Quel Avenir Pour Le Sous-Prefet D’Arrondissement ?
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MINISTERE DE L’INTERIEUR MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’INDUSTRIE INSPECTION GENERALE CONSEIL GENERAL DES MINES DE L’ADMINISTRATION N° CGM/10/2005 N° 06/029/01 MINISTERE DES TRANSPORTS, DE L’EQUIPEMENT, MINISTERE DE L’AGRICULTURE DU TOURISME ET DE LA MER ET DE LA PECHE CONSEIL GENERAL CONSEIL GENERAL DU GENIE RURAL DES PONTS-ET-CHAUSSEES DES EAUX ET DES FORETS N° 2005-0317-01 N° CGGREF/2421 MINISTERE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE INSPECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT N° IGE/05/034 QUEL AVENIR POUR LE SOUS-PREFET D’ARRONDISSEMENT ? Tome I du rapport - AVRIL 2006 - MINISTERE DE L’INTERIEUR MINISTERE DE L’ECONOMIE, DES FINANCES ET DE L’AMENAGEMENT DU TERRITOIRE ET DE L’INDUSTRIE INSPECTION GENERALE CONSEIL GENERAL DES MINES DE L’ADMINISTRATION N° CGM/10/2005 N° 06/029/01 ----- ----- MINISTERE DES TRANSPORTS, DE L’EQUIPEMENT, MINISTERE DE L’AGRICULTURE DU TOURISME ET DE LA MER ET DE LA PECHE CONSEIL GENERAL CONSEIL GENERAL DU GENIE RURAL DES PONTS-ET-CHAUSSEES DES EAUX ET DES FORETS N° 2005-0317-01 N° CGGREF/2421 MINISTERE DE L’ECOLOGIE ET DU DEVELOPPEMENT DURABLE INSPECTION GENERALE DE L’ENVIRONNEMENT N° IGE/05/034 QUEL AVENIR POUR LE SOUS-PREFET D’ARRONDISSEMENT ? Rapport présenté par : Pierre DUFFE Pierre PALAT Inspecteur Général de l’Administration Ingénieur Général des Mines Pierre-Yves DONJON DE SAINT-MARTIN Alain LE JAN Ingénieur Général des Ponts-et-Chaussées Ingénieur Général du Génie Rural, des Eaux, des Forêts Jean-Louis VERREL Ingénieur Général du Génie Rural, Marianne BONDAZ des Eaux, des Forêts Inspectrice de l’Administration Catherine FERRIER Frédéric PAPET Inspectrice de l’Administration Inspecteur de l’Administration - AVRIL 2006 - RESUME La mission a centré son étude sur le métier de sous-préfet d’arrondissement comme l'y invitait la lettre de mission, mais n'a pu totalement s'exonérer des interrogations sur l'avenir des sous-préfectures en ce qu'il peut avoir un impact sur le métier du sous-préfet. Elle s'est déplacée dans six régions, douze départements et 24 sous-préfectures, soit 10% des sous- préfectures métropolitaines. ► Diversité, unité et difficultés du métier La diversité dans l’exercice du métier résulte tout d’abord de celle des arrondissements et de leurs enjeux. Toutefois, la mission n’a pas pu dégager une typologie des arrondissements, aucun critère n’apparaissant à lui seul suffisamment discriminant. Cette diversité est également fonction de la personnalité du sous-préfet et des modalités de fonctionnement de l’équipe préfectorale. Malgré cette diversité, une grande unité du métier de sous-préfet apparaît dans les témoignages recueillis. Le sous-préfet incarne l'unité et la neutralité de l'Etat. Il a en charge, sous l'autorité du préfet, de veiller à l'application des lois et règlements et de territorialiser la politique gouvernementale. Il contribue également à la mise en œuvre de politiques de plus en plus partenariales. La demande de conseil reste forte de la part de tous élus. La fonction de médiateur et de facilitateur est jugée irremplaçable. Seuls quelques élus, très minoritaires, considèrent que la relation du sous-préfet avec les maires s’apparente à du "maternage", l’Etat ne tirant pas toutes les conséquences de la décentralisation. Le sous-préfet est enfin considéré comme un contrepoids face à certains grands élus ou à la tentation de « verticalisation » de l’administration. Le sous-préfet est celui qui peut réunir des partenaires différents et se porter garant de l'intérêt général. L'exercice du métier de sous-préfet est difficile. L’autonomie du sous-préfet est souvent vécue comme un isolement professionnel. Ce sentiment d’isolement, plus marqué chez ceux qui découvrent le métier, peut découler du mode de management du préfet. Il s’explique aussi par un manque de travail en réseau au sein même de l’équipe de sous-préfets et par des relations trop épisodiques avec le SGAR. Peu associés aux chantiers de modernisation de l’Etat, les sous-préfets sont insuffisamment informés et ne disposent que d’une équipe réduite de cadres. L’isolement familial du sous-préfet est également un phénomène préoccupant. Le « célibat géographique » concernerait un quart des membres du corps préfectoral. 1 ► Les facteurs d’évolution à moyen terme du métier Le métier de sous-préfet d'arrondissement s'inscrit dans un paysage en pleine évolution. La raréfaction des crédits d’Etat ou de l’Union européenne réduira selon certains l’utilité du sous-préfet, d’autres considérant que son intervention sera d'autant plus incontournable que la sélectivité des aides augmentera. Au regard des textes, la réforme de l’Etat ignore largement les sous-préfets. La directive nationale d’orientation des préfectures 2004-2007 n’aborde que rapidement le rôle du sous-préfet avant de s’étendre sur les fonctions de guichet et de contrôle de légalité, appelées à se réduire en sous-préfectures. Cependant, nombreux sont les domaines dans lesquels l'intervention du sous-préfet restera utile : emploi et inclusion sociale, territoires ruraux fragiles, environnement et énergie, risques de toute nature. Malgré le développement de l’intercommunalité, la demande de conseil de la part des élus reste forte ; elle s’oriente toutefois vers un conseil plus complexe avec un fort besoin de sécurisation juridique. Cela exige une professionnalisation croissante des équipes. La rationalisation de l’intercommunalité mobilisera encore les sous-préfets pendant une période longue, leur proximité faisant d’eux un relais précieux du préfet. L’ingénierie de développement territorial, c’est à dire l'appui visant à favoriser l’émergence d’un projet, de sa conception à la maîtrise d’ouvrage, est une composante d’avenir du métier de sous-préfet. La nécessité de territorialiser les politiques publiques demeure. Les domaines de la sécurité publique et de l’égalité des chances, avec leur composante "politique de la ville", sont des champs d’action à privilégier. La prévention et la gestion des risques nécessitent également une action territorialisée, avec la progression des compétences des maires, qui devront pouvoir compter sur un soutien, voire un aiguillon, en la personne du sous-préfet. Paradoxalement, le fait que l’Etat adopte une démarche de plus en plus partenariale, exige de ses représentants un grand pouvoir de conviction et encore plus de disponibilité. Toutefois, cette fonction de proximité doit être enrichie par les apports du réseau de l’Etat. ► Propositions La conciliation de la présence territoriale et de la modernisation de l’Etat nécessite de se pencher sur les constats et enjeux essentiels suivants : - la densité de la couverture du territoire par les sous-préfets est aujourd’hui inégale, alors que la présence territoriale de l’Etat est plus légère dans d’autres pays européens ; - la notion de proximité est à revisiter et la question de la relation entre sous-préfet et sous-préfecture doit être posée ; 2 - le métier de sous-préfet devra répondre à de nouvelles attentes et l’attractivité du métier de sous-préfet est une des conditions de son efficacité. L’ajustement du maillage territorial est dans ce cadre préconisé par la mission. Certaines voies de réforme ne résistent pas à l'analyse. Le seul critère démographique ne tient pas compte de la richesse du rôle du sous-préfet et de la diversité des arrondissements. Son caractère unilatéral a en outre peu de chances de convaincre. De la même manière, sont à écarter les ajustements tels que le jumelage des arrondissements à titre de solution permanente, la suppression de l’obligation de résidence du sous-préfet au chef-lieu d’arrondissement et la transformation de la sous-préfecture en maison de l’Etat ou des services publics. Ces démarches présentent deux inconvénients majeurs : un manque de transparence et le refus d’une véritable réflexion sur le maillage territorial. L’ajustement du maillage territorial doit s’inscrire dans un cadrage national volontariste et suivre une démarche régionale. Aucun critère unique ne permet de redessiner la carte des arrondissements de manière satisfaisante. A court terme, une redéfinition de la carte des arrondissements pourrait être opérée selon des directives nationales claires : - objectif national d’un solde net de réduction du nombre d’arrondissements sans exclure la création de postes de sous-préfets dans certaines régions ; - meilleure prise en compte de l’arrondissement chef-lieu ; - effet d'intéressement aux économies dégagées ; - critères de choix nationaux dont le poids respectif serait apprécié au niveau régional ; - cadrage de la démarche dans le temps en lien avec les réformes de la délivrance des titres à partir de 2008 ; - engagement de qualité de service envers les élus ; - concertation avec les personnels. Cette redéfinition de la carte des arrondissements n'est pas incompatible avec le renforcement de l'échelon régional de programmation et d'évaluation. La conviction de la mission est que la rénovation du réseau des sous-préfets d’arrondissement est le volet complémentaire des réformes en cours pour aller progressivement vers une organisation à deux niveaux du réseau territorial de l’Etat : l'un, à l’échelon régional, de programmation et d’évaluation ; l'autre, opérationnel et de proximité, partagé entre préfectures de département et sous-préfectures. La modernisation de l’administration suppose un véritable fonctionnement en réseau. Il s’agit tout d’abord de mettre en œuvre pour les sous-préfectures une organisation "front office / back office" dont l’objectif est d’identifier l'échelon le plus efficace de traitement des dossiers, l'échelon de proximité demeurant unique pour l’interlocuteur de l’Etat. Ce mode de travail trouverait notamment à s’employer en matière de contrôle de légalité et d’accueil des étrangers. Il implique le maintien de la compétence du sous-préfet, notamment en matière de signature des lettres d’observation, et la présence à ses cotés d’une petite équipe de qualité.