenda (PTA). This article evaluates the Trudeau Government’s performance in delivering its PTA, by bringing into comparison developments in PTA-relevant chapters of the new Canada-United States-Mexico Agreement (CUSMA) with: 1) the objectives of the government, 2) the previous paradigm under the North-American Free Trade Agreement (NAFTA), and 3) Canada’s partners’ own negotiating objectives. It concludes that the Trudeau Government delivered generally good results, albeit due to determinant initiatives from the United States.

L’un des objectifs les plus médiatisés du gouvernement Trudeau lors de la renégociation de l’ALÉNA fut son Programme commercial progressiste (PCP). Cet article évalue la performance du gouvernement Trudeau pour livrer son PCP, en comparant les chapitres pertinents du nouvel Accord Canada-États-Unis-Mexique (ACÉUM) avec : 1) les objectives du gouvernement, 2) le précédent paradigme sous l’Accord de libre-échange nord-américain (ALÉNA), et 3) les objectifs des partenaires du Canada. On y conclut que le gouvernement Trudeau a obtenu de bons résultats de façon générale, mais grâce à l’aide déterminante d’initiatives provenant des États-Unis.

Free trade agreements (FTAs) are often overlooked in how they can profoundly affect societies. From triggering structural shifts in flows of goods, services and investments, to setting and affecting the enforcement of labour and environmental standards, FTAs are milestones of human integration and deeply impact the course of development of nations (ex. DEBLOCK and RIOUX 2010; DEBLOCK and RIOUX 2015; KIM and al. 2016). This makes negotiating the terms of any FTA a strategic historical endeavour for any government. The Trudeau government had to deal with one such historical moment during its first term in office, with the renegotiation of the North American Free Trade Agreement (NAFTA). This task came upon it just as Canada appeared to have secured stable comprehensive FTAs with three of the four largest economies1. One of the most publicized objectives of the Trudeau Government during the renegotiations was its Progressive Trade Agenda (PTA)2.. With the renegotiations completed and the treaty in force, we can now ask: How did the Trudeau government do in pushing its PTA, while negotiating on its heels? This article will bring into comparison the developments in relevant chapters of the new Canada-United States-Mexico Agreement (CUSMA) and: 1) the objectives and preferences of the Trudeau government as stated in official government policy documents and communications, 2) the previous paradigm

1 i.e. The US, the EU and Japan. 2 It has since been rebranded the “Inclusive Approach to Trade” (GOC 2020). FRANCIS PERREAULT under NAFTA, 3) and Canada’s partners’ own objectives and preferences. In order to do so, we will proceed by theme, as they are listed in the following section. For each theme, we will first have an evaluation of the face-value success or failure of the Government of Canada (GOC) by looking at what is in CUSMA. We will ask: Are the GOC preferences present in the Agreement3, as outlined prior to the conclusion of the renegotiation process and as interpreted in this article? From this exercise, we will give a mark on 10 points to the government, and explain the reasoning behind it. We will then put this evaluation in perspective by comparing the relevant CUSMA and NAFTA provisions. This relative analysis will allow us to establish if the new provisions consist in real progress compared to the previous paradigm. Finally, we will conclude with a brief discussion of US and Mexican negotiating objectives and their impact on the efforts of the Trudeau Government. The Progressive Trade Agenda What is the PTA and what does it contain? Minister Freeland explained, during a June 2016 speech at the Conference of Montreal, that the PTA came in reaction to the rise of protectionism and attacks on the “open society” (FREELAND 2016)4. These phenomena, she argued, came from unequal distribution of the fruits of globalization and, sometimes, justifiable resentment. The PTA aims at addressing some of the “legitimate concerns that people have about globalization” (FREELAND 2016). In this optic, Ms. Freeland mentioned that it should include “effective labour protections, environmental standards and ensure that that is as much a part of the trade agreement as protections for investors” (FREELAND 2016). It should also “offer real opportunities to small and medium-sized businesses to engage in the global economy” (FREELAND 2016). In international trade jargon, at that point in time, she linked the PTA to labour, environment, small and medium-size enterprises (SMEs), and investor- State dispute-settlement (ISDS) provisions. However, the PTA is quite a fluid concept and it has had various iterations throughout the renegotiation process. So, on what ground exactly will we evaluate the Trudeau Government in implementing this specific objective? We will arbitrarily settle with one of the latest versions of the renegotiations, contained in the March 2018 Government Response to the Eighth Report of the

3 “Agreement”, capitalized, will herein only designate CUSMA. 4 “Progressive trade,” as used by the Trudeau Government, is not a new term or concept. The term was previously used by the Obama Administration to characterize the TPP (OBAMA 2015); some of its elements are part of recent Canadian FTAs to various yet increasing degrees (DEBLOCK & RIOUX 2015); and some were also trending in the 1990s and well before (CHURCH ALBERTSON & LANCE 2015; ZINI 2018).

234 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE Standing Committee on International Trade (Government Response). In this version, interpreted in the strictest and narrowest sense, the PTA under Theme 2 comprises 4 listed elements: labour, gender, environment, and Indigenous peoples (GOC 2018, 3-4)5. We will regroup the Indigenous peoples and gender themes under the label “New Dedicated Chapters”, as they are not yet “established” chapters in FTAs and will not have as much content as the more “traditional” chapters on labour and the environment. We will thus evaluate the Trudeau Government on 3 themes. Labour Under the labour theme, the GOC aimed at achieving arguably two main goals, as can be interpreted from the text of the Government Response: 1) to integrate a “strong” labour chapter, with “comprehensive labour obligations” in the core of the Agreement, 2) to have a chapter that reflects “Canada’s high labour standards” (GOC 2018, 3). For the first goal, in order to evaluate if a labour chapter is “strong” and its obligations are “comprehensive”, we will be implementing a 4-step validation test. To do so, we will ask the following questions: 1) Is a labour chapter present in the Agreement? 2) Does it create obligations binding to all parties, with regard to the standards established? 3) Is it enforceable in the dispute-settlement mechanism (DSM)6? 4) Does non-application ultimately lead to monetary consequences? This approach is drawn from Minister Freeland’s mention that labour and environment provisions should be “as much a part of the trade agreement as protections for investors” (FREELAND 2016). As for the second goal, to have a chapter that reflects “Canada’s high labour standards”, we will evaluate it on the basis of the presence or not of the eight “fundamental” or “core” conventions of the International Labour Organization (ILO) (ILO n.d.). This will be done based on Minister Freeland’s statement that:

5 The Right to Regulate in the Public Interest is mentioned in Theme 2 and Theme 5: Dispute Resolution Mechanisms (DRM), but it is not listed in the detailed elements. Given that it is a transversal theme with strong ties to ISDS, it is more adequately classified as part of the DRM (GOC 2018, 3 and 8). 6 “Dispute-settlement mechanism” (DSM) will refer to the formation of an arbitration panel and subsequent steps, and “dispute-resolution mechanism” (DRM) will refer to both the DSM and the pre- DSM consultation mechanism.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 235 FRANCIS PERREAULT […] those conventions are a very important way for Canada to be part of an international community of commitment to high labour standards […] so the ILO conventions […] can be part of a trade discussion. Certainly, in negotiating with our NAFTA partners, we are going to share with them the value that we believe those conventions have, and the value that they have for all economies (CIIT 2017, 10). Environment On the environment, the GOC aimed at achieving arguably similar goals as those under the labour theme. Thus, we will use the same 2-goal approach. On the first goal, we will also use the same 4-step test to establish if the chapter is “strong” and “comprehensive”. On the second goal however, in order to establish that CUSMA guarantees “high environmental standards” we have determined that the Agreement should have: 1) a common set of environmental protection standards that Parties have to reach7, 2) a provision preventing Parties from lowering their environmental protection below these standards, 3) coordination and integration provisions8, 4) cooperation on sustainable development provisions, and 5) climate change-related provisions. To reach this set of measurable elements for “high environmental standards”, we have first determined that its constitutive elements are: “high levels of environmental protections” (point 1 and 2) and “robust environmental governance” (point 3 and 4) (GOC 2018, 4). From there, given the scant details provided by the GOC on these two constitutive elements, we have used the Comprehensive and Progressive Trans-Pacific Partnership (CPTPP) and the Comprehensive Economic and Trade Agreement (CETA), as well as tentative definitions of “high levels of environmental protections” in European Union (EU) law (VEINLA 2004), as the term emanates from the EU Treaties. For “environmental governance” we have used United Nations Environment Programme (UNEP) definitions (UNEP 2010; Mcinerney 2017). As for the climate change-related provisions requirement (point 5), it emanates directly from the Government Response (GOC 2018, 4). New Dedicated Chapters Finally, for the New Dedicated Chapters, the principal goal of the GOC was to integrate a new chapter on each one of the two themes covered: gender and Indigenous peoples. We will thus primarily evaluate if this is attained. But the

7 One or more, provided that it sets a common core for all Parties to strive towards. 8 i.e. Harmonization provisions

236 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE GOC also had theme-specific objectives, which can be evaluated separately from the presence or not of dedicated chapters. On gender, it aimed to provide “a framework to undertake cooperative activities on issues related to gender and trade to help ensure that women and women-owned small and medium-sized enterprises (SMEs) can benefit from the opportunities that flow from NAFTA” (GOC 2018, 3). On Indigenous peoples, “Canada’s initial proposal [included] a reference to the United Nations Declaration on the Rights of Indigenous Peoples [UNDRIP], and [aimed] to provide greater opportunities for Indigenous peoples […]” (GOC 2018, 4). Did the Trudeau Government deliver on its promises? Labour For the first of two GOC goals, using the 4-step test, we can verify that, firstly, a labour chapter has been integrated in the Agreement. Chapter 23 (Labour) of CUSMA contains various provisions applicable to labour standards and obligations9. Second, the labour provisions create various obligations to the Parties, the most prominent of which are: the obligation to integrate specific labour standards into domestic law (Art. 23.3)10, the obligation not to derogate from these standards (Art. 23.4), or the obligation to enforce domestic labour laws (Art. 23.5). Each one of them is binding to all Parties11. Third, on the DSM, Article 23.17.8 stipulates that: If the consulting Parties fail to resolve the matter within 75 days after the date of receipt of a request for Labor consultations […] the requesting Party may request the establishment of a panel under Article 31.6 (Establishment of a Panel). The establishment of a panel is the first step in the DSM of the Agreement. The rest of the procedure is essentially identical to what applies to

9 Labour-related provisions also feature elsewhere in the Agreement, notably: Labour-Value Content provisions under Article 7 of the Appendix to Annex 4-B, establishing a minimum requirement for North American high-wage employment in vehicle production, and annexes 31-A & B Facility- Specific Rapid Response Labour Mechanism, for rapid remediation of denial of rights to workers in covered facilities. 10 References mentioning only the article without the corresponding treaty refer to CUSMA. 11 There is one exception which purports to another chapter. Article 1(c)(iii) of Annex 28-A, extracts anything related to “agrarian and labour justice” in Mexico from the disciplines set out in Chapter 28 (Good Regulatory Practices). However, we will not consider it here, as it is not strictly labour-related.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 237 FRANCIS PERREAULT other chapters of the Agreement12. Fourth, non-implementation or non-resolution of an issue by a responding Party after 45 days of a panel report, which finds it at fault, entails the complaining Party(ies) to suspend benefits granted to the responding Party (Art. 31.19). This is the ultimate recourse which a complaining Party has under the DSM, and thus entails monetary consequences. Therefore, our 4-step test is successfully completed and the GOC’s first goal on the theme of labour is clearly attained. For the second goal, let us quickly compare Chapter 23 standards against those of the ILO’s “core” or “fundamental” conventions. Together, the Core Conventions articulate the following fundamental rights, as listed in Article 2 of the ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-Up (ILO Declaration):

 freedom of association and the effective recognition of the right to collective bargaining;

 the elimination of all forms of forced or compulsory labour;

 the effective abolition of child labour; and

 the elimination of discrimination in respect of employment and occupation. These fundamental rights are listed word for word in Article 23.3.1 of CUSMA, which specifies that each Party “shall adopt and maintain in its statutes and regulations, and practices thereunder, the following rights […]”. This suffices to determine that the GOC’s “high labour standards” are clearly attained. Thus, when evaluated at face-value based on its promises on the theme of labour, the Trudeau government can objectively be given a perfect mark of 10/10. Environment Moving on to the first of two environmental goals, and its 4-step validation test, the GOC successfully passes but not quite as decisively as for the labour theme. A stand-alone chapter on the environment was successfully integrated in the Agreement, Chapter 24 (Environment). The chapter is generally binding to all Parties, it is enforceable in the DSM of the Agreement in a similar fashion as the previous chapter (Art. 24.32.1), and the use of the DSM ultimately leads to monetary consequences for non-abiding Parties (Art. 31.18.2 and Art.

12 Note that the new Rapid Response Labour Mechanism established in annexes 31-A & B is more expedient and stringent than the regular DSM, but it is limited to “covered facilities” in specific “priority sectors,” and does not apply between Canada and the US.

238 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE 31.19). However, many provisions relating to multilateral agreements or some subject-specific protections are only binding if all Parties adhere to the same set of international standards or, in other words: treaties “to which Parties are parties” (Art. 24.8, footnote 6; Art. 24.8.2; Art. 24.9.1, footnote 9; Art. 24.10.1, footnote 13). There is thus technically no strict minimum standard as in the labour chapter. This underlines the problems with the second environmental goal of the GOC. But the fact remains that, technically, our validation test is successfully completed and goal one is thus attained. Turning to the second goal, on the first element related to having a common set of environmental protection standards that parties have to reach: Chapter 24 attains it, based notably on Article 24.8. This article establishes a list of seven global and regional instruments (“covered agreements”) setting environmental protection standards on topics ranging from the atmosphere to marine environment and endangered flora and fauna (Art. 24.8.4). The obligations contracted under the covered agreements must be integrated in each Party’s domestic laws. However, on the second element requiring that Parties should not be able to lower their environmental protection below this set of standards, CUSMA fails to a large extent. This is primarily because of Article 24.3.1 in the case of the covered agreements. It enshrines each Party’s sovereign right to “establish its own domestic environmental protection” and “priorities.” A Party can thus withdraw from a specific convention or related document to backtrack on the principal environmental standards under CUSMA. Third, on the presence of coordination and integration provisions, or harmonization provisions, there is nothing in Chapter 24 that would reflect the equivalent of the EU environmental law principle of integration13. Under CUSMA Chapter 24, any mandatory harmonization of environmental protection standards would come from developments within the seven covered agreements, or from the expansion of the list itself. Thus, only voluntary harmonization can potentially come from cooperation and sustainable development promotion provisions.

13 Article 11 of the Treaty on the Functioning of the European Union sets out that: “environmental protection requirements must be integrated” into the EU’s activities, with a view to promoting sustainable development. It entails a degree of integration or harmonization of sustainable development-related elements by Member States (SJAFJELL 2018).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 239 FRANCIS PERREAULT This touches upon our fourth element on sustainable development cooperation. There are many such provisions in the chapter, most notably Article 24.25 (Environmental Cooperation), under which Parties recognize: “[…] the importance of cooperation as a mechanism to implement this Chapter, to enhance its benefits, and to strengthen the Parties’ joint and individual capacities to protect the environment, and to promote sustainable development” (Art. 24.25.1). Parties commit to “expanding their cooperative relationship on environmental matters” (Art. 24.25.2). The article also refers to a side agreement, the Environmental Cooperation Agreement (ECA), which guides North American Cooperation on the environment with great details (Art. 24.26). Finally, the fifth and last element on addressing climate change is simply not fulfilled. There is absolutely no mention of climate change anywhere in the Agreement, its annexes or side letters. In conclusion, when considering the fulfillment of goal one and the partial fulfillment of goal two, at face value, the Trudeau Government can arguably be given a mark of 7/10 for its results on environment. New Dedicated Chapters On Indigenous peoples and gender, the GOC did not attain its main objective of inserting dedicated new chapters in CUSMA, but some provisions relating to the two themes appear in other chapters. Provisions on cooperative activities and a cooperative framework have been inserted in Chapter 25 (SMEs) and Chapter 26 (Competitiveness). The former favours cooperation between the “Parties on activities to promote SMEs owned by under-represented groups, including women, indigenous peoples, youth, and minorities […]” in a manner increasing “trade and investment opportunities” (Art. 25.2(b)). The latter tasks the North American Competitiveness Committee, created therein, to: Provide advice and recommendations, as appropriate, to the Commission on ways to further enhance the competitiveness of the North American economy, including recommendations aimed at enhancing the participation of SMEs, and enterprises owned by under-represented groups including women, indigenous peoples, youth, and minorities (Art. 26.1.5(c)). These provisions could open more opportunities for “minority groups”, but this remains to be confirmed. Primarily, since the Competitiveness Committee

240 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE will also have other competing priorities to deal with, for example: to “identify priority projects and policies to develop a modern physical and digital trade- and investment-related infrastructure (…)” (Art. 26.1.5(d)). In any case, it still fulfills the GOC’s secondary objective to establish a cooperative framework on gender. On an eventual mention of the UNDRIP in the Agreement, the GOC could not fulfill its wish. However, provisions protecting traditional economic activity or the right to the protection of the environment, which are part of the Declaration (UNDRIP, Art. 29), were integrated in CUSMA. Most of them can be found in Chapter 24 (Environment), where the role of Indigenous peoples is emphasized in the protection of biodiversity (Art. 24.15.3), or in the “long-term conservation of the environment” (Art. 24.2.4). Also, any law “the primary purpose of which is managing the subsistence or aboriginal harvesting of natural resources” is excluded from the term “environmental law,” thus exempting traditional indigenous economic activity from the disciplines of the Chapter (Art. 24.1). The Agreement further provides for a general exemption on “measures necessary to fulfill [a Party’s] obligations to indigenous peoples” (Art. 32.5). Taken as a whole, these elements cover UNDRIP provisions to a large extent. Furthermore, a provision establishing specific duty-free access to CUSMA markets for “indigenous handicraft goods” can be found in Article 6.2. This, as well as previously-mentioned provisions on cooperation, tends to fulfill the GOC’s goal of providing greater opportunities for Indigenous peoples. It remains unclear, however, if this will translate into that much greater economic opportunity. In conclusion, the Trudeau Government did manage to promote cooperation on the two topics and provide some protection and economic opportunity. However, it did not attain its principal objective of inserting new dedicated chapters into CUSMA. This would have provided a certain level of visibility for Indigenous peoples and gender-related issues, the possible establishment of dedicated institutions, or the setting of common standards. Hence, this arguably prevents the GOC from getting more than a 4/10 mark on this theme. This concludes our “face-value” evaluation of the Trudeau Government’s performance. The GOC’s final mark is thus 21/30. It would equate to a B+ at the author’s alma mater. This mark, however, has to be put into context. It is one thing for the Trudeau Government to have listed – sometimes vague – promises and to have technically fulfilled them, but does this represent progress compared to the previous paradigm?

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 241 FRANCIS PERREAULT What progress compared to NAFTA? In order to appreciate if progress was made, we will compare new PTA provisions in CUSMA with its equivalent in NAFTA for each theme by focusing on: 1) standards, 2) obligations, and 3) the DRM. Institutional provisions for labour and the environment will not be evaluated in this paper for practical and logistical reasons, and because they were not emphatically part of the GOC’s stated objectives, as previously defined. Labour To put the reader in context, the previous paradigm of labour protection in North American trade was not set in the text of NAFTA, per se, but rather in a side agreement called the North American Agreement on Labour Cooperation (NAALC). The negotiations of the NAALC were pushed by the Clinton Administration in 1993. They aimed to respond to worries that social dumping14 might be an issue in trade with Mexico (FINBOW 2018, 53). But, in order to avoid a collapse of the negotiations15, and due to the strategic importance of NAFTA to the US as leverage to unlock multilateral talks at the global level (BOSCO 2013; DEBLOCK and RIOUX 2010, 9-10; ZINI 2014, 4-5), the Clinton Administration had to make concessions. It established labour standards in a side agreement, which prevented them from being enforced in NAFTA’s DRM (FINBOW 2018, 53-69). The NAALC lists a pretty comprehensive set of standards or “labour principles” for the Parties, but the language used in setting these standards is quite underwhelming compared to Chapter 23 of CUSMA. Article 1(b) of the NAALC mentions that: “The objectives of this Agreement are to promote, to the maximum extent possible, the labor principles set out in Annex 1”. This annex lists and defines the following 11 labour protection standards or “principles”: 1. Freedom of association and protection of the right to organize 2. The right to bargain collectively

14 i.e. The lowering of labour protection standards to incite the displacement of jobs from relatively high labour protection standards jurisdictions to relatively low labour protection standards jurisdictions. 15 Mexico pushed back on the idea of an enforceable labour chapter, as it would frighten investors and reduce their competitive advantage. Canada was open to discuss labour provisions but wanted to avoid an enforceable punitive regime for labour rights, for constitutional reasons (FINBOW 2018, 53).

242 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE 3. The right to strike 4. Prohibition of forced labor 5. Labor protections for children and young persons 6. Minimum employment standards 7. Elimination of employment discrimination 8. Equal pay for women and men 9. Prevention of occupational injuries and illnesses 10. Compensation in cases of occupational injuries and illnesses 11. Protection of migrant workers This list essentially inserts the elements of what was later to become the ILO Core Conventions16 into the agreement as important standards to aim for, rather than to outright integrate in domestic law. It still represented a big step forward in 1993, as none of the NAFTA/NAALC partners formally adhered to all seven existing conventions at the time. Thus, this list provided a certain incentive for progress on this theme. CUSMA Chapter 23 essentially retakes these standards but makes them a lot stricter to the Parties. Unlike “guiding principles” that are to be “promoted” by the Parties, subject to their sovereign caprices (NAALC Annex 1), Article 23.3.1 states that Parties “shall adopt and maintain” in their domestic laws, all of the rights covered by the ILO Core Conventions, as stated by the ILO Declaration. Also, the right to strike is now explicitly linked to freedom of association (Article 23.3(a), footnote 6), and extremely detailed obligations with regard to worker representation in collective bargaining in Mexico are set out in Annex 23-A. It is important to note that the latter represents a big step in addressing “yellow unions”17 in Mexico and essentially obliges the Mexican legislature to enact statutory and regulatory changes before CUSMA can enter into force (Annex 23- A.3). Finally, Chapter 23 also reinforces the “minimum acceptable conditions of

16 Note that the “Core Conventions” were signed between 1930 and 1999. Seven of those came into force before NAFTA was negotiated. They were coined as such following the 1998 ILO Declaration on Fundamental Principles and Rights at Work and its Follow-Up, given the fundamental principles and rights they encompass. 17 Refers to unions dominated or influenced by employers, in the sense of article 2.2 of the ILO Right to Organise and Collective Bargaining Convention of 1949 (No. 98).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 243 FRANCIS PERREAULT work,”18 by bringing precisions on wages (Art. 23.1(e)), although the provision remains relatively vague. Hence, all of the standards listed in the NAALC – and more – are part of Chapter 23 but, unlike before, a common minimum standard is set for most of them to be integrated in the Parties respective domestic laws. So, the bar is clearly raised. The same thing can be said of the general obligations created by the respective texts. The NAALC created obligations regarding the enforcement of a Party’s own domestic labour laws, in other words, laws related to Annex 1 standards or “principles” (NAALC Art. 3.1; Art. 49). It also created an obligation for each Party to: ensure that its labor laws and regulations provide for high labor standards, consistent with high quality and productivity workplaces, and shall continue to strive to improve those standards in that light. (NAALC Art. 2) However, this same article recalled that Parties affirm: [their] full respect for each Party's constitution, and [recognize] the right of each Party to establish its own domestic labor standards, and to adopt or modify accordingly its labor laws and regulations”. (NAALC Art. 2) In sum, Parties to the NAALC were required to enforce their labour laws, but they could choose the level of protection they wanted, and the pace at which this level progressed. They were also given great discretion on governance and enforcement or their labour laws (NAALC Art. 49.1(a))19. In comparison, Chapter 23 strengthens the obligations of the Parties considerably. First, as mentioned, by setting common ILO standards for the Parties in their domestic laws (Art. 23.3.1), and more (Art. 23.3.2; Art. 23.8). Second, it sets obligations with regard to third parties as: “each Party shall prohibit the importation of goods into its territory from other sources produced in whole or in part by forced or compulsory labor, including forced or compulsory child labor” (Art. 23.6.1). Third, it sets obligations for elements not directly part of the ILO Core Conventions but affecting their fulfillment, such as the prevention of violence against workers (Art. 23.7). Also, the overarching obligation of enforcement of

18 Equivalent to NAALC principles 6, 9 and 10, as listed previously. 19 The rest of the obligations created therein are procedural in essence (NAALC Article 3.2; Article 4.1; Article 5; Article 6).

244 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE labour laws remains in Chapter 23, and an obligation of non-derogation now appears, although applicable only to Article 23.3 (Labour Rights). It states that: “[no] Party shall waive or otherwise derogate from, or offer to waive or otherwise derogate from, its statutes or regulations” regarding the Core Conventions. This reinforces the ILO Core Conventions as a common minimum standard in North America. An interesting aspect of these overarching obligations is that the burden of proof associated with them is inverted compared to NAALC. For example, it is stated that: “[If] a Party fails to comply with an obligation under this Chapter, a decision made by that Party on the provision of enforcement resources shall not excuse that failure” (Art. 23.5.3). This is the exact opposite of the principle set out in NAALC Article 49.1(a). Likewise, any derogation or failure to enforce needs to be “in a manner affecting trade or investment between the Parties” (Chapter 23, footnotes 4, 8, 11, 13), as under NAALC, but it is now deemed that: “a panel shall presume that a failure is in a manner affecting trade or investment between the Parties, unless the responding Party demonstrates otherwise” (Chapter 23, footnotes 5, 9, 12, 14). Again, this sets the bar quite higher and is in line with what some experts demanded of CUSMA labour obligations during the negotiations (POLASKI 2017). On the DSM, the main distinctions between NAALC’s provisions and CUSMA’s are the expediency and the scope of the mechanism, both of which are tremendously improved in CUSMA. For expediency, the DRM was at best disheartening under NAALC. In order to be able to trigger the establishment of a dispute settlement panel (NAALC Art. 28), the complaining Party had to go through various steps that could be quite time consuming, offered various opportunities to stall20, branch out21 or suspend the proceedings altogether22. The process was governed by the principles of cooperation and consultation (NAALC Art. 20), and Parties had to spend much time to consult and cooperate in a non- adversarial manner at almost every step. This turned out to be even more of a

20 Notably, during the nomination of panelists (HART 2020). 21 Reference of the matter to other forums (Article 28.5). 22 Annex 22 ruling or subject previously submitted to an ECE and not much changed since (Article 23.3 and 23.4).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 245 FRANCIS PERREAULT deception to labour rights defenders and experts, given the poor results NAALC ultimately delivered compared to initial expectations (ZINI 2014, 7-10). The DRM in CUSMA is the opposite. Procedures are expedient, require few steps, there are very few opportunities to branch out, potential stalling points appear plugged, and there are no obvious ways to suspend the proceedings right in the middle. To illustrate how expedient the new DRM is, the following table shows a hypothetical labour dispute case between two parties, which goes from early consultations to the suspension of benefits. It indicates the standard minimum number of days for each step before a complaining Party can move to the next, except for steps with asterisks (*) which show the standard maximum number of days for an action to be fulfilled. The example assumes that this maximum is always reached. Table 1 – Comparison of NAALC and CUSMA DRM timelines23

Limit NAALC CUSMA Limit (Days) (Days)

- NAO Consultations Labour + Ministerial 75 Consultations

- Ministerial Consultations Panel – Establishment* 30

- ECE24 - Establishment Panel – Final Report* 180

180 ECE – Final Report* Resolution of Dispute* 45 60 Post ECE Consultations Suspension of Benefits 0

20 Council – Convenes*

60 Council – Consultations 30 Panel – Establishment*

240 Panel – Final Report*

60 Action Plan Establishment

23 A hyphen (-) indicates that there is no mention of limit in the text of the agreement. 24 Evaluation Committee of Experts

246 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE 90 Panel – Reconvened*

180 Suspension of Benefits

920 TOTAL TOTAL 330

This shows that the DRM in CUSMA is theoretically just under three times more expedient than the NAALC version. As stated, various potential stalling points of the previous DRM also appear to be patched. An example of this is at the panel selection stage. Under NAALC, if the Parties could not reach an agreement on the selection of a panel chair or panelists, the Parties selected them by lot (NAALC Art. 32.1 and 32.2). The selection process could be stalled, however, if the responding Party refused to appear or participate in the panel selection process. New provisions correct this – where the tactic ought to occur – by having the complaining Party choose the chair and/or the panelists (Art. 31.9.1 and 31.9.2). Another obvious improvement in CUSMA is the scope of the DRM applicable to labour issues, namely: full application25. Every obligation on labour issues set out in Chapter 23 is covered by the DRM. In NAALC, only “technical labour standards” could be reviewed under the ECE mechanism (NAALC Art. 23.2). They represent a subset of 8 of the 11 “principles” listed in Annex 126. Of that subset, only 4 “principles” relating to “occupational safety and health, child labor or minimum wage” could be reviewed under an arbitral panel and give rise to monetary compensations or the suspension of benefits (NAALC Art. 29.1). As one of Mexico’s negotiators during the NAALC negotiations said, the agreement: “[would produce] lots of public discourse, nothing more. This is the result we wanted” (FINBOW 2018, 61). It seems that the opposite is now true of Chapter 23, where less public discourse and more action are to be expected. However, only the eventual testing of the new labour provisions will tell if it was justified to have such expectations. In any case, labour provisions in CUSMA are clearly more biting than under the previous paradigm.

25 Provided that it is trade or investment related, as is customary. 26 Essentially every principle except those associated with collective bargaining and freedom of association (NAALC Article 49.1).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 247 FRANCIS PERREAULT Environment Under NAFTA, some environmental provisions were in the text of the agreement, but most of them were ultimately found in the North American Agreement on Environmental Cooperation (NAAEC), for similar reasons as for labour provisions (CHARNOVITZ 1993). Environmental provisions also underwent quite a shake-up during the renegotiations, but the resulting product is not as biting as for labour provisions. Noticeable upgrades were made on standards and the DRM in CUSMA, but the bar was not much raised on obligations. One of the most relevant changes in the standards department is on the covered agreements front. NAFTA Article 104 listed three multilateral environmental protection agreements. This list has now been expanded to seven, as five were added and one removed27 (Art. 24.8.4). The Parties, however, are not always under the same standards or obligations in all of the new listed covered agreements. This, as opposed to inserting standards and obligations directly in the provisions of the chapter, can debilitate the levels of protection and potentially the covered agreements as well28. There are nonetheless various issue-specific articles listing standards directly in the text of the chapter on different aspects of environmental protection, and sometimes complementing or clarifying the covered agreements (Art. 24.9 to 24.24). One prominent example is for fisheries (Art. 24.17 to 24.21), where high standards for the conservation of marine species are set (Art. 24.19). As for obligations, there is a strict discipline on fisheries subsidies contributing to overfishing and overcapacity that is established (Art. 24.20.1), and a mandatory alignment with that discipline for the Parties’ existing subsidies regimes within three years of CUSMA’s entry into force (Art. 24.20.2). But, save for this and a few other exceptions, Chapter 24 does not change the obligations regime much. Overall, Parties are still required to enforce their domestic laws (Art. 24.4), and they also still have the liberty to set their policy and levels of protection as they wish (Art. 24.3.1). This will likely be a disappointment for environmentalists. Finally, the DRM, much like for labour issues, is clarified and more expedient. It does not have a wider scope however, as all of the environmental provisions of NAFTA / NAAEC were already covered by their respective DRM.

27 The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and the Disposal (Basel Convention) was removed from the list. 28 The removal of the Basel Convention may seem like a step back, but experience have shown that NAFTA actually flouted the Basel Convention through its listing in article 104 (CHOKSI 2001, 536).

248 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE Both gave rise to potential monetary indemnities. Note that there are now three formal steps of consultations (Arts. 24.30 and 24.31), but the minimum number of days of consultations before a Party can move to form an arbitral panel is not substantially higher than under NAAEC29.

New Dedicated Chapters By definition, New Dedicated Chapters provisions are likely to have few equivalents in NAFTA, particularly with regard to gender, as it is a quite recent theme in FTAs. In order to have a basis of comparison herein, we helped ourselves, where needed, with relevant provisions of recent FTAs. Mainly, we made a comparison with relevant provisions of CETA and the CPTPP, as well as the unique Canadian examples of the Canada-Chile Free Trade Agreement (CCFTA) and the Canada-Israel Free Trade Agreement (CIFTA) in the case of gender. CUSMA gender-related provisions place the Agreement on par with the CPTPP, which clearly goes further than CETA but comes short of both CCFTA and CIFTA. One advantage of the latter two concerns the obligation for each party to “domestically promote public knowledge of its gender equality laws, regulations, policies and practices” (CCFTA, Art. N bis-01.7; CIFFTA, Art. 13.1.7). They also set common standards by having parties reaffirming their commitments to the Convention on the Elimination of all Forms of Discrimination Against Women (CCFTA, Art. N bis-02.2; CIFFTA, Art. 13.2.). Finally, the provisions on cooperation (CCFTA, Art. N bis-03; CIFFTA, Art. 13.3) and the institutional framework (CCFTA, Art. N bis-04; CIFFTA, Art. 13.4) provide gender-related cooperation with a wider field of action, as it is not bound to specific topics as in CUSMA, and greater visibility, as the Committee can interact with other institutional bodies created in the respective agreements. Given these elements, progress made by the GOC on gender-related provisions in CUSMA can arguably be deemed average. As for Indigenous peoples-related provisions, progress made by the GOC can also arguably be qualified in a similar fashion. There was, indeed, progress in fomenting more cooperation to provide greater opportunities in trade for Indigenous peoples (Art. 25.2(b); Art. 26.1.5(c)). There were also the environmental conservation provisions, recognizing the role of Indigenous peoples in conservation efforts (Art. 24.2; 24.15; 24.17). But it remains to be seen if any of this will bring greater opportunity or a greater economic role for

29 60 days before (NAAEC, Art.24.1) versus 75 days now (Art.24.32.1)

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 249 FRANCIS PERREAULT indigenous communities than under the previous paradigm. The same thing can be said of Article 6.2.1(d), creating the category of “indigenous handicraft goods” which provides duty-free treatment of certain specific goods, if they correspond to criteria agreed on by the Parties. Will this open new trade opportunities or will handicraft goods made in indigenous communities, now simply be classified as “indigenous” instead of “traditional folkloric,” as previously permitted (NAFTA Annex 300-B.3.2.3(c))? Finally, there is the enlargement of the scope of the “Indigenous exception” to disciplines of the Agreement. Instead of having the exclusion of measures related to section 35 of the Constitution Act of Canada limited to environmental, investment or services-related disciplines, as in NAFTA, a general exception applicable to the whole Agreement now appears in Article 32.5. This is the most promising measure on paper, but in the specificity of indigenous community’s relations with North American free trade, will this general exception bring actual change? This concludes our relative evaluation of the Trudeau Government. Given the excellent progress made on labour, good progress made on the environment and average progress made on the New Dedicated Chapters, it is reasonable to say that overall, on PTA-related themes, the GOC did good. But, given that this is the final product extracted from the negotiations’ “melting pot,” one should ask: is this the exclusive result of the Trudeau Government’s efforts? Stances of Negotiation and Concluding Remarks This is where the rub lies. The Trudeau Government can legitimately boast of having performed well in integrating the PTA into CUSMA, when looking at the final product presented to Canadians. However, it loses much merit in attaining these goals when one considers the role played by its partners and how much of the GOC’s proposals actually made it into Agreement. This is especially true for labour provisions. To a large extent, PTA elements figured both in the US and Mexico’s negotiating objectives. The Americans were the first to publish them in July 2017. They included highly detailed goals on labour and the environment, including to have Parties integrate ILO Core Conventions in domestic laws and to have strong environmental obligations, both of which enforceable in a more expedient DSM (USTR 2017, 12-14 and 17). Mexico followed in early August, with rather vague proposals to “reinforce compliance to domestic laws and international standards [translation],” with regard to labour (GDM 2017). It also aimed to “reinforce cooperation and dialogue between NAFTA countries on trade and the environment [translation],” as well as to “integrate gender perspectives in some dispositions of the Agreement [translation]” (GDM 2017). Thus, generally all

250 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE partners intended to move ahead with most of the PTA themes, which could have made it easier for Canada’s PTA. However, it seems that the US mostly prevailed in imposing its provisions on the most important elements. On labour, only Canada and the US tabled proposals for a new chapter. Various labour organizations which reviewed the proposals clearly outlined their preference for the Canadian one, which went further than its counterpart’s (CP 2017). According to them, the US proposal was “nothing more than a cut and paste of the [TPP]” (CP 2017). In essence, this is what now figures in CUSMA, save for five elements: 1) Annex 23-A, addressing Mexico’s “yellow unions,” 2) Labour-Value Content (LVC) provisions (Article 7 of the Appendix to Annex 4- B), establishing a minimum requirement for North American high-wage employment in vehicle production, 3) a more expedient recourse to the DSM, 4) inverted burden of proof under the DSM, and 5) annexes 31-A and B Facility- Specific Rapid Response Labour Mechanism, for rapid remediation of denial of rights to workers in covered facilities. Only one of these five elements appears to have been part of the original Canadian proposal: Annex 23-A (Ibid.). The rest were either American proposals, like the LVC provisions, which morphed from the regional content requirements demanded by the US side (REUTERS 2018), or added through the Protocol of Amendment to the CUSMA (the Protocol), which was negotiated on the US Congress’ initiative (Protocol Art. 4). Canada’s Chief Negotiator, Steve Verheul, confirms that modifications contained in the Protocol “were largely as a result of domestic discussions in the US,” although Canada remained “involved and engaged in substantive negotiations to ensure that any modifications aligned with Canadian interests” (INDU 2020, 21). The GOC’s tentative of integrating obligations on “right-to-work” laws in the US30, also visibly failed to materialize. Although Chapter 23 represents the fusion between the Canadian and American approaches to labour norms in FTAs and, the culmination of a converging trend rightfully pointed out by some authors (DEBLOCK and RIOUX 2015), it appears that the American approach ultimately prevailed to a very large extent. On the environment, very little information on the tabled proposals was published during the negotiations. However, what clearly transpires when comparing negotiating objectives, the TPP, CUSMA, and the Protocol, is that CUSMA’s Chapter 24 is very similar to the TPP, minus the provisions relating to climate change (ex. TPP, Art. 20.15), and plus the new articles on fisheries (Arts.

30 Laws providing workers with the right to refuse to join a labour union while reaping its benefits. Canada deems it lowers labour protection by weakening labour unions and provides the US with an unfair trade advantage (CP 2017).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 251 FRANCIS PERREAULT 24.18 to 24.21). This essentially reflects the US objectives (USTR 2017, 13-14). Furthermore, the list of multilateral agreements setting many of the standards for the chapter, as well as the more binding provisions for the DSM, were added by the Protocol, again, on the US Congress’ initiative (Protocol Art. 5). Of course, new provisions on air quality (Art. 24.11), marine litter (Art. 24.12) or sustainable forest management (24.23) do not explicitly appear to have originated on the US side, based the aforementioned documents, and could represent the Trudeau Government’s stamp on the environmental chapter. Finally, the US and Mexico, were apparently not on board with the bold Canadian proposal of having New Dedicated Chapters, and the subject was more or less left at what the three partners had agreed to in the original TPP. The Trudeau Government does get some credit for the Indigenous peoples’ provisions, although it remains doubtful whether they will structurally change anything. Concluding Remarks Concluding our evaluation of the Trudeau Government’s performance on integrating its PTA in CUSMA, we can appreciate that it did a good job in attaining its objectives, and that overall, the new PTA-related provisions in the Agreement set higher standards than before. However, when comparing the various stances at the onset of the negotiations with the Agreement, the TPP and the Protocol, it tends to illustrate that the resulting document was modeled on US initiatives to a very large extent. The GOC’s PTA obviously benefited from this. This is not intended to take away from the successes of the GOC, of which there are several; it is simply meant to acknowledge the fact that in a negotiation with the US, Canada is clearly not going to have its way. The critical mass in the bilateral trade relation is, after all, south of the 49th parallel. It is also possible that this end result was part of the GOC’s strategy, as it has learned to deal with its supersized neighbour. In any case, the PTA was ultimately moved forward. But Canada may have to defend these and other gains in the coming years, as the sun will likely start setting on this new Agreement in July 2026 (Art. 34.7). Bibliography BOSCO, David. 2013. “Did NAFTA save the Uruguay Round?” Foreign Policy. https://foreignpolicy.com/2013/04/24/did-nafta-save-the-uruguay-round/ Canada-United States-Mexico Agreement. Can.-US-Mex. December 10, 2019. https://www.international.gc.ca/trade-commerce/trade-agreements-accords- commerciaux/agr-acc/cusma-aceum/text-texte/toc-tdm.aspx?lang=eng

252 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 NEGOTIATING THE PROGRESSIVE TRADE AGENDA: AN EVALUATION OF THE TRUDEAU GOVERNMENT’S PERFORMANCE CHARNOVITZ, Steve. 1993. “NAFTA: An Analysis of Its Environmental Provisions.” The Environmental Law Reporter. 23 ELR 10067. https://elr.info/sites/default/files/articles/23.10067.htm CHOKSI, Sejal. 2001. “The Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal: 1999 Protocol on Liability and Compensation.” Ecology Law Quarterly. 28 (2): 509-539. https://www.jstor.org/stable/24114136 CHURCH ALBERTSON, Paul, and COMPA, Lance. 2015. “Labour rights and trade agreements in the Americas.” In Research Handbook on Transnational Labour Law, edited by Adelle Blackett and Anne Trebilcock, 474-93. Cheltenham, UK : Edward Elgar Publishing. CIIT. 2017. Committee Evidence. No. 074. 1st Session. 42nd Parliament. August 14, 2017. https://www.ourcommons.ca/Content/Committee/421/CIIT/Evidence/EV90738 85/CIITEV74-E.PDF CP. 2017. “Unions pan US, Mexican response to Canada labour standards proposal for NAFTA.” The Canadian Press. September 26. https://windsorstar.com/business/unions-pan-u-s-mexican-response-to-canada- labour-standards-proposal-for-nafta DEBLOCK, Christian, and RIOUX, Michèle. 2010. “NAFTA – A Model Running out of Breath?” CESifo Forum. 4/2010. https://www.researchgate.net/publication/227384039_NAFTA_- _A_model_running_out_of_breath DEBLOCK, Christian, and RIOUX, Michèle. 2015. “Humanizing Trade: A North American Perspective in the Making.” In Global Governance Facing Structural Changes, edited by RIOUX, Michèle, and FONTAINE-STRONSKI, Kim, 101- 126. New York:Palgrave Macmillan. FINBOW. Robert G. 2018. The Limits of Regionalism: NAFTA’s Labour Accord. New York: Routledge. FREELAND, Chrystia. 2016. “Address by International Trade Minister Chrystia Freeland at the Conference of Montreal.” Speech. Global Affairs Canada. June 16. https://www.canada.ca/en/global-affairs/news/2016/06/address-by- international-trade-minister-chrystia-freeland-at-the-conference-of- montreal.html

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256 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 Politicking and Visual Framing on Instagram: A Look at the Portrayal of the Leadership of Canada’s Justin Trudeau Mireille LALANCETTE, Université du Québec à Trois-Rivières et Vincent RAYNAULD, Emerson College et Université du Québec à Trois- Rivières

The success of political leadership is crucially dependent upon the ability to perform successfully in media-based interrogative encounters [...] Contemporary politician performance is not limited to such encounters - politicians must manage a social media presence and engage in niche targeting of constituencies through online appearances (CRAIG 2016, 171).

While digital media have become a central component of the contemporary political communication mediascape, many politicians have still not fully embraced this digital shift. However, Justin Trudeau and his team understood quickly that these platforms were powerful public outreach and engagement tools. Since his election as prime minister of Canada, Trudeau has been able to exploit the image- making and framing capabilities of digital media platforms to roll out a strategic narrative about his political leadership. Building on an analysis of all posts on his Instagram account during the year following his election as prime minister of Canada, this article is taking a close look at how Trudeau turned to visual framing in his Instagram posts to generate strategic political narratives, which emphasized and reinforced seven traits of his political leadership: 1) innovative leader at the helm of a prosperous country; 2) leader dedicated to positive policies; 3) leader dedicated to national unity; 4) leader promoting and respecting minority and marginalized communities; 5) comforting and reassuring leader; 6) leader valuing international dialogue and respect; 7) relatable leader. In doing so, this research work provides insights of interest into a specific dimension of the visual political communication strategy deployed by elected official on Instagram. More importantly, this article contributes to ongoing academic work on dynamics of visual political image-making and framing on social media in Canada and abroad.

Si les médias numériques sont devenus un élément central du paysage médiatique de la communication politique contemporaine, de nombreux acteur.trice.s politiques n’ont pas encore pleinement intégré ce changement numérique. Cependant, Justin Trudeau et son équipe ont rapidement compris que ces plateformes étaient de puissants outils de sensibilisation et d’engagement du public. Depuis son élection au poste de Premier ministre du Canada, Trudeau a su exploiter les capacités de création d’images et de cadrage des plateformes de médias numériques pour déployer un récit stratégique sur son leadership politique. En s’appuyant sur une analyse de tous les messages de son compte Instagram au cours de l’année qui a suivi son élection au poste de premier ministre du Canada, cet article examine de près comment Trudeau s’est tourné vers le cadrage visuel de ses messages Instagram pour générer des récits politiques stratégiques qui soulignent et renforcent sept traits de son leadership politique : 1) leader novateur à la tête d’un pays prospère ; 2) leader voué à des politiques positives ; 3) leader voué à l’unité nationale ; 4) leader promouvant et respectant les communautés minoritaires et marginalisées ; 5) leader réconfortant et rassurant ; 6) leader valorisant le dialogue international et le respect ; 7) leader capable d’établir des relations. Ce faisant, ce travail de recherche fournit des aperçus intéressants sur une dimension spécifique de la stratégie de communication politique visuelle déployée par les élu.e.s sur Instagram. Plus important encore, cet MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD article contribue aux travaux universitaires en cours sur la dynamique de la création et du cadrage des images politiques visuelles sur les médias sociaux au Canada et à l’étranger. Overview At the height of his popularity, Justin Trudeau became the 23rd prime minister of Canada following the longest federal election campaign in that country’s history (ANGUS REID INSTITUTE 2020). His mostly positive approach to electioneering (LINDQUIST and EICHBAUM 2016) helped the Liberal Party of Canada (LPC) win the election and oust the Conservative Party of Canada (CPC) of Stephen Harper, which had formed the government for almost nine years. More importantly, by securing 184 seats in Parliament, Trudeau’s LPC turned a corner by forming a majority government and elevating its status after falling in third place behind Jack Layton’s New Democratic Party of Canada (NDP) during the 2011 federal elections. Throughout the 2015 federal electoral contest, Trudeau adopted and refined a campaigning style driven in part by a digitally-infused approach to retail politics. It included taking selfies and engaging with members of the public during rallies as well as other online and real-world outreach initiatives in highly personable ways. In this context, selfies - which replaced and/or expanded on handshakes - enabled Trudeau to broaden, deepen, and mobilize his electoral base. In some cases, it allowed him to connect with a wider audience through the dissemination of selfies on digital media networks (SENFT and BAYM 2015; BAISHYA 2015; DUROCHER and LALANCETTE 2019). In reaction to his public outreach and engagement tactics, he was given several nicknames with negative connotations. Among them include “king of selfie” (PETROWSKI 2016) and “selfie Prime Minister” (PROUDFOOT 2016), which effectively framed him as a self-absorbed politician privileging style over substance (see REMILLARD, BERTRAND et al. 2019). In many ways, his political appeal did indeed rely heavily on specific aspects of his personal and political identities (e.g. charisma, youth, approachability, celebrity status) (MARLAND 2018; REMILLARD, BERTRAND et al. 2019; LALANCETTE and RAYNAULD 2019). A 2017 Angus Reid poll showed that many Canadians believed Trudeau and his government “placed excessive attention on public relations and photo- ops, and that it is not getting things done” (MARLAND 2018, 142; see also ANGUS REID 2017). However, recent research has shown that he was an effective prime minister. Many promises included in the LPC’s electoral platform in 2015 were addressed and fulfilled - in part or fully - during his first term at the helm of the Canadian government (see BIRCH and PÉTRY 2019). This article takes a deep dive into Trudeau’s bilingual political outreach and engagement tactics on social media during the year following the 2015

258 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Canadian federal election. The consideration of that period of time is of particular importance because he deployed significant efforts to establish and strengthen his public image as elected prime minister as well as worked on fulfilling the political and policy promises laid out in this 2015 electoral platform (see BIRCH and PÉTRY 2019). This article focuses specifically on the photo and video-sharing platform Instagram, which has gained in popularity among wide-ranging publics in Canada and internationally over the last five years. It breaks down and analyzes how Justin Trudeau and his team utilized textual and visual content to present himself and frame his political leadership to the Canadian public on Instagram. An in-depth analysis of Trudeau’s Instagram posts over the chosen period reveals the clear emphasis given to specific traits of his political leadership: 1) innovative leader at the helm of a prosperous country; 2) leader dedicated to positive policies; 3) leader dedicated to national unity; 4) leader promoting and respecting minority and marginalized communities; 5) comforting and reassuring leader; 6) leader valuing international dialogue and respect; 7) relatable leader. 1. Instagram, Visual Political Narratives, and the Building of Leadership 1.1. Instagram Politicking in Canada Many academic works have explored politicians’ uses of Instagram for visual self-presentation as well as for public outreach, engagement, and persuasion internationally in recent years (e.g. TURNBULL-DUGARTE 2019; VENETI, JACKSON et al. 2019; MENDOÇA and CAETANO 2020). Lindholm, Carlson et al. (2020) unpacked how Finish politicians leveraged Instagram’s structural and functional properties for visual self-personalization. Among other findings, their research determined that “photos depicting politicians in professional settings are more attention grabbing and effective in shaping trait impressions than photos showing politicians in private life” (LINDHOLM, CARLSON et al. 2020, 1). In the United States, an analysis of Instagram-based politicking during the 2016 presidential primaries showed that “candidates readily adjusted their image attributes to the Instagram platform,” such as by imbedding “patriotic symbols, campaign paraphernalia, and elected officials/influentials in their images’’ (MUÑOZ and TOWNER 2017, 311, 313). Comparatively, much less research work has been done on politicians’ communication activities on Instagram in Canada (see LALANCETTE and RAYNAULD 2019; VOSSEN 2019). Remillard, Bertrand et al. (2019) examined Canadian prime minister Justin Trudeau’s uses of visual content - more specifically selfies - to shape and sharpen his public image, influence the news media coverage of his policy positions and political brand, as well as engage with

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 259 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD his members of his electoral base. Steffan (2020) explored how candidates running for office in seven western democracies utilized visual materials for self- presentation on different social media platforms. Specifically, he took interest in the 2015 Canadian federal election opposing Canadian prime minister Stephen Harper to LPC leader Justin Trudeau. His research, which considered visual politicking on Instagram, revealed that Harper relied on a public image emphasizing his “statesmanlike” qualities as well as other personal elements in order to portray himself as superior to his challenger. Conversely, Trudeau opted for a visual self-presentation strategy highlighting his “populist traits,” which relied heavily on his “image of a youthful, energetic, and likeable candidate” (STEFFAN 2020, 3107, 3111). This article builds and expands on work done in the aforementioned studies and, more importantly, addresses and fills gaps in the academic literature. While a large number of studies have focused on broader dynamics of Instagram- based political communication during electoral contexts, this article zeroes in on specific dimensions of visual political image-making tactics deployed by elected officials outside of elections (e.g. EKMAN and WIDHOLM 2017; POULAKIDAKOS and GIANNOULI 2019). This is of particular interest as many scholars have noted in recent years that dynamics of permanent campaigning - or non-stop electioneering - have become the “new normal” in politics in Canada and internationally (MARLAND 2015, 14; JOATHAN and LILLEKER 2020). Additionally, this article takes interest in how Trudeau used Instagram to reach out to and engage with French and English-speaking segments of the Canadian public through the publication of bilingual content. 1.2. Image-Making and Visuals in Politics Political image-making can be viewed as the strategic use of “symbolic devices, which can be constructed with both visual and verbal messages, that provide a shorthand cue to audiences for the identification and enhancement of specific” attributes of an individual, an organization, a phenomenon, or a cause (STRACHAN and KENDALL 2004, 135, see also: SCHILL 2012). As the last decades have been marked by the intensification and acceleration of the personalization1 of all facets of political processes, image-making has become a mainstay in politicians’ communication efforts (BALMAS and SHEAFER 2014; 2015). Indeed, the weakening of major political parties as well as other

1 Political personalization can be defined as a phenomenon characterized by individual politicians becoming the primary gateway through which members of the general public are exposed to, learn about, understand, make sense of, and participate in all facets of political processes (BALMAS and SHEAFER 2014; 2015).

260 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU institutions coupled with the ideological fragmentation and compartmentalization of the public at large has thrusted individual politicians at the center of the political scene, effectively making the ways in which their personal and political profiles are perceived and evaluated by the public of particular importance (JOATHAN and LILLEKER 2020). Capelos (2010, 10) points out that there are four key facets of a politician’s public image: 1) “issue positions;” 2) “partisanship;” 3) “group-based beliefs;” 4) “personal attributes or traits.” Visuals can play an instrumental role in the development and shaping of politicians’ public image, especially when it comes to their personal attributes and traits (STRAND and SCHILL 2019; STEFFAN 2020; MENDOÇA and CAETANO 2020). Building on a review of academic research spanning several decades, Schill (2012) notes that visual content’s capacity to transmit a wide range of sensory stimuli (“flavors, colors, images, and movement”) makes it far more impactful and, by extension, persuasive than textual or verbal content (SCHILL 2012, 122). Visual information is also more likely to be remembered and recalled than other types of information, including textual or verbal cues. Finally, “visual messages override other messages when processed simultaneously” (SCHILL 2012, 122). More broadly, visuals tend to be perceived as “closer to reality” than other types of content, “but also because they have the power to create stronger emotional and immediate cues” (RODRIGUEZ and DIMITROVA 2011, 50; see also NAGEL, MAURER et al. 2012; DUMITRESCA 2016). In that respect, these characteristics make them important elements of public political communication and image-making processes. In the era of “image bites politics,” politicians have devoted significant time and resources in crafting and sharing widely visual cues likely to shape in strategic ways perceptions of their personal and professional prowess, competence, and actions among members of the public in order to affect political attitudes and behaviours to their advantage (e.g. levels of political mobilization, fundraising) (GABE and BUCY 2009; see also SCHILL 2012). Critically, identity-centric, user-generated social media channels - which have gained traction rapidly in several national contexts over the past fifteen years - have allowed politicians to engage in these activities on their own terms, without the filter of other media and political players, such as news media organizations (STEFFEN 2020; LALANCETTE and RAYNAULD 2019). This dynamic - also referred to as “political brand image” (e.g. WINTHER NIELSEN 2017; DE LANDTSHEER and DE VRIES 2015) - has resulted in decreasing public attention paid to more substantive aspects of the political process, such as in-depth discussions about political and policy issues (SCAMMELL 2016).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 261 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD 1.3. Framing in Visual Political Narratives One dimension of political image-making that is of particular interest for this article is visual framing. While the use of the concept of framing for the study of text-based communication has been researched extensively and is generally well understood, it has also been used to explore dynamics of still and moving- image political communication (RODRIGUEZ and DIMITROVA 2011). More traditionally in the case of textual content, framing has been defined as the process of selecting “some aspects of a perceived reality and make them more salient in a communicating text, in such a way as to promote a particular problem definition, causal interpretation, moral evaluation, and/or treatment recommendation for the item described” (ENTMAN 1993, 52; see also: MOY, TEWKSBURY et al. 2016). In the case of still and moving-image content, framing can be described as the use of recognizable visual symbols and other cues to accentuate or highlight one of multiple facets of a perceived reality in order to put forth a specific perception, evaluation, and understanding of a situation, issue, event, or individual (RODRIGUEZ and DIMITROVA 2011; MUÑOZ and TOWNER 2017; STEFFAN 2020). As noted by Rodriguez and Dimitrova (2011: 50), visuals tend to “carry ‘excess meaning’ as they activate some related ideas or thoughts, and they have an accepted shared meaning within a culture as they resonate with its members.” Three specific characteristics of visuals make them particularly well suited for framing: 1) their “analogical quality” (ability to foster connexions between specific meanings based “based on similarity or analogy;” 2) their “indexicality” (capacity to be perceived as more representative of the truth than other types of content); 3) their “lack of an explicit propositional syntax” (while they are less likely to offer a specific interpretation like text content, visuals offer “specific visual syntax through the editorial choices they make” (RODRIGUEZ and DIMITROVA 2011, 51-52; see also MESSARIS and ABRAHAM 2001). Visual framing has been used extensively by politicians when developing, rolling out, and sharpening strategic narratives - or stories - emphasizing specific dimensions of their public image over mid to long periods of time. Indeed, it can help them attract and keep the attention of, connect with, and make themselves relatable to audiences (LIEBHART and BERNHARDT 2017; POLLETTA 2008; RODRIGUEZ and DIMITROVA 2011; PAGE and DUFFY 2018). Couldry (2008, 374) notes that storytelling has occupied “a distinct stage in the history of mass communication or perhaps in the supersession of mass communication” (see also RICHARDSON 2002; GUPTA-CARLSON 2016). Political storytelling encompasses wide-ranging communication and engagement activities enabling politicians to develop, refine, and blend personal

262 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU and public narratives in order to create, maintain, adjust, and strengthen their public image. In other words, it allows them to progressively share information over a mid to long period of time in order to roll out compelling narratives that can help them attract and keep the attention of, connect with, and make themselves relatable to audiences (LIEBHART and BERNHARDT 2017; POLLETTA 2008). Over the last few years, storytelling-intensive forms of political outreach and engagement have become a hallmark of many politicians’ presence in the social mediascape (LIEBHART and BERNHARDT 2017; Mclaughlin and MACAFEE 2018; VOSSEN 2019). Of particular note is how the distinct design, properties, and affordances of identity and visual-centric social media channels have led politicians to incorporate more visual elements relating to their personal and political identities - including “individuality” and “visibility” - in their digital political communication activities (MILAN 2015, 887; see also: ENLI and SKOGERBØ 2013; EKMAN and WIDHOLM 2017). Political leadership, which is tied closely to competence, is an important component of a politicians’ narrative about their public image (see NOVELLI 2019; WARNER and BANWART 2016). More generally, it refers to the “process where an actor in a formal or informal position of authority uses her power resources in such a way as to guide the behaviour of others towards a common goal” (SCHOELLER 2017, 3). This article takes a closer look at personalized leadership, which is a key feature of contemporary politics (LALANCETTE and TOURIGNY-KONÉ 2017). As several scholars observe (TELES 2015; MAZZOLENI 2017), the public’s view of political leadership is increasingly tied to elements unrelated to formal political institutions and processes. For example, politicians’ socio-demographic background (e.g. ethnicity, gender) and their personal attributes and traits (e.g., youth, personal charisma, competence, and approachability) can shape how the public evaluates and responds to their leadership (BAUER 2020; GOLDMAN 2017; TELES 2015). By extension, these characteristics can impact their ability to fulfill three key aspects of their work, including governing (e.g. “generating policy ideas through negotiation and communicating them through the organisation”), governance (e.g. “developing partnerships and networks of policy delivery and deliberation”), and allegiance (maintaining and strengthening the level of commitment and the energy of supporters) (TELES 2015, 24). The last element is particularly important in the era of non-stop campaigning. Many studies have indeed shown that politicians’ leadership image has played a critical role in their ability to keep their supporters mobilized ahead of or during elections (e.g. MENDELSOHN 1994; WARNER and BARNWART 2016).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 263 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD Much like other politicians around the world (BALMAS and SHAEFER 2014), aspects of Trudeau’s personal and political identity have been integral components of his political appeal. Before even taking the helm of the Canadian government, Trudeau’s image was built over decades of being in the public eye in Canada and internationally. He is known for being the first son of late Canadian prime minister Pierre Elliot Trudeau2 and for the extensive media coverage he received throughout his life due to his political celebrity status (LALANCETTE and CORMACK 2020). Since first running for office, his public image has been rooted in a specific set of personal characteristics, including his youth, his athleticism, and his open-mindedness. He has also championed causes of importance to LGBTQ+, Indigenous, and feminist communities (MARLAND 2016; MARLAND, LEWIS et al. 2017). Goodyear-Grant (2019) argues that at some point, his public image was deemed too feminine by members of his communication team, leading them to deploy efforts to masculinize his image by having him take part in a boxing match against former conservative Senator Patrick Brazeau. This article takes a particular interest in Trudeau’s storytelling activities on Instagram and how they were instrumental in putting forth a specific narrative emphasizing core elements of his political leadership. While a lot of work had been done on visual framing through more conventional, offline-based visual political communication channels (STEWART, EUBANKS et al. 2020; LUNDELL 2010; GRABE and BUCY 2009), a growing number of scholars are taking interest in visual framing on social media platforms with distinct structural and functional properties (MUÑOZ and TOWNER 2017; STEFFAN 2020). This article contributes to this effort by taking a close look at how Trudeau turned to visual framing in his Instagram posts to generate specific political narratives emphasizing and reinforcing specific attributes of his political leadership during the first year following his election as prime minister of Canada. 2. Methodology As mentioned previously, this article examines how prime minister Justin Trudeau leveraged Instagram’s structural properties and functionalities to roll out and share visual political narratives emphasizing and reinforcing specific attributes of his political leadership image during the first year immediately following his election. This study is considering this period of time because Trudeau deployed significant efforts to foster his public image of leader of Canada, especially in a context of permanent campaigning where he was already

2 According to Rojek’s (2001) typology of celebrity styles, Trudeau can be viewed as a celebrity politician who inherited his fame from his family lineage.

264 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU getting ready for the next electoral context (MARLAND 2016). In order to conduct this study, the bilingual content - including pictures, videos, and captions - of 145 posts that appeared on his Instagram feed from the moment he was elected on October 19, 2015 to October 19, 2016 was collected, archived, and analyzed. Under the supervision of both authors, the data collection and archiving process was done manually by U.S.-based undergraduate research assistants with the help of smartphones on U.S. cellular networks during the months of September and October 2016. The data collected in October 2016 does not reflect the entirety of Trudeau’s Instagram activity during that month as data collection was stopped on October 19, 2016 due to the methodological approach developed for this study. It should be noted that digital content shared by Justin Trudeau through the Instagram “stories” function was not considered in the context of this study due to limitations with the tools used for the data collection and archiving process, as well as because the “stories” function was only made available publicly to Instagram users on August 2, 2016. Furthermore, comments made by Instagram users on Trudeau’s posts were not archived in the context of this investigation as it focused solely on Trudeau’s uses of Instagram for political communication and visual image-making. It should be noted that all photos considered for this study were taken by Adam Scotti, the official photographer of Justin Trudeau. An interdisciplinary inductive approach was used to identify the visual frames developed and rolled out by Trudeau and his team to shape the image of his political leadership during the first year following his election. This approach was designed through the consideration of a wide range of scholarly works examining visual political communication in the social mediascape through quantitative and qualitative techniques (e.g., visual political framing, political storytelling) (e.g., RUSSMANN and SVENSSON 2016; MUÑOZ and TOWNER, 2017; STEFFAN 2020). The coding rubric was first tested on a smaller sample of Instagram posts and was subsequently adjusted to capture and analyze all intricacies of visual political communication and framing on Instagram. The variables taken into account for this study allowed for an in-depth analysis of the pictures and accompanying bilingual captions that appeared on Trudeau’s Instagram feed during his first year in office. It should be noted that this study takes a hybrid analytical approach as some facets of the analysis are quantitative in nature, while others are focusing much more on qualitative dimensions of Trudeau’s Instagram activity. All coding work was done manually by two Canada-based graduate research assistants over the course of a two-week period during the month of June 2017. The coding scheme was designed specifically to unpack the complex structural and functional properties of dynamics of visual political

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 265 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD communication on Instagram, including political image-making and framing (e.g., image composition, topics). The first wave of coding that was used for intercoder calibration led to an agreement of 90% between coders. Following meetings between the researchers and the graduate assistants, some adjustments were made to the coding approach, which led to a 100% intercoder agreement between coders during the second wave of coding. 3. Findings 3.1. Brief Overview of the Data Providing an overview of Trudeau’s patterns of activity on Instagram is important to understand how Instagram was used by Trudeau for political image framing and developing political narratives. First, his levels of activity on Instagram increased progressively over the year immediately following his election. While he posted only three times per month during the last quarter of 2015, he intensified his activities after January 2016. He never shared less than 10 posts during all months considered in 2016, with a high of 22 posts during the month of June and 25 posts in the month of March. In sum, 145 posts shared between October 19, 2015 and October 19, 2016 were considered for this study. Graph 1 offers a detailed breakdown of Trudeau’ Instagramming activities during the time period considered for this study. In the spirit of permanent campaigning, Justin Trudeau was active on his Instagram on a large number of days during the period considered for this study. He shared at least one post during 90 of the days considered for this investigation, while posting at least twice on 14 days, three times on 6 days, and four times on 2 times. Comparatively, his Instagram account was not updated for 254 days. This data shows that Trudeau deployed some efforts to engage with his Instagram audience regularly and, as it will be discussed in later sections of this article, lay out a narrative reinforcing specific aspects of his public leadership image. A more recent informal review of Trudeau’s Instagram account has revealed that he has ramped up his activity on this social media platform significantly, whether it is by posting photos and videos or by sharing content through Instagram’s “stories” function. It should be noted that Trudeau’ visual political message has stayed - for the most part - similar to what was analyzed for this article.

266 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Graph. 1 - Volume of weekly Instagram postings during the period considered for this study.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 267 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD Finally, an in-depth analysis of his Instagram posts during the period considered for this study showed that he used all of this social media channel’s structural properties and technical affordance. The vast majority of his posts comprised a still image with a bilingual caption of varying length. Other Instagram postings included short videos with a bilingual caption of varying length, posts that were originally shared by other Instagram users (re-shared posts), an image with no caption, as well as multiple images with a caption of varying length. All of Trudeau’s Instagram contributions featured French and English-language captions in order to appeal to and be understood by voters speaking one of Canada’s official languages. 3.2. Visual Framing and Trudeau’s Leadership As Justin Trudeau ramped up his communication activities on Instagram following his election on October 19, 2015, he honed his visual message in ways framing specific aspects of his personal and political identity. This article provides an in-depth analysis revealing that Trudeau’s visual political narratives emphasized and framed in strategic ways seven traits central to his political leadership. 1) Leadership Trait: An Innovative Leader at the Helm of a Prosperous Country One of the areas of activity emphasized heavily by Trudeau on his Instagram account in the year following his election is the economy. In a large number of posts, the prime minister was framed as taking an active leadership role in supporting and promoting wide-ranging initiatives related to key areas of the Canadian economy, including transportation, healthcare, and technology. In fact, economy-related matters were referred to in 11 percent of all posts considered for this study. Most posts leveraged visual symbols and cues framing Trudeau as a dynamic leader engaging with all players within the Canadian economy - from workers in an automobile parts manufacturing plant in Guelph (Ontario) (see Fig. 1) to administrators and CEOs of major companies - and who is in full control of all dimensions of the economy. He was also shown interacting with well-known and - in many cases - influential figures of the international economic system, including International Monetary Fund (IMF) Christine Lagarde, effectively framing him as a leader with international influence and gravitas (see Fig. 2).

268 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Fig. 1 - Instagram post shared on April 15, 2016 at 5:38pm

The visual political narrative developed on Trudeau’s account was clearly angled towards framing him as a down-to-earth and approachable politician who can be seen as a “steady hand” who will ensure the economic stability, growth, and prosperity of all segments of the public in Canada. In other words, he portrayed himself as an honest broker committed to engaging with all key players and delivering the economic promises included in his electoral platform during the 2015 federal election.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 269 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD Fig. 2 - Instagram post shared on September 13, 2016 at 2:54pm

2) Leadership Trait: A Leader Dedicated to Positive Policies Many of Trudeau’s updates on his personal Instagram account put forth visuals emphasizing the fact that he was a leader dedicated to positive and progressive policies benefiting the Canadian public. This was done by highlighting visually his work through various formal political and policy mechanisms (e.g. House of Commons, LPC caucus, ministerial cabinet, foreign

270 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU policy initiatives). Many visual cues were used to frame him as a politician ready and eager to work in positive ways. Fig. 3 is a great example of this type of visual framing. In this Instagram post, Trudeau is featured discussing with a member of the LPC caucus. The picture comprises visual symbols referring to Canada and its political system. Among them include the flag and a room featuring architectural and design hallmarks of the Canadian parliament. Trudeau is shown wearing a dress shirt with the sleeves rolled up, effectively portraying him as a hard-working politician focused on tasks that are central to the success of the country. This type of visual framing is often used by male politicians in official settings. Indeed, it is not rare to see visuals relating to male politicians that show them sporting a - usually white or blue - shirt with the sleeves rolled up (see work by GRABE and BUCY 2009). Fig. 3 - Instagram post shared on February 3, 2016 at 2:00pm

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 271 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD 3) Leadership Trait: A Leader Dedicated to National Unity The bilingual and multicultural nature of the Canadian national context (see RICHEZ and RAYNAULD 2019; RAYNAULD, RICHEZ et al. 2018) poses significant challenges to federal politicians wanting to broadcast a leadership image emphasizing unity and cohesion among different segments of the public with narrow preferences, interests, and objectives. Furthermore, Canada has a multilayered political system composed of provinces and local jurisdictions with their own leadership and priorities. While previous prime ministers have adopted a more centralizing and adversarial tone (LALANCETTE and TOURIGNY- KONÉ 2017), Trudeau has opted for a more conciliatory and inclusive approach that was emphasized in many of his Instagram posts (LALANCETTE and RAYNAULD 2019). The analysis of his Instagram feed indicates that Trudeau deployed significant efforts to share visual frames highlighting social and political collaboration. He did so in different ways. Fig. 4 portrays Trudeau sitting at a large conference table with premiers of Canadian provinces, some of which are not aligned politically with Trudeau’s LPC. The bilingual caption reinforces the visual narrative: “We’re underway at the First Ministers’ Meeting. Busy day ahead. Notre rencontre des premiers ministres est en cours à Vancouver. Journée occupée en perspective” Fig.5 echoes and reinforces the point made in Fig.4. In this Instagram post, Trudeau is shown discussing privately with Prince Edward Island premier Wade MacLauchlan. Again, he and MacLauchlan are wearing dress shirts with the sleeves rolled up and appear to be very focused on their conversation. Much like in Fig. 4, the bilingual caption reinforces the visual frame developed in the post: “Thank you Premier @WadeMacLauchlan for the productive meeting today as we work together to strengthen communities in PEI. Merci au premier ministre @WadeMacLauchlan pour notre rencontre fructueuse d’aujourd’hui, en vue de renforcer les communautés de L’ÎPÉ.”

272 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Fig. 4 - Instagram post shared on March 3, 2016 at 9:30am

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 273 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD

Fig. 5 - Instagram post shared on August 16, 2016 at 1:41pm

4) Leadership Trait: A Leader Promoting and Respecting Minority and Marginalized Communities Several authors have indicated over the last five years that matters relating to minority and marginalized communities have been at the core of Justin Trudeau’s progressive political agenda and, by extension, appeal in Canada (CLARKE, GRAVELLE et al. 2017; RICHEZ and RAYNAULD 2020). On numerous occasions during the period considered for this study, Trudeau shared Instagram posts showing in strategic ways his public support for members of the LGBTQ+ community in Canada. Fig. 6 is a representative example of Trudeau’s efforts. Trudeau mentions in the bilingual caption of this Instagram post that he

274 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU is looking forward to being part of the annual pride parade in Toronto. Another issue of importance for Trudeau is the relations between the Canadian state and Indigenous communities across Canada (see BIRCH and PÉTRY 2019; RICHEZ and RAYNAULD 2020). Fig 7. offers a screenshot of an Instagram post where Trudeau is highlighting his work with premiers of all provinces and Indigenous leaders from across Canada. It should be noted that 4.8 percent of all posts included in the dataset included visual and textual elements directly referencing members of Indigenous communities as well as causes central to their demands to the Canadian state. In sum, Trudeau used a wide range of visual cues in order to frame himself as a progressive leader listening to and interacting with members of a wide range of minority and marginalized communities in Canada. Fig. 6 - Instagram post shared on February 22, 2016 at 1:41pm

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 275 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD

Fig. 7 - Instagram post shared on March 2, 2016 at 5:51pm

5) Leadership Trait: A Comforting and Reassuring Leader Trudeau was faced with several tragic moments in Canada, in the United States, and internationally during the time period considered for this study. This required him to develop tailored communication responses to these situations. Specifically, he needed to shift away from his cheerful and positive approach to politics (see leadership traits 2 and 4, for example) and reposition and frame himself visually as a determined yet comforting leader rising to the occasion and providing physical and emotional reassurances and relief to Canadians.

276 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Fig. 8 provides a screenshot of his Instagram posts in reaction to the shooting in a nightclub of the city of Orlando in the United States. The black and white picture - which contrasts with the colourful and vibrant pictures included in most of his other Instagram posts - conveys a solemn atmosphere. The picture includes Justin Trudeau’s personal signature, making it more likely to be perceived as personal and genuine. Fig. 9 shows Trudeau attending a Veterans’ Day event, a moment of particular importance for a large number of Canadians whose family members are or were part of the Canadian Army. Both Instagram posts emphasize a narrative supporting the framing of his leadership image, but that is vastly different from other Instagram posts discussed in other sections of this article. Fig. 8 - Instagram post shared on June 13, 2016 at 4:59pm

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 277 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD

Fig. 9 - Instagram post shared on November 11, 2015 at 12:29pm

6) Leadership Trait: A Leader Valuing International Dialogue and Respect Following Stephen Harper’s tenure as prime minister for nine years, Trudeau came into office and promised to usher in a new era in Canadian politics. Specifically, he committed to changing some of the political and policy decisions of his predecessor. Among them include the relationship with then-U.S. president Barack Obama. Interactions between the leaders of both countries changed dramatically when Trudeau was elected, as exemplified by many posts that were

278 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU included on Trudeau’s Instagram feed during the time period considered for this study. As shown in Fig. 10, the relationship between Trudeau and Obama is framed visually in ways highlighting in strategic ways their complicity, mutual respect, and positivity. The post showcases a strong bond between the prime minister and the U.S. president. Specifically, it conveys the sense that the two leaders and, by extension, the countries they represent have positive and productive relationship. More importantly, it instills a sense of confidence to citizens of both countries. It is particularly important in Canada as the United States is one of the most important military and commercial partners of Canada. Fig. 10 - Instagram post shared on April 1, 2016 at 3:55pm

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 279 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD From a broader perspective, Trudeau and his team sought to change the way in which Canada was seen internationally. The prime minister presented another kind of leadership to leaders worldwide, but also to Canadians at home. As such, he offered images of diplomatic trips where he can be seen interacting with other leaders in ways showcasing positive strength and respect. 7) Leadership Trait: A Relatable Leader Another form of visual leadership framing present on Trudeau’s Instagram feed related to his personal life. This type of political framing is not prominent since only a few posts offer insights into his private life. As mentioned previously, showing elements of a politician’s personal identity is important as the social media public is - in some ways - expecting this type of disclosure. Fig. 11 - Instagram post shared on March 19, 2016 at 7:00pm

280 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU Indeed, McGregor (2018, 1141) notes that members of “the public are primed to experience personal characteristics through social media, so as politicians engage in this expected behavior on social media, voters may be more influenced by it.” In many posts, Trudeau inserted elements to his private life, including his mother Margaret Trudeau, his wife Sophie Grégoire - a former French-language television host - and his children. Fig. 12 - Instagram post shared on March 27, 2016 at 10:16pm

In fact, more than 18 percent of his Instagram posts referred to some elements of his family life. Interestingly, his children and spouse appeared mostly in official settings, such as during official meetings and events. Some posts also offered a glimpse of private events with members of this family, including Earth

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 281 MIREILLE LALANCETTE ET VINCENT RAYNAULD Day (see Fig. 11), Easter (see Fig. 12), or birthday celebrations. In these pictures, Trudeau is portrayed as a loving, family-oriented father that a large segment of the Canadian public can relate with. By offering this type of narrative, Trudeau put forth an image of relatability and reliability - family being often an important criterion to judge this characteristic for a politician (see MARSHALL 1997). 3.3. Discussion Using Justin Trudeau as a case study, this article examines how Instagram’s distinct structural and functional capabilities can be used by politicians for visual political image-making and framing in the context of strategic narratives. As noted previously in this article, this social media platform is gaining traction among segments of the public in Canada and internationally and is an increasingly core component of politicians’ public outreach and engagement toolkit. This article takes a specific look at the ways in which Trudeau turned to Instagram to frame visually specific dimensions of his personal traits or attributes related to his political leadership image during his first year in office. While it was possible to identify seven key traits driving his political leadership narrative on Instagram, it can be argued that the overarching theme of the narrative was that he presented himself as an open, approachable, and authentic leader. As mentioned previously, while all images included in his Instagram posts during the time considered for this study were taken by a professional photographer, they do not - for the most part - create the impression of being staged and overly misleading. It can be argued that the overall narrative is adapted to the Instagram format (LALANCETTE and RAYNAULD 2019) and is likely to be of interest for a social media public yearning for a behind-the-scenes - or more informal and raw - look at politicians’ daily lives (MCGREGOR 2018). Trudeau answers these expectations by framing himself as a leader who is family- oriented, approachable, and relatable, but also involved in and in control of matters of importance to audiences at the local, provincial, national, and international levels. The visual framing used by Trudeau during his first year in office depicts a politician balancing the different qualities needed to perform in a coherent and constant way. While one key element of the visual framing approach that Trudeau deployed on Instagram was its appeal to social media audiences, it can be argued that it also played an important role in shaping some aspects of the mass media coverage he received during his first year in office. Indeed, pictures shared on his Instagram feed were regularly used by journalistic organizations and - on some occasions - impacted the tone of their coverage (see also MARLAND 2012). This

282 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 POLITICKING AND VISUAL FRAMING ON INSTAGRAM: A LOOK AT THE PORTRAYAL OF THE LEADERSHIP OF CANADA’S JUSTIN TRUDEAU trend might gain some traction in the future as traditional news media organizations are increasingly faced with financial and operational challenges. While many scholars are taking interest in some aspects of this dynamic, which is more broadly known as “intermedia agenda-setting” (e.g. ROGSTAD 2016; TOWNER and MUÑOZ 2018), more work is needed to fully unpack and understand these dynamics of visual political communication. Conclusion Visual framing on Instagram is of particular interest because of the rapid intensification of dynamics of personalization of politics and permanent campaigning. As politicians are seeking to make their political appeals more personal, relatable and ongoing, the development of robust visual politicking strategies outside of elections allows them to foster and strengthen an almost personalized bond with members of the public. As mentioned previously, visual content is particularly well suited for this form of political communication as it tends to be captivating, emotional, and entertaining (ESSER 2008; SCHILL 2012). As text-based social media platforms’ popularity is plateauing and visual- centric platforms are gaining in importance among the general public (e.g. Instagram, SnapChat, TikTok, Byte), politicians are likely to follow the audience to these digital media channels and will adapt their messaging accordingly. The work presented in this article lays the foundation for more research on visual political communication on social media. For example, scholars could take interest in Justin Trudeau’s use of other visual-centric social media platforms for visual political communication. It could be worth examining the ways in which and to what degree other Canadian elected officials, whether they are at the local, regional, provincial, or national level, use similar or different approaches to visual framing to introduce and shape their public leadership image. It would also be worthwhile to compare dynamics of visual political communication in Canada to those deployed by elected officials in other national contexts. This would help to gain a better understanding of the effects of elements of culture on visual politicking. Finally, more research could be done on uses of visuals by female elected officials for political communication on social media. This would be helpful in order to determine if the structuring elements of the visual construction of political leadership are similar or different.

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290 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 Évaluation médiatique de la langue de Justin Trudeau dans la presse francophone internationale : entre dénigrement et admiration1 Laurence ARRIGHI, avec la collaboration d’Annette BOUDREAU, Université de Moncton

L’objectif de notre contribution est de mettre au jour les fondements idéologiques, les facteurs sociolinguistiques ainsi que les intérêts sociaux et politiques à la base d’un discours médiatique souvent négatif mais aussi parfois admiratif sur la qualité de la langue parlée du Premier ministre canadien Justin Trudeau. Le corpus soumis à une analyse de discours est un petit corpus (22 textes) de presse internationale francophone sur le sujet de 2016 à aujourd’hui. Ce cas de figure servira de prétexte pour une analyse plus large des idéologies linguistiques dominantes dans la francophonie.

This article describes the ideological foundations, sociolinguistic factors and social and political interests underlying the negative media discourse on the quality of Canadian Prime Minister Justin Trudeau’s spoken language. We apply discourse analysis to a small corpus of 22 texts from French- language newspapers from 2016 to the present. We use this case study as an opportunity to analyze the dominant linguistic ideologies within the Francophonie.

L’objectif de notre contribution est de mettre au jour les fondements idéologiques, les facteurs sociolinguistiques ainsi que les intérêts sociaux et politiques à la base d’un discours médiatique souvent fort négatif sur la qualité de la langue parlée du Premier ministre Justin Trudeau. Ce cas de figure servira de prétexte à une analyse plus large des idéologies linguistiques dominantes au Canada français, et plus particulièrement à celle du standard très présente dans la francophonie, idéologies souvent inconscientes, ce qui renforce leur efficacité. Nous voulons montrer que l’on parle souvent de langue pour parler d’autre chose et que, ce faisant, attaquer la langue d’un personnage public peut relever d’une stratégie de discrimination plus globale qui prend la langue pour prétexte (BLANCHET 2016). Nous rappellerons d’abord que les discours autour des questions de langues foisonnent au Canada et que celui sur la qualité du français résulte d’une « obsession linguistique collective » (BOUCHARD 1998) liée à l’histoire particulière des communautés francophones au pays aux prises avec des déficits de légitimité sociaux et politiques (BOUCHARD 2011, BOUDREAU 2009). Nous revenons sur cette obsession linguistique ainsi que sur les idéologies et leurs effets sur les représentations et les pratiques, effets décuplés au Canada français en raison de la situation de minorisation de l’ensemble des francophones. Cette

1 Nous tenons à remercier notre collègue Catherine Leclerc pour sa lecture attentive et ses précieux conseils. LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU minorisation engendre notamment une disqualification d’autrui qui est aussi une disqualification de soi (BERNARD BARBEAU 2017). Les discours de disqualification entrainent à leur tour une insécurité linguistique, toujours très forte au pays et entretiennent des formes de légitimation et d’illégitimation (ARRIGHI et BOUDREAU 2016, BOUDREAU 2016). Après cette première partie, nous présentons les recherches de BOUDREAU (2017) qui s’est intéressée aux discours tenus sur les pratiques linguistiques (incluant leur bilinguisme) de deux politiciens canadiens (Trudeau mais aussi l’ancienne ministre Claudette Bradshaw) ayant eu à subir des commentaires négatifs sur leurs pratiques linguistiques dans les médias francophones canadiens et de BOSWORTH (2019) qui a étudié le discours sur la qualité du français du candidat Trudeau dans la presse québécoise lors de la campagne de 2015. Les deux recherches ont en commun d’être fondées sur des discours médiatiques diffusées au Canada en contexte de campagne (pour les élections législatives fédérales d’octobre 2015). La troisième partie sera consacrée à une analyse d’un discours de médias internationaux sur le même sujet de 2016 à aujourd’hui. Si une telle recherche permet de documenter l’existence hors du cadre national d’un discours, parfois très dur, à l’encontre de la langue de Trudeau, on peut y voir aussi clairement des formes d’instrumentalisation des questions linguistiques. Par ailleurs, à l’international, un discours favorable au français (et à l’anglais) de Trudeau est aussi repérable, ce qui permet alors de porter un nouveau regard sur les attaques dont il est victime au sein du Canada francophone. Contextualisation Le français au Canada, une obsession nationale Le français au Canada est le lieu de débats constants et de remises en question sur les questions de langue (BOUCHARD 1998, 2011, BOUDREAU 2009, LAFOREST 2018), ce qui explique qu’il a régné chez les francophones une forte insécurité linguistique. Chantal Bouchard, à partir d’études historiques sur des chroniques de langue2 et des ouvrages de corrections linguistiques, a montré que les Canadiens français se sont posé des questions sur la qualité de leur langue à partir du milieu du XIXe siècle3, à l’époque où des lettrés québécois ont consigné les différences phonétiques et lexicales entre les Canadiens français et les Français de l’Hexagone. Elle donne comme exemple Le Manuel des difficultés

2 Voir aussi la thèse de REMYSEN (2009) sur ce sujet. Cette étude s’est penchée sur les représentations du français canadien qui sont véhiculées dans ces textes. 3 Voir aussi les travaux de Poirier qui s’est intéressé au contexte historique qui explique l’émergence de ces discours (POIRIER 2003). Voir aussi ALI-KHODJA, BOUDREAU et REMYSEN 2018 sur le sujet.

292 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION les plus communes de la langue française, adapté au jeune âge, suivi d’un recueil de locutions vicieuses de l’abbé Maguire, « qui dénonce […] divers usages qu’on pourrait collectivement qualifier de canadianismes » (BOUCHARD 2011, 90) et qui va marquer le début de la prise de conscience des différences entre les manières de parler le français, celui du Canada étant toujours désavantagé. Ce n’est qu’à partir des années 1960, lorsque les gouvernements successifs du Québec ont investi des sommes importantes dans l’aménagement du français au Québec (DAOUST et MAURAIS 1987) que les Québécoises et les Québécois se sont sentis plus légitimes à parler leur français, avec ses normes et son caractère unique4. Une insécurité linguistique héritée d’un siècle d’(auto)-dénigrement n’en continue pas moins à opérer fortement chez les francophones canadiens. Cette insécurité linguistique des francophones des régions périphériques (entendues ici comme périphériques à la France) a d’ailleurs conduit chercheurs et chercheuses travaillant dans ces communautés à développer le concept d’insécurité linguistique (FRANCARD 1993-1994). Au Québec, Bouchard a étudié cette insécurité dans les travaux nommés précédemment, de même que REMYSEN (2012). Toujours au Québec, BEAUDOIN-BÉGIN (2015) a essayé de vulgariser la question avec une visée de remédiation alors que REMYSEN (2018) a proposé des pistes pour l’enseignement. DALLEY (2008) et LAMOUREUX (2012) ont aussi enquêté sur l’insécurité linguistique auprès des Franco-ontariens et Franco- Ontariennes. En Acadie, BOUDREAU et DUBOIS (1991, 1993) ainsi que LEBLANC (2010) l’ont étudié pour le Nouveau-Brunswick, LEBLANC (2012) et WHITE (2006) pour la Nouvelle-Écosse. Les différentes insécurités s’inscrivent dans la typologie de Louis-Jean CALVET (1999) qui distingue entre l’insécurité statutaire, l’insécurité identitaire et l’insécurité formelle, les unes et les autres pouvant se trouver à divers degrés chez la même personne. Comme le statut de francophone est officiellement assuré au Canada même si des remises en cause de ce statut pointent ça et là, ce sont surtout les insécurités identitaires et formelles qui nous intéressent ici, la première étant vécue par les francophones issues de familles mixtes par exemple, et qui se posent des questions sur leur identité : peuvent-ils être considérés comme de « vrais francophones », question que se posent aussi des francophones vivant en milieu minoritaire. La seconde, l’insécurité formelle, est le lot de ceux et celles qui ont intériorisé l’image d’un français unique et se manifeste dans les pratiques par l’hypercorrection, la difficulté de trouver les mots qui conviennent dans certaines communications, la crainte de prendre la parole dans l’espace public, et finalement le silence, forme

4 De plus, ces mêmes années sont marquées par un mouvement d’émancipation, de printemps des peuples, qui permet aux Québécois et Québécoises de mieux assumer leurs particularités, notamment linguistiques.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 293 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU la plus accentuée du phénomène. La société civile est de plus en plus consciente du problème, tant et si bien que la Fédération de la jeunesse canadienne-française a décidé de faire de la « sécurité linguistique » sa stratégie nationale à partir de 2020. C’est en raison des travaux mentionnés et de l’importance de la question que nous avons décidé d’examiner les discours entourant le français de Trudeau pour en souligner les conséquences possibles pour les francophones qui se sentent déjà délégitimés en tant que francophones et qui ont l’impression que leurs pratiques du français sont déficientes. Dans ce contexte, il paraît primordial d’examiner les idéologies qui sous-tendent les discours dominants sur la langue. L’étude des idéologies linguistiques L’étude des idéologies linguistiques s’est d’abord développée dans le monde anglophone dans les années 1990 (WOOLARD 1998, KROSKRITY 1999) pour ensuite devenir un objet d’études dans la francophonie5 (COSTA et alii 2012) et dans la francophonie canadienne (BOUDREAU 2018). En outre, Rachelle Vessey (2016) a consacré un ouvrage aux idéologies linguistiques dans la presse écrite canadienne (ainsi que dans les nouvelles en ligne et sur Twitter) depuis 2009 et montre comment celles-ci sont imbriquées dans l’histoire du Canada depuis la colonisation européenne (VESSEY 2016, 28-34). Elle souligne que les discussions sur la langue (et particulièrement sur le français, sa qualité et son statut) sont bien plus fréquentes dans les médias francophones que dans les médias anglophones. Cette fréquence est liée au fait que le français est le socle sur lequel s’est construite l’identité des francophones. Elle précise que c’est pour cette raison que les questions entourant le « français standard » sont régulièrement mises en avant, souvent en lien avec les idéologies liées aux langues en danger, le standard semblant être le garant de la vitalité de la langue française. Dans son chapitre sur les idéologies linguistiques dans Twitter, l’autrice consacre une section aux tweets de Justin Trudeau6 avant qu’il ne devienne Premier ministre, en 2014, et il en ressort qu’il envoie à peu près le même nombre de messages en anglais et en français, contrairement au Premier Ministre de l’époque Stephen Harper7, qui tweete davantage en anglais. L’analyse ne porte

5 LAFONT (1984), CALVET (1974) et BOYER (1991) ont été des précurseurs dans le domaine en France. 6 Les tweets du chef de l’opposition officielle, Tom Mulcair, ainsi que ceux du Premier ministre Stephen Harper font aussi l’objet d’analyses. 7 Les tweets de Justin Trudeau ne sont pas traduits automatiquement, c’est-à-dire que des tweets en anglais se réfèrent à des événements anglophones alors que des tweets en français font référence à des spécificités francophones. En outre, les tweets traduits le sont spontanément (« loosely translated ») et sont marqués par leur aspect informel (VESSEY 2016, 192), alors que ceux de Stephen Harper sont plus formels, ce qui indiquerait sans doute que c’est J. Trudeau lui-même qui traduit.

294 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION pas sur la qualité de la langue de Trudeau mais sur l’usage des deux langues officielles par le futur Premier ministre (VESSEY 2016, 178-200). L’étude de Vessey est utile pour notre travail parce qu’elle montre que les idéologies linguistiques sont inséparables des questions nationales au Canada. D’après les tweets de Justin Trudeau, celui-ci se présentait comme une personne bilingue et même davantage comme un francophone, étant donné que ce sont les francophones qui sont le plus souvent bilingues au Canada, d’où les attentes à l’égard de la qualité de son français lorsqu’il deviendra Premier ministre. Rappelons que l’intérêt pour les idéologies linguistiques s’est développé au Canada à partir de la fin des années 1990, à la suite d’une proposition de HELLER (1996) plaidant pour une approche anthropologique de l’appréhension des faits de langues en contexte canadien. Cette approche suppose la prise en compte des idéologies dans la construction des catégories nationales (souvent ethniques) et sociales et permet d’expliquer des comportements qui apparaissent naturels, évidents, comme faisant partie du sens commun. Duchêne définit les idéologies ainsi : I consider ideology to be a social construction that has as its object the legitimization of society’s institution. Ideologies are, moreover, the result of constructions of power relations that also allow the legitimization of political actions, even though constructed on the basis of the interests and interpretations of a particular kind of reality. (DUCHÊNE 2008, 26 & 27) Le français conforme est souvent imaginé comme unique, parlé partout de la même façon dans la francophonie et la plupart du temps, calqué sur l’écrit. Il est entendu que la responsabilité de maitriser une langue « comme il faut » repose sur la personne et sur l’école, conception qui ne tient pas compte des conditions familiales, sociales et politiques de son apprentissage. Pourtant la discrimination sur une base linguistique existe bel et bien et cette forme est particulièrement pernicieuse dans la mesure où ce qu’est une bonne langue (un français fantasmé comme invariant et pur) et ce qu’il faut pour la maitriser (un effort individuel) demeurent des évidences peu interrogées. Blanchet (2016) a publié Discriminations : combattre la glottophobie, et définit le terme glottophobie comme suit : Le mépris, la haine, l’agression, le rejet, l’exclusion, de personnes, discrimination négative effectivement ou prétendument fondés sur le fait de considérer incorrectes, inférieures, mauvaises certaines formes linguistiques (perçues comme des langues, des dialectes ou des usages de langues) usitées par ces personnes, en général en focalisant sur les formes

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 295 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU linguistiques (et sans toujours avoir pleinement conscience de l’ampleur des effets produits sur les personnes) (BLANCHET 2016, 45). Cette discrimination peut être individuelle mais elle est le plus souvent collective. Dans un pays comme le Canada où l’une des principales divisions est une division linguistique, opposant le groupe anglophone au groupe francophone, qui à son tour présente d’autres divisions, la discrimination linguistique ou glottophobe trouve un terreau des plus favorables. BERNARD BARBEAU (2017), traitant du discours de disqualification, a montré comment un discours répété finit par être intériorisé par les autres et aussi par le groupe concerné, les « caractéristiques disqualifiantes associées exclusivement à un groupe formé sur la base de critères sociopolitiques et linguistiques [devenant] des ethno-stéréotypes » (BERNARD BARBEAU 2017, 98), ce dernier terme emprunté à un autre linguiste ayant œuvré en milieu linguistique minoritaire, BRES (1993), comme le souligne l’autrice. C’est donc à partir des notions de discrimination, de glottophobie, de disqualification, contenues dans des idéologies linguistiques et nationales (les deux ayant des liens, voir infra) que nous voulons examiner les discours médiatiques entourant le français parlé du Premier Ministre Justin Trudeau. Deux études consacrées en tout ou partiellement à langue de Trudeau existent déjà et vont dans ce sens, celles de Boudreau (2017) et de Bosworth (2019). Nous examinerons les données utilisées par les deux chercheuses et verrons en quoi nos données sont différentes et éclairent les discours autrement. État de la question Le recours à la langue comme facteur « d’illégitimation politicomédiatique » (BOYER 2016) est une forme particulière de stigmatisation sociolinguistique à l’œuvre dans de nombreux contextes. Par exemple, elle peut se fonder sur un accent comme l’accent du midi en France, selon le cas étudié par BOYER (2016). CAMERON (2012) a montré, à partir d’exemples britanniques, l’efficience de la stratégie qui consiste à se servir de la langue pour discréditer un adversaire politique ou encore faire passer diverses opinions difficilement exprimables. Dans un tout autre contexte, CURCINO (2017) a étudié des discours des médias brésiliens à propos de la langue (et des pratiques culturelles, en particulier la lecture) de trois politiciens, Fernando Henrique Cardoso, Luis Inácio Lula da Silva et Dilma Rousseff. L’étude est motivée par le fait que ces usages et pratiques prêtés à ces politiciens et à cette politicienne ont fait l’objet de jugements qui leur ont octroyé du prestige ou des stigmates. Son travail expose les discours recueillis et questionne l’origine d’énoncés qui sont repris,

296 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION reformulés ou effacés, lorsque les médias décrivent et évaluent le profil linguistique et culturel de ces personnages politiques. L’étude permet aussi de réfléchir aux manifestations de prestige et aux préjugés historiques qui se matérialisent dans les discours des sociétés inégalitaires et hiérarchisées, à l’exemple de la société brésilienne. Ce que montrent ces travaux, c’est que la presse joue un rôle de premier plan dans la mise en circulation de discours, fondés sur des idéologies bien ancrées, diffusées par des figures publiques (BLOMMAERT 1999 ; CAMERON 2012), disqualifiant des pratiques linguistiques. Comme pour la diffusion d’autres discours de valeurs, le discours se présente souvent comme un discours d’évidence, ce qui le rend d’autant plus efficace. L’article de BOUDREAU (2017) rappelle que les francophones au Canada n’ont pas tous les mêmes occasions de pratiquer le français, que tout dépend de leur condition sociale et des lieux où ils habitent (milieu minoritaire ou majoritaire) et que leurs pratiques linguistiques vont différer selon ces critères. Elle montre que la langue est l’un des éléments clé de la construction de la différence sociale et que les processus d’inclusion et d’exclusion qui lui sont liés mènent à catégoriser les francophones, selon qu’ils sont de « vrais » francophones ou non : Le français parlé sera jugé selon des règles uniformes, sans tenir compte de son contexte d’énonciation. Par ailleurs, ces processus de catégorisation, masqués dans des pratiques d’évaluation qui se prétendent neutres, sont régis par des idéologies façonnées au cours des siècles et qui se rattachent à l’idée de la langue unique (BOUDREAU 2017, 86). Il s’agit ici de l’idéologie du standard, idéologie qui consiste à doter la langue de référence de valeurs supérieures et, qui lui confère souvent le statut de seule langue légitime (MILROY et MILROY 1985). On l’a dit, cette idéologie est particulièrement forte chez bien des francophones qui estiment que le français doit être parlé de la même façon par tous et partout, proclamant ainsi une forme d’unicité de la langue. Cette idéologie fait aussi en sorte que l’on considère qu’une personne bilingue devait parler ses deux langues comme le feraient deux personnes unilingues, le bilinguisme étant appréhendé comme deux monolinguismes (HELLER 1996, 31). Dans le contexte canadien de langues en contact, les traces de la langue dominante, l’anglais, peuvent être présentes à divers degrés dans le français des personnes vivant en milieu minoritaire, que ce soit aux plans phonétique, morphosyntaxique ou lexical. Ces traces sont souvent rejetées au nom de la pureté linguistique, rejet qui s’étend alors à la personne minoritaire et bilingue elle-même.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 297 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU Suivant cette logique, Boudreau a montré comment les pratiques linguistiques de personnes qui parlent deux langues au quotidien peuvent devenir la cible de discours alarmistes dans la presse francophone et québécoise surtout, pratiques brandies comme le signe, la preuve qu’il est à peu près impossible de vivre en français hors d’un milieu linguistiquement homogène8. Boudreau donne de nombreux exemples où Trudeau a été victime de ces discours pendant la campagne électorale de 2015 et estime que d’autres facteurs, politiques et historiques, expliquent la sévérité des jugements. BOSWORTH (2019) montre notamment que l’un des thèmes récurrents des discours sur les pratiques linguistiques de Justin Trudeau consiste à interroger son statut de « vrai » francophone. Le discours médiatique souligne à l’envie l’incapacité perçue de Trudeau d’atteindre la norme linguistique alors même qu’il est une personne socialement privilégiée. Bosworth rappelle que la plupart des critiques faites à l’endroit de la langue du candidat Trudeau ont une longue histoire dans le paysage discursif québécois. Bosworth se livre aussi à une étude formelle et relève dans son corpus nombre d’adjectifs à forte connotation négative pour qualifier la langue de Trudeau : « incompréhensible », « molle », « snobe » et « secouant l’oreille » et plus largement des énoncés particulièrement sarcastiques. Enfin, c’est la personne même qui est attaquée. Trudeau a été qualifié de « visqueux », « trompé », « troublé ». En somme, le travail de Bosworth montre une presse québécoise portant un discours extrêmement négatif sur la langue de Trudeau mais dont le jugement négatif déborde souvent dans l’extralinguistique9. Une partie de l’article de Bosworth consiste en un examen linguistique de la langue de Trudeau fondée sur un travail antérieur de l’autrice ayant analysé un corpus d’échantillons de français parlé par plusieurs chefs de partis lors d’apparitions publiques au Québec (BOSWORTH 2017). D’un strict point de vue linguistique, cette étude montre l’absence de traces d’un accent anglophone typique dans la langue de Trudeau, alors que c’est précisément ce qu’on lui reproche, à la différence de son homologue Thomas Mulcair par exemple, qui lui n’est jamais attaqué sur ce point. De plus, cette étude révèle dans les échantillons de Justin Trudeau une présence substantielle de caractéristiques associées à la

8 Voir aussi les travaux d’ARRIGHI et URBAIN (2016/2017 et 2019) à propos des notions d’« acadianisation » et de « louisianisation » et plus largement de l’instrumentalisation des francophones minoritaires dans les discours prônant l’émancipation nationale du Québec. 9 Si un journal peut être critique, Bosworth montre qu’en aucune façon les adversaires de Justin Trudeau lors de ces élections (Thomas Mulcair et Andrew Scheer) ne sont attaqués de façon aussi virulente ni aussi personnelle. Leur français, qui est clairement celui d’un anglophone, n’est jamais attaqué.

298 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION prononciation, et plus largement aux façons de parler (termes, structures syntaxiques), des Québécois. Pourtant, le corpus de Bosworth est émaillé de remarques sur l’organisation non française des phrases de Trudeau, ce qui rendrait ses idées peu claires et « difficiles à suivre ». Clairement, on accuse Trudeau de « penser en anglais avant de parler français ». Bosworth se demande alors sur quelles preuves empiriques reposent ces généralisations et rappelle que nombre d’énoncés de Trudeau sont conformes à l’ordre sujet-verbe-(objet), ordre courant en français comme en anglais. Selon Bosworth deux choses, peu en lien avec la qualité de sa langue, nuiraient fortement à Justin Trudeau dans le paysage idéologique québécois. En premier lieu, il y a l’héritage paternel10. En second lieu, il y a le positionnement identitaire de Justin Trudeau qui se présente comme québécois bilingue et canadien, posture critiquée suivant certaines allégeances politiques. Finalement, les travaux de Boudreau et Bosworth se rejoignent en rappelant que la langue peut être utilisée comme moyen d’exprimer un jugement négatif ciblant les aspects d’un individu qui n’ont pas grand-chose à voir avec la langue. Voyons maintenant si les idées véhiculées dans notre corpus international ressemblent à celles dans les corpus de Boudreau et Bosworth. Notre étude Méthode et données La recherche a été menée à partir du moteur de recherche Google11, ce qui nous a permis de constituer un corpus d’articles issus de la presse francophone internationale12. Nous avons mené une recherche par mot clés en tapant les mots suivants : Justin Trudeau + français, Justin Trudeau + langue, Justin Trudeau + langue maternelle. Nous avons conservé pour les fins de l’analyse tous les textes recueillis sans opérer dans la récolte de tri secondaire. Précisons que notre corpus

10 Même si les aspects politiques et historiques de l’héritage de Pierre Trudeau sortent du cadre de son article, elle rappelle que la vision de Pierre Trudeau d’un Canada bilingue, sa gestion de la Crise d’octobre, ses positions face au référendum de 1980 et au rapatriement de la Constitution canadienne en 1982 ont laissé un goût amer au Québec. 11 Nous avons aussi lancé dans un souci de systématicité la même recherche via Eureka, pour retomber somme toute sur les mêmes textes. 12 Comme nous le verrons plus loin, il s’agit essentiellement de titres français, à quelques exceptions près. De plus, par presse il faut entendre ici autant la presse qui existe en version imprimée que celle disponible uniquement sur le Web.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 299 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU est plus récent que celui de Bosworth et de Boudreau, puisque l’une comme l’autre s’est arrêtée à la campagne des élections fédérales de 2015. Les textes que nous commentons datent pour les plus anciens de 2016 et surtout, nous avons exclu tout média canadien, l’objectif étant de voir si, dans quelles mesures et à quelles fins nous pouvions noter proximités et divergences avec les résultats obtenus dans la presse canadienne par Boudreau et Bosworth. Notre but est aussi d’éclairer les discours sur la langue de Trudeau tenus au Canada en les mettant en parallèle avec des discours sur le sujet tenu hors de la francophonie canadienne, dans des contextes où et les obsessions linguistiques et le poids du nom Trudeau ne sont pas du même ordre. Notre corpus est ce que l’on appelle un « petit corpus », une forme de plus en plus privilégiée quand il s’agit de faire une recherche sur un point précis. MOIRAND (2018), qui a récemment mobilisé ce type de corpus, propose que les petits corpus, des corpus « au vol » comme elle les appelle aussi, apportent une véritable compréhension à des faits d’actualité et plus largement à des phénomènes sociaux Si les travaux sur de « petits corpus » perdurent malgré les facilités apportées par la numérisation et les logiciels actuels de traitement des données pour recueillir et traiter de « grands corpus », c’est qu’ils permettent de décrire des formes discursives rares […], de réfléchir […] aux relations entre le langage verbal et le monde (l’environnement, les objets, les acteurs et leurs actions). (MOIRAND 2018, n.p.) De plus, la taille réduite du corpus permet également une exploitation exhaustive (tous les textes sont commentés au moins une fois), détaillée et nuancée qui correspond à l’approche qualitative et interprétative (BLANCHET 2000) que nous privilégions. Le corpus se compose de 22 textes qui s’étalent, en termes de publication, sur les cinq dernières années (2016 : 3 textes, 2017 : 4 textes, 2018 : 4 textes, 2019 : 7 textes et 2020 : 4 textes). Ils sont issus de sites Web de médias en ligne (tels Yahoo.News ou Sputniknews.com), des sites internet de journaux quotidiens français d’envergure nationale (Le Monde, L’Humanité et encore Le Figaro) ou régionale (Le Télégramme de Bretagne), de quotidiens belges (Le Soir et L’Avenir), d’hebdomadaires ou de mensuels (L’Obs, Le point, Paris Match, Courrier international, Boursorama, Le Pèlerin, Valeurs actuelles, tous français), du site de France TV infos et enfin du site de l’agence de presse AFP Infos Mondiales. Analyse

300 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION Dès les parties introductives de notre étude, nous avons mis en avant comment les questions de langue pouvaient être instrumentalisées pour servir des intérêts très divers, appuyer des idées de façon détournée, ce qui peut leur donner singulièrement plus de force. Cinq textes sur 22 sont particulièrement virulents envers Trudeau. Dans ces cinq articles, la langue sert à appuyer un argumentaire nettement politique. Ces cinq articles sont tous issus de médias de droite. Ils sont aussi parfois signés par des idéologues conservateurs bien connus. Ainsi, dans l’édition du Figaro du 23 février 2017, Éric Zemmour prend prétexte de la rédaction d’une critique du livre de Mathieu Bock-Côté, Le nouveau régime, pour faire valoir ses opinions anti-immigration et plus largement nettement conservatrices sur le genre, les accommodements, les réfugiés, etc. Il peint le tableau d’un Canada où règnerait tout ce qu’il exècre et où, dans ses mots, s’instaure « un nouveau monde sur les ruines de l’ancien ». Un segment de cet article est fort révélateur de la manière dont la langue est un truchement pour appuyer ses idées. Quand j’étais enfant, je croyais que tous les Canadiens français étaient bûcherons ou chanteurs. Depuis lors, les bûcherons ont appris à dissimuler leurs mains calleuses dans les poches de leurs costumes Armani et les chanteurs à textes pour un concert à Bobino sont devenus des chanteuses pour beuglants de Las Vegas. Les paysans français de Louis XV sont désormais citoyens du monde. Ils ont troqué la religion catholique pour celle des droits de l’homme. Le premier ministre canadien, le sémillant Justin Trudeau, est l’incarnation du destin qu’on leur réserve, le destin qu’on nous réserve : ses ancêtres sont français, mais il prononce son prénom à l’anglaise. En 2014, le Québec a voté une loi autorisant le suicide assisté. Une Pakistanaise en octobre 2015 a prêté serment en niqab avec l’accord des tribunaux. La commission scolaire de Montréal a supprimé les références aux mots « père » et « mère ». Le Parti libéral a débattu de la reconnaissance possible d’un troisième sexe. Le destin du Québec montre comment l’immigration peut être un instrument redoutablement efficace pour détruire l’identité d’un peuple. (Zemmour, Le Figaro 23 février 2017 ; c’est nous qui soulignons). Zemmour, connu pour ses positions ultra conservatrices, prônant une France exempte de l’immigration qu’il estime destructrice de « l’identité nationale », construit le Canada de Trudeau comme un repoussoir. Il étrille au passage la langue du premier ministre canadien, ne reconnait pas l’identité bilingue de ce dernier. Son texte est un prétexte pour dire aux Français qu’ils ne doivent pas s’ouvrir aux immigrants.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 301 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU Si dans ce premier texte Zemmour citait Bock-Côté, nous retrouverons ce dernier directement comme auteur d’un des textes de notre corpus international. Il est par ailleurs cité comme expert dans deux autres textes. Pour Bock-Côté - l’une des plumes les plus anti-Trudeau au Canada, bien connu pour ses prises de position contre le multiculturalisme et le bilinguisme institutionnel - le français parlé de Trudeau est une cible récurrente. Dans l’hebdomadaire très à droite Valeurs actuelles, il signe un papier dans lequel il avance : On l’a vite compris, le Canada de Trudeau allait se présenter sur la scène du monde comme le pays de la diversité heureuse. Dans un entretien accordé au New York Times dans les semaines suivant son élection, Justin Trudeau affirmera que le Canada n’aurait aucun noyau identitaire non plus qu’aucune culture fondatrice et se définirait exclusivement par sa diversité. Le multiculturalisme devenait la matrice exclusive pour définir l’identité canadienne, et liquidait une fois pour toutes, dans la mesure où il en restait quelque chose, la référence aux deux peuples fondateurs, canadien anglais et québécois, à l’origine de la fédération canadienne. Justin Trudeau a beau avoir un nom francophone, il est ce qu’on appelle au Canada un assimilé, c’est-à-dire un Québécois anglicisé et devenu étranger à son propre peuple. Son français massacré en témoigne. Ni Canadien anglais ni Québécois francophone, il incarne, à sa manière, le Canada contemporain, postnational, hybride sur le plan identitaire, incapable de se définir autrement que dans le culte de la diversité. Son histoire personnelle annonce celle du peuple québécois s’il s’entête à demeurer dans la fédération canadienne et n’opte pas finalement pour l'indépendance. (Bock-Côté, Valeurs actuelles, 21 avril 2020 ; c’est nous qui soulignons) On retrouve presque en copie conforme à la fois le même ton et les mêmes arguments que ceux déployés par son acolyte Zemmour. Le second segment souligné est quant à lui une parfaite illustration de l’instrumentalisation dont nous parlons. Bock-Côté est encore par deux fois saisi par l’hebdomadaire conservateur Le Point (éditions du 28 avril et du 2 mai 2016), comme un expert de la situation canadienne. Dans ces articles à nouveau au diapason des positions de l’hebdomadaire qui en a fait son expert, il peint le tableau de ce qu’il appelle le « trudeauisme », traite le premier ministre de « multiculturaliste radical », et met de l’avant cet « argument » voulant qu’il ne parle ni l’anglais, ni le français, comme si le mélange de deux cultures aboutissait nécessairement au chaos : Mais le trudeauisme n’est pas qu’un phénomène médiatique. À travers Justin Trudeau, le Canada se présente à nouveau comme un pays de carte postale : multiculturel, féministe, citoyen global exemplaire, il serait le

302 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION laboratoire de la postmodernité, comme en témoignerait la mise en place d’un cabinet paritaire également composé d’hommes et de femmes, et où toute la diversité canadienne était apparemment représentée (Bock-Côté, Le Point, 28 avril 2016). Il est intéressant de constater que le discours le plus virulent sur la langue de Trudeau soit celui d’un Québécois anti-fédéraliste et par ailleurs personnellement allergique aux politiques d’ouverture du Premier Ministre. Ce qui est à noter aussi c’est que si les allégeances de Bock-Côté sont bien connues au Canada, ce qui fait que le lisant, on sait d’où il vient, en France, le magazine qui lui donne la parole le présente simplement comme « un sociologue québécois ». Dans un texte du magazine catholique Le Pèlerin intitulé « Canada Pays de l’identité heureuse », publié le 29 décembre 2016, pourtant assez favorable aux politiques de Trudeau sur l’immigration et par ailleurs assez modéré, c’est toutefois Bock-Côté qui sert d’expert de service sur la société québécoise et canadienne. Interviewé dans l’article, il évoquera la langue de Trudeau pour illustrer l’idée selon laquelle les mauvais effets du multiculturalisme s’incarnent dans son français tenu pour inapte, mélangé et peu précis. Les articles précités ont recours à des stratégies rhétoriques diverses dont une particulièrement efficace : l’appel aux experts. Ce recours à l’expert est amplement illustré dans un article de l’agence de presse russe Sputnik13, média connu pour ses positions anti-occidentales : Le Premier ministre du Canada, Justin Trudeau, s’exprime dans les deux langues officielles du pays, l’anglais et le français. On le dit bilingue, mais l’est-il vraiment ? Plusieurs de ses déclarations laissent penser le contraire... (Blanchet- Gravel, Sputnik, 14 mars 2019) L’article souligne les qualifications de son expert : Justin Trudeau maîtrise-t-il la langue de Molière ? Pour répondre à cette question, Sputnik s’est entretenu avec Claude Simard, linguiste et ancien doyen de la Faculté des sciences de l’Éducation de l’Université Laval, à Québec. M. Simard a publié des grammaires et des dizaines d’articles

13 Selon Wikipédia, Sputnik est une agence de presse lancée par le Gouvernement russe en 2014. Elle se propose d’offrir « un regard russe » sur l’actualité. En Occident, Sputnik est tenu pour un outil de propagande, se livrant à la désinformation. En France, l’agence est considérée proche de l’extrême droite et complotiste. https://fr.wikipedia.org/wiki/Sputnik_(agence_de_presse)

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 303 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU scientifiques sur la langue française. (Blanchet-Gravel, Sputnik, 14 mars 2019) Plus largement avec les cas de Bock-Côté et de Simard, on voit comment les « experts » sont convoqués, sans qu’aucune information soit donnée, le cas échéant, sur les allégeances de ceux-ci. Les articles précités illustrent bien aussi la thèse de BOSWORTH (2019) sur les enjeux idéologiques et politiques qui sous-tendent les propos sur la langue. C’est ainsi également qu’il faut interpréter, selon nous, les articles français de notre corpus qui, à travers Trudeau et sa langue, visent en fait avant tout le président Macron. À cet égard, deux textes sont particulièrement révélateurs. Le 21 septembre 2018, Le Figaro publie un article essentiellement consacré à Macron ; le propos est d’une agressivité qui n’a rien à envier aux extraits précédemment cités. Aux attaques à la personne se mêle un discours accumulant les adjectifs dépréciatifs, une éloquence hargneuse, de nombreuses figures de style, dont la comparaison avec Justin Trudeau : Emmanuel Macron, si habile à brouiller les cartes, s’abreuvant à plusieurs sources pour tenter de les réunir, est-il le porteur d’un mensonge aux multiples facettes ou le subtil condensé d'un monde […] hygiénisé et standardisé ? Quelle image son miroir égotique s’autorise-t-il à réfléchir quand il daigne l'honorer de sa noble présence ? Celle d’un post-adolescent trop vite monté au firmament politique qui, tel le Benalla moyen, barbe rasé [sic], petites lunettes en guise de caution intellectuelle, tente de cacher la rémanence d’instincts reptiliens derrière le large paravent d’une bibliothèque ou d’un piano ? Celle d’un classique héraut monarchique, masquant son conformisme sous les oripeaux d’une jeunesse conquérante ? Celle d’un « digital native » piaffant de l’impatience de compacter la République dans une matrice numérique ? Celle d’un petit bourgeois capricieux et despotique écartelé entre rêves de grandeur et fascination pour les petits caïds de cités ? Représente-t-il vraiment, faux jumeau hexagonal de Justin Trudeau, un nouvel archétype d’édile mondialiste et libéral, […] l’une de ces répliques politiques de Frankenstein […] Ou n’est-ce pas le mélange incertain de tout cela, entre schizophrénie numérique, synthèse hollandienne, jeuniste et complexe céfran ? (Sire, Le Figaro, 21 septembre 2018 ; c’est nous qui soulignons). Ce qui est reproché à Macron, comme l’énonce la suite de l’article, c’est son américanité, qui l’apparenterait (en plus de bien d’autres « défauts ») à Trudeau, son « faux jumeau ». Cette métaphore familiale revient dans un article du quotidien breton Le Télégramme intitulé « Trudeau. Un cousin éloigné … de

304 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION Macron ». L’article, daté du 16 avril 2018, à la différence du précédent, se consacre à Trudeau et Macron est alors le comparant. Ici encore on les accuse pêle-mêle de manier de concert la langue de bois, d’être « des élites mondialisées », des poseurs, des privilégiés14. Avec ce dernier article, comme avec les précédents on peut avancer que les propos relevés, chargés au niveau politique, s’appuient aussi sur des idéologies linguistiques profondément ancrées. Le recours à la langue permet ainsi de discréditer une personne visée non pas en s’attaquant à ses options politiques, ce qui pourrait passer pour partisan et être vite désamorcé, mais en ciblant ses pratiques linguistiques, donnant ainsi un air d’objectivité aux remarques. La stratégie fonctionne très bien dans la francophonie où l’idéologie du standard est particulièrement prégnante. Ces attaques deviennent alors d’autant plus efficaces qu’elles se fondent notamment sur des idées voulant qu’un locuteur compétent parle toujours « bien », que si ce locuteur est bilingue, son bilinguisme doit être impeccable (c’est-à-dire selon une certaine représentation, équivalent à deux hauts niveaux de monolinguisme) et que de bonnes compétences linguistiques sont affaire de volonté personnelle. Ce faisant dans notre corpus, les attaques envers la personne même de Trudeau se font par le truchement de sa langue. Dans un article déjà cité, les défauts linguistiques allégués de Justin Trudeau sont présentés comme l’échec personnel de quelqu’un qui avait toutes les chances. Ainsi Simard affirme : En principe, Justin Trudeau devrait être bilingue si on en juge par son milieu familial et par ses études qui l'ont amené à évoluer à la fois en français et en anglais. Il a été élevé par un père francophone parfaitement bilingue, Pierre-Elliott Trudeau, 15e Premier ministre du Canada, et une mère anglophone, Margaret Sinclair. Après avoir vécu en Ontario jusqu’à l’âge de 12 ans, durant la carrière politique de son père, il a fait son enseignement secondaire à Montréal, au prestigieux collège francophone Jean-de-Brébeuf. Il a obtenu un baccalauréat en littérature anglaise à l’université McGill de Montréal, puis un baccalauréat en éducation à l’Université de la Colombie-Britannique. Il a même enseigné le français

14 Comme le propose l’une des personnes ayant évalué notre texte, certaines pratiques linguistiques (plurilinguisme, anglais « impeccable », …) sont d’emblée associées à des idées politiques dénoncées (libéralisme, multiculturalisme, ouverture à l’immigration). Ainsi si la citation et son commentaire semblent s’éloigner du linguistique, il n’en reste pas moins qu’idéologies linguistiques et idéologies nationales (notamment en ce qui concerne ce qu’est une bonne langue et de bonnes pratiques linguistiques) sont intimement liées.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 305 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU dans une école secondaire de Vancouver. En 2005, il a épousé une animatrice de télévision francophone, Sophie Grégoire. Toutes ces expériences de vie dans les deux langues n’ont pourtant pas rendu Justin Trudeau bilingue. Il suffit de l’écouter parler quelques minutes pour constater qu’il éprouve de grandes difficultés à bien s’exprimer dans la langue de Molière15, alors qu’il se montre beaucoup plus à l’aise en anglais. Que l’on se réfère à une définition maximale ou minimale du bilinguisme individuel, Justin Trudeau est un faux bilingue, dans le sens où il ne communique pas avec autant d’aisance en français qu’en anglais et qu’il est incapable d'utiliser correctement le français dans les situations où il a à intervenir officiellement en tant que chef du gouvernement canadien. (Blanchet-Gravel, Sputnik, 14 mars 201 ; c’est nous qui soulignons) Les représentations voulant qu’une personne bilingue maitrise très bien les deux codes occultent le fait que passer d’une langue à l’autre, sur le vif, est difficile, voire périlleux sur le plan linguistique, d’autant plus que la pratique du bilinguisme est perçue comme si les langues étaient étanches (HELLER 1996, FRANCIS 2004). Pour un personnage public, un politicien comme Trudeau, cela implique qu’il doit répondre à des questions des journalistes qui peuvent être formulées en français ou en anglais, ce qui oblige la personne interrogée à une grande gymnastique linguistique. Passer d’une langue à l’autre n’est pas facile (on peut le voir dans les efforts réalisés par les interprètes) et c’est d’autant plus difficile quand on est dans une situation stressante (points de presse par exemple). Certains de nos articles (6) traitent justement des difficultés voire de l’incapacité de candidats anglophones (Peter MacKay et Kevin O’Leary, tous deux du Parti Conservateur) à s’exprimer en français (Le Point, 13 février 2020 ; Yahoo France news, 13 février 2020 ; Boursorama, 15 février 2020 ; Le Monde, 27 avril 2017 ; AFP infos mondiales, 2 Octobre 2019), ce qui mène à rendre compte des difficultés liées à la pratique du bilinguisme officiel du Canada. Une difficulté que n’éprouve pas Trudeau, ce que reconnaissent au passage certains de nos articles européens. Cela est intéressant puisque le corpus de Bosworth montre au contraire la bienveillance de médias québécois envers le français de politiciens anglophones et de sévères blâmes envers la langue de Trudeau.

15 L’emploi de cette expression toute faite revient plusieurs fois dans l’article, il est en soi révélateur d’une très forte tendance à juger l’oral à l’aune de l’écrit. Cette expression peut aussi donner l’impression que la vraie langue française est celle des grands auteurs classiques et que toute divergence n’est plus française.

306 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION Cette condamnation quasi-unanime de la langue de Trudeau par les médias québécois ne se retrouve pas dans notre corpus d’outre-Atlantique. Si certains articles sont acerbes, nous l’avons vu, il nous faut signaler que plusieurs textes de notre corpus sont loin d’être négatifs quant aux compétences linguistiques de Trudeau. De fait, 4 textes sont même élogieux. Si l’un est assez peu consistant (L’Avenir, organe de presse régional belge, propose une brève dans laquelle il est question de l’accent français sexy de Trudeau aux oreilles des Américaines), les autres sont intéressants dans la mesure où ils mettent de l’avant, de concert, un propos que l’on n’entend pour ainsi dire jamais au Canada, faisant de Trudeau un habile locuteur du français et un grand défenseur de la langue française. Un fil de presse d’AFP Infos Mondiales du 2 octobre 2019 parle de « son aisance en français ». Enfin, deux articles du Figaro (qui par ailleurs l’a tant décrié plus haut) sont assez élogieux. Un article du 22 février 2017 l’appelle rien de moins que « le grand défenseur de la langue française » et rappelle son attachement à répondre en français au Québec à des journalistes qui lui posent des questions en anglais (ce qui lui vaut d’être critiqué au Canada). Un autre article du Point (qui charrie lui aussi, comme vu plus haut, un discours négatif sur la langue du premier ministre canadien) commente le passage à l’Assemblée nationale française, le 17 avril 2018, de ce même premier ministre (l’article parait le 26 avril). Ici il est question très positivement de « son français teinté d’accent québécois »16. Rappelons à cette occasion, comme l’a montré Bosworth, que dans les médias québécois, l’accent de Trudeau est toujours dit « anglophone » et jamais québécois, alors même que comme le montre également Bosworth, la façon de parler de Trudeau manifeste nombre de traits typiques du français du Québec. Le Point rapporte aussi le fait qu’une députée a vigoureusement applaudi Trudeau pour « son attachement à la langue française », députée très à droite par ailleurs qui s’est fait rappeler à l’ordre par son camp pour ce fait. Il est certain que mentionner l’attachement du premier ministre canadien à la langue française et son aisance dans cette langue est pour un média français (en particulier des médias défenseurs d’une « certaine idée de la France » comme le sont Le Figaro ou Le Point) une façon de mettre en avant la grandeur de la langue française, sa dispersion de par le monde et que les compliments sur le

16 Comme l’a fait remarquer une personne ayant évalué ce texte, il faudrait se garder de croire que « l’accent québécois » jouit d’une image purement positive en France. Le fait de le mettre de l’avant, de souligner cette forme de marginalité est en soi à questionner. De plus, comme l’a très bien montré notre collègue Isabelle VIOLETTE (2005 et 2009), les Français l’affublent le plus souvent de valeurs ambigües (il est sympathique, marrant, il fait carrément rire). Or, si « [l]es représentations sociolinguistiques […] à l’égard des Québécois et de leurs pratiques linguistiques sont marquées par l’humour, [il s’agit là, d’une] forme subtile, « douce » et spontanée de dévalorisation. » (2009 : 191).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 307 LAURENCE ARRIGHI ET ANNETTE BOUDREAU français de Trudeau sont une façon de glorifier l’héritage français outre- Atlantique. Il n’en demeure pas moins que le français de Trudeau est bien mieux évalué en France qu’au Canada, ce qui montre à la fois la sévérité de nombre de Canadiens francophones sur les leurs et leur(s) langue(s), et le fait qu’en parlant de la langue de Trudeau c’est tout autre chose que l’on vise. Conclusion En fait, nous avons pu constater dans notre corpus que les critiques acerbes sur le français de Trudeau sont essentiellement le fait de plumes canadiennes (la virulence des deux experts canadiens cités en témoignent). Si nous y avons relevé des attaques très dures sur Trudeau et sa langue, nous avons vu qu’elles servent une idéologie très à droite (comme dans l’article signé par Zemmour) et restent somme toute minoritaires (le même journal qui publie un papier sur la mauvaise langue de Trudeau peut par la suite le louanger pour la qualité de son français); nous avons aussi vu qu’elles se servent de Trudeau pour atteindre une autre cible, le président français Macron essentiellement. En cela notre corpus, même si certains extraits cités sont très virulents, ne nous offre rien de comparable au déferlement négatif que l’on voit dans bien des médias francophones au Canada. En témoigne encore récemment la caricature parue dans La Presse du 27 avril 2020 où l’on peut voir Justin Trudeau pendant la pandémie répondre aux questions des journalistes lors de ses points de presse quotidiens avec des phrases qui n’ont aucun sens et où l’interprète, de plus en plus confus, finit par abandonner sa tâche, trop ardue, en se tirant la langue. La qualité du français au Canada est depuis le milieu du XIXe siècle une préoccupation d’autant plus grande qu’elle a toujours été liée à une forme de survivance du groupe francophone. Cela explique sans doute que les médias québécois sont plus critiques envers le français de Trudeau parce qu’il se dit Québécois et Canadien (ce qui peut être tenu pour incompatible), parce qu’il a l’accent québécois, parce qu’il est le fils de Pierre Eliott Trudeau17. Ces points qui jouent contre Trudeau (son identification, son héritage, son bilinguisme) ne sont pas des sujets chargés, ni discutés en France : qui s’y soucie qu’il soit le fils du premier ministre qui a tant déplu aux Québécois des années 1960-1970 ? En fait, s’il est habituel que les personnes s’intéressant à la qualité de la langue s’interrogent (et parfois s’indignent) des tournures maladroites d’une personne politique, il faut interroger l’importance que prend cet élément dans certaines circonstances. Une analyse des intérêts qui sont servis par l’insistance

17 La pensée politique de Trudeau père était celle d’un fédéralisme unitaire centralisateur (Harvey 1995, 58).

308 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 ÉVALUATION MÉDIATIQUE DE LA LANGUE DE JUSTIN TRUDEAU DANS LA PRESSE FRANCOPHONE INTERNATIONALE : ENTRE DÉNIGREMENT ET ADMIRATION sur les maladresses linguistiques de tel politicien ou telle politicienne s’avère à cet égard essentiel. Il est important de départager ces enjeux de pouvoir du souci par ailleurs légitime pour une certaine qualité de langue de la part de figures publiques. Comme l’ont déjà montré plusieurs études, l’intérêt pour la qualité de la langue sert régulièrement de prétexte à d’autres enjeux. Comme sociolinguistes, comme francophones vivant en milieu minoritaire, il nous a paru important de soumettre les discours sur la qualité de la langue d’une personne ou d’un groupe à une analyse critique de manière à en montrer le fonctionnement. Nous avons vu que, de part et d’autre de l’Atlantique, les discours qui s’en prennent à la langue de Trudeau sont autant de cas exemplaires servant à montrer comment s’actualisent les idéologies linguistiques et les liens de ces dernières avec des intérêts politiques et sociaux. Dire que ces discours sont instrumentaux ne règle pas tout. D’abord parce qu’il n’est pas toujours aisé de se rendre compte de cette instrumentalisation (le lecteur d’un journal n’a pas la même attention de lecture que l’analyste du discours). Aussi parce qu’au-delà des intérêts politiques que défendent ceux qui tiennent de tels discours, il ne faut pas oublier que, sortis de leur valeur instrumentale, les discours sont des actes qui peuvent avoir des conséquences. Au sujet des attaques à l’endroit de la langue française de Trudeau, à son bilinguisme, c’est toute une partie des francophones au Canada qui peuvent se reconnaitre. Ce faisant, ces discours peuvent avoir un fort impact pour les individus déjà marqués par un sentiment d’insécurité linguistique. Références ALI-KHODJA, Mourad, Annette BOUDREAU, et Wim REMYSEN. 2018. « Langues, idéologies et politique : regards croisés sur les discours de presse au Québec et en Acadie (1867-1912) ». Dans France Martineau, Annette Boudreau, Yves Frenette, Françoise Gadet (dir.), Francophonies nord-américaines : langues, frontières, idéologies. Québec : Presses de l’Université Laval, collection : Les voies du français, 449-469. ARRIGHI, Laurence, et Annette BOUDREAU. 2016. « La construction discursive du locuteur francophone. Mise en perspective : l’exemple acadien ». Dans Laurence Arrighi et Annette Boudreau (dir.), Langue et légitimation : La construction discursive du locuteur francophone. Québec : Presses de l’Université Laval, collection : Les voies du français,1-18. ARRIGHI, Laurence, et Émilie URBAIN. 2016/2017. « "Wake up Québec" : du recours aux communautés francophones minoritaires dans le discours visant

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314 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 Bilan des bilans du premier mandat du gouvernement de Justin Trudeau Julien LANDRY, Université d’Alberta

Cette note critique recense cinq livres faisant le bilan du premier gouvernement de Justin Trudeau (2015-2019). Elle propose un résumé de ces ouvrages et une analyse du positionnement politique du Parti libéral du Canada. Elle situe aussi les textes recensés en fonction de leurs points de vue. On y trouve les louanges et les déceptions des spécialistes en action publique, les jugements des rétrospectives médiatiques et la contribution de l’analyse politique des idéologies. Ces ouvrages nous permettent de saisir les forces qui ont régi l’être et le paraître du premier gouvernement Trudeau et les contraintes qui pèsent sur l’articulation des bilans politiques.

This research note reviews five books that take stock of Justin Trudeau’s first government (2015– 2019). It offers a summary of these works and an analysis of the political position of the Liberal Party of Canada. It also situates these books in relation to their points of view. It contains the praises and disappointments of public policy specialists, the judgements of columnists and the contributions of the political analysis of ideology. These works allow us to grasp the forces that shaped the Trudeau government and how it was perceived. They also illustrate the stakes and constraints inherent to political assessments.

En 2015, le chef du Parti libéral du Canada (PLC), Justin Trudeau, fut élu avec une promesse de « vrai changement ». Sa vision des « voies ensoleillées », reprise de Wilfrid Laurier, signifiait pour lui un gouvernement ouvert et transparent à l’écoute de valeurs libérales et progressistes. Son parti avançait des promesses ambitieuses pour la diversité et l’inclusion, la conciliation de l’économie et de l’environnement, la stimulation de la croissance économique, l’aide à la classe moyenne et aux plus démunis, le remplacement du système électoral uninominal à un tour, la réconciliation avec les peuples autochtones et le renouvellement des engagements du Canada envers le multilatéralisme sur la scène internationale. Le tout se voulait une rupture avec les gouvernements conservateurs de Stephen Harper. Cette note critique recense cinq bilans du premier gouvernement de Justin Trudeau (2015-2019) afin de saisir ses ambitions et ses réalisations et de situer les interprétations qu’elles ont pu susciter. Ces ouvrages offrent un point d’entrée pour construire un bilan des bilans du premier mandat de Justin Trudeau, c’est-à-dire un portrait analytique des perspectives sur les discours, actions et inactions de son gouvernement. Ils nous permettent aussi d’apercevoir l’interaction entre les forces politiques qui ont façonné ce gouvernement et les regards sur celui-ci. La première partie de cette note présente ces textes et situe leurs arguments en fonction du point de vue de leurs auteurs. La deuxième partie s’appuie sur ces ouvrages pour rendre compte de l’interaction entre la prise de position du PLC dans le champ politique et les regards qu’elle provoque. La JULIEN LANDRY conclusion propose une réflexion sur les contraintes qui pèsent sur l’élaboration de bilans politiques et les différentes perspectives qui peuvent y contribuer. 1. Un gouvernement, cinq bilans Les textes recensés appartiennent à des types de littérature différents. Le collectif de Lisa Birch (Université Laval, cégep Champlain St Lawrence) et François Pétry (Université Laval) et le livre de Jocelyn Coulon (Centre d’études et de recherches internationales de l’Université de Montréal – CÉRIUM) sont écrits par des spécialistes en action publique. Les textes de Aaron Wherry (CBC, Maclean’s) et de John Ivison (National Post) relèvent du monde de la chronique médiatique. L’ouvrage de Frédéric Boily (Université de l’Alberta, Campus Saint- Jean) incarne l’analyse politique des configurations idéologiques.1 Le regard des spécialistes en action publique Le collectif, Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau, sous la direction de Birch et Pétry et le livre polémique, Un selfie avec Justin Trudeau, de Coulon partagent, malgré leurs tons différents, la perspective de l’action publique et de ses divers sous-secteurs. Coulon, spécialiste des affaires internationales au CÉRIUM et conseiller de Justin Trudeau (2014-2015) et du bureau du ministre des Affaires étrangères de Stéphane Dion (2016-2017), pose un regard sévère sur les actions et les inactions de Trudeau. En retour, l’équipe d’universitaires de Birch et Pétry tente de dresser un bilan des promesses et des réalisations des libéraux « de façon neutre, indépendante et non partisane » (PÉTRY et BIRCH 2019, 2). Les deux ouvrages incarnent la perspective des spécialistes qui analysent l’action publique, avec tous les louanges, déceptions et diagnostics circonspects que cela peut supposer. Le collectif de Birch et Pétry prend appui sur un outil, le Polimètre, développé en 2013 par le Centre d’analyse des politiques publiques de l’Université Laval. Cet outil se veut rigoureux et appliqué de manière cohérente d’un gouvernement à l’autre. Les promesses sont d’abord extraites des programmes électoraux en sélectionnant les énoncés qui « [engagent] le parti à prendre des mesures, à ne pas prendre de mesure ou à atteindre un but explicite » (BIRCH et PÉTRY 2019a, 14). Ensuite, l’équipe classe au fur et à mesure chaque promesse comme étant « réalisée », « en voie de réalisation ou partiellement réalisée », « rompue » ou « en suspens ». À la fin d’un mandat, les promesses « en suspens » sont enregistrées comme étant « rompues » (BIRCH et PÉTRY 2019a,

1 Frédéric Boily était le superviseur postdoctoral de l’auteur de cette note au moment de la rédaction de celle-ci, mais il n’est pas intervenu pour influencer l’interprétation de son œuvre.

316 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU 15). Les auteurs du collectif s’appuient sur cet outil et sur diverses sources documentaires pour évaluer la performance du gouvernement de Justin Trudeau. Les premiers chapitres et la conclusion présentent la méthodologie et les résultats de l’enquête ainsi qu’un aperçu du programme législatif du gouvernement libéral. Les autres chapitres analysent les promesses relatives à différents domaines d’action publique et soulignent les promesses les plus significatives. Le taux de réalisation de promesses du gouvernement Trudeau est considéré comme étant élevé. En mars 2019, « 178 (50 %) des 353 promesses contenues dans la plateforme électorale du Parti libéral de 2015 ont été “réalisées”, 140 (40 %) étaient “en voie de réalisation ou partiellement réalisées” et 35 (10 %) étaient “rompues ou en suspens” » (BIRCH et PÉTRY 2019a, 15). Ce taux est aussi élevé dans les divers sous-secteurs traités. Le taux de réalisation au moins partiel le moins élevé (69 %) est en matière de réformes électorales (les autres secteurs ont des taux de plus de 80 %). Leur comparaison rétroactive des gouvernements fédéraux depuis 1984 octroie au gouvernement Trudeau la meilleure performance (90 %) en promesses réalisées au complet ou en partie (BIRCH et PÉTRY 2019a, 19). Cependant, cette formulation occulte la différence entre les promesses « réalisées » et « en voie de réalisation ou partiellement réalisées ». Comme le suggère l’ancien chef du NPD, Thomas Mulcair, dans sa préface du collectif, la chose apparaît différemment si l’on ne considère que les promesses entièrement réalisées. Les auteurs du collectif suggèrent que certaines promesses du PLC étaient en tension les unes avec les autres. Certains remarquent que ce sont les initiatives sociales et les investissements en matière d’infrastructure et d’innovation qui priment sur la promesse de retourner graduellement à l’équilibre budgétaire. Ces politiques sociales (dont l’Allocation canadienne pour enfant, elle-même responsable de 60 % des nouvelles dépenses) touchent souvent à des publics cibles (TELLIER et TRAORÉ 2019, 62) et tendent à privilégier les gens qui, dans les mots du gouvernement, « travaillent fort pour faire partie de la classe moyenne » (JOANIS et LAPIERRE2019, 76 ; BÉLAND et PRINCE 2019). Les ambitions du gouvernement soulèvent aussi des tensions avec les provinces. François Rocher (2019) attribue au PLC un modèle coopératif et parfois conflictuel du fédéralisme plutôt qu’un modèle collaboratif axé sur l’égalité avec les provinces. Plusieurs dossiers semblent donner raison à ce diagnostic, dont la légalisation de la marijuana (WESLEY 2019),

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 317 JULIEN LANDRY l’environnement et les ressources naturelles (PINEAU 2019), et la santé (QUESNEL-VALLÉE, MCKAY et MAIONI 2019). D’autres promesses montrent un lien direct entre la vision des libéraux et leurs interventions. En immigration, Mireille Paquet (2019) soutient que les libéraux sont restés près des conservateurs en calibrant le système d’Entrée express introduit par ceux-ci, mais ils ont aussi annulé certaines restrictions introduites par leurs prédécesseurs et ils se sont montrés plus généreux envers les demandeurs d’asile et les réfugiés syriens que ne l’auraient voulu ces derniers. De même, Karen Bird (2019, 176) affirme que les libéraux ont livré (au moins partiellement) plusieurs promesses comportant des « principes de diversité et d’inclusion » en plus d’étendre considérablement leur programme législatif en la matière après les élections. Or, le bilan des libéraux dans certains dossiers montre des manques plus importants à leurs promesses. Selon Thierry Rodon et Martin Papillon (2019, 195- 197), les engagements ambitieux du gouvernement dans le dossier de la réconciliation avec les peuples autochtones ne pouvaient que décevoir alors que « plusieurs initiatives demeurent en chantier » et que les réformes plus « structurelles » affichent le bilan le « moins reluisant ». De même, Henry Milner (2019), remarque que les libéraux ont échoué à leur promesse de livrer une refonte du mode de scrutin. Dans d’autres domaines, les auteurs suggèrent que le PLC a mieux fait dans l’exécution technique de ses promesses que dans la réalisation des idéaux qu’elles représentent. Par exemple, Alex Marland et Vincent Raynauld (2019) affirment que les promesses réalisées pour réglementer les communications gouvernementales et assurer leur caractère non partisan n’ont rien fait pour encadrer la campagne permanente des libéraux dans les médias sociaux. De même, Julien Lauzon Chiasson et Stéphane Paquin (2019, 231) constatent que « le retour » du Canada sur la scène internationale « n’a pas été aussi glorieux qu’il avait été annoncé ». L’ouvrage propose diverses conclusions au sujet de l’évaluation des bilans. On note la difficulté d’évaluer les résultats de l’action publique (« policy outcomes ») en comparaison au recensement des actions (« policy output »). On propose aussi diverses hypothèses pour expliquer l’impact négligeable de la réalisation des promesses sur le vote, soit la partisanerie, la part de l’interprétation dans l’évaluation des réalisations, l’attente de résultats plutôt que d’actions et le rôle prédominant du cycle médiatique sur la construction des opinions. Or, ces conclusions illustrent aussi les limites d’un bilan basé sur les promesses, non seulement parce qu’un gouvernement doit faire des choix et légiférer en fonction

318 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU de problèmes émergents (BIRCH, JACOB et BABY-BOUCHARD 2019), mais aussi parce que l’interprétation du succès d’un gouvernement n’est pas réductible à la réalisation des tâches qu’il se donne. L’ouvrage plus polémique de Jocelyn Coulon montre l’aspect interprétatif de l’évaluation de l’exécution d’un programme politique. Coulon est un spécialiste des enjeux de guerre et de paix et il fut candidat pour le PLC de Stéphane Dion aux élections de 2008. Son expertise et sa relation avec Dion et le PLC expliquent probablement son embauche au Conseil consultatif sur les affaires internationales de Justin Trudeau puis au bureau de Dion lorsque celui-ci est nommé ministre des Affaires étrangères. Coulon travaille sous Dion jusqu’en janvier 2017 lorsque ce dernier est licencié par Trudeau qui lui offre un poste diplomatique. Coulon prend mal cette décision et il quitte ses fonctions après la prise en charge du ministère par Chrystia Freeland qui ne semble pas prioriser ses dossiers de prédilection, « multilatéralisme, maintien de la paix, Afrique » (COULON 2019, 159). Son livre dresse un bilan critique du gouvernement Trudeau en matière d’affaires internationales. Pour Coulon, ce gouvernement fut au mieux une déception. Coulon affirme que la performance plutôt satisfaisante de Trudeau dans le dossier des politiques étrangères lors des élections de 2015 ne relève pas d’un intérêt pour la matière : « rien, ni dans son éducation ni dans son parcours jusqu’à son élection comme chef du Parti libéral en 2013, ne démontre le moindre intérêt pour les affaires internationales. Elle est plutôt le résultat des efforts concertés de ses conseillers pour l’éduquer sur ces questions » (COULON 2019, 18). Cette éducation, nous explique Coulon, débute en 2014 lorsque Trudeau envisage la création d’un « Conseil consultatif sur les affaires internationales », dont le rôle serait de le conseiller « sur la politique étrangère et les questions de défense ». C’est en se joignant à ce conseil que Coulon va intégrer le cercle des conseillers du futur premier ministre. Selon Coulon (2019, 33), la vision de Trudeau en matière de politique étrangère et de défense manquait « de substance, de profondeur », même si elle s’inscrivait déjà dans « la grande tradition du multilatéralisme canadien ». Selon lui, l’objectif du PLC était de répondre à la nostalgie du public canadien à l’égard de l’ancienne posture libérale du pays sur la scène internationale, posture qui englobe le multilatéralisme, le désarmement, les opérations de paix et l’appui au droit international et aux droits de la personne. Coulon adhère à cette vision et associe le multilatéralisme et le maintien de la paix aux intérêts de puissances moyennes comme le Canada. Or, les décisions qui suivent l’entrée triomphante des libéraux au pouvoir vont plutôt le décevoir. Il avance que les libéraux peinent

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 319 JULIEN LANDRY à se distinguer des conservateurs, notamment dans la course pour un siège au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) où ils négligent, comme leurs prédécesseurs, l’Afrique et prolongent l’alignement du Canada avec les États-Unis et l’Israël dans le dossier israélo-palestinien.2 Il est aussi d’avis que les libéraux ont manqué à leur engagement envers l’ONU dans le cadre de la mission de paix au Mali alors qu’ils livrent une aide beaucoup plus modeste que prévu. Coulon y voit un manque d’intérêt pour les affaires internationales de la part de Trudeau et de ses plus proches collaborateurs comme Gerald Butts et Katie Telford. Selon son interprétation des évènements, Dion peine, jusqu’à sa substitution par Freeland, à avoir même un seul rendez-vous avec Trudeau pour faire avancer sa vision du programme diplomatique annoncé. La dernière partie du livre examine les politiques du gouvernement vis- à-vis de ses relations aux « grands » comme la Russie, la Chine et les États-Unis. Dans le dossier russe, Coulon accuse le gouvernement de se plier aux exigences du lobby ethnique ukrainien en suivant l’OTAN dans une attitude trop belligérante envers Moscou. Dans le dossier chinois, il rappelle l’évolution des rapports entre la Chine et le Canada et note l’engagement des libéraux dans leurs efforts pour renouveler les relations sino-canadiennes. Enfin, dans le dossier américain, il fait état du défi que pose Donald Trump pour l’ordre multilatéral de l’après-guerre avant de conclure que les libéraux manquent de « moyens concrets » dans leur vision pour défendre cet ordre (COULON 2019, 230). L’épilogue permet à l’auteur de réaffirmer ses principaux diagnostics : que « Trudeau n’a lancé à ce jour aucune initiative internationale d’envergure » (COULON 2019, 232) et que « ce n’est pas en répétant des slogans sur les bienfaits du statu quo et en restant passif devant le monde que le Canada se rendra essentiel » (COULON 2019, 235). Le livre de Coulon partage avec le collectif de Birch et Pétry une perspective constituée à partir du regard de spécialistes de l’action publique, mais Un selfie avec Justin Trudeau croise aussi un accès privilégié et une certaine rancune. La force principale de ces deux ouvrages est que leur appréciation des mesures entreprises par le gouvernement est fondée sur une certaine expertise. De plus, même si certains pourraient croire qu’il y a une part de vengeance dans la posture de Coulon, les auteurs des deux ouvrages sont pour la plupart sensibles aux valeurs libérales et n’ont donc pas tendance à déformer leur présentation du sens de celles-ci.

2 En juin 2020 le gouvernement Trudeau apprend que sa candidature ne fut pas retenue.

320 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU Les rétrospectives médiatiques Les rétrospectives médiatiques préparées par Aaron Wherry et John Ivison visent à inscrire les décisions et le sort politique du gouvernement libéral dans le cours des évènements. Ce genre de travail suppose un certain cadrage qui sert à interpréter ces évènements et à articuler un jugement. La perspective politique peut jouer pour beaucoup, même si elle demeure en tension avec les normes journalistiques. La perspective de Wherry se rapproche des libéraux ; celle d’Ivison, des conservateurs. Promise and Peril: Justin Trudeau in Power par Aaron Wherry raconte comment de grandes idées et de grands projets dans le programme du PLC ont rencontré bien des écueils. Wherry voit son livre comme un récit des aventures qui ont suivi la décision de Trudeau de s’attaquer aux grandes questions qui, à en croire les progressistes, n’avaient pas connu de développements significatifs sous la tutelle de Stephen Harper : la diversité, l’équilibre entre l’environnement et l’économie, le multilatéralisme, les changements climatiques, la réconciliation et l’état de la classe moyenne. L’ouvrage de Wherry est organisé de manière thématique plutôt que chronologique, mais il couvre plusieurs sujets comme l’équipe de soutien de Justin Trudeau, ses dossiers prioritaires, ses réalisations, ses difficultés et les problèmes d’image associés à divers scandales (dépenses personnelles, SNC- Lavalin, Aga Khan, accès-contre-payements, farce médiatique en Inde, intérêts financiers de Bill Morneau, etc.). Wherry présente Trudeau comme un leader discipliné qui a fini par bien maîtriser ses dossiers. Il lui attribue aussi un côté têtu et une certaine intrépidité qui ne joue pas toujours à son avantage. Il note son style politique hautement extroverti et le présente comme n’étant pas hautement idéologique, mais plutôt convaincu de l’importance d’aider les individus à s’engager pleinement en démocratie et à réaliser leur propre destin. Le thème de la dialectique entre les grandes ambitions et les dangers qu’elles génèrent est constant. Or, si Wherry se permet d’être critique envers Trudeau et son gouvernement, le ton et les préoccupations qu’il avance suggèrent un partage de conviction ou de valeurs. À plusieurs reprises, il intervient pour défendre les libéraux après avoir présenté la perspective conservatrice et, si ceci peut être interprété comme un effort d’équilibre journalistique, ses critiques de Trudeau ne s’éloignent guère des soucis de centre gauche qu’il partage probablement avec les libéraux. Wherry est parfois catégorique dans ses reproches envers le PLC, mais le tout ressemble à un discours que l’on adresserait à un ami qui n’est pas toujours à la hauteur de ses propres ambitions (ou

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 321 JULIEN LANDRY convictions) ou pas suffisamment conscient des apparences. Ce point de vue a au moins l’avantage de respecter le discours du PLC de sorte que l’on se rapproche probablement du sens que Trudeau et ses collègues octroient à leurs actions. Son récit comprend aussi plusieurs extraits d’entrevues avec ceux-ci, donnant au lecteur leur version des évènements et leur perspective sur leurs objectifs, stratégies, échecs et réalisations. En contraste, le livre de John Ivison, Trudeau: the Education of a Prime Minister, fait un usage plus limité d’entrevues avec Trudeau et son équipe. Ivison y a certes recours, mais on est face à une rétrospective plus critique et beaucoup plus alignée avec des convictions conservatrices. Se sont d’ailleurs souvent des voix conservatrices (ou les commentaires anonymes de libéraux désenchantés) qui sont mobilisées pour encadrer son bilan du PLC. Ivison élabore un récit allant de la vie de jeunesse de Justin Trudeau à l’affaire SNC-Lavalin en passant par son entrée en politique, ses premières années comme chef du parti, les stratégies de son équipe dans la joute électorale de 2015 et les périples politiques et médiatiques de son gouvernement face à divers dossiers et controverses. Selon Ivison (2019, 5), les avantages à Trudeau en politique, soit sa renommée, ses privilèges et son impulsivité, sont aussi ses plus grandes faiblesses. L’ouvrage couvre les évènements qui ont encadré sa montée en prééminence et ses succès politiques. Il rappelle aussi ce qu’Ivison voit comme les promesses hâtives, les bévues, les actes d’inexpérience, les exubérances et les scandales qui ont brisé le sort que Trudeau et son équipe avaient jeté sur le public canadien et la communauté internationale. Le livre se lit comme une histoire de gloire et de disgrâce par un auteur qui n’est pas acquis à l’idée que cette gloire était méritée. S’il se permet quelques compliments, Ivison se montre rarement généreux avec le PLC, même sur des sujets où d’autres le sont généralement. Il a voulu écrire les raisons pour lesquelles Trudeau sera un jour chassé par les électeurs (IVISON 2019, 306) et il l’a fait d’un point de vue coloré par sa posture conservatrice. En se basant sur un livre écrit en 1995 par Thomas Sowell, The Vision of the Anointed, Ivison (2009, 8-9) décrit Trudeau et son entourage comme des êtres « oints » (anointed) par la gloire de leurs propres convictions et de leur propre fermeture idéologique, stature qui leur permet d’écarter facilement l’opinion de ceux qu’ils considèrent comme étant plongés dans l’ignorance (benighted). Ivison utilise ce cadre pour critiquer Trudeau et son équipe sur divers sujets : leur traitement du mouvement pro-vie ; leurs jugements impétueux dans les enjeux de genres et de race ; leur incapacité de voir l’erreur dans leurs politiques et leurs actions ; leur tendance à voir la formulation d’excuses pour divers maux historiques comme un signe de supériorité morale ; leur croisade

322 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU pour une classe moyenne qui n’avait pas besoin d’être sauvée ; et leur capacité à dépenser. Cette critique de l’obstination des libéraux est peut-être valide. Cependant, il est difficile d’y voir une intuition profonde dans la mesure où ce cadre pourrait servir à décrire à peu près n’importe quel désaccord politique et idéologique. La force d’Ivison est qu’il offre un récit chronologique et détaillé des évènements qui ont marqué la vie politique de Justin Trudeau, en plus de nous faire part des interprétations de ces développements venant de la droite. Sa faiblesse est qu’il déforme probablement son objet dans la mesure que son analyse de Trudeau et sa critique conservatrice du premier ministre ne font qu’un. Dans l’ensemble, le livre de Wherry brosse un portrait moins plaqué des préoccupations qui animent Trudeau et ses proches conseillers. Promise and Peril donne aussi un aperçu plus axé sur les grands thèmes du premier mandat des libéraux de Justin Trudeau. Néanmoins, The Education of a Prime Minister suit plus soigneusement l’ordre chronologique des choses. Au final, les deux ouvrages se complètent, puisqu’ils avancent des perspectives politiques fort différentes. L’analyse politique des idéologies Faire le bilan d’un gouvernement peut aussi comprendre la tâche de le situer dans l’univers des idées politiques. Le livre Trudeau. De Pierre à Justin par Frédéric Boily vise à saisir l’imbrication du PLC de Justin Trudeau dans l’évolution de la tradition libérale depuis 1968. Il retrace ainsi les « changements profonds » qui ont marqué les « tentatives d’adaptation » des chefs libéraux — de Trudeau père à Trudeau fils — dans l’optique de « maintenir le parti au pouvoir » (BOILY 2019, 4-5). L’œuvre est organisée autour de quatre périodes : l’ère de Pierre Trudeau (1968-1984), celle de Jean Chrétien (1990-2003), une période de turbulence (2004-2011) et l’arrivée de Justin Trudeau à la tête du parti (2013-). Cette deuxième édition comprend aussi une postface considérant le premier gouvernement de ce dernier dans une perspective évaluative. Boily (2019, 7) nous propose d’abord un aperçu du « projet libéral » comme formation idéologique. Contre l’idée que le PLC n’incarnerait qu’une « machine à gagner des élections », il y voit plutôt une offre politique en constante évolution « composée d’un savant mélange de pragmatisme et de valeurs libérales ». À cet égard, les jeux d’équilibres que cette formulation suppose entre l’État et le marché (ou la société) et entre le gouvernement fédéral et les provinces ne sont pas restés statiques depuis l’époque de Wilfrid Laurier. Particulièrement depuis la période de l’après-guerre, nous rappelle Boily, les libéraux vont

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 323 JULIEN LANDRY s’apprivoiser l’État pour former une configuration centriste qui va dominer la politique fédérale pendant des décennies. Boily offre un traitement de Pierre Trudeau en dressant les contours d’un intellectuel anti-souverainiste qui pouvait être critiqué de la gauche comme de la droite en même temps qu’il inspirait une adulation médiatique remarquable. Il examine aussi ses influences philosophiques et religieuses et leur inscription dans les enjeux de son époque. L’idéologie de Trudeau père est décrite comme une perspective qui privilégiait la réalisation individuelle de sentiments collectifs nationaux et religieux et un scepticisme par rapport à la planification, pondéré par un rôle néanmoins très actif pour l’État. Ces jeux d’équilibre ne sont pas toujours faciles et Boily résume bien les difficultés qui ont affligé les années au pouvoir de Trudeau à partir de la deuxième moitié des années1970, mais il souligne aussi les effets structurants de certaines de ses initiatives sur l’identité canadienne, dont la Charte canadienne des droits et libertés. Ce passage par Pierre Trudeau se montre important dans le récit de Boily. Il rappelle les difficultés du chef libéral John Turner lors des élections de 1984 et 1988 alors que le chef progressiste-conservateur, Brian Mulroney, « prenait le contre-pied de la position » de Trudeau (BOILY 2019, 59). Il avance aussi que l’identité libérale de l’époque était « tiraillée de gauche à droite » (BOILY 2019, 62) en partie parce qu’Ed Broadbent menaçait de faire du NPD un choix de rechange plus évident. Ce récit mène Boily à présenter les gouvernements de Jean Chrétien (1993-2003) comme incarnant une stabilité temporaire qui, dans le contexte d’un électorat plus capricieux et désillusionné, n’a pu que « retarder » une suite de gouvernements minoritaires à Ottawa. Les gouvernements libéraux des années 1990 se démarquaient, selon Boily, par un réalignement néo-libéral des budgets fédéraux, un souci populiste chez Jean Chrétien de « parler à la façon de l’homme de la rue » et une centralisation inédite du pouvoir décisionnel. L’intermède entre les deux Trudeau fait dire à Boily que « l’hégémonie » libérale en politique canadienne n’avait rien de naturel et reposait en fait sur un jeu d’adaptation « fragile ». À ce titre, la défaite du gouvernement de Paul Martin, qui est ébranlé par le scandale des commandites, marque le début d’une période difficile pour le PLC. Tour à tour, « deux intellectuels », Stéphane Dion et Michael Ignatieff, assument la chefferie du parti et peinent à déloger la nouvelle formation conservatrice de Stephen Harper qui remporte une majorité en 2011. Les années 2000 comportent des ajustements pour les libéraux (dont l’adoption du dossier environnemental), mais les conservateurs maintiennent leur emprise sur le centre droit économique ; le retour du PLC sur ce terrain sous Ignatieff ne put stopper leur relégation à la troisième place derrière le NPD. Les libéraux, affirme Boily (2019, 104), n’arrivaient pas à se différencier des conservateurs et

324 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU évoquaient peu de choses en matière de « projet politique lié aux valeurs libérales ». À suivre Boily, le programme de Justin Trudeau vient répondre à cette conjoncture en profitant de « l’usure du pouvoir » qui affligeait Harper. C’est dire que l’arrivée de Trudeau fils a eu comme effet de « redonner une pertinence » à la configuration idéologique libérale et découlait d’un effort conscient de la part de son équipe pour développer une « marque de commerce libérale » distinctive (BOILY 2019, 110, 115). Cette dernière comprend un mimétisme de la fraîcheur du style politique de Barack Obama et un engagement envers la diversité et l’inclusion. Elle porte aussi un message d’espoir (faire de la politique autrement) et une « volonté de rétablir la place des classes moyennes dans le processus politique » (BOILY 2019, 117) en s’attaquant aux inégalités économiques et aux « excès d’un certain type de capitalisme » (BOILY 2019, 145), sans pour autant renoncer à l’orthodoxie économique. Enfin, Boily montre en détail comment les tensions qui marquent l’engagement des libéraux dans les politiques étrangère et énergétique étaient visibles avant l’élection de 2015 et menaçaient déjà de compliquer la mise en œuvre du projet libéral. À cet égard, le regard évaluatif de Boily sur le premier gouvernement de Justin Trudeau va surtout porter sur les difficultés que vont connaître les libéraux dans plusieurs dossiers. S’il mentionne des succès (comme la négociation de l’ACEUM), son bilan avance divers critiques du gouvernement libéral par rapport aux politiques intergouvernementales, au contrôle du budget, à la réforme électorale, à la représentation des francophones, à la réconciliation avec les peuples autochtones et aux affaires internationales. Il s’attarde également sur l’affaire SNC-Lavalin en notant le manque de leadership de Trudeau dans la prise en charge de la controverse. Il n’y a pas de doute selon Boily que Trudeau a pu dans certains cas se distinguer des conservateurs en incarnant « un gouvernement plus activiste et volontaire », voire plus « interventionniste ». Or, Boily (2019, 205-206) ne peut que constater que le PLC a, dans bien des dossiers, promis plus qu’il pouvait livrer. En voulant équilibrer diverses tensions, les libéraux se sont parfois imposé « une certaine paralysie ». Ce bilan a le mérite d’être circonspect et nuancé et il apporte une perspective riche de l’expertise de son auteur. Cependant, la valeur ajoutée de ce livre est avant tout l’inscription de son diagnostic dans l’histoire de famille du PLC. On y trouve, à ce titre, une analyse fort pertinente de l’ajustement stratégique et identitaire de l’offre politique du PLC.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 325 JULIEN LANDRY 2. Être et paraître en politique : le positionnement des libéraux Au sujet de l’ascension de Justin Trudeau, les auteurs recensés s’entendent sur l’importance du renom de sa famille et de son père en particulier, mais ils soulignent aussi la fascination médiatique que génère sa personnalité, notamment dans le sillage de l’éloge funèbre qu’il prononce pour son père en 2000. Une image se cristallise d’une personne théâtrale et charismatique qui sait tirer parti de l’énergie des foules et s’engage avec aplomb dans les campagnes face à face. Si certains soulignent son intelligence alors que d’autres contrastent ses capacités avec celles de son père, la plupart voient un personnage qui a su se faire aimer lorsqu’il peinait à se faire respecter. Cette image semble offrir une protection à Justin Trudeau même si les multiples scandales éthiques qui se répètent en 2020 ont entamé sa cote de popularité. Il a parfois dit des bêtises aussi et a dû reculer sur divers propos. Plusieurs soulignent sa détermination qui le mène, par exemple, à saisir la candidature libérale pour Papineau contre le gré de Dion en amont de l’élection de 2008. En retour, pour ses adversaires, son caractère combatif inspire l’image d’un leader profondément dogmatique. Le positionnement politique de Trudeau le place au carrefour de forces politiques qui inspirent différentes interprétations de son programme, de sa personnalité et de ses actions ou inactions. Boily montre comment le programme de Justin s’inscrit dans une volonté de revitaliser l’identité politique libérale. Après un lourd intermède sous Dion et Ignatieff, on peut y voir « un nouvel élan » pour un parti qui « avait oublié […] de proposer ses propres solutions politiques » (BOILY 2019, 152). Il y avait là aussi un discours de rupture avec les conservateurs alors que plusieurs Canadiens ressentaient une nostalgie pour le Canada libéral d’antan, un pays « progressive, peaceful, co-operative, bureaucratic, nice » (WHERRY 2019, 12). Or, les engagements du gouvernement ont aussi actualisé diverses tensions : entre l’équilibre budgétaire et l’appui de la classe moyenne ; entre la diversification des relations commerciales et la promotion d’une vision progressiste de ces échanges ; entre les ressources naturelles et la protection de l’environnement ; entre une vision nationale et les compétences des provinces ; et entre la reconnaissance des peuples autochtones et divers autres intérêts politiques et économiques (BIRCH et PÉTRY 2019b, 238-9). Ces tensions vont se faire sentir de sorte que l’identité de « centre gauche » militante que les libéraux vont cultiver (WHERRY 2019, 44) a dû composer avec les difficultés pratiques du politique. Au niveau des politiques sociales, le projet de renouveler l’offre politique libérale a pu s’imposer avec plus de facilité. Les initiatives sociales du PLC ciblant « familles avec enfants, personnes âgées, étudiants, travailleurs (et

326 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU sans-emplois), Autochtones, anciens combattants et nouveaux arrivants » (TELLIER et TRAORÉ 2019, 62), sans être « révolutionnaires », peuvent être « potentiellement transformatrices » aux yeux des analystes dans la mesure qu’elles tirent la couverture du côté des investissements sociaux alors que « l’austérité domine encore les débats sur la protection sociale dans d’autres pays riches » (BÉLAND et PRINCE 2019, 142-3). Ces programmes vont aussi servir à démarquer les libéraux par rapport aux conservateurs en négociant avec succès l’expansion du Régime des pensions du Canada et en renversant les réformes de Harper qui obligeaient les prestataires d’assurance-emploi d’accepter des emplois plus éloignés et moins bien rémunérés. Le thème de « la classe moyenne » et de « ceux qui travaillent fort pour en faire partie » encadre ces mesures et a une importance stratégique alors que Trudeau et ses conseillers cherchent un vocabulaire pour parler des inégalités sans verser dans la lutte des classes (WHERRY 2019, 76). Ce coup de force va pousser les conservateurs à investir le thème de la classe moyenne en amont des élections de 2019 (WHERRY 2019, 90). Or, cette rhétorique du PLC fut peut-être risquée dans la mesure qu’elle peut orienter l’évaluation de programme vers l’examen des ménages médians alors que leurs politiques semblent cibler plus généreusement ceux qui « travaillent fort pour faire partie de la classe moyenne ». Les dossiers de la diversité, de l’inclusion et de l’immigration constituent un autre domaine où les libéraux ont adopté une identité distincte de celle des conservateurs. Boily (2019, 119-20) avance que l’entrain par laquelle Trudeau s’est lancé dans le discours de la diversité et de l’inclusion constitue possiblement un ajustement stratégique pour le PLC dans un contexte où l’enjeu de « l’unité nationale » est un repère identitaire moins urgent. En effet, plusieurs initiatives pratiques et symboliques du PLC appuient cette stratégie de démarcation : la motion parlementaire contre l’islamophobie, la réforme du Code criminel concernant les crimes haineux, une ouverture plus ambitieuse envers les réfugiés syriens, le rétablissement de la couverture médicale pour les réfugiés et les demandeurs d’asile, l’élimination de l’exigence d’un visa d’entrée pour les Mexicains, la réintroduction du programme de contestation judiciaire, une tournure plus féministe pour l’hymne national, la parité homme-femme dans le Cabinet, l’analyse comparative entre sexes dans tous les ministères, la loi canadienne sur la budgétisation sensible aux sexes, l’élargissement du statut et du pouvoir de Condition féminine Canada, etc. Ces repositionnements du PLC ont pour effet de concrétiser l’opposition entre les libéraux et les conservateurs. L’analyse de la position prise par les libéraux dans un livre comme celui d’Ivison va donc avoir tendance à être

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 327 JULIEN LANDRY influencée par le regard du centre droit canadien. Pour Ivison, la résurgence des dépenses sociales et l’arrivée des libéraux à Ottawa incarnent et encouragent une culture de la dépense et du gaspillage dont les coûts devront être acquittés par la prochaine génération. De même, l’augmentation des pressions fiscales sur les Canadiens les plus riches trahit, à ses yeux, une stratégie de lutte des classes dans le discours libéral qui pour lui n’a rien de « juste ». Ceci lui fait dire de Trudeau qu’il est « an intensely ideological person » (IVISON 2019, 111). Il est aussi critique de son emportement dans les dossiers de genre et de race. Les libéraux doivent aussi jongler avec les contraintes et les incitatifs du champ politique. Coulon (2019, 125-6, 159-63, 187-91), par exemple, avance que les proches conseillers de Trudeau sont hypersensibles au poids du vote ethnique sur les enjeux touchant à l’Israël et à l’Ukraine et aux risques politiques d’une participation plus musclée au Mali. Quoi qu’il en soit, la plupart des auteurs s’accordent pour dire que la tentative du PLC de faire de la politique autrement n’a pas échappé aux impératifs de la concurrence politique : « message discipline exists because it limits controversy and increases the odds that your preferred message will be heard » (WHERRY 2019, 263 ; voir aussi IVISON, 155-7 ; MARLAND et RAYNAULD 2019). Ce dossier n’est pas sans réalisations, dont le retour du questionnaire long pour le recensement, la création d’un Sénat plus indépendant et diverses mesures pour encadrer les communications gouvernementales et les campagnes électorales (MARLAND et RAYNAULD 2019 ; MILNER 2019). Néanmoins, les libéraux sont restés actifs dans la communication partisane sur les médias sociaux. Ils ont aussi manqué à leur promesse de réformer le mode de scrutin, peut-être parce que la représentation proportionnelle n’était jamais vraiment sur la table alors que Trudeau hésitait à promouvoir sa prédilection pour un système de vote préférentiel qui assurerait une gouvernance par le premier choix commun des électeurs, mais avantagerait probablement les libéraux (WHERRY 2019, ch. 7). Leurs réalisations furent aussi contraintes par les tensions constitutives à leurs promesses. Boily (2019) a probablement raison de suggérer que l’ambition des libéraux d’équilibrer l’environnement et l’exploitation des ressources naturelles invitait nécessairement des tensions avec les provinces. De même, Rocher (2019, 51-4) remarque que les conflits avec ces dernières sont particulièrement tenaces dans le cadre de compétences partagées, alors que les promesses en politiques intergouvernementales qui demeuraient « en suspens » relevaient de compétences provinciales. Le gouvernement Trudeau affiche également des progrès limités dans la mise en œuvre des appels à l’action de la Commission de vérité et réconciliation. Rodon et Papillon (2019) voient dans le PLC une ouverture plus explicite envers la réconciliation, mais le réinvestissement dans les services et les efforts de renouvellement de la relation

328 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU entre l’État et les peuples autochtones demeurent, selon eux, insuffisants alors que les libéraux sont tiraillés par des impératifs qui peuvent aller dans le sens inverse de la réconciliation. C’est également une dure réalité qui attend les libéraux dans les affaires étrangères. Wherry (2019) salue le positionnement du gouvernement libéral sur la scène internationale devant la montée du nationalisme, de la xénophobie et de l’autoritarisme, mais il note aussi le pouvoir limité du Canada dans cette arène et les embûches, parfois auto-imposées, que subirent Trudeau et les libéraux dans leur aspiration à redorer l’image du Canada. Le PLC réalise ses promesses de revoir les politiques d’appui aux organismes d’aide internationale, de mettre fin à la mission de combat du Canada en Irak et de réinvestir les rôles de formation et d’aide humanitaire pour les forces armées. Or, la vision des libéraux pour un Canada plus diplomatique et pacifique s’arrime mal avec la croissance annuelle qu’ils prévoient pour le budget de la défense — croissance qui culminera en une augmentation nette de 70 % d’ici 2026-2027 — d’autant plus qu’ils sont critiqués pour ne pas être assez généreux en termes d’aide internationale et de maintien de la paix. Leurs dépenses timides en aides au développement font croire à plusieurs que leur « Politique d’aide internationale féministe » n’aura pas l’efficacité escomptée. Birch et Pétry (2019b, 235-6) avancent plusieurs répercussions potentielles des promesses les plus significatives du premier mandat des libéraux : une rupture avec Harper, l’élargissement du rôle social du gouvernement fédéral, l’affirmation d’une vision libérale à Ottawa et divers changements économiques et budgétaires dont les effets se feront sentir ou non un peu plus tard. Dans l’ensemble, le nombre de promesses (353) du PLC était élevé selon le Polimètre Trudeau. Le dernier gouvernement de Harper (également majoritaire) a, pour 140 promesses, enregistré un taux similaire de réalisations complètes ou partielles (85 % contre 90 % pour Trudeau). Néanmoins, la part des réalisations complètes était plus importante chez les conservateurs, ce qui explique peut-être les déceptions recensées chez les spécialistes. La dernière mise à jour du Polimètre pour le gouvernement libéral de 2015-2019 affiche 67,1 % de promesses « réalisées » et 25,8 % « en voie de réalisation ou partiellement réalisés » pour un total de 92,9 %. En contraste, le Polimètre octroie au gouvernement de Stephen Harper de 2011-2015 un score de 77,91 % des promesses « réalisées » et de 7,1 % « en voie de réalisation ou partiellement réalisées ». Divers facteurs sont à prendre en considération, dont la centralité de Butts et de Telford, la vigilance d’un Sénat plus indépendant, l’inexpérience de certains libéraux, la négociation avec les États-Unis et le Mexique et l’envergure

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 329 JULIEN LANDRY des ambitions du PLC, etc. Or, considérant à la fois le ralliement au centre gauche opéré par le PLC et les forces (ou incitatifs) politiques et économiques avec lesquelles ils durent composer, l’on peut comprendre ce qui n’est qu’une apparence de contradiction dans le récit d’Ivison alors qu’il s’attaque à un gouvernement qui, à ses yeux, n’a pas beaucoup accompli et a, en même temps, trop fait, trop vite et dans la mauvaise direction. Conclusion La politique électorale et l’exercice du pouvoir en démocratie sont à bien des égards un jeu d’équilibre. La clientèle des partis, le public, est multiforme et même leurs bases électorales comportent diverses allégeances, sans parler des multiples intérêts, particuliers et nationaux, qui pèsent sur les impératifs de la gouvernance. À cela s’ajoutent les convictions des élus eux-mêmes et les considérations stratégiques qui s’imposent à la concurrence électorale. Les corps centristes comme le PLC, nous rappelle Boily (2019), sont particulièrement disposés à investir ces jeux d’équilibre en exploitant une large bande du spectre politique selon les forces politiques en cours. Or, il y a chez Justin Trudeau l’image d’un individu spécialement traversé par diverses ambivalences. Entre substance et symbole, progressisme et statu quo, ouverture et élitisme, démocratie et dynastie, ou même pipeline et taxe carbone, on découvre un personnage politique aux prises avec de multiples tensions, mais qui a aussi une certaine force de conviction. Dans une certaine mesure, les bilans recensés nous permettent d’établir des repères objectifs relatifs à ce qui a été fait par le PLC. Or, au-delà des degrés de prouesse dans le jeu politique, l’idée même d’une réalisation politique suppose une charge affective et idéologique. Une promesse, même réalisée, peut être perçue comme une trahison pour ceux qui souhaitent voir le pays aller dans une autre direction. De même, un progrès, surtout s’il est partiel, peut toujours décevoir. Si Birch et Pétry (2019b, 236) ne trouvent aucune différence significative entre les promesses jugées saillantes et les autres au niveau du nombre de celles qui furent « réalisées », « partiellement réalisées » ou « rompues », cette comparaison ne capte pas la charge subjective de l’élaboration d’un bilan et elle ne prend pas en compte l’interprétation de ces promesses par les adversaires idéologiques et politiques du gouvernement. Ces dimensions n’épargnent pas forcément les spécialistes de l’action publique qui peuvent privilégier l’avancement de certains dossiers et de certaines directions politiques. Elles sont aussi particulièrement manifestes dans les rétrospectives médiatiques. Néanmoins, il demeure possible de situer ces perspectives et ces interprétations en considérant leurs points de vue respectifs par rapport à la posture idéologique et les réalisations d’un parti.

330 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU Ouvrages recensés BIRCH, Lisa et François PÉTRY (dir.). 2019. Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement. Québec : Presses de l’Université Laval. BOILY, Frédéric. 2018 [2014]. Trudeau, de Pierre à Justin. Portrait de famille de l’idéologie du Parti libéral du Canada. 2e édition — Format de Poche. Quebec: Les Presses de l’Université Laval. COULON, Jocelyn. 2018. Un selfie avec Justin Trudeau : Regard critique sur la diplomatie du premier ministre. Montréal : Québec Amérique. IVISON, John. 2019. Trudeau: the Education of a Prime Minister. Toronto: McClelland & Stewart. WHERRY, Aaron. 2019. Promise and Peril: Justin Trudeau in Power. Toronto: Harper Collins. Références BÉLAND, Daniel et Michael J. PRINCE. 2019. « Les politiques sociales pour “renforcer la classe moyenne” : vers une transformation politique ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 133-144. Québec : Presses de l’Université Laval. BIRCH, Lisa et François PÉTRY. 2019a. « Évaluer la performance de Justin Trudeau à remplir ses promesses électorales ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 13-27. Québec : Presses de l’Université Laval. BIRCH, Lisa et François PÉTRY. 2019b. « Bilan et perspectives électorales ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 235-248. Québec : Presses de l’Université Laval. BIRCH, Lisa, Steve JACOB et Antoine BABY-BOUCHARD. 2019. « Le programme législatif du gouvernement Trudeau : promesses et double mandat ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 29- 45. Québec : Presses de l’Université Laval.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 331 JULIEN LANDRY BIRD, Karen. 2019. « Égalité des sexes, diversité et inclusion : entre le vrai changement et une image de marque ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 175-190. Québec : Presses de l’Université Laval. JOANIS, Marcelin et Stéphane LAPIERRE. 2019. « Politiques économiques : un gouvernement…dans la (classe) moyenne ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 75-88. Québec : Presses de l’Université Laval. LAUZON CHIASSON, Julien et Stéphane PAQUIN. 2019. « Le bilan de Trudeau en politique étrangère : quel est le nouveau rôle du Canada en affaires internationales ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 219-234. Québec : Presses de l’Université Laval. MARLAND, Alex et Vincent RAYNAULD. 2019. « La communication politique et le gouvernement libéral de Trudeau ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 89-104. Québec : Presses de l’Université Laval. MILNER, Henry. 2019. « Quelles réformes électorales ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 105-118. Québec : Presses de l’Université Laval. PAQUET, Mireille. 2019. « Sélection, humanitarisme et performance : les promesses de Trudeau en matière d’immigration ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 119-132. Québec : Presses de l’Université Laval. PÉTRY, François et Lisa BIRCH. 2019. « Un mandat de changement ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 1-12. Québec : Presses de l’Université Laval. PINEAU, Pierre-Olivier. 2019. « Concilier environnement et économie : promesses tenues, mai pari perdu ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction

332 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 BILAN DES BILANS DU PREMIER MANDAT DU GOUVERNEMENT DE JUSTIN TRUDEAU de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 207-218. Québec : Presses de l’Université Laval. ROCHER, François. 2019. « Le fédéralisme : une contrainte institutionnelle à la tenue des promesses électorales ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 47-60. Québec : Presses de l’Université Laval. RODON, Thierry et Martin PAPILLON. 2019. « Renouveler la relation avec les peuples autochtones : un discours ambitieux, des réalisations plus modestes ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 191-205. Québec : Presses de l’Université Laval. TELLIER, Geneviève et Cheick Alassane TRAORÉ. 2019. « Le cadre financier du gouvernement libéral : promesses de gauche, gouvernement de droite ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 61- 74. Québec : Presses de l’Université Laval. QUESNEL-VALLÉE, Amélie, Rachel MCKAY et Antonia MAIONI. 2019. « Interventionnisme fédéral dans les politiques en matière de santé : un retour vers le futur ? ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 159-173. Québec : Presses de l’Université Laval. WESLEY, Jared. 2019. « La légalisation du cannabis à des fins récréatives ». Dans Bilan du gouvernement libéral de Justin Trudeau : 353 promesses et un mandat de changement, sous la direction de Lisa BIRCH et François PÉTRY, 145-157. Québec : Presses de l’Université Laval.

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Justin Trudeau, les premiers ministres provinciaux et la crise sanitaire : leadership et paternalisme doux Frédéric BOILY, Université d’Alberta

Cet article propose une analyse de la réaction des dirigeants politiques canadiens à la crise de la covid- 19. À partir de l’idée que les crises constituent un moment privilégié pour évaluer le leadership des dirigeants politiques canadiens, nous procéderons à un examen de la réaction de Justin Trudeau et de son gouvernement à la pandémie qui, de timide au début, s’est transformée à des mesures économiques d’une importance inégalée. Nous verrons aussi que la plupart des premiers ministres provinciaux sont parvenus à élever leur stature auprès de leurs électorats respectifs en faisant preuve de paternalisme doux. Nous terminerons en montrant que, sur le plan des relations fédérales-provinciales, la crise sanitaire n’a cependant pas entraîné de conflits majeurs.

This article analyses the response of Canadian political leaders to the COVID-19 crisis. Starting with the idea that periods of crisis provide a unique opportunity to measure the leadership of political leaders, we examine the response of Justin Trudeau and his government to the pandemic which, from its lukewarm beginnings, led to economic interventions of historic dimensions. On provincial level, we observe that most premiers improved their approval ratings through what we describe as a “soft” form of paternalism. Further, we observe that federal-provincial relations have mostly steered clear of major conflicts.

La crise du coronavirus a pris par surprise tous les gouvernements occidentaux. Un rapide coup d’œil montre en effet une réaction de déni pour Donald Trump aux États-Unis, de retard dans le cas de Boris Johnson et du Royaume-Uni, de laisser-faire du côté de la Suède, alors que d’autres pays ont été carrément dépassés par les événements (Italie et Espagne). Quelques pays, comme l’Allemagne qui a procédé à des tests de dépistage à large échelle, sont parvenus à éviter le pire. Après cinquante jours de pandémie, la situation canadienne se comparait plutôt à celle de l’Allemagne qu’à celle de l’Italie, de la France et des États-Unis (MELOCHE-HOLUBOWSKI[a] 2020). En comparaison, le Canada se retrouve en effet dans le camp de ceux qui, de manière générale, ont plutôt bien passé à travers les premiers moments de la crise, bien que la lutte contre la covid-19 ait été catastrophique dans les centres de soins de longue durée là où, selon une étude de l’Institut canadien d’information sur la santé, 81 % des décès sont survenus (LA PRESSE CANADIENNE 2020). Comme ailleurs, la pandémie a frappé les populations de manière différenciée selon les provinces, les territoires et les villes. Par exemple, au 1er mai 2020, une province (le Nouveau-Brunswick) n’enregistrait aucun mort alors que les deux grandes provinces (l’Ontario et le Québec) comptaient pour 80% des cas d’infections et de décès, ce qui s’expliquerait, entre autres, par les liens étroits que les deux entretiennent avec les États-Unis ainsi qu’avec la France FRÉDÉRIC BOILY pour le Québec et le Royaume-Uni dans le cas de l’Ontario (TUMILTY 2020). Notons également que les autorités autochtones ont limité grandement la propagation du virus dans leurs communautés. Cela dit, il faut aussi préciser que le gouvernement fédéral est en retrait sur le plan sanitaire car il revient essentiellement aux provinces, en vertu de la distribution des pouvoirs constitutionnels, de s’occuper du système de santé. D’ailleurs, le gouvernement fédéral n’a pas imposé des pratiques et standards communs à toutes les provinces dans le processus de déconfinement. C’est dans ce contexte d’une situation assez bien maîtrisée, du moins dans les premiers mois, par l’ensemble des gouvernements canadiens que ce texte se propose d’offrir une évaluation, forcément incomplète, de la réaction des dirigeants politiques canadiens dans les 100 premiers jours de la pandémie. Ce portrait repose sur l’idée (première section) que les crises publiques constituent une mise à l’épreuve du leadership des dirigeants politiques, un test que certains d’entre eux relèveront avec succès, gagnant en légitimité auprès de leur électorat. Nous verrons (deuxième section) que le gouvernement fédéral, après une période d’indécision, a repris le contrôle du message politique en réagissant avec de nombreuses et d’importantes annonces économiques qui ont permis non pas tant d’atténuer la pandémie elle-même que de mitiger ses conséquences sociales auprès de la population. Par la suite, nous examinerons (troisième section) comment la crise sanitaire a permis à quelques premiers ministres provinciaux d’élever leur stature auprès de leur population en dépit même d’une situation difficile. C’est ce qui nous amènera (quatrième section) à montrer que les actions des deux ordres de gouvernement n’ont pas conduit à des conflits ouverts sur la scène fédérale-provinciale malgré d’inévitables tensions. 1) Crises publiques et leadership des dirigeants politiques Dans la foulée des attentats du 11 septembre 2001 et de la crise financière de 2008, deux auteurs notent une résurgence des études sur le leadership en temps de crise même s’ils font aussi remarquer qu’elles ne sont pas si nombreuses : « Rare indeed were texts that studiously investigated how politicians operate in conditions of uncertainty or ambiguity. » (De CLERCY et FERGUSON 2016, 105). Pourtant, les crises publiques constituent un moment idéal pour examiner les dirigeants politiques en action dans la mesure où elles représentent un test de leadership pour des gouvernements qui sont aux prises avec une situation à très haut degré d’incertitude. Plus précisément, elles constituent un laboratoire permettant de jauger l’efficacité politique des dirigeants ainsi que leur capacité à communiquer les messages et à faire accepter des mesures jugées nécessaires pour contrer la situation. Toutefois, le degré d’incertitude évoqué plus haut, qui

336 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX fait partie intégrante des crises, varie aussi en fonction de la nature même de ces dernières. C’est que le terme de crise est souvent employé pour des phénomènes particuliers, une crise au sein d’un cabinet ministériel avec une démission inattendue, par exemple, c’est-à-dire une crise qui n’affecte pas forcément l’ensemble de la société. Or, le terme peut aussi signifier que ce sont les sociétés elles-mêmes qui se trouvent à un « point tournant », c’est-à-dire qu’au sens médical et holiste du terme, il s’agit d’une totalité sociale qui, frappée par la maladie, doit recouvrer la « santé » (GILL 2011, 27). La présente crise se situe d’ailleurs à ce niveau puisque la pandémie a frappé tous les continents et elle a mené à un arrêt économique brutal qui débouchera probablement sur un processus de « destruction créatrice » dont les effets restent difficiles à mesurer (PITTIS 2020). Ce qui particularise les moments de crise, c’est qu’ils viennent interrompre et mettre entre parenthèse la « politique ordinaire », selon l’expression de James Buchanan (GILL 2011, 27). En effet, les actions des dirigeants politiques sont scrutées avec une intensité peu commune, probablement encore plus qu’en temps de campagne électorale, parce que l’attention de l’ensemble du public se trouve tournée presque entièrement à jauger les actions des gouvernements et à juger, dans ce cas-ci, de la pertinence des consignes sanitaires. « In times of crisis, citizens look at their leaders: presidents and mayors, local politicians and elected administrators, public managers and top civil servants. We expect these policy makers to avert the threat or at least minimize the damage of the crisis at hand. They should lead us out of the crisis; they must explain what went wrong and convince us that it will not happen again. » (BOIN 2005, 1). L’action des gouvernements se déploie ainsi à plusieurs niveaux, le premier étant d’affronter la menace lorsqu’elle se déclare, de la gérer dans la durée et de penser au futur en même temps. Autant de dimensions où les gouvernements peuvent finir par trébucher si la réaction initiale est trop lente, si la gestion au quotidien se dégrade et, enfin, si les dirigeants donnent l’impression de ne pas savoir que faire. Si les crises publiques représentent des moments de grande incertitude qui peuvent faire sombrer un gouvernement dans l’impopularité, elles peuvent également se transformer en opportunité politique pour les dirigeants qui parviennent à améliorer, stratégiquement, leur image publique et marquer des points par rapport à leur adversaire (LALANCETTE et RAYNAUD 2020). « Fundamentally ambiguous, crises provide political elites with power chances and with acute threats to their legitimacy » (ANSELL, BOIN et HART 2014, 2)

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 337 FRÉDÉRIC BOILY Toutefois, il ne suffit pas d’affronter objectivement les problèmes d’un strict point de vue sanitaire car encore faut-il donner l’impression de contrôler de la situation et d’être en mesure d’agir de manière efficace même si des indicateurs objectifs (comme le nombre de décès) semblent indiquer le contraire. Il importe donc que les dirigeants puissent donner un sens à la crise dans un processus de « meaning making » en apparaissant en contrôle, en disant ce qui est arrivé et ce qui arrivera afin de réduire l’incertitude (BOIN 2005, 69-70). À cet égard, soulignons que si, en temps normal, le fait d’avoir l’air paternaliste peut mal passer auprès de l’électorat, en situation d’exception, une touche de paternalisme doux ou soft (HANNA 2018) peut se révéler au contraire très utile pour faire accepter les consignes sanitaires et autres mesures de confinement. Pour qu’il soit efficace, le paternalisme dans sa version douce doit cependant rester une relation plus horizontale que verticale avec un dirigeant qui, tout en parlant et agissant à partir d’une position d’autorité, semble se mettre au service de la population dont il partage les malheurs et envers qui il fait preuve de compassion. Au contraire, dans son acception négative, le paternalisme suppose une relation verticale de subordination entre le père/patron qui gouverne de (très) haut ses enfants/ouvriers. Une dimension de paternalisme doux peut, par contre, contribuer à la popularité des dirigeants politiques au moment d’affronter une crise. En somme, en ce qui concerne l’évaluation de l’efficacité de la réponse des dirigeants politiques en temps de crise, il y a une importante dimension subjective liée à la perception que la population se forge de l’action des dirigeants. Nous verrons dans les deux prochaines sections que plusieurs dirigeants politiques ont effectivement pu, pendant la crise, se montrer sous un jour assez favorable et ragaillardir une popularité déclinante, comme l’a fait Justin Trudeau qui, au déclenchement de la pandémie, se trouvait dans une position politique précaire. 2) La réaction du gouvernement fédéral : de la stupeur à l’effervescence économique Avant le début de la pandémie, le gouvernement de Justin Trudeau se trouvait en effet dans une position où l’émergence d’une crise d’unité nationale se trouvait fréquemment évoquée (IBBITSON 2019). D’une part, les résultats de l’élection fédérale montraient que le Canada était divisé, les libéraux ayant conquis la grande majorité de leurs des sièges dans l’est alors que l’ouest du pays, à quelques exceptions, avait voté pour les conservateurs (BOILY 2019), sans oublier le retour en force du Bloc québécois. Minoritaires à la Chambre des communes, les libéraux ont d’ailleurs été élus avec un pourcentage de voix (33, 1%) moindre que les conservateurs (34,4 %). D’autre part, le gouvernement

338 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX libéral s’est retrouvé dans une position très difficile lorsque des manifestants autochtones, en appui aux revendications des chefs héréditaires de la nation Wet’suwet’en du nord de la Colombie-Britannique qui s’opposaient au passage d’un oléoduc de gaz naturel, ont bloqué les voies ferrées canadiennes en février 2020. Le transport des marchandises et des voyageurs a été grandement perturbé et le gouvernement libéral est parvenu difficilement à faire lever les dernières barricades au début du mois de mars. Aux prises avec des difficultés importantes sur la scène nationale, le gouvernement libéral ne semblait pas vraiment préoccupé par la pandémie. En effet, du début janvier 2020 à la mi-mars 2020, le gouvernement fédéral se trouvait dans une sorte de phase d’attente, mélange d’immobilisme et d’inconscience face à l’épidémie. Ainsi, alors que des pays avaient fermé leur frontière avec la Chine (le Japon, les États-Unis ou encore l’Australie), le gouvernement canadien hésitait et recommandait seulement que les voyageurs en provenance de la province chinoise de Hubei se mettent en quarantaine volontaire (WEEKS 2020). Le gouvernement fédéral et les autorités sanitaires canadiennes ne croyaient pas encore qu’un contrôle plus strict des frontières se révélerait nécessaire pour freiner la propagation du virus. En entrevue, la ministre fédérale de la santé (Patty Hajdu) l’a d’ailleurs reconnu en affirmant avoir d’abord suivi les règles sanitaires internationales, lesquelles spécifiaient que fermer les frontières n’était pas la bonne solution, avant de changer d’idée par la suite (WELLS 2020), non sans s’attirer des critiques. C’est ainsi que la réponse libérale a été, jusqu’au début du mois de mars 2020, plutôt timorée et le gouvernement fédéral peinait à répondre aux demandes des gouvernements provinciaux pour des contrôles accrus aux frontières et aux aéroports. Tant le premier ministre québécois que la mairesse de Montréal ont critiqué l’absence de réaction et le manque de contrôle aux aéroports (MONTPETIT 2020) alors que le premier ministre de la Colombie-Britannique demandait que Justin Trudeau resserre rapidement les contrôles frontaliers avec les États-Unis (COYNE 2020). Le sentiment d’urgence n’habitait pas encore le gouvernement fédéral alors que les indices s’accumulaient pour dire qu’une crise mondiale d’une ampleur insoupçonnée s’annonçait (CLARK 2020). Les premières conférences de presse (14-15 mars 2020) montraient plusieurs ministres et députés libéraux répondant aux journalistes sans que l’on sache qui était responsable, ce qui témoignait aussi de cet état d’impréparation. Par la suite, la stratégie de communication du gouvernement libéral a pris un virage, plus efficace, avec la tenue d’une conférence de presse journalière du premier ministre lui-même, ce qui a permis d’éviter la dispersion du message

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 339 FRÉDÉRIC BOILY d’un ministre à l’autre. Cela a également permis à Justin Trudeau d’annoncer de nombreuses mesures économiques sans nécessairement être soumis aux critiques des partis d’opposition qui ont été relégués dans l’ombre. En dépit de la lenteur de sa réaction fédérale initiale, le gouvernement fédéral a réagi avec une vigueur économique inégalée. Passés les premiers moments d’indécision, l’attitude de Justin Trudeau et de son gouvernement a radicalement changé avec la prise de conscience que la pandémie, événement exceptionnel, exigeait en conséquence des actions musclées sur le plan économique. Embrassant le « grand retour de l’État » en vogue dans plusieurs pays (MÉRAND 2020), le gouvernement canadien a pris, à partir de la mi-mars, une série de mesures toujours de plus en plus importantes en matière économique, multipliant les annonces de toutes sortes pour aider les individus et les entreprises, ce qui a rapidement fait gonfler la facture à des centaines de milliards de dollars. En effet, le directeur parlementaire du budget évalue qu’après deux mois de mesures budgétaires de toutes sortes, le déficit pouvait déjà atteindre des sommes astronomiques de 252,1 milliards de dollars canadiens, soit 12,7% du PIB (OUADIA 2020). Plusieurs économistes, dont le directeur parlementaire du budget, ont cependant fait remarquer que le Canada, en raison de sa situation fiscale avantageuse, pouvait se permettre d’agir de cette façon sur le front économique, tant que les mesures demeuraient temporaires (BOLONGARO et HAGAN 2020). Hormis dans les milieux conservateurs soucieux d’équilibre budgétaire, peu d’observateurs s’inquiètent vraiment de la capacité du le gouvernement libéral à maîtriser le déficit, du moins à court terme. Au contraire, les mesures ont été plutôt bien accueillies, comme dans le cas de la Prestation canadienne d’urgence pour venir en aide à ceux ayant perdu leur emploi, qui coûtera au trésor public plus de 60 milliards de dollars, même s’il aurait été préférable d’apporter des ajustements afin de s’assurer d’un contrôle plus rigoureux qui éviterait un nombre trop élevé de fraude (JOURNET 2020). Répétant que le gouvernement canadien pouvait se permettre un niveau d’endettement élevé en raison d’une situation budgétaire pré-pandémie enviable en comparaison des autres pays, le premier ministre Justin Trudeau s’est même comporté de manière plutôt cavalière en se montrant fort réticent à dévoiler une mise à jour économique, malgré les demandes répétées des conservateurs et du Bloc québécois (HALL 2020). Finalement, le gouvernement libéral s’est résigné à offrir ce qu’il appelle un « portrait de l’économie et des finances publiques » (MESSIER[b] 2020). Mais la popularité de son parti ne semble nullement affectée par cette attitude où le gouvernement libéral reste peu pressé de présenter un portrait plus juste de l’état de l’économie canadienne. Dans ce contexte, la

340 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX popularité de Justin Trudeau a fait un bond spectaculaire de 10 à 15 points de pourcentage au Québec pour atteindre le même niveau que dans le reste du Canada, soit 76 % (BUZZETTI[a] 2020). La gestion de la frontière avec les États-Unis n’est pas étrangère aussi à ce regain de popularité libérale. En effet, une des actions les plus inattendues qui a été prise, et peut-être un peu tardivement par ailleurs, a été de fermer la frontière avec les États-Unis pour tous les voyages dits non-essentiels, tout en permettant le transport de marchandises. Or, il s’agissait d’un événement exceptionnel dans l’histoire des relations entre le Canada et les États-Unis et ce même en tenant compte de la fermeture de l’espace aérien des États-Unis lors du 11 septembre 2001. En effet, comme le disait Robert Falconer de la School of Public Policy: « This is massive. We’ve never had an indefinite closure like this in the history of Confederation. Visa-free travel between Canada and the United States has been a founding part of our relationship. Even after the 9/11 attack, Canada and the U.S. kept cross border traffic going during that period » (NARDI[a] 2020). Surtout, le gouvernement canadien a su négocier cette fermeture, qui a été reconduite jusqu’au 21 juillet 2020, sans que cela ne soulève de problèmes majeurs avec l’administration Trump, ce qui, en soi, constitue une réussite. De manière générale, si les relations avec les États-Unis ne peuvent être qualifiées de chaleureuses ou de cordiales, elles ne sont pas devenues mauvaises pour autant, le gouvernement libéral continuant d’éviter de critiquer directement l’administration américaine, même si certains observateurs de la politique étrangère canadienne croient qu’il est maintenant temps d’envisager un avenir qui soit autrement défini que par les relations bilatérales entre les deux pays (NIMIJEAN et CARMENT 2020). Pour le moment et plus prosaïquement, Justin Trudeau a évité d’affronter directement le président américain, au point de rester muet pendant 21 secondes avant de répondre aux journalistes lui demandant de réagir aux propos de Donald Trump lorsque ce dernier évoquait l’emploi de la force militaire contre les manifestants anti-racistes. Au total, le gouvernement libéral est parvenu à rétablir la situation à son avantage. D’une part, il l’a fait avec des mesures économiques d’une ampleur inégalée et en parvenant à gérer la situation avec son principal partenaire commercial. D’autre part, avec une habile stratégie de communication qui canalisait le message libéral et les nombreuses annonces autour de la figure même de Trudeau menées, comme nous l’avons dit, avec un point de presse quotidien qui ne permettait pas de véritable débat. En l’espace de trois mois (soit entre février et avril 2020), Justin Trudeau a ainsi vu son taux de satisfaction s’améliorer de 21 % pour s’établir à 54%, un sommet depuis 2017 (ANGUS

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 341 FRÉDÉRIC BOILY REID[a] 2020). La population canadienne s’est majoritairement ralliée au premier ministre libéral et nous verrons que ce ralliement a été encore plus fort avec les premiers ministres provinciaux. 3) Popularité des premiers ministres provinciaux Nous avons mentionné plus haut (première section) qu’il était nécessaire, pour des dirigeants politiques dont les actions sont scrutées à la loupe par une population anxieuse, de savoir donner sens à la crise et de proposer une direction pour l’avenir. Or, la plupart des premier ministres provinciaux ont compris qu’il fallait agir de manière différente. Comme nous allons maintenant le constater, la plupart d’entre eux l’ont fait avec succès, si on s’en remet au jugement de l’opinion publique. Avant la crise, le premier ministre conservateur de l’Ontario Doug Ford était régulièrement critiqué pour son style populiste et ses nombreuses décisions qui semblaient marquées du sceau de l’amateurisme et des volte-face. Or, la popularité du premier ministre ontarien a fait un bond de 38 % entre le mois de février et la fin mai (ANGUS REID[b] 2020). Trois premiers ministres des Maritimes ont eux aussi vu leur taux d’approbation bondir, de 32 % pour celui du Nouveau-Brunswick et de 35% dans le cas du premier ministre de la Nouvelle- Écosse. Les premiers ministres de la Colombie-Britannique et du Québec ont vu des augmentations moindres seulement parce que leur popularité respective pré- pandémie était déjà élevée, tout comme celle du premier ministre de la Saskatchewan (ibid.). Enfin, seuls les premiers ministres conservateurs de l’Alberta et du Manitoba ont vu leur popularité stagner sous la barre des 50 %. Comment expliquer ces sursauts dans les taux d’approbation pour la plupart d’entre eux? Faut-il établir une corrélation entre la manière dont la province a traversé la pandémie et la popularité du premier ministre? Ou ne faut-il pas plutôt s’arrêter sur leur style de leadership respectif? D’abord, le bilan des décès, aussi lourd soit-il pour une province, semble ne pas toujours compter quand vient le temps d’évaluer la performance des premiers ministres ; sinon celui du Québec devrait être le moins populaire. En effet, le Québec se distingue nettement des autres provinces, y compris même de l’Ontario, puisque l’on y dénombre plus de la moitié des décès canadiens. C’est dans la grande région de Montréal ainsi que dans certains arrondissements de cette ville que les taux d’infections ont été le plus élevés, particulièrement dans les Centres d’hébergement de soins de longue durée (CHSLD) où la situation a totalement échappé au contrôle du gouvernement provincial québécois.

342 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX Or, à l’aune des résultats catastrophiques dans la grande région de Montréal, le premier ministre québécois aurait dû voir ses appuis et sa popularité diminuer grandement. Au contraire, au moment de rédiger ces lignes, la Coalition avenir Québec caracole en tête des sondages au Québec (LAJOIE 2020). Une grande partie du succès de François Legault repose sur son style de leadership et de communication, un style que l’on pourrait qualifier de quelque peu paternaliste (YAKABUSKI[a] 2020). Rappelons que le paternalisme, dans un sens plutôt positif, comme nous l’avons décrit dans la première section, repose sur l’idée que le dirigeant manie et utilise le langage de la compassion pour rester au diapason des préoccupations populaires et ne pas se retrouver dans une position de supériorité par rapport à la population. Or, au-delà de critères objectifs tels que le nombre de cas, le nombre de décès, la stratégie de dépistage etc., le premier ministre québécois a su conjuguer, sur le plan de la communication et de l’image, contrôle et compassion, comme s’il était personnellement affecté par la situation, tout en appelant les Québécois à faire preuve de solidarité nationale en faisant du bénévolat (LABBÉ 2020). Il faut cependant que ce style du paternalisme soft reste contrôlé, c’est-à-dire qu’il ne se transforme pas en arrogance, ce qu’a su faire François Legault, entre autres, en se montrant transparent sur la lutte contre le coronavirus (YAKABUSKI[a] 2020). La même chose vaut pour le premier ministre ontarien, autre province où le bilan des décès a été lourd. Or, au moment où la crise a débuté, le premier ministre ontarien Doug Ford a pris une stature de chef de gouvernement en s’élevant au-dessus des aléas de la politique partisane, tout en gardant un côté proche du peuple, une photographie à la une d’un grand quotidien le montrant masqué et transportant des boîtes. Une personnalité connue de la scène publique ontarienne, qui avait critiqué durement le premier ministre ontarien dans le passé, se disait maintenant ravie de celui qui lui apparaissait sous le jour d’un véritable leader d’État (HEINEN 2020). De ce point de vue, François Legault et Doug Ford (et on pourrait aussi ajouter John Horgan en Colombie-Britannique) se situent dans le même registre du paternalisme soft. Chacun à leur façon, ces dirigeants politiques sont parvenus à se montrer au service de la population au lieu de paraître agir en fonction d’une idéologie particulière ou pour l’intérêt de leur formation politique. Ils sont parvenus à donner l’impression, de manière crédible, de s’élever au-dessus de la mêlée, si on peut dire. À l’inverse, les premiers ministres à la tête d’une province avec une situation sanitaire objectivement bonne (peu de décès, par exemple) comme l’Alberta et le Manitoba ont vu leur taux d’approbation stagner, sous la

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 343 FRÉDÉRIC BOILY barre des 50 %, comme nous l’avons dit plus haut, précisément parce qu’ils ont laissé la tenace impression de poursuivre le même programme politique et idéologique malgré la pandémie. En effet, les premiers ministres Jason Kenney en Alberta et Brian Pallister au Manitoba semblaient toujours tenir mordicus à leur idéologie conservatrice respective, laquelle misait sur le contrôle des budgets de l’État. C’est ainsi que le ministre de la santé albertain s’est retrouvé pris dans une situation difficile avec la décision, controversée, de changer quelques dispositions dans le mode de rémunération des médecins albertains. Or, la dispute salariale avec les médecins avant et pendant la pandémie a grandement nui à la crédibilité du gouvernement qui envoyait ainsi le message qu’il ne voulait pas mettre de côté les cibles de réductions budgétaires établies dans les deux derniers budgets (BRATT et THOMAS 2020). Mentionnons aussi qu’il a fallu attendre un moment avant de voir le gouvernement albertain présenter un plan de relance économique (30 juin 2020) alors que le Québec avait présenté le sien près d’un mois plus tôt (3 juin). En temps de « politique ordinaire », pour reprendre l’expression de James Buchanan cité plus haut, le délai reste mineur, mais en temps de crise, il peut témoigner, aux yeux de la population, d’un gouvernement qui tarde à réagir. Dans le cas du premier ministre manitobain, c’est aussi cette même perception, datant d’avant la covid-19, qu’il poursuivait un programme d’austérité pendant la pandémie qui a nui à la crédibilité du premier ministre. Il s’agit fort probablement d’un facteur, parmi d’autres, expliquant pourquoi le premier ministre de cette province peu touchée par la pandémie reste moins populaire que les autres (AU 2020). Voilà qui indique que l’idéologie de la droite économique aurait dû être mise en suspens et ne pas apparaître interférer dans les décisions prises pour lutter contre la pandémie, surtout au début de celle-ci. Au contraire, c’est en montrant une dimension de paternalisme soft, que la plupart des premiers ministres des provinces ont été en mesure de passer à travers la tempête sans être jugés négativement par leur population. Cela passait par une mise à l’écart, pour un temps du moins, de l’idéologie du parti et de décisions ayant un caractère jugé trop partisan, au profit d’une approche où se conjuguent compassion et pragmatisme. Dans le même sens, celui d’une mise en retrait de la partisannerie politique, les premiers ministres provinciaux ont favorisé la collaboration avec le gouvernement fédéral, même s’il y a bien eu quelques frictions entre les deux niveaux de gouvernement.

344 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX 4) Les relations fédérales-provinciales sans tension Une telle crise aurait pu constituer un moment de dégradation des relations fédérales-provinciales. Dans le passé, comme le rappelle le politologue Alain Noël, le gouvernement fédéral avait pris avantage de crises, comme la guerre, pour pousser plus loin la centralisation, pour s’immiscer dans les champs de compétence des provinces, par exemple, en matière d’assurance-chômage en 1940 (NOËL 2020). D’autant plus, comme nous l’avons mentionné plus haut, que les résultats de l’élection fédérale de 2019 montraient l’existence d’une cassure, peut-être exagérée, mais assez nette entre l’ouest et l’est du pays. Or, le premier ministre Justin Trudeau qui, pas plus tard qu’à l’automne 2019, avait passé une bonne partie de la campagne électorale à dénoncer les politiques du gouvernement ontarien et son chef comme étant une preuve de ce qu’il ne fallait surtout pas faire, a su établir une bonne relation avec son homologue de l’Ontario. Ainsi, le premier ministre Doug Ford a travaillé étroitement avec la vice-première ministre libérale Chrystia Freeland, développant même ce qui a été décrit comme étant une improbable amitié entre les deux (DELACOURT 2020). Certes, le premier ministre ontarien a critiqué la décision du gouvernement libéral d’ajouter des armes à feu sur la liste de celles qui sont déjà prohibées, mais il a loué l’aide du gouvernement fédéral, la qualifiant toutefois d’insuffisante (STONE et GRAY 2020). Avec l’Alberta aussi, les relations entre les deux gouvernements ont été plutôt bonnes. Il faut rappeler que la chute vertigineuse des prix du pétrole, qui ont même atteint des prix négatifs pendant un moment, a fait en sorte d’approfondir de manière encore plus forte qu’ailleurs les difficultés économiques de la province. Du côté albertain, l’aide du gouvernement fédéral était attendue avec impatience. D’abord, le gouvernement fédéral a avancé des sommes substantielles pour la décontamination des nombreux puits orphelins qui ont été laissés à l’abandon par l’industrie pétrolière. Cette aide a été accueillie positivement tant par le gouvernement albertain que par l’industrie pétrolière et même les environnementalistes, le programme étant un succès puisqu’il permet de compenser les activités de forage qui sont à la baisse (VARCOE 2020). L’impatience a cependant continué de se manifester pour que le gouvernement fédéral offre une aide plus substantielle aux industries, le gouvernement albertain demandant même une somme de 20 milliards pour soutenir ce secteur (RABSON 2020). Mais, encore là, rien qui ne débouche sur des tensions insurmontables. En fait, Justin Trudeau s’est même porté à la défense du secteur énergétique albertain lorsque des membres de l’opposition à Ottawa, soit le chef

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 345 FRÉDÉRIC BOILY du Bloc québécois Yves-François Blanchet ainsi que la cheffe démissionnaire du Parti vert, Elizabeth May, ont avancé que le gouvernement fédéral ne devait pas aider l’industrie pétrolière, tout particulièrement les sables bitumineux. Or, c’est le premier ministre qui a pris le contre-pied en déclarant « que si nous voulons aller de l’avant dans la transformation de notre économie vers des émissions plus basses et des procédés plus verts, des travailleurs et des innovateurs en Alberta et à travers le secteur énergétique vont être des participants essentiels à cette transformation » (YAKABUSKI[b] 2020). En revanche, les relations se sont un peu dégradées avec le Québec en raison de quelques mesures et initiatives fédérales qui ont déplu au gouvernement caquiste. Par exemple, lorsque le gouvernement fédéral a annoncé qu’il viendrait en aide aux étudiants en leur versant des compensations pour les emplois qu’ils ne pourront obtenir durant l’été 2020, le gouvernement québécois estimait que cette aide nuirait aux efforts de recrutement de main-d’œuvre de certaines entreprises québécoises, notamment en milieu agricole. Un autre exemple encore plus parlant concerne le recours à l’armée canadienne qui a donné lieu à des réactions négatives du côté fédéral, d’abord réticent face à l’égard de cette demande inhabituelle du Québec et de l’Ontario. Des membres du gouvernement fédéral ont trouvé que le gouvernement québécois avait agi de manière cavalière (avec une simple requête de deux lignes de la part du gouvernement Legault) lorsqu’il a demandé l’implication de l’armée canadienne pour aider le personnel dans les CHSLD (NARDI[b] 2020). Surtout, le gouvernement québécois a insisté pour que le gouvernement fédéral assure le déploiement de l’armée jusqu’en septembre alors que Justin Trudeau s’est engagé à le prolonger seulement jusqu’au 26 juin pour laisser la Croix-Rouge prendre la relève par la suite (MESSIER[a] 2020). Il est possible d’émettre l’hypothèse que si les relations intergouvernementales n’ont pas donné lieu à des conflits importants, c’est en fonction de deux facteurs. D’une part, parce que le gouvernement fédéral s’est contenté, si on peut dire, d’exercer son rôle en matière économique, sans tenter d’imposer des normes communes à l’ensemble des provinces. D’une certaine façon, Justin Trudeau a mis en pratique le fédéralisme de la collaboration qu’il avait annoncé en 2015 (LAFOREST et DUBOIS 2017), notamment avec une rencontre téléphonique hebdomadaire avec ses homologues provinciaux. D’autre part, si les provinces ont été attentives à préserver une certaine harmonie, elles ont aussi défendu leur compétence en matière de santé, tout comme elles ont fait front commun, ce qui n’est si fréquent, pour dire au gouvernement fédéral de les laisser gérer la situation en fonction de leur situation particulière.

346 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 JUSTIN TRUDEAU, LES PREMIERS MINISTRES PROVINCIAUX ET LA CRISE SANITAIRE : LEADERSHIP ET PATERNALISME DOUX Toutefois, une mesure du gouvernement fédéral a donné lieu à des frictions laissant présager que la relative harmonie se trouve sur le point de finir. En effet, lorsque le gouvernement fédéral a accordé une aide supplémentaire de 14 milliards de dollars pour assurer la relance, Justin Trudeau a reconnu être conscient que la situation est différente dans chacune des provinces. Mais il a aussi laissé entendre que les provinces ne pourraient peut-être pas nécessairement faire ce qu’elles voulaient avec les fonds reçus: « Provinces and territories are facing different realities, so flexibility will be important, but here's the bottom line: For seniors and people who need extra support, for kids and workers – this plan is here for you, » (HARRIS 2020). Le gouvernement fédéral veut donc s’assurer que l’aide soit accordée de manière ciblée, ce qui a déplu aux provinces, tout particulièrement au premier ministre québécois qui a dit que son gouvernement ne voulait pas de conditions (BUZZETTI[b] 2020). Si les tensions fédérales-provinciales ne se sont pas manifestées avec vigueur pendant la pandémie, ce pourrait être bien différent dans le futur lorsque les processus de déconfinement et de relance économique prendront de l’ampleur. Les querelles de compétence et de financement ont toutes les chances de revenir à l’avant-plan. En effet, les libéraux de Justin Trudeau pourraient être tentés de pousser plus loin la logique centralisatrice, par exemple en matière de soins offerts aux ainés, surtout que le premier ministre canadien a dit que les provinces avaient « échoué à bien protéger nos aînés » (MARQUIS 2020). Ce genre de déclarations à l’égard des provinces pourraient signifier un tournant dans la nature des relations fédérales-provinciales, surtout avec un gouvernement fédéral désireux de jouer un rôle actif en santé. En même temps, les premiers ministres provinciaux réagiront certainement aux initiatives du gouvernement fédéral, d’autant plus que la plupart d’entre eux, comme nous l’avons vu, en ont aussi profité pour conforter leur position auprès de leurs électeurs. Pour le moment, il reste difficile de dire si un tel processus se développera et si oui, avec quelle intensité. Conclusion : la crise comme opportunité politique Après 100 jours de pandémie, le Canada, qui a dépassé les 100 000 cas de covid-19, montrait toujours une situation qui, avec un bilan de moins de 10 000 morts, restait relativement contrôlée (MELOCHE-HOLUBOWSKI[b] 2020). Le test de leadership amené par la crise du coronavirus a été relevé avec un certain succès par la plupart des dirigeants politiques. Cela est particulièrement vrai pour le gouvernement fédéral de Justin Trudeau qui a avancé, comme nous l’avons dit, des sommes astronomiques pour pallier les effets négatifs de la pandémie, creusant le déficit à des niveaux jamais vus depuis 1945.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 347 FRÉDÉRIC BOILY La pandémie a permis au gouvernement libéral, qui était dans une position difficile au début de l’hiver 2020 (section deux), de reprendre l’initiative et de se comporter comme un gouvernement majoritaire national avec une panoplie de mesures économiques. À l’inverse, les partis d’opposition se sont retrouvés en situation de faiblesse, notamment dans le cas des conservateurs fédéraux qui se trouvaient dans une course à la direction. Dans le même sens, la majorité des premiers ministres provinciaux ont réussi à capitaliser sur le sentiment d’urgence pour se montrer sous un jour favorable, comme nous l’avons vu (section trois), sans que cela n’entraîne de conflits majeurs sur la scène des relations fédérales-provinciales (section quatre). Pourtant, le moment viendra où tous les gouvernements devront effectuer des choix difficiles, en cessant certains programmes et en investissant dans d’autres. La période de la reprise économique constituera un autre moment crucial pour le leadership des premiers ministres qui devront trouver le ton juste et les politiques adéquates, tout en contrôlant la deuxième vague et ayant à l’esprit qu’une troisième pourrait encore arriver et faire dérailler les actions gouvernementales prises dans la première phase. De plus, avec un retour à la « normale » qui permettra à l’opposition de jouer son rôle de chien de garde, les dynamiques politiques se compliqueront pour les gouvernements en place, y compris pour Justin Trudeau « When parties and leaders begin to question the government’s handling of specific aspects of the crisis, as they inevitably will do, we are likely to see some of the gains disappear, especially among Canadians who did not vote for the Liberals. » (HARELL 2020) Enfin, les thématiques pré-covid- 19, comme celle de l’environnement, reprendront peu à peu leur importance auprès de l’opinion publique canadienne. Voilà qui posera des défis et qui entrainera presque mécaniquement des interrogations sur le rôle du gouvernement fédéral face aux provinces. Nous avons mentionné plus tôt (quatrième section) que la tension entre les deux niveaux de gouvernement ne s’est pas exprimée avec force pendant la pandémie mais il est fort probable qu’elle se manifestera avec plus d’importance lorsque viendra le temps d’investir dans la santé, de maîtriser les déficits ou encore de poursuivre les mesures pour lutter contre les changements climatiques. Toutes ces questions devraient d’ailleurs se retrouver au programme de la prochaine élection fédérale qui pourrait survenir dès l’hiver 2021. BIBLIOGRAPHIE ANSELL Chris, BOIN et HART, PAUL 't. 2014. Political Leadership in Times of Crisis, The Oxford Handbook of Political Leadership. Edited by R. A. W. Rhodes and Paul 't Hart, Oxford, Oxford University Press.

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354 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 Les enjeux et défis de la gouvernance biculturelle : l’exemple du gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James Martin SIMARD et Carl BRISSON, Université du Québec à Chicoutimi

Le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James (GREIBJ) est entré en fonction le 1 janvier 2014. Cette instance administrative a succédé à la municipalité de Baie-James pour gérer les terres de catégories II et III, selon le système institué par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ). Le Gouvernement régional est une administration mixte dont le conseil d’administration est composé à parts égales d’autochtones et d’allochtones. Cette expérience de gouvernance territoriale se veut originale par son caractère biculturel. Dans ce contexte, plusieurs interrogations s’imposent sur le GREIBJ : Est-ce que les enjeux discutés en conseil ainsi que les décisions illustrent une collaboration ou des tensions ? Est-ce que la cohabitation biculturelle produit des idées ou des solutions innovantes aux nombreux défis de la région ? Nous tenterons de répondre à ces questions à l’aide d’une analyse de contenu des procès-verbaux des réunions du conseil du GREIBJ, entre 2014 et 2019.

The Regional Government of Eeyou-Istchee-James Bay (EIJBRG) took office on 1 January 2014. This administrative body succeeded the Municipality of James Bay to manage Category II and III lands, under the system established by the James Bay and Northern Quebec Agreement (JBNQA). The Regional Government is a joint administrative body whose board of directors is composed equally of aboriginal and white people. This experience of governance is original in its bicultural nature. In this context, several questions might be addressed according to the EIJBRG: Do the issues discussed in council as well as the decisions illustrate collaboration or tensions? Does bicultural cohabitation produce innovative ideas or solutions to the many challenges facing the region? we will attempt to reply to these questions with an analysis of the contents of the minutes of the EIJBRG meetings between 2014 and 2019.

Après quelques années de discussion et l’adoption d’une loi habilitante, le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James (GREIBJ) entrait en fonction le 1er janvier 2014. Cette instance administrative de type « super Municipalité régionale de comté » a succédé à la municipalité de Baie-James1 pour gérer les terres de catégories II et III sur un vaste territoire nordique, selon le système institué par la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ). Le Gouvernement régional est une administration mixte dont le conseil d’administration est composé à parts égales d’autochtones et d’allochtones, principalement les maires des municipalités et les localités jamésiennes et les chefs de bande des villages cris2. Même si les Cris et les Allochtones conservent en parallèle certaines structures de gestion, l’expérience se veut originale par ses

1 L’expression « municipalité de Baie-James » était la dénomination officielle de cette municipalité maintenant dissoute. 2 Officiellement, ce sont le Gouvernement du Québec et le Gouvernement de la nation crie qui nomment les membres du conseil du GREIBJ. Toutefois, dans les faits, les élus locaux sont les personnes choisies par ces deux instances. MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON caractères biculturel et consensuel. En effet, ces deux populations, qui se côtoient sur le terrain, n’avaient pas d’organisation commune véritablement fonctionnelle3. Les dirigeants de la défunte municipalité de Baie-James et du Grand conseil des Cris, organisme devenu récemment le Gouvernement de la nation crie, ont eu une relation ayant été marquée historiquement par une dynamique conflictuelle, dynamique se reflétant notamment dans les médias (RODON 2014). Malgré la stricte délimitation du territoire régional selon des catégories de terres et diverses structures de gestion, bien des enjeux d’aménagement, de développement ou d’environnement régionaux se juxtaposent sur des frontières largement artificielles. À titre d’exemples, mentionnons la construction d’infrastructures de toutes sortes, l’exploitation de la forêt, le développement minier ou l’aménagement d’aires protégées. La gouvernance territoriale biculturelle se révèle donc incontournable sur ce territoire juridiquement complexe (DAIGNAULT 2002). Pouvant être considérée comme synonyme de la gouvernance territoriale, la gouvernance locale est définie par Divay et Belley comme « les relations entre les acteurs étatiques dans leur présence locale et les autres acteurs de la société, … [et plus] … particulièrement les modalités de coordination entre ces divers acteurs qui les font contribuer à des projets communs » (2012, 2). Il paraît évident que les relations coordonnées entre les acteurs sont plus exigeantes lorsque les organisations, les représentants et les populations proviennent de groupes culturels aux valeurs distinctes. C’est le défi de la gouvernance en contexte biculturel car des perceptions et des représentations différentes du monde et du territoire se rencontrent et peuvent s’entrechoquer, en particulier lorsque les groupes engagés dans la gouvernance sont formés d’allochtones et d’autochtones. La prise de décision favorise alors la prise de conscience des différences et un arbitrage de celles-ci, voire la construction progressive d’une forme d’intersubjectivité qui transcende les logiques identitaires du « nous » et des « autres » (YOUNG YUN 2009). Dans ce contexte, après plus de six années d’existence, plusieurs interrogations s’imposent sur le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie- James : comment s’est déroulée la transition du mode de gouvernance à partir des équipements et du personnel de la défunte municipalité de Baie-James ? Est-ce que les questions discutées en conseil du GREIBJ ainsi que les décisions illustrent une collaboration ou des tensions ? Est-ce que la cohabitation biculturelle

3 Le Conseil régional de zone de la Baie-James créé par la CBJNQ s’est peu réuni à cause du contexte conflictuel des relations entre les parties prenantes.

356 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES institutionalisée produit des idées ou des solutions originales aux enjeux et défis de la région, dans la mesure où l’Eeyou-Istchee-Baie-James puisse être considérée comme telle ? Finalement, les démarches du Gouvernement régional sont-elles limitées aux obligations minimales, ou des possibilités d’expansion des responsabilités prévues par la loi constituante ont-elles été explorées ? Sur le plan méthodologique, nous commencerons par décrire le contexte régional, contexte passablement complexe et très différent de celui du reste du Québec. Par la suite, nous effectuerons un nécessaire retour sur l’histoire mouvementée des relations entre les autochtones et les allochtones en Eeyou- Istchee-Baie-James, avant de décrire les particularités du Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James. Pour terminer, nous procéderons à une analyse de contenu des procès-verbaux des réunions du conseil du Gouvernement régional, entre 2014 et 2019, afin de cerner la dynamique relationnelle au sein du GREIBJ. L’Eeyou-Istchee-Baie-James : un territoire particulier Le territoire de l’Eeyou-Istchee-Baie-James est vaste (voir la carte 1). On parle ici de près de 300 000 km2 dans le Centre-Ouest de la péninsule du Québec-Labrador. Cette région de la taille d’un pays est peuplée d’environ 32 000 habitants répartis au sein de 16 collectivités locales (9 communautés autochtones, 4 villes et 3 localités allochtones4). Ce territoire est marqué par trois grandes caractéristiques : sa nordicité, sa très faible densité et son caractère biculturel (SIMARD 2017). En effet, la population de l’ancienne municipalité de Baie- James et des territoires conventionnés cris est composée d’autochtones et d’allochtones, ce dernier groupe étant communément qualifiés de « Blancs ». Les autochtones de la nation crie ou eeyoutche sont légèrement plus nombreux que les allochtones mais cette disproportion est appelée à s’accroître avec le temps compte tenu de la forte fécondité des autochtones (INSTITUT DE LA STATISTIQUE DU QUÉBEC 2019). Les démographes qualifieraient cette situation de régime démographique traditionnel ou pré-transitionnel pendant que les allochtones ont adopté un régime post-transitionnel (HENRIPIN 2003). Ainsi, une forte proportion de la population autochtone est composée d’enfants et de jeunes adultes, ce qui induit des besoins particuliers, par exemple en matière d’éducation (voir le tableau I).

4 Le terme « localité » désigne ici les très petites collectivités allochtones n’ayant pas le statut de municipalités. Curiosités du monde municipal québécois, celles-ci sont désignées par le gouvernement régional qui leur délègue l’offre de certains services municipaux pour les populations qui y habitent.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 357 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON

Carte 1 : Le territoire de l’Eeyou-Istchee-Baie-James

Présentes sur le territoire depuis des siècles, les communautés cries ont été sédentarisées dans les années 1960 et 1970. Pour leur part, les premières populations allochtones sont arrivées sur le territoire il y a près d’un siècle afin de servir les activités forestières et minières (GIRARD et PERRON 2016), voire pour la colonisation agricole dans la partie sud de la région, laquelle constitue le prolongement naturel de l’espace abitibien en termes de paysages et d’historique de peuplement. Les travaux hydroélectriques titanesques de la Baie-James, amorcés en 1971, ont fortement et durablement bouleversé l’environnement, les paysages et le mode de vie des populations autochtones, en particulier dans la partie nord-ouest du territoire (DESBIENS 2013). Malgré certaines démarches d’évaluation environnementale et d’atténuation des impacts, il faut mentionner les effets du projet de la Baie-James, notamment de vastes étendues de forêts ennoyées et des espaces lacustres contaminés au mercure (LAJOIE 2011). Le

358 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES gouvernement provincial de l’époque, faisant d’abord peu de cas de la présence autochtone, a dû négocier un traité avec ceux-ci et le gouvernement canadien, à la suite de manifestations et de jugements des tribunaux confirmant les droits des autochtones (MERCIER et RITCHOT 1997). Ces droits doivent être respectés, en particulier là où l’occupation du territoire par les Euro-canadiens n’est pas fondée sur des ententes spécifiques avec les autochtones5.

Populatio Populatio Variation de Territoire n n pop. Part de la pop. 2006 2018 de 2006 à 2018 de 0 à 19 ans Baie-James 14 944 13 927 - 6,8 % 21,8 % Eeyou-Istchee 14 363 17 854 24,3 % 38,3 % Total / moyenne 29 307 31 781 8,4 % 31,1 %

Tableau 1 : Informations démographiques sur l’Eeyou-Istchee-Baie-James6

C’est ainsi qu’est entrée en vigueur la Convention de la Baie-James et du Nord québécois (CBJNQ), en 1975, après d’intenses négociations où les autochtones jouissaient pour une rare fois d’un rapport de force favorable (SAVARD 2009). Soulignons que cette entente ne se limite pas aux territoires cris mais qu’elle touche également les Inuit7 du Nunavik, plus au Nord. En parallèle, la communauté Naskapis de Kawawachikamach, près de Schefferville, a signé une autre convention en 1978, soit la Convention du Nord-Est québécois (CNEQ), laquelle comporte des dispositions semblables à celles de la CBJNQ. Les autochtones des nations Anishnabe, Atikamekw et Innue, nations dont les réserves et les territoires traditionnels sont situés plus au sud ou à l’est des territoires conventionnés, ne profitent pas de ces ententes, ce que certains

5 Ces droits soulèvent des enjeux particulièrement importants au Québec et en Colombie-Britannique car il y a peu de traités dans ces provinces, contrairement à l’ouest de l’Ontario et aux provinces des prairies qui sont couvertes par les fameux « traités numérotés ». 6 La source des informations est Institut de la Statistique du Québec (2019). Les populations allochtones sont regroupées sont l’appellation Baie-James alors que les autochtones sont réunis sous le terme Eeyou-Istchee. Notez également que les données de 2018 sur la population totale sont une estimation de l’institut. 7 Plusieurs gentilés autochtones ne s’accordent pas en genre et en nombre, notamment le terme Inuit. À l’opposé, l’expression Innue s’accorde selon les règles habituelles de la langue française (voir le texte de Mathieu Boivin dont les coordonnées sont dans la bibliographie).

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 359 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON considèrent comme une injustice, compte tenu des avantages relatifs liés à la CBJNQ et à la CNEQ (SAINT-PIERRE 2014 ; BINETTE 2018)8.

De surcroît, la CBJNQ a pour effet d’éteindre les droits territoriaux de ces nations, sans leur accord, sur les portions de leurs terres ancestrales qui seraient incluses, de manière erronée, dans l’immense territoire de référence de la convention et, accessoirement, sur le territoire plus circonscrit de la CNEQ. Ces premières nations tentent de négocier leurs propres ententes avec les gouvernements du Québec et du Canada mais cela s’avère long et laborieux pour diverses raisons. Notons leur relative proximité avec les communautés allochtones, à l’intérieur de « régions carrefours » qui s’avèrent plus populeuses et souvent peu réceptives aux revendications autochtones, à l’exception de partenariats ponctuels (RIVARD et al. 2017). À titre d’exemple, notons la présence active en ces lieux aux marges de l’écoumène de compagnies forestières de même que de chasseurs, de pêcheurs et de villégiateurs allochtones en Abitibi, en Mauricie, au Saguenay-Lac-Saint-Jean et sur la Côte-Nord (COOK 2016 ; PELLETIER et GUIMOND-MARCEAU 2019). En plus de compensations financières et de l’aménagement de nouveaux villages en retrait des zones inondées par les réservoirs des barrages du complexe La Grande, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois met en place un régime de gestion des terres par catégories (GIRARD et BRISSON 2018). Les terres de catégorie I, où l’on retrouve les villages cris et leur voisinage immédiat, sont sous l’autorité directe des autochtones, même si la propriété du foncier est complexe et implique les gouvernements du Québec et du Canada (DORION et LACASSE 2011). Plus étendues et encerclant les territoires de catégorie I, les terres de catégorie II sont des lieux où les autochtones ont des droits de chasse et de pêche exclusifs. Pour leur part, les terres de catégorie III (environ 80 % du territoire conventionné) sont administrées par le ministère québécois de l’Énergie et des ressources naturelles (MERNQ) de manière semblable aux terres publiques conventionnelles, mis à part les aires de trappe aux castors, qui sont sous la supervision des trappeurs cris, ainsi que certaines redevances et un droit de regard sur les modalités d’exploitations forestières et minières pour les autochtones, du moins en Eeyou-Istchee-Baie-James depuis 2002 (DAIGNAULT 2002).

8 Les récriminations des autochtones contre le CBJNQ et, par ricochet, envers la CNEQ sont de deux ordres : premièrement, la convention offre aux nations signataires des avantages que d’autres n’ont pas, notamment les Innus de la Côte-Nord qui ont aussi été affectés fortement par les travaux d’Hydro- Québec ; deuxièmement, la CBJNQ stipule qu’il y a extinction des droits territoriaux des autochtones sur le territoire de l’entente alors que ce vaste territoire ne contiendrait pas seulement les espaces traditionnellement utilisés par les nations signataires.

360 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES Avec la CBJNQ, les autochtones de la nation crie ne sont plus soumis à la loi fédérale sur les indiens. En dépit de cela, les communautés eeyoutches conservent l’instance politique des Conseils de bande ainsi que certains types de redevances financières fédérales et de programmes à financement partagé appuyant la construction résidentielle (CHAMBERLAND 2019). En ce qui concerne l’éducation et la santé, des organismes autonomes gèrent les services en collaboration avec les ministères québécois concernés par ces champs de compétences provinciales. Notons aussi le programme de sécurité du revenu des chasseurs et piégeurs qui accorde un salaire régulier aux autochtones pratiquant les activités traditionnelles un nombre minimal de 120 jours dans l’année, programme populaire chez les Cris et les Naskapis (MARQUIS 2015). Malgré quelques gains des communautés autochtones pouvant y être associés en ce qui a trait aux situations socioéconomique et territoriale, la Convention de la Baie-James et du Nord québécois n’a cependant pas éliminé les tensions entre le Gouvernement du Québec et le Grand conseil des cris, d’une part, et la municipalité de Baie-James et les communautés cries, d’autre part. Par ailleurs, les conditions de vie et la santé des autochtones sur les terres conventionnées ne seraient pas meilleures que celles d’autres communautés autochtones, trente-cinq ans après l’application de l’entente (PAPILLON et SÉNÉCAL 2011). Toutefois, la CBJNQ québécois aurait favorisé la mobilisation et la structuration politico-administrative des Cris et des Inuit, processus qui a été décrit comme étant une forme de « fédéralisme par le bas » dans le cas des Cris (PAPILLON 2008). Un bref historique des tensions biculturelles en Eeyou-Istchee-Baie-James Si la situation actuelle semble généralement harmonieuse en matière de relations intercommunautaires dans ce qu’il était antérieurement convenu d’appeler la région de la Baie-James, cela n’a pas toujours été le cas, bien au contraire. En effet, depuis 19719, de nombreux conflits et controverses ont caractérisé ces relations, en dépit de l’entrée en vigueur de la CBJNQ. Les tensions portèrent d’abord sur l’application de la CBJNQ pour ensuite se cristalliser sur les nouveaux projets hydroélectriques en milieu nordique. La dynamique conflictuelle entre les Cris et le gouvernement du Québec atteindra son paroxysme à la fin des années 1980 et au début des années 1990 : poursuites

9 Cette date correspond à l’annonce par le gouvernement du Québec du grand projet hydroélectrique de la Baie-James.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 361 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON judiciaires, manifestations, campagne médiatique internationale des Cris pour dénoncer le gouvernement du Québec et Hydro-Québec10, etc. La route vers la reconnaissance de leur existence et de leurs droits par le gouvernement du Québec a été longue et ardue pour les communautés cries (Rodon, 2014). Ce chemin, qui n’est probablement pas terminé, a commencé brutalement par l’attitude intransigeante et les gestes conséquents du gouvernement libéral de Robert Bourassa qui considérait les autochtones comme de simples « squatteurs » qu’il convenait de déplacer sans ménagement pour réaliser son grandiose projet de la Baie-James (DESBIENS 2014). Ce projet, affectant fortement les terres ancestrales des Cris sans leur consentement, a mené à la mobilisation des Cris et, éventuellement, à la signature de la CBJNQ, en 1975. Néanmoins, le traité, dont la négociation a été indirectement imposée par les tribunaux, n’a pas mis fin aux tensions entre les parties prenantes, en particulier dans la partie sud du territoire conventionné, soit en Eeyou-Istchee-Baie-James. En effet, contrairement au Nunavik, où les Inuit, qui y sont largement majoritaires, ont pu façonner des structures administratives uniformes, l’Eeyou- Istchee-Baie-James a été soumis à un ensemble d’institutions variées visant principalement à concilier les intérêts des communautés allochtones et autochtones qui coexistent sur le territoire régional, ainsi qu’à permettre la poursuite des projets de barrages hydroélectriques (RODON 2014). Il faut également savoir que la CBJNQ donnait au gouvernement québécois la main haute sur la gestion des terres conventionnées de catégorie III, lesquelles constituent plus de 3/4 de l’ensemble des terres conventionnées. Cette gestion était assumée par les allochtones à travers les actions de la municipalité de Baie- James, de la Société de développement de la Baie-James et d’Hydro-Québec. Cette situation, jusqu’à tout récemment, laissait peu de pouvoirs décisionnels aux Cris sur un vaste pan de leurs terres ancestrales, c’est-à-dire sur les terres de catégorie III mais aussi sur celles de catégorie II, à plusieurs égards (DAIGNAULT 2002 ; MOTARD 2015). Outre les nombreuses interventions et infrastructures d’Hydro-Québec11 (routes, petits aéroports, chantiers de construction, camps de travailleurs, lignes de transmission, zones ennoyées, sites d’entreposage, etc.), les enjeux liés à l’exploitation forestière de même qu’à l’exploration et l’exploitation minières sont significatifs en matière

10 Les Cris s’opposaient notamment au projet hydroélectrique de Grande Baleine, projet d’envergure qui a finalement été abandonné par le gouvernement du Québec en 1994. 11 À cette époque, Hydro-Québec intervient par le biais d’un intermédiaire, soit la Société d’énergie de la Baie-James (SEBJ). Cet organisme deviendra par la suite la Société de développement de la Baie-James (SDBJ) et son champ d’action sera progressivement limité.

362 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES d’aménagement du territoire et d’environnement. Ces enjeux et défis se sont multipliés avec le temps. À ce sujet, signalons le lancement par Québec du Plan Nord, en 2011, vaste programme d’interventions au nord du 49e parallèle qui a reçu un accueil mitigé et rencontré de nombreux écueils (DUHAIME et al. 2013). Si les années ayant suivi la mise en vigueur de la convention sont caractérisées par des mésententes sur la portée exacte de l’entente, laquelle couvre une vaste étendue de domaines, de même que par les difficultés à mettre en place les organismes de co-gestion du territoire prévus par la CBJNQ (MAINVILLE 1993), ce sont les préparatifs en vue des projets Grande-Baleine et Nottaway, Broadback, Rupert (NBR)12 qui mettront le feu aux poudres dans la dynamique relationnelle biculturelle au cours des années 1980. Toujours sous l’emprise des bouleversements majeurs découlant des travaux hydroélectriques du complexe de la Grande rivière, travaux qui tirent alors à leur fin, les Cris sont choqués par l’avènement éventuel d’un projet tout aussi perturbateur, plus spécifiquement le projet « Grande Baleine » (DUFOUR 1996). Les années suivantes sont riches en événements qui illustrent la volonté farouche des Cris, ainsi que des Inuit qui sont cette fois plus directement touchés par les potentiels impacts des barrages, de s’opposer à ce nouveau mégaprojet en milieu nordique (MARTIN 2003). La lutte contre le projet Grande-Baleine se déroulera sur deux fronts : les procédures judiciaires et la campagne médiatique (TURBIDE 2010). En outre, les médias seront constamment interpellés par les Cris et les Inuit à une époque où les populations canadienne et américaine13 sont plus sensibles aux questions environnementales, de même qu’au respect des droits des populations autochtones, comparativement aux décennies précédentes. Cette campagne médiatique à l’échelle internationale a été qualifiée « d’habilement orchestrée » (LASSERRE 2009). D’ailleurs, divers organismes environnementaux internationaux s’opposeront au projet Grande-Baleine, tel que Greenpeace. Le moment fort de la contestation des Cris est probablement la campagne nommée « Odeyak ». Celle-ci a consisté en une expédition en canoë de 5 semaines d’un groupe d’autochtones qui culmina par une entrée théâtrale à New York sur la rivière Hudson, le 22 avril 1990. Le gouvernement du Québec abandonnera définitivement le projet Grande-Baleine en novembre 1994, jugeant que ce dossier controversé nuisait assurément à la réputation du Québec, à quelques mois

12 Le projet NBR a été abandonné dès 2005. 13 Les Américains sont ciblés par la campagne médiatique contre Grande-Baleine parce que ce projet vise principalement à vendre de l’hydroélectricité au sud de la frontière canadienne, notamment dans l’État de New-York.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 363 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON d’un référendum sur la souveraineté de cette entité politique issue de la Nouvelle- France (PAPILLON 2008).

Photo 1 : Bernard Landry, premier ministre du Québec, et Ted Mooses, grand chef du Grand Conseil des Cris après la signature de la « Paix des braves » (07-02-2002)14

À partir du début de 1995, une transition s’amorcera dans les rapports entre la nation crie et le gouvernement du Québec, à la suite de la mise au rancart du projet Grande-Baleine (BABA et MAILHOT 2016). Ainsi, différentes ententes ouvriront la voie à des collaborations et à une approche de concertation qui veulent dépasser le mode de pensée colonial et le caractère strictement juridique de la CBJNQ. La première de ces ententes est celle dite de la « Paix des braves »15, en 2002 (BOURDEAU 2018) (voir la photo 1). L’entente de 2002

14 Source de la photo 1 : https://ici.radio-canada.ca/espaces-autochtones/1134318/bernard-landry- artisan-paix-des-braves-mort 15 Selon Bourdeau, « avec cet accord, le gouvernement du Québec s’engage à associer les Cris à la mise en valeur du Nord et à leur verser plus de 3,6 milliards en 50 ans. En retour, les Cris mettent un terme à leurs revendications territoriales. Ils abandonnent des poursuites judiciaires de plus de 8 milliards contre le Québec et des sociétés forestières. Et ils acceptent le développement hydroélectrique des centrales jumelles Eastmain-1 et 1A. L’entente ouvre aussi des possibilités d’emploi pour la main-d’œuvre. Elle affiche une préoccupation commune pour l’utilisation du territoire. Et elle permet une collaboration dans le développement des ressources énergétiques, forestières et minières ».

364 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES permettra notamment à Hydro-Québec d’aller de l’avant avec des projets hydroélectriques de moyenne envergure (barrages Eastmain-1 et Eastmain-1- A/Rupert) en échange d’une participation des Cris aux développements minier et forestier régionaux et de compensions financières de centaines de millions de dollars canadiens versées sur cinq décennies (LATHOUD 2005). Dans les années qui suivent la « Paix des braves », des tensions biculturelles persisteront sur la création des conférences régionales d’élus (CRÉ)16 et sur la gestion des enveloppes dédiées au développement régional, sans atteindre l’acuité des conflits antérieurs (MOTARD 2015). La mise en place du Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James (GREIBJ) se présente à ce moment comme un nouvel acte de collaboration visant à répondre en partie à ces insatisfactions, ainsi qu’à simplifier les structures administratives en présence. Incidemment, la perspective d’une mise en œuvre sans conflit du « Plan Nord », présenté en 2011, a certainement influencé cette démarche (RODON 2014). Quoi qu’il en soit, la création du GREIBJ semble découler de l’approche consensuelle favorisée depuis 1995, laquelle se distingue du passé malgré la persistance de malentendus et de rapports de pouvoir, de même que l’opposition de valeurs, entre les deux groupes culturels réunis par les aléas de l’histoire et de la géographie. Aux yeux d’observateurs attentifs, les Cris seraient progressivement devenus des « acteurs centraux » du développement territorial en Eeyou-Istchee- Baie-James, quitte à intégrer certaines valeurs allochtones (MARAUD et DESBIENS 2017). L’entente très récente de la « Grande Alliance »17 (BELL et LONGCHAP 2020) viendrait confirmer ce phénomène même si celle-ci n’a pas encore porté fruit (voir la photo 2).

16 Les conférences régionales d’élus (CRÉ) étaient des organismes voués au développement régional dans chacune des 17 régions administratives du Québec, entre 2003 et 2015. 17 Selon Bell et Longchap, « Bosum and Quebec Premier will collaborate over the next 12 months to carry out a multimillion-dollar feasibility study, jointly funded by the Cree, Quebec and possibly the federal government. The Grande Alliance project includes a road, a railway and a deep sea port for the most northern Cree community of Whapmagoostui, located on the shore of Hudson Bay, currently accessible only by air. The deal also includes 700 km of new railway between the non-Indigenous Abitibi community of Matagami and Whapmagoostui, as well as hundreds of km of new and upgraded roads and new power lines. The plan $4.7 billion economic development project also includes the electrification of some industrial projects and training of the local labour force ».

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 365 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON

Photo 2 : Annonce de la Grande Alliance par Abel Bosum, président du GREIBJ, et François Legault, premier ministre du Québec (17-02-2020)18

Le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James Le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James s’affiche comme une expérience peu commune de gouvernance biculturelle. Ce gouvernement est un instrument de gestion et de concertation important dans le champ des affaires municipales et de la gestion des ressources naturelles. Au-delà de l’approche collaborative qu’il incarne, le Gouvernement régional possède un statut juridique et des compétences administratives précises, issues d’une loi de l’Assemblée nationale du Québec adoptée en 2013. Cette loi indique que le conseil du GREIBJ est composé de 11 autochtones, de 11 allochtones et d’un représentant du gouvernement du Québec19. Les deux groupes culturels en présence s’échangeront la présidence à tous les deux ans. De plus, les propositions doivent atteindre les 2/3 des votes pour être adoptées et certaines décisions doivent obtenir une double majorité chez les groupes constituant le conseil afin

18 Source de la photo 2 : https://dixquatre.com/2020/02/17/le-gouvernement-du-quebec-et-les-cris- realiseront-un-plan-dinfrastructures-dans-la-region-deeyou-istchee-baie-james/ 19 Selon l’article 37 de la loi : Le gouvernement du Québec et le Gouvernement de la nation crie doivent, avant le 1er janvier 2023, et tous les 10 ans par la suite, évaluer la composition du conseil du Gouvernement régional et la répartition des voix de ses membres et, le cas échéant, peuvent convenir par entente d’une nouvelle formule à cet égard.

366 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES d’être valides. Malgré cette règle, la tradition des décisions unanimes s’est imposée de facto. Ces pratiques démocratiques élargies sont appelées « consociatives » par Motard (2015)20. Par ailleurs, les responsabilités du Gouvernement régional s’exercent sur l’ancien territoire de la municipalité de Baie-James, à l’exception des terres de catégorie I, mais incluant comme partie prenante la communauté de Whapmagoostui, géographiquement située au Nunavik. Voici les principales compétences accordées au GREIBJ21 :

 « Le Gouvernement régional est un organisme municipal et est régi, sous réserve des dispositions particulières prévues par la présente loi, par la Loi sur les cités et villes. [Outre] les éléments d’actifs qui sont transférés à l’Administration régionale Baie-James [fonds CLD, fonds de développement régional, etc.], le Gouvernement régional succède aux droits, obligations et charges de la Municipalité de Baie-James » (articles 4, 88 et 89) ;

 « Le Gouvernement régional peut déclarer qu’il a compétence, sur tout ou partie de son territoire, à l’égard de tout domaine de compétence qu’une loi attribue à une municipalité régionale de comté [ou], sur tout ou partie de toute terre de la catégorie I ou sur tout ou partie du territoire de toute municipalité enclavée, à l’égard de tout domaine de compétence qui relève d’une municipalité régionale de comté ou d’une municipalité locale » (articles 20 et 24) ;

 « Le Gouvernement régional peut délimiter toute partie de son territoire qu’il définit en tant que localité et dont il détermine également le nom. Une localité est dirigée par un conseil local composé [d’un nombre de membres déterminé qui ne peut excéder cinq]. Les membres d’un conseil local sont élus tous les quatre ans. Le conseil local exerce toute compétence du [GREIBJ] que ce dernier lui délègue » (articles 26, 27, 28 et 29) ;

 « Dans le cas où le Gouvernement régional déclare sa compétence à l’égard du schéma d’aménagement et de développement prévu par la Loi sur

20 Voici comment la chercheure en question définit ce concept : « La démocratie consociative s’appuie donc sur une coalition entre les élites des différentes composantes de la société, sur la reconnaissance de l’autonomie interne de chacune de ces composantes ainsi que sur le principe de la proportionnalité et la reconnaissance d’un droit de veto à la minorité » (2015, 155). 21 Ces citations provenant de la loi sur le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James ont été légèrement modifiées pour faciliter la compréhension des lecteurs. Ainsi, outre les insertions marquées par les caractères […], des sections de phrases ont été coupées ou déplacées.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 367 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON l’aménagement et l’urbanisme, le ministre responsable de cette loi élabore, en concertation avec le Gouvernement régional, des orientations gouvernementales spécifiques au territoire du [GREIBJ] » (article 32) ;

 « Le Gouvernement régional peut verser des sommes dans un fonds destiné à établir un équilibre fiscal et financier entre le Gouvernement régional, les municipalités enclavées et les localités. Le Gouvernement régional peut également imposer des taux différents de taxe en fonction des parties de territoire qu’il détermine » (articles 33, 34 et 35) ;

 « Le Gouvernement régional adopte une politique sur l’emploi, l’embauche et la formation [professionnelle] et le perfectionnement. Cette politique prévoit notamment des mesures destinées aux travailleurs cris, en vue de faciliter leur accès aux emplois offerts par le [GREIBJ] » (article 41). Soulignons que le GREIBJ remplace la municipalité de Baie-James. Cette municipalité fort particulière a longtemps été sous la tutelle de la Société de développement de la Baie-James dont l’acronyme est SDBJ (PRÉMONT 2014). Cet organisme omniprésent, aux pouvoirs tentaculaires, associé à Hydro-Québec, supervise et administre des équipements de toutes sortes qui contribuent à la production d’électricité dans la région, de la construction de barrages et de lignes de transmission, jusqu’à l’entretien des routes, en passant par l’opération de campements pour ses employés et de petits aéroports (Bouchard 2019). En 1978, la SDBJ cède à Hydro-Québec ses responsabilités de construction et de gestion des barrages pour se concentrer sur le développement économique régional et la gestion municipale22. La municipalité de Baie-James, dont le siège administratif est localisé à Matagami, a donc été opérée par des gestionnaires non élus de la SDBJ avant d’intégrer des élus locaux allochtones en 200123. D’une certaine façon, la création du GREIBJ en 2014 poursuit donc le mouvement de prise en charge démocratique de la gouvernance territoriale régionale par les représentants des populations du milieu, plus spécifiquement par l’ajout de représentants autochtones. Fait intéressant, le gouvernement régional a été mis en place à la demande d’acteurs régionaux des deux grands groupes culturels, notamment grâce à l’activisme des maires de Chibougamau et de Chapais ainsi que des chefs de bande d’Oujé-Bougoumou, de Mistissini et de Waswanipi. Après deux ans de discussion et de négociation avec l’État québécois, le gouvernement régional entrait en fonction en janvier 2014. Néanmoins, il est utile de souligner que les

22 Source : site Internet de la SDBJ : https://www.sdbj.gouv.qc.ca/fr/societe/historique/ 23 Idem

368 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES Cris disposent d’un Gouvernement de la nation crie (GNC)24 pour les terres de catégorie I. Cet organisme demeure primordial aux yeux des Eeyoutches. Il s’agit visiblement de « leur gouvernement ». Pour leur part, les allochtones possèdent l’administration régionale Baie-James (ARBJ), entité d’importance secondaire qui s’occupe du développement économique et social des non autochtones à l’échelle régionale25. En particulier, celle-ci s’occupe des fonds et programmes en développement régional dévolus à la défunte Conférence régionale d’élus de la Baie-James (CRÉBJ) ou de ceux actuellement administrés par les municipalités régionales de comté (MRC) en ce domaine. Quant à la SDBJ, cette structure hors du commun demeure dans le paysage avec un mandat réduit (entretien des routes, de relais et d’auberges, promotion touristique et soutien au développement minier). Les objectifs et la méthodologie de la recherche Avant d’aborder l’aspect méthodologique de la recherche, revenons brièvement sur les objectifs de celle-ci. Au-delà de la volonté de mieux faire connaître le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James et le territoire sous sa juridiction, deux questions nous intéressaient particulièrement : Est-ce que les enjeux discutés en conseil ainsi que les décisions adoptées illustrent une collaboration ou des tensions entre les deux groupes culturels représentés ? Est-ce que la cohabitation biculturelle au sein du Gouvernement régional produit des idées ou des solutions originales aux nombreux défis de la région ou se limite- t-elle à des actions plutôt terre-à-terre, voire à du rubber stamping ? La principale méthode d’enquête utilisée dans le cadre de cette étude est l’analyse des procès-verbaux des séances du GREIBJ entre 2014 et 2019. Ces séances, au nombre approximatif de 6 par année, se tiennent en alternance dans les différents villages cris ou au sein des municipalités ou des localités allochtones. Ces rencontres, dont plusieurs sont enregistrées et accessibles sur Internet en rétrodiffusion26, se déroulent en mode présentiel, avec certains

24 Depuis le 29 mars 2018, à la suite de l’entente sur la gouvernance de la Nation crie entre les Cris de l’Eeyou-Istchee et le gouvernement du Canada, le Gouvernement de la nation crie remplace le Grand conseil des Cris et cette instance est dotée de pouvoirs additionnels. Le gouvernement de Québec a aussi modifié la loi sur l’administration régionale crie afin de reconnaître pleinement le Gouvernement de la nation crie (voir le site Internet suivant : http://www.creenaskapicommission.net/Layman%20Version%20of%20the%20Agreement%20on% 20Cree%20Nation%20Governance%20between%20the%20Crees%20of%20Eeyou%20Istchee%20 and%20the%20Government%20of%20Canada%20FR.htm) 25 Pour plus de détails, voir le site Internet suivant : https://arbj.ca/ 26 https://www.greibj-eijbrg.com/fr/

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 369 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON membres « en ligne », ou entièrement par visioconférences ou par conférences téléphoniques. Elles sont présidées par un membre allochtone ou autochtone selon des séquences de deux ans. Le premier président fut Mme Manon Cyr (2014-15), suivi de M. Matthew Coon Come (2016-17). Par la suite, Mme Cyr est redevenue présidente (2018-19). C’est M. Abel Bosum qui assume le leadership du GREIBJ au moment d’écrire ces lignes. Nous avons compilé certaines données de 44 séances ordinaires et extraordinaires du GREIBJ, la première ayant eu lieu le 21 janvier 2014 et la dernière le 4 mars 2019. À l’aide du logiciel Excel, nous avons identifié et catégorisé de différentes manières les règlements, les résolutions et avis de motion adoptés au cours de ces réunions. Cette catégorisation s’attache notamment aux thèmes traités (direction générale, trésorerie, ressources humaines, services techniques, etc.) ainsi qu’à la nature du vote, c’est-à-dire au fait qu’une résolution soit entérinée à la majorité ou à l’unanimité. Les personnes qui proposent et appuient les résolutions ou les règlements ont aussi été relevées afin de vérifier si celles-ci sont d’origine autochtone ou allochtone. D’autres méthodes sont venues appuyer la démarche de traitement des contenus des procès-verbaux. Par exemple, des visites de terrain antérieures pour connaître le territoire étudié, notamment dans les collectivités de Chibougamau, Chapais, Oujé-Bougoumou et Mistissini (voir la photo 3). Il y a eu également une discussion informelle avec un membre de conseil du GREIBJ, afin de valider certaines informations, ainsi que le visionnement de plusieurs séances du conseil accessibles sur le site Internet du Gouvernement régional.

370 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES

Photo 3 : Le village cri de Mistissini (source : M. Simard)

Les analyses des réunions du GREIBJ et les résultats qui en découlent Pour commencer, il convient de dire que 818 décisions administratives ont été soumises au vote (résolutions et règlements) au cours des 44 séances sous enquête (30 séances ordinaires et 14 séances extraordinaires), soit une moyenne de 18,6 décisions par rencontre (voir le tableau 2). Soulignons ici que ces rencontres, généralement assez longues, peuvent s’étendre sur deux jours, notamment les séances ordinaires (durée moyenne de 4,28 heures27, contre 36 minutes pour les séances extraordinaires). Nous avons aussi observé 49 avis de motion et 260 autres gestes administratifs ne menant pas à un vote (point d’information, dépôt de lettres ou de documents, formation de comités, intervention d’une personne invitée, etc.). Sur les 818 décisions administratives prises par le GREIBJ au cours des séances concernées, 812 ont été adoptées à l’unanimité alors que 6 ont été officialisées à la majorité des votes. D’autre part,

27 Cette donnée est basée sur 29 des 30 réunions ordinaires. La séance numéro 15 du 26-05-2016 n’a pas été considérée par manque de précision du procès-verbal. Cependant, le nombre de résolutions adoptées laisse penser que ce fut une longue rencontre qui aurait probablement fait augmenter la durée moyenne des séances ordinaires.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 371 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON 381 décisions ont obtenu des proposeurs et des appuyeurs mixtes, c’est-à-dire provenant de chacune des deux communautés, soit 46,6 % du total.

Types de décision Nombre Vote non Vote à appui unanime mixte Résolution 756 6 353 Règlement 62 0 28 Avis de motion 49 - - Autres 260 - - Total 1127 6 381

Tableau 2 : Informations sur les décisions du GREIBJ (21-01-2014 / 04-03-2019)

Ces derniers constats (très fréquente unanimité et plusieurs décisions ayant des proposeurs et des appuyeurs mixtes) semblent indiquer une forte cohésion au sein du conseil du GREIBJ, donc l’absence de tensions entre les deux groupes culturels en présence, ou, du moins, l’inexistence d’enjeux significatifs ou polarisants au cours de cette période. Pour nuancer cette affirmation, il faut savoir que les séances officielles du Gouvernement régional sont généralement précédées d’une journée de discussions informelles, voire de moments de socialisation, entre les membres du conseil. Il y a donc peu de surprises en cours de séances et les discussions préalables permettent assurément d’aplanir les différences d’opinions, voire de mettre de côté les questions soulevant la polémique. Par ailleurs, la quasi-absence de votes sur division peut aussi être perçue comme un indice du peu d’intérêt de plusieurs participants sur divers enjeux. Finalement, la question des appuis mixtes sur près de la moitié des décisions est à considérer avec prudence. En effet, le fait de proposer ou d’appuyer une proposition n’est pas toujours une action longuement réfléchie ou ayant une signification profonde, notamment pour les décisions administratives banales. Néanmoins, il convient de regarder plus en détails les six résolutions qui n’ont pas réussies à atteindre l’unanimité (voir le tableau 3). Quatre de ces résolutions traitaient de questions financières (thème trésorerie). Trois ont été adoptées en séances ordinaires et trois autres l’ont été au cours de séances extraordinaires. On remarque le même scénario en ce qui a trait aux appuis combinés d’un même groupe et des appuis combinés mixtes, soit trois cas pour chaque situation problématique. Incidemment, deux de ces six décisions ont eu

372 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES lieu lors d’une même réunion extraordinaire en conférence téléphonique, soit celle du 4 mars 2019. En outre, le traitement par thèmes des décisions fait ressortir les champs d’intérêt privilégiés du conseil du GREIBJ (voir le tableau 4). On observe que la catégorie « trésorerie » domine les discussions avec 25,8 % des décisions, suivi des thèmes découlant des Services techniques (16,5 %) et des Ressources humaines (14,2 %). Il est difficile de mettre en perspective ces données faute de comparaison avec d’autres organismes du même genre, par exemple une MRC. De plus, il faut saisir que ce classement par thèmes présente des limites car il fait référence aux services administratifs qui portent les discussions sur ces décisions au cours des séances du conseil. Ainsi, une question de zonage peut être soutenue par le Services du greffe et des communications alors que nous aurions tendance à penser que la question serait normalement du ressort du Service des ressources naturelles et du territoire. Incidemment, une question peut être soumise par un directeur ou une directrice d’un service quelconque, en l’absence de la personne normalement responsable du dossier.

No. de Date Type de Thème Détails résolution séance GR2016 27- Ordinaire Ressources Demande de fermeture de 01-389 01- naturelles chemin du domaine de l’État - 2016 aire de trappe W21A GR2016 23- Ordinaire Direction Demande d’appui pour le 03-406 03- générale maintien de la zone spéciale de 2016 chasse Weh-Sees Indohoun28 GR2017 26- Ordinaire Trésorerie Aide financière pour la 07-739 07- réfection de la rampe de mise à 2017 l’eau du lac Opémiska à Chapais GR2018 13- Extra- Trésorerie Autorisation à procéder à la 12-1005 05- ordinaire radiation des comptes en 2018 souffrance GR2019 04- Extra- Trésorerie Adoption du budget 03-1031 03- ordinaire d’opération non consolidé du 2019 GREIBJ 2019 ($ 13 403 661)

28 Pour plus d’informations à ce sujet, voir le site Internet suivant : https://mffp.gouv.qc.ca/abolition- zone-weh-sees-indohoun-2018-03-29/

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 373 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON GR2019 04- Extra- Trésorerie Adoption du budget 03-1035 03- ordinaire d’opération consolidé du 2019 GREIBJ 2019 ($18 058 887)

Tableau 3 : Informations sur les décisions adoptées sans unanimité (21-01-2014 / 04-03-2019)

Thèmes associés aux Règlement Résolution Total % des décisions des décisions décisions Développement éco. / 0 46 46 5,6 % tourisme Direction générale 0 89 89 10,9 % Greffe et 25 56 81 9,9 % communications Ressources humaines 0 116 116 14,2 % Ressources naturelles et 1 94 95 11,6 % terr. Services techniques 10 125 135 16,5 % Trésorerie 25 186 211 25,8 % Divers 1 44 45 5,5 % Total 62 756 818 100 %

Tableau 4 : Informations sur les thèmes des décisions adoptées (21-01-2014 / 04-03-2019)

Conclusion Le portrait du Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James ainsi que l’analyse des décisions prises par cet organisme entre 2014 et 2019 illustrent la complexité de la situation tant territoriale que socioculturelle. Malgré l’imperfection des données et de leur traitement, il semble ressortir que ce Gouvernement assume ses fonctions correctement et dans un contexte plutôt harmonieux. La presque totalité des décisions sont prises à l’unanimité, ce qui appuie cette affirmation. Au demeurant, nous avons peu d’informations à ce sujet mais il y a tout lieu de croire que les séances de discussions informelles préalables aux assemblées du Conseil atténuent les risques de malentendus ou de conflits, en plus de créer des liens plus personnels entre les membres du conseil. Cette collaboration biculturelle doit être considéré comme exceptionnelle considérant l’héritage historique des relations entre les populations et les différences toujours fortes entre les deux groupes en termes de revenus et de conditions de vie.

374 Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 LES ENJEUX ET DÉFIS DE LA GOUVERNANCE BICULTURELLE : L’EXEMPLE DU GOUVERNEMENT RÉGIONAL DE L’EEYOU-ISTCHEE-BAIE-JAMES En dépit de ses succès, les actions du GREIBJ doivent être relativisées. L’écoute des séances télévisées révèlent une certaine monotonie ambiante et le peu de débats en cours de séances. On gère les affaires courantes et il y a peu d’initiatives originales, à notre connaissance. Pourquoi en est-il ainsi ? Sur le plan pratique, les assemblées du GREIBJ, du moins les séances ordinaires, sont synchronisées temporellement et géographiquement avec les rencontres du Gouvernement de la nation crie. Ces dernières rencontres se déroulent en début de semaine alors que les séances du GREIBJ se déroulent dans les jours qui suivent. Il y a peut-être un effet de fatigue pour les participants autochtones qui siègent généralement aux conseils des deux structures administratives. De plus, les enjeux soulevés au GREIBJ concernent principalement les services municipaux sur les terres de catégorie III. Il est permis de croire qu’il s’agit fréquemment de questions qui intéressent davantage les populations allochtones vivant dans les « localités désignées » ou directement sur les terres publiques. Si cette interprétation est juste, il serait approprié d’élargir progressivement les champs de compétences du GREIBJ. En ce sens, le maintien en fonction de la SDBJ est discutable. Pourquoi ne pas accorder les ressources et les pouvoirs de cette organisation au Gouvernement régional ? Dans la même veine, pourquoi ne pas entreprendre l’élaboration d’un Schéma d’aménagement et de développement pour l’Eeyou-Istchee-Baie-James ? Ces tâches additionnelles pourraient valoriser l’institution et susciter plus d’intérêt et de discussions lors des assemblées du conseil du GREIBJ. Cette démarche planificatrice serait également une occasion d’intégrer des infrastructures diverses, des milieux de vie variés et des écosystèmes hétérogènes. Sur le plan théorique, l’Eeyou-Istchee-Baie-James s’illustre comme une « région carrefour » particulière, compte tenu du poids démographique des autochtones dans un milieu où les « blancs » sont aussi présents de manière significative. Conséquemment, on y remarque une « autochtonie assumée » plutôt qu’une « autochtonie tronquée », pour reprendre la classification de Rivard et ses collègues (2017). Plus précisément, cela veut dire qu’il y règne une atmosphère de bonne entente et que l’on y retrouve plusieurs exemples de partenariats institutionnel ou économique, le GREIBJ étant bien-sûr au centre de ces collaborations effectives. Au final, il apparaît essentiel d’aller plus loin que ce premier bilan par le biais d’entrevues approfondies auprès des intervenants allochtones et autochtones. Cela permettrait de saisir plus finement la dynamique relationnelle au sein du conseil. C’est un élément primordial pour saisir les échanges biculturels et le développement progressif d’une intersubjectivité, si tel est le cas.

Études canadiennes/Canadian Studies, n° 89, décembre 2020 375 MARTIN SIMARD ET CARL BRISSON De plus, il serait utile d’analyser comment se déroule la dynamique relationnelle à l’intérieur de l’appareil administratif du GREIBJ. La création et la mise en marche du Gouvernement régional a certainement constituer un défi pour les administrateurs ou fonctionnaires sur le terrain. Quoi qu’il en soit, le Gouvernement régional de l’Eeyou-Istchee-Baie-James est une innovation institutionnelle qui mérite davantage d’attention à l’ère de la réconciliation entre les premières nations et les populations plus récemment installées.

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