UNIVERSIDAD NACIONAL DEL CENTRO DE LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES FACULTAD DE CIENCIAS HUMANAS LICENCIATURA EN RELACIONES INTERNACIONALES

“La vinculación entre la política de defensa y la política exterior argentina durante el periodo 1983-2003”

DIRECTOR: Dr. Rodolfo López TESISTA: M. Lucía Ducant

TESIS PARA ALCANZAR EL GRADO DE LICENCIADA EN RELACIONES INTERNACIONALES TANDIL Marzo de 2019 Agradecimientos

A mi familia, por su apoyo incondicional y acompañamiento constante.

A Bruno, por su acompañamiento, confianza y paciencia incansable.

A Silvia Quintanar y Rodolfo López, por sus consejos, orientación, tiempo y dedicación, que fueron fundamentales para la realización de esta Tesis.

A los docentes de la Licenciatura en Relaciones Internacionales, por sus conocimientos y enseñanzas.

Al Estado Argentino por la educación pública, gratuita y laica, especialmente a la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires y a la Facultad de Ciencias Humanas.

A todos, gracias.

2 Índice

INTRODUCCIÓN...... 6 Estado del arte...... 7 Planteo del problema...... 12 Hipótesis...... 12 Objetivos de investigación...... 13 Objetivo general...... 13 Objetivos específicos...... 13 Contenido y límites de la investigación...... 13 Marco teórico...... 14 Política militar, política de defensa y dimensión internacional de la política de defensa...... 14 La política exterior...... 15 La vinculación entre la política exterior y la política de defensa...... 16 Procedimientos y fuentes de conocimiento utilizados...... 17 Plan de trabajo...... 18

CAPÍTULO 1: LA POLÍTICA DE DEFENSA Y LA POLÍTICA EXTERIOR BAJO LA PRESIDENCIA DE RAÚL R. ALFONSÍN (1983-1989)...... 20 Introducción...... 20 El Contexto internacional en la década de 1980: el “recalentamiento” de la Guerra Fría, la subsistencia de dictaduras militares en América Latina y el inicio de la guerra contra las drogas...... 20 Las relaciones cívico-militares...... 22 La política de Derechos Humanos...... 25 Los levantamientos militares y las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida...... 29 La Política de Defensa...... 35 La Ley de ministerios...... 36 Recorte presupuestario...... 36 Industria militar...... 38 La nueva Ley de Defensa Nacional...... 40 La política exterior: aspectos vinculados con la política de Defensa Nacional...... 44 La defensa de la democracia...... 44 Distensión de las hipótesis de conflicto con Chile, Gran Bretaña y Brasil...... 45 Ruptura con el aislamiento internacional...... 47 El “Grupo de los Seis” y la no desactivación del misil Cóndor II...... 48 Las relaciones con Estados Unidos...... 51 La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz...... 52 Conclusiones del capítulo...... 53

CAPÍTULO 2: LA POLÍTICA DE DEFENSA Y LA POLÍTICA EXTERIOR DURANTE LAS PRESIDENCIAS DE CARLOS S. MENEM (1989-1994 Y 1995- 1999)...... 56 Introducción...... 56

3 Contexto internacional en la década de 1990: el fin de la Guerra Fría, la conferencia de Williamsburg y el surgimiento de las “nuevas amenazas”...... 56 Las relaciones cívico-militares...... 61 Los indultos...... 62 El último levantamiento carapintada...... 64 La política de defensa...... 66 Recorte presupuestario y privatizaciones...... 66 La Ley de Seguridad Interior (1992)...... 69 Fin del servicio militar obligatorio...... 73 Iniciativas destinadas a actualizar los aspectos estratégicos de la Defensa...... 74 1) Decreto N° 1116/96: Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto...... 74 2) Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998)...... 77 3) El Libro Blanco de la Defensa (1999)...... 79 La política exterior: aspectos relacionados con la política de Defensa Nacional...... 82 Las relaciones con Estados Unidos...... 84 El envío de tropas al Golfo Pérsico (1990-1991)...... 85 La participación en las misiones para el Mantenimiento de la Paz...... 86 La defensa del principio de la No proliferación y la desactivación del misil Cóndor II...... 89 La cooperación en materia de defensa y seguridad con Brasil y Chile...... 93 1) La cooperación con Brasil...... 94 2) La cooperación con Chile...... 95 La postura adoptada por el gobierno argentino respecto a Malvinas...... 96 Conclusiones del capítulo...... 99

CAPÍTULO 3: LA POLÍTICA DE DEFENSA Y LA POLÍTICA EXTERIOR DURANTE LA PRESIDENCIA DE FERNANDO DE LA RÚA (1999-2001) Y LA PRESIDENCIA PROVISIONAL DE EDUARDO DUHALDE (2002-2003)...... 101 La presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001)...... 101 Contexto internacional: los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la guerra contra el terrorismo...... 101 Las relaciones cívico-militares...... 106 La política de Derechos Humanos y la inconstitucionalidad de las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida...... 107 La política de defensa...... 109 Revisión de la Defensa (2001)...... 109 Presupuesto...... 112 El debate sobre las “nuevas amenazas” y el intento de reglamentación de la Ley de Defensa Nacional...... 113 La ley de Inteligencia Nacional (2001)...... 117 La política exterior: aspectos vinculados con la política de Defensa Nacional...... 119 Intento de relanzamiento del MERCOSUR...... 119 Postura adoptada por el gobierno respecto al reclamo de soberanía por Malvinas...... 120 Las relaciones con Estados Unidos...... 121 La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz...... 122 La presidencia provisional de Eduardo Duhalde (2 de enero de 2002 – 25 de mayo de 2003)...... 123 Las relaciones cívico-militares...... 124 La política de Derechos Humanos...... 125 4 La política de defensa...... 126 El interminable debate sobre el combate a las “nuevas amenazas”...... 126 La asistencia humanitaria ante la crisis social...... 128 Presupuesto...... 129 La política exterior: aspectos relacionados con la política de Defensa Nacional...... 130 Las relaciones con Estados Unidos...... 131 Las relaciones con la región latinoamericana...... 132 La postura del gobierno ante el tema Malvinas...... 133 La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz...... 134 Conclusiones del capítulo...... 134

CONCLUSIONES FINALES...... 138

BIBLIOGRAFÍA...... 143

5 Introducción

Tanto la política de defensa como la política exterior son políticas públicas, es decir, programas y planes de gobierno que tienen por objetivo hacer frente −y dar respuesta− a los múltiples problemas, necesidades e intereses que posee la sociedad. Mientras que la política de defensa hace referencia al conjunto de acciones que lleva adelante un estado con el objetivo de proteger sus intereses, su integridad territorial y la de sus ciudadanos frente a una amenaza, la política exterior es el conjunto de acciones, decisiones y estrategias que un país despliega en el escenario internacional en su vinculación con los demás actores del sistema.

Una política pública no es una medida apartada, sino que está fuertemente relacionada con otras. La política de defensa, entonces, se vincula con otras políticas públicas, como lo es la política exterior. Ambas poseen elementos comunes que permiten relacionarlas. Por ejemplo, las dos se gestan en el interior del estado pero se proyectan al escenario internacional. Por ende, la política de defensa y la política exterior de un país no solamente están determinadas por el contexto interno y las decisiones del gobierno de turno, sino que, además, se ven afectadas por condicionantes externos, como la coyuntura internacional existente, la posición que el país ocupa en el sistema mundial y las relaciones con los demás estados.

Por otra parte, la política de defensa de un país no solamente se configura para la protección física del mismo sino que, además, es necesaria para el apoyo de los intereses internacionales y el posicionamiento que detenta el país en el concierto mundial. En este sentido entonces, la defensa nacional tiene como objetivo conseguir un grado de seguridad externa tal que le permita al país alcanzar sus objetivos sin injerencias externas. En definitiva, la política de defensa establece cómo se van a defender los intereses que son fijados por la política exterior.

Asimismo, en un escenario de incertidumbre estratégica, que caracteriza al mundo de hoy, no queda bien claro quién o qué puede considerarse como una amenaza para el país. En consecuencia, la política de defensa se vuelve fundamental para determinar cuáles son −o pueden llegar a ser− las amenazas que atenten contra los intereses y la integridad física del país.

6 Finalmente, es importante resaltar que ambas políticas son políticas de estado, lo que significa que deberían ser proyectadas a largo plazo, sin responder a los intereses, ideas u objetivos de cada gobierno de turno. Es decir que los principios de estas políticas deberían ser algo común a todos los referentes políticos de la sociedad y estar por encima de los planes de gobierno de cada administración de turno, de modo que su ejecución no se vea modificada por la natural alternancia en el poder de los regímenes democráticos. Requieren de una constancia en el tiempo, ya que, en definitiva, definen al interés nacional y a los métodos para defenderlo.

Estado del arte

A pesar de lo expuesto hasta el momento, es necesario destacar que uno de los rasgos principales de la política argentina durante el siglo XX fue la inestabilidad y la alternancia entre gobiernos civiles y dictaduras militares. Durante gran parte de dicho siglo, específicamente desde el golpe militar contra el gobierno de Hipólito Yrigoyen en 1930 hasta la finalización de la última dictadura militar en 19831, las Fuerzas Armadas argentinas se configuraron como un actor político central. Por ende, contaron con un amplio grado de autonomía para proyectar ambas políticas, particularmente la Defensa Nacional.

Durante parte del siglo XX, como consecuencia de la sanción de la Ley N° 16.970 de Defensa Nacional en 1966 bajo el gobierno de facto del Gral. Juan Carlos Onganía, el diseño del sistema de Defensa argentino se ancló en las premisas de la Doctrina de Seguridad Nacional (DSN). La DSN “fue el nombre que tuvo la estrategia represiva elaborada por Estados Unidos en el marco de la denominada Guerra Fría” (Adamoli y Flachsland, 2010: 107).

El principal propósito de Estados Unidos durante dicho conflicto fue evitar la expansión del comunismo por el mundo, conteniéndolo dentro de aquellas fronteras donde se había instalado. En América Latina (considerada el “patio trasero” de la potencia americana, es decir, su área de influencia natural) esto se tradujo en la adopción de la DSN por parte de las dictaduras militares establecidas en la región.

“Esto significó que las Fuerzas Armadas latinoamericanas se dedicaran a la lucha contra el “enemigo interno”, es decir, que comenzaran a identificar a distintos actores

1 La última dictadura militar que conoció el país −autodenominada Proceso de Reorganización Nacional− se extendió desde 1976 a 1983.

7 sociales como una amenaza a la seguridad” (Battaglino, 2010: 165-166). Sin embargo, poco a poco se fue reconociendo como enemigos internos a grupos sociales que poco o nada tenían que ver con el comunismo. “Grupos tan dispares como el movimiento obrero, los partidos políticos o miembros de la Iglesia […] pasaron a ser definidos como “elementos disgregantes de la nación” (Battaglino, 2010: 165-166).

“De esta manera, progresivamente, la misión de defender la soberanía y la integridad territorial de la Nación fue perdiendo predominancia y, en cambio, fue ganando espacio la de ocuparse de las “fronteras ideológicas”. En este contexto, el concepto de “defensa nacional” cayó en desuso para prevalecer el de “seguridad nacional” (Libro Blanco de la Defensa, 2010: 64-66).

La ley N°16.970 no definía la DSN ni la establecía como doctrina directriz de la Defensa Nacional. Sin embargo, tampoco hacía distinción alguna entre Defensa y Seguridad Interior, lo que, indirectamente, avalaba la intervención de las Fuerzas Armadas en la seguridad interna del país.

Por ejemplo, en su artículo N°3, la ley planteaba que: “La defensa nacional comprende el conjunto de medidas que el Estado adopta para lograr la Seguridad Nacional” (Ley N° 16.970, 1966). De esta forma, las Fuerzas Armadas eran garantes tanto de la defensa externa del país como de la seguridad interna, uniendo ambos conceptos en uno solo: el de “Seguridad Nacional”.

Con respecto a la política exterior, “durante toda la etapa del Proceso, el Ministerio de Relaciones Exteriores tuvo un rol absolutamente marginal”. Fue la diplomacia militar la que “concentró en sus manos los asuntos fundamentales de la política exterior del país: el conflicto austral con Chile, la cuestión Malvinas, el tema de los recursos naturales compartidos con Brasil, las intervenciones en Bolivia y América Central y los asuntos relacionados con las vinculaciones políticas y estratégicas con los Estados Unidos” (Russell, 1988: 173).

En efecto, en el ámbito externo, la visión geopolítica −centrada en la defensa territorial− dominó gran parte del periodo comprendido entre los años setenta y principios de los ochenta. El escenario mundial fue percibido en términos hostiles, por lo que los demás países eran considerados como amenazas. En consecuencia, se reactivaron antiguos conflictos con países vecinos, como Chile y Brasil.

8 Respecto a América Latina, la política adoptada por el régimen autoritario “fue afectada por el intervencionismo “occidentalista” destinado a mantener la seguridad frente a la amenaza comunista internacional y por el nacionalismo territorial cuyas prioridades en el plano externo eran asegurar las fronteras del país […] y recuperar militarmente las islas del Atlántico Sur en poder de Gran Bretaña” (Malandra, López y Roetti, 2005: 36). Por otra parte, “la salvación de Occidente y la lucha contra la “subversión marxista” fueron también los argumentos utilizados por la diplomacia militar para justificar la participación argentina en América Central” (Russell, 1988: 184).

En tal sentido, “las políticas aplicadas por el régimen autoritario argentino fueron orientadas por una combinación de supuestos de la teoría realista y geopolítica local, a lo que se le sumó una fuerte dosis de anticomunismo” (Malandra, López y Roetti, 2005: 29). En el ámbito interno, como hemos visto, esto se tradujo en la necesidad de combatir la subversión, mientras que en el externo se fundamentó en la necesidad del Estado de proyectar su influencia en el exterior.

En síntesis, según la visión adoptada por el régimen autoritario,

“la defensa debía hacer frente a un conjunto de amenazas y conflictos desenvueltos en tres ámbitos diferentes, a saber: (i) en el plano subregional, las disputas limítrofes y/o territoriales sujetas, en su gran mayoría, a resolución militar; (ii) en el nivel global, los antagonismos y competencias derivados de la confrontación estratégica Este-Oeste, en tanto la Argentina constituía –al igual que otros países latinoamericanos− una reserva táctica de los Estados Unidos en el marco de su lucha contra la Unión Soviética; y (iii), en la esfera interna, los conflictos resultantes del enfrentamiento contra grupos políticos internos de carácter insurgentes o apenas opositores en el marco de la denominada “lucha contra la subversión”. La defensa, así, tenía una faceta tanto externa como interna” (Saín, 2003: 11).

En cuanto al último régimen dictatorial, las causas de su derrumbe fueron varias; entre ellas se deben destacar la crisis económica y las políticas autoritarias y de represión. Asimismo, la derrota en la Guerra de Malvinas significó un duro golpe para el gobierno autoritario.

9 Respecto a la crisis económica, hacia finales de la década de 1970 y principios de 1980, la economía argentina era poco eficiente debido a la alta protección que recibía el mercado local, y al subsidio que el Estado le otorgaba a distintos sectores económicos. En consecuencia, la inserción en la economía mundial estaba afectada por la poca productividad y el déficit crónico del país que desencadenaba la inflación.

Producto de ello, hacia el año 1980 la estabilidad económica del Proceso comenzó a resquebrajarse. “Los ineficaces mecanismos con que las FFAA controlaban al estado, que generalizaron la corrupción y desestabilizaron la economía, junto con los efectos de las políticas autoritarias y de represión, aumentaron el descontento de la sociedad y provocaron el alejamiento de sectores empresarios que en un principio sirvieron de sostén político del régimen” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 15). En ese contexto, la crisis del gobierno autoritario comenzó a hacerse visible.

Por su parte, las políticas autoritarias y de represión que llevó a cabo el último gobierno militar con el objetivo de prevenir o poner fin a actividades consideradas terroristas o subversivas, llevaron a graves denuncias de violación de los Derechos Humanos. Todo ello incrementó el descontento social y puso en jaque la estabilidad política del régimen.

La decisión de “reconquistar” Malvinas se inserta en este contexto. “El régimen requería de la construcción de un enemigo lo suficientemente poderoso como para justificar una nueva cruzada nacional que le permitiera encubrir sus cada vez más evidentes debilidades” (Canelo, 2006: 5). Sin embargo, el fracaso militar en el Atlántico Sur selló el inicio del fin del régimen autoritario comenzado en 1976.

La derrota puso de manifiesto una serie de cuestiones, tales como “la escasa habilidad de las Fuerzas Armadas para desempeñarse en su ámbito de acción […], la disolución de los escasos recursos políticos con que contaban las fuerzas militares para imponer sus propias estrategias […y], la enorme pérdida de credibilidad” (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 89). Esto confirió capacidad de acción a una amplia gama de actores, entre ellos los partidos políticos, los cuales “recibieron adhesión de una porción considerable de la ciudadanía. En consecuencia, significó un claro reacomodamiento de roles y fuerzas de los actores políticos […] nacionales” (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 89).

10 “El conflicto del Atlántico Sur produjo un impacto decisivo sobre el estado y la· sociedad civil argentina. En lo interno asestó un golpe mortal al régimen militar, acelerando un retorno a la democracia no planificado ni querido que se presenta, en parte por ello, seriamente amenazado” (Russell, 1988: 191). Había llegado la hora de levantar la veda y llamar a elecciones.

Sin embargo, mientras tanto las Fuerzas Armadas “intentaron negociar la transición del régimen, y desplegaron diferentes mecanismos para evitar cualquier indagación futura sobre su accionar durante la dictadura. Pero […] sus intentos de negociar la transición fracasaron por completo (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 19). Es decir, los militares no pudieron imponer un esquema de transición tutelada hacia el régimen democrático.

No obstante, y ante la posibilidad de que fueran juzgados por el gobierno democrático que resultara electo tras levantar la veda electoral, se aprobó el Decreto-Ley N° 22.924 de Pacificación Nacional, mejor conocida como la ley de “auto amnistía”, la cual “auspiciaba por decreto militar perdón y olvido sobre la actuación del gobierno del Proceso de Reorganización Nacional” (Diamint, 2014: 93).

En su artículo 1° establecía:

“Decláranse extinguidas las acciones penales emergentes de los delitos cometidos con motivación o finalidad terrorista o subversiva, desde el 25 de mayo de 1973 hasta el 17 de junio de 1982. Los beneficios otorgados por esta ley se extienden, asimismo, a todos los hechos de naturaleza penal realizados en ocasión o con motivo del desarrollo de acciones dirigidas a prevenir, conjurar o poner fin a las referidas actividades terroristas o subversivas […] Los efectos de esta ley alcanzan a los autores, partícipes, instigadores, cómplices o encubridores”.

En esta misma línea, planteaba que:

“Nadie podrá ser interrogado, investigado, citado a comparecer o requerido de manera alguna por imputaciones o sospechas de haber cometido delitos o participado en las acciones a los que se refiere el artículo 1º de esta ley o por suponer de su parte un conocimiento de ellos, de sus circunstancias, de sus autores, partícipes, instigadores, cómplices o encubridores” (Decreto-Ley N° 22.924, 1983: Artículo 5).

11 Producto de ello, el primer gobierno que asumió el poder con el regreso de la democracia se halló “ante un tipo de transición “por colapso”, ya que las condiciones de una transición “pactada” nunca habían llegado a concretarse” (Canelo, 2006: 16). Sin embargo, esta transición “permitió a los militares conservar cierta capacidad de poder para incidir sobre aquellas políticas que pudieran afectar los intereses de las Fuerzas Armadas. En este marco, el radical Raúl Alfonsín ganó las elecciones” (Eissa, 2016: 49).

Planteo del problema

Expresado lo anterior buscamos visualizar cómo se diseñaron tanto la política de defensa como la política exterior del país, tras el regreso a la democracia en el año 1983, por parte de las diferentes administraciones que se sucedieron hasta el año 2003. En esta misma línea, exploraremos puntos de confluencia entre ambas políticas que nos permitan demostrar la vinculación existente entre ellas. Este es el principal problema que se planteará en el trabajo.

A partir de lo expuesto, surgen los siguientes interrogantes que guiarán el proceso de investigación:  ¿Qué es la defensa nacional?  ¿Qué elementos conforman la política de defensa?  ¿Cómo se ha ido configurando la política de defensa en nuestro país desde el retorno a la democracia en el año 1983 hasta el año 2003?  ¿Qué entendemos por política exterior?  ¿Cómo se ha diseñado la política exterior argentina desde la recuperación de la democracia en 1983 hasta el año 2003?  ¿Cómo se relacionan la política de defensa con la política exterior?  ¿Qué hechos concretos nos demuestran la vinculación entre ambas políticas a lo largo del periodo comprendido entre los años 1983 y 2003?

Hipótesis

En Argentina, la política de defensa y la política exterior estuvieron vinculadas entre sí durante el periodo que comprende los años 1983 y 2003. Sin embargo, la conexión entre ambas no siempre tuvo la misma correlación, debido a los cambios de gobierno producidos y, fundamentalmente a la importancia y prioridad asignada a cada una de ellas por parte de las distintas administraciones.

12 Objetivos de investigación

Objetivo general

Analizar la vinculación entre la política de defensa y la política exterior argentina durante el periodo señalado, poniendo énfasis en los hechos concretos llevados a cabo por las diferentes administraciones que nos permitan demostrar la relación entre ambas.

Objetivos específicos

 Identificar las políticas en el marco de la Defensa llevadas a cabo en el periodo 1983-2003.  Examinar las características de la política exterior argentina, durante el periodo 1983-2003, que se vinculen con la política de Defensa Nacional.  Analizar y realizar una consideración del marco legal-institucional argentino respecto a la Defensa Nacional.  Analizar las relaciones cívico-militares argentinas, ya que han influenciado en la elaboración de la política de Defensa Nacional.

Contenido y límites de la investigación

El tema central de la presente tesis es el análisis de la política de defensa y la política exterior argentina durante el periodo que comprende los años 1983 y 2003, con el objetivo de establecer vinculaciones entre ambas. El nivel de análisis se sitúa, esencialmente, en el marco interno aunque también se desarrolla un breve estudio del contexto internacional presente al momento de la toma de poder por cada uno de los diferentes gobiernos. En el centro de interés se encuentran las estructuras y procesos de la política de Defensa, especialmente el marco legal-institucional de la misma, y la elaboración de la política exterior, principalmente aquellas características que la vinculen con la Defensa Nacional.

Si bien los límites temporales del trabajo de investigación son los señalados precedentemente, en una primer instancia se realizó un breve estudio del diseño de la política de Defensa y de la política exterior durante el periodo del gobierno autoritario, década del setenta y principio del ochenta, para que nos posibilite establecer el contexto que tuvo que hacer frente el régimen democrático instaurado a partir del año 1983.

Se resaltarán las relaciones cívico-militares, antes de efectuar, en un segundo paso, una consideración del marco legal-institucional, en especial las leyes que tienen relevancia 13 a nivel de política de Defensa. Luego se procederá al análisis de aquellas características de la política exterior que se relacionen con la Defensa Nacional, como por ejemplo, la participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz (OMP) de Naciones Unidas; la eliminación de las hipótesis de conflicto; la cooperación en seguridad y defensa de la Argentina con sus principales países vecinos, Brasil y Chile; las políticas de no proliferación encaradas por la Argentina a nivel internacional; y el reclamo, por vía pacífica, de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas.

Marco teórico

La defensa es uno de los atributos centrales del estado; más precisamente, el monopolio del uso de la fuerza es una de sus características principales. Es por ello que los estados deben formular una política de defensa que les permita defender su territorio, su población y sus recursos, en el ámbito interno, y sus intereses, en el externo.

Esto significa que “una de las tareas fundamentales del Estado como agrupación política es la de garantizar la seguridad de sus integrantes, tanto en lo que respecta a la seguridad interna, como ante las amenazas y peligros provenientes de factores externos” (Sánchez de la Barquera, 2017: 2).

Política militar, política de defensa y dimensión internacional de la política de defensa

Existen diversas definiciones de política de defensa pero, en general, esta puede ser definida como el conjunto de acciones que lleva adelante un estado con el objetivo de proteger sus intereses, su integridad territorial y la de sus ciudadanos, en definitiva, su supervivencia, frente una amenaza.

En la Argentina, la legislación sobre la materia define a la defensa como “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo” (Ley N°23.554, 1988: Artículo 2). El objetivo primordial del sistema de defensa nacional entonces es proteger al país de una amenaza proveniente del exterior. Las Fuerzas Armadas son el brazo fundamental de la Defensa nacional del país y esa es su misión principal.

Por su parte, Sergio Eissa (2017, 249) plantea que la política de defensa puede ser dividida en tres dimensiones: política militar, política de defensa en sentido estricto o en términos estratégicos y política internacional de la defensa.

14  “La política militar es el conjunto de decisiones orientadas a regular el comportamiento político que, generalmente, tienden a desarrollar las Fuerzas Armadas. Esta dimensión se encuentra fuertemente dirigida a alcanzar el control civil” (Eissa, 2017: 249). Es decir que la política militar se relaciona estrechamente con las relaciones cívico-militares desarrolladas y “abarca medidas destinadas a la administración burocrática cotidiana de la institución militar, como por ejemplo, la gestión de los ascensos o los aspectos vinculados a la vivienda, la salud y educación de los miembros de las Fuerzas Armadas” (Battaglino, 2010: 164).

 “La política de defensa en sentido estricto se relaciona principalmente con el conjunto de acciones que adopta un Estado para garantizar su supervivencia frente a riesgos y amenazas percibidas” (Battaglino, 2012: 243). En otras palabras, el concepto de política de defensa en su sentido estricto hace referencia a las disposiciones emanadas de la autoridad civil designadas para equipar, formar y entrenar a las FFAA con el objetivo de que éstas cumplan con su rol, es decir, proteger al país frente a una amenaza externa.

 Por último, la dimensión internacional de la política de defensa alude a las acciones que se realizan desde la política de defensa como contribución a la política exterior de un país. De esta manera, la dimensión internacional de la política de defensa vincula a ésta estrechamente con la política exterior. Battaglino (2015: 206) agrega que “el nivel estratégico establece el papel que se le asigna a la defensa en el marco de la política exterior, en particular, qué nivel de fuerza militar se está dispuesto a utilizar, en qué tipos de conflictos se debería intervenir y en cuáles abstenerse, los escenarios donde podría actuar y el tipo de relación con las instituciones multilaterales de seguridad”.

La política exterior

Marcelo Lasagna (1995: 389) establece que “la política exterior es aquel área de actividad gubernamental que es concebida como las relaciones entre el estado y otros actores […] en el sistema internacional”. La política exterior es definida por Roberto Durán (1988: 149) como “el conjunto de actividades políticas mediante las cuales cada Estado promueve sus intereses frente a otros Estados”. Rubén Perina (1988: 11-14) entiende que la política exterior “abarca al conjunto de decisiones y acciones tomadas por el gobierno de un Estado-nación, con la finalidad de cambiar o preservar las condiciones

15 del contexto internacional, con el objetivo de defender y promover los intereses y valores de ese Estado-nación en el sistema”.

Por su parte, Roberto Russell (1990: 255) señala que la política exterior es “la acción política gubernamental que abarca tres dimensiones analíticamente separables – político-diplomática, militar-estratégica y económica- y que se proyecta al ámbito externo frente a una amplia gama de actores e instituciones gubernamentales y no gubernamentales, tanto en el plano bilateral como multilateral”. Siguiendo esta definición entonces podemos concluir que un pilar de la política exterior es la política de defensa.

Como vemos, no existe una única definición sobre lo qué es o qué significa la política exterior de un país. Sin embargo, en líneas generales podríamos definirla como el conjunto de acciones, decisiones y estrategias que un país despliega en el escenario internacional en su vinculación con los demás actores del sistema.

La vinculación entre la política exterior y la política de defensa

Tanto la política de defensa como la política exterior son políticas públicas. Las políticas públicas son “programas de gobierno […] que consisten en reglas y acciones que tienen como objetivo resolver y dar respuestas a la multiplicidad de necesidades, intereses y preferencias de grupos y personas que integran una sociedad” (Ruiz López y Cádenas Ayala, 2005: 5). En otras palabras, son acciones que un gobierno lleva adelante con la finalidad de responder a problemas o intereses colectivos de la sociedad como un conjunto. Asimismo, hay que resaltar que una política pública no es una medida apartada sino que está fuertemente relacionada con otras.

La política de defensa, entonces, se vincula con otras políticas públicas, como la política exterior. Ambas poseen elementos comunes que permiten relacionarlas. Por ejemplo, Eissa (2017: 250) señala que “la política de defensa es una política pública que, al igual que la política exterior, se despliega en el escenario internacional frente a otros actores políticos”.

Por otra parte, “la defensa nacional tiene como objetivo alcanzar una condición de seguridad externa que permita al país lograr sus objetivos sin interferencias exteriores” (Sánchez de la Barquera, 2017: 1). De acuerdo con esto, Juan Battaleme (2014: 3) señala que “la política pública de defensa se encuentra imbricada con la política exterior; no fija

16 metas en términos de conducta externa, pero sí establece cómo se defienden los intereses fijados por la exterior”.

Sergio Eissa (2013: 173) sostiene que “la política exterior precede analíticamente a la política de defensa. Por lo tanto, no podemos dar cuenta de la segunda sin explicitar los principales lineamientos de la primera” y que “la política de defensa resulta fundamental para la política exterior porque en un escenario de incertidumbre estratégica, donde no queda claro quién o qué es la amenaza, ni su magnitud ni su intención y dirección, amortigua (no suprime) los riesgos de la adopción de una determinada actitud y posicionamiento estratégico”.

Rut Diamint (s/f: 79) , por su parte, plantea que “la defensa, además de ser una de las múltiples políticas que las administraciones deben formular y cumplir, es una política subsidiaria de la política exterior y tiene la finalidad de proteger la forma de vida de los habitantes y la integridad de la Nación”. Es por esto que, siguiendo la línea de estos autores, al analizar la política de defensa no se puede ignorar la política exterior.

Por otro lado, ambas políticas son políticas de estado, lo que significa que deberían ser proyectadas a largo plazo, sin responder a los intereses, ideas u objetivos de cada gobierno de turno. Requieren de una constancia en el tiempo, “ya que suponen una orientación general referida al interés nacional y a los condicionantes establecidos por la situación internacional” (Diamint, s/f: 79).

Procedimientos y fuentes de conocimiento utilizados

Considerando que el tema de investigación toma como eje la vinculación entre la política de Defensa y la política exterior en Argentina durante el periodo comprendido entre los años 1983 y 2003, resulta importante advertir que el trabajo se aboca al desarrollo de ambas políticas en la etapa antes mencionada, entendiendo que fue a partir de 1983 cuando se registró la reinauguración de un proceso de institucionalización y diseño del Sistema de Defensa Nacional por parte del gobierno civil.

Asimismo, es preciso señalar que, en términos meramente metodológicos, la elaboración de este trabajo ha contado con la revisión y análisis de una serie de fuentes tanto primarias como secundarias. En relación a las primeras, se destacan discursos oficiales de los distintos presidentes y ministros del periodo, respecto a la defensa nacional y a la política exterior; las sucesivas leyes sancionadas en el país respecto a la temática de

17 la defensa, como por ejemplo: la ley de defensa nacional de 1988, la ley de seguridad interior de 1991, la ley de reestructuración de las Fuerzas Armadas de 1998, la ley de inteligencia nacional de 2001, entre otras; y otros documentos oficiales aprobados durante el periodo señalado, principalmente los diferentes Libros Blancos de la Defensa Nacional.

En lo referente a las fuentes secundarias utilizadas, se encuentra la bibliografía especializada en la temática tales como libros, artículos y papers publicados en revistas científicas. Para conformar el marco teórico trabajé con autores como Rut Diamint, Sergio G. Eissa, Jorge Batttaglino, Rubén Perina, Marcelo Lasagna, Roberto Russell, entre otros. Sus aportes han sido fundamentales para proveer categorías conceptuales que han contribuido a darle sustento al sentido de la presente investigación. También trabajé con noticias y artículos periodísticos de diferentes portales, tanto nacionales como internacionales.

La estrategia metodológica para resolver nuestra hipótesis de investigación consiste en el estudio de caso, mediante técnicas de investigación de carácter cualitativo. Teniendo en cuenta este último punto, la investigación intentará dar respuestas exclusivamente al caso elegido.

Plan de trabajo

Con el fin de llegar a la verificación de la hipótesis planteada, dividiré mi trabajo en cinco partes. Como punto de partida desarrollaré una introducción, donde se explique el caso de estudio, la hipótesis planteada y la organización del texto. Complementaré la introducción explicando la metodología empleada, las fuentes utilizadas y el marco teórico empleado para el estudio de la política de defensa y la política exterior.

El primer capítulo estará destinado a abordar cómo se definieron, tanto la política de defensa como la política exterior, durante el gobierno de Raúl Alfonsín (1983-1989), primera presidencia tras la recuperación de la democracia en 1983.

La segunda sección de la investigación se centrará en el análisis de ambas políticas bajo las dos administraciones de Carlos Menem (1989-1994 y 1995-1999).

La tercera parte comprenderá el estudio de la conformación de ambas políticas bajo la presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001) y durante el periodo transicional encabezado por Eduardo Duhalde (2002-2003).

18 Finalmente, confeccionaré una conclusión donde, luego de haber realizado el trabajo de investigación correspondiente con las fuentes principales y secundarias trabajadas, podré afirmar, o no, que la política de defensa y la política exterior argentina estuvieron vinculadas durante el periodo analizado y demostrar cuáles fueron los puntos de contacto entre ambas.

19 Capítulo 1: La política de defensa y la política exterior bajo la presidencia de Raúl R. Alfonsín (1983-1989)

Introducción

Raúl Alfonsín asumió la presidencia de la Nación en diciembre de 1983, tras haber sido electo en los comicios celebrados en octubre de ese mismo año, superando al candidato del Partido Justicialista, Ítalo Luder. Luego de siete años de dictadura militar, se abría una nueva etapa en la vida política argentina, caracterizada por la sucesión de gobiernos democráticamente electos.

Antes de comenzar con el análisis de la política de defesa y la política exterior durante su mandato, creemos oportuno realizar un breve estudio sobre las características del contexto internacional reinante en la época, que influyeron en el diseño de ambas políticas en Argentina durante esta etapa. Luego, se abordará el examen de las relaciones cívico-militares, las cuales se encuentran entrelazadas con la política de defensa, ya que cada una ha sido consecuencia de la otra. Finalmente, se procederá al estudio de la política de defensa y la política exterior durante los años 1983 y 1989.

El Contexto internacional en la década de 1980: el “recalentamiento” de la Guerra Fría, la subsistencia de dictaduras militares en América Latina y el inicio de la guerra contra las drogas

Cuando Alfonsín asumió la presidencia de la Nación en 1983 el mundo se encontraba inmerso en la Guerra Fría. La Guerra Fría confrontaba a las dos potencias de la época, Estados Unidos (EEUU) y la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas (URSS), que representaban modelos económicos, sociales, políticos e ideológicos diametralmente opuestos. EEUU lideraba el bloque occidental-capitalista y la URSS el oriental-comunista.

Sin embargo, en el casi medio siglo que duró la contienda, ambos estados nunca se enfrentaron directamente entre sí, sino que el escenario del mismo fue el Tercer Mundo (Asia, África y América Latina). Como consecuencia, ninguna parte del globo quedó ajena a esta disputa. “Al calor de la Guerra Fría, Washington consensuó y aplicó la estrategia de la contención. En aquel contexto era esencial frenar la expansión de la Unión Soviética y, de ser factible, revertir tanto su proyección de poder en la periferia como la consolidación de su área de influencia” (Tokatlián, s/f: 8).

20 “La doctrina militar principal que prevaleció entonces fue la disuasión; esto es, dejarle en claro a Moscú que los costos de atacar a Europa occidental y/o el uso de armas nucleares contra Estados Unidos y sus aliados serían exorbitantes, pues la respuesta de Washington sería aniquiladora. La dinámica de la “destrucción mutua asegurada” subyacía a una doctrina que tenía su espejo en el mismo tipo de mensaje que la URSS le enviaba a EE.UU.” (Tokatlián, s/f: 8).

El conflicto Este-Oeste, que se prolongó desde 1947 hasta 1991, se había “recalentado” en la década de 1980 tras un breve período de distención previo en la década de 1970. Para 1980, la URSS había alcanzado un nivel armamentístico muy similar al que poseía EEUU. Por ende, con la llegada del republicano Ronald Reagan a la Casa Blanca en 1981, se reactivó la competencia armamentista entre los dos estados. Fue “un período en el que ambos países volvieron a la carga con la finalidad de disputarse la hegemonía mundial” (Zurita, 2010: 18).

Con respecto a América Latina, durante gran parte de la década de 1980, en la mayoría de los países de la región −como Brasil, Uruguay, Chile y Paraguay− todavía subsistían los regímenes militares, lo cual representaba un serio obstáculo para la naciente democracia argentina, sobre todo para estrechar los vínculos con los vecinos. “Estos gobiernos miraban con enorme desconfianza el proceso de transición democrática que vivía la Argentina y analizaban con verdadero temor el proceso judicial abierto por la causa de los derechos humanos” (Alconada Sempé, 1996: 347).

Por último, hay que destacar que la presencia de Estados Unidos en el área, principalmente en Centroamérica, se profundizó en la década de 1980, debido a que el presidente estadounidense “pensaba que la amenaza comunista se había expandido por la región” (Eissa, 2016: 46). La estrategia adoptada por la administración Reagan, en consecuencia, consistió en el apoyo a las guerrillas antimarxistas locales, a través de la entrega de armas, ayuda financiera e incluso el establecimiento de bases militares norteamericanas, “para intimidar a los posibles focos de resistencia al status quo que se produjeran” (Zurita, 2010: 7).

Estados Unidos no tuvo en cuenta que la inestabilidad política de la región obedecía a causas locales (entre los que se encontraban los bajos precios de las materias primas, las abultadas deudas externas y los grandes índices de pobreza) y adjudicó los problemas al comunismo, propagado por los soviéticos y sus agentes cubanos. La administración de

21 Reagan intervino en los asuntos internos de una serie de estados del continente americano, con el objetivo de impedir una nueva Cuba; abordó dos países centralmente: Nicaragua y Honduras, y, en menor medida, El Salvador y Guatemala.

Además, incrementó la asistencia militar y policial antidrogas en América Latina, ya el que el narcotráfico comenzó a ser considerado “uno de los más graves problemas que enfrentaban los Estados Unidos” (Eissa, 2016: 46). A mediados de la década de 1980 la explosión del crack-cocaína y la violencia generada por ella en Estados Unidos puso en marcha varias políticas antidrogas e incluso llevó a que, en 1986, se anunciara que las drogas ilegales constituían una seria amenaza para la seguridad norteamericana.

Para la región latinoamericana esto significó grandes presiones por parte de la potencia del Norte para militarizar la lucha contra el narcotráfico. Estados Unidos empezó a brindar apoyo y capacitación a aquellas fuerzas que estaban dispuestas a prestar su colaboración, esencialmente en los países productores de droga. En este contexto, “a fines de la década de 1980, los Estados Unidos habían comenzado a financiar a Bolivia, Colombia y Perú para combatir el narcotráfico” (Eissa, 2016: 48). Pero incluso en países sin producción de drogas ni problemas de tránsito significativos (como Chile y Argentina) Estados Unidos también presionó por el aumento de la participación militar en la lucha contra esta problemática.

Finalmente, en la década de 1980, Estados Unidos reconoció nuevos temas en su agenda seguridad. Además del narcotráfico y la migración masiva, otro tema de consideración emergente fue la producción de tecnologías sensibles, como la nuclear y la balística, principalmente en regiones del Tercer Mundo, como América Latina. En este sentido, presionó a los gobiernos de la región para que subscribieran los tratados internacionales en la materia y así subordinaran el control de su desarrollo nuclear y balístico a las agencias internacionales.

Las relaciones cívico-militares

Como mencionamos anteriormente, Alfonsín asumió la presidencia de la Nación tras siete años de dictadura militar. Por ende, el principal objetivo de la agenda del nuevo gobierno fue consolidar y defender la nueva etapa democrática que inauguraba. Para ello era necesario subordinar a las Fuerzas Armadas al control civil, finalizando su repetida injerencia en el escenario político. Si bien, como mencionamos anteriormente, las Fuerzas

22 Armadas no lograron negociar una transición que les permitiera preservar sus intereses, aun contaban con capacidad de presión sobre el Ejecutivo.

El objetivo medular del nuevo gobierno era entonces el restablecimiento del control civil sobre las Fuerzas Armadas. “La supremacía civil se alcanza mediante un proceso que consiste en la exclusión de los militares de posiciones de poder ajenas al área de defensa” (Diamint, 2014: 13), mientras que la subordinación “es una conducta militar que supone el cumplimiento de las órdenes que emanan de la autoridad política democrática, por lo tanto, implica la ausencia de actitudes intervencionistas de las Fuerzas Armadas” (Battaglino, 2013: 265).

“El gobierno radical consideraba a las Fuerzas Armadas como la mayor amenaza para su supervivencia. En efecto, los funcionarios radicales gobernaron “obsesionados” con la entrega de la presidencia a otro presidente civil, en tanto que estaban convencidos que otro golpe de Estado era factible y podía producirse en cualquier momento” (Eissa, 2016: 52).

Sin embargo, la administración radical no solamente debía impedir que las Fuerzas Armadas se hicieran nuevamente con el gobierno de la Nación sino que, además, era necesario redefinir la política de defensa, que hasta entonces había sido “el dominio prácticamente exclusivo de los militares” (DerGhougassian, 2011: 1), debido a que “la conducción democrática de la defensa es un elemento central y definitorio para la consolidación de la democracia” (Diamint, 2014: 10).

Pero antes de definir la política de defensa se debía lograr que los militares no cometieran más intervenciones en el escenario político del país y para ello se comenzó juzgando a las cúpulas por los delitos que habían cometido durante la última dictadura militar. Como plantea DerGhougassian (2011: 6) “el juicio a los militares fue sin dudas la piedra angular para asentar las bases del control civil sobre la institución castrense”.

En conclusión, “la política militar de Alfonsín tuvo dos objetivos fundamentales: el sometimiento a juicio de una reducida cúpula de “culpables” mediante una lógica de “castigo ejemplar”, y el disciplinamiento de las Fuerzas Armadas mediante la feroz reducción de su poderío material y su autonomía” (Canelo, 2006: 29-30). Para lograr dichos objetivos, era necesario designar al frente del Ministerio de Defensa a funcionarios cercanos al presidente, que pusieran en práctica las directivas del mandatario.

23 El primer ministro de defensa de la democracia fue Raúl Borrás, militante radical y uno de los hombres más cercanos al presidente Alfonsín, “de quien había sido jefe de campaña en las elecciones presidenciales. Fue quien encabezó, por orden del presidente, la reforma del Código de Justicia Militar para posibilitar el juzgamiento civil de las juntas militares” (Degiustti, s/f: 2). La designación de Borrás “sacó al ministerio del letargo en el que había estado sumido durante la mayor parte de la dictadura. Mediante distintos mecanismos se buscó fortalecer al ministerio y al ministro” (Canelo, 2012: 323).

Asimismo, “el alto perfil público del ministro se retroalimentaba con la importancia que adquiría en la agenda pública la “cuestión militar” […], cada vez más asociada con la “cuestión de los derechos humanos” y la conflictiva política de judicialización que encaraba el gobierno” (Canelo, 2012: 324). Borrás permaneció en el cargo solamente 17 meses hasta fallecer en funciones.

Fue reemplazado, en mayo de 1985, por Roque Carranza, también de larga militancia radical. Nuevamente “el criterio de la designación fue la lealtad partidaria y la confianza con el presidente, ya que no poseía competencias técnicas (experiencia académica o práctica) específicas sobre el área” (Degiustti, s/f: 2). Sin embargo, Carranza sí contaba con conocimientos sobre economía, una formación “que comenzaba a cotizar en alza para el área de defensa debido a los sucesivos recortes en el gasto militar” (Degiussti, s/f: 2-3).

En consecuencia, Carranza continuó con las restricciones presupuestarias establecidas por Borrás y los problemas de la defensa “comenzaron a ser crecientemente definidos como problemas de “ajuste económico” (Canelo, 2012: 324). Carranza falleció a los 8 meses de haber asumido el cargo.

Tras el fallecimiento de Carranza, Alfonsín designó en febrero de 1986 a Germán López. Se trataba de un hombre de extrema confianza del presidente, cuya designación tenía por objetivo evitar ambigüedades en el mensaje ejecutivo, ya que debían afrontarse las presiones militares y las negociaciones luego del juicio a las juntas (Degiustti, s/f: 3).

Su breve gestión finalizó con su renuncia, luego de tan solo tres meses en el cargo, “formalmente por problemas de salud pero lo cierto es que había tenido conflictos con otros referentes partidarios como el ministro del Interior, Antonio Tróccoli, y el diputado Cesar Jaroslavsky” (Deggiusti, s/f: 3).

24 A esta altura, el ministerio de Defensa era el más inestable del gabinete. Luego de esta sucesión de ministros, la cartera encontró estabilidad a partir de la designación de Horacio Jaunarena, quien se había desempeñado desde la asunción de Alfonsín como secretario de Defensa. Esta experiencia previa lo convertía en el primer ministro con competencias técnicas en el área y con relaciones de diálogo con las cúpulas militares (Degiustti, s/f: 3). Además, “parecía haberle permitido construir un buen diálogo con los jefes militares” (Canelo, 2012: 325). Jaunarena estuvo en el cargo hasta la finalización del mandato de Alfonsín, alcanzando 37 meses de permanencia en el cargo.

En resumen, se puede afirmar que durante el gobierno de Alfonsín la crítica cuestión militar estuvo acompañada por una profunda inestabilidad en el Ministerio de Defensa. La permanente sucesión de ministros de Defensa se correspondió a las graves presiones militares que el gobierno democrático debió enfrentar, las cuales analizaremos posteriormente en este capítulo.

La política de Derechos Humanos

La primera medida que adoptó el gobierno de Alfonsín en pos de disminuir la autonomía alcanzada por las Fuerzas Armadas y subordinarlas al poder civil fue dictar el decreto N° 158/83, tan solo 5 días después de haber asumido el cargo, el 15 de diciembre de 1983. Mediante el decreto se ordenaba el sometimiento a juicio “a los integrantes de la Junta Militar que usurpó el gobierno de la Nación el 24 de marzo de 1976 y a los integrantes de las dos juntas militares subsiguientes” (Decreto N° 158, 1983: Artículo 1). Ese enjuiciamiento se refería a “los delitos de homicidio, privación ilegal de la libertad y aplicación de tormentos a los detenidos” (Decreto N° 158, 1983: Artículo 2).

De esta manera, se iniciaba el proceso de enjuiciamiento a las Juntas Militares. Sin embargo, hay que destacar que, “Alfonsín consideraba importante el juzgamiento de los responsables del terrorismo de estado para la construcción de una sociedad democrática” pero “también pensaba que no era posible juzgar a todos los responsables en un contexto de transición” (Eissa, 2015: 199-200). Por ello, “sostuvo que los actos ilícitos cometidos durante la represión debían ser juzgados por la justicia diferenciando tres niveles de responsabilidad: 1) los jefes que dieron las órdenes; 2) los que se excedieron en el cumplimiento de las órdenes; y 3) los que se habían limitado a cumplir órdenes” (Eissa, 2015: 199-200). En palabras del propio Alfonsín: “Nuestro objetivo no podía ser el juicio y la condena a todos los que de una u otra manera habían vulnerado los derechos humanos,

25 porque esto era irrealizable, sino alcanzar un castigo ejemplificador que previniera la reiteración de hechos similares en el futuro” (Alfonsín, 2013: 45).

Complementariamente al dictado del decreto N°158, el 15 de diciembre de 1983 se creó, mediante el decreto presidencial N° 187, la Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP) para esclarecer las violaciones de Derechos Humanos cometidas durante la última dictadura militar. Uno de sus objetivos era “emitir un informe final, con una explicación detallada de los hechos investigados, a los ciento ochenta (180) días a partir de su constitución” (Decreto N° 187, 1983: Artículo 2).

El informe final que elaboró la CONADEP se conoció con el título “Nunca Más” y fue entregado al gobierno de Alfonsín el 20 de septiembre de 1984. Allí quedaron asentadas las pruebas de los crímenes consumados durante el Proceso de Reorganización Nacional, las cuales fueron una pieza clave para dar inicio al proceso de enjuiciamiento a las Juntas militares. Asimismo, el informe presentado por la CONADEP dejaba en claro que “los hechos atroces y aberrantes […] no solamente habían sido practicados activamente por oficiales aislados, sino que habían sido organizados desde el seno mismo del aparato estatal” (Canelo, 2006: 20).

Por ende, los organismos de Derechos Humanos, como las Madres de Plaza de Mayo, reavivaron su reclamo para que se juzgaran todos los niveles de las Fuerzas Armadas y no solamente a sus cúpulas. “Los organismos de derechos humanos, la sociedad civil y los jueces creían que el sistema democrático solo podría funcionar si la justicia actuaba completamente de manera autónoma y juzgando a todos los responsables” (Eissa, 2016: 56). Por otra parte, el descontento militar iba en aumento y la presión sobre el gobierno se hacía sentir. “Los militares se sentían heridos y temerosos frente a esta situación. Estaban convencidos de que habían tenido un rol decisivo al derrotar a “la subversión”, defendiendo al país y a los valores cristianos y occidentales” (Eissa, 2016: 54).

A pesar de ello, la administración radical prosiguió con una serie de medidas tendientes a lograr el objetivo final de subordinar a los militares al control civil. Así, el 20 de diciembre de 1983, se sancionó la ley N° 23.040 que derogaba el decreto-ley de pacificación N° 22.924, más conocida como la “ley de auto amnistía”, aprobado durante la última dictadura militar. La derogación de esta ley permitió llevar a cabo el Juicio a las Juntas.

26 Por último, se reformó el código de justicia militar vigente en ese momento, el cual databa del año 1951. La reforma del código de justicia militar en el Congreso de la Nación fue aprobada el 13 de febrero de 1984, mediante la Ley N° 23.049, estableciendo que la justicia militar solo atendería delitos de tipo militar2. En cambio, todo otro tipo de delito cometido por un militar debía ser atendido por la justicia civil.

Es decir que, si bien mediante la reforma se restringía la jurisdicción del Código a los delitos específicamente militares, no se eliminaban los tribunales militares, lo cual permitía que la justicia militar contara con cierta independencia de la justicia civil. Sin embargo, se definió que las sentencias de los tribunales militares podían ser apeladas ante la Cámara Federal, “por la inobservancia o errónea aplicación de la ley; la inobservancia de las formas esenciales previstas por la ley para el proceso; o la existencia de prueba que no haya podido ofrecerse o producirse por motivos fundados” (Ley N° 23.049, 1984: Artículo 7, inciso 2).

El Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas (CONSUFA), máxima instancia judicial para los asuntos de competencia militar, era el que debía iniciar el juzgamiento de las cúpulas militares por los crímenes cometidos durante la última dictadura. La ley limitaba a un plazo de seis meses el tiempo que el CONSUFA disponía para llevar adelante los juicios encomendados por el decreto N°158 (Canelo, 2006: 17).

Sin embargo, el juicio a las Juntas encontró su primer tropiezo cuando el CONSUFA, en septiembre de 1984, se negó a cumplir el decreto N° 158. Los argumentos eran que las responsabilidades de los Comandantes en Jefe por su accionar militar contra la subversión terrorista eran “en cuanto a contenido y forma inobjetables y solo podría responsabilizárselos indirectamente por la falta de control suficiente, oportuno y eficaz. Sin embargo, para que en tal carácter puedan considerarse sus responsabilidades es necesario probar primero la comisión de los ilícitos denunciados” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 22).

De esta manera, la Cámara Federal de Justicia, aplicando lo que la reforma del Código de Justicia Militar establecía, desplazó al tribunal militar, que se negó a enjuiciar a los jefes de las Juntas, y se hizo cargo del juicio. Por ende, “con la reforma del Código de

2En su artículo 1° la Ley N° 23.049 hace referencia a cuáles son los delitos de tipo militar, estableciendo que se consideran como de este carácter “todas las infracciones que, por afectar la existencia de la institución militar, exclusivamente las leyes militares prevén y sancionan” (Ley N° 23.049, 1984: Artículo 1).

27 Justicia Militar, por primera vez en la historia encomendamos el juzgamiento de los máximos responsables de los ilícitos a las Cámaras Federales, anulando la tradición corporativa de que los militares debían ser juzgados por sus propios camaradas” (Alfonsín, 2013: 38).

Como consecuencia de estas medidas se logró llevar a cabo el juicio contra las Juntas militares, responsables de la violación de Derechos Humanos cometida durante la última dictadura militar que conoció el país. “Entre el 22 de abril y el 9 de diciembre de 1985 se realizó el juicio oral y público a quienes integraron las tres juntas militares de la dictadura que había gobernado el país hasta hacía apenas dos años” (Battaglino, 2010: 38). Los condenados fueron 5 de los 9 integrantes de las tres Juntas militares que ocuparon el poder entre 1976 y 19833.

El enfrentamiento entre las Fuerzas Armadas y el gobierno aumentó como consecuencia de estas medidas y “numerosos oficiales en actividad, aun aquellos nombrados por el presidente, desafiarán la autoridad civil con encendidas defensas de la “lucha antisubversiva” (Canelo, 2006: 21). Por su parte, las organizaciones defensoras de Derechos Humanos se mostraron disconformes con las medidas adoptadas por el gobierno debido a que bregaban por el juzgamiento de todos los niveles de las FFAA a manos de la justicia civil. Las condenas para ellos eran “lisa y llanamente ridículas” (Canelo, 2006: 24).

Pese a la disconformidad, tanto de los militares como de la sociedad civil, ante las decisiones tomadas por el gobierno de Alfonsín, la condena a las Juntas rompió con la impunidad de los castrenses y “fue crucial también para desautorizar a las Fuerzas Armadas en su pretensión de monopolizar la elaboración de la política de Defensa y decidir sobre la mejor forma para su implementación” (DerGhougassian, 2011: 6). Aun así, como analizaremos a continuación, las presiones militares continuaron en los años siguientes.

3 Los integrantes de la primera Junta Militar fueron Rafael Videla, Emilio Massera y Orlando Agosti. Los dos primeros fueron condenados a reclusión perpetua y el último a 4 años y 6 meses de prisión. La segunda Junta estuvo conformada por Roberto Viola, Armando Lambruschini y Omar Graffigna. El primero fue condenado a 17 años de prisión y el segundo a 8. Mientras tanto, Graffigna fue absuelto. (Texto de la sentencia de la Causa N° 13/84). La sentencia concluyó que la fiscalía no pudo probar que, con posterioridad a 1980, se hubieran cometido crímenes que pudieran ser responsabilidad de la Junta Militar, exculpando así a los jefes de la tercera junta: Leopoldo Galtieri, Jorge Anaya y Basilio Lami Dozo. (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 22). 28 Los levantamientos militares y las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida

“El “juicio del siglo” llegaba a su fin y con él parecía cumplirse el propósito de “castigo ejemplar” del gobierno […] Sin embargo, el juicio había posibilitado, entre otras cosas, comprobar el carácter sistemático de la represión estatal, y había llevado a la Cámara a la conclusión de que la “culpabilidad” militar excedía el estrecho vínculo de los comandantes” (Canelo, 2006: 24).

En el punto 30 del fallo, la Cámara solicitaba “el enjuiciamiento de los Oficiales Superiores, que ocuparon los comandos de zona y subzona de Defensa, durante la lucha contra la subversión, y de todos aquellos que tuvieron responsabilidad operativa en las acciones” (Texto de la sentencia de la Causa N° 13/84). De esta manera, se exigía el juzgamiento de un número cada vez mayor de militares, muchos de ellos en actividad, lo que iba en contra de la estrategia del gobierno de juzgar solamente a las cúpulas. “Esta disposición sacudió al gobierno radical. Tanto el presidente Alfonsín como el ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, temieron que la extensión en el tiempo y en la cantidad de casos a ser juzgados terminara provocando un alzamiento militar” (Cisneros y Escudé, 2000).

El presidente Alfonsín sentía que el espíritu de la obediencia debida había sido cambiado, por lo que, el gobierno empezó a examinar otras soluciones que le posibilitaran proseguir con la promesa de campaña, detener la creciente inquietud militar y poner fin a la etapa judicial. Sin embargo, esta decisión estuvo fuertemente limitada por “un contexto donde los militares acompañaban a sus compañeros cuando eran citados a declarar y campañas de acción psicológica” (Eissa, 2016: 56).

Como consecuencia de ello, e “influido por las sugerencias de Jaunarena y ante la multiplicación de juicios en tribunales de todo el país” (Cisneros y Escudé, 2000), el presidente Alfonsín decidió impulsar una ley para poder limitar el enjuiciamiento de los militares. En efecto, el 22 de diciembre de 1986 se sancionó la ley N° 23.492 de Caducidad de la Acción Penal, más conocida como la ley de “Punto Final”, “casi sin oposición, ya que ni el peronismo renovador ni la mayoría de los radicales opositores se presentaran al recinto” (Canelo, 2006: 27).

La ley disponía un plazo de tan solo sesenta días para citar a declarar a presuntos implicados, finalizado el cual se extinguía la acción penal. A pesar de ello, vale aclarar que los senadores radicales introdujeron un artículo para que no se extinguieran las acciones 29 penales por la sustracción de menores ocurrida durante la última dictadura militar. Es decir que las causas contra personas presuntamente involucradas en violaciones a los Derechos Humanos durante la última dictadura militar debían caducar el 22 de febrero de 1987.

Asimismo, dicho plazo se establecía en cercanías de la feria judicial, lo que revelaba claramente que se trataba de un intento […] de limitar no solo los plazos temporales sino también el número de posibles procesados (Canelo, 2006: 27). Lo que el gobierno buscaba con esta nueva norma era limitar la avalancha de denuncias que la justicia recibía y acotar los juicios solo a los máximos responsables. “Así se impartieron a través del Ministerio de Defensa instrucciones al fiscal general de las Fuerzas Armadas para promover la aceleración de los juicios y el agrupamiento de las causas” (Cisneros y Escudé, 2000).

Sin embargo, sus efectos fueron inversos a los buscados. “La ley, paradójicamente, actuó con un efecto boomerang […] la justicia comenzó a actuar con una hiperactividad en los procedimientos desconocida hasta ese momento. Se multiplicaron las citaciones y los procesamientos militares a tal punto que todos los militares se sintieron juzgados” (Alfonsín, 2013: 50). Las Cámaras de la Justicia Federal decidieron acelerar las causas pendientes para impedir los efectos de la nueva ley. Como consecuencia, antes de terminar el plazo fijado por la ley de Punto Final, “el número de oficiales encausados se multiplicó hasta alcanzar la cifra de 400, de los cuales el 30% estaban en servicio activo” (Cisneros y Escudé, 2000).

“La decisión del gobierno generó una fuerte resistencia en la sociedad civil, que lo acusaba de estar pactando con los militares, lo que lo hizo perder uno de los elementos que había fortalecido su legitimidad hasta entonces” (Eissa, 2016: 57). Desde diciembre de 1986, “los principales dirigentes del peronismo renovador, el Partido Intransigente (PI), la Democracia Cristiana (DC), el Partido Comunista (PC), el Movimiento al Socialismo (MAS), la cúpula de la CGT y organismos de defensa de los derechos humanos (como las Madres de Plaza de Mayo) encabezaron manifestaciones populares contra el “punto final” impulsado por el gobierno” (Cisneros y Escudé, 2000).

Además, estas medidas tensaron las relaciones del gobierno con las Fuerzas Armadas, que se mostraron altamente disconformes con ellas. “Esto hizo que se incrementara el paulatino descrédito de Alfonsín, ya que cada medida tomada era percibida como un retroceso o una entrega” (Eissa, 2016: 53). “Lejos de valorar las ventajas que la

30 “Ley de Punto Final” tenía para el conjunto de la institución, los militares centraban toda su atención en la indignación que les provocaba la efectiva ampliación del “círculo de culpables” (Canelo, 2006: 27).

Las Fuerzas Armadas seguían oponiéndose a cualquier tipo de cuestionamiento a su accionar en el pasado y en ningún momento se mostraron dispuestas a realizar una autocrítica. Por otra parte, el involucramiento de numerosos oficiales de graduación intermedia y en actividad, como consecuencia del “Punto Final”, acrecentó la tensión entre cuadros intermedios y altos mandos dentro de las Fuerzas Armadas, principalmente dentro del Ejército.

De esta manera, “la oficialidad media comenzó a responsabilizar a todos los superiores de los errores cometidos por la institución durante la etapa del Proceso militar. Fueron en particular los oficiales que combatieron en la guerra de Malvinas quienes acusaron a los “militares de escritorio” de traicionarlos y enviarlos a la justicia a responder por actos que, supuestamente, habían realizado cumpliendo órdenes de sus superiores” (Cisneros y Escudé, 2000).

“La presión de gran parte de los oficiales se manifestaba en cientos de actos cotidianos de insubordinación en los cuarteles, donde se criticaba abiertamente a los mandos superiores y se debatían opciones a seguir” (Battaglino, 2010: 178). De esta manera, el “Punto Final” fue el inicio de un proceso de creciente división entre los generales y la oficialidad media, generándose el movimiento “carapintada” dentro del Ejército.

“La cadena de mandos −piedra angular de la cohesión militar− se había quebrado. Solo faltaba un detonante para la revuelta” (Battaglino, 2010: 178). La primera de ellas se produjo el 15 de abril de 1987; compuesto por jóvenes oficiales y suboficiales, ex combatientes de Malvinas, y liderados por el teniente coronel Aldo Rico.

El levantamiento carapintada4 tomó la Escuela de Infantería de Campo de Mayo, “en rechazo al procesamiento continuo de oficiales activos por abusos contra los derechos humanos cometidos durante los años del Proceso de Reorganización Nacional” (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 92). La causa detonante “fue la negativa de un militar en actividad a concurrir a los tribunales judiciales y de refugiarse en un regimiento, lo que llevó a

4 En referencia a que los sublevados tenían sus rostros pintados con camuflaje de guerra (Diamint, 2014: 122). 31 oficiales de diferentes partes del país a auto acuartelarse, como muestra de su oposición a los juzgamientos sin distinción de rangos” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 28).

Asimismo, los insurrectos exigían el cambio de toda la cúpula del Ejército. Criticaban a sus superiores por haberlos usado para la lucha antisubversiva y la guerra de Malvinas, “mientras ellos se quedaban en sus escritorios, planificando erróneamente […] y sin brindarles la posterior protección ante los juzgamientos del gobierno civil” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 28). Por último, demandaban un aumento del presupuesto militar y que no se sancionara a los protagonistas del alzamiento.

El entonces Jefe del Ejército, Gral. Ríos Ereñú, ordenó la represión de la sublevación en Campo de Mayo. Sin embargo, las tropas se negaron a actuar, mostrando su coincidencia con los reclamos de Rico. “El levantamiento motivó una serie de reuniones políticas y de manifestaciones populares” (Cisneros y Escudé, 2000) y finalmente se resolvió cuando, el 19 de abril, Alfonsín personalmente trató con los insurgentes el fin del mismo. Rico, líder del levantamiento, pasó a manos de la justicia y se le inició una causa en los tribunales de San Isidro por rebelión. Finalmente, fue condenado con arresto domiciliario.

Uno de los efectos que trajo consigo este primer levantamiento militar fue la decisión del presidente de relevar la cúpula del Ejército, reemplazando al Gral. Ríos Ereñú por el Gral. Caridi, un confeso anti carapintada. “La estrategia del general Caridi fue reivindicar la guerra contra la subversión, al tiempo que depuraba la Fuerza con sanciones y un mecanismo de ascensos y destinos” (Eissa, 2016: 67). Por lo tanto, este nuevo nombramiento tampoco fue del agrado de los “carapintada” y la intranquilidad en las filas militares no cesó.

Asimismo, “el general Caridi desplegó una amplia reestructuración de los mandos que tuvo como objetivo fundamental aislar al sector carapintada y excluirlo posteriormente de la fuerza” (Battaglino, 2010: 179) lo cual profundizó la división en el seno del Ejército, “entre los nacionalistas, que mayormente respondían a los “carapintada”, los liberales, oficiales superiores que ocupaban la conducción de la Fuerza, y los profesionales, que buscaban una mayor eficiencia en el Ejercito a través de una reestructuración” (Eissa, 2016: 67).

Por último, una de las consecuencias más importantes de esta primera rebelión fue la sanción de la ley N° 23.521 de Obediencia Debida en junio de 1987. La necesidad de 32 sancionar dicha norma se venía discutiendo en el seno del gobierno nacional, pero fueron los acontecimientos de Semana Santa de 1987 los que aceleraron su aprobación. Además, rumores de bombardeos al puerto de Buenos Aires y el descubrimiento de una bomba en el baño de la Cámara de Diputados jugaron un papel clave para presionar por la sanción de dicha ley (Clarín, 14/05/2007).

La mencionada norma establecía que los militares de rango intermedio e inferior (oficiales jefes, oficiales subalternos, suboficiales y personal de tropa) no eran punibles por los delitos cometidos durante la última dictadura militar por haber obrado en virtud de obediencia debida (Ley N° 23.521, 1987: Artículo 1). Es decir que los delitos cometidos por los miembros de las FFAA cuyo grado estuviera por debajo de coronel, en tanto no se hubiesen apropiado de menores y/o de inmuebles de desaparecidos, no iban a ser condenados por haber actuado en virtud de la denominada “obediencia debida”, concepto militar según el cual los subordinados se limitan a obedecer las órdenes emanadas de sus superiores.

Esto implicaba el juzgamiento de los militares siguiendo el esquema de los tres niveles de responsabilidad que Alfonsín había presentado durante su campaña electoral. Gracias a ella, el número de procesados disminuyó considerablemente. “Eran aproximadamente 1500 en 1986. Luego de la sanción del Punto Final, la cantidad de procesados se redujo a 450. Con la Obediencia Debida, el número disminuyó a 20” (Battaglino, 2010: 179). “La sanción de la ley fue interpretada por la mayoría de la sociedad como una traición gubernamental a las promesas de justicia de la democracia” (Canelo, 2013: 138) lo cual licuó el poco capital político con el que aún contaba el presidente Alfonsín.

Por otra parte, “la ley de Obediencia Debida fue de vital importancia para debilitar el movimiento carapintada […] ciertamente satisfacía la demanda general de los cuadros de poner fin a los juicios. De esta manera, se les quitaba a los carapintada la principal bandera que había causado la rebelión” (Battaglino, 2010: 179). A pesar de ello, no fue suficiente para recomponer la disciplina y subordinación que se habían resquebrajado con el levantamiento de Semana Santa. En consecuencia, se produjeron dos insurrecciones más, en enero y diciembre de 1988.

La primera de ellas fue encabezada una vez más por Aldo Rico, quien −escapando del arresto domiciliario al que estaba condenado− ocupó el Regimiento IV de Infantería

33 con base en Monte Caseros, en la provincia de Corrientes, “como consecuencia de las depuraciones que había puesto en marcha el jefe del Ejército Caridi, por orden de Alfonsín” (Eissa, 2016: 67). Sin embargo, se rindió rápidamente ante los ataques de las fuerzas que había enviado el Gral. Caridi. Luego de la rendición de Rico, “se cristalizó en el Ejército una relación de fuerzas desfavorable a los carapintada y favorable para el sector liberal. En efecto, un centenar de oficiales y suboficiales quedaron fuera del Ejército por cuestiones de tipo administrativo” (Eissa, 2016: 68). Por otra parte, Rico, tras declarar públicamente que no se arrepentía de sus actos, regresó a prisión, y numerosos oficiales y soldados serían llevados a juicio por sus acciones en los dos alzamientos.

La segunda sublevación fue liderada por el coronel Mohamed Seineldín, tomando los cuarteles militares de Villa Martelli, “donde resistieron durante cuatro días hasta que las fuerzas del Gral. Caridi lograron la rendición de los insurgentes” (Cisneros y Escudé, 2000). “El detonante parece haber sido que la cúpula del Ejército no habría propuesto a Seineldín para ascender a general, con lo cual se perdía la última esperanza carapintada de colocar a uno de los suyos en el generalato” (Eissa, 2016: 68). También exigían amnistía para los procesados por los alzamientos anteriores e impunidad para todos los participantes de este. Finalmente, Seineldín fue detenido al igual que el resto del personal que participó de la revuelta.

Las tres rebeliones tuvieron líneas directrices comunes: se llevaron a cabo inspiradas por los mismos protagonistas, los mismos jefes y la misma fuerza (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 94). Los protagonistas de estos levantamientos –los “carapintada”− pertenecían al Ejército. “El Ejército se encontraba en estado de suma complicación porque tuvo mayor cuota de poder y responsabilidad en la represión durante la dictadura” (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 94).

Con respecto a las causas que inspiraron estas rebeliones, lo que buscaba la primera de ellas, en líneas generales, era el fin del juzgamiento a los mandos intermedios del Ejército por los crímenes cometidos durante los años del Proceso de Reorganización Nacional. Sin embargo, las dos últimas revueltas, “estuvieron principalmente motivadas por la necesidad de supervivencia organizacional de los carapintada […] no fueron motivadas por los juicios sino principalmente por el conflicto entre el sector carapintada y el legalista” (Battaglino, 2010: 178).

34 Los levantamientos mostraron “por un lado, la falta de compromiso militar con la democracia y, por otro, la debilidad del gobierno para comandar una política de defensa […] cada una de estas crisis produjo claudicaciones del gobierno radical, promulgación de leyes que limitaban el juzgamiento de militares y la comprobación de que las autoridades no tenían un programa organizado de defensa” (Diamint, 2014: 127-128).

Asimismo, quedó en evidencia que “las Fuerzas Armadas no estaban plenamente subordinadas al poder político” y se reforzó “la percepción entre los funcionarios radicales sobre el peligro de un inminente golpe de Estado” (Eissa, 2015: 241). Finalmente, las sublevaciones “generaron una profunda incertidumbre en la sociedad acerca de la preparación de las Fuerzas Armadas para aceptar un papel subordinado al gobierno civil y la competencia de la dirigencia política nacional para ejercer autoridad sobre ellas (Masi Rius y Pretel Eraso, 2007: 95).

La Política de Defensa

El gobierno democrático debió enfrentar la difícil tarea de redefinir la política de Defensa, la cual, durante gran parte del siglo XX, había sido determinada por los militares. A pesar que, como hemos visto, la transición al régimen democrático se había dado “por colapso”, las Fuerzas Armadas aún mantenían un importante grado de autonomía y de capacidad de presión sobre la administración radical para defender sus intereses.

“De ahí se entiende que en la redefinición de la política de Defensa del gobierno democrático haya tenido como prioridad la restauración del control civil sobre los militares y el desmantelamiento de la amenaza de su regreso al poder” (DerGhougassian, 2011: 4). Ante este escenario, el gobierno radical “desestimó la posibilidad de avanzar en la reforma integral de la corporación castrense hasta tanto su control no estuviese garantizado y destinó todos sus esfuerzos a la tarea de restituir el control civil sobre los militares” (Anzelini, Poczynok y Zacarías, 2017: 19).

En efecto, las medidas tomadas en política de defensa tuvieron como eje rector la desmilitarización de las funciones civiles y la reducción de la autonomía política de las FFAA. Esto “implicaba la definición de un nuevo rol y de una nueva doctrina militar que las orientara en el futuro a largo plazo” (Canelo, 2006: 17-18). “En cuanto a las reformas concretas, se trató de privilegiar a la defensa nacional como el ámbito exclusivo de organización y funcionamiento de las Fuerzas Armadas, reformular sus misiones y funciones institucionales, y desarticular el conjunto de prerrogativas legales e 35 institucionales que detentaban en materia de seguridad interior” (Saín y Barbuto, 2002: 499).

La Ley de ministerios

Para cumplir con el objetivo de fortalecer la conducción civil de las Fuerzas Armadas, el gobierno de Alfonsín buscó fortalecer al Ministerio de Defensa como órgano encargado de dicha conducción. Es por ello que, en 1983 se sancionó la Ley N° 22.520, mediante la cual “se avanzó en el fortalecimiento del Ministerio de Defensa, una institución que había sido históricamente controlada por las Fuerzas Armadas, [lo que] contribuyó al debilitamiento de la presencia militar en esa cartera” (Battaglino, 2013: 267). De esta manera, el Ministerio de Defensa pasó a ser la máxima autoridad en política militar.

A partir de entonces, el Ministerio de Defensa, a cargo de un civil, “obtuvo la potestad de definir en materia de ascensos, nombramientos, cambios de destinos, bajas y retiros de oficiales superiores” (Anzelini, Poczynok y Zacarías, 2017: 19). Por lo que se pudo “favorecer la promoción de oficiales leales a la democracia, centrados en lo profesional o que, idealmente, reúnan ambas condiciones” (Battaglino, 2010: 167).

El estamento castrense entonces quedaba subordinado al Ministerio de Defensa y al presidente quien, de acuerdo con lo establecido en la Constitución Nacional, reviste el cargo de Comandante en Jefe de las FFAA (Artículo 19, inciso 12), máximo grado militar existente. En esta misma dirección, las subsecretarías dependientes de Defensa fueron jerarquizadas a Secretarías: de Defensa, de Programación y Control Presupuestario, y de Producción para la Defensa (Canelo, 2012: 324).

En resumen, “se modificó la estructura jerárquica y se limitó la autonomía militar en la toma de decisiones, mediante la restructuración del Ministerio de Defensa” (Canelo, 2006:18). Estos avances, sin embargo, “no lograron sacar de las manos de los militares cierta autonomía en la gerencia de los asuntos castrenses tanto por la ya mencionada resistencia de los uniformados, así como la falta de capacitación por parte de expertos civiles en asuntos de Defensa” (DerGhougassian, 2011: 7).

Recorte presupuestario

“El presupuesto es una de las claves básicas de la Política de Defensa. Representa, en gran proporción, la cuantificación de las misiones que han sido previamente expresadas

36 en abstracto; otorga objetivamente una medida de las intenciones del país en cuanto al dimensionamiento de su Defensa y, por surgir de una ley del Congreso Nacional y estar su ejecución bajo el control del poder político, hace a la previsibilidad de la Argentina, en lo relativo al desarrollo de su Instrumento Militar” (Libro Blanco de la Defensa, 1999: 193).

El gobierno democrático llevó adelante un importante recorte presupuestario en el área de la defensa, “el cual (como porcentaje del PBI) en 1980 era de 4,40% y en 1982 de 3,5%, se redujo a 2,30% en 1984 y a 1,88% en 1989” (Scheetz, 2002: 63). “Los argumentos de este descenso del gasto militar eran, por un lado, desde una perspectiva política, que las tensiones regionales habían sufrido una considerable disminución. Por lo tanto, las iniciativas diplomáticas eran la estrategia para evitar los conflictos entre estados vecinos. Por otro, desde una óptica económica, la República Argentina no podía hacer frente al sostenimiento de unas Fuerzas Armadas de envergadura” (Mais Rius y Pretel Eraso, 2007: 90). Lo cierto era que la estructura de las fuerzas ya no guardaba relación con la situación económica ni operacional del país “ya que durante los gobiernos militares, el presupuesto militar había aumentado de forma arbitraria y se mantenía en un porcentaje muy alto del PBI, por lo cual la reducción era una media lógica” (Diamint, 2014: 103 y 135).

Asimismo, se llevó a cabo una considerable reducción del personal militar. “Se descabezaron las cúpulas castrenses pasando a retiro a 35 generales, 17 almirantes y 9 brigadieres que se encontraban demasiado “identificados” con la experiencia procesista, lo que supuso el desplazamiento nada menos que del 66%, el 68% y el 25% de los niveles superiores en actividad respectivamente” (Canelo, 2006: 18). En consecuencia, “el personal militar disminuyó de 175.000 efectivos en 1983 a 78.000 en 1989, es decir, el 60%” (Battaglino, 2010: 167).

“Estos recortes se reflejaron en un menor nivel de alistamiento y capacidad operativa, el deterioro de los sueldos militares y recortes dramáticos de la cantidad de personal militar en servicio activo” (Smith y Acuña, 1995: 6). En consecuencia, “la drástica reducción del presupuesto y del número de efectivos, contribuyó al virtual colapso de la institución, lo que implicó una reducción sustantiva de su capacidad de movilización” (Battaglino, 2013: 267).

37 Industria militar

La Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM), primero, y luego la Secretaria de Producción para la Defensa, orientaron la formación del complejo militar industrial argentino. “Ante la necesidad de satisfacer la demanda de materiales para la defensa y la circunstancia de no existir en el país industria privada que pudiera cumplimentarla, la DGFM fue creada en 1941, a través de la Ley Nº 12.709” (López, 1988: 1).

Una de las funciones principales de la DGFM, de acuerdo con el articulo N° 3 de la mencionada ley, es elaborar materiales y elementos de guerra. Además, la ley establece que “dependerán de la DGFM, las fábricas y talleres militares y las instalaciones concurrentes a su funcionamiento, comprendidas en el objeto de esta ley, existentes en la actualidad y las que se establecieran en adelante” (Ley N° 12.709, 1941: Artículo 2).

De esta manera, la DGFM llegó a contar con catorce establecimientos industriales propios, además de su Sede Central en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Asimismo, “contó con participación en el capital accionario de varias sociedades como ATANOR, Aceros Ohler, SOMISA, Carboquímica Argentina, Petroquímica Bahía Blanca, Astilleros y Fabricas Navales del Estado (AFNE), Hierro Patagónico de Sierra Grande, Petroquímica General Mosconi, Petroquímica Rio Tercero S.A. y Salta Forestal S. A.” (Eissa, 2010: 19):

“La DGFM dependió, desde sus inicios, de la jefatura del Ejército. Tradicionalmente, ocupaba su dirección un general de división en actividad, perteneciente a la especialidad de ingenieros militares” (López, 1988: 4). Ante esta situación, con el retorno democrático había que modificar el sistema de producción para la defensa, que hasta entonces dependía de las Fuerzas Armadas.

“Así fue como se creó la Secretaria de Producción para la Defensa, localizada en la esfera del Ministerio de Defensa y dirigida por un civil, la cual nucleó un conjunto de empresas antes no dependientes de ella” (López, 1988: 4). En 1984, la DGFM y la Comisión Nacional de Energía Atómica (CNEA) pasaron a depender del Ministerio de Defensa. En efecto, “un total de 34 empresas militares fueron transferidas al Ministerio de Defensa y puesta bajo la dirección de civiles” (Battaglino, 2010: 168). De esta manera, el Ministerio de Defensa, encabezado por un civil, era quien pasaba a controlar la mayor parte de la industria de armamentos. En este contexto, “los militares pasaron a cumplir

38 funciones de asesoría sólo en el estudio de conflictos y en la formulación de estrategias” (Smith y Acuña, 1995: 4).

Sin embargo, como ya hemos mencionado, los militares todavía conservaron capacidad de presión sobre el ejecutivo para decidir sobre el presupuesto y la industria militar. En este sentido, “la Marina pudo terminar la producción de algunos destructores y submarinos, mientras que […] dos programas bajo el control la fuerza aérea recibieron pleno apoyo: el jet de entrenamiento Pampa 2000 y el misil Cóndor II” (Smith y Acuña, 1995: 6).

“El Cóndor II era un misil balístico de alrededor de 1000 kilómetros de alcance, capaz de alcanzar las Islas Malvinas desde la costa patagónica, o Santiago de Chile, las dos hipótesis de conflicto que tenía la Fuerza Aérea cuando puso en marcha el proyecto de forma secreta en 1982, tras la derrota de la guerra de las Malvinas” (Cisneros y Escudé, 2000). Daniel Blinder (2015: 79) afirma que sus objetivos básicos eran dos. “El primero, tener capacidad disuasiva y [ser] un arma capaz de dañar a Inglaterra, potencia vencedora y ocupante de las Islas Malvinas. El segundo, poder desarrollar una tecnología propia”.

Respecto a las razones por las cuales el gobierno de Alfonsín no desmanteló este proyecto podemos afirmar que, por un lado, fue producto de la capacidad con que aún contaban los militares para contestar a las autoridades civiles en materias de gastos y producción de armamento. Asimismo, “constituía una especie de compensación política a la Fuerza Aérea, arma que era más democrática y menos conflictiva respecto del poder civil” (Fuentes Vera, 2014: 42).

Por otra parte, Andrés Cisneros y Carlos Escudé (2000) plantean que este proyecto secreto no fue interrumpido por dos razones, tanto de carácter político como económico. Con respecto a la primera, el gobierno de Alfonsín consideró que la posesión del Cóndor II podía representar un instrumento de disuasión en caso de un eventual ataque externo. Por otra parte, en cuanto a las motivaciones económicas, la venta de armas o misiles como el Cóndor II representaba jugosos negocios a corto plazo, balanceando con ingresos alternativos la decisión gubernamental de reducir el presupuesto de las Fuerzas Armadas.

Más adelante se realizará un análisis sobre el impacto internacional que tuvo la decisión del gobierno democrático de continuar con el proyecto Misil Cóndor II y las presiones que Estados Unidos ejerció sobre la administración argentina para que se lo desmantelara. 39 La nueva Ley de Defensa Nacional

Se puede decir que el logro más importante de la administración radical respecto a la agenda de la defensa fue la sanción de la ley N° 23.554 de Defensa Nacional, en abril de 1988. Esta reemplazó a la Ley 16.970, sancionada en 1966 por el gobierno de facto del Gral. Juan Carlos Onganía. La sanción de esta ley fue un hecho muy importante porque sentó las nuevas bases legales para la reestructuración del sistema de defensa nacional y, por ende, para el desenvolvimiento de las FFAA, dotándolas de un nuevo rol.

La ley N°23.554 define a la “Defensa Nacional” como: “la integración y la acción coordinada de todas las fuerzas de la Nación para la solución de aquellos conflictos que requieran el empleo de las Fuerzas Armadas, en forma disuasiva o efectiva para enfrentar las agresiones de origen externo” (1988: Artículo N°2). La misma “tiene por finalidad garantizar de modo permanente la soberanía e independencia de la Nación Argentina, su integridad territorial y su capacidad de autodeterminación; proteger la vida y la libertad de sus habitantes” (1988: Artículo N°2).

De acuerdo con el artículo N° 9 de la nueva norma, los integrantes del sistema de Defensa Nacional, son los siguientes: a) El presidente de la Nación; b) El Consejo de Defensa Nacional (CODENA); c) El Congreso de la Nación; d) El Ministerio de Defensa; e) El Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas (EMCO); f) El Ejercito, la Armada y la Fuerza Aérea de la República Argentina; g) Gendarmería Nacional y Prefectura Naval Argentina; h) El pueblo de la Nación. A partir de entonces, correspondía al presidente de la Nación, en su carácter de Comandante en Jefe de las FFAA, “la dirección de la Defensa Nacional y la conducción de las Fuerzas Armadas”. Además, es el presidente quien “dispondrá el contenido y las pautas para la realización del planeamiento para la Defensa Nacional, controlando su confección y ejecución” (Ley N° 23.554, 1988: Artículo 10). Se procedió, en consecuencia, a la eliminación de los cargos de Comandantes en Jefe de cada una de las tres fuerzas, a quienes se nombró Jefes de Estado Mayor, subordinándose al Estado Mayor Conjunto (EMCO).

40 Por su parte, el ministro de Defensa “ejercerá la dirección, ordenamiento y coordinación de las actividades propias de la Defensa Nacional que no se reserve o realice directamente el presidente de la Nación o que no son atribuidas a otro funcionario, órgano u organismo” (Ley N° 23.554, 1988: Artículo 11). Y el CODENA “asistirá y asesorara al presidente de la Nación en la determinación de los conflictos, de las hipótesis de conflicto y de guerra así como también en la adopción de las estrategias, en la determinación de las hipótesis de confluencia y en la preparación de los planes y coordinación de las acciones necesarias para su resolución” (Ley N° 23.554, 1988: Artículo 12).

El EMCO dependerá del ministro de Defensa; estará integrado por personal de las tres Fuerzas Armadas y su jefe será designado por el Poder Ejecutivo Nacional de entre los oficiales superiores con máximo rango en actividad. Asistirá y asesorará al ministro de Defensa en materia de estrategia militar (Ley N° 23.554, 1988: Artículos 16 y 17). Mientras que los jefes de Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas ejercerán el gobierno y la administración de sus respectivas fuerzas (N° 23.554, 1988: Artículo 24).

Por otro lado, Gendarmería Nacional y Prefectura Naval pasaron a la órbita del Ministerio de Defensa, cuando históricamente habían estado bajo el control del Ejército y de la Armada respectivamente. Así quedó establecido en la ley N° 23.554 de Defensa Nacional, la cual en su artículo N° 31 establece lo siguiente:

“Como integrantes del sistema de Defensa Nacional, la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional, desarrollarán en sus respectivas estructuras orgánicas, los medios humanos y materiales necesarios para el debido y permanente control y vigilancia de las fronteras, aguas jurisdiccionales de la Nación y custodia de los objetivos estratégicos”.

Asimismo, se modificó la jurisdicción de los servicios de inteligencia de las FFAA. La ley de Defensa Nacional determinó, en su artículo N° 15, que:

“El organismo de mayor nivel de inteligencia proporcionará la información y la inteligencia necesarios a nivel de la estrategia nacional de la defensa. La producción de inteligencia en el nivel estratégico militar estará a cargo del organismo de inteligencia que se integrará con los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas y que dependerá en forma directa e inmediata del ministro de Defensa”.

41 El artículo agrega que las cuestiones relativas a la política interna del país no podrán constituir en ningún caso hipótesis de trabajo de organismos de inteligencia militares. De esta manera, “quedaba prohibido que los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas recolectasen información y produjeran inteligencia ateniente a la seguridad interior” (Saín y Barbuto, 2002: 502).

Asimismo, estableció una clara separación entre Defensa Nacional y Seguridad Interior, circunscribiendo el rol de las Fuerzas Armadas en la misión de defensa del país contra una agresión de origen externo y restringiendo la actuación de los militares en ese campo. De esta manera, eliminó la DSN que había predominado en el diseño de la política de Defensa hasta el momento.

La norma especificó que “se deberá tener permanente en cuenta la diferencia fundamental que separa a la Defensa Nacional de la seguridad interior. La seguridad interior será regida por una ley especial” (1988: Artículo N° 4). De esta manera, las Fuerzas Armadas perdían la prerrogativa legal de participar en misiones de seguridad interna; su ámbito de empleo, en cambio, pasa a concentrarse exclusivamente en la defensa exterior.

De este modo, la nueva ley de Defensa Nacional destituía la legitimidad de la DSN, establecía la clara separación entre la seguridad interna y externa, delimitando el rol de los militares a la misión de defensa del país contra una agresión de origen externo. Además, no solo prohibía la intervención militar en los asuntos internos del país, sino también se delegaba al poder civil constituido la responsabilidad de definir la política de Defensa.

A pesar de su importancia, la nueva ley de Defensa Nacional no fue reglamentada bajo el gobierno de Alfonsín. Además, la ley no especificaba lo que se entendía por “amenaza de origen externo”, es decir, no diferenciaba entre amenazas externas estatales y no estatales. Por último, la sanción de una ley específica de seguridad interior tampoco se concretizó durante este período.

Todo ello dejó un gran vacío legal lo cual impidió el funcionamiento integral del sistema de defensa Nacional, como también imposibilitó corregir o perfeccionar algunos aspectos que pudieran resultar imprecisos y/o difícil de implementar. Asimismo, esta situación dio lugar a la apertura de un debate sobre si las Fuerzas Armadas debían continuar o no interviniendo en cuestiones de seguridad interior.

42 Por un lado, se encontraban quienes, respetando lo dispuesto por la Ley N° 23.554, planteaban la no intervención castrense en asuntos de seguridad interior. Por otro, se postulaba la necesidad de intervención militar en la órbita de la seguridad interior. “Ello se reflejó, por ejemplo, en los decretos 83/89 y 327/89 promulgados por Raúl Alfonsín y que habilitaron la intervención castrense para hacer frente a la “lucha contra grupos terroristas” (Saín y Barbuto, 2002: 499).

A fines de enero de 1989, un grupo de integrantes de la agrupación de izquierda Movimiento Todos por la Patria (MPT) protagonizaron un copamiento del Regimiento 3 de Infantería del Ejército ubicado en la localidad bonaerense de La Tablada. Ante esta situación, el presidente Alfonsín promulgó el decreto 83/89 por medio del cual creó el Consejo de Seguridad como órgano de asesoramiento presidencial en materia de seguridad interior. El mismo estaría integrado por “los Ministros del Interior, de Defensa y de Relaciones Exteriores y Culto, el Secretario de Inteligencia de Estado de la presidencia de la Nación, los Jefes de Estado Mayor Conjunto y de los Estados Mayores Generales de las Fuerzas Armadas” (Malandra, López y Roetti, 2005: 93).

El Consejo de Seguridad “tenía como misión asesorar al presidente de la Nación en relación con medidas a adoptar para conjurar todo hecho de violencia organizada que atente contra la seguridad, la vida, la propiedad o la libertad de los habitantes de la Nación”. Asimismo, el Consejo “debía prestar asesoramiento acerca de la estrategia para la acción antisubversiva” (Malandra, López y Roetti, 2005: 93).

El decreto fue reforzado en marzo de dicho año, cuando la presidencia promulgó el decreto 327/89. Mediante él, se establecieron las bases institucionales para “prevenir y conjurar la formación o actividad de grupos armados que tengan aptitud para poner en peligro la vigencia de la Constitución Nacional, o atenta contra la vida, la libertad, la propiedad o la seguridad de los habitantes de la Nación” (Saín, 2001: 11).

Ambas normas eran violatorias de la ley N° 23.554 puesto que permitían a las Fuerzas Armadas, “al menos en lo formal, volver a participar en el asesoramiento al presidente de la Nación en temas relativos a la seguridad interior” (Eissa, 2016: 74). Esto demuestra que, si bien la sanción de la nueva ley de Defensa Nacional fue un hecho importante para la redefinición de la política de defensa, el sistema legal en la materia aún se encontraba incompleto; restaban sancionarse otras normas en tal dirección para completarlo.

43 La política exterior: aspectos vinculados con la política de Defensa Nacional

La defensa de la democracia

Uno de los principales propósitos en materia de política exterior del gobierno radical fue la férrea defensa de la democracia que inauguraba, tarea que no era sencilla. En el ámbito interno, como ya hemos mencionado, las FFAA todavía contaban con ciertos márgenes de acción y de presión sobre el gobierno democrático. Esto acentuaba las debilidades propias de una democracia que recién comenzaba, luego de siete años de dictadura militar.

Externamente, la subsistencia de regímenes autoritarios en Chile, Brasil, Uruguay y Paraguay y el recrudecimiento del conflicto Este-Oeste amenazaban a la joven democracia argentina. Dante Caputo, quien fue Canciller del gobierno de Alfonsín, plantea que “si bien hoy parece obvio, en aquel momento nada indicaba que la estabilidad de la democracia argentina estuviera, ni lejanamente, asegurada” (Caputo, 2015: 93).

Por otra parte, “el retorno, por las razones que fuere, a la visión de la seguridad continental −que había marcado durante décadas a la relación entre Estados Unidos y América Latina− implicaba reavivar las excusas para la intervención de los militares en la política interior” (Caputo, 2015: 93-94). Por ende, era una condición de supervivencia de la democracia evitar que la Guerra Fría se reactivara en la Argentina. Era indispensable “sacar de escena los conflictos en nuestra región que podían traducirse en tensiones y, eventualmente, en situaciones bélicas” (Caputo, 2015: 92).

En línea con ello, uno de los lineamientos principales de la política exterior del gobierno de Alfonsín fue la defensa del principio de solución pacifica de las controversias “no solo en lo que hacía a sus propias controversias, como en los casos pendientes con Chile […] y Gran Bretaña […], sino también con relación a todos los conflictos entre terceros países” (Alconada Sempé, 1996: 348). En consecuencia, era necesario poner en práctica una política de distensión respecto a las hipótesis de conflicto5 que había mantenido la dictadura militar argentina con Chile, por la cuestión de límites, con Gran Bretaña, por Malvinas, y con Brasil, por la competencia en busca del liderazgo regional.

5 Se entiende como hipótesis de conflicto “las previsiones sobre aquellas situaciones que podían dar lugar a una guerra” (Fraga, 1998: 237). 44 Distensión de las hipótesis de conflicto con Chile, Gran Bretaña y Brasil

Respecto a la cuestión de límites con Chile, el conflicto databa desde fines del siglo XIX. El problema era el trazado de la línea fronteriza entre ambos países sobre, fundamentalmente, tres áreas: las islas ubicadas al sur del Canal de Beagle; los glaciares situados en los Andes Patagónicos (zona denominada “hielos continentales” en Argentina); y la llamada “laguna del desierto”, área de 481km² ubicada entre la ribera sur del lago O'Higgins/San Martín y el monte Fitz Roy o Cerro Chaltén.

Bajo el mandato de Raúl Alfonsín se resolvió una de esas tres disputas, la del Canal de Beagle. El reclamo argentino pedía por “la soberanía de las islas ubicadas al sur del Canal de Beagle y sus espacios marítimos adyacentes” (Caputo, 2015: 113). Un laudo arbitral había fallado a favor de Chile en 1978 pero la dictadura argentina se había negado a aceptarlo. Por ende, ambos países se prepararon para ir a la guerra ese año, hecho que finalmente no ocurrió pero que tensó considerablemente las relaciones bilaterales.

Entonces, al asumir el nuevo gobierno el tema resultó una prioridad y desde la Cancillería argentina se hicieron todos los esfuerzos por lograr un acercamiento y llegar a un acuerdo. El 29 de noviembre de 1984 se firmó el Tratado de Paz y Amistad con Chile, previa consulta popular realizada por la administración radical. “Este fue uno de los principales logros de la política exterior de Alfonsín” (Zurita, 2010: 15-16).

Dicho Tratado determinó la solución completa y definitiva de la fijación del límite entre los dos países desde el canal Beagle hasta el pasaje de Drake al sur del cabo de Hornos, finalizando así el conflicto del Beagle. Además, el acuerdo estableció la voluntad de solucionar pacíficamente los conflictos, preservando la cooperación e integración de ambas naciones. De esta manera, “el gobierno radical desactivaba un foco de tensión que podía ser usado por sectores internos –empezando por los grupos más intolerantes de las fuerzas armadas− para retener una cuota de poder o con propósitos desestabilizadores” (Paradiso, 1993: 187).

Con respecto al tema de Malvinas, “solo se recurriría a negociaciones diplomáticas entre Argentina y Gran Bretaña para reclamar la soberanía sobre las islas” (Diamint, 2014: 159). “La gestión radical se propuso el reclamo de soberanía de las islas por la vía pacífica utilizando dos estrategias: tratando de restablecer el diálogo con Gran Bretaña e incorporando su reclamo en todos los ámbitos multilaterales en donde participaba” (Zurita, 2010: 13). 45 En conclusión, la administración radical priorizó la negociación diplomática e intentó ganar apoyos internacionales a favor de su reclamo, sobre todo en los organismos multilaterales, como la Organización de las Naciones Unidas (ONU) donde en 1985 “Argentina logró quebrar los votos que hasta ese momento se hacían en relación a Malvinas, siendo ese año 107 los votos a favor para que se reanudasen las negociaciones bilaterales” (Zurita, 2010: 13).

En cuanto a Brasil, uno de los temas principales que había tensado las relaciones bilaterales era “la utilización del potencial energético de los ríos en uso compartidos, específicamente la disputa sobre la central hidroeléctrica que se terminaría construyendo en Itaipú” (Malandra, López y Roetti, 2005: 37). Asimismo, durante la dictadura militar argentina la relación con Brasil se había definido “desde la visión geopolítica, que ponía el acento en el desequilibrio de poder entre los dos países” (Malandra, López y Roetti, 2005: 38) y acentuaba el peligro que representaba la hegemonía brasileña en la región.

En contraste, durante el gobierno de Alfonsín, el país vecino se convirtió en el socio privilegiado de la política exterior argentina en la región. Con el advenimiento de las democracias tanto en Argentina como en Brasil, se inició una etapa de convergencia e integración hasta entonces inédita en la historia de las relaciones bilaterales. De esta manera, en junio de 1986 los gobiernos de ambos países lanzaron el Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil (PICAB).

“En el corto plazo, este programa tenía como objetivos reducir los desequilibrios comerciales bilaterales y promover una recuperación de los flujos de comercio a los niveles alcanzados antes de la crisis externa de principios de la década de 1980. En el largo plazo, pretendía estrechar aún más los vínculos económicos entre ambos países” (Malandra, López y Roetti, 2005: 153). En este mismo sentido, a fines de 1988 “ambos presidentes firmaron un Tratado General de Integración, Cooperación y Desarrollo cuya intención era crear un espacio económico común en un plazo de 10 años […] se estaban dando los pasos previos a la creación del Mercosur” (Zurita, 2010: 16).

Estos ejemplos muestran el cambio de política exterior respecto a la resolución de diferendos. El nuevo gobierno democrático rompió con la concepción geopolítica de la política exterior que había tenido la dictadura y adoptó un nuevo paradigma, con el

46 objetivo de neutralizar los conflictos que pudiese llegar a tener el país y así evitar dar a las FFAA excusas para intervenir en la política, tanto interna como exterior.

Ruptura con el aislamiento internacional

Por otro lado, se debía recomponer la imagen externa del país y romper con el aislamiento al que nos había condenado la última dictadura militar. En efecto, la gestión radical tuvo como prioridad la inserción de Argentina en el mundo (Zurita, 2010: 18). Paradiso (1993: 186) señala que “la acción diplomática se fue desenvolviendo sobre dos ejes principales: uno de carácter “defensivo”, destinado a proteger el orden institucional; otro, “ofensivo”, empeñado en crear oportunidades a través de la presencia activa del país en el campo internacional”. Para alcanzar dichos objetivos, el gobierno de Alfonsín buscó diversificar las relaciones exteriores de la Argentina, “privilegiando una política exterior autónoma de las grandes potencias” (Fuentes Vera, 2014: 36).

Por su parte, Caputo (2015: 109) resalta que: “Para nosotros era importante aumentar nuestra influencia en el mundo y así proteger nuestros intereses nacionales. Además de una política de integración regional que nos permitiera incrementar nuestra capacidad negociadora, buscamos diversificar nuestros puntos de apoyo para no depender de unos pocos aliados políticos y tener así mayor autonomía”. De esta manera, se fortalecieron las relaciones con los países de Europa Occidental y, principalmente, con los de América Latina, y también fueron importantes los vínculos del país con la URSS y los países socialistas.

Adicionalmente, durante la administración alfonsinista Argentina incrementó su participación en el Movimiento de Países no Alineados (NOAL), demostrando así su defensa al principio de no alineamiento detrás de ninguna de las dos potencias de la época. En el NOAL se presentaron cuestiones como Malvinas y el problema de la deuda externa, que afectaba al país, buscando ganar apoyos entre los países miembros.

Finalmente, hay que destacar que “el gobierno, a través de diversos discursos del ministro de relaciones exteriores, reivindicó el carácter de país occidental, no alineado y en vías de desarrollo de la Argentina” (Sosa, 1987: 5). Argentina era un país occidental porque defendía principios occidentales, tales como la democracia y los Derechos Humanos, pero no se alineaba detrás de ninguna potencia y, además, era un país en vías de desarrollo, por lo que la política exterior priorizaba el conflicto norte-sur y no el este-oeste.

47 El “Grupo de los Seis” y la no desactivación del misil Cóndor II

El gobierno de Alfonsín adoptó un alto perfil en el tema del desarme y la no proliferación nuclear internacional. Argentina formó parte del denominado “Grupo de los Seis”, junto a México, India, Suecia, Tanzania y Grecia, con el objetivo de frenar la producción de armamento nuclear por parte de las grandes potencias.

“El llamado Grupo de los Seis demandó a los EEUU, la URSS, Gran Bretaña, Francia y China la suspensión de los ensayos, producción y el emplazamiento de armas nucleares y de sus sistemas de lanzamiento, seguidos por una reducción sustancial de los arsenales nucleares” (Cisneros y Escudé, 2000). Se consideraba que “un mundo libre de amenazas nucleares y de armamentos permitiría […] un sistema internacional libre de guerras y basado en la paz y en la justicia” (Sosa, 1987: 7).

Sin embargo, a pesar de esta iniciativa y de su defensa a la paz y seguridad internacionales, la administración radical se negó a ratificar el Tratado de Tlatelolco6 y el Tratado de No Proliferación7 “por considerarlos discriminatorios” (Alconada Sempé, 1996: 354), pues “atentaban contra la aspiración de poseer un estatus de independencia nuclear” (Fuentes Vera, 2014: 44).

En cuanto a la política nuclear, entonces, el gobierno de Alfonsín no representó una ruptura respecto de los gobiernos anteriores. El primer mandatario manifestó claramente la actitud de continuidad en esta cuestión, sosteniendo que: “la Argentina ha trabajado con éxito en la investigación nuclear con fines pacíficos. En este sentido nuestro gobierno va a seguir, como no podría ser de otra manera, esta orientación fundamental. En cuanto al tratado de no proliferación, nuestro gobierno no ha considerado su ratificación por considerarlo discriminatorio” (Cisneros y Escudé, 2000).

El gobierno argentino, en consecuencia, tuvo que hacer frente a fuertes presiones provenientes principalmente del gobierno de EEUU para que firmara el TNP y ratificara el Tratado de Tlatelolco, subordinándose así a las reglas internacionales en la materia. “Debido a ello, el gobierno de Alfonsín realizó una serie de gestos políticos, cuyo doble fin

6 El Tratado para la Prohibición de Armas Nucleares en América Latina y el Caribe (Tratado de Tlatelolco) es un acuerdo internacional firmado en 1967 para desnuclearizar este territorio. Propuesto por el presidente de México, Gustavo Díaz Ordaz, como respuesta al temor generado por la crisis de los misiles en Cuba. En Argentina, recién se ratificó en 1994. (Diamint, 2014: 143). 7 El Tratado de No Proliferación Nuclear (TNP) tiene el fin de evitar el despliegue de armas nucleares y tecnología armamentística a nivel mundial, promover la cooperación para el uso de energía nuclear con fines pacíficos y alcanzar la meta del desarme nuclear. (Diamint, 2014: 143) 48 fue marcar diferencias con las autoridades del “Proceso” militar y aventar posibles temores de Washington y de la comunidad internacional” (Cisneros y Escudé, 2000).

Uno de esos gestos fue el establecimiento de mecanismos con los países vecinos para inspeccionar las instalaciones nucleares de Argentina, paso que concretó con Brasil tras la firma de la Declaración Conjunta sobre la Energía Nuclear firmada por los presidentes de ambos países en 1986. Mediante esta Declaración, ambos gobiernos “reafirmaban los propósitos pacíficos de sus respectivos programas nucleares y decidían intensificar la cooperación mutua en ese campo” (Malandra, López y Roetti, 2005: 152).

Así, la Declaración Conjunta constituyó el punto de partida de un proceso de integración cuyo objetivo central consistió en realizar esfuerzos para el desarrollo nuclear autónomo en un ambiente de confianza y claridad. “Ello se vio manifestado a través de sucesivos hechos políticos de gran relevancia, como fueron visitas presidenciales y de equipos técnicos a las instalaciones nucleares de cada país, declaraciones conjuntas, protocolos de integración, y creación de grupos de trabajo” (Balbino, Blinder y Souza, 2017: 120). A la Declaración de Foz de Iguazú se sumaron la Declaración de Brasilia, en 1986; la Declaración de Viedma, en 1987; la Declaración de Iperó, en 1988; y la Declaración de Ezeiza, en 1988.

Finalmente, se creó el Grupo de Trabajo Sobre Política Nuclear, que luego se transformaría en Comité Permanente y el Comité Empresarial Argentino-Brasileño del Área Nuclear (CEABAN), un foro específico para que las empresas del sector nuclear de ambos Estados trabajaran en la integración de sus respectivas industrias. (Balbino, Blinder y Souza, 2017: 121).

Otro tema espinoso lo constituía la decisión del gobierno argentino de continuar con el proyecto misilístico Cóndor II. Rápidamente este hecho causó alarma entre las potencias occidentales, debido a que el Cóndor II parecía ser un arma ofensiva, lo que, sumado al hecho de que Argentina se negaba a ratificar los tratados sobre prohibición de armas nucleares mencionados anteriormente, aparentaba amenazar la estabilidad regional.

“El Cóndor II era un misil y no un cohete (es decir, requería de un sistema más sofisticado de control y teleguiado), de mediano alcance (1200 kilómetros) […] y era capaz de transportar en su cabeza cualquier tipo de carga. De modo que […] el Cóndor II podía ser considerado un vector sospechoso […] En especial, la potencial formula Cóndor II + Planta de Enriquecimiento de Uranio, podía sugerir la peregrina idea de que la Argentina 49 estaba en condiciones de arrojar la bomba atómica en cualquier sitio a 1200 kilómetros de distancia” (Gregorio-Cernadas, 2016: 570-571).

El proyecto fue rápidamente detectado por los servicios de inteligencia de Estados Unidos, el cual “hizo prevalecer la tesis política de que el objetivo principal de un desarrollo tecnológico de este tipo, para un país pobre, periférico y con cierta capacidad industrial, no podía ser otro que el de la proliferación armamentista” (Blinder, 2015: 79). Por otro lado, “Estados Unidos estaba disconforme por el apoyo de países como Egipto e Irak al plan Cóndor, ya que la exportación de misiles a Medio Oriente desestabilizaría el balance de seguridad de una región tradicionalmente tensa” (Fuentes Vera, 2014: 43).

Asimismo, la decisión de continuar con el Cóndor II se dio en consonancia con “la firma, por parte de la Casa Blanca y del Kremlin, de un tratado de eliminación de misiles de alcance intermedio”. Por lo que, si las dos superpotencias globales del momento “decidían destruir arsenales propios; países muchos menos poderosos que ellos como la Argentina debían, con más razón, seguir el camino trazado por las administraciones de Reagan y Gorbachov” (Cisneros y Escudé, 2000).

“Incluso en 1987 los siete países más industrializados firmaron en Roma el Régimen de Control de Transferencia Misilística (MTCR, Missile Technology Control Regime), y comenzaron a presionar sobre la Argentina, acusándola de que dicho proyecto estaba en realidad dirigido a Irak, en guerra con Irán” (Gregorio-Cernadas, 2016: 573). El MTCR fue un acuerdo firmado para impedir la exportación de tecnología misilística a los países en vías de desarrollo.

A pesar de las presiones internacionales, la administración alfonsinista continuaba respondiendo que el Cóndor II “se trataba de un “vector” con fines pacíficos y no de un misil” (Gregorio-Cernadas, 2016: 577). Horacio Jaunarena (2012: 278), quien fue ministro de defensa del gobierno de Alfonsín, aclara que “si bien durante el gobierno militar el misil Cóndor había sido pensado como un vehículo que podía llegar a portar un arma nuclear, ningún gobierno, civil o militar, había alentado la investigación en Argentina hacia la fabricación de armamento atómico”.

Además, plantea que: “esto significaba que si reorientábamos su objetivo original, […] podía permitir que el país comenzara a integrar una industria aeroespacial [y] cumpliría un segundo objetivo: nos permitiría avanzar en la reestructuración de las Fuerzas Armadas, reencauzándolas hacia terrenos que sí debían abordar”. Además, “posicionaba al 50 país de una manera autónoma, al dotarlo con tecnología en un terreno sensible” (Jaunarena, 2012: 278-279).

Finalmente, “el programa Cóndor II enfrentó dificultades a mediados de 1989, debido a presiones internacionales, al régimen de control de la tecnología de misiles (MTCR) y a dificultades técnicas, y esto llevó a un estancamiento” (Fuentes Vera, 2014: 43). La declinación del proyecto tuvo diversas causas concurrentes. “Cuando Egipto comenzó a demorar la financiación, se fue apagando el proyecto […] y el aumento de las presiones externas también contribuyó a reducir [su] presupuesto” (Gregorio-Cernadas, 2016: 573).

En conclusión, se puede decir que la decisión del gobierno democrático de mantener activo el proyecto Cóndor II se correspondió con “los dos lineamientos básicos de su política de seguridad externa […] autonomía tecnológica y uso pacífico de dicha tecnología” (Gregorio-Cernadas, 2016: 574). Y que “lo cierto es que el Cóndor II nunca llegó a volar, que no se vendió ni se usó, pero que produjo importantes avances tecnológicos […] que de haberse continuado, la Argentina hubiese dispuesto de su propio lanzador satelital” (Gregorio-Cernadas, 2016: 585).

Las relaciones con Estados Unidos

Con Estados Unidos el gobierno democrático se propuso alcanzar una “relación madura”, es decir, evitar la confrontación con la potencia americana pero sin establecer un alineamiento automático detrás de ella. En este sentido, “Argentina reconocía el poderío estadounidense pero no por ello se alineaba a su política” (Zurita, 2010: 12).

Existían una serie de convergencias entre Argentina y EEUU. “Las principales coincidencias entre los gobiernos de Raúl Alfonsín y de Ronald Reagan se dieron en torno de los principios de defensa de la democracia y de los derechos humanos y la común pertenencia a Occidente” (Cisneros y Escudé, 2000). Sin embargo, también era evidente que en torno a un conjunto de temas las coincidencias entre ambos países no parecían fáciles de alcanzar. Entre ellos vale mencionar la deuda externa, la crisis centroamericana, la política nuclear encarada por la administración argentina y el desarrollo del proyecto misilístico Cóndor II.

Con respecto a la crisis centroamericana, “mientras la administración Reagan asignaba la responsabilidad de todos los conflictos globales y regionales a la amenaza de la

51 URSS y de Cuba, Argentina se negó a reconocer el eje Este-Oeste como único modelo de referencia, oponiéndose a la intervención norteamericana en América Central” (Fuentes Vera, 2014: 43). La gestión Alfonsín decidió respaldar las gestiones de paz en la región centroamericana mediante la concertación política de un grupo de países latinoamericanos reunidos para lograr dicho objetivo, a través del respeto de los principios de autodeterminación de los pueblos y la no intervención.

Asimismo, “esta posición se relacionaba con el temor de que el conflicto […] tuviera proyección regional […], con efectos devastadores para las aun frágiles democracias de la región” (Cisneros y Escudé, 2000). No obstante, “un conjunto de factores llevó al gobierno de Alfonsín a adoptar un perfil de menor compromiso respecto de la crisis centroamericana, en procura de un mayor respaldo de Washington en las cuestiones que la gestión radical consideraba prioritarias, como la deuda externa y el diferendo con Gran Bretaña por Malvinas” (Cisneros y Escudé, 2000).

La política nuclear fue uno de los temas más conflictivos de la agenda con el gobierno norteamericano. Como hemos visto, Argentina no cedió ante las presiones norteamericanas para la ratificación del TNP y el Tratado de Tlatelolco, ni para la desactivación del misil Cóndor II. Sin embargo, realizó una serie de gestos políticos, como fue el inicio de la cooperación nuclear con Brasil y el compromiso del uso de la energía nuclear con fines pacíficos, cuyo fin fue evitar posibles temores de Washington y de la comunidad internacional.

En conclusión, podemos afirmar que si bien la administración radical buscó establecer una relación “madura” con EEUU, evitando el alineamiento, lo cierto es que una serie de cuestiones, principalmente el problema de la deuda externa y la necesidad de contar con el apoyo norteamericano para resolverlo, llevaron a un mayor acercamiento con la potencia del norte. Es decir que las posturas iniciales adoptadas por el gobierno argentino, de mayor alejamiento de EEUU, se fueron diluyendo, dando lugar a posturas menos confrontativas e incluso de convergencias en ciertos temas.

La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz

La carta de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) establece en su artículo primero que uno de sus propósitos fundamentales es “mantener la paz y la seguridad internacionales, y con tal fin: tomar medidas colectivas eficaces para prevenir y eliminar amenazas a la paz” (1945: Capítulo1, Artículo 1). Es decir que la ONU cuenta con un 52 amplio conjunto de mecanismos políticos y diplomáticos para lograr tal fin. Uno de ellos son las Operaciones para el mantenimiento de la paz (OMP).

Las operaciones de mantenimiento de la paz de las Naciones Unidas ayudan a los países asediados por conflictos a crear las condiciones para una paz duradera (ONU). Asimismo, entre sus objetivos se encuentran los siguientes: “facilitar procesos políticos, proteger a civiles, ayudar en el desarme, la desmovilización y la reintegración de ex combatientes; apoyar la organización de procesos electorales, proteger y promover los derechos humanos y ayudar a restablecer el estado de derecho” (ONU).

Las OMP se rigen por tres principios básicos: el consentimiento de las partes; la imparcialidad; y el no uso de la fuerza, excepto en legítima defensa y en defensa del mandato (ONU). Adicionalmente, las OMP son ejecutadas bajo el comando y control del Secretario General de las Naciones Unidas y financiadas colectivamente por los Estados Miembros de la Organización de las Naciones Unidas.

La Argentina venía participando de las OMP desde el año 1958. Durante el gobierno de Raúl Alfonsín, “las OMP no se presentaron como primordiales, sea como herramienta de la política exterior o dentro de la política de Defensa, pero ello no implicó que fueran desatendidas completamente, dado que aparecen como un instrumento efectivo para normalizar las relaciones político-militares […] De hecho, en este período son dos las misiones nuevas en las que se participa: UNIIMOG (Grupo de Observadores Militares de las Naciones Unidas para Irán e Iraq) y UNAVEM I (primera Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola)” (Rial, 2011: 104-105). Asimismo, la contribución argentina en las OMP se correspondía con uno de los principios esenciales de la política exterior alfonsinista, el de la defensa a la paz y seguridad internacionales.

Conclusiones del capítulo

Se puede señalar que durante la etapa analizada en este capítulo la política militar predominó por sobre las acciones relacionadas con la dimensión estratégica de la política de defensa. Esto fue consecuencia de la capacidad de presión sobre la autoridad civil con la que aún contaban las Fuerzas Armadas. Por ende, la política de defensa del gobierno de Alfonsín tuvo dos objetivos principales: el primero fue el sometimiento a juicio de la cúpula castrense por los crímenes cometidos durante la última dictadura militar; y el segundo fue la búsqueda del control civil y la subordinación de las Fuerzas Armadas al gobierno democrático, mediante la reducción del poderío y la autonomía militar. 53 No obstante a ello, la sanción de la nueva ley de Defensa Nacional en 1988 representó un hecho importantísimo para el diseño del sistema de Defensa Nacional, ya que estableció las bases legales para su reestructuración y dotó a las Fuerzas Armadas de un nuevo rol. Sin embargo, la implementación de las políticas encaradas por el gobierno de Alfonsín respecto a las Fuerzas Armadas fue de difícil aplicación. En gran medida como consecuencia de la actitud no cooperativa y confrontativa de los militares, quienes no estaban dispuestos a realizar una autocrítica o a colaborar en la revisión del pasado ni tampoco a aceptar totalmente el nuevo rol que les competía en la vida política tras el regreso a la democracia. Como consecuencia, la administración alfonsinista sufrió tres levantamientos militares, encabezados por jóvenes oficiales y suboficiales del Ejército, entre 1987 y 1988, los cuales pusieron en jaque la capacidad de control civil por parte del gobierno nacional.

La definición de la política exterior también tuvo que enfrentar ciertas dificultades, principalmente como consecuencia del contexto internacional imperante en la década de 1980. La reactivación de la Guerra Fría (y por ende de la carrera armamentística entre Estados Unidos y la Unión Soviética), la subsistencia de regímenes autoritarios en la región latinoamericana (que miraban con recelo la apertura democrática dada en el país con la asunción de Alfonsín en 1983), la profundización de la intervención norteamericana en la región, sobre todo en América Central, y el reconocimiento, por parte de Estados Unidos, de nuevos temas en su agenda de seguridad como el narcotráfico, la migración masiva y la proliferación de tecnologías sensibles (como la nuclear y la balística), constituyeron factores de presión para el establecimiento de la política exterior autónoma que pretendía el gobierno argentino.

Ante este panorama, identificamos a lo largo del capítulo tres puntos de contacto entre la política de defensa y la política exterior. El primer de ellos fue el apoyo del nuevo gobierno a la resolución pacífica de las controversias, principio que se convirtió en un eje central de la política externa del país, lo que permitió distender las hipótesis de conflicto con Chile, Brasil y también con Gran Bretaña. Con Chile se cerró un largo diferendo limítrofe al firmar el Tratado de Paz en 1984 y con Brasil se inició un proceso de integración bilateral en 1985.

Respecto al reclamo de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas, prevaleció la vía pacífica, no solo intentando recomponer el diálogo con el país europeo sino también incorporando el reclamo argentino en diferentes ámbitos multilaterales, especialmente en 54 la ONU, con el objetivo de ganar apoyos internacionales a su favor. Es decir que el nuevo gobierno democrático rompió con la concepción geopolítica de la política exterior que había tenido la dictadura y adoptó un nuevo paradigma, con el objetivo de neutralizar los conflictos que pudiese llegar a tener el país y así evitar dar a las Fuerzas Armadas excusas para intervenir en la vida política.

El segundo punto de contacto entre ambas políticas fue la negativa de la administración radical de ratificar el Tratado de Tlatelolco y el Tratado de No Proliferación por considerarlos “discriminatorios” ya que atentaban contra la aspiración de poseer un desarrollo nuclear autónomo. El gobierno argentino, en consecuencia, tuvo que hacer frente a fuertes presiones provenientes principalmente del gobierno de EEUU para que firmara dichos tratados, subordinándose así a las reglas internacionales en la materia.

Debido a ello, el gobierno de Alfonsín debió ceder ante las presiones y, en consecuencia, realizó una serie de gestos, cuyo fin fue evitar posibles temores de Washington y de la comunidad internacional. Uno de esos gestos fue el establecimiento de mecanismos bilaterales para inspeccionar las instalaciones nucleares de Argentina, paso que concretó con Brasil tras la firma de la Declaración Conjunta sobre la Energía Nuclear firmada por los presidentes de ambos países en 1986.

Algo similar ocurrió con le decisión del gobierno radical de continuar con el proyecto misilístico Cóndor II. En este caso, la administración argentina no cedió ante las presiones de la comunidad internacional para que lo desactivara y continuó con el proyecto. Esta decisión se correspondió con los dos lineamientos básicos de su política de seguridad externa: autonomía tecnológica y uso pacífico de dicha tecnología.

El último punto de contacto entre ambas políticas que identificamos corresponde a la participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz auspiciadas por las Naciones Unidas. Si bien el país venía formando parte de dichas misiones desde el año 1958, durante la administración de Alfonsín aparecen como un instrumento efectivo para normalizar las relaciones político-militares. Asimismo, la colaboración argentina en dichas misiones durante esta etapa respondió a la defensa de la paz y la seguridad internacional, principio fundamental de la política exterior del gobierno de Alfonsín.

55 Capítulo 2: La política de defensa y la política exterior durante las presidencias de Carlos S. Menem (1989-1994 y 1995-1999)

Introducción

Carlos S. Menem asumió la presidencia de la Nación el 8 de julio de 1989, meses antes de lo previsto. La grave crisis económica que se había desatado en el país en los meses previos obligó a Alfonsín a entregar el poder antes de lo esperado. Ante esta situación, es necesario destacar que la Defensa Nacional no representó una prioridad para el nuevo gobierno democrático. Fue la cuestión económica la que sí revistió primordial importancia. Sin embargo, y a pesar de ello, la defensa sí tomó una mayor importancia hacia la segunda presidencia menemista, sobre todo como consecuencia del alineamiento con Estados Unidos.

Como realizamos en el capítulo anterior, antes de comenzar con el análisis de la política de defesa y la política exterior durante su mandato, se desarrollará un breve estudio sobre las características del contexto internacional reinante en la época. Luego, se abordará el examen de las relaciones cívico-militares y, finalmente, se procederá al estudio de la política de defensa y la política exterior durante el período 1989-1999.

Contexto internacional en la década de 1990: el fin de la Guerra Fría, la conferencia de Williamsburg y el surgimiento de las “nuevas amenazas”

El contexto internacional imperante cuando Menem llegó a la presidencia de la Nación en el año 1989 fue sumamente diferente al que debió hacer frente el gobierno de Alfonsín. En ese mismo año cayó el Muro de Berlín y dos años después se desintegró la Unión Soviética, con la consecuencia de la finalización de la Guerra Fría. De esta manera, concluía el conflicto bipolar y la división del mundo en dos bloques altamente antagónicos, que había caracterizado al escenario mundial por casi medio siglo. Estados Unidos se erigió como el “ganador” de la contienda, por lo que surgió un nuevo orden mundial.

Desde el punto de vista militar-estratégico, “con el fin de la Guerra Fría se desplomaron las viejas concepciones y en su reemplazo era necesario construir nuevas visiones estratégicas” (Malandra, López y Roetti, 2005: 77). Es decir que con el fin de la amenaza comunista las doctrinas que sustentaban las estructuras castrenses de ese momento se volvieron obsoletas. Como bien lo explica Marcelo Saín (1997: 14), “la

56 desaparición del conflicto Este-Oeste, de la amenaza comunista y de la búsqueda permanente de la supremacía militar entre potencias como coordenadas de las relaciones internacionales, contribuyó con la pérdida de relevancia y secundarización de la dimensión militar en el escenario internacional”. Asimismo, “en el contexto de la defensa y la seguridad, este período se va a caracterizar por una positiva disminución de las percepciones de amenazas entre los estados y la consecuente caída de las hipótesis de conflicto interestatales” (Frenkel, 2015: 132).

Sin embargo, el fin de la Guerra Fría no supuso el cese total de los conflictos armados en el mundo “dado que la existencia de una gran potencia militar inigualable [EEUU] no impone de por sí un nuevo orden de manera pacífica y automática” (Bonavena y Nievas, 2007: 5). Lo que sucedió, en cambio, fue que “los parámetros sobre los que se pensaban las guerras simplemente se dislocaron hasta volverse completamente inadecuados” frente a la nueva realidad internacional imperante; “las hipótesis de conflicto y percepciones de amenazas, las misiones y funciones, y la estructura orgánica-operativa de las instituciones castrenses −cuestiones y aspectos que habían sido diseñados y montados acorde al conflicto Este-Oeste− fueron perdiendo vigencia y se fueron desactualizando” (Saín, 1997: 14).

El contexto de la post Guerra Fría, “no descarta el eventual resurgimiento de un conflicto global, pero esto asume un grado muy bajo de probabilidad en el corto y mediano plazo” (Fontana, 1998: 285). Por ende, en la post Guerra Fría, “la no proliferación, los compromisos con la paz y la seguridad internacionales, la promoción del enfoque de seguridad cooperativa, la estabilidad regional, la transparencia de las políticas de defensa y la promoción de la democracia y el control civil de las fuerzas armadas asumen crucial importancia” (Fontana, 1998: 285).

La región latinoamericana no permaneció ajena a estas tendencias mundiales. En parte como consecuencia del proceso de redemocratización que el área atravesaba en la década de 1990, se profundizaron las relaciones de cooperación e integración entre los países latinoamericanos, sobre todo los del Cono Sur8, lo cual permitió superar antiguas fracturas, desentendimientos e inestabilidad. “De esta manera, en los años noventa se inauguró para esta subregión de América Latina una etapa que puede ser definida en términos de cooperación y paz interdemocrática. Este contexto favoreció el acercamiento y

8 Se denomina Cono Sur al área más austral del continente americano. En esa zona se encuentran ubicados Argentina, Chile, Uruguay, Brasil y Paraguay. 57 se ubicó como factor esencial a la hora de conducir negociaciones bilaterales sobre conflictos territoriales pendientes, cuya superación fue complementada por el establecimiento de medidas de confianza mutua9” (Malandra, López y Roetti, 2005: 113).

En consecuencia, empezaron a surgir iniciativas para lograr una mayor cooperación en materia de defensa y seguridad entre los países del área. De esta manera, “comenzaron a reunirse para lograr consenso en temas como la seguridad hemisférica, las medidas de confianza mutua, la coerción regional para la defensa y el papel de las Fuerzas Armadas en la democracia” (Malandra, López y Roetti, 2005: 79). “El fin de la guerra fría marca el comienzo de un aumento de la cooperación regional en materia de defensa y seguridad […] que ha incluido las medidas de confianza mutua, las reuniones de los Ministros de Defensa o las Conferencias de Jefes de Estado Mayor” (Battaglino, 2008: 13-15).

Este proceso comienza con la Asamblea de la Organización de Estados Americanos (OEA) de 1991, en la que se aprueba el “Compromiso de Santiago”, “que refleja la voluntad de los Estados americanos de avanzar en la eliminación de las hipótesis de conflicto, desarrollar capacidades preventivas y mecanismos de cooperación, y respaldar colectivamente las instituciones democráticas, el control civil de las Fuerzas Armadas y la transparencia de las políticas de defensa” (Battaglino, 2008: 16). Asimismo, nueve países de la región presentan, a lo largo de la década de 1990, Libros Blancos de la Defensa, los cuales contienen información sobre la política de defensa respectiva de cada uno de ellos. A nivel subregional, en el Cono Sur, esta tendencia se manifestó con la Declaración de Ushuaia de 1998, que establece que el MERCOSUR, Bolivia y Chile configuran una “zona de paz”.

Por otra parte, el fin de la Guerra Fría había traído consigo el cese de la amenaza comunista. Adicionalmente, el narcotráfico se había vuelto un problema importante, sobre todo en Estados Unidos, lo que llevó a que la potencia del norte comenzara a impulsar iniciativas tendientes a combatir dicho flagelo en toda la región. “El énfasis puesto por los Estados Unidos en tal problemática hizo que la producción, tráfico y comercialización de

9 Las medidas de confianza mutua constituyen mecanismos de seguridad cooperativa. Tales medidas incluyen: el intercambio comprensivo de información militar sobre los Estados; la prevención de crisis mediante mecanismos de consulta multilaterales; el incremento progresivo del carácter intrusivo de los mecanismos de verificación; el desarrollo de sistemas informatizados para la circulación de información militar entre los estados; la creciente regulación reciproca de las actividades militares; el desarrollo de capacidades multilaterales para la administración de crisis; y, por último, el desarrollo de capacidades militares integradas y el compromiso de contribuciones conjuntas a operaciones de paz. En otras palabras, las medidas de confianza mutua tratan de conferir estabilidad a las relaciones (Malandra, López y Roetti, 2005: 121). 58 drogas prohibidas pasara a constituir una amenaza regional prioritaria que ameritaba, según la percepción de la potencia dominante del hemisferio, la utilización de las Fuerzas Armadas de los países de la región para su conjuración” (Saín, 2001: 15). En este contexto, desde Estados Unidos se promovió la guerra contra las llamadas “nuevas amenazas” a la seguridad, en reemplazo de la vieja política de “contención” al comunismo que había caracterizado a la estrategia de seguridad norteamericana en la región durante el período de Guerra Fría.

Ahora bien, ¿cuáles eran las “nuevas amenazas”? Marcelo Saín (2001: 2) las define de la siguiente manera: “se denominaron “nuevas amenazas” al conjunto de riesgos y situaciones conflictivas no tradicionales, esto es, no generadas por los conflictos interestatales derivados de diferendos limítrofes-territoriales o de competencias por el dominio estratégico”. Es decir que entre estas “nuevas amenazas” se encuentran “el narcotráfico, el fenómeno guerrillero, el terrorismo, los conflictos étnicos, raciales, nacionalistas o religiosos […] amenazas de carácter internas o cuestiones que, conforme el marco institucional argentino, constituyen problemáticas claramente inscritas en el ámbito de la seguridad interior”.

Durante la Guerra Fría existía un amplio consenso sobre el significado del término seguridad; durante ese período, la seguridad se refería a la integridad física y la soberanía política del estado. En la década de 1990 se sugirieron nociones más amplias de seguridad, incorporándose aspectos económicos, sociales y ambientales, así como también militares. A partir de entonces, las amenazas dejaron de definirse en términos estrictamente militares y fueron otros temas los que dominaron la política de seguridad hemisférica, como el narcotráfico, la democracia, los Derechos Humanos y el control de armamento. “También cambiaron los agentes, dado que los Estados han dejado de ser la amenaza principal: en su lugar, las principales potencias perciben la acción de actores no estatales como la principal fuente de inseguridad internacional” (Battaglino, 2008: 25).

En este marco surgieron las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas en el contexto de la Organización de Estados Americanos (OEA), patrocinadas desde Washington, cuya finalidad es “promover el conocimiento recíproco, el análisis, debate e intercambio de ideas y experiencias en el campo de la Defensa y la Seguridad, o cualquier otro mecanismo de interacción que permita el logro de la misma” (Organización de los Estados Americanos) entre los países pertenecientes al continente americano. De este modo, “las discusiones por el carácter interno o externo de algunas problemáticas 59 consideradas tradicionalmente como asuntos criminales (y por ende, englobadas en la órbita del accionar policial) estallan con énfasis a partir del nacimiento de las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas” (Poczynok, 2013: 11).

La primera reunión, auspiciada por el entonces Secretario de Defensa de Estados Unidos, William Perry, tuvo lugar en Williamsburg en julio de 199510. Se fueron perfilando tres temas: 1) Transparencia y medidas de confianza mutua: Intercambio de información de defensa, políticas de defensa, presupuestos. 2) Cooperación en defensa: a) Operaciones de paz: intercambio de experiencias, lecciones aprendidas, interoperatividad. b) Desminado, reconocimiento del problema, entrenamiento conjunto. c) Otras actividades de cooperación en defensa. i) Búsqueda y rescate. ii) Desastres. iii) Antinarcóticos. 3) Democracia y fuerzas armadas en el siglo XXI a) Educación y entrenamiento civil y militar en democracia. b) Las fuerzas armadas y el desarrollo. c) Adaptación de las fuerzas armadas para el futuro (Rojas Aravena, 1995: 154).

En dicha reunión, el Gral. Barry McCaffey, titular del Departamento de Políticas para el Control de la Droga en Estados Unidos, expuso los lineamientos básicos de la estrategia norteamericana en la lucha contra el narcotráfico. En la ocasión sostuvo que las Fuerzas Armadas latinoamericanas debían desarrollar nuevas organizaciones y doctrinas para hacer frente a las nuevas misiones y que, para ello, precisaban de la adquisición de nuevas destrezas especializadas además de las capacidades tradicionales. Estas nuevas misiones tenían que ver con la conjuración del narcotráfico, en primer lugar, y el terrorismo y el flujo migratorio, en segundo lugar (Saín, 2001: 16).

La reunión representó un cambio en la forma de abordar los temas de seguridad en el hemisferio y constituyó una transformación en las relaciones entre Estados Unidos y América Latina. La estrategia estadounidense parecía haber cambiado desde una que buscaba subordinación, durante la Guerra Fría, a una que ahora buscaba cooperación. Con el fin de la Guerra Fría, lo esencial era construir una alianza democrática por la cooperación en el hemisferio “Si hay que señalar un elemento central de la reunión, éste fue que buscó generar confianza para avanzar hacia una nueva alianza hemisférica. El compromiso esencial de Williamsburg es la alianza democrática para la cooperación

10 En esta primera Conferencia asistieron: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bolivia, Brasil, Canadá, Colombia, Chile, Costa Rica, Dominica, Ecuador, El Salvador, Estados Unidos, Granada, Guatemala, Guyana, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Santa Lucía, San Vicente y las Granadinas, San Cristóbal y Nevis, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. 60 hemisférica. Esto conlleva la asociación para la prevención de conflictos” (Rojas Aravena, 1995: 157-158).

Los compromisos de Williamsburg, sintetizados por el Secretario Perry, son los siguientes: 1) Reafirmación del compromiso de consolidar la democracia basado en la seguridad hemisférica. 2) Reafirmar el papel crítico de los militares en el apoyo de la democracia. 3) Sometimiento de las fuerzas armadas a los civiles. 4) Aumento de la transparencia en la cooperación de defensa. 5) Fijación de metas para la resolución negociada de las disputas en base a la confianza. 6) Promoción de una mayor cooperación en todos los órdenes, especialmente en apoyo de la lucha contra el narcoterrorismo, y participación en tareas de paz intencionales (Rojas Aravena, 1995: 158). Estos seis puntos son asumidos por el gobierno norteamericano como los seis principios organizadores de su política hacia la región latinoamericana. Fue en esa reunión entonces donde “la delegación norteamericana sentó las bases para la formulación de una nueva doctrina de seguridad hemisférica, dirigida a contener aquellos fenómenos que −desde la óptica estadounidense− debían ocupar un lugar prioritario en las hipótesis de conflicto: el narcotráfico y el terrorismo” (Poczynok, 2013: 12).

Ante lo expuesto hasta el momento podemos concluir entonces que el contexto internacional de la década de 1990 cambió profundamente respecto al existente en la década anterior. El “vencedor” del conflicto bipolar fue Estados Unidos y, por ende, las ideas de occidente fueron las que prevalecieron en el mundo. Con respecto a las cuestiones militares-estratégicas, los estados debieron reorientar la estructura, la organización y las bases doctrinales en las que se asentaban sus Fuerzas Armadas para adecuarlas al nuevo escenario mundial. De allí que el gobierno de Menem buscara nuevas misiones para las del país.

Las relaciones cívico-militares

A diferencia de lo ocurrido en la etapa anterior, durante las presidencias de Menem “los militares no eran vistos como una amenaza al orden institucional democrático” (Saín, 2001: 12). La democracia era un hecho y el control civil sobre las Fuerzas Armadas había

61 dado algunos pasos concretos. Este hecho, sumado a la grave crisis económica que transitaba el país a fines de la década de 1980 y principios de la década de 1990, llevaron a que las Fuerzas Armadas, y en consecuencia la política de defensa, no fueran una prioridad en la agenda política del nuevo gobierno.

Sin embargo, esto no significó, en la práctica, la inexistencia de dificultades entre el poder político y el estamento castrense. Por un lado, “pese a la sanción de las Leyes de Obediencia Debida y Punto Final, votadas durante la presidencia del dirigente radical, las FFAA continuaban presionando para encontrar una ´solución política´ a la revisión del pasado” (Poczynok, 2013: 6). La condena judicial a las Juntas militares por los crímenes cometidos durante la última dictadura militar representó un acontecimiento inédito tanto en la Argentina como en la región, pero también, como era esperable, produjo un gran resentimiento en las FFAA, impidiendo establecer unas relaciones cívico-militares cordiales.

Por otro lado, aun persistía el problema de los carapintadas, esa facción del ejército que había llevado adelante tres levantamientos durante el gobierno de Alfonsín y “que pretendía proyectarse sobre la conducción del arma” (Saín, 1997: 13). Estas eran las dos cuestiones que buscó resolver el gobierno de Menem para alcanzar una solución definitiva a los reclamos militares y evitar que éstos derivaran en recurrentes conflictos como le había ocurrido a Alfonsín.

Los indultos

Ya durante la campaña electoral, Menem “comenzó a plantear la necesidad de alcanzar la pacificación nacional a través de la solución integral de los más graves problemas que enfrenta el país, entre ello, la cuestión militar” (Saín, 1997: 15), y en el discurso ante la Asamblea Legislativa, al asumir como presidente de la Nación, afirmaba que:

“Yo proclamo solemnemente ante mi pueblo, que a partir de este momento se inicia el tiempo del reencuentro entre todos los argentinos […] Se terminó el país del “todos contra todos” […] Entre todos los argentinos vamos a encontrar una solución definitiva y terminante para las heridas que aún faltan cicatrizar. No vamos a agitar los fantasmas de la lucha. Vamos a serenar los espíritus. Vamos a decirle que jamás se alimentará un enfrentamiento entre

62 civiles y militares, sencillamente porque ambos conforman y nutren la esencia del pueblo argentino” (Menem, 1989).

Menem invitaba a una pacificación nacional, a un reencuentro entre los civiles y los militares. Según su visión, se debía “cerrar aquella “herida” en el “cuerpo social” que había llevado a una división del pueblo argentino, pero que ahora debía quedar en el pasado para lograr la “reconciliación” y la “pacificación” nacional” (Fair, 2011: 3).

En consecuencia, otorgó una serie diez indultos a los procesados y/o condenados (tanto civiles como militares) por los crímenes y los actos terroristas cometidos durante el periodo 1976-1983 y por los levantamientos llevados a cabo durante el gobierno de Alfonsín. Estos indultos fueron otorgados en dos etapas entre octubre de 1989 y diciembre de 1990. “En octubre de 1989, los Decretos N° 1002, 1003, 1004 y 1005 beneficiaron a 277 militares y civiles con proceso abierto por delitos cometidos durante la “lucha contra la subversión”, acciones “subversivas”, intervención en los levantamientos “carapintada” y responsabilidades políticas y estratégico-militares en la guerra de Malvinas” (Canelo, 2013: 140).

El decreto N° 1002 indultó a todos los jefes militares procesados que no habían sido beneficiados por las leyes de Punto Final y Obediencia Debida. El decreto N° 1003 indultó a líderes y miembros de los grupos guerrilleros y otras personas acusadas de subversión. El decreto N° 1004 indultó a todos los participantes de las rebeliones militares carapintadas de Semana Santa y Monte Caseros en 1987 y de Villa Martelli en 1988, entre quienes se encontraban Aldo Rico y Mohamed Alí Seineldín. Finalmente, el decreto N° 1005 indultó a los ex-miembros de la Junta de Comandantes Leopoldo Galtieri, Jorge Anaya y Basilio Lami Dozo, condenados por los delitos cometidos en la conducción de la Guerra de las Malvinas.

En 1990, a través del decreto 2741/90, se indultan a los ex miembros de las juntas militares condenados en el Juicio a las Juntas en 1985: Jorge Rafael Videla, Emilio Massera, Orlando Ramón Agosti, Roberto Viola y Armando Lambruschini. Los demás decretos (N° 2742, N° 2743, N° 2744, N° 2745) indultan “al ex jefe montonero Mario Firmenich, algunos funcionarios del tercer gobierno peronista y otros paradigmáticos personajes del pasado reciente, como el Ministro de Economía Martínez de Hoz, procesados en distintas causas” (Canelo, 2013: 140).

63 El argumento de Menem al otorgar los indultos, incluso a condenados por crímenes de lesa humanidad, consistía en la necesidad de “superar los odios y consolidar la reconstrucción nacional cerrando una etapa del pasado” (Diamint, 2008: 102). Sin embargo, el otorgamiento de éstos respondió principalmente a la necesidad de contar con el apoyo de las Fuerzas Armadas, evitando los conflictos que se derivaban de este tema espinoso para los militares y así evitar las presiones y los levantamientos que había sufrido Alfonsín durante su gobierno. En resumen, buscaba consolidar el control civil.

A pesar de que la consecuencia de los indultos “fue el restablecimiento de una atmósfera de impunidad” (Diamint, 2008: 102), hay que destacar que “tras el otorgamiento del indulto se inició una etapa de considerable armonía entre gobierno y Fuerzas Armadas” (Canelo, 2013: 140). En definitiva, el periódico y más importante de los reclamos que las FFAA venían llevando adelante desde la recuperación de la democracia en 1983 quedó vacío de contenido y finalmente fue superado. A partir de ese momento, “la administración menemista contó con un elevado control efectivo sobre las Fuerzas Armadas, lo que nunca había sido conseguido por Alfonsín” (Saín, 1997: 16).

El último levantamiento carapintada

El ejército seguía profundamente dividido internamente entre el sector del generalato y la facción “carapintada”. Frente a esta situación, Menem decidió designar para la conducción del Ejército a oficiales no pertenecientes a ninguno de estos dos sectores, sino a aquellos que guardaban un perfil institucionalista, es decir, que no permitiesen ninguna muestra de insubordinación y/o indisciplina dentro del arma.

“Desde entonces, los carapintada se encontraron frente a una conducción compuesta por oficiales que respondían al perfil que ellos mismos habían reclamado como adecuado […] eran cuadros que contaban con un generalizado prestigio profesional y que, por ende, no podían ser calificados por los rebeldes como “generales de escritorio”, como sí lo afirmaban de las conducciones anteriores. Pero además, por su importa institucionalista, rechazaban toda forma de insubordinación o de actos que atentaran contra la jerarquía y la disciplina del arma” (Saín, 1997: 17).

Asimismo, Menem decidió apartar de las filas del arma a la facción rebelde. De esta manera, “Rico y varios de los oficiales que lo acompañaron en los primeros levantamientos

64 fueron dados de baja” (Fabris, 2005: 13). Además, se les otorgó el pase a retiro a Seineldín y a un importante número de oficiales “carapintada”.

Estas medidas tensaron las relaciones de Menem con el sector insurgente lo que llevó al que sería el último levantamiento militar que conoció la democracia. “Había un punto de tensión que los indultos no lograban resolver: las internas dentro del ejército, lo que sumado a la decisión de Menem de no reincorporar a los carapintadas dentro del arma y de sacar de la fuerza a quienes simpatizaban con ellos, llevó a un nuevo levantamiento militar carapintada el 3 de diciembre de 1990” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 32- 33).

El levantamiento de diciembre de 1990 fue ideado por Coronel Seineldín. Un grupo de 50 soldados se hicieron con el control de instalaciones militares en El Palomar, provincia de Buenos Aires, el Edificio Libertador, sede del Estado Mayor General del Ejército, y el Regimiento de Patricios en la ciudad de Buenos Aires. En este caso, los insurgentes “demandaban que el gobierno elevara el estatus del sector carapintada dentro del arma y que atenuara el curso internacionalista que se estaba tomando en el plano económico y de política exterior” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 33).

A diferencia de Alfonsín, Menem se negó a negociar con los sublevados y rápidamente ordenó que la revuelta fuera reprimida, lo cual fue estrictamente cumplido. Este cuarto levantamiento “fue el de menor duración pero el único que concluyó a partir del uso de la fuerza” (Fabris, 2005: 15), dejando “un saldo de 13 muertos (2 militares, 5 civiles y 6 rebeldes)” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 33). Además, “los responsables y participantes del mismo fueron encarcelados e inmediatamente procesados por orden del poder ejecutivo” (Saín, 1997: 17).

En consecuencia, la facción rebelde del ejército fue políticamente neutralizada y se consolidó la subordinación de los militares al poder político. Finalizaron las divisiones dentro del ejército al desplazar al sector carapintada del seno del mismo. De este modo, “Menem consiguió estabilizar las relaciones cívico-militares y reforzar la pauta de subordinación castrense al poder político” (Saín, 1997: 18).

65 La política de defensa

Recorte presupuestario y privatizaciones

Ante la profunda crisis económica que atravesaba el país a fines de la década de 1980 y principios de la década de 1990, el gobierno de Menem impulsó una reforma estructural del estado. En el ámbito internacional, primaban las propuestas e ideas establecidas por el denominado “Consenso de Washington”11. Estas eran: disciplina fiscal, reordenamiento de las prioridades del gasto público, reforma tributaria (basada en aumentos de los impuestos), liberalización de las tasas de interés y del tipo de cambio, para que fueran establecidas por el mercado, liberalización del comercio y de la inversión extranjera directa, privatización y desregulación (Economipedia, 2018).

Como consecuencia de ello, el presupuesto para la defensa sufrió un descenso importante. Si bien ya se había reducido considerablemente en la etapa anterior durante la administración alfonsinista, durante el menemismo la caída del mismo fue mayor. Mientras que “en 1988 el gasto militar (como porcentaje del PBI) fue de 2,12%, en 1990 había caído al 1,45% y en 1997 al 1,24%” (Scheetz, 2002: 63). Este acontecimiento “deterioró fuertemente el funcionamiento de la institución: cayó la incorporación anual de soldados, cayó la capacidad de su instrucción, se perjudicó el adiestramiento de los oficiales, en definitiva se dañó considerablemente la profesionalización de los militares y la política de Defensa” (DerGhougassian, 2011: 9).

Adicionalmente, se privatizaron y/o cerraron un gran número de industrias relacionadas con la defensa, permaneciendo abiertas solamente aquellas que otorgaban algún margen de rentabilidad. Este hecho se enmarcaba dentro de una serie de privatizaciones efectuadas sobre diversas empresas estatales gracias a la sanción de la ley N° Ley 23.696 de reforma del estado la cual, en su artículo 8, habilitaba al Poder Ejecutivo “para proceder a la privatización total o parcial o a la liquidación de empresas, sociedades, establecimientos o haciendas productivas cuya propiedad pertenezca total o parcialmente al Estado Nacional” (Ley N° 23.696, 1989: artículo 8).

11Se conoce como Consenso de Washington a un conjunto de diez recomendaciones de política económica formuladas en 1989 por el economista inglés John Williamson, que tenían como objetivo orientar a los países en desarrollo inmersos en la crisis económica para que lograsen salir de la misma. El Consenso de Washington estaba formado por el Fondo Monetario Internacional (FMI), por el Banco Mundial y por el Tesoro de Estados Unidos, las tres instituciones con sede en Washington. Las recomendaciones pretendían conseguir aspectos como liberalizar el comercio exterior y el sistema financiero, reformar la intervención del Estado o atraer capital extranjero a los países (Economipedia, 2018). 66 En consecuencia, la ley N° 24.045 de “reforma del estado” de diciembre de 1991 dispuso “sujetas a privatizaciones” a las “entidades que operan en el ámbito del Ministerio de Defensa”. En el anexo 1 de la mencionada ley se encuentran especificadas las 27 industrias militares que a partir de entonces se privatizaban12. En consecuencia, “El 90 por ciento de las empresas del sector fueron privatizadas o directamente cerradas y las pocas que permanecieron en manos del estado vieron sus actividades paralizadas o con niveles de producción muy reducidos” (Battaglino, 2013: 269).

Luego de las medidas de ajuste y privatización, la estructura de la Dirección General de Fabricaciones Militares, órgano encargado de orientar la formación del complejo militar industrial argentino, que había llegado a contar con catorce establecimientos industriales propios y con participación accionaria en varias sociedades, quedó reducida a solamente cuatro dependencias: la Fábrica Militar de Pólvora y Explosivos de Villa María (Córdoba), la Fábrica Militar de Rio Tercero (Córdoba), la Fábrica Militar Fray Luis Beltrán (Santa Fe) y la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos de Azul (Buenos Aires).

Asimismo, se pusieron a la venta una cantidad importante de terrenos y edificios pertenecientes a las tres fuerzas, como por ejemplo “el edificio Alas, un sector de los cuarteles de Palermo y extensiones de tierra de la Armada en las localidades bonaerenses de Pilar y General Rodríguez […] Además, el gobierno puso en venta todas las agregadurías militares en el exterior” (Fair, 2011: 5). Por último, “el plan de racionalización para el año 1992 incluía la venta de 56 inmuebles militares […]; la residencia del jefe del Estado Mayor en Belgrano; cerca de 1000 hectáreas de Campo de Mayo […]; diferentes campos y residencias” (Diamint, 2014: 204).

12 Ellas eran: Astilleros y Fábricas Navales del Estado Sociedad Anónima, Hierro Patagónico de Sierra Grande Sociedad Anónima Minera, Astillero Ministro Manuel Domecq García Sociedad Anónima, Sidinox Sociedad Anónima Industrial y Comercial, Satecna Sociedad Anónima para el Desarrollo de la Tecnología Acuática, Petroquímica General Mosconi Sociedad Anónima Industrial y Comercial, Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina, Petroquímica Bahía Blanca Sociedad Anónima Industrial y Comercial, Tanque Argentino Mediano Sociedad del Estado, Empresa de Desarrollos Especiales Sociedad Anónima, Sisteval Sociedad Anónima, Fábrica Militar General San Martín, Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos (ECA), Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico, Fábrica Militar Pilar, Fábrica Militar de Tolueno Sintético, Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu, Fábrica Militar Fray Luis Beltrán, Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María, Fábrica Militar Río Tercero, Fábrica Militar San Francisco, Administración Comirsa, Complejo Industrial Ramallo-San Nicolás, Centro de Exploración Geológico Minero, Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Azul, Tecnología Aeroespacial Sociedad Anónima, Área Material Córdoba. 67 Las ventas se complementaron con una serie de decretos sancionados en 1996 que redujeron la jurisdicción del Ministerio de Defensa. Por ejemplo, mediante el decreto N° 464 Fabricaciones Militares fue transferida a la jurisdicción del Ministerio de Economía que tenía ahora las facultades para concretar las privatizaciones de las fábricas militares (Decreto N° 464, 1996), “generando una polémica entre las carteras de Defensa y Economía por la administración de los recursos obtenidos” (Diamint, 2014: 204). No solamente Fabricaciones Militares fue sustraída de la jurisdicción del Ministerio de Defensa sino que, además, el decreto N° 660 transfirió a las fuerzas de seguridad (Gendarmería y Prefectura Naval) al ámbito del Ministerio del Interior (Decreto N° 660, 1996).

De acuerdo con la ley, el dinero obtenido de las privatizaciones debía ser “destinado por el Ministerio de Defensa a atender las necesidades de la reestructuración de las Fuerzas Armadas y de Seguridad cuando estas últimas actúen en jurisdicción de dicho Ministerio, y del sector de producción para la defensa, no pudiendo ser utilizados para atender gastos corrientes” (Ley N° 24.045, 1991: Articulo 4).

Menem justificó estas medidas asegurando que era necesaria una renovación tecnológica en el área de la defensa nacional, modernizando el material obsoleto que poseían las tres fuerzas e invirtiendo el dinero de las privatizaciones en la consecución de dichos objetivos. El propósito era adaptar al sector al nuevo escenario internacional. Así lo manifestó en el mensaje presidencial ante la Honorable Asamblea Legislativa, en marzo de 1995:

“Las profundas transformaciones que se han desarrollado en el Estado nacional y los cambios que se han producido a partir de una percepción política sustancialmente diferente de la ubicación de la Argentina en el contexto internacional y en sus relaciones con los países de la región, han conducido a que resulte imprescindible un análisis profundo y global del Sistema Nacional de Defensa, para dotarlo de las condiciones de modernidad y eficiencia que lo hagan compatible con las nuevas exigencias que debe afrontar” (Fair, 2011: 5).

Incluso se barajó la idea de construir el “pentágono” argentino, un edificio inteligente y moderno que aglutinaría en un solo predio la sede del Ministerio de Defensa, el Estado Mayor Conjunto y las tres Fuerzas Armadas. Sin embargo, el propósito de

68 modernizar al sector que había justificado el recorte presupuestario y las privatizaciones y ventas de las fábricas militares, no se cumplió; “los recursos generados por las privatizaciones no fueron asignados a la jurisdicción de defensa” (Diamint, 2014: 193- 194).

En consecuencia, la reducción presupuestaria que continuó el gobierno de Menem pero que provenía del gobierno anterior, sumado al hecho de la venta de instalaciones militares y la privatización o cierre de industrias relacionadas con la defensa, hizo que las Fuerzas Armadas padecieran un importante perjuicio; “estos recortes se reflejaron en un menor nivel de alistamiento y capacidad operativa, el deterioro de los sueldos y recortes dramáticos de la cantidad de personal militar en servicio activo” (Smith y Acuña, 1995: 6). Además, “la posibilidad de importar armamentos se volvió casi nula y la de producirlos internamente se paralizó; lo que en su conjunto provocaron que el profesionalismo de las fuerzas armadas se vea fuertemente dañado” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 35).

Se puede decir que estas medidas adoptadas en materia de presupuesto militar estuvieron prácticamente supeditadas al modelo económico implementado por el gobierno de Menem. La restricción presupuestaria “formó parte del programa general de achicamiento del aparato estatal y de racionalización del gasto público diseñado por la gestión menemista e iniciado con la sanción de la primera Ley de Reforma del Estado” (Poczynok, 2013: 15).

Esto quiere decir que la reducción del gasto en defensa no respondió a cuestiones estratégicas ni estrictamente a reformas en el sistema de defensa, adoptándolo a la nueva realidad nacional e internacional. El recorte presupuestario no fue consecuencia de una decisión debidamente planeada y evaluada, es decir, “esta reducción no fue acompañada por medidas tendientes a adaptar las instituciones castrenses a la nueva realidad del país y de la región” (Eissa, 2015: 317). Asimismo, estas medidas dejaron como resultado una “desmovilización y desarme de hecho, pues la decisión de producirlo no fue consiente ni elaborada, no se enmarcó en un plan para atender las necesidades de defensa del país, sino que fue consecuencia de las políticas estatales restrictivas” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 36).

La Ley de Seguridad Interior (1992)

La ley de Defensa Nacional, que había sido sancionada en 1988, establecía claramente cuál era el ámbito del accionar de las Fuerzas Armadas; estas debían prepararse 69 para enfrentar las agresiones de origen externo. Asimismo, la norma dispuso que se debía sancionar una ley referida a la Seguridad Interior. De esta manera, quedaba legalmente separada la Defensa Nacional de la Seguridad Interior y las FFAA tenían, a partir de entonces, vedada su participación en esta última.

No obstante, la reglamentación de la Ley de Defensa Nacional no se perpetró durante la presidencia de Alfonsín. Tampoco durante la administración de Menem. De este modo, durante este período persistió un gran vacío legal sobre el rol que las FFAA debían cumplir frente a la seguridad interior. Además, la ley de Defensa Nacional fijaba que el rol de las FFAA era repeler una amenaza de origen externo pero no especificaba el carácter externo de dicha amenaza.

En consecuencia, ese vacío legal reabría el debate que ya se había desarrollado durante la década anterior; el de militarizar o no la seguridad interior. Como plantea Iván Poczynok (2013: 14), “la indefinición respecto de la naturaleza y tipo de fenómenos que podían constituirse como amenazas externas dio lugar a la proliferación de abordajes y propuestas dirigidas a matizar la distinción entre seguridad interior y defensa, aprovechando los “grises” legislativos propiciados por la ausencia de reglamentación de la Ley de Defensa Nacional”.

La crisis económica y la consecuente conmoción social existente en el país durante la década de 1990, llevó a que el presidente entrante diera “muestras de su voluntad de otorgar a las Fuerzas Armadas mayor injerencia en asuntos de seguridad interior, e incluso de modificar la Ley de Defensa sancionada pocos años antes” (Poczynok, 2013: 11). La crisis social que había desatado la hiperinflación convencía al presidente de la necesidad de contar con un aparato militar eficaz para sofocar las revueltas sociales.

Como resultado, se promulgó el decreto n°392/1990, por medio del cual “se modificó el Decreto 327/89, oportunamente promulgado por Alfonsín, y amplió el marco de su competencia funcional a la prevención y conjuración de “hechos que constituyan un estado de conmoción interna” (Malandra, López y Roetti, 2005: 95).

En tal sentido, las resoluciones decretadas producían una situación legal e institucional contradictoria, debido a que mientras la Ley 23.554 prohibía la intervención operativa y de inteligencia de las Fuerzas Armadas en los asuntos de seguridad interior, los decretos presidenciales 327/89 y 392/90, autorizaban y disponían dicha intervención. Por

70 lo cual, esta situación generó un profundo debate acerca de la intervención de las instituciones militares en los asuntos internos” (Malandra, López y Roetti, 2005: 95).

A pesar de estos hechos, la pretensión presidencial de modificar la ley de Defensa Nacional no se materializó, principalmente por oposición del Congreso e incluso, en 1992, se sancionó la ley N° 24.059 de Seguridad Interior, la cual venía a reforzar la separación legal entre la Defensa y la Seguridad Interior, expuesto en la ley de Defensa Nacional de 1988.

La ley de Seguridad Interior estableció las bases del “sistema de planificación, coordinación, control y apoyo del esfuerzo nacional de policía tendiente a garantizar la seguridad interior” (Ley N° 24.059, 1991: Articulo 1), a la cual definió como “situación de hecho basada en el derecho en la cual se encuentran resguardadas la libertad, la vida y el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y la plena vigencia de las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional” (Artículo 2).

La seguridad interior “implica el empleo de los elementos humanos y materiales de todas las fuerzas policiales y de seguridad de la Nación” (Artículo 3). Estas son la Policía Federal Argentina, la Prefectura Naval Argentina y la Gendarmería Nacional, así como también las policías provinciales (Artículo 7).

Asimismo, la mencionada ley estableció en qué casos excepcionales podía dejarse de lado la distinción entre seguridad y defensa y permitir que las FFAA interviniesen, transitoriamente, en la seguridad interior. El primer caso excepcional es “el Ministerio de Defensa dispondrá −en caso de requerimiento del Comité de Crisis− que las fuerzas armadas apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación a solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria, construcciones y transporte, así como elementos de ingenieros y comunicaciones” (Artículo 27).

En segundo término, fijó como una obligación primaria de la autoridad militar el restablecimiento del orden frente a “todo atentado en tiempo de paz a la jurisdicción militar, independientemente de poner en forma primordial en peligro la aptitud defensiva de la Nación” debido a que ello “constituye una vulneración a la seguridad interior” (Artículo 28). Finalmente, “las fuerzas armadas serán empleadas en el restablecimiento de la seguridad interior dentro del territorio nacional, en aquellos casos excepcionales en que

71 el sistema de seguridad interior descrito en esta ley resulte insuficiente a criterio del Presidente de la Nación […] previa declaración del estado de sitio” (Artículos 31 y 32).

En conclusión, las Fuerzas Armadas pueden intervenir legalmente y transitoriamente en la seguridad interior en tres casos excepcionales: cuando lo solicite el comité de Crisis para apoyar a las fuerzas de seguridad; cuando se atente contra la jurisdicción militar; y cuando se sobrepase la capacidad de las fuerzas de seguridad para asegurar la seguridad nacional. Hay que destacar que la ley establece que en los casos excepcionales anteriormente descriptos el empleo de las FFAA deberá ajustarse a ciertas normas.

En primer lugar, “la conducción de las fuerzas armadas, de seguridad y policiales nacionales y provinciales quedará a cargo del presidente de la Nación” (Artículo 32, inciso A). En segundo lugar, “se designará un comandante operacional de las fuerzas armadas y se subordinaran al mismo todas las demás fuerzas de seguridad y policiales” (Artículo 32, inciso B). Por último, tratándose de casos excepcionales éstos “no incidirán en la doctrina, organización, equipamiento y capacitación de las fuerzas armadas, las que mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley 23.554” (Artículo 32, inciso C).

Este último punto resultó de suma importancia ya que estableció que las formas excepcionales de intervención de las FFAA en seguridad interior “no implicaba, en ningún caso, la preparación operacional de las Fuerzas Armadas como cuerpos policiales ni supondría la fijación de nuevas tareas o funciones subsidiarias que exigieran algún tipo de adecuación secundaria de la estructura orgánico-funcional y doctrinal de las instituciones castrenses a tales tareas” (Saín, 2001: 10).

“La nueva ley bloqueó las ambiciones de militarización de la seguridad interior de vastos sectores militares y civiles, conservando la distinción entre la defensa nacional (ámbito de las fuerzas armadas) y la seguridad interior (ámbito exclusivo de todas las fueras policiales y de seguridad de la Nación)” (Canelo, 2013: 141). Se llenaba así el vacío legal que la ley de Defensa Nacional había dejado sobre la participación de las FFAA en la seguridad interior del país.

Dicha tarea quedaba vedada para la institución castrense pero a la vez permitida en tres casos excepcionales claramente fijados en la ley de seguridad interior. De esta manera, se puede decir que “mientras el Sistema de Defensa tiene por misión repeler agresiones militares de otros estados, el Sistema de Seguridad Interior tiene por finalidad primaria la 72 prevención y persecución de delitos tipificados en el Código Penal y otras leyes específicas” (Villagra y Mastropierro, 2017: 31).

Fin del servicio militar obligatorio

Otra medida importante en materia de política militar tomada por el gobierno de Menem fue la decisión de finalizar con el Servicio Militar Obligatorio, que estaba vigente en Argentina desde 1901. La llamada “Ley Ricchieri” establecía que todos los varones argentinos de 20 años debían ser incorporados a las Fuerzas Armadas por dos años para prestar servicio militar. El asesinato a golpes de un soldado llamado Omar Carrasco en el Grupo de Artillería 161 del cuartel de Zapala, provincia de Neuquén el 6 de marzo de 1994, condujo a que el presidente Menem derogara el servicio militar obligatorio mediante el decreto n° 1.537.

Según determinó luego la Justicia, aquel día “tres uniformados” habían querido castigar a Carrasco por una falta. “Avivarlo” a los golpes. Pero la paliza terminó mal y el conscripto quedó agonizante. Murió alrededor de una hora después (Clarín, 23/11/2000). Sin embargo, en vez de dar aviso de lo sucedido, fue declarado desertor por las autoridades del cuartel. Un mes más tarde apareció su cuerpo en los confines del regimiento (La Voz, 02/09/2014). En definitiva, “tal homicidio se produjo con la participación directa de algunos oficiales, suboficiales y conscriptos de la clase ´74 y el encubrimiento de una gran parte de la oficialidad de la unidad” (Saín, 1997: 21).

Este lamentable acontecimiento tomó estado público rápidamente y envalentonó el rechazo que la sociedad venía manifestando desde hacía largo tiempo en contra del servicio militar obligatorio. En consecuencia, “el presidente Menem, dispuesto a hacerse eco de ese consenso y de cara a las elecciones del 14 de mayo del año siguiente, anunció la derogación del servicio militar obligatorio y su reemplazo por un sistema de voluntariado” (Saín, 1997: 21).

No obstante, esta decisión se “impuso sin consultar previamente a los militares ni basar(se) sobre algún estudio con respecto a su impacto [lo que] perjudicó a la institución”. En resumen, “no respondió a una planificación especifica de redefinición del perfil de las Fuerzas Armadas” (DerGhougassian, 2011: 9).

Finalmente, el 14 de diciembre de 1994 se sancionó la Ley N° 24.429 de Servicio Militar Voluntario. En su artículo primero dispone que “El Servicio Militar Voluntario

73 (SMV) es la prestación que efectúan por propia decisión los argentinos varones y mujeres, nativos, por opción o ciudadanos naturalizados, con la finalidad de contribuir a la defensa nacional, brindando su esfuerzo y dedicación personales con las características previstas en la presente ley”.

Iniciativas destinadas a actualizar los aspectos estratégicos de la Defensa

Es recién durante la segunda presidencia de Menem cuando comienzan a surgir propuestas tendientes a modernizar el sector castrense y definir el factor estratégico de la política de Defensa. Es decir que “en la segunda gestión de Carlos Menem se registraron las primeras iniciativas dirigidas a actualizar los aspectos estratégicos que orientaban el diseño de las fuerzas militares” (Poczynok, 2013: 9). Estas medidas fueron el decreto N° 1116/96, la sanción de la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas en 1998 y la emergencia del Libro Blanco de la Defensa en 1999.

1) Decreto N° 1116/96: Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto

El 7 de octubre de 1996 fue aprobada la Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto. La misma representó “la primera definición política explicita en el área [de la Defensa] que realizaba el gobierno del presidente Menem” (Diamint, 2014: 102). La Directiva consideraba a la Defensa Nacional como “una obligación esencial e indelegable del estado donde deben coincidir todos los esfuerzos necesarios para preservar los intereses vitales de la Nación” y a las Fuerzas Armadas de la Nación como su elemento fundamental (Decreto 1116, 1996: 1). Por ende, resultaba “imprescindible adecuar su estructura orgánica, su entrenamiento, equipamiento y despliegue a las necesidades que surjan de sus empleos más probables en relación con las condiciones externas e internas que influyan sobre su desarrollo” (Decreto 1116, 1996: 1).

El contenido del documento se divide en cuatro partes. La primera de ella, titulada “Consideraciones de carácter general”, determinaba la política de defensa nacional que sustentaba el país. Allí se disponía que: “La política de Defensa Nacional sustenta un pensamiento en el que prevalece una estrategia de carácter disuasivo, con el propósito de resguardar y proteger los intereses vitales de la Nación”, sosteniendo “el derecho inmanente de legítima defensa en caso de un ataque externo, en consonancia con la Carta de las Naciones Unidas” (Artículo 1, inciso a).

74 Se agregaba a esta política el propósito de coadyuvar al mantenimiento de la paz y la seguridad internacional, estableciendo que “nuestro país, de conformidad con acuerdos y compromisos internacionales, adhiere a la no adquisición, desarrollo, construcción o empleo de armas de destrucción masiva, y propicia la incorporación de esos acuerdos, por parte de otros países” (Artículo 1, inciso a). Expande, además, el ámbito de la defensa, agregando que ésta “contribuirá al crecimiento económico-social y científico-tecnológico mediante el continuo avance en el proceso de integración regional” (Artículo 1, inciso b). Asimismo, plantea que “dentro del marco de la Ley de Defensa Nacional, las Fuerzas Armadas planearán el empleo del instrumento Militar en forma disuasiva y efectiva frente a los riesgos y a las eventuales amenazas externas” (Artículo 1, inciso c).

En la segunda parte, denominada “Misión principal de las Fuerzas Armadas”, la Directiva reconoce que “los procesos de integración regional disminuyen las posibilidades de conflicto” y que la permanente e indelegable misión principal del instrumento militar “tendrá la finalidad de preservar la soberanía e independencia, la integridad territorial, la autodeterminación, la vida y libertad de los habitantes y los recursos de la Nación”. Plantea que “se empleará el principio de racionalidad estratégica, que propone respuestas proporcionales a la agresión recibida y procura el efecto deseado sobre el oponente con el menor daño posible, sin que ello afecte la eficacia operativa de las propias Fuerzas” (Artículo 2).

La tercera parte, “Otras misiones de las Fuerzas Armadas”, se refiere a la participación de las FFAA en el marco de las Naciones Unidas (destacando que constituye un elemento esencial de la política exterior de la Nación), en misiones de seguridad interior, en el desarrollo de un instrumento de defensa regional y en misiones de apoyo a la comunidad. Respecto a la participación de las FFAA en misiones de seguridad interior, las mismas “desarrollarán las acciones tendientes a garantizar la seguridad interior de acuerdo a lo expresado en el artículo 2° de la Ley N° 24.059, planificando y ejecutando, cuando se ordene, las operaciones contempladas en dicha ley” (Artículo 3, inciso b).

En cuanto al desarrollo de un sistema de defensa regional, la Directiva establece que: “se deberá profundizar con los países con intereses en la región, y muy particularmente con los vecinos, concretas medidas de fomento de la confianza mutua en las relaciones militares” (Artículo 3, inciso c). Por otra parte, también se prevé la participación de las FFAA en misiones de apoyo a la comunidad, “en el ámbito de la Defensa Civil, en situaciones de desastres naturales, epidemias, así como en cualquier otra 75 circunstancia que se le determine con arreglo a la Constitución Nacional y a las leyes” (Artículo 3, inciso d).

Finalmente, en el último apartado, titulado “Concepción estratégica nacional para el ámbito de la defensa frente a los riesgos que se consideren”, se dispone que la concepción estratégica que el país adopta es la defensiva, “procurando lograr una disuasión permanente sobre eventuales oponentes” (Artículo 4). Además, la Directiva sanciona que “el instrumento militar deberá estar en condiciones de alistamiento para cumplir con su misión principal y progresar en su modernización, adecuado su estructura orgánica y su despliegue”, agregando, por último, que en el despliegue de las FAA se tengan en cuenta, además de la presencia territorial del Estado en tiempos de paz, “el rápido despliegue ante eventuales crisis y la posibilidad de actuar en el control de los espacios terrestre, marítimo y aeroespacial sobre los cuales el país ejerce su soberanía” (Artículo 4).

La firma del Decreto 1116/96 constituyó un esencial primer paso para poner definitivamente en marcha el demorado planeamiento estratégico militar conjunto, base indispensable para una seria reestructuración de las Fuerzas Armadas, un adecuado despliegue de paz, un conveniente equipamiento y un eficiente adiestramiento. No obstante, “la Directiva ha recibido una serie de críticas, ya que no arroja claridad al debate en lo relativo a la participación de las Fuerzas Armadas en misiones de seguridad interior” (Malandra, López y Roetti, 2005: 103).

La planificación de las misiones para garantizar seguridad interior por parte de las Fuerzas Armadas, como lo expresa el artículo 3, inciso b de la mencionada Directiva, implicaría, en la práctica, “la adaptación organizativa y logística de las fuerzas a esas misiones, la capacitación del personal militar y la producción de inteligencia ateniente a la temática a intervenir” (Malandra, López y Roetti, 2005: 104) cuando, en realidad, las Fuerzas Armadas no deberían planificar su intervención en asuntos de seguridad interior.

Sumado a ello, Poczynok (2013: 14) señala que la principal debilidad de este documento “residió en el carácter escaso y ambiguo del contenido doctrinario. Las definiciones en la materia fueron excesivamente generales. […] En consecuencia, la Directiva emitida contribuyó a acrecentar las ambigüedades vigentes respecto de la naturaleza de las amenazas externas que podrían requerir el empleo de la fuerza militar”. En definitiva, la promulgación del Decreto n°1116/96 siguió generando confusión e

76 incertidumbre manifestando que el debate sobre el rol y las funciones institucionales de las FFAA aún no había sido cerrado.

2) Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas (1998)

El 18 de marzo de 1998 es sancionada la ley N° 24.948 que, en su artículo n° 1, estableció “las bases políticas, orgánicas y funcionales fundamentales para la reestructuración de las fuerzas armadas” con el objetivo de modernizar y reformar a la institución castrense fundamentalmente en su organización, adiestramiento, equipamiento y financiación.

Con respecto a la organización de las Fuerzas Armadas, la mencionada ley dispuso que entre sus objetivos se encontraban los siguientes: reducir las unidades operativas, sosteniéndolas logísticamente; incrementar la capacidad operativa; suprimir cuadros intermedios carentes de finalidad práctica; y reducir al mínimo las estructuras administrativas y burocráticas de las fuerzas, potenciando el uso de medios informáticos (Artículos 4 y 8).

En relación al adiestramiento de las fuerzas, las metas eran mejorar la capacitación profesional teórica y práctica de los cuadros de todos los niveles jerárquicos; mejorar la remuneración de los uniformados, adecuándola a la responsabilidad de cada función de la jerarquía del personal militar; incrementar las exigencias de dedicación total al servicio y de capacitación del mismo y, finalmente, reformar el sistema educativo militar, adaptándolo a la estructura educativa nacional en busca de un mutuo aprovechamiento de las capacidades disponibles (Artículos 4 y 13).

En lo ateniente al equipamiento de las fuerzas, la norma fijó que sería responsabilidad del Ministerio de Defensa la evaluación y decisión sobre los requerimientos para el equipamiento de las mismas. Asimismo, dispuso que se considerarían las siguientes alternativas: recuperar el material fuera de servicio, cuando ello fuera factible y aceptable; modernizar el material disponible, cuando resulte apto; e incorporar nuevo material, agregando que se debía dar prioridad a aquellos que potenciaran la capacidad disuasiva de las FFAA. Finalmente, permitía el interés y la intervención privada en lo referente a la producción para la defensa (Artículos 17, 19 y 21).

Por último, la ley preveía que los recursos presupuestarios destinados para la función Defensa se incrementarían anualmente hasta completar el 15% en el quinquenio

77 1999-2003, siendo el primer año (1999) no inferior al 3%. Además, habilitaba al Poder Ejecutivo a utilizar el producto de la venta de bienes de las fuerzas armadas, con la finalidad de reequiparlas o modernizar el equipamiento ya existente hasta un monto de mil millones de pesos durante el quinquenio 1999-2003 (Artículos 27 y 29). Sin embargo, “las cláusulas que preveían un aumento del 3% del presupuesto en defensa –y que habían apuntalado el entusiasmo castrense− solo se cumplieron en 1999. Al año siguiente, en el contexto de una profunda crisis económica, el presupuesto retornó a su tradicional tendencia a la baja” (Poczynok, 2013: 18).

En concordancia con la Directiva para la realización del Planeamiento Militar Conjunto, la ley de reestructuración reafirmó el carácter estratégico defensivo de la política de defensa del país. De esta manera, en su artículo N°2 sancionó que: “La política de defensa implica la protección de los intereses vitales de la Nación Argentina. Se sustenta en lograr consolidar e incrementar las capacidades espirituales y materiales que tomen eficaz una estrategia disuasiva, coadyuvando, además, al mantenimiento de la paz y seguridad internacionales, en particular, las de nuestro continente”.

Asimismo, las funciones de las FFAA que enumera la mencionada ley también se encuentran en consonancia con aquellas detalladas por la Directiva ya había establecido. Así, en el artículo N°6 la ley de reestructuración estableció que: “La reestructuración considerará el empleo del instrumento militar propio en las siguientes modalidades: Operaciones convencionales en defensa de los intereses vitales de la Nación; Operaciones en el marco de las Naciones Unidas; Operaciones en apoyo de la seguridad, encuadradas en la ley 24.059; Operaciones en apoyo a la comunidad nacional o de países amigos”. También dispuso “analizar, a nivel internacional, el probable desarrollo de un sistema de defensa en el marco del Mercosur, a los efectos de considerar en la reestructuración de las fuerzas armadas los requerimientos, que de dichos acuerdos pudieran surgir” (Ley N° 24.948, 1998: Articulo 7).

Sin embargo, nuevamente se puede destacar la existencia de una contradicción entre esta ley y la ley de Seguridad Interior. La ley de reestructuración de las FFAA, en su artículo n° 5, señala que: “tanto en las previsiones estratégicas como en la organización, el equipamiento, la doctrina y el adiestramiento, se dará prioridad al accionar conjunto y a la integración operativa de las fuerzas, así como con las fuerzas de seguridad en sus funciones de apoyo”. Por su parte, la ley de Seguridad Interior establecía en su artículo 32,

78 inciso c, que las operaciones de apoyo no podían incidir en la doctrina y equipamiento de las FFAA.

En consecuencia, a pesar de los esfuerzos por parte del gobierno, la sanción de la Directiva y de la ley de reestructuración no pusieron punto final al debate en torno al rol que debían cumplir las FFAA y, sobre todo, respecto a su injerencia o no en tareas relacionadas con la seguridad interior. “Incluso a los pocos meses de sancionarse la ley, los debates en torno a la misión principal de las Fuerzas Armadas continuaron ocupando espacio en los debates jurisdiccionales, evidenciando la ausencia de consensos en la materia” (Poczynok, 2013: 18).

3) El Libro Blanco de la Defensa (1999)

Otra medida de suma importancia que llevó adelante la administración menemista en materia de Defensa fue la publicación del Libro Blanco para la defensa durante su último año de gobierno. Era la primera vez que el país publicaba información global de carácter oficial sobre la materia. La función del Libro Blanco fue “dar a conocer y reconocer oficialmente el estado de situación estratégica e institucional del sistema de Defensa Nacional y militar del país y, más precisamente, el conjunto de lineamientos y parámetros jurídicos, doctrinales, organizativos y funcionales en los que se asienta la Defensa Nacional y, en su interior, las Fuerzas Armadas” (Saín, 2003: 8). EL Libro constó de nueve partes, divididas en veinticuatro capítulos. Asimismo, fue consecuencia del proceso de cambios producidos en los lineamientos de la política de seguridad regional durante la década de 1990.

En su primera parte, denominada “el escenario estratégico: una visión desde la Argentina”, aborda el contexto internacional desde la visión argentina. Allí se indica que el fin de la GF y la aparición de la globalización como fenómeno planetario han dado lugar a la configuración de un nuevo escenario mundial, caracterizado por: una fragmentación social y cultural (traducida en diferentes grados de estabilidad del sistema, persistiendo, como consecuencia, zonas de variado conflicto), la aparición de polos regionales, la revolución científico-tecnológica y de los asuntos militares, la emergencia de nuevos actores no-estatales en la escena mundial (tales como los grupos sociales internos, las ONG y la opinión pública) que vuelven permeables las fronteras de los estados-nación, y la resurrección de antiguos conflictos de carácter histórico, étnico, religioso, cultural, disputas territoriales, etc.

79 Todo ello se desarrolla en una “situación de poder difuso, el cual es ejercido por múltiples actores” aunque “los Estados Unidos han emergido como la única superpotencia en lo militar” (Libro Blanco, 1999: 19). Esta situación, “ha introducido un fuerte ingrediente de incertidumbre en la evolución de los asuntos mundiales, en relación a la dificultad de anticipar estratégicamente tanto los acontecimientos como sus consecuencias, generando así condiciones más peligrosas y menos previsibles” (Libro Blanco, 1999: 19). Respecto a los efectos sobre la seguridad y la defensa que este nuevo contexto mundial trae aparejado, en el Libro Blanco se indica que existe una “disminución de la probabilidad de una guerra global, ya sea nuclear o convencional” pero que, sin embargo, “han aparecido nuevos riesgos de naturaleza compleja” (Libro Blanco, 1999: 20).

En este marco, se enumeran el conjunto de desafíos en materia de defensa y seguridad que se imponen en el escenario internacional. Ellos son: 1) Las amenazas de seguridad clásica que hacen a la integridad de los estados; 2) Las amenazas emergentes que afectan a instituciones y personas por la mayor permeabilidad que presentan las fronteras estatales; 3) Los factores de riesgo tales como la acumulación y transporte de desechos nucleares; la acumulación de armas químicas, bacteriológicas y nucleares; y la afectación del medio ambiente, entre otros factores; y 4) las fuentes de inestabilidad que engloban todos los bolsones de esta característica que afloran en el mundo, en función de las disputas extra o intra-fronteras de raíz histórica, cultural o territorial y que aparecen ante la percepción internacional como situaciones potencialmente críticas, que en función de su evolución, pueden incidir sobre su seguridad (Libro Blanco, 1999: 20-21).

Luego, se destaca la importancia que tiene el continente –y en particular nuestra región− para los intereses argentinos en el contexto actual. Se resalta el “renovado interés del continente para encontrar formas coincidentes de respuesta a problemas comunes de seguridad, lo que se ha manifestado a través del establecimiento de diversos mecanismos con esta finalidad” (Libro Blanco, 1999: 24). Los esfuerzos de la OEA y de las Conferencias de Ministros de Defensa del continente en el incremento de las medidas de confianza mutua y en el establecimiento de vínculos de cooperación en materia de seguridad.

En este marco, se indica que el MERCOSUR “se ha transformado en un elemento de estabilidad, pues el entramado de intereses y relaciones que genera, profundiza los vínculos de todo orden y neutraliza la tendencia a la fragmentación. En este nuevo contexto, la vieja apreciación del vecino como adversario y eventual amenaza para la 80 propia seguridad, se ve reemplazada por otra ecuación: sus riesgos son ahora los nuestros” (Libro Blanco, 1999: 28). Todo ello, sumado a la Declaración del MERCOSUR, Bolivia y Chile como zona de paz, firmada por los seis presidentes en Ushuaia en julio de 1998, crea las condiciones esenciales para avanzar en el entendimiento en materia de seguridad y defensa con los países de la región.

En la tercera parte del Libro, se indica que “la política de defensa está estrechamente imbricada en muchas cuestiones con la política exterior del país, a la cual contribuye permanentemente y en muchos casos materializa”. Ejemplo de ello es “la amplia participación de tropas y unidades argentinas en las Operaciones de Paz bajo auspicio internacional” así como “el creciente intercambio e interrelación en las respectivas áreas de defensa y militares con los países de la región” (Libro Blanco, 1999: 58).

En las siguientes partes, se hace un recorrido del marco legal de la Defensa Nacional, mencionado el conjunto de normas que regulan la misma y los intereses nacionales que se deben defender. Asimismo, se expone y desarrolla la estructura institucional, organizativa y funcional del sistema de Defensa Nacional y de las FFAA, detallando las misiones de éstas. Por último, se mencionan la producción, la educación, los recursos humanos y el presupuesto para la defensa.

En conclusión, este documento representó “un exhaustivo informe sobre la defensa nacional, desde los conceptos básicos políticos y estratégicos hasta los recursos asignados, pasando por el despliegue y funcionamiento de las Fuerzas Armadas y sus efectivos” (Clarín, 08/04/1999). Por su parte, “el ministro Jorge Domínguez expresó que este documento abre las puertas de la confianza internacional al brindar a todos los países del mundo los conceptos esenciales de nuestro sistema de defensa” (Clarín, 08/04/1999). Diamint (2014: 201) resalta que “el Libro Blanco es positivo en algunos aspectos: da transparencia a la organización y despliegue de las fuerzas armadas, explicita la doctrina y la logística militar y detalla el presupuesto de la defensa y los recursos de financiamiento”.

“En general hubo una reacción positiva a la presentación del Libro Blanco, tanto por parte de los militares como de los distintos actores políticos. Se trataba de una medida de programación a largo plazo y de comunicación hacia la ciudadanía […] Si bien no incidió directamente en reformas de las fuerzas armadas ni logró que se constituyera en la

81 columna vertebral del sistema de defensa, su elaboración permitió –al menos parcialmente− pensar la defensa como una política pública” (Diamint, 2014: 202).

La política exterior: aspectos relacionados con la política de Defensa Nacional

La política exterior de la administración de Menem se ajustó a los principios del denominado “realismo periférico”, teoría desarrollada por Carlos Escudé en la década de 1980. Si bien los funcionarios del gobierno no se convalidaron dicha premisa, Carlos Escudé argumenta que el caso de Menem es el ejemplo que más se adapta a sus ideas; “la política exterior del gobierno de Menem en la Argentina […] nos permite ilustrar los principios que yo denomino el realismo periférico” (Escudé, 1992: 30).

Los principios del realismo periférico son los siguientes: 1. Que un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su región, como la Argentina, debe eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias, reduciendo el ámbito de sus confrontaciones externas a aquellos asuntos materiales vinculados en forma directa a su bienestar y a su base de poder. La política exterior de un tal país debe tener, por lo tanto, el perfil más bajo posible en todos aquellos temas en que la política del país se contrapone con la de las potencias dominantes, y debe adaptar sus objetivos políticos a los de la potencia dominante en su región, a menos que dicha adaptación tenga costos materiales tangibles (en cuyo caso se impone la defensa del interés nacional del país periférico). 2. Que la política exterior debe calibrarse no solo en términos de un riguroso cálculo de costos y beneficios materiales, sino también en función de los riesgos de costos eventuales. Los desafíos políticos a las grandes potencias pueden no acarrear costos inmediatos, pero casi siempre llevan implícito el riesgo de costos eventuales. 3. Que la autonomía misma debe re conceptualizarse y redefinirse en términos de capacidad de confrontación de un Estado y, más precisamente, en términos de los costos relativos de la confrontación. La autonomía no es libertad de acción. La autonomía se mide en términos de los costos relativos de hacer uso de esa libertad de acción frente a una problemática determinada (Escudé, 1992: 44-46).

Con esta política exterior se buscaba insertar exitosamente a la Argentina en el proceso de globalización, normalizando sus relaciones exteriores para superar el recurrente

82 aislamiento en el que país había caído en reiteradas oportunidades. De esta manera, “se haría constante el llamado a superar de una vez por todas el aislamiento, los vínculos erráticos, las anomalías particularistas y las actitudes de “rebelde sin causa” que caracterizaron a la Argentina del pasado” (Frenkel, 2015: 136).

En palabras de Guido di Tella, quien fue Canciller del gobierno de Menem entre 1991 y 1999:

“La presente administración se propuso un giro drástico como prioridad de nuestras relaciones exteriores. Se trataba, sintéticamente, de terminar con una tradición de aislamiento internacional y con conductas largamente erráticas y perjudiciales para los intereses argentinos […] Éramos un país proliferante en materia nuclear, embarcado en aventuras armamentistas semiclandestinas, con socios muy pocos confiables para la comunidad mundial […] como remate, considerábamos a nuestros vecinos como hipótesis de conflicto” (Di Tella, 1998: 14-15).

Asimismo, se perseguía como objetivo recuperar la credibilidad internacional del país, sobre todo frente a los organismos financieros internacionales, con el objetivo de atraer capitales e inversiones que permitieran sostener y profundizar el modelo económico adoptado. Para lograr esta meta era necesario “eliminar cualquier duda sobre el alineamiento internacional del país y crear un clima de confianza que otorgara mayor credibilidad” (Frenkel, 2015: 136) frente al mundo.

Por último, la política exterior argentina durante esta administración buscó adquirir un perfil no conflictivo con el objetivo de fortalecer la credibilidad del país frente al mundo. “Desde el inicio de la administración del Dr. Menem, los intentos de recomponer la credibilidad del país y eliminar toda sospecha de confrontacionismo ocuparon un lugar central en el diseño de la política exterior”. De este modo, “la Cancillería argentina adquirió protagonismo en la definición de la política exterior, de seguridad y de defensa nacional marcando claramente que el tema de la seguridad es nacional y no militar” (Diamint, 1992: 1 y 3).

En conclusión, lo que buscó el gobierno de Menem en política exterior “fue devolver el país a su posicionamiento normal, a las alianzas que le corresponden tanto por historia como por vocación e interés. Esto significa cooperación con los países de la región y firme ubicación en Occidente, compartiendo los valores democráticos, el respeto a los 83 derechos humanos, la economía de mercado y el comercio libre […] La credibilidad, la confianza y la transparencia fueron las notas decisivas de esta política de cara al mundo” (Di Tella, 1998: 15).

Las relaciones con Estados Unidos

Donde más claramente hubo una coincidencia entre los principios del realismo periférico y la política exterior del gobierno de Menem fue, sin duda, en el alineamiento con Estados Unidos que el gobierno argentino adoptó en la década de 1990. El mismo fue tal que hasta el canciller del momento, Guido di Tella, expresó el deseo de establecer “relaciones carnales” con la potencia del norte. Desde el punto de vista argentino, “el país norteamericano era el “ganador” de la guerra fría y como tal era el garante para introducirse de la mejor forma posible al nuevo orden internacional” (Frenkel, 2015: 139).

Como mencionamos anteriormente, “el mundo bipolar de la guerra fría se había extinguido. Es a partir de entonces que la inserción argentina del gobierno de Menem apuntó en sus inicios a un solo referente internacional que era Estados Unidos” (Bologna, 1998: 10). Entonces, “el gobierno argentino partiría de la noción de un predominio norteamericano y de una visión de un mundo que ofrecía auspiciosas oportunidades a quienes se supieran adaptar a las nuevas reglas de juego” (Frenkel, 2015: 136). De esta manera, “las relaciones bilaterales con Estados Unidos se convirtieron en el “pivote” de la política exterior argentina inaugurada en 1989. A partir de dicha decisión gran parte de las acciones externas del país llevaron el signo de esta nueva dirección” (Busso, 1997: 139).

En cuanto a la presión estadounidense por involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra las “nuevas amenazas”, “no fueron escasas las interpretaciones y los intentos militares y gubernamentales por crear consenso en favor de la intervención castrense en asuntos de seguridad interior y, particularmente, en la lucha contra el narcotráfico” (Saín, 2001: 17-18). Las ofertas de Washington de incorporar a los militares de la región en la lucha contra este nuevo tipo de amenazas venían acompañadas con la promesa de la transferencia de importantes sumas de dinero destinadas a modernizarlas y equiparlas. Este hecho no pasaba desapercibido para las Fuerzas Armadas argentinas, las cuales venían sufriendo un significativo ajuste presupuestario desde la década anterior. Además, se les otorgaba, de esta manera, un nuevo rol claro y definido, superando la crisis de identidad en la que estaban inmersas.

84 A pesar de ello, no era fácil para la Argentina alinearse detrás de las nuevas preocupaciones estadounidenses en materia de seguridad, dado que las mismas “excedían ampliamente los fenómenos que, en términos normativos, podían requerir el empleo de las Fuerzas Armadas” (Poczynok, 2013: 12). Aun así, como hemos visto las diferentes normativas sancionadas en el área durante la década de 1990, como la Ley de Seguridad Interior, la Directiva Estratégica para el Planeamiento Militar y el Libro Blanco de la Defensa Nacional, que buscaron precisar abiertamente la posición estratégica de nuestro país, contuvieron entre sus líneas una serie de contradicciones respecto a la legislación nacional en materia de Defensa.

De este modo, podemos decir que, como consecuencia del alineamiento de la política exterior argentina con la potencia del norte, las influencias de Estados Unidos reinauguraron la discusión en Argentina sobre si comprometer o no a las FFAA en tareas de seguridad interior. Diversos funcionarios públicos y castrenses, hasta incluso el propio presidente, se pronunciaron a favor de esta posibilidad. A pesar de ello, no se logró modificar la base legal de la defensa nacional y habilitar a las FFAA a luchar contra las “nuevas amenazas”.

El envío de tropas al Golfo Pérsico (1990-1991)

En agosto de 1990 el Irak de Sadam Husein invadió y anexó el país vecino de Kuwait. Este hecho rápidamente generó un fuerte repudio internacional; 34 países formaron una fuerza de coalición autorizada por Naciones Unidas y liderada por Estados Unidos con el objetivo de obligar a los iraquíes a retroceder. Frente a esta situación, el gobierno argentino de Menem decidió mandar tropas al Golfo Pérsico, convirtiéndose en el primer país latinoamericano en hacerlo. La fuerza que envió Argentina al Golfo consistió en un par de centenares de oficiales profesionales y dos buques misilísticos de la Armada (El Tiempo, 19/09/1990).

Esta decisión gubernamental despertó rechazo tanto dentro del propio gobierno menemista como de la oposición, fundamentalmente por no consultar con el Congreso el envío o no de tropas al Golfo Pérsico. Frente a este panorama, Menem señaló que “su gobierno enviará tropas al Golfo Pérsico sin ningún tipo de consulta si el objetivo perseguido es consolidar la paz” (Corigliano, 2003: 1991).

En consecuencia, el entonces canciller menemista, Domingo Cavallo, “anunció en un mensaje difundido por radio y televisión el 18 de septiembre de 1990, la partida de 85 oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas argentinas para “ayudar a restablecer la paz y evitar una tragedia de imprevisibles consecuencias en la zona en conflicto” (Corigliano, 2003: 1991). Asimismo, “justificó la decisión de enviar tropas, remarcando que “si la Argentina quiere participar de los beneficios del proceso de gestación de un nuevo mundo de paz y progreso, debe asumir las responsabilidades. Frente a la actitud del régimen de Bagdad, la indiferencia implica atraso y aislamiento” (Corigliano, 2003: 1991).

En palabras de Cavallo (1996, 375): “Percibimos la invasión y pretendida anexión de Kuwait por las fuerzas iraquíes como una amenaza a la ilusión e intención de construir un mundo más seguro, más predecible y más justo, fundado en el estricto respeto a la Carta de las Naciones Unidas y al derecho internacional [en consecuencia] la República Argentina no podía ni debía asumir una posición de neutralidad ante esa invasión”. Menem, por su parte, agregó que “con la actitud asumida por el Presidente, la Argentina “deja de ser un espectador y se convierte en protagonista" de las relaciones internacionales” (Corigliano, 2003: 1991).

Lo que buscaba el gobierno argentino con esta acción era “dar una clara señal a la primera potencia mundial de que Argentina apoyaba su liderazgo y sus acciones en materia de seguridad internacional” (Frenkel, 2015: 138). “La participación en la Guerra del Golfo fue la decisión que más contribuyó a dar credibilidad al compromiso estratégico que asumía la Argentina con los Estados Unidos […] fue indicativa de la decisión del gobierno argentino de estrechar sus vínculos con Occidente” (Fontana, 1998: 289-290).

Asimismo, la participación en la guerra era vista, desde el punto de vista militar, como una forma de otorgarle un nuevo rol −de carácter internacional− a las Fuerzas Armadas. “Yo creo que nuestra participación en el Golfo Pérsico en un esfuerzo multilateral […] le da a la Argentina un rol importante en el mundo; un rol como miembro legitimo del mundo de las Naciones Unidas […] y esto va a cambiar también las relaciones cívico-militares dentro de nuestro propio país” (Di Tella, 1992: 270). Por último, hay que destacar que “Menem reconoció que él se había manejado con cancillería” (Corigliano, 2003: 1992) para tomar esta decisión. Esto demuestra como la política exterior definió la política de defensa.

La participación en las misiones para el Mantenimiento de la Paz

La Argentina había participado de las OMP desde el año 1958 pero es durante esta etapa que la colaboración del país en las mismas adquirió importancia. “Hasta entonces su 86 participación había sido de carácter simbólico, tanto por el número de misiones como de tropas intervinientes. Del total de treinta misiones en las que participó hasta 2004, veintidós tuvieron lugar durante el gobierno de Carlos Menem” (Anzelini, Poczynok y Zacarías, 2017: 26).

Es entonces a partir de 1990 cuando la participación argentina en las OMP se extiende alcanzando incluso “el envío de batallones completos a distintos lugares del mundo para el desarrollo de diferentes funciones y tareas que implicaron desde operaciones de vigilia de treguas o de cese del fuego y el cumplimiento de tratados de paz hasta tareas humanitarias, sanitarias y de asistencia social” (Saín, 1997: 19). “Los diez años de la administración Menem fueron los años en los cuales Argentina tuvo la mayor participación en la historia, tanto en números absolutos (cantidad de hombres desplegados) como en términos relativos (mejor ranking en su historia entre los mayores aportantes, así como participación automática en todas las misiones que se iniciaban)” (Rial, 2011: 113)13.

En la misma línea, es creado el Centro Argentino de Entrenamiento Conjunto para Operaciones de Paz (CAECOPAZ), a través de resolución del 27 de junio de 1995 del Ministerio de Defensa, el cual constituyó el primer centro conjunto de entrenamiento en el continente americano. En este centro de capacitación y adiestramiento, se entrenan los contingentes y los individuos que prestarán servicios por la paz en el marco de la Organización de las Naciones Unidas, tanto argentinos como de otros países latinoamericanos.

13 Las misiones nuevas en las cuales la Argentina participó durante este período fueron: ONUCA (Grupo de Observadores de las Naciones Unidas en Centroamérica, UNAVEM II (Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Angola II), UNIKOM (Misión de Observación de las Naciones Unidas para el Irak y Kuwait), MINURSO (Misión de las Naciones Unidas para el referéndum del Sáhara Occidental), UNAMIC/UNTAC (Misión Avanzada de Naciones Unidas en Camboya), ONUSAL / MINUSAL (Misión de Observadores de las Naciones Unidas para el Salvador), UNPROFOR (Fuerza de Protección de las Naciones Unida en la ex Yugoslavia), ONUMOZ (Operación de las Naciones Unidas en Mozambique), UNFICYP (Fuerza de la ONU para el Mantenimiento de la Paz en Chipre), UNMIH (Misión de Las Naciones Unidas en Haití), UNSMIH (Misión de Apoyo de las Naciones Unidas en Haití), UNTMIH (Misión de Transición de las Naciones Unidas en Haití), MIPONUH (Misión de Policía Civil de las Naciones Unidas en Haití), UNAMIR (Misión de Asistencia de las Naciones Unidas a Ruanda), UNPREDEP (Misión de la Fuerza de Despliegue Preventivo de las Naciones Unidas en Macedonia), MONUP – UNMOP (Misión de Observadores Militares de las Naciones Unidas en Prevlaka), UNTAES (Autoridad de las Naciones Unidas en el Este de Eslavonia, Baranja y Sirmiun Occidental), UNMIBH (Misión de las Naciones Unidas en Bosnia y Herzegovina), MINUGUA (Misión de Verificación de las Naciones Unidas en Guatemala), MONUA (Misión de Observadores de las Naciones Unidas en Angola), UNAMET (Misión de Naciones Unidas en Timor Oriental )y UNMIK (Misión de Administración Provisional de las Naciones Unidas en Kosovo.) (Rial, 2011: 114-155).

87 La decisión de incrementar la asistencia brindada por las FFAA argentinas a las OMP claramente respondió a los nuevos lineamientos de la política exterior adoptados por la administración menemista. De esta manera, el gobierno argentino reafirmaba con hechos su compromiso con la paz y la seguridad internacionales. En consecuencia, “la política de defensa asignaba a la estructura militar un nuevo rol en el orden internacional, acorde con los mandatos occidentales posteriores a la finalización del enfrentamiento Este-Oeste: una creciente participación en misiones de paz” (Diamint y Santos, 2007: 3).

“Así fue que Argentina se comprometió en las Operaciones de Paz en la ex Yugoslavia y en Chipre. También fue durante este período cuando Argentina participó activamente en el Golfo Pérsico y Haití, acompañando las iniciativas de los EE.UU. […] Argentina envió dos naves al Golfo durante la administración de Bush, en el marco de la alianza internacional liderada por los EE.UU., la cual derrotó militarmente a Irak y expulsó sus tropas de Kuwait” (Rial, 2011: 112-113).

En palabras del presidente Carlos Menem: “es claro que el mundo nos requiere a esta hora. Y dentro de la política exterior de la Argentina, las Fuerzas Armadas tienen un rol fundamental, enmarcadas en la decisión de las Naciones Unidas, para contribuir a mantener el mayor bien universal que es la paz entre las naciones y dentro de ellas […] En estas misiones, ya hemos dado las suficientes pruebas de nuestra firme intención de ser partícipes en estas ayudas humanitarias contribuyentes a la armonía internacional” (Fair, 2011: 12).

En el mismo sentido se expresaba el canciller Di Tella: “son las Fuerzas Armadas las que están cumpliendo una función en relación con la política exterior de la nación, no apartadas, no haciendo otra cosa, sino siendo uno de los pilares de la política exterior en los objetivos que hoy son legítimos como son las operaciones de paz” (Di Tella, 1996: 384).

“El envío de tropas a todas las misiones internacionales encomendadas por los organismos multilaterales, le permitía a Menem y a su Gobierno situarse como firme garante de la defensa de la paz y la democracia a nivel mundial […] Además, la participación en las principales misiones humanitarias […] era señalado por Menem como un símbolo del inédito proceso de inserción nacional al nuevo mundo globalizado” (Fair, 2011: 13).

88 De esta manera, vemos nuevamente como la política exterior contribuyó a moldear la política de defensa, dotando a las Fuerzas Armadas argentinas de un nuevo rol: la participación en las OMP. “Menem utilizó la política internacional para moldear los nuevos roles militares […] En este sentido, la Cancillería reemplazó al Ministerio de Defensa en la definición de las políticas de seguridad internacional” (Diamint, 2008: 103).

La defensa del principio de la No proliferación y la desactivación del misil Cóndor II

Uno de los ejes de la política exterior del gobierno de Menem fue la defensa de la no proliferación. “Hemos hecho de la eliminación de las armas de destrucción masiva uno de los ejes centrales de la política exterior. Esto ha sido acordado con Defensa y es una política oficial de la República. No queremos tener, ni desarrollar, ni exportar armas de destrucción masiva” (Di Tella, 1996: 383).

“La Argentina fue considerada como la nación de América que había logrado un desarrollo de la energía nuclear más adelantado” (Diamint, 1992: 5) lo que, sumado a su negativa de ratificar los tratados internacionales y regionales referidos a la materia (como el TNP y el Tratado de Tlatelolco) se había convertido en una gran preocupación para los Estados Unidos y los organismos vinculados con la temática del desarme y la no proliferación.

Frente a esta situación, el gobierno de Menem decidió llevar adelante una serie de decisiones con el objetivo de que la Argentina se volviera un país confiable, abandonando su rasgo proliferante y conflictivo que había sabido manifestar en las décadas precedentes. El primer paso para lograr dicho objetivo fue la desactivación del proyecto misilístico conocido como Cóndor II, mediante el decreto presidencial N°995/91. A través de dicho decreto “se establece que la República Argentina preserva su derecho al desarrollo tecnológico y científico con fines pacíficos, rechazando toda utilización militar ofensiva de las actividades espaciales, y reconoce su voluntad de trabajar en este campo con un elevado sentido de paz, responsabilidad y transparencia” (Malandra, López y Roetti, 2005: 74).

Mediante el mencionado decreto se crea también la Comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), “convirtiéndose, bajo la conducción civil, en el único organismo del Estado Nacional competente para entender, diseñar, ejecutar, controlar, gestionar y administrar proyectos y emprendimientos en materia espacial” (Malandra,

89 López y Roetti, 2005: 74). De esta manera, se colocaba en manos civiles toda la actividad espacial nacional, fijando como objetivo el desarrollo espacial con fines pacíficos.

En el artículo N° 8 del Decreto N° 995/91 se dispone que: “todos los elementos, partes y componentes del misil Cóndor II, en todas sus versiones y etapas de desarrollo, que existan a la fecha, serán desactivados, desmantelados, reconvertidos y/o inutilizados según sus posibilidades de uso en aplicaciones y destinos pacíficos, de manera de efectivizar en forma fehaciente y definitiva la cancelación completa e irreversible del proyecto respectivo” (Malandra, López y Roetti, 2005: 74).

“En realidad, el proyecto Cóndor II se hallaba detenido desde tiempo atrás, por falta de recursos propios, la inexistencia de financiamiento externo y la interrupción de la transferencia de tecnología desde el exterior” (Fontana, 1998: 291-292). Sin embargo, la decisión de desmantelarlo respondió principalmente a los objetivos de la política exterior del gobierno. El proyecto Cóndor era “un elemento negativo para la imagen internacional de la Argentina y un costo creciente para el país en la relación con Estados Unidos y la Alianza Occidental en un momento de cambio del sistema internacional” (Fontana, 2009: 6).

Además, desde que asumió la presidencia Menem fue presionado tanto por EEUU como por los organismos internacionales destinados a la no proliferación y al desarme para que cancelara ese proyecto. Incluso, “Estados Unidos amenazaba con suspender la ayuda economía si no se desactivaba el proyecto Cóndor” (Diamint, 1992: 9). En definitiva, la decisión de desactivar completamente el programa misilístico Cóndor II era la respuesta del gobierno argentino a las presiones norteamericanas. Mantener activo el programa no era compatible con los objetivos de inserción internacional establecidos por la administración de Menem. “Dicho programa obstaculizaba el acercamiento diplomático con Gran Bretaña, contradecía la política de Estados Unidos sobre el control internacional de Tecnología Misilística, y se mostraba como un factor de desestabilización regional” (Malandra, López y Roetti, 2005: 74).

Los argumentos oficiales que brindó el gobierno argentino respecto a la detención del proyecto Cóndor fueron “que la política espacial debía reflejar claramente la voluntad del país de incorporarse en plenitud como socio creíble en el nuevo orden internacional y que [….] el misil […] aumentaba la inestabilidad en otras regiones del mundo y

90 comprometía seriamente el prestigio del país” Finalmente, se declaró oficialmente que “no había presupuesto para un emprendimiento de este tipo” (Diamint, 1992: 9).

Existían discrepancias entre el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas, por un lado, y Cancillería, por el otro, sobre si había que desactivar y destruir el misil o reciclarlo para fines pacíficos. Finalmente, prevaleció la postura de Cancillería y el misil fue desactivado y destruido entendiendo que este “era el único camino posible para no dañar el tratamiento de otros temas de la agenda bilateral con los Estados Unidos” (Busso, 1997: 158). En el gobierno se comenzó a discutir cómo se efectuaría dicha destrucción. En este marco “se manejaron dos alternativas: enviar los componentes del misil a los Estados Unidos o, en su defecto, a otro país, que podría ser España. La elección recayó en la segunda opción ya que se la consideró menos irritativa no solo para la Fuerza Aérea, sino también para la opinión pública en general” (Busso, 1997: 158).

Adicionalmente, el aviso oficial de la desactivación del proyecto “no aclaró que sucedería con el desarrollo tecnológico del mismo, ni cuál sería el destino del personal técnico, [ni] de la tecnología utilizable” (Diamint, 1992: 9). Por ende, la medida no se adoptó en base a una posición propia del país “que tendiera a preservar la acumulación de conocimientos tecnológicos en materia satelital obtenidos a lo largo del desarrollo del proyecto en cuestión” (Saín, 1997: 19).

En definitiva entonces “este proceso no fue la consecuencia de un cálculo estratégico-militar sino que, por el contrario […], estuvo determinado por la política exterior del gobierno y, puntualmente, por la necesidad de estabilizar las relaciones con los Estados Unidos […] y restablecer las relaciones con Gran Bretaña” (Saín, 1997: 19). Una vez más queda demostrado cómo la política de defensa fue moldeada por decisiones de política exterior.

El segundo paso fue ingresar al Tratado de Control Mutuo de Transferencia Misilística (MTCR)14 en 1993, “como muestra de su perfil no conflictivo”. El gobierno de Menem “para demostrar su voluntad de no desarrollar proyectos misilísticos debía tomar compromisos internacionales y ese fue el inicio de su adhesión al MTCR” (Diamint, 1992: 10-11).

14 El MTCR es un código de conducta, creado en 1987 entre 17 países para evitar la proliferación y la exportación de tecnología Misilística. El MTCR limita el desarrollo libre de misiles de alcance de más de 300 km y cargas de más de 500 kg. (Diamint, 1992: 10-11). 91 Por último, no se puede dejar de mencionar la cooperación e integración nuclear que el gobierno de Menem continuó con Brasil, la cual se había iniciado en la década anterior bajo el gobierno de Raúl Alfonsín. Sin embargo, durante la década de 1990 dicha cooperación sufrió un giro abrupto, ya que los gobiernos de ambos países abandonaron la idea del desarrollo nuclear autónomo y comenzaron a responder a los lineamientos de las grandes potencias en la materia, sobre todo de Estados Unidos. En esta etapa se apuntó a la consolidación de la política de transparencia nuclear con Brasil.

En esta línea, en 1990 se firmó la Declaración sobre Política Nuclear Común Argentino-Brasileña en Foz de Iguazú, mediante la cual ambos países se comprometieron con el uso pacífico de la energía nuclear y la utilización de la misma para “el desarrollo científico, tecnológico y económico”. Asimismo, el acuerdo “implementó salvaguardias y controles mutuos y allanó el camino para la ratificación del tratado de Tlatelolco” (Diamint, 1992: 6).

Aquella Declaración de 1990, adoptó tres decisiones: 1) Aprobar el Sistema Común de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (SCCC), aplicado a todas las actividades nucleares de ambos países; 2) Iniciar negociaciones con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) con el objetivo de establecer un acuerdo de salvaguardias que tenga como base el SCCC; y 3) Dar los pasos necesarios para que los países vecinos se incorporen plenamente al Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en América Latina (Tratado de Tlatelolco) (Balbino, Blinder y Souza, 2017: 125).

Las actividades más relevantes del SCCC son: a) intercambio de las respectivas listas descriptivas de todas las instalaciones nucleares; b) intercambio de las declaraciones de inventario inicial de los materiales nucleares existentes en cada país; c) llevar a cabo las primeras inspecciones reciprocas a los sistemas centralizados de registros y; d) iniciar las negociaciones con la OIEA para la celebración de un Acuerdo Conjunto de Salvaguardias que tenga como base el SCCC (Malandra, López y Roetti, 2005: 155).

El siguiente paso lo constituyó la firma entre ambos países del Acuerdo para el Uso Exclusivamente Pacifico de la Energía Nuclear, en julio de 1991, en la ciudad de Guadalajara, México. En este acuerdo, tanto Argentina como Brasil se comprometen a “utilizar exclusivamente con fines pacíficos el material y las instalaciones nucleares sometidos a su jurisdicción o control; A prohibir e impedir en sus respectivos territorios, y

92 a abstenerse de realizar, fomentar o autorizar, directa o indirectamente, o de participar de cualquier manera: a) en el ensayo, uso, fabricación, producción o adquisición, por cualquier medio, de toda arma nuclear, y b) en el recibo, almacenamiento, instalación, emplazamiento o cualquier otra forma de posesión de cualquier arma nuclear” (Malandra, López y Roetti, 2005: 155).

Además, se creó la Agencia Brasileño Argentina de Contabilidad y Control de Materiales Nucleares (ABACC). “Su objetivo principal fue, y es actualmente, el de administrar y aplicar el SCCC en los complejos nucleares. Dicho de otro modo, su propósito es verificar que la totalidad de los materiales nucleares existentes en los dos países no sean desviados hacia usos militares o bélicos” (Balbino, Blinder y Souza, 2017: 126).

Finalmente, en diciembre de 1991 en Viena, los gobiernos de ambos países firmaron un acuerdo con el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA). Este acuerdo significó someter a control internacional las instalaciones nucleares existentes en ambos estados. De esta manera, “la Argentina y el Brasil dan garantías a la comunidad internacional sobre los fines exclusivamente pacíficos de sus respectivos programas” (Diamint, 1992: 6). Por último, Argentina ratificó el Tratado de Tlatelolco en agosto de 1992 y el TNP en diciembre de 1994.

La cooperación en materia de defensa y seguridad con Brasil y Chile

La profundización de las relaciones con América Latina, sobre todo con los países vecinos de la Argentina, especialmente Chile y Brasil, constituyó otro de los ejes centrales de la política exterior de Menem. El acercamiento con la región ya había comenzado en el período anterior, pero en la década de 1990 la misma se vio facilitada por la democratización de los países vecinos y los cambios en el escenario internacional.

Como analizamos anteriormente, la conclusión de la Guerra Fría modificó las percepciones de seguridad; con el fin de la amenaza comunista y la conversión de Estados Unidos en la única potencia mundial, se incrementó la integración entre países por regiones. En efecto, “el Mercosur15 (creado formalmente por el Tratado de Asunción en el

15 El Mercado Común del Sur es un proceso de integración regional fundado en 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay. Posteriormente, se han incorporado al mismo otros países, como Venezuela y Bolivia. Asimismo, Chile, Colombia, Ecuador, Perú, Guyana y Surinam integran el bloque como “Estados asociados”.

93 año 1991) fue uno de los principales éxitos de la política exterior de Menem y ofreció, a su vez, la base sustancial para la constitución, hacia fines de los noventa, de una zona de paz y seguridad en el área” (Fontana, 2009: 5).

En este marco se incrementó la cooperación bilateral de la Argentina con los países vecinos, especialmente con Chile y Brasil, con los cuales estableció diferentes mecanismos de colaboración en materia de defensa y seguridad. Este hecho “fue creando en el Cono Sur un nuevo clima de seguridad signado por la disminución o desarticulación de las percepciones de amenazas militares mutuas entre los países de la región, en particular, entre Argentina, Brasil y Chile, y por la concreción de instancias de resolución pacífica y negociada de los conflictos y tensiones existentes y, específicamente, de los problemas limítrofes pendientes” (Saín, 2003: 8).

1) La cooperación con Brasil

En parte gracias al acercamiento bilateral impulsado por los gobiernos de Argentina y Brasil en la década de 1980 y en parte como consecuencia de los cambios producidos a nivel internacional, la cooperación entre ambos países se incrementó en la década de 1990 y alcanzó el área de defensa y seguridad, a través de ejercicios militares conjuntos, intercambios de concursantes y visitas de delegaciones. Asimismo, “los encuentros de las autoridades de defensa de ambos países y de los respectivos Estados Mayores Conjuntos, que tuvieron lugar en octubre de 1995 y febrero de 1996, institucionalizaron el diálogo en materia de asuntos estratégicos y relaciones militares entre los dos países” (Fraga, 1998: 241).

En lo que respecta a acciones concretas se pueden mencionar una serie de operaciones conjuntas a nivel de las respectivas armadas llevadas a cabo durante esta década. Por ejemplo: “en noviembre de 1992, llevaron a cabo el operativo conjunto “Fraterno XII” de entrenamiento en aguas del Atlántico Sur. A ello se sumaron ejercicios combinados de adiestramiento como el Operativo Araex II, durante diciembre de 1994 en el área de la Aviación Naval y, a nivel de los ejercicios, se desarrolló en 1996 la denominada “Operación Cruz del Sur” integrándose mil militares argentinos y quinientos brasileños, contando con la participación, además, de observadores de Paraguay y Uruguay. En 1997 se lleva a cabo el ejercicio “Tamba I” (Malandra, López y Roetti, 2005: 158-159).

En esta misma línea, “se creó el primer instituto de formación militar binacional, enmarcado en la consolidación del Mercosur, para la formación y entrenamiento de pilotos 94 de helicópteros y aviones de ambas naciones, haciendo posible la protección conjunta de las zonas marítimas” (Beldyk, Darío y Guevara, 2009: 21). En este sentido, las dos marinas de guerra establecieron un sistema de cooperación para controlar el tráfico marítimo en el Atlántico Sur denominado CAMAS (Coordinación del Área Marítima y Aérea del Atlántico Sur) (Malandra, López y Roetti, 2005: 157).

Por otra parte, “en octubre de 1996, el presidente Cardoso anunció la nueva política de defensa del Brasil, la cual dejó a un lado su tradicional hipótesis de conflicto con la Argentina” (Fraga, 1998: 243). De esta manera, “la política de Defensa de Brasil dejó de ver a la Cuenca del Plata como un área peligrosa y redujo la cantidad de militares en su frontera sur” (Beldyk, Darío y Guevara, 2009: 22).

Por último, se debe mencionar el establecimiento del Memorándum de entendimiento de consulta y coordinación entre ambos países en 1997, mediante el cual se dispuso “un mecanismo permanente de consulta y coordinación para el fortalecimiento de las relaciones bilaterales en materia de defensa y seguridad internacional con el objetivo de examinar, evaluar, implementar y seguir las cuestiones de defensa y seguridad de mutuo interés” (Saín, 2003: 8). Es decir que su objetivo era institucionalizar la cooperación militar bilateral, buscando promover un mayor intercambio de información, entrenamiento y cursos.

2) La cooperación con Chile

En el caso de la cooperación con Chile, si bien el acercamiento entre ambos países se había producido en la década anterior, recién en la década de 1990 se dieron las condiciones propicias para lograr avanzar en la cooperación en materia de defensa y seguridad. Gracias a que ambos países vivían en democracia y a la afinidad entre sus respectivos gobiernos el acercamiento se profundizó. Asimismo, la resolución de la demarcación sobre ciertos límites entre ambos países finalizó en esta década, hecho que también favoreció el fin de las controversias16.

16 En 1991, la Argentina y Chile acordaron una serie de iniciativas tendientes a la resolución de los 24 diferendos limítrofes aún existentes entre ambos países. Veintidós de esos diferendos fueron resueltos a través de la demarcación directa del límite, mientras que el diferendo referido a la zona de “Laguna del Desierto” fue resuelto en 1994 por medio de un arbitraje internacional. El desacuerdo existente en la zona de los “Hielos Continentales” se resolvió a fines de 1998 a través de un trabajoso acuerdo demarcatorio que fue posteriormente ratificado por los parlamentos de sendos países (Saín, 2003: 7). 95 El inicio de la institucionalización de la relación bilateral en el área de defensa se dio en el año 1995 cuando, en noviembre de ese año, los vicecancilleres de ambos países y los subsecretarios del área de defensa firmaron un Memorándum de Entendimiento en materia de Seguridad. A través del mismo se creó un Comité Permanente de Seguridad Argentino-Chilena (COMPERSEG), integrado por representantes de los respectivos ministerios de Relaciones Exteriores y Defensa con la finalidad de “establecer una agenda de trabajo que permita profundizar la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad y de avanzar en la aplicación de medidas para profundizar la cooperación entre Argentina y Chile en materia de seguridad de interés mutuo” (Saín, 2003: 8). Además, el Comité tenía la tarea de establecer canales de comunicación entre los dos países en el tema de la defensa, informar sobre las maniobras militares de ambos y la autorizar la participación de observadores en las mismas.

En este marco, a partir de 1996 se llevaron a cabo numerosas iniciativas conjuntas en materia de seguridad y defensa y se produjeron avances importantes en la coordinación de posiciones comunes y en el establecimiento de una agenda bilateral de cooperación en dichos asuntos. “Esto ha tenido resultados concretos que se visualizan en el mayor dinamismo de los mecanismo de consulta y coordinación de posiciones entre los ministerios de Defensa, así como la participación conjunta de las fuerzas armadas de ambos países en operaciones de paz” (Malandra, López y Roetti, 2005: 125). Asimismo, la publicación del Libro Blanco de la Defensa por parte de ambos países constituyó un nuevo avance en el establecimiento de medidas de fomento de la confianza y la transparencia.

Nuevamente observamos cómo estas decisiones en materia de política de Defensa correspondieron a los lineamientos de la política exterior del gobierno de Menem. La Argentina de los 90 quería mostrarse como un país confiable y predecible. De esta manera, además de suscribir los acuerdos de no proliferación de armas nucleares y de participar en misiones de paz de la ONU, inició un proceso de cooperación en materia de defensa y seguridad para demostrar un perfil no conflictivo y el deseo de construir una zona de paz en América del Sur.

La postura adoptada por el gobierno argentino respecto a Malvinas

Con respecto al reclamo argentino de soberanía sobre las Islas Malvinas, el gobierno de Menem, a tono con los objetivos de su política exterior de demostrar que la

96 Argentina era un país confiable y poseía un bajo perfil conflictivo decidió iniciar las conversaciones para restablecer las relaciones diplomáticas bilaterales con Gran Bretaña.

“La administración menemista concretó una serie de iniciativas tendientes a la desactivación de todo tipo de proyección confrontacionista con Gran Bretaña respecto del litigio sobre la soberanía de las Islas Malvinas” (Saín, 2003: 3-4). De este modo, en octubre de 1989, es decir ocho años después de finalizada la Guerra, ambos países celebraron la restauración de las relaciones bilaterales a través de los acuerdos denominados Madrid I y Madrid II, suscriptos los años 1989 y 1990 respectivamente.

Ambos acuerdos regularizaron las relaciones económicas, políticas, comerciales y militares entre la Argentina y Gran Bretaña, rotas tras la Guerra. En el acuerdo Madrid I los temas que se trataron fueron: a) Medidas para fomentar la confianza y evitar incidentes en la esfera militar; b) Relaciones comerciales y financieras; c) Comunicaciones aéreas y marítimas; d) Conservación de la pesca y futura cooperación sobre pesquerías; e) Contactos entre las Islas Malvinas y el territorio continental; f) Relaciones culturales, científicas y deportivas; g) Otros asuntos bilaterales (Declaración Argentino-Británica sobre Malvinas, 1989).

Adicionalmente, mediante este acuerdo los dos gobiernos reafirmaron su compromiso de solucionar las controversias exclusivamente por medios pacíficos y abstenerse de recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza, proclamando que todas las hostilidades entre ellos habían cesado (Declaración Argentino-Británica sobre Malvinas, 1989: artículo 3). Finalmente, ambos gobiernos reafirmaron su deseo de normalizar las relaciones diplomáticas bilaterales (Declaración Argentino-Británica sobre Malvinas, 1989: Artículo 5).

Con respecto al tema de la soberanía sobre Malvinas, se aceptó “el hecho que la posesión efectiva de las islas está en manos británicas y que esa situación difícilmente vaya a cambiar” (Bernal-Meza, 2002: 79). En consecuencia, “se dejó de lado la presentación del tema Malvinas en la Asamblea General de la ONU” (Bernal-Meza, 2002: 79). La recomposición de las relaciones con Gran Bretaña y el inicio de la cooperación bilateral en diversos temas fueron hecho bajo el llamado “paraguas de soberanía”, es decir, el objetivo era realizar acuerdos sin discutir el tema de la soberanía sobre las islas.

En los acuerdos de 1989 y 1990 se convino una “cláusula de salvaguardia de soberanía” en la que se estableció que las negociaciones que se hicieron con tal fin y las 97 que se podrían hacer sobre otros temas de interés común “no invalidan ni modifican las posiciones de principios de las partes”, es decir, no alteran las pretensiones respectivas de soberanía sobre las Malvinas (La Nación, 01/03/1997). De este modo, ambos países tratarían temas de interés común sin referirse a la cuestión de la soberanía sobre las Islas Malvinas.

Asimismo, se firmaron acuerdos entre ambos países con el objetivo de “crear confianza y evitar incidentes en la esfera militar” (Diamint, 1992: 11). De esta manera, Argentina desactivaba unilateralmente otra de las hipótesis de conflicto que había mantenido desde la Guerra de Malvinas; Gran Bretaña. Argentina congeló el conflicto con Gran Bretaña no solamente “reduciendo su capacidad de fuego sino también dando forma a un ambiente de distención bilateral con el reanudamiento de las conversaciones diplomáticas entre Londres y Buenos Aires” (Beldyk, Darío y Guevara, 2009: 18).

Sin embargo, por parte del país europeo la desconfianza no disminuyó; no se redujo la cantidad de militares británicos en las islas. Se debe destacar, sin embargo, que en respuesta a la actitud conciliadora de la Argentina, Gran Bretaña levantó el embargo que pesaba sobre el país sudamericano, “lo que posibilitó la compra de equipamiento y vehículos de guerra para las misiones de Paz que el Ejército desarrollaba en Chipre” (Beldyk, Darío y Guevara, 2009: 18).

Por otro lado, se implementó una estrategia de “seducción a los kelpers”, los habitantes de las Islas, cuyo artífice fue el canciller Guido di Tella. El objetivo de dicha política fue demostrar la buena voluntad del gobierno argentino, a través de diferentes gestos para con los habitantes del archipiélago, para incrementar la confianza bilateral y contribuir, en última instancia, a la recuperación de la soberanía. Mediante esta estrategia se incluí como nuevo actor negociador a los isleños en las negociaciones sobre la cuestión Malvinas. En conclusión, la administración de Menem optó por una “desmalvización” de la política exterior e incluso el presidente Menem “anunció que deseaba someter a un tribunal arbitral internacional la cuestión de la soberanía de las islas. Lo que podía llevar a poner en juego sus derechos sobre las mismas” (Diamint, 1992: 12).

De esta manera, observamos una vez más como las decisiones en política de defensa respondieron a los lineamientos de la política exterior argentina de la década de 1990. En su deseo de alinearse tras la dirección de la política internacional de EEUU, reducir el perfil conflictivo del país y eliminar cualquier confrontación con las potencias

98 principales del sistema, como Gran Bretaña, Menem decidió restablecer las relaciones diplomáticas con el país europeo e incluso abandonar el reclamo de la soberanía sobre las islas Malvinas en los principales foros internacionales, como la ONU.

Conclusiones del capítulo

El gobierno de Carlos Menem asumió en un contexto interno mucho más favorable al que había tenido que hacer frente Raúl Alfonsín. El establecimiento de la democracia era un hecho y las Fuerzas Armadas ya no eran vistas como un elemento desestabilizante de la misma. En parte ello fue consecuencia de la decisión de Menem de desjudicializar la cuestión militar, otorgando una serie de indultos para aquellos militares que habían sido juzgados durante la presidencia de Alfonsín. De esta manera, se logró tranquilizar a las filas castrenses.

En esta etapa se fortaleció el marco legal de la defensa, a través de la sanción de la Ley de Seguridad Interior y la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Asimismo, tomaron impulso una serie de iniciativas orientadas a actualizar los aspectos estratégicos de la Defensa, como Directiva para el Planeamiento Militar Conjunto o la publicación del Libro Blanco de la Defensa. A pesar de ello, en esta etapa se profundizó el debate en torno al involucramiento o no de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior, especialmente en la lucha contra las llamadas “nuevas amenazas”. Ello llevó a un deterioro de la identidad y del rol específico de los militares. A esta situación se le sumaron los recortes presupuestarios y el cierre o privatización de empresas del complejo militar-industrial, lo que aumentaba el deterioro de las Fuerzas Armadas en cuanto a su tamaño, capacidad y perfeccionamiento.

Respecto a la política exterior, ésta estuvo determinada por los lineamientos del “realismo periférico”, el cual plantea que un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su región, como lo es la Argentina, debe eliminar sus confrontaciones políticas con las grandes potencias. La política exterior de un país con tales características debe tener, por lo tanto, el perfil más bajo posible en todos aquellos temas en que su política se contrapone con la de las potencias dominantes, y debe adaptar sus objetivos políticos a los de la potencia de su región, en este caso Estados Unidos.

La adopción de estos lineamientos para el establecimiento de la política exterior se vio facilitada por el contexto internacional de la década de 1990. Concluido el conflicto 99 bipolar y la división del mundo en dos bloques altamente antagónicos, Estados Unidos se erigió como el “ganador” de la contienda, por lo que surgió un nuevo orden mundial. Por ende, en la post Guerra Fría, la no proliferación, los compromisos con la paz y la seguridad internacionales, la promoción del enfoque de seguridad cooperativa, la transparencia de las políticas de defensa y la promoción de la democracia asumieron crucial importancia. Por último, con el fin de la amenaza comunista, Estados Unidos comienza a identificar al narcotráfico como el nuevo desafío para su seguridad y presiona a los países latinoamericanos para involucrar a sus Fuerzas Armadas en la lucha contra este flagelo.

Con respecto a la región latinoamericana, en parte como consecuencia del proceso de redemocratización que el área atravesaba en la década de 1990, se profundizaron las relaciones de cooperación e integración entre los países latinoamericanos, sobre todo los del Cono Sur, lo cual permitió superar antiguas fracturas, desentendimientos e inestabilidad. En consecuencia, empezaron a surgir iniciativas para lograr una mayor cooperación en materia de defensa y seguridad entre los países del área.

En resumen, durante esta etapa se pueden identificar un mayor número de contactos entre la política de defensa y la política exterior, como el envío de tropas al Golfo Pérsico, la mayor participación argentina en las Misiones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU, la desactivación del Misil Cóndor, la ratificación del Tratado de Tlatelolco y del Tratado de no Proliferación, el ingreso al Tratado de Control Mutuo de Transferencia Misilística (MTCR), la cooperación en seguridad y defensa con Brasil y Chile y la postura adoptada por el gobierno argentino respecto a Malvinas.

100 Capítulo 3: la política de defensa y la política exterior durante la presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001) y la presidencia provisional de Eduardo Duhalde (2002-2003)

La presidencia de Fernando de la Rúa (1999-2001)

Fernando de la Rúa asumió la presidencia de la Nación el 10 de diciembre de 1999 luego de triunfar en las elecciones bajo una fórmula integrada por la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (FREPASO), por lo que su presidencia es conocida como el “gobierno de la Alianza”. El contexto interno al cual tuvo que hacer frente presentaba una profunda crisis económica y social. El modelo económico implementado por la administración de Menem la década anterior había colapsado, y los descontentos sociales por el consecuente aumento de la pobreza y la desocupación seguían haciéndose oír.

En este contexto, la política de defensa nuevamente quedó relegada a un segundo plano; las prioridades seguían siendo las demandas económicas y sociales. En los dos años de gestión de de la Rúa no se realizaron un gran número de medidas relacionadas con la política de defensa. En definitiva, “en sus dos años de gestión no se registraron avances en el control civil de las fuerzas armadas ni se produjeron medidas tendientes a revertir el deterioro en el que estaba sumergida la institución castrense; por el contrario los debates en torno a la defensa quedaron reducidos al rol de las fuerzas armadas ante las nuevas amenazas y a la modificación del marco legal que regía las cuestiones de defensa y seguridad” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 50).

Como realizamos en los capítulos precedentes, antes de comenzar con el análisis de la política de defesa y la política exterior durante esta etapa, haremos un breve estudio sobre las características del contexto internacional reinante en la época. Luego, se abordará el examen de las relaciones cívico-militares. Finalmente, se procederá al estudio de la política de defensa y la política exterior durante el período 1999-2003.

Contexto internacional: los atentados del 11 de septiembre de 2001 y la guerra contra el terrorismo

El contexto internacional reinante durante el periodo presidido tanto por Fernando de la Rúa como por Eduardo Duhalde no fue muy diferente al que había hecho frente la administración de Menem. En un contexto de pos guerra fría, Estados Unidos continuaba

101 siendo la potencia dominante del sistema internacional. Sin embargo, el 11 de septiembre de 2001 se produjo un hecho significativo a nivel mundial; ese día fueron atacadas las Torres del World Trade Center en Nueva York y la sede del departamento de defensa estadounidense, el Pentágono. El atentado terrorista ocurrido en territorio norteamericano incorporó nuevos factores al orden mundial de pos Guerra Fría y dio nacimiento a un nuevo periodo de mayor incertidumbre en el sistema internacional, en el cual se acentuó el ejercicio del unilateralismo y se debilitaron las opciones de cooperación y de institucionalidad multilateral.

A raíz de los atentados, Estados Unidos lanzó su lucha contra el terrorismo internacional, esperando que otros países se sumaran a él, con el objetivo de llevar a Osama Bin Laden y al-Qaeda (considerados los autores del ataque) a la justicia y prevenir el surgimiento de otras redes terroristas. Estos objetivos debían lograrse por medio de sanciones económicas y militares contra los Estados sospechados de albergar a terroristas y aumentar la vigilancia mundial y el intercambio de inteligencia.

En una primera instancia, la respuesta estadounidense estuvo legitimada por Naciones Unidas y correspondió al desarrollo de la más amplia coalición internacional en contra del terrorismo para asegurar el restablecimiento de la paz. Mediante la resolución 1368 del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, aprobada unánimemente el 12 de septiembre de 2001, se reconoció el derecho de defensa individual y se condenó los ataques terroristas del 11 de septiembre, considerando tales actos como una amenaza para la paz y la seguridad internacionales.

Se instó a todos los Estados a que colaborasen para someter a la acción de la justicia a los autores, organizadores y patrocinadores de los ataques terroristas y se exhortó a la comunidad internacional a que redoblase sus esfuerzos por prevenir y reprimir los actos de terrorismo. Asimismo, el Consejo expresó estar dispuesto a tomar todas las medidas necesarias para responder a los ataques del 11 de septiembre de 2001 y para combatir el terrorismo en todas sus formas. No obstante, la decisión unilateral de empleo de la fuerza por parte de Estados Unidos en la guerra de Irak17 le valió un gran rechazo

17 En 2002, Estados Unidos consideró al régimen iraquí una grave amenaza para la seguridad global y solicitó pruebas que demostraran que había destruido las armas que le fueron prohibidas 11 años antes (la administración de Bush temía que, de no haber sido así, aquéllas podían terminar en posesión de grupos terroristas). En octubre de 2002, el Congreso estadounidense aprobó una resolución que autorizaba a su gobierno a utilizar la fuerza para hacer cumplir las resoluciones de la ONU relativas a Irak. Ante la imposibilidad de alcanzar un acuerdo en el marco del Consejo de Seguridad, Bush decidió renunciar a la aprobación de la ONU para una acción bélica y efectuarla 102 internacional y señaló el inicio de una nueva etapa en el sistema global, en la que Estados Unidos enfatizó el ejercicio de un unilateralismo extremo.

Al respecto, Francisco Rojas Aravena (2003: 188-189) señala tres elementos que definieron la estrategia norteamericana de la administración Bush en materia de política exterior. Un primer elemento es re-jerarquización de prioridades, lo cual se explicitó con el documento The National Security Strategy of the United States, publicado por la Casa Blanca un año después del ataque terrorista del 2001. En este documento se puso particular énfasis en el fortalecimiento de las alianzas regionales para eliminar al terrorismo global, la anticipación de conflictos mediante acciones militares preventivas y el robustecimiento de las capacidades militares y de inteligencia nacional para hacer frente a las amenazas globales.

El segundo elemento de la política norteamericana es el cambio de acento en su política multilateral. Para alcanzar los objetivos de seguridad, la administración Bush ha priorizado la construcción de coaliciones flexibles, las cuales no pueden cuajar a través de los organismos tradicionales como la OTAN o la ONU, sino mediante alianzas que respondiesen de forma flexible a los cambios del mundo post 11 de septiembre. El tercer elemento que señala el autor es el concepto de guerra preventiva, lo cual significó abandonar el esquema de prepararse estratégicamente para enfrentar dos guerras simultáneas y tener un enfoque “basado en las capacidades”. Es decir, es una perspectiva que se centra menos en los actores y desde qué lugar se pueden producir las amenazas y mucho más en las capacidades propias que se requiere para disuadir y para defenderse.

En efecto, estos hechos produjeron importantes consecuencias ya que las reglas del sistema mundial fueron modificadas y el sistema de Naciones Unidas socavado. Quedó al descubierto el gran poder que detentaba Estados Unidos en todos los ámbitos y su adjudicación del derecho a intervenir en cualquier lugar del planeta si lo consideraba necesario. En este sentido, Rojas Aravena (2003: 189) plantea que: “esta nueva orientación tiene importantes consecuencias para el sistema internacional. Primero, la doctrina de ataques preventivos es contraria al derecho internacional. No solamente cambia las reglas de juego establecidas en Naciones Unidas, sino que como consecuencia puede tener graves efectos sobre la población civil. Segundo, esta doctrina incrementa la visión unilateralista y

junto a otros países dispuestos a tal propósito.

103 lleva a un mayor aislamiento de EE.UU. Tercero, una mirada unilateral que reafirma la actuación preventiva y ofensiva tenderá a desestabilizar el sistema internacional.

Por otro lado, el narcotráfico en la región latinoamericana continuaba constituyendo un problema de gran importancia, por lo que Estados Unidos intensificó su lucha contra esta amenaza, invitando, como lo venía haciendo desde la década anterior, a los países latinoamericanos a que se sumaran. Por esos días surgió el llamado “Plan de campaña del Comando Sur para la lucha contra el narcotráfico” difundido en la región por el titular de esa unidad militar norteamericano, Gral. Charles Wilhelm, y en el que se evaluaba que, “una vez que Estados Unidos inicie operaciones militares decisivas principalmente en las zonas de producción [Colombia] se preveía que las actividades y estructura del narcotráfico se desplace hacia el sur afectando no solo a los países andinos sino a los países que han sido tradicionalmente de tránsito (la Argentina), quedando toda la región involucrada en estas operaciones” (Saín, 2001: 34).

En razón de ello, Estados Unidos proponía lo mismo de siempre, es decir, el involucramiento directo de las Fuerzas Armadas latinoamericanas en este tipo de actividades. Asimismo, los atentados del 11 de septiembre marcaron un punto de inflexión en la agenda de Estados Unidos hacia América Latina. Los ataques a las Torres Gemelas hicieron que las cuestiones de terrorismo y, en segundo lugar, las de narcotráfico se convirtieran en los dos tópicos principales de la nueva agenda estadounidense de seguridad para la región. Washington identificó su atención en tres zonas: la cuenca del Caribe; Colombia y la frontera colombo-venezolana; y la triple frontera entre Argentina, Brasil y Paraguay. Un gran número de temas, entre ellos las drogas, el tráfico de armas, el comercio y la migración empezaron a ser analizados a la luz de la estrategia antiterrorista.

Por otra parte, continuaron realizándose las Conferencias de Ministros de Defensa de las Américas, inauguradas en la década anterior. La IV Conferencia se realizó en la ciudad de Manaus, Brasil, en octubre del año 2000. Allí se determinó que “es de primordial importancia continuar con el apoyo a los esfuerzos de los Estados e Instituciones dedicados a la lucha contra las drogas ilícitas y actividades criminales transnacionales relacionadas, reconociéndose que dichos actos presentan desafíos singulares vinculados a la seguridad y a la estabilidad de la región”. Asimismo, se advirtió que “todas las formas de terrorismo son condenables y debe estimularse una continua cooperación hemisférica contra tales actos, tomándose en cuenta que ellos representan una seria amenaza a la democracia en el hemisferio” (Declaración de Manaus, 2000: artículos 16 y 17). 104 En el mismo sentido, la Asamblea General de la OEA adoptó en Bridgetown, en 2002, un enfoque multidimensional de la seguridad. Esto implicó la expansión de la definición tradicional de seguridad (que involucraba exclusivamente amenazas de tipo militares externas) para incorporar una combinación de problemáticas políticas, económicas y medioambientales. Es decir, casi todos los problemas comenzaron a ser considerados como una potencial amenaza a la seguridad. En la Conferencia Especial sobre Seguridad que tuvo lugar en la ciudad de México en 2003, el concepto de Seguridad Multidimensional quedó definitivamente establecido.

En la Conferencia se estableció que “la nueva concepción de la seguridad en el Hemisferio es de alcance multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del Hemisferio”. Además, dispuso que “las amenazas, preocupaciones y otros desafíos a la seguridad en el Hemisferio son de naturaleza diversa y alcance multidimensional y el concepto y los enfoques tradicionales deben ampliarse para abarcar amenazas nuevas y no tradicionales, que incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales”, por lo que “han determinado que la seguridad tenga un carácter multidimensional” (Informe de la Conferencia Especial sobre Seguridad, 2003: 30-31).

Si bien en el documento de la Conferencia se reconocía que la seguridad de los estados del hemisferio se veía afectada por amenazas tradicionales, también se reconocían una serie de nuevas amenazas, preocupaciones y otros desafíos de naturaleza diversa a la que debían hacer frente. Entre ellos se destacan:  el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico ilícito de armas y las conexiones entre ellos;  la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de los Estados;  los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;  la trata de personas;  los ataques a la seguridad cibernética;

105  la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos, incluidos el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y  la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en masa y sus medios vectores por terroristas (Informe de la Conferencia Especial sobre Seguridad, 2003: 103). La implementación de este nuevo concepto multidimensional aumenta la “securitización” de los problemas de la región y, por lo tanto, permite la militarización como una respuesta para confrontarlos.

Las relaciones cívico-militares

Las relaciones cívico-militares se habían tensado nuevamente hacia finales del mandato de Carlos Menem, principalmente a causa de “la indefinición doctrinaria, las privaciones presupuestarias, la reapertura del frente de los derechos humanos y un profundo malestar militar” (Canelo, 2013: 143). En efecto, el sector militar le expresó al nuevo gobierno su preocupación por los recortes presupuestarios que habían sufrido, la inexistencia de un consenso definitivo sobre qué rol deberían desempeñar las Fuerzas Armadas y la posibilidad de que se reabrieran los juicios por los crímenes cometidos en la última dictadura militar.

Frente a este escenario, Ricardo López Murphy, un economista que poca experiencia poseía en Defensa, fue nombrado para encabezar dicho ministerio. A pesar de ello, la designación de López Murphy como ministro de Defensa fue, en un principio, bien recibida por las FFAA, ya que el nuevo funcionario llegaba con la promesa de lograr una modernización del sector castrense y alcanzar el objetivo de “sanear las cuentas de las Fuerzas Armadas, volver eficiente la gestión de los recursos y detener los procesos judiciales por violaciones a los derechos humanos […] la idea de López Murphy era ordenar la situación para, después encarar una modernización militar” (Diamint, 2008: 105). Para ello comenzó con un diagnóstico del sistema de defensa.

López Murphy estuvo en el cargo hasta marzo de 2001 cuando fue reemplazado por Horacio Jaunarena, quien ya había sido ministro de defensa durante el gobierno de Alfonsín entre 1986 y 1989. Jaunarena era “un interlocutor privilegiado de los militares [… y] las fuerzas hicieron saber al presidente que era un candidato aceptable” (Diamint, 2014: 279). No obstante, “pese al inicial apoyo castrense, y a pocos meses de asumir el cargo,

106 […] la ausencia de definiciones claras y la obligación de aplicar recortes presupuestarios por encima del desarrollo de programas, había agotado las expectativas militares” (Diamint, 2014: 280). Nuevamente, la sucesión de varios ministros, su escasa preparación en el área y la falta de apoyo castrense a los mismos caracterizaron a esta gestión.

La política de Derechos Humanos y la inconstitucionalidad de las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida

La condena por los crímenes cometidos durante la última dictadura militar que conoció el país era una cuestión que aún permanecía sin resolver; Menem les había otorgado el indulto a los militares que habían sido juzgado bajo el gobierno de Alfonsín. En consecuencia, las organizaciones de Derechos Humanos comenzaron a exigir al nuevo gobierno que adoptara una política tendiente a reabrir los juicios y condenar a los represores que habían sido “perdonados” por el menemismo.

Por otro lado, una serie de pedidos de ascensos militares se encontraban demorados por parte del senado a causa de que muchos de los nombres eran militares con presuntos antecedentes de violación de Derechos Humanos durante la dictadura. Ante esta situación, “las fuerzas armadas reclamaban mayor claridad y estabilidad”. (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 48). Por su parte, López Murphy, por entonces ministro de defensa, “prescindió del tema de los derechos humanos […] defendió su gestión y a los militares cuestionados”. (Diamint, 2014: 271).

Además, se encontraba el pedido del juez español Baltasar Garzón, quien solicitaba la captura y, por ende, la extradición, de un gran número militares represores argentinos, por la desaparición de ciudadanos españoles durante la última dictadura militar argentina. Frente a este panorama, “a muchos sectores militares [..] les preocupaba la posibilidad de que el país aceptase el principio de extraterritorialidad” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 48).

Finalmente, respecto del pedido de extradición de los militares represores, el gobierno argentino recurrió para su respuesta al “principio de territorialidad”, es decir, que todo hecho ocurrido en nuestro país es competencia de los tribunales argentinos. (Clarín, 18/11/2001). A través del decreto N° 1581/2001, “el presidente Fernando de la Rúa decretó que en los pedidos de asistencia judicial o extradición de tribunales extranjeros, la Cancillería argentina los rechazará porque son “hechos ocurridos en el territorio nacional o lugares sometidos a la jurisdicción nacional” (Clarín, 18/12/2001).

107 Hasta ahora el Gobierno venía rechazando de hecho todos los pedidos de extradición de militares acusados de violar derechos humanos durante la última dictadura, pero el decreto le dio un marco jurídico a esa decisión política. Argentina había recibido pedidos de España, Italia, Francia y Alemania, entre otros países (Clarín, 18/12/2001). En definitiva, ningún militar acusado fue extraditado para su juicio en el extranjero.

Al respecto Rut Diamint (2014: 273-274) señala que: “Este quiebre en el tema de derechos humanos fue un giro negativo en el proceso de consolidación de la democracia. Para el gobierno, la revisión del pasado debía concluir. […] Por lo demás, el abandono de los juicios no fue en absoluto el motor para una propuesta integral de conducción de la defensa, demostrando que era imposible elaborar una política de defensa sin cerrar las sombras del autoritarismo”.

A pesar de ello, hay que destacar que durante la gestión de De la Rúa se produjo un hecho significativo relacionado con la condena de los crímenes acontecidos en la última dictadura militar. En mayo del 2000, con una resolución que sentó precedentes jurídicos en otras causas por violación a los Derechos Humanos, la Cámara Federal porteña ordenó reabrir una causa judicial contra el ex almirante Emilio Massera y el ex capitán de fragata Alfredo Astiz (Clarín, 05/05/2000). A pesar de la vigencia de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, sancionadas bajo la administración de Alfonsín, el tribunal resolvió que la causa no podía prescribir porque la desaparición forzada de personas es un delito de lesa humanidad y, por ende, imprescriptible (Clarín, 05/05/2000).

Este fallo permitió allanar el camino para declarar la nulidad de las leyes de Punto Final y Obediencia Debida, “por lo cual generó expectativas muy positivas en los defensores de derechos humanos y tensiones entre los círculos militares” (Diamint, 2014: 276). Finalmente, el 6 de marzo de 2001, el juez federal Gabriel Cavallo, declaró “inválidas, inconstitucionales y nulas” las leyes del perdón por “ser incompatibles con la Convención Americana de Derechos Humanos y con la Declaración Americana de Derechos Humanos”. Cavallo explicó que adoptó esa resolución porque las leyes impedían que se avanzara en la causa donde ya había suficiente prueba reunida contra los imputados. El fallo “sentaba un precedente fundamental que podía ampliarse a otras causas” (Canelo, 2005: 44). En consecuencia, numerosas causas fueron reactivadas.

El ex presidente Alfonsín y Jaunarena −que había reemplazado a López Murphy como ministro de defensa− dieron su opinión y defendieron las 2 leyes como

108 constitucionales, ya que habían sido aprobadas por el Congreso de la Nación. (Urgente 24, 06/03/2018). El nuevo ministro salió a respaldar a los militares, desalentando la decisión del juez Cavallo, “ya que se trata de un fallo de un juez en primera instancia, que tiene alcance solo para las personas involucradas en ese juicio […] que ha sido apelado y que seguramente terminara en la Corte Suprema de Justicia que […] en más de doce oportunidades declaró la validez constitucional de esas leyes” (Canelo, 2005: 45).

En consecuencia, mientras los organismos de Derechos Humanos festejaban este fallo y se encomendaban a la tarea de demandar “a militares, policías y civiles, por desaparición forzada, homicidio agravado, torturas y genocidio” (Canelo, 2005: 45), el Ejecutivo daba muestras de apoyo al estamento castrense.

La política de defensa

Revisión de la Defensa (2001)

El diseño de la política de defensa del gobierno de De la Rúa se conoció a través de un documento denominado “Revisión de la Defensa 2001”. En él se hacía un diagnóstico del estado en que se encontraba el sistema de defensa nacional y se establecían los principales lineamientos de la política que el nuevo gobierno planeaba adoptar.

En dicho escrito, el presidente expresaba: “Estoy convencido de la necesidad de contar con un Sistema de Defensa Nacional moderno y eficaz, de un sólido instrumento militar que acompañe a las políticas públicas del Gobierno, principalmente las que corresponden a la política exterior” y que “el Gobierno entiende a la Defensa Nacional como una Política de Estado y por ende sujeta a la prudencia y al realismo que este tipo de cuestiones exigen. La Defensa nos compromete a todos los que habitamos este suelo y ninguna Nación debe delegar en manos de terceros la protección de sus más preciados intereses” (Revisión de la Defensa, 2001).

En la misma línea consideraba necesario “la incorporación de tecnología y la excelencia de los recursos humanos, privilegiando la calidad sobre la cantidad” (Revisión de la Defensa, 2001). Sin embargo, aclaraba que: “deberemos realizar el cambio estructural en un contexto de restricciones económicas, por lo cual es prioritario avanzar hacia una mayor racionalidad y eficiencia en el gasto […] Por eso, la Política de Defensa en la que estamos trabajando está basada en una profunda Reingeniería Organizacional del Sector y la transformación estructural de sus sistemas operativos y administrativos para alcanzar el

109 máximo nivel de eficiencia en las Fuerzas Armadas, con las actuales asignaciones presupuestarias” (Revisión de la Defensa, 2001).

Por su parte, el entonces ministro de defensa Ricardo López Murphy consideraba imprescindible “partir de una clara definición de la misión de las Fuerzas Armadas. No hay organización que no tenga una razón de ser, una meta o un propósito” (Revisión de la Defensa, 2001), lo cual “era un buen augurio, ya que un planeamiento de la defensa debía comenzar definiendo los fines del instrumento militar” (Diamint, 2014: 247).

En este sentido, en el documento se reconocían los cambios producidos tanto en el escenario global como en el regional y, en consecuencia, la necesidad de adaptar el instrumento militar a dichas transformaciones. Desaparecido el conflicto Este-Oeste, diversos conflictos han emergido en el mundo: “una observación objetiva del escenario internacional permite advertir que las amenazas mayores para la paz, en la posguerra fría, son los Estados inestables transformados en agresores, las guerras regionales y los conflictos étnicos, raciales y religiosos, ya sean interestatales o, lo que sucede más frecuentemente, intraestatales […] el terrorismo internacional continúa siendo una fuente constante de riesgos e, indirectamente, una amenaza a la paz del mundo. También son caracterizados como nuevas amenazas para la paz: el narcotráfico, las migraciones ilegales y masivas y el deterioro ambiental” (Revisión de la Defensa, 2001).

“Lo cierto es que el cambio fundamental que presenta hoy el mundo en el ámbito estratégico es de creciente interdependencia en materia de seguridad. La erupción de un conflicto armado afecta de diversas maneras la seguridad de los países de la región en que se hallan situados y muchas veces, en menor pero perceptible manera, la seguridad de otros países. Esto habla de la creciente necesidad, por parte de todos los Estados de asumir globalmente responsabilidades” (Revisión de la Defensa, 2001). Por todas estas razones, el diseño del instrumento militar de los países está cambiando profundamente: “los Estados necesitan Fuerzas Armadas más reducidas en número pero concentradas y con capacidad para controlar territorios más amplios en tiempos más breves con tecnologías más desarrolladas” (Revisión de la Defensa, 2001). En efecto, el plan “tenía la intención de modernizar el aparato de la defensa disminuyendo tanto la cantidad de hombres como el número de bases militares, aunque aportando tecnologías nuevas y operatividad” (Diamint, 2014: 248).

110 Asimismo, la Revisión de la Defensa enumeraba una serie de nuevas amenazas o, mejor dicho, de “amenazas no tradicionales” a la defensa nacional, tales como “la degradación del medio ambiente, el crimen internacional organizado, las amenazas a la institucionalidad democrática en países de la región, el tráfico ilegal de armas, el contrabando, las migraciones clandestinas y el narcoterrorismo” (Revisión de la Defensa, 2001). Entonces, se puede deducir que “el planeamiento, la doctrina y el adiestramiento de las Fuerzas Armadas podrían tener en cuenta como hipótesis de empleo −de acuerdo a lo previsto por dicha Revisión− al narcotráfico y al terrorismo” (Eissa, 2010: 4). La incorporación de dichas problemáticas a la agenda de la defensa nacional −cuando claramente integran el ámbito de la seguridad interior− se encontraba en contradicción con la legislación vigente en la materia. En definitiva, la inclusión de dichas amenazas se hizo “secundando las propuestas de Estados Unidos” (Diamint, 2014: 258).

Con respecto al marco regional, en el documento se plantea que “en los últimos años las antiguas relaciones de tensión imperantes en el Cono Sur del continente americano, entre Argentina, Chile y Brasil, han sido sucedidas por la superación de las hipótesis de conflicto, fundamentalmente por el fuerte y significativo proceso de integración regional que se concretó en la constitución del Mercado Común del Sur (MERCOSUR). El nivel de conflictos tradicionales en el marco regional ha disminuido sensiblemente en los últimos años y son escasas las disputas pendientes de resolución” (Revisión de la Defensa, 2001). Además, se plantea la necesidad de emprender el camino de la integración de los sistemas defensivo-militares de los países del MERCOSUR.

Luego, el documento vuelve a enumerar cuáles son las misiones y funciones de las Fuerzas Armadas y cuáles los intereses estratégicos del país a defender, como lo habían hecho los documentos sancionados durante el gobierno anterior. Además, propone la puesta en marcha de “medidas complementarias” las que se caracterizan, entre otras cosas, “por tener el objetivo de mejorar la calidad del gasto, aumentar la capacidad de gestión, favorecer la transparencia, asegurar una mayor eficacia en los resultados y, de esta manera, aumentar la capacidad operacional del Instrumento Militar”. A través de estas reformas, “se procura lograr, sin la inmediata existencia de recursos adicionales, modernizar el Sistema de Defensa Nacional y en especial su parte operativa, completando así la reforma pendiente en el sector y acompañando el Plan de Modernización del resto del Estado” (Revisión de la Defensa, 2001). Asimismo, se reconoce la imposibilidad económico del país de efectivizar los aumentos presupuestarios prescritos en la ley de Reestructuración y

111 se destaca que “sabemos que es prácticamente imposible continuar realizando ajustes en el área Defensa porque, entre otros factores, el 85% del gasto corresponde a salarios y previsión social y solo el 15% a gastos de funcionamiento” (Revisión de la Defensa, 2001).

Para aumentar la capacidad operacional de las Fuerzas Armadas, el objetivo del gobierno es desarrollar “proyectos que permitan mejorar la calidad el gasto y aumentar la eficacia del Sistema de Defensa Nacional”. Por ello, en esa dirección, se puso como objetivo “avanzar en el cumplimiento efectivo del marco legal vigente y completar la legislación pendiente” (Revisión de la Defensa, 2001). En este sentido, se proponía reglamentar la Ley de Defensa y la Ley de Reestructuración, y presentar nuevos proyectos de ley como la Ley de Movilización, la Ley de Producción para la Defensa, la Ley de Derribo y la modificación del Código de Justicia Militar.

Hay que destacar que, pese a la voluntad política expresada en este documento de llevar adelante las mencionadas medidas, en la práctica ninguna de ellas se materializó. Por ende, “los acontecimientos demostraron que esta revisión no significó un avance en el diseño de la defensa” (Diamint, 2014: 248-249). Sin embargo, la Revisión de la Defensa 2001 es un documento superador, ya que “avanza sobre dos consideraciones fundamentales y difícilmente concebibles algunos años atrás, esto es, el inicio de un proceso de integración de los sistemas defensivo-militares subregionales y el desarrollo de un programa de reformas tendientes a la racionalización y modernización del sistema de defensa y militar argentino” (Saín, 2003: 17).

Presupuesto

A pesar de la necesaria modernización del estamento castrense que se había anunciado en la Revisión de la defensa18, y de los aumentos presupuestarios dispuestos en la Ley N° 24.948 de Reestructuración de las FFAA del año 199819, el ajuste económico, consecuente de la crisis que vivía el país en esa época, volvió a alcanzar el área de defensa.

18 Dicho documento disponía que era prácticamente imposible continuar realizando ajustes en el área Defensa porque, entre otros factores, el 85% del gasto correspondía a salarios y previsión social y solo el 15% a gastos de funcionamiento. Sin embargo, aclaraba que, a pesar de la voluntad y el deseo del Poder Ejecutivo Nacional de efectivizar los aumentos presupuestarios previstos por la Ley de Reestructuración, no se contemplaba la posibilidad de un aumento presupuestario inmediato debido a las dificultades económicas del país (Revisión de la Defensa, 2001). 19 Recordemos que la ley preveía que los recursos presupuestarios destinados para la función Defensa se incrementarían anualmente hasta completar el 15% del PBI en el quinquenio 1999- 2003, siendo el primer año (1999) no inferior al 3%.

112 El presupuesto del área, como porcentaje del PBI, se redujo de 1,47% en 1999 a 1,35% en el 2000 (Scheetz, 2002: 63).

Como consecuencia, el recorte presupuestario cercenó las reestructuraciones que había fijado la ley N° 24.948 así como también la materialización de necesarias y pendientes mejoras de la institución castrense. De esta manera, “la nueva gestión concentró sus iniciativas en proponer reformas complementarias, orientadas a racionalizar el gasto militar y a re direccionar los recursos de la jurisdicción” (Anzelini, Poczynok y Zacarías, 2017: 28). En este sentido, en el mes de mayo de 2000, a través del decreto N°430 se dispuso “una importante reducción de las atribuciones del personal del sector público nacional, incluidas las Fuerzas Armadas. Finalmente, en diciembre de 2000, la Ley N°25.401 de Presupuesto 2001 suspendió definitivamente la aplicación de las disposiciones de la Ley N° 24.948” (Canelo, 2013: 143).

Por último, el Ministerio de Defensa comenzó a trabajar activamente en una variedad de proyectos y programas que formaban parte de esas reformas complementarias. Estas se caracterizaban, entre otras cosas, por tener el objetivo de mejorar la calidad del gasto, aumentar la capacidad de gestión, favorecer la transparencia, asegurar una mayor eficacia en los resultados y, de esta manera, aumentar la capacidad operacional del Instrumento Militar. A través de estas reformas, se procuraba lograr, sin la inmediata existencia de recursos adicionales, modernizar el Sistema de Defensa Nacional y en especial su parte operativa, completando así la reforma pendiente en el sector y acompañando el Plan de Modernización del resto del Estado (Revisión de la Defensa, 2001).

El debate sobre las “nuevas amenazas” y el intento de reglamentación de la Ley de Defensa Nacional

La asunción de Fernando de la Rúa como presidente de la Nación no puso fin al debate en torno a la intervención o no de los militares en cuestiones de seguridad interior, que se había abierto en las décadas anteriores. Las ambigüedades respecto a este tema, que mostraron tanto las autoridades civiles como las FFAA, fueron significativas al punto tal que no hubo una definición clara durante los dos años del gobierno de De la Rúa sobre si los militares debían participar o no en tareas de seguridad interior.

En un principio, De la Rúa defendió la vigencia de la legislación vigente en la materia, rechazando la posibilidad de intervención castrense en asuntos de seguridad

113 interior. Sin embargo, a los pocos meses de la asunción del nuevo gobierno, “desde la esfera oficial y castrense −básicamente desde el Ejército− se siguió alentando la posibilidad de modificación de las condiciones legales e institucionales vigentes a efectos de permitir una participación más activa de las Fuerzas Armadas en la lucha contra las “nuevas amenazas”, en particular, contra el narcotráfico” (Saín y Barbuto, 2002: 505).

En marzo de 2000, “el nuevo titular del Ejército, Teniente General Ricardo Brinzoni, propuso “discutir seriamente” las cuestiones de seguridad y el vínculo mantenido con ellas por las fuerzas castrenses” (Saín y Barbuto, 2002: 505). Según su opinión, la seguridad era una sola. Por ende, las FFAA necesitaban darse “las herramientas suficientes para combatir esos riesgos” (Saín y Barbuto, 2002: 506).

Por su parte, el ministro de defensa Ricardo López Murphy planteaba que las FFAA, “en un mundo globalizado, deben asumir nuevos roles y compromisos internacionales frente a nuevas amenazas sociales como el terrorismo, el narcotráfico, el tráfico ilegal de armas y el fundamentalismo religioso” (Clarín, 17/03/2000).

A pesar de ello, pocos días después el ministro debió retractarse y rechazar la medida propuesta por el titular del Comando Sur de EEUU de que las FFAA argentinas se preparasen para la lucha contra el narcotráfico. En esa ocasión, “el funcionario resaltó que, de acuerdo con la legislación vigente, las fuerzas militares solamente podrían brindar apoyo logístico a las fuerzas de seguridad en su lucha contra ese flagelo” (Saín y Barbuto, 2002: 506).

Dentro del sector civil no todos coincidían con la postura de López Murphy. De hecho se sucedieron numerosas declaraciones de diferentes actores del gobierno, con rango de ministros, secretarios y subsecretarios, que expresaban posturas divergentes respecto a esta temática. Lo mismo ocurría en el sector militar. “Entre los funcionarios que defendían el mantenimiento de la existente distinción legal e institucional entre defensa nacional y seguridad interior se encontraba Lorenzo Cortese, titular de la secretaria de Lucha contra el Narcotráfico de la Presidencia de la Nación. Se expresaba en igual sentido el entonces Ministro del Interior, Federico Storani” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 51).

Por parte del sector militar, “los que se oponían a una eventual participación en el combate al narcotráfico aducían un gran temor a ser acusados de corrupción si tomaban contacto físico con éste flagelo” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 51). Por otra parte, el General Juan Ernesto Bossi, subjefe de la Secretaria de Inteligencia del Poder Ejecutivo, 114 el entonces Jefe del Ejército, Teniente General Ricardo Brinzoni y el Jefe del Estado Mayor Conjunto, General Mugnolo, estaban a favor de la modificación del marco legal de seguridad y defensa para permitir una mayor actuación militar en el combate al narcotráfico.

Estas posturas respondían a la necesidad de encontrar un nuevo rol para los militares y de obtener recursos económicos e institucionales (principalmente provenientes del exterior) “con los que fuera posible capear la recurrente y manifiesta crisis de identidad y presupuestaria” (Saín y Barbuto, 2002: 519) que atravesaban las Fuerzas Armadas desde hacía, por lo menos, una década y media. Se debe recordar que estas declaraciones se hacían en un contexto en el cual altos representantes del gobierno de Estados Unidos reanudaban sus presiones en torno a la participación militar en la lucha contra el narcotráfico.

Por otra parte, la discusión respecto a esta temática volvió al centro de la escena política como consecuencia de las numerosas protestas sociales que estallaron el país debido a la grave crisis presupuestaria y salarial y al subsecuente aumento del desempleo y la pobreza. Este marco dio impulso nuevamente a las posturas partidarias de la militarización de la seguridad interior. Como resultado, “al compás del incremento de la crisis social […] el gobierno sondeó la opinión de las conducciones de las Fuerzas Armadas a los efectos de utilizar a dichas instituciones en la represión de conflictos sociales” (Saín y Barbuto, 2002: 512).

La actitud del gobierno frente al conflicto social no era homogénea; los funcionarios se dividían en torno a las dos líneas principales de posicionamiento respecto a la cuestión. Por un lado, existía una línea “moderada”, “que defendía la legitimidad de la protesta, comprendiéndola como el resultado inevitable de largos años de pauperización y exclusión social”. Por otra parte, una línea más “dura” que sostenía que “el conflicto solo podía ser producto de “infiltrados” que respondían a “ideologías acrónicas”, cuando no a “grupos violentos” que buscaban la “desestabilización del sistema democrático” (Canelo, 2005: 39).

Como consecuencia de los hechos del 19 y 20 de diciembre de 2001, que derivaron en la renuncia de De la Rúa, se incrementaron los pedidos de involucrar a las FFAA en contener el estallido social. Incluso el presidente decretó el estado de sitio, habilitando “el empleo de las Fuerzas Armadas en la represión de asuntos de orden doméstico” (Anzelini,

115 Poczynok y Zacarías, 2017: 30). Sin embargo, frente a esta situación, los jefes de las tres fuerzas “sostuvieron unívocamente que no estaban operacional y legalmente habilitados para reprimir el conflicto social, sino apenas, para brindar apoyo logístico a las fuerzas de seguridad” (Saín y Barbuto, 2002: 512).

Pese a que algunos sectores dentro de las Fuerzas Armadas veían con buenos ojos esta iniciativa, es de destacar que, cuando tuvieron la oportunidad de realmente involucrarse en cuestiones de índole doméstico, sobre todo para contener el estallido social, no lo hicieron. Las FFAA “permanecieron en los cuarteles sin proyectarse ilegalmente sobre el sistema político” a pesar de que “se había desmoronado un gobierno y el país se encontraba sumido en una crisis social de gran magnitud” (Anzelini, Poczynok y Zacarías, 2017: 31).

Ningún militar quiso intervenir en la contención de la violencia e incluso las FFAA manifestaron no estar dispuestas a violar lo impuestos por el marco legal vigente. Este hecho demostró un cambio de actitud y de mentalidad muy importante por parte de las FFAA; éstas ya no se consideraban actores políticos y habían abandonado su pretensión de entrometerse en los asuntos internos del país.

Otro hecho inclinó la balanza a favor de la necesidad de que las FFAA intervinieran en la seguridad interior. Los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 perpetrados contra las torres del World Trade Center en Nueva York y contra la sede del Departamento de Defensa de los Estados Unidos en Washington, revigorizaron las posiciones favorables a militarizar la seguridad interior, sobre todo en lo concerniente a la lucha contra el terrorismo.

Uno de los exponentes de esta postura fue el propio ministro de defensa de ese momento, Horacio Jaunarena. Luego de los atentados del 11 de septiembre, comenzó a sostener la necesidad de revisar y reformular el esquema normativo y el sistema institucional vigente en materia de seguridad para incorporar la prevención y conjuración del terrorismo como un rol destacado de las Fuerzas Armadas. En su opinión, la nueva situación internacional de seguridad “convierte en inútiles las “respuestas convencionales” y obliga a adecuar “el sistema de leyes” vigentes, dado que, ante la aparición de un nuevo conflicto, o “se viola la ley para atender eficazmente el conflicto o se atiene a la ley y no se le da respuesta eficaz” (Saín y Barbuto, 2002: 510). Bajo esta interpretación, Jaunarena y

116 algunos jefes militares plantearon la necesidad de que tanto el narcotráfico como el terrorismo internacional constituyesen amenazas externas a la seguridad de la Nación.

En esta misma línea, el propio presidente De la Rúa declaró que “el terrorismo es un ataque exterior, de modo que las Fuerzas Armadas deben actuar también en eso” aunque aclaró que lo debían hacer “sin violar la ley de seguridad interior, que prohíbe hacer inteligencia interna de los propios ciudadanos o de carácter político” (La Nación, 25/09/2001). “Ante estas señales del poder político las Fuerzas Armadas se mostrarían ampliamente entusiasmadas; por fin parecían haber encontrado un lugar en el mundo. Los brutales atentados terroristas de septiembre, revelando la existencia de una amenaza omnipresente y todopoderosa, le otorgaban a los militares la posibilidad de reposicionarse ante la sociedad argentina y el mundo” (Canelo, 2005: 52).

No obstante, no todos los funcionarios de gobierno compartían esta visión. El canciller Adalberto Rodríguez Giavarini, por ejemplo, “puntualizó que el Gobierno no tenía previsto un cambio en las normas de defensa y seguridad interior y sostuvo que se tenía que enfrentar la nueva situación de seguridad dentro de la normativa existente” (Saín y Barbuto, 2002: 510). A pesar de ello, prevaleció la interpretación presidencial hecha por De la Rúa y, por ende, el Ministerio de Defensa empezó a elaborar un proyecto de reglamentación para la ley N° 23.554. La meta era reinterpretar el concepto de “agresión exterior” planteado en dicha normativa de manera tal que “el terrorismo internacional pudiera ser considerado como una amenaza externa contra la defensa nacional y, por ende, que las Fuerzas Armadas lo puedan abordar como una hipótesis de trabajo” (Saín y Barbuto, 2002: 511).

La ley de Inteligencia Nacional (2001)

Finalmente triunfaron las posturas a favor de mantener la separación entre defensa nacional y seguridad interior que la legislación vigente realizaba. De esta manera, a comienzos de diciembre de 2001 se sancionó la ley N° 25.520 de Inteligencia Nacional, que vino a reforzar la separación entre defensa nacional y seguridad interior que ya habían establecido tanto la ley N° 23.554 como la ley N° 24.059.

La ley de inteligencia nacional tenía por función regular el funcionamiento de las actividades de inteligencia del estado y de los organismos responsables, “lo que hasta entonces habían funcionado sobre la base de las normas secretas promulgadas en épocas dictatoriales” (Saín y Barbuto, 2002: 504). Es decir, la nueva norma establecía 117 expresamente “la prohibición de que las Fuerzas Armadas produzcan inteligencia referida a los asuntos de política interna del país” (Saín y Barbuto, 2002: 505).

La mencionada ley definía a la inteligencia nacional como “la actividad consistente en la obtención, reunión, sistematización y análisis de la información específica referida a los hechos, amenazas, riesgos y conflictos que afecten la seguridad exterior e interior de la Nación” (Ley N° 25.520, 2001: artículo 2). La inteligencia nacional quedaba en manos exclusivas de la Secretaria de Inteligencia del Estado (SIDE). A su vez, realizaba una clara distinción entre la “inteligencia criminal” y la “inteligencia estratégica-militar”, entendiendo que ambas conformaban los dos aspectos básicos de la inteligencia nacional.

La primera es “la parte de la Inteligencia referida a las actividades criminales específicas que, por su naturaleza, magnitud, consecuencias previsibles, peligrosidad o modalidades, afecten la libertad, la vida, el patrimonio de los habitantes, sus derechos y garantías y las instituciones del sistema representativo, republicano y federal que establece la Constitución Nacional” (Ley N° 25.520, 2001: artículo 2, inciso 3). La producción de la inteligencia criminal quedaba en manos de la Dirección Nacional de Inteligencia Criminal, dependiente de la Secretaría de Seguridad Interior (Ley N° 25.520, 2001: artículo 9).

Por su parte, la inteligencia estratégica-militar hace referencia a “la parte de la inteligencia referida al conocimiento de las capacidades y debilidades del potencial militar de los países que interesen desde el punto de vista de la defensa nacional, así como el ambiente geográfico de las áreas estratégicas operacionales determinadas por el planeamiento estratégico militar” (Ley N° 25.520, 2001: artículo 2, inciso 4).

La producción de la inteligencia estratégica-militar es responsabilidad de la Dirección Nacional de Inteligencia Estratégica Militar, dependiente del Ministro de Defensa. En consecuencia, los organismos de inteligencia de las Fuerzas Armadas tendrán a su cargo solamente la producción de la inteligencia estratégica operacional y la inteligencia táctica necesarias para el planeamiento y conducción de operaciones militares y de la inteligencia técnica específica (Ley N° 25.520, 2001: artículo 10).

De esta manera, se consideró que la inteligencia nacional es una sola, pero se estipuló una clara diferenciación entre la inteligencia criminal y la inteligencia militar. Es decir, se consideraron “las actividades de carácter criminal protagonizadas por organizaciones o asociaciones delictivas o terroristas locales, regionales o transnacionales, por un lado, y aquellos riesgos o amenazas que derivan del uso de las Fuerzas Armadas 118 regulares de un estado contra la soberanía, la integridad territorial o la independencia política de otro estado, por el otro” (Saín y Barbuto, 2002: 504). A las FFAA les competía únicamente hacer inteligencia en base a estas últimas amenazas, quedando excluidas de la producción de inteligencia en base a asuntos referidos a la seguridad interior.

La sanción de la ley de Inteligencia Nacional vino a completar el esquema legal conformado por las leyes N° 23.554 de Defensa Nacional y N° 24.059 de Seguridad Interior. Las tres normas constituyen “los criterios políticos-institucionales sobre los que se asentó un sólido “consenso básico en materia de defensa y seguridad”, esto es, un consenso interpartidario […] entre los sucesivos gobiernos democráticos y las principales fuerzas partidarias de la oposición” (Saín y Barbuto, 2002: 505). En conclusión, completó el sistema de defensa nacional desde el punto de vista normativo.

La política exterior: aspectos vinculados con la política de Defensa Nacional

La política exterior de la administración de de la Rúa se caracterizó por “mantener estrechas relaciones con Estados Unidos, una fuerte importan económica […], la negociación bilateral con el Reino Unido respecto de Malvinas […] y […] un intento de relanzamiento del Mercosur” (Fontana, 2009: 8).

Una gran parte de los diferentes autores consultados20 para analizar la política exterior argentina durante este periodo, tienden a coincidir en que, si bien durante la campaña electoral Fernando De la Rúa prometió un cambio importante en la misma, finalmente en la práctica fue muy similar −sino igual− a la política exterior desarrollada por Menem en la etapa anterior.

Intento de relanzamiento del MERCOSUR

La relación bilateral entre los dos socios más importantes del MERCOSUR - Argentina y Brasil- se había complicado hacia finales de la administración menemista. La devaluación del real, la moneda brasilera, había despertado las desconfianzas reciprocas, poniendo en jaque el proceso de integración y reavivando los antiguos recelos entre ambos países.

20 Fontana (2009), Eissa (2010), Torres (2012), Anzelini, Poczynok y Zacarías (2017), Diamint (2014), Bernal-Meza (2002). 119 La depreciación monetaria brasilera “imponía por si misma pesados obstáculos a la coordinación macroeconómica entre las haciendas vecinas. Asimismo, la presencia de problemas comerciales en algunos sectores productivos, entre los cuales se destacaban los rubros pollos, calzados, textiles, lácteos y porcinos y la negociación de la política automotriz común, complicaban aún más el frente tormentoso que nublaba el horizonte del proceso integrador” (Torres, 2012: 162).

Por otro lado, Argentina aun debía definir su posición de cara al Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), una propuesta estadounidense, que databa del año 1994, para conformar una zona de libre comercio que incluyera a todo el continente americano, y era necesario definir qué rol ocuparía el MERCOSUR dentro de ella. Por lo expuesto anteriormente, uno de los objetivos esenciales de la política exterior del gobierno de la Alianza fue el robustecimiento del MERCOSUR, superando las diferencias con Brasil e intentando tomar una posición frente al ALCA.

Sin embargo, la vinculación con la región, sobre todo en lo que respecta al MERCOSUR, tuvo un predominio de la cuestión económica-comercial. Es decir que, en vez de tener una retórica más política, se entendió al MERCOSUR como un espacio propicio para superar la crisis económica que atravesaba el país, avanzando aún más en la integración de las cuatro economías e incrementando los intercambios comerciales dentro del bloque. Sin embargo, estas iniciativas quedaron solo en intenciones.

Además, la administración De la Rúa deseaba integrar a la Argentina en el proyecto de ALCA y pretendía negociar el ingreso en bloque a partir del MERCOSUR. El entonces canciller, Adalberto Rodríguez Giavarini, expresaba que: “los socios de este bloque hemos acordado que las negociaciones con terceros países se realicen en forma conjunta, ya que asi lograremos mejores resultados pudiente, desde una posición común, defender los intereses comunes” (Rodríguez Giavarini, 18/07/2001).

En definitiva, la importancia que se le otorgó al relacionamiento con la región fue pura y exclusivamente comercial, intentando que la Argentina se convirtiese en “el principal interlocutor de Estados Unidos en América del Sur […] cuyo principal eje pasaba por la adhesión a los proyectos económicos norteamericanos (ALCA)” (Bernal-Meza, 2002: 89). No hubo avances en la cooperación bilateral en materia de seguridad y defensa con los países de la región, a diferencia de lo que había ocurrido durante el periodo de

120 Menem, cuando sí se había logrado una mayor cooperación en estas temáticas, sobre todo con Brasil y Chile.

Postura adoptada por el gobierno respecto al reclamo de soberanía por Malvinas

Con respecto a la temática de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas, la política exterior de la Alianza produjo un cambio importante en la estratégica llevada adelante en comparación con la que había sostenido el menemismo. Abandonó definitivamente la estrategia de “seducción hacia los kelpers” que había impulsado el canciller menemista, Guido di Tella y, en cambio, volvió a introducir el tema en la Asamblea General de la ONU, donde no se trataba desde 1989.

El canciller Rodríguez Giavarini, explicaba que “las negociaciones por la disputa del archipiélago son un tema absolutamente bilateral, que debe ser resuelto por la Argentina y el gobierno inglés, sin contemplar a los habitantes de la isla como terceros en el conflicto”, asegurado que “la política de seducción sobre los kelpers implementada por Di Tella no dio ningún resultado” (Página 12, 16/07/2000).

En conclusión, la Alianza buscó tratar la soberanía sobre las Islas por medios pacíficos pero manteniendo las negociaciones en dos niveles; por un lado, bilateralmente con el Reino Unido, y, por otro, a nivel multilateral reintroduciendo el tema en diferentes organismos como la ONU y la OEA.

Las relaciones con Estados Unidos

Con respecto a la relación con Estados Unidos, el gobierno de la Alianza criticaba el excesivo acercamiento que había caracterizado las relaciones bilaterales durante el menemismo pero reconociendo que debía mantenerse una buena relación con la potencia del norte. Es por ello que, “se pretendió encontrar un nuevo eje sobre el cual girara la relación, con una tendencia de acercamiento un poco más flexible” (Torres, 2012: 149), pasando de unas “relaciones carnales” durante la época menemista a unas “relaciones intensas” durante este periodo. Era evidente que el estrecho alineamiento con EEUU no había traído los beneficios esperados y, en consecuencia, debía ser revisado.

En la práctica, esta postura no se tradujo en una total adhesión a los objetivos y propósitos globales de Washington. Por ejemplo, el gobierno argentino no apoyó el Plan Colombia, sosteniendo que el país defendía la política de no intervención en los asuntos internos de otros estados. Por otra parte, con respecto al ALCA, Estados Unidos ofreció la

121 negociación de acuerdo bilateral de comercio al gobierno argentino, intentando, de esta manera, debilitar la posición más dura de Brasil. Sin embargo, Argentina rechazó esta propuesta, sosteniendo, como vimos, que la negociación de acuerdos con terceros países se haría a través del Mercosur.

Por otro lado, el gobierno argentino apoyó algunas iniciativas norteamericanas como lo fue la condena a la situación de los DDHH en Cuba durante la reunión de la Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas en abril de 2000. Además, el gobierno argentino firmó un acuerdo militar con Estados Unidos y apoyó la condena al terrorismo internacional tras los atentados a las Torres Gemelas ocurridos en Nueva York el 11 de septiembre de 2001.

Con respecto al acuerdo militar con Estados Unidos, en el marco de la IV Conferencias de ministros de Defensa de las Américas, los ministros de Defensa de Argentina y Estados Unidos firmaron un acuerdo para intercambiar información clasificada, con el objetivo de apuntalar la lucha de ambos países contra el terrorismo. El acuerdo tenía que ver con el intercambio de material e información entre ambos países con respecto a ejercicios militares y con temas generales de cooperación militar. Según los funcionarios del departamento de Defensa de Estados Unidos, el acuerdo era una consecuencia del “estrechamiento de las relaciones de Estados Unidos con la Argentina y a la expansión de los temas en común entre ambos países. Refleja que tenemos una relación cada vez más íntima” (Clarín, 18/10/2000).

Sin embargo, hay que destacar que a pesar de que el gobierno argentino manifestó su colaboración con Estados Unidos, apoyando incluso la respuesta militar que la potencia del norte dio a raíz de los atentados, entendiendo que mediante ésta Estados Unidos “buscaba justicia y no venganza” (Simonoff, 2005: 138), evitó la “sobreactuación”. La Argentina solamente apoyaría una respuesta multilateral. Esto se diferenció del accionar de la Argentina en la Guerra del Golfo, cuando envió tropas unilateralmente.

La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz

En la Revisión de la Defensa del 2001 se establecía que “como contribución al desarrollo de la política exterior de la Nación, las Fuerzas Armadas prosiguen con su participación en la Operaciones de Paz como materialización de la responsabilidad que el país comparte con la comunidad internacional por la paz y seguridad” (Revisión de la Defensa, 2001). De esta manera, se les otorgaba a las OMP una gran importancia, aunque 122 hubo una disminución de efectivos argentinos en las mismas, debido, principalmente, a la decisión del gobierno de reducir gastos.

Es así como, al igual que la administración anterior, este gobierno siguió llevando a cabo la participación del país en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU. Según Diamint, “el interés por mantener las misiones de paz respondía a la positiva evaluación internacional obtenida por Argentina, ya que era el primer contribuyente de América Latina a OMP de la ONU” (Diamint, 2014: 253).

Se incrementaron el número de misiones de nueve a diez21, “pero se mantuvo la participación total de hombres” (Simonoff, 2005: 137). Sin embargo, tras los atentados del 11 de septiembre se volvió particularmente difícil la estrategia multilateral sostenida desde Buenos Aires, debido a que, como vimos, Washington decidió unilateralizar la respuesta al ataque.

A pesar de que el gobierno manifestó su “absoluta colaboración” con Estados Unidos, (y más aún, respaldó la respuesta militar entendiendo que EE.UU. buscaría la “justicia y no venganza que es un principio universal)”, condicionó su “colaboración absoluta” a la existencia de un consenso externo -en los organismos multilaterales pero especialmente con regionales- y otro interno -la medida adoptada será decidida por el Congreso- (Rial, 2011: 158-159). Esto demuestra que la vinculación con Estados Unidos no condicionó la política de defensa respecto a las OMP.

La presidencia provisional de Eduardo Duhalde (2 de enero de 2002 – 25 de mayo de 2003)

Tras la renuncia de Fernando De la Rúa, ocurrida el 21 de diciembre de 2001, el país ingresó en una grave crisis política. En 9 días hubo una sucesión de 5 presidentes22

21 MONUC (Misión de las Naciones Unidas en la República Democrática del Congo) fue la única Misión que se inicia durante la administración De la Rúa. (Rial, 2011: 161). 22 Ante la renuncia del Presidente de la Nación, la ley argentina dispone que el presidente provisional del Senado, o de la Cámara de Diputados o de la Corte Suprema de Justicia, es quien debe asumir transitoriamente la conducción del Poder Ejecutivo hasta tanto el Congreso, reunido en Asamblea Legislativa, elija a un nuevo mandatario. Fue Ramón Puerta, presidente provisional del Senado quien se hizo cargo del Poder Ejecutivo luego de la renuncia de De la Rúa, hasta tanto la Asamblea Legislativa designara un nuevo presidente para terminar el mandato. El día 23 de diciembre de 2001 se anunciaba la elección de Adolfo Rodríguez Saá como nuevo presidente. Sin embargo, luego de tan solo siete días de gestión, el 30 presentó también su renuncia ante la imposibilidad de conseguir el apoyo esperado por parte de los gobernadores. Ante esta situación, sumado a que Puerta se negó a asumir, quien tomó el poder fue el presidente de la Cámara de Diputados, Eduardo Camaño. Finalmente, fue elegido el Senador Eduardo Duhalde por la Asamblea Legislativa, el 1° de enero de 2002. 123 hasta que finalmente la Asamblea Legislativa nombró a Eduardo Duhalde como presidente provisional el 2 de enero de 2002. El estallido de la crisis económica, sumada al hecho de declaración de la suspensión de pagos de la deuda externa (default), a la inestabilidad política y a las protestas sociales, envolvían al país en un profundo desorden.

Como plantea Rut Diamint, Duhalde, “en medio del caos, se hizo cargo del Poder Ejecutivo. Llegó a la Casa Rosada en el peor momento político desde la restauración democrática” (Diamint, 2014: 299). En consecuencia, “no se esperaba mucho de esta administración; solo se le pedía que condujera la crisis hacia una salida institucional” (Diamint, 2014: 312). Por ende, nuevamente la crisis económica tomaba preponderancia en la agenda del gobierno, relegándose otras cuestiones, como la política de defensa.

Las relaciones cívico-militares

Era tan profunda la crisis que afectaba al país que Duhalde tuvo que negociar con los diferentes sectores políticos del país para dotar de sostenibilidad y legitimidad a su gobierno. En este marco, “llegó a un acuerdo tácito con las Fuerzas Armadas: el gobierno no intervendría en los asuntos militares si estos no cuestionaban al poder civil” (Diamint, 2008: 106).

En línea con esto, Duhalde nombró a Horacio Jaunarena como ministro de defensa debido a que “la continuidad de la cartera de Defensa le auguraba que ahí, al menos, no tendría otro frente de conflicto” (Diamint, 2014: 310). Jaunarena, por tercera vez enfrente del ministerio, confirmó en sus cargos a los jefes de las tres fuerzas y afirmó que no modificaría los lineamientos seguidos durante la administración de la Alianza. Sin embargo, el ministro no contaba con el beneplácito de los militares; si bien había sido propuesto por ellos mismos al gobierno de De la Rúa, “había manejado los dos últimos años los recortes presupuestarios que paralizaron muchas de las actividades militares” (Diamint, 2014: 315).

El descontento militar también se hizo sentir en contra del presidente Duhalde cuando éste pronunció la desafortunada frase “nuestras Fuerzas Armadas existen, pero no sabemos para qué” (La Nación, 13/01/2002). La respuesta no se hizo esperar; el Foro de Generales Retirados, agrupación que reunía a más de 200 altos oficiales retirados, mediante un comunicado de prensa planteaba que: “Estas declaraciones sintetizan y reflejan el desinterés e indiferencia de cierta dirigencia política por las instituciones militares [...] por ello, entre los cambios que la realidad argentina está exigiendo a esa 124 dirigencia política, la revalorización de las Fuerzas Armadas se hace impostergable” (La Nación, 16/01/2002).

En febrero de 2002 comenzaron a circular rumores acerca de la posibilidad de que los militares participarían en un golpe de estado cívico-militar. Las FFAA los desmintieron rápidamente, aunque se demostró que se habían reunido con diferentes empresarios para debatir sobre el contexto político y social que reinaba en el país. Esto demuestra que, si bien durante este corto periodo “el tema militar no retrocedió, […] evidentemente tampoco avanzó en la dirección de afianzar una política de defensa democrática” (Diamint, 2008: 107).

Por un lado, a pesar de la grave inestabilidad política, las Fuerzas Armadas permanecieron al margen de las negociaciones para elegir un nuevo presidente. Incluso, “el gobierno reconoció en numerosas ocasiones que las Fuerzas Armadas eran de las pocas instituciones argentinas que permanecía en pie”. (Canelo, 2013: 144). Por otro, el ministro Jaunarena priorizó estabilizar las relaciones con el estamento castrense en vez de conducir y orientar el sistema de defensa. En este sentido, “solo se encargaba de articular las relaciones entre las Fuerzas Armadas y el Poder Ejecutivo” (Diamint, 2008: 106).

La política de Derechos Humanos

A los militares aún les preocupaba la posibilidad de que fueran extraditados para ser juzgados en el extranjero por violaciones a los DDHH y el riesgo que para ellos significaba la declaración de inconstitucionalidad de las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida23.

Con respecto a este último punto, no hubo consenso entre la clase política. Por un lado, se encontraban quienes apoyaban la medida de declarar nulas a dichas leyes ya que iban en contra del derecho internacional. Por otro, estaban quienes consideraban que declararlas inconstitucionales era obstaculizar el proceso de reconciliación nacional y dejar atrás el pasado. Dentro de este último grupo se encontraba el ministro Jaunarena quien aseguraba que, si las leyes fueran declaradas inconstitucionales, “se volvería atrás sobre situaciones que ya son cosa juzgada en la Argentina” (Clarín, 07/11/2002).

23 Desde marzo de 2001 dos magistrados y la Sala II de la Capital Federal habían declarado inconstitucionales dichas leyes (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 59). Se esperaba entonces el fallo de La Corte Suprema sobre la inconstitucionalidad o no de las Leyes de Punto Final y Obediencia Debida. 125 Por su parte, las organizaciones de Derechos Humanos venían reclamando por la nulidad de ambas leyes desde hacía tiempo y continuaban luchando para que la medida se concretase. A pesar del paso de los años, no estaban dispuestas a ceder en su reclamo ni a aceptar las ideas de “reconciliación nacional” que se proponía desde la clase política.

Las Fuerzas Armadas, en tanto, mantuvieron “un bajo perfil […] lo más relevante fue que las jefaturas de las Fuerzas Armadas aseguraron que acatarían cualquier decisión que tomase la Corte Suprema, aun si el resultado fuese contrario al que esperaban. Lo que constituía una muestra más de que el sector militar respetaba el orden constitucional y no pretendía desafiar el control civil” (Guidoccio y DerGhougassian, 2008: 61).

En tanto, el presidente Duhalde decidió continuar el camino de la “reconciliación nacional” por vía de la amnistía. Durante la última semana de su gobierno indultó al ex jefe guerrillero Enrique Gorriarán Merlo y al ex líder carapintada Mohamed Alí Seineldín 24, así como a otros 23 civiles y militares (Urgente 24, 22/05/2003), vinculados al ataque al cuartel militar de La Tablada y al último alzamiento militar carapintada de diciembre de 1990, respectivamente. El presidente definió estos indultos como un “aporte a la pacificación del país” mientras que la medida despertaba la polémica en tanto que fue criticada por los organismos de derechos humanos (Página 12, 21/05/2003).

La política de defensa

El interminable debate sobre el combate a las “nuevas amenazas”

Nuevamente, esta vez bajo la presidencia de Eduardo Duhalde, continuó el debate sobre si involucrar o no a las FFAA en cuestiones de seguridad interior. Como hemos visto, fue luego de los ataques del 11 de septiembre cuando tomaron un nuevo impulso las posiciones a favor de que fueran los militares quienes hicieran frente a las “nuevas amenazas”, sobre todo al terrorismo internacional. Asimismo, frente al desequilibrio social que se vivía en ese entonces, también durante la presidencia de Duhalde surgieron iniciativas para incluir entre las misiones de las FFAA a la contención del descontento social que se traducía en manifestaciones populares.

24 El Coronel Seineldín había sido el ideólogo del último levantamiento militar carapintada en diciembre de 1990, el cual dejó 13 muertos y 30 heridos. En consecuencia, el Consejo Supremo de las Fuerzas Armadas lo condenó a reclusión perpetua al considerarlo responsable máximo del motín. Luego, la Justicia Civil lo condenó también a la misma pena. Pasó un total de 13 años en prisión hasta que fue indultado por Duhalde en mayo de 2003. 126 El ministro Jaunarena venía proponiendo desde la administración De la Rúa la modificación de la ley de Defensa Nacional, alegando que no se adecuaba a los cambios que se habían producido en el escenario internacional desde que la misma había sido sancionada en el año 1988. Sin embargo, “si durante el gobierno de Fernando De la Rúa esa petición no tuvo legitimidad, los atentados del 11 de septiembre en Estados Unidos reavivaron […] la oportunidad del cambio” (Diamint, 2014: 324).

Asimismo, bajo la administración de Duhalde, Jaunarena propuso unificar los ministerios de Defensa y de Seguridad, lo que, claramente, contradecía lo dispuesto por las leyes N° 23.554 de Defensa Nacional y N° 24.059 de Seguridad Interior. La medida finalmente fue rechazada “pues se suponía que detrás de esta unificación ministerial se escondía la intención de criminalizar la protesta social” (Diamint, 2014: 326). Por su parte, el jefe del Ejército, Teniente General Ricardo Brinzoni, afirmaba al respecto que: “El Ejército no tiene misión, ni vocación, ni medios, ni entrenamiento para reemplazar a la policía ante un desborde social. Además, la legislación lo prohíbe, no tenemos ninguna aspiración en ese sentido” (Página 12, 09/02/2002).

Por su parte, respecto a la decisión de involucrar o no a los militares en tareas de seguridad interna, “Eduardo Duhalde había afirmado la necesidad de capacitarlos para luchar contra el terrorismo” (Diamint, 2014: 328) aunque más tarde declararía que “mientras yo esté al frente del gobierno no se unificarán las funciones de seguridad y defensa” (Diamint, 2014: 339). Una vez más, observamos la ambivalencia existente en la clase política en relación con la inclusión o no de los militares en cuestiones de seguridad interna. A pesar de las declaraciones de Duhalde, finalmente bajo su gobierno se produjeron una serie de hechos tendientes a combatir las “nuevas amenazas” utilizando a las FFAA.

Fundamentalmente fueron consecuencia de los intereses globales de EEUU, que, tras los sucesos del 11 se septiembre, se había abocado a la lucha contra el terrorismo internacional. Esto hizo que denunciara la presencia de células terroristas en la Triple Frontera25, afirmando que la región era utilizada “como un conducto financiero para el envío de fondos a los grupos terroristas Hamas y Hezbollah” (El territorio, 01/02/2004), instando a que las FFAA brasileñas, paraguayas y argentinas las combatieran.

25 La Triple Frontera es el nombre con que es conocida la convergencia de las fronteras entre Brasil, Paraguay y Argentina. 127 El gobierno paraguayo y el argentino aceptaron la cooperación de Estados Unidos, mientras que Brasil se mostró menos accesible a dicha cooperación, negando la acusación del país norteamericano. (El territorio, 01/02/2004) De esta manera, “los pasos del gobierno de Duhalde se enlazaron con la idea de funcionar como garantes de la seguridad hemisférica en el Cono Sur, en concordancia con la voluntad de Estados Unidos […] se prometieron compromisos más directos con el accionar militar” (Diamint, 2014: 337-338).

En línea con esto, en diciembre de 2002 el poder Ejecutivo presentó en la Comisión de Defensa de la Cámara de Diputados el proyecto 145-PE-02 con el objetivo de obtener una condición legal especial para las FFAA norteamericanas que ingresaran al territorio nacional en el marco de operaciones de entrenamiento combinadas. El proyecto tenía como objetivo central permitir que el Poder Ejecutivo pudiera autorizar el ingreso de tropas extranjeras para prácticas combinadas, sin tener que tramitar la autorización parlamentaria.

Los artículos que dispararon la polémica fueron el quinto, el sexto y el séptimo. En ellos se detallaban los privilegios que el gobierno podría dispensar a las tropas extranjeras si lo consideraba conveniente: inmunidad penal, civil y administrativa para sus efectivos; beneficios para el ingreso y egreso de equipo militar, similar a los que poseen las “valijas diplomáticas”; inviolabilidad de los archivos, documentos o cualquier tipo de material militar oficial de las instituciones que representen; derecho a utilizar claves y despachar escritos o correspondencia mediante “valijas selladas”; exención de tasas y gravámenes aduaneros para sus vehículos y aeronaves; exención de impuestos internos y visados migratorios (Página 12, 12/04/2003).

Este proyecto recibió un amplio rechazo tanto del Congreso como de diferentes sectores de la sociedad y debió ser retirado por el propio Poder Ejecutivo. Sin embargo, mediante un decreto firmado por Duhalde, se les otorgó un estatus especial a los militares norteamericanos, aunque el mismo “evitaba otorgarles la inmunidad solicitada […] resguardaba los derechos de los soldados estadounidenses para que fueran jurídicamente responsables ante su país de origen” (Diamint, 2014: 322).

La asistencia humanitaria ante la crisis social

La grave crisis económica que atravesaba el país hizo que se les asignara funciones sociales a las Fuerzas Armadas. “Desde el seno del gobierno se gestaba una propuesta de participación de las Fuerzas en tareas de asistencia social en todo el país, fundamentalmente, en la distribución de alimentos y medicinas hacia territorios 128 marginales” (Canelo, 2005: 59). El ministro de Defensa, Horacio Jaunarena, había entregado a Duhalde un detallado plan con todas las tareas que podían hacer los militares frente a la crisis social. El objetivo era “aprovechar la logística, la infraestructura y el personal especializado de las fuerzas armadas para realizar misiones solidarias en lugares donde la crisis había provocado graves efectos” (Diamint, 2014: 316).

Esta nueva misión fue bien recibida por los altos mandos de las Fuerzas Armadas ya que “contribuía con su estrategia de blanqueo de imagen pública, presentándolas como un actor subordinado y desinteresado” (Canelo, 2005: 59). Incluso el general Ricardo Brinzoni, jefe del Ejército, aseguraba que, desde su arma, estaban más preocupados por el 26 por ciento de desocupados y el 40 por ciento de pobres, que por los caceroleros (Clarín, 03/03/2002).

En esta misma línea, el ministro Horacio Jaunarena presentó una propuesta para restablecer el servicio militar obligatorio, pero con un papel social. El objetivo era utilizar este mecanismo para paliar la desocupación juvenil. Así lo expresaba el ministro: “Los jóvenes podrían dar seis meses de su vida para un trabajo social en beneficio de la Nación, en estos momentos recrearía lazos solidarios […] Lo que estamos estudiando es una suerte de servicio social para que jóvenes, cualquiera que sea su posición social, tengan la obligación de darle a la patria seis meses de trabajo solidario” (La Nación, 16/10/2002). Sin embargo, la propuesta no fue bien recibida y fue dejada de lado. El propio presidente declaró que “el proyecto no era viable en un gobierno de transición” (La Nación, 16/10/2002).

Presupuesto

Una vez más, la cuestión del presupuesto asignado a la Defensa Nacional se convirtió en un tema conflictivo entre las Fuerzas Armadas y la clase política. Los militares exigían un incremento del mismo, mientras que desde el gobierno respondían que el país atravesaba una grave crisis económica y, por ende, se debían reducir los gastos.

En una reunión que mantuvo el presidente Duhalde con los jefes de las tres fuerzas, el ministro de defensa y el titular del Estado Mayor Conjunto (EMCO), los militares expusieron los principales problemas que las Fuerzas Armadas enfrentaban como consecuencia de los recortes presupuestarios. Por un lado, advertían los inconvenientes que había traído la devaluación del peso argentino frente al dólar para el mantenimiento de las misiones de paz en el exterior, que requerían girar dólares para pagar sueldos y otros 129 gastos. Por otro lado, planteaban la necesidad de que el dinero destinado al estamento castrense llegase de manera constante para poder proyectar con previsibilidad y hacer frente a los gastos de funcionamiento de las fuerzas (Clarín, 08/05/2002).

Asimismo, el jefe del EMCO, teniente general Juan Carlos Mugnolo, aludió a la necesidad de rediseño de las Fuerzas, sobre todo a la baja del 85 al 65 del porcentaje del gasto de Defensa destinado al pago de sueldos y jubilaciones, para poder destinar una porción significativa a inversiones y funcionamiento (Clarín, 08/05/2002). Esto significaba que, además de que el presupuesto para la defensa era bajo, la mayor parte del mismo se destinaba a pagar sueldos y jubilaciones, en vez de invertirse en la modernización de la estructura y el equipamiento castrense.

Por último, en el contexto de la grave crisis económica y social, Mugnolo también recordó las capacidades de las fuerzas para realizar acciones de apoyo a la comunidad y asistencia humanitaria (Clarín, 08/05/2002). En este sentido, Mugnolo aceptó participar en éstas pero al mismo tiempo “reclamó un apoyo presupuestario de 800 mil pesos extras para poner en marcha un plan de asistencia social para los sectores más afectados por la crisis” (Diamint, 2014: 317). Existía, además, una preocupación adicional: el 56% del personal de las Fuerzas Armadas se encontraba prácticamente por debajo de la línea de pobreza (La Nación, 08/05/2002).

Esta situación llevó a un especialista en el tema, Thomas Scheetz (2002: 47-48), a concluir que “las Fuerzas Armadas, como instituciones dedicadas a la seguridad externa del país, han involucionado a lo largo de las últimas dos décadas. La capacidad operativa es casi inexistente”. Según él, este fenómeno tiene dos explicaciones; por un lado, el hecho que “el presupuesto de defensa en términos reales (poder adquisitivo en dólares) ha disminuido a la mitad desde 1981” y, por otro, “la ausencia de una reforma militar seria”. El autor concluye que “felizmente para la Argentina no existen amenazas en puerta, porque implícitamente los actores políticos han optado por un desarme de hecho. Las Fuerzas Armadas gastan en poco más que los salarios mensuales”.

La política exterior: aspectos relacionados con la política de Defensa Nacional

Como consecuencia de la grave situación económica que atravesaba el país en ese momento el gobierno de Eduardo Duhalde no formuló una política exterior de relevancia.

130 Además, gracias al poco tiempo que estuvo frente del Ejecutivo, “no tuvo oportunidad de desarrollar una política exterior de fondo” (Fontana, 2009: 8).

Asimismo, como el problema principal era la crisis económica y el default, la política exterior se concentró en el ministerio de economía, es decir, en buscar negociar con los organismos de crédito internacionales el tema de la deuda externa argentina. Esto quedó demostrado, según Diamint (2003: 21), “por el sorprendente nombramiento de Carlos Ruckauf al frente de la diplomacia, que […] se instaló en un ministerio que ni siquiera conocía”. Incluso el nuevo Canciller evaluó la posibilidad de cerrar algunas embajadas en Europa del Este, Asia, África y América Latina, por lo que “las limitadas posibilidades de hacer política exterior quedaron aún más extenuadas”.

En este contexto entonces podemos identificar tres temas relevantes de la política exterior del gobierno de Duhalde. Por un lado, las relaciones con Estados Unidos. Por otro, la vinculación con los países de la región, sobre todo en el ámbito del MERCOSUR. Finalmente, las declaraciones respecto a la cuestión de la soberanía argentina sobre las islas Malvinas.

Las relaciones con Estados Unidos

Una vez más, en política exterior el nuevo gobierno afirmó la necesidad de superar las “relaciones carnales” que habían caracterizado el vínculo bilateral con Estados Unidos durante la década de 1990 y que habían continuado con el gobierno de De la Rúa, a pesar de los intentos por superarlas. En vez de detentar una relación estrecha con la potencia del norte, el Canciller Carlos Ruckauf señaló que se establecería una relación “poligámica” en la cual Estados Unidos y Europa tendrían el mismo nivel de prioridad en las relaciones exteriores (Página 12, 04/01/2002). Ruckauf explicó que su intención era diversificar los vínculos de la Argentina y atender tanto al proyecto de creación de la Asociación de Libre Comercio para las Américas (ALCA) que impulsaba Washington, como la vinculación con la Unión Europea e incluso África y Asia (Página 12, 04/01/2002).

Esta voluntad de distanciamiento de los objetivos e intereses globales de EEUU quedó demostrada, por un lado, en la oposición del gobierno argentino de enviar tropas a Irak, tras la invasión norteamericana a este país como consecuencia de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001. Incluso, Duhalde declaró que “hoy estamos viviendo la lamentable realidad mundial de esta guerra injusta y que los argentinos repudiamos porque somos gente de paz” (La Nación, 03/04/2003). 131 Las instrucciones del presidente Duhalde fueron muy precisas: “toda acción contra Irak debía ser multilateral y no unilateral” (Simonoff, 2005: 142). El canciller Ruckauf declaraba en esta línea: “estamos en contra no solamente de una guerra unilateral, sino de una guerra cualquiera. Argentina fue el primer país que presentó el pedido de ayuda humanitaria” (El Mercurio Online, 03/04/2003).

Durante el último periodo del gobierno de Duhalde las relaciones con Estados Unidos se distanciaron considerablemente. La causa fue, como vimos anteriormente, el rechazo del Congreso argentino de otorgar inmunidad a las tropas norteamericanas que operasen en ejercicios conjuntos con las Fuerzas Armadas argentinas en territorio nacional. No obstante, y a pesar de estos intentos por “enfriar” la vinculación con Estados Unidos, la crisis económica que atravesaba el país y, por ende, la necesidad de contar con el apoyo norteamericano en las negociaciones con los organismos financieros internacionales, hicieron que la política exterior se orientara a buscar ayuda en la potencia del norte.

En este sentido, “Duhalde no intentó abrir otro frente de conflicto además del financiero y por ello mostró un claro apoyo a las políticas de seguridad propuestas por los norteamericanos” (Diamint, 2003: 21). Por un lado, se respaldó el combate al terrorismo internacional, que EEUU había anunciado tras los atentados del 11 de septiembre. Por otro, el proyecto 145-PE-02 presentado por el Ejecutivo ante el congreso, demostraba la decisión de conceder ciertos beneficios a Estados Unidos.

En definitiva podemos afirmar que las relaciones con Estados Unidos estuvieron marcadas por una importante ambivalencia y oscilaron entre un distanciamiento significativo a una vinculación más estrecha cuando los problemas económicos así lo exigían. Diamint (2003: 24) concluye que “la relación con Estados Unidos no mantuvo su perfil de “relaciones carnales” pero tanto con de la Rúa como con Duhalde, no hubo cambios dramáticos, y el enfriamiento se debió más a la crisis argentina que a un posicionamiento diferente”.

Las relaciones con la región latinoamericana

La relación con la región se concentró en el MERCOSUR, especialmente en Brasil. Duhalde concibió a la agrupación regional como un aliado para enfrentar y superar la crisis económica y social que atravesaba la Argentina. La administración de Duhalde “alineó la suerte del país al éxito de Brasil y apoyó la idea de tener una moneda común en la región” (Diamint, 2003: 21). El ministro de relaciones exteriores, Ruckauf, explicaba que “respecto 132 a la relación con el Mercosur, la visión del presidente Duhalde es seguir fortaleciéndolo y esto va a ser mejor si las políticas macroeconómicas tienen más similitud”. El objetivo era “comenzar las negociaciones para incrementar las relaciones en el marco del Mercosur” (Página 12, 04/01/2002).

Con respecto al área de Defensa y Seguridad, es importante señalar que en el ámbito del MERCOSUR se aprobó en el año 2002 un documento, titulado “Adecuación del Plan General de Cooperación y Coordinación Reciproca para la Seguridad Regional entre los Estados Partes del Mercosur y la Republica de Bolivia y la Republica de Chile”, el cual establecía que no se debían involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico.

En vez de ello, los países miembros del bloque proponían: conformar un foro especializado de intercambio y análisis de información sobre Terrorismo en el ámbito de la Reunión de Ministros del Interior del MERCOSUR; crear un Sistema Integrado de Intercambio de Información que contenga datos disponibles sobre personas u organizaciones que en forma real o potencial puedan apoyar o ejecutar acciones terroristas; intercambiar experiencias y capacitación de técnicos y especialistas, incluso con aportes provenientes de terceros países, con el objeto de mejorar la profesionalización de los recursos humanos de los países signatarios; y establecer mecanismos de prevención en materia de lucha contra el bioterrorismo.

La postura del gobierno ante el tema Malvinas

Duhalde reivindicó la soberanía argentina sobre las islas Malvinas en un acto realizado en Ushuaia por conmemorarse 20 años de la guerra del Atlántico Sur, el 2 de abril de 2002. Allí declaró que “Venimos […] para decirle al mundo que las Malvinas han sido, son y serán argentinas por siempre” (La Nación, 03/04/2003). Asimismo, el presidente argentino afirmaba que su país recuperará las islas “con trabajo, con fe, con paciencia y perseverancia, con la solidaridad y el apoyo de todas las naciones hermanas que acompañan nuestro reclamo” (El Mercurio Online, 02/04/2002). Es decir que la recuperación llegaría de la mano del derecho internacional.

Por su parte, el jefe del Ejército, Teniente General Ricardo Brinzoni plantaba que “la deuda pendiente con los ex combatientes y los caídos en la guerra del Atlántico Sur se va a saldar el día en que la Nación, diplomáticamente, recupere las islas Malvinas” (La Nación, 03/04/2003). Es decir que, tanto desde la clase política como del estamento militar 133 se reclamaba la soberanía argentina sobre las islas pero se entendía que el único camino para recuperarla era el de negociar diplomáticamente.

Sin embargo, Duhalde fue muy cuidadoso y “no llevó hacia tensiones innecesarias con Gran Bretaña, que había apoyado a Argentina para salir de la crisis” (Diamint, 2014: 323). “El presidente deberá hacer equilibrio entre el sentir nacional y la necesidad de que el Reino Unido apoye el demorado auxilio financiero del Fondo Monetario Internacional. No dirá nada que suene provocativo para los ingleses” (Clarín, 30/03/2002).

La participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz

El gobierno de Duhalde decidió continuar con la participación de la Argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU. Esta decisión fue destacada por el presidente en su discurso de apertura de las 121° Sesiones Ordinarias de ambas Cámaras, donde dijo:

“Estaremos comprometidos con las acciones humanitarias que sean necesarias para defender la salud y la integridad de las inocentes víctimas de los conflictos bélicos [...] Nuestras Fuerzas Amadas, que cumplen las tareas asignadas con lealtad y patriotismo con presupuestos exiguos pero con tal entrega, son respetadas allí donde vayan. Seguiremos manteniendo nuestra presencia en las misiones de paz, dentro de los lugares en los que estemos trabajando y con la reducción propia de la austeridad que nos impusimos” (Duhalde, 2003).

Sin embargo, durante este período “hubo una leve disminución de seiscientos treinta hombres a quinientos treinta […] y se pasó de diez misiones a ocho. Asimismo, las misiones concluidas no fueron reemplazadas por otras. Como había ocurrido con el gobierno delarruista, esta disminución de efectivos de OMP obedeció a la decisión del gobierno de reducir gastos” (Simonoff, 2005: 141).

Conclusiones del capítulo

Las relaciones cívico-militares durante el periodo que comprende los gobiernos de Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde se caracterizaron por un gran descontento militar. Este se debió, principalmente, a: los recortes presupuestarios que venían sufriendo las Fuerzas Armadas de mandatos anteriores pero que continuaron durante esta etapa; la inexistencia de un consenso definitivo dentro de la clase política sobre qué rol debían 134 desempeñar los militares y si debían o no involucrarse en tareas de seguridad interior; y la posibilidad de que se reabrieran los juicios por los crímenes cometidos en la última dictadura militar y se anularan las leyes de “Punto Final” y Obediencia Debida.

Con respecto a la política de Defensa, durante esta etapa se siguió avanzando en el fortalecimiento del marco legal; en el año 2001 se sancionó la ley N°25.520 de Inteligencia Nacional la cual vino a completar el esquema legal conformado por las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior. Por otra parte, también continuó el debate en torno a la intervención o no de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior, sobre todo en el combate a las “nuevas amenazas”. Esta discusión se profundizó a tal punto que funcionarios del propio gobierno, como el ministro de defensa Horacio Jaunarena, propusieron la necesidad de modificar el marco legal vigente en la materia con el objetivo que tanto el narcotráfico como el terrorismo internacional constituyesen amenazas externas a la seguridad de la Nación.

El contexto internacional de principios del siglo XXI estuvo marcado por los atentados terroristas a las torres del World Trade Center en Nueva York. Como consecuencia de este hecho, Estados Unidos identificó al terrorismo como la más grave amenaza a su seguridad y, por ende, los objetivos de su política exterior se modificaron; la potencia del norte se arrogó el derecho de intervenir en cualquier parte del mundo si así lo consideraba necesario para combatir al terrorismo internacional instando a todos los demás países a que se unieran en su lucha. En definitiva, hubo un robustecimiento de las iniciativas unilaterales norteamericanas, lo que debilitó al sistema multilateral encarnado en las Naciones Unidas.

Por otra parte, el narcotráfico continuaba constituyendo un grave problema en la región latinoamericana según la visión de Estados Unidos. Es por ello que lanzó el “Plan de campaña del Comando Sur para la lucha contra el narcotráfico” con el objetivo de combatir militarmente este flagelo junto a las Fuerzas Armadas de los países latinoamericanos, primero en las zonas de producción, como Colombia, y luego en las áreas de paso, como Argentina. La Cuenca del Caribe, la frontera colombo-venezolana y la Triple Frontera entre Paraguay, Brasil y Argentina concentraron la atención norteamericana por la supuesta presencia de narcotráfico y organizaciones terroristas en esas zonas. Esto se tradujo en que la Asamblea General de la OEA adoptara en el año 2002 un enfoque multidimensional de seguridad Esto implicó la expansión de la definición tradicional de seguridad (que involucraba exclusivamente amenazas de tipo militares 135 externas) para incorporar una combinación de problemáticas políticas, económicas y medioambientales. Es decir, casi todos los problemas comenzaron a ser considerados como una potencial amenaza a la seguridad.

Frente a este escenario, identificamos a lo largo del capítulo cinco puntos de contacto entre la política de defensa y la política exterior desarrolladas durante el periodo que comprende los años 1999 y 2003. El primero de ellos es la efectiva eliminación de las hipótesis de conflicto con Brasil y Chile. Si bien en la práctica las mismas se habían eliminado, gracias al proceso de integración y cooperación iniciado hacia fines de la década de 1980, ningún documento oficial había planteado explícitamente la eliminación de ellas. Fue en el documento denominado “Revisión de la Defensa 2001” donde se plasmó este hecho. A pesar de ello, no obstante, durante este periodo hubo una escasa cooperación en Defensa y Seguridad con los países de la región, destacándose solamente el documento aprobado en el ámbito del Mercosur en 2002 donde se planteó que no se debían involucrar a las Fuerzas Armadas en la lucha contra el narcotráfico.

Otro punto de contacto fue el hecho de que en la “Revisión de la Defensa 2001” se identificaran una serie de nuevas amenazas a la seguridad nacional tales como el crimen internacional organizado, el tráfico ilegal de armas y el narcoterrorismo. Entonces el adiestramiento de las FFAA argentinas, según lo plasmado en la Revisión, podría tener en cuenta como hipótesis de empleo al narcotráfico y al terrorismo. Esto se encontraba en contradicción con la legislación vigente en la materia pero, a su vez, acompañaba las propuestas de Estados Unidos para con la región.

Respecto a la cuestión de la soberanía argentina sobre las Islas Malvinas se continuó la estrategia de la vía diplomática. Es decir durante este periodo los gobiernos buscaron tratar la soberanía sobre las Islas por medios pacíficos y manteniendo las negociaciones en dos niveles; por un lado, bilateralmente con el Reino Unido, y, por otro, a nivel multilateral reintroduciendo el tema en la ONU.

Con Estados Unidos se buscó establecer relaciones más flexibles, alejándose de la alineación automática de la década de 1990, por lo que se reemplazaron las “relaciones carnales” por unas “relaciones intensas” o “poligámicas”. De esta manera, no se apoyaron todos los propósitos globales de Washington, como por ejemplo el Plan para la lucha contra el narcotráfico en Colombia o el envío de tropas a Irak tras los atentados del 11 de septiembre. Sin embargo, se firmó un acuerdo militar con Estados Unidos para

136 intercambiar información clasificada, con el objetivo de apuntalar la lucha de ambos países contra el terrorismo y se decretó el Proyecto 145-PE-02, el cual le otorgaba una condición legal especial a las Fuerzas Armadas norteamericanas que ingresaran al territorio nacional en el marco de operaciones de entrenamiento combinadas para la lucha contra el terrorismo principalmente en la Triple Frontera.

Por último, la participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU continuó durante este periodo debido, por un lado, a la defensa del gobierno argentino de colaborar por la paz internacional mediante una estrategia multilateral y a la positiva evaluación internacional obtenida por Argentina, ya que era el primer país contribuyente de América Latina en las mismas. Sin embargo, las Operaciones fueron redujéndose sobre todo por falta de presupuesto por lo que hubo una leve disminución de hombres y las misiones concluidas no fueron reemplazas por otras nuevas.

137 Conclusiones finales

Los argumentos de la hipótesis directriz de esta tesis señalan que:

“En Argentina, la política de defensa y la política exterior estuvieron vinculadas entre sí durante el periodo que comprende los años 1983 y 2003. Sin embargo, la conexión entre ambas no siempre tuvo la misma correlación, debido a los cambios de gobierno producidos y, fundamentalmente a la importancia y prioridad asignada a cada una de ellas por parte de las distintas administraciones”.

De este modo, y como se reafirmará a continuación, el análisis realizado a lo largo del corpus de este trabajo de investigación permite demostrar la hipótesis antes planteada. Asimismo, la veracidad de dicha hipótesis quedará demostrada por las principales conclusiones a las que se arribó a lo largo del desarrollo de esta tesis, que son las que a continuación se señalan.

Los cambios de gobierno producidos en la República Argentina, durante el periodo que comprende los años 1983 y 2003, han tenido una incidencia importante en el accionar externo de la Nación así como también en el conjunto de normas, instituciones y prácticas que definieron la estructura y funciones del Sistema de Defensa Nacional y de la política exterior.

A través del análisis realizado pudimos llegar a la conclusión que con la llegada de la democracia en el año 1983 se comenzó a modificar el comportamiento externo del país. El proceso democrático reorientó la cuestión de seguridad basándola en la cooperación y, por ende, en la distención de las hipótesis de conflicto que poseía el país, principalmente con Chile y Brasil. Desde el retorno a la democracia, los gobiernos constitucionales argentinos pusieron énfasis en la defensa y consolidación de la democracia y el apoyo a la integración regional como mecanismos esenciales en el relacionamiento externo del país.

La adopción de nuevos lineamientos en la política exterior por parte del gobierno de Raúl Alfonsín, tales como el apoyo a la resolución pacífica de las controversias, la búsqueda del establecimiento de la autonomía tecnológica y el uso pacífico de la misma, y la defensa de la paz y la seguridad internacional, tuvieron una repercusión directa en la definición de la política de defensa.

138 Por ejemplo, la distención de las hipótesis de conflicto con Chile y Brasil ocurrida en este primer periodo analizado se correspondió con la defensa de la solución pacífica de las controversias y con el objetivo de neutralizar los conflictos que pudiese llegar a tener el país para así evitar dar a las Fuerzas Armadas excusas para intervenir en la vida política del país. Con Chile se cerró un largo diferendo limítrofe por el Canal de Beagle, mediante la firma de un Tratado bilateral en 1984, mientras que con Brasil se inició un proceso de cooperación e integración bilateral a través de la firma de un Tratado General de Integración, Cooperación y Desarrollo en el año 1988.

En el mismo sentido, la negativa de la administración radical de ratificar el Tratado de Tlatelolco y el Tratado de No Proliferación, así como la no desactivación del misil Cóndor II, respondieron a los dos lineamientos básicos de la política de seguridad externa de este gobierno, es decir, la autonomía tecnológica y el uso pacífico de ella. Por último, la mayor participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz, patrocinadas por la ONU, respondió a la defensa de la paz y la seguridad internacional, principio fundamental de la política exterior del gobierno de Alfonsín.

En este sentido, la nueva ley de Defensa Nacional, sancionada en 1988, estableció las bases legales para la reestructuración del sistema de Defensa Nacional y dotó a las Fuerzas Armadas de un nuevo rol.

La nueva normativa planteó una clara separación entre Defensa Nacional y Seguridad Interior, circunscribiendo el rol de las Fuerzas Armadas en la misión de defensa del país contra una agresión de origen externo y restringiendo la actuación de los militares en ese campo. Asimismo, delegó al poder civil constituido la responsabilidad de definir la política de Defensa.

Por otra parte, la política exterior durante la administración de Carlos Menem estuvo determinada por los lineamientos del “realismo periférico”, el cual plantea que un país dependiente, vulnerable, empobrecido y poco estratégico para los intereses vitales de la potencia de predominio natural en su región, como lo es la Argentina, debe eliminar sus confrontaciones con las grandes potencias. La política exterior de un país con tales características debe adaptar sus objetivos políticos a los de la potencia de su región, en este caso Estados Unidos.

Asimismo, en la post Guerra Fría, la no proliferación, los compromisos con la paz y la seguridad internacional, la promoción del enfoque de seguridad cooperativa, la 139 estabilidad regional y la transparencia de las políticas de defensa y la promoción de la democracia asumieron crucial importancia. De esta manera, la adopción de estos lineamientos para el establecimiento de la política exterior se vio facilitada por el contexto internacional de la década de 1990.

Durante esta etapa, en consecuencia, se identificaron un mayor número de contactos entre la política de defensa y la política exterior, como el envío de tropas argentinas al Golfo Pérsico, la mayor participación del país en las Misiones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU, la desactivación del Misil Cóndor II, la ratificación del Tratado de Tlatelolco y del Tratado de no Proliferación, el ingreso al Tratado de Control Mutuo de Transferencia Misilística (MTCR), la cooperación en seguridad y defensa con Brasil y Chile y la postura adoptada por el gobierno argentino respecto a Malvinas.

Asimismo, durante el intervalo que comprende los años 1989 y 1999 se fortaleció el marco legal de la defensa, a través de la sanción de la Ley de Seguridad Interior y la Ley de Reestructuración de las Fuerzas Armadas. Tomaron impulso también una serie de iniciativas orientadas a actualizar los aspectos estratégicos de la Defensa, como la Directiva para el Planeamiento Militar Conjunto o la publicación del Libro Blanco de la Defensa.

Sin embargo, en esta etapa se profundizó el debate en torno al involucramiento o no de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior, especialmente en la lucha contra las llamadas “nuevas amenazas”. Este debate, fundamentalmente, fue consecuencia de que, con el fin de la amenaza comunista, Estados Unidos comenzó a identificar al narcotráfico como el nuevo desafío para su seguridad. De esta manera, presionó a los países latinoamericanos a involucrar a sus Fuerzas Armadas en la lucha contra este flagelo.

El último período que se analizó en este trabajo de investigación comprende los años 1999 y 2003 y, a su vez, corresponde a los gobiernos de Fernando de la Rúa y Eduardo Duhalde. Como consecuencia del escaso tiempo frente al Ejecutivo, ninguna de las dos administraciones pudo establecer una política exterior de relevancia. No obstante, se ha podido identificar a lo largo de este trabajo de investigación una serie de características que adoptó la misma que permitieron vincularla con la política de Defensa Nacional.

140 Por un lado, con la potencia del Norte se buscó establecer relaciones más flexibles, alejándose de la alineación automática de la década de 1990, por lo que se reemplazaron las “relaciones carnales” por unas “relaciones intensas” o “poligámicas”. De esta manera, no se apoyaron todos los propósitos globales de Washington, como por ejemplo el Plan para la lucha contra el narcotráfico en Colombia o el envío de tropas a Irak tras los atentados del 11 de septiembre. Sin embargo, se firmó un acuerdo militar con Estados Unidos para intercambiar información clasificada, con el objetivo de apuntalar la lucha de ambos países contra el terrorismo

Por otro lado, la eliminación formal de las hipótesis de conflicto con Brasil y Chile fue un hecho de suma importancia acontecido en esta etapa. Si bien en la práctica las mismas se habían ido distendiendo, gracias al proceso de integración y cooperación iniciado hacia fines de la década de 1980, ningún documento oficial había planteado explícitamente la eliminación de ellas. Fue en el documento denominado “Revisión de la Defensa 2001” donde se plasmó este hecho. A pesar de ello, no obstante, durante este periodo hubo una escasa cooperación en Defensa y Seguridad con Brasil y Chile.

Finalmente, la participación argentina en las Operaciones para el Mantenimiento de la Paz de la ONU continuó durante esta etapa debido a la defensa del gobierno argentino de colaborar por la paz internacional mediante una estrategia multilateral y a la positiva evaluación internacional obtenida por Argentina, ya que era el primer país contribuyente de América Latina en las mismas.

Con respecto a la política de Defensa, durante esta etapa se siguió avanzando en el fortalecimiento del marco legal; en el año 2001 se sancionó la ley N°25.520 de Inteligencia Nacional la cual vino a completar el esquema legal conformado por las leyes de Defensa Nacional y Seguridad Interior.

Por otra parte, también continuó el debate en torno a la intervención o no de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad interior. Este debate se intensificó luego de los atentados del 11 de septiembre de 2001, cuando Estados Unidos identificó al terrorismo como la más grave amenaza a su seguridad e instó a los países de todo el mundo a que se unieran a él en la lucha contra el terror.

En consecuencia, en la “Revisión de la Defensa 2001” se identificaran una serie de nuevas amenazas a la seguridad nacional tales como el crimen internacional organizado, el tráfico ilegal de armas y el narcoterrorismo. Esto se encontraba en contradicción con la 141 legislación vigente en la materia pero, a su vez, acompañaba las propuestas de Estados Unidos para con la región latinoamericana.

De todo lo expuesto podemos concluir entonces que la vuelta a la democracia en el año 1983 reinauguró el diseño de la política de Defensa Nacional por parte de los gobiernos civiles. Asimismo, el planeamiento de dicha política estuvo estrechamente vinculado a los principales lineamientos de la política exterior argentina que, en mayor o menor medida, compartieron todos los gobiernos tras el regreso de la democracia.

Ellos son: la defensa de la resolución pacífica de las controversias; la búsqueda de una mayor cooperación e integración con los países de la región, principalmente con los del Cono Sur; el reclamo por la soberanía de las Islas Malvinas a través de medios diplomáticos y por la vía multilateral; la política de no proliferación; y la defensa de la paz y seguridad internacional.

No obstante, la vinculación entre ambas políticas no tuvo la misma magnitud en cada etapa analizada y, en definitiva, ésta dependió del tipo de relación que cada gobierno estableció con los Estados Unidos. En este sentido, durante el gobierno de Carlos Menem la relación entre la política de Defensa Nacional y la política exterior representó una mayor cercanía en comparación con las administraciones de Alfonsín, De la Rúa y Duhalde.

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