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1 SECRETARIA DA COORDENAÇÃO E PLANEJAMENTO ISSN 1676-4994 FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA ISBN 85-7173-015-6 Siegfried Emanuel Heuser A Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) tem estimulado e apoiado as iniciati- vas de aprimoramento técnico e acadêmico de seus pesquisadores! Dentro dessa perspectiva, a titulação representa a elevação do patamar de competência do corpo técnico e, também, um elemento estratégico frente às exigências institucionais que se colocam no campo da produção de conhecimento! Na última década, o esforço coletivo da FEE tem se direcionado para o doutorado! A série Teses FEE foi criada para divulgar as teses de Doutorado recentemente produzidas pelos pesquisadores da FEE! AS MEDIAÇÕES CRUCIAIS DAS MUDANÇAS POLÍTICO-INSTITUCIONAIS NAS TELECOMUNICAÇÕES DO BRASIL Renato Antônio Dalmazo Menção honrosa no VIII Prêmio Brasil de Economia, na categoria Livro/Tese de Doutorado, promovido pelo Conselho Federal de Economia, em 2001& TESES FEE Nº 2 Porto Alegre, novembro de 2002 2 Secretaria da Coordenação e Planejamento FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuser CONSELHO DE PLANEJAMENTO: Presidente: José Antonio Fialho Alonso Membros: André Meyer da Silva, Ernesto Dornelles Saraiva, Ery Bernardes, Eudes Antidis Missio, Nelson Machado Fagundes e Ricardo Dathein CONSELHO CURADOR: Fernando Luiz M dos Santos, Francisco Hypólito da Silveira e Suzana de Medeiros Albano DIRETORIA: PRESIDENTE: JOSÉ ANTONIO FIALHO ALONSO DIRETOR TÉCNICO: FLÁVIO B FLIGENSPAN DIRETOR ADMINISTRATIVO: CELSO ANVERSA CENTROS: ESTUDOS ECONÔMICOS E SOCIAIS: Guilherme Xavier Sobrinho PESQUISA EMPREGO E DESEMPREGO: Roberto da Silva Wiltgen INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS: Jorge da Silva Accurso INFORMÁTICA: Antônio Ricardo Belo EDITORAÇÃO: Valesca Casa Nova Nonnig RECURSOS: Antonio Cesar Gargioni Nery D148 Dalmazo, Renato Antônio, 1948- As mediações cruciais das mudanças político-institucionais nas telecomunica- ções do Brasil/Renato Antônio Dalmazo!- Porto Alegre: Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser, 2000!- (Teses FEE; n! 2) 328p!: tab! ISBN ISSN 1676-4994 Tese (Doutorado) Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Eco- nomia, 1999! 1! Telecomunicações Brasil Aspectos econômicos! 2! Políticas Públicas Brasil Aspectos econômicos! I! Título! II! Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser! III! Série! CDU 654(81) 321!6/8(81) CIP Yara Maria Centeno Teixeira CRB-10/617 Tiragem: 100 exemplares! Toda correspondência para esta publicação deverá ser endereçada à: FUNDAÇÃO DE ECONOMIA E ESTATÍSTICA Siegfried Emanuel Heuser (FEE) Rua Duque de Caxias, 1691 Porto Alegre, RS CEP 90010-283 Fone: (51) 3216-9049 Fax: (51) 3225-0006 E-mail: diretoria@fee!tche!br www!fee!tche!br 3 Tese de doutoramento apresentada e apro- vada, em 15 de outubro de 1999, pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp/IE), para obtenção do título de Doutor em Economia, sob a orientação do Professor Doutor Jorge Rubens Biton Tapia) Compuseram a banca examinadora o Professor Doutor Jorge Rubens Biton Tapia (Orientador), da Unicamp/IE, o Profes- sor Doutor Mariano Francisco Laplane, da Unicamp/IE, o Professor Doutor Marcio Wohlers de Almeida, da Unicamp/IE, a Professora Doutora Anne Marie Maculan, da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), e o Professor Doutor Gentil Corazza, da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS)) 4 5 PREFÁCIO os últimos 15 anos, assistimos a profundas e rápidas transformações Nnas telecomunicações em escala mundial. Essas mudanças, que afetaram suas diferentes dimensões econômica, tecnológica, institucional e social , levaram a passagem do modelo de monopólio público, exceção feita aos Estados Unidos, onde o monopólio era privado, para o chama- do modelo competitivo. Entretanto nem sempre a quebra do monopólio estatal se traduziu numa pura e simples privatização do setor de telecomunicações. Na América Latina, como sabemos, a via de ruptura do monopólio estatal das telecomunicações adotada, mesmo considerando as diferenças de modela- gem nos diferentes países, foi a privatização das empresas públicas nacionais, que começou com o Chile em 1987 e se difundiu rapidamente na década de 90: Argentina (1990), México (1990), Venezuela (1991) e Uruguai (1993). No Brasil, a ruptura com o modelo de monopólio público ocorreu mais tarde, ja na segunda metade dos anos 90, embora possamos localizar, na se- gunda metade da década de 80, os primeiros movimentos no sentido do aban- dono do modelo estatal. O processo de crise e reforma das telecomunicações que resultou na privatização das telecomunicações no Brasil é examinado em profundidade e de maneira inteligente por Renato Dalmazo neste livro, cuja origem é sua Tese de Doutorado em Economia defendida em 1999, junto ao Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. Sem dúvida, a publicação deste trabalho é oportuna. Em primeiro lugar, porque ainda carecemos de estudos sistemáticos sobre a privatização das tele- comunicações no Brasil, embora o tema da reforma das telecomunicações tenha ficado sob os holofotes da mídia durante algum tempo e despertado inte- resse entre acadêmicos e especialistas da área. Prova disso é que, a exemplo de outros bons trabalhos acadêmicos, este também tem tido uma informal divul- gação entre os interessados no tema. Em segundo lugar, porque, passados cinco anos da promulgação da Lei nº 9.472/97, que criou o marco regulatório do mercado de telecomunicações e o modelo competitivo (oligopólio), e terminada a fase de euforia, é possível refletir e avaliar com mais seriedade o que significou a privatização em termos do seu desenho, arbitragem de interesses e condi- ções de implementação do modelo adotado. Finalmente, não menos importante é a oportunidade de divulgar para um público mais amplo um trabalho que examina um capítulo importante da nossa 6 história recente, a partir de uma perspectiva crítica e, portanto, diferente daquela canonizada pelo senso comum. Dentre as qualidades deste trabalho, duas se destacam em particular. De um lado, a cuidadosa, sistemática e ampla pesquisa empírica feita pelo Autor, que reflete um pesquisador intelectualmente maduro, qualidade indispensável para levar a cabo com êxito o estudo de um tema tão intrincado e apaixonante como o da privatização das telecomunicações. De outro, a coragem intelectual de evitar o forte apelo e pressão da atmosfera intelectual dominante de "pensar o pensado" como diria Machado de Assis, preferindo divergir daquilo que era o paradigma de interpretação difundido no debate público e mesmo nos meios acadêmicos sobre as raízes e os determinantes da crise do modelo brasileiro de telecomunicações. A contribuição oferecida por Dalmazo está em resgatar a produção intelec- tual sobre a evolução institucional e tecnológica das telecomunicações, incluin- do os fatores que levaram ao esgotamento do padrão de intervenção estatal numa perspectiva analítica centrada no jogo estratégico dos atores. Sem negar a validade dos argumentos acerca dos impactos da revolução digital, das pres- sões internas e externas, a crise fiscal e os efeitos do déficit publico, o Autor mostra como essas dimensões são condicionantes e não determinantes da crise e da reforma das telecomunicações. Apesar do atual revival da teoria da convergência dos sistemas socioeconômicos, revigorada pelas ditas teses da globalização, como sabemos, não há evidências de que as respostas nacio- nais, também no caso das telecomunicações, convirjam para um mesmo pa- drão, como mostra a tese do Professor Marcio Wholers. Eis porque, mesmo quando há padrão comum de privatização adotado na América Latina, é necessário explicá-lo, evitando simplesmente deduzi-lo de tendências ou fatores gerais. Por isso, diz Dalmazo, o entendimento das carac- terísticas assumidas pela quebra do monopólio estatal das telecomunicações no Brasil passa pela reconstrução histórica do processo político e social, das alianças e conflitos nas diferentes arenas entre atores públicos e privados, notadamente o grupo em torno do então Ministro das Telecomunicações, Sérgio Motta, o grande capital internacional, empresas de equipamentos e global players do setor e como coadjuvante o grande capital nacional. Centrado na reconstituição da trajetória da política de telecomunicações no Brasil, entre 1986 e 1998, privilegiando a dinâmica do processo decisório relativo à organização e à implementação dos serviços de telecomunicações, Dalmazo debruça-se com rigor e detalhe sobre o debate e as mudanças políti- co-institucionais adotadas na organização dos serviços. Por que essa escolha? Basicamente, porque foi no terreno concreto da organização e implementação dos novos serviços telefonia móvel, celular, comunicações de dados, dentre 7 outros que se colocou em xeque, progressivamente, o monopólio público das telecomunicações. Daí porque a análise convergiu para "apreender a influência dos atores intervenientes e a natureza do papel mediador do Executivo Federal na formulação da política pública de privatização das telecomunicações". Como evitar a linearidade da reconstrução de decisões, resistências e blo- queios num processo tão complexo e polêmico como a reforma das telecomuni- cações? A resposta dada neste trabalho é que há momentos e decisões que demarcam, imprimem ou reforçam as características gerais do processo de reforma. Assim, a trajetória tem suas inflexões, ela é condicionada por determinantes gerais que estimulam ou bloqueiam certos rumos, como mostra Dalmazo no caso das abortadas