Universidad Autónoma Del Estado De México Facultad De Ciencias
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Universidad Autónoma del Estado de México Facultad de Ciencias Políticas y Sociales Tesis doctoral Análisis de la política pública de seguridad federal (2006-2012); la presencia militar en la zona sur de Tamaulipas Que presenta Norma Elisa Saldívar Hadad Para obtener el grado de Doctor en Ciencias Sociales Director de tesis Dr. Juan Miguel Morales y Gómez Lectores Dr. José Chanes Nieto Dra. Martha Nateras González Dr. Stefan Gandler Toluca, Estado de México, diciembre de 2016 A los tamaulipecos víctimas silenciosas del horror y del abandono 2 Introducción 7 Capítulo 1 Política pública y violencia; la construcción de un modelo para la interpretación de la realidad 13 Teoría de políticas públicas y análisis de políticas 14 Fundamentos de políticas, base democrática, grupos de interés y vacíos 16 El carácter público de las políticas 21 Políticas públicas y participación ciudadana 23 Los aportes al conocimiento de políticas 26 Las políticas y sus corrientes 28 Análisis de políticas 31 Elementos de análisis de políticas 33 ¿Cómo construir un modelo de análisis? 37 Modelo base de análisis 38 Guía para el análisis 42 Detección del problema 42 Cuantificación 43 Implementación y evaluación de resultados 44 Capítulo 2 Aproximaciones a la violencia: de Foucault a Zizek 46 El ejercicio del biopoder, biopolítica y pospolítica 54 3 La gubernamentalidad, proceso y enlace 66 Capítulo 3 Devenir histórico de la delincuencia organizada Tamaulipas 71 Aproximaciones a la delincuencia organizada, inseguridad, tráfico de drogas y militares 76 Tamaulipas y la zona conurbada sur 81 Cifras de la violencia 82 Los inicios del tráfico de drogas 86 Los orígenes de la organización del Golfo 94 Primera etapa de “La organización del Golfo” 96 El nuevo “Cártel del Golfo” 100 Aparición de los Zetas 104 Las prohibiciones 110 Anotaciones sobre cuestiones legales 114 La participación militar en el combate al tráfico de drogas 117 La violencia y las reglas de la delincuencia organizada 123 Capítulo 4 Análisis de la gestación y diseño de la política 126 Planes de Desarrollo 127 Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 128 129 Estado de Derecho 129 Certeza jurídica 133 Procuración e impartición de justicia 134 Información e inteligencia 135 Crimen organizado 136 4 Confianza en las instituciones públicas 139 Cultura de la legalidad 140 Derechos humanos 140 Seguridad Nacional 141 Seguridad Pública 147 Prevención del delito 148 Cuerpos policiacos 149 Participación ciudadana 150 La delimitación del problema 151 Cuantificación del problema 153 Homicidios 153 Incidencia delictiva 158 Desaparecidos 162 Desplazamiento forzado 168 Secretaria de la Defensa Nacional 172 Planes Estatales de Desarrollo de Tamaulipas 175 Plan Estatal de Desarrollo 2005-2010 175 Plan Estatal de Desarrollo 2011-2016 181 Capítulo 5 Análisis de implementación y evaluación de la política 187 Programa Sectorial de Defensa Nacional 2007-2012 190 Metas e indicadores 193 Objetivos, estrategias y líneas de acción 195 Informe de Rendición de Cuentas SEDENA 2007-2012 202 Grupos Focales 212 Estructura de los grupos 214 5 Zona sur de Tamaulipas y su condición interestatal 217 Inseguridad 219 Violencia 225 Medios de comunicación 226 Militares 228 Derechos Humanos 236 La presencia militar y los delitos 237 Ciudadanos frente a la política de seguridad 239 Cultura de la legalidad 240 Poder y Orden 241 Contexto Socioeconómico 242 Situación económica 242 Oferta educativa 244 Conclusiones 246 Bibliografía 256 Anexos 270 6 Durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, la seguridad fue el eje central de gobierno, el 11 de diciembre de 2006 a tan solo 11 días de haber asumido el poder, Calderón se dirigió a la nación1 en donde hubo una declaratoria de “guerra” contra el crimen organizado, particularmente a los traficantes de drogas, los cuales se encontraban operando totalmente fuera de control, comenzaron a desafiar al gobierno federal y sus pugnas intestinas era cada vez más sangrientas. Esta decisión de combatir directamente a la delincuencia organizada, ha sido ampliamente analizada, se ha tratado de buscar respuestas, sobre todo a la luz de los sangrientos resultados que sumergieron al país entero en una vorágine de violencia imparable, incluso mayor a la que existía al comienzo de su gobierno. Las decisiones del presidente Calderón han sido analizadas desde múltiples perspectivas, pero aún siguen siendo insuficientes para explicar los resultados escandalosamente negativos, como por ejemplo, que fue una decisión para tomar una distancia con su antecesor, o quizás como una búsqueda de legitimidad, después de un cerrado y cuestionado triunfo electoral frente a Andrés Manuel López Obrador, el cual en ese momento, mantenía un movimiento en las calles2. Algunas voces señalan que esta decisión presidencial obedeció más a un asunto de carácter político, ya que la violencia en las calles antes de 2006 no estaba fuera de control, de inicio bastaría con revisar las cifras nacionales de homicidios 1http://www.etcetera.com.mx/articulo.php?articulo=5329 2 http://www.jornada.unam.mx/2011/12/20/politica/008n1pol 7 de INEGI3 para soportar este argumento. Durante el sexenio de Ernesto Zedillo se contabilizaron 80,311 homicidios, en el de Vicente Fox 60,162 y en el de Calderón 121,683. Si bien en estos homicidios no hay una clara definición de cuantos están vinculados a la delincuencia organizada, por lo menos nos sirven para conocer cuál era la situación del país en materia de seguridad. Por otro lado también se argumentó que había indicios de aumento considerable en el consumo de drogas ilegales, y según datos de la Secretaría de Salud y del Consejo Nacional Contra las Adicciones, si hubo un aumento en el consumo, pero no suficientemente significativo como argumento sólido para solicitar la intervención de las fuerzas armadas. En el periodo llamado de transición democrática que inicia en el año 2000, queda de manifiesto y expuesto, según Pereyra (2012) un deterioro en la relación de fuerzas entre el gobierno federal y los grupos de narcotraficantes, este reacomodo de grupos en el poder federal trajo como consecuencia un fortalecimiento de organizaciones delictivas, adicionalmente a un mercado de drogas internacional inestable, que en conjunto con la estrategia de combate implementada por el gobierno calderonista, con la intervención militar, provocaron una reacción extremadamente violenta de las organizaciones criminales (Pereyra, 2012). Este argumento de Pereyra es convincente, podríamos adicionar que este deterioro, en el reacomodo de fuerzas entre el gobierno federal (agregaríamos estatales) y grupos de traficantes, comienza desde años atrás en el sexenio de Ernesto Zedillo, lo cual se abordará de manera más detallada en apartados posteriores. El propósito de la investigación es analizar los efectos violentos, que impactaron considerablemente el ámbito social, político y económico en Tamaulipas, a partir de la implementación de la política pública de seguridad federal, durante el sexenio del presidente Felipe Calderón Hinojosa, en lo que respecta a la presencia militar en la zona conurbada del sur del estado. Se considera a las fuerzas 3 Fuente: http://www.inegi.org.mx/lib/olap/consulta/general_ver4/MDXQueryDatos.asp?#Regreso&c=28820 8 armadas un actor protagónico dentro del marco del combate a la delincuencia organizada, son ellos quienes han desempeñado diversas actividades, algunas propias de sus funciones constitucionales y otras de soporte sustituyendo a las autoridades de carácter civil. El caso tamaulipeco resulta peculiar puesto que a pesar de que ha sido históricamente un estado de tráfico de mercancías legales e ilegales, los índices delictivos y las olas de violencia se habían mantenido dentro de márgenes normales y controlados, a diferencia de otros estados como Michoacán y Guerrero, vinculados al fenómeno de tráfico de drogas ilegales. Entre 2007 y 2008 comienza a generarse un estallido de violencia que rebasa incluso los municipios históricamente más vulnerables por su condición de frontera con los Estados Unidos como Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros, y que llega a hacerse presente en todo el estado de forma inédita. El crecimiento atípico de los índices delictivos, generados por las actividades de grupos criminales y la presencia de las fuerzas armadas como respuesta del ejecutivo federal para contener los hechos de sangre generó un espiral violento totalmente incontrolable, generando daños irreparables en la sociedad. La presencia del ejército en las calles de Tamaulipas se planeó, como parte de la política pública federal de seguridad, para contener los índices delictivos y desde luego detener a los delincuentes miembros de grupos criminales que operan en la zona, como la organización del Golfo y los Zetas, y recuperar el control del gobierno y la seguridad personal y patrimonial de los tamaulipecos, pero a la luz de los hechos se sabe que no resultó así. Por lo tanto es menester saber por qué esta estrategia de seguridad no generó los resultados esperados y que por el contrario los índices delictivos no disminuyeron y la violencia se recrudeció. Se parte de la hipótesis de que la política de seguridad pública federal que promovió la presencia militar en Tamaulipas, impactó negativamente en la disminución de la incidencia delictiva y el uso de la violencia, y que por el contrario se recrudeció. 9 El análisis de políticas ofrece una guía metodológica para conocer a detalle cómo fue concebida y diseñada la política, acercarnos a al proceso de identificación y cuantificación del problema, dar cuenta de cómo se llevó a cabo la implementación de la misma y por último la evaluación de los resultados. Y desde luego, señalar los elementos que no fueron tomados en cuenta y que deben ser incluidos. En el primer capítulo se encuentra un recorrido teórico de las políticas públicas vistas como una herramienta hacer más eficiente la toma de decisiones del gobierno para la solución de problemas públicos. La teoría de políticas permite diseccionar este proceso desde la concepción del problema, el diseño, la inclusión en la agenda pública y posteriormente de gobierno, la implementación de las estrategias y en última instancia la evaluación de los resultados.