La Corporacion De Fomento a La Produccion Y La Modernizacion Economica De Chile
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LA CORPORACION DE FOMENTO A LA PRODUCCION Y LA MODERNIZACION ECONOMICA DE CHILE. 1939-1970* Ricardo Nazer Ahumada Universidad de Santiago de Chile [email protected] RESUMEN Este artículo analiza la trayectoria de la Corporación de Fomento a la Producción (CORFO), la institución estatal chilena de fomento, a lo largo de treinta años de labor (1939 y 1969). A través del uso de fuentes oficiales, el trabajo estudia los orígenes de la corporación, la formulación de su ley, los planes de acción inmediata para la modernización de la economía nacional, las instituciones de fomento, investigación y empresas creadas a partir de la planificación del desarrollo emprendida. El artículo presta especial atención a las realizaciones llevadas a cabo por la CORFO para lograr la modernización económica y social de Chile en el siglo XX y muestra que los treinta años estudiados fueron los más fructíferos en la historia de CORFO. Palabras clave: Fomento económico, Industrialización, Política Económica, Historia administrativa, Chile, siglo XX. * Este artículo es una síntesis de parte de Nazer, Camus y Muñoz (2009). La síntesis, análisis y comentarios son de mí absoluta responsabilidad. Revista de Gestión Pública | Volumen V, Número 2 | Julio-Diciembre 2016 | issn 0719-1820 pp. 283-316 THE CHILEAN ECONOMIC DEVELOPMENT AGENCY, CORFO, AND THE ECONOMIC MODERNIZATION OF CHILE, 1939-1970 ABSTRACT This article analyzes the history of the Chilean Economic Development Agency (CORFO) along 30 years of its existence, from 1939 to 1969. Based on official sources, the text studies the origins of this agency, the formulation of its law, the plans for immediate action to modernize the Chilean economy, the development and research institutions and companies that were created according to its plans for development. This article pays particular attention to the projects implemented by CORFO to attain economic and social modernization in Chile in the 20th century and shows that the aforementioned thirty years were the most fruitful in the history of CORFO. Keywords: Economic development, Industrialization, Economic policy, Administrative history, Chile, 20th century. La Corporación de Fomento a la Producción La planificación también puede entenderse como una estrategia de cambio, una estrategia de coordinación. Esto significa que no importa tanto el plan mismo, sino las grandes decisiones políticas y las instituciones que se desarrollarán para coordinar las acciones públicas y privadas. Lo que importa es que haya una estrategia orientada a inducir los cambios favorables al desarrollo. La planificación no debe situarse “por encima” de la realidad social; debe operar “dentro” de ese complejo y permitir el máximo posible de libertad y autodeterminación de las esferas operacionales. Flavian Levine, economista de CORFO. LOS ORÍGENES DE CORFO Al comenzar el siglo XX, Chile transitaba aceleradamente desde una sociedad tradicional y agraria a una moderna y capitalista, lo cual implicaba el desafío de transformar las instituciones que normaban la sociedad chilena, para lograr una modernización exitosa. Se necesitaba mantener el crecimiento económico desligándolo del salitre, regular con nuevas leyes y códigos las relaciones entre el capital y el trabajo, aumentar la participación ciudadana y democratizar el sistema político, incrementar la movilidad social resolviendo la denominada “cuestión social” y acelerar la difusión de nuevas normas culturales seculares y racionales a través de una expansión del sistema educacional (Nazer 2006). Todas estas transformaciones, de una u otra manera fueron planteadas en su época, pero la oligarquía se mostró incapaz de liderar este proceso de modernización al ritmo que exigían los tiempos, surgiendo en un discurso crítico a su liderazgo y al rol pasivo que el liberalismo predominante le había asignado al Estado en las cuestiones económicas y sociales, comenzando a manifestarse abiertamente que el Estado nacional debía tener un rol activo en la modernización y prosperidad de la nación chilena (Nazer 2006). Este nuevo rol del Estado se orientaba en cuatro aspectos fundamentales: 1) el fomento a la industrialización y la nacionalización económica; 2) la preocupación por los problemas sociales; 3) el incremento de la autoridad gubernativa (presidencialismo); y 4) la preponderancia que debían tener los profesionales (ingenieros, médicos, abogados) en la conducción nacional en reemplazo de los políticos parlamentarios tradicionales. Estas ideas surgían principalmente de las emergentes clases medias, las que aspiraron al poder político desplazando a la oligarquía: en un primer momento fueron Arturo Alessandri Palma (1920-1924, 1925, 1932-1938) y Carlos Volumen V, Número 2 Revista de Gestión Pública Julio-Diciembre 2016 285 Nazer Ibáñez del Campo (1927-1931, 1952-1958), más tarde, Pedro Aguirre Cerda (1939-1941) y el Frente Popular (Ibáñez 1983). Estas nuevas ideas señalaban un cambio las medidas económicas adoptadas desde la década de 1920 en adelante, caracterizadas por un proteccionismo económico y un fuerte intervencionismo estatal. La crisis del comercio exterior, el cierre de los mercados para las exportaciones chilenas y sus repercusiones sobre el resto de la economía llevaron a una reorientación de la política económica nacional; se buscaría el crecimiento hacia adentro, con el fin de que Chile no dependiera tanto del comercio exterior: era el fin de más de un siglo de liberalismo económico. La fuerza de estas nuevas ideas, ya presentes desde la Primera Guerra Mundial, se había intensificado por los efectos de la Gran Depresión económica, que se estimaban como una demostración del fracaso del liberalismo. Existía un convencimiento de que el Estado debía intervenir abiertamente en la economía chilena, según las ideas propiciadas por John Maynard Keynes para reactivar las economías mundiales y, el ejemplo, de las políticas del New Deal que habían logrado sacar a Estados Unidos de la crisis en la década de 1930 (Keynes 1997). En Chile las ideas de fomento estatal a los distintos sectores de la economía se fueron consolidando en la década de 1930, más allá de las políticas de apoyo crediticio productivo de la década de 1920, con la creación de los institutos de fomento productivos (Ibáñez 1994). Al mismo tiempo, los gremios empresariales (la Sociedad de Fomento Fabril, SOFOFA, la Sociedad Nacional de Agricultura, SNA, y la Sociedad Nacional de Minería, SONAMI) se habían manifestado sobre la necesidad de que el Estado implementará planes de fomento con el objetivo de aumentar la producción y tecnificar el sistema productivo para elevar el nivel de vida de la población, formulando a través de sus medios de comunicación gremiales propuestas y planes de desarrollo sectoriales, que marcaron la orientación de sus gremios hacia una cooperación entre el Estado y la empresa privada (Ibáñez 1994). Otra idea fuerza era el fomento de la industrialización nacional mediante la sustitución de importaciones. Para proteger la industria nacional de la competencia extranjera se había avanzado con barreras arancelarias y controles de cambio que dificultaban las importaciones de manufacturas extranjeras. Sin embargo, para los industriales de la SOFOFA estas medidas transitorias producto de la Gran Depresión debía hacerse permanente para fomentar y consolidar una industria nacional, la mejor expresión de una soberanía económica, la que a su vez aumentaba el empleo y la riqueza nacional (Ibáñez 1994). Revista de Gestión Pública Volumen V, Número 2 286 Julio-Diciembre 2016 La Corporación de Fomento a la Producción Estas ideas de fomento estatal e industrialización por sustitución de importaciones, fueron compartidas por todos los sectores de la sociedad –empresarios, políticos y trabajadores– existiendo diferencias solo en la forma de aplicar estas medidas. Mientras los empresarios preferían que la participación del Estado se limitara al fomento de los sectores productivos, otros eran partidarios de que el Estado interviniera en forma directa como empresario (Ortega et al. 1989: 28-30, 33-35). Finalmente el triunfo Pedro Aguirre Cerda, abanderado de la coalición de centro izquierda Frente Popular, en la elección presidencial de 1938 definió la acción directa del Estado en la economía, tanto por razones ideológicas, como por las repercusiones del terremoto de Chillán (24 de enero de 1939) y el comienzo de la Segunda Guerra Mundial (septiembre de 1939), que provocaron un impacto de proporciones en nuestra economía y fueron un incentivo para estimular el Estado empresario y las políticas de sustitución de importaciones, las que fueron consolidadas por los siguientes gobiernos de centro izquierda liderados por los radicales Juan Antonio Ríos (1942- 1946) y Gabriel González Videla (1946-1952) (Ortega et al. 1989: 69). LA COYUNTURA: EL TERREMOTO DE CHILLAN, 1939 Recién comenzado su mandato Pedro Aguirre Cerda debió enfrentar una catástrofe nacional. El 24 de enero de 1939, un terremoto arrasó el centro sur de Chile, que afectó a cinco provincias y destruyó por completo la ciudad de Chillán, dejando un saldo de más de 5.000 muertos y cuantiosos daños materiales. La tragedia provocó la reacción del gobierno y de la opinión pública en general, surgiendo de inmediato ayuda para los damnificados. Al mismo tiempo, emergió la inquietud para promover la creación de instituciones que procedieran a la reconstrucción y auxilio de las provincias afectadas, como asimismo la reactivación económica mediante un organismo de fomento. La idea de crear una corporación de fomento de