LES TRANSPORTS EXPRESS RÉGIONAUX À L’HEURE DE L’OUVERTURE À LA CONCURRENCE Des réformes tardives, une clarification nécessaire Rapport public thématique Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Sommaire Procédures et méthodes ................................................................................ 5 Délibéré .......................................................................................................... 9 Synthèse ........................................................................................................11 Récapitulatif des recommandations ...........................................................17 Introduction ..................................................................................................19 Chapitre I Un fort engagement des régions, un service encore insuffisant .....................................................................................................25 I - Une offre de services toujours plus volontariste .......................................25 A - Une offre de transport en évolution ................................................................ 25 B - Les investissements dans les infrastructures : un engagement financier croissant des régions ............................................................................................. 28 C - Des offres tarifaires toujours plus favorables aux clients ..................................... 33 II - Une qualité de service peu incitative à l’utilisation du TER ....................37 A - Une qualité de service insuffisante ................................................................. 37 B - Une fréquentation en baisse depuis 2012 ........................................................ 45 III - Des choix nécessaires sur le réseau ferroviaire régional .........................48 A - Un état du réseau encore très dégradé ............................................................ 48 B - La question persistante des lignes peu fréquentées ......................................... 50 Chapitre II Une activité coûteuse, de plus en plus subventionnée ..........55 I - Des coûts élevés, pour des services peu modernisés .................................55 A - Des coûts d’exploitation en dérive constante mais une rentabilité élevée pour SNCF Mobilités................................................................................. 56 B - Un impact environnemental inégal ................................................................. 58 C - Des coûts totaux très élevés ............................................................................ 61 II - Une responsabilité partagée entre les régions et l’exploitant ferroviaire.......................................................................................................63 A - Des régions trop peu impliquées dans la rationalisation de l’activité ............. 63 B - Un exploitant ferroviaire peu efficient ............................................................ 67 III - Un financement essentiellement assuré par la subvention publique .......71 A - Des clients de moins en moins sollicités ........................................................ 71 B - Un financement public très élevé .................................................................... 73 Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes 4 COUR DES COMPTES Chapitre III Une préparation encore insuffisante à l’ouverture à la concurrence ..............................................................................................79 I - Une relation déséquilibrée entre autorité organisatrice et exploitant ferroviaire.......................................................................................................79 A - Une relation contractuelle empreinte de défiance réciproque ......................... 79 B - L’enjeu de la disponibilité et de la transparence des données ......................... 81 II - Des régions inégalement prêtes à l’ouverture à la concurrence ...............86 A - Quelques conditions pour une ouverture à la concurrence réussie.................. 86 B - Des régions encore inégalement préparées ..................................................... 87 III - La SNCF confrontée à des difficultés face à l’ouverture à la concurrence ....................................................................................................89 A - Une recherche récente de performance ........................................................... 90 B - Des contraintes structurelles persistantes ........................................................ 92 Conclusion générale .....................................................................................95 Annexes .........................................................................................................99 Réponses des administrations et des organismes concernés ...................131 Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes Procédures et méthodes En application de l’article L. 143-6 du code des juridictions financières, la Cour des comptes publie chaque année un rapport public annuel et des rapports publics thématiques. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la préparation des projets de texte destinés à un rapport public, sont réalisés par l’une des six chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres et/ou plusieurs chambres régionales ou territoriales des comptes. Trois principes fondamentaux gouvernent l’organisation et l’activité de la Cour, ainsi que des chambres régionales et territoriales des comptes, et donc aussi bien l’exécution de leurs contrôles et enquêtes que l’élaboration des rapports publics : l’indépendance, la contradiction et la collégialité. L’indépendance institutionnelle des juridictions financières et statutaire de leurs membres garantit que les contrôles effectués et les conclusions tirées le sont en toute liberté d’appréciation. La contradiction implique que toutes les constatations et appréciations ressortant d’un contrôle ou d’une enquête, de même que toutes les observations et recommandations formulées ensuite, sont systématiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concernés ; elles ne peuvent être rendues définitives qu’après prise en compte des réponses reçues et, s’il y a lieu, après audition des responsables concernés. La publication d’un rapport public est nécessairement précédée par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concernés, ainsi qu’aux autres personnes morales ou physiques directement intéressées. Dans le rapport publié, leurs réponses accompagnent toujours le texte de la Cour. La collégialité intervient pour conclure les principales étapes des procédures de contrôle et de publication. Les transports express régionaux à l’heure de l’ouverture à la concurrence - octobre 2019 Cour des comptes - www.ccomptes.fr - @Courdescomptes 6 COUR DES COMPTES Tout contrôle ou enquête est confié à un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport d’instruction, comme leurs projets ultérieurs d’observations et de recommandations, provisoires et définitives, sont examinés et délibérés de façon collégiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats. L’un des magistrats assure le rôle de contre- rapporteur et veille à la qualité des contrôles. Il en va de même pour les projets de rapports publics. ! La présente enquête a été pilotée par une formation inter- juridictions (FIJ). Elle a associé la Cour des comptes (deuxième chambre) et 11 chambres régionales des comptes : CRC Auvergne-Rhône-Alpes, Bretagne, Bourgogne-Franche-Comté, Centre-Val de Loire, Grand Est, Hauts-de-France, Normandie, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Pays de la Loire et Provence-Alpes-Côte d’Azur. Les chambres régionales ont contrôlé les régions en tant qu’autorités organisatrices. La Cour a contrôlé SNCF Mobilités en tant qu’exploitant ferroviaire des TER. Les juridictions financières ont exploité les documents et données provenant de SNCF Mobilités, des régions, de l’État, de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières, de concurrents potentiels à SNCF Mobilités et d’associations professionnelles du domaine de transports publics. Des entretiens ont été menés avec l’ensemble des acteurs et quatre directions régionales de SNCF Mobilités ont fait l’objet d’un audit approfondi. La Cour a également consulté des experts extérieurs et étudié des exemples étrangers, lors de visites sur place (Allemagne, Suède) ou d’entretiens (Royaume-Uni, Suisse). Elle a pu établir des points de comparaison avec la France sur le coût des transports régionaux, l’évolution de la fréquentation et de la qualité de service, le niveau des recettes ou encore les modalités d’ouverture à la concurrence. L’annexe n° 5 fait une présentation de trois modèles étrangers (Allemagne, Suède, Suisse). La Cour a aussi conduit des travaux d’évaluation des coûts environnementaux en lien avec l’ADEME et la SNCF (cf. annexe n° 3). En outre, la FIJ a pris l’initiative d’auditionner les responsables de SNCF Mobilités, de SNCF Réseau, de la direction générale des infrastructures, des transports et de la mer ainsi que le représentant de Régions de France. Le président de la région