ISSN 2176-719X
N. 46 Janeiro 2011 Ano XXVIII
Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro www.tcm.rj.gov.br
Controle Social: Segurança: quando a sociedade promessas de participa paz para o Rio 30 anos
Missão: Exercer o controle externo da gestão dos recursos públicos, a serviço da sociedade carioca.
Visão: Ser referência como órgão de controle, reconhecido pela sociedade como indispensável à melhoria da gestão pública e à defesa do interesse social. o preâmbulo do Texto Constitucional, os representantes do povo brasileiro atribuíram ao Estado Democrático por eles instituído a missão de assegurar o pleno exercício dos Ndireitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça, como valores supremos de uma sociedade. A preocupação com a garantia e a proteção dos direitos sociais e individuais encontra-se, assim, irradiada por todos os capítulos da Carta de 1988. Embora seja ampla e generosa a tutela de direitos e garantias fundamentais incorporada à Constituição de 1988, ainda não vivemos a democracia plena no Brasil. O conjunto de valores e preceitos constitucionais – tais como a moralidade pública, a proibição de discriminação, o pluralismo político, o respeito à dignidade da pessoa humana, entre outros – aplica-se às relações entre os indivíduos e os órgãos e agentes do Poder Público, e devem exercer, efetivamente, sua força jurídica. A constitucionalização do Direito Administrativo, cujas normas e diretrizes encontram-se no Capítulo VII da Carta Magna, fez emergir um novo direito, reconhecido pela doutrina como o “direito fundamental à boa administração”, fundado nos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, eficiência e supremacia do interesse público sobre o privado. Se, por um lado, a Constituição outorga aos cidadãos a titularidade e a prerrogativa de direitos, por outro, permanece latente a necessidade de que estes sejam, de fato, exercidos em sua plenitude. Espera-se, portanto, que a sociedade cumpra com a sua palavras do Presidente responsabilidade e ponha em prática toda a potencialidade dos direitos de que é detentora, através da participação popular – seja contribuindo com sugestões e demandas voltadas para a elaboração de planos de governo que venham ao encontro de suas necessidades, tomando parte nas decisões relativas às políticas públicas adotadas pelo Estado, que interferem diretamente na vida da coletividade, seja por meio da fiscalização e do controle social dos atos da administração pública, utilizando-se dos diversos canais existentes para esta finalidade, tais como as audiências públicas, as ouvidorias, os Tribunais de Contas, o Ministério Público, enfim, atuando firmemente em todas as instâncias ao alcance da sociedade. A participação popular e o controle social das políticas públicas são a contrapartida fundamental da sociedade na tarefa maior de construção de uma democracia plena. A sociedade e o Poder Público devem ser coadjuvantes no processo de fortalecimento da democracia, unidos pelo desenvolvimento e aprimoramento das instituições públicas, sobretudo no que toca à moralidade e à ética dos gestores, assegurando, desta forma, a efetividade dos direitos e garantias fundamentais inscritos na Constituição de 1988. Não poderia encerrar sem aludir ao sucesso da política pública de segurança implantada pelo Governador Sérgio Cabral nas comunidades do Rio de Janeiro – refiro- me às Unidades de Polícia Pacificadora - UPPs -, que conta com o amplo apoio da população onde foram instaladas e com o reconhecimento público de seus resultados positivos, objeto de matéria constante neste número da Revista TCMRJ. Felizmente, o Estado retoma as comunidades antes dominadas pela ação de criminosos e espoliadas em sua cidadania, em parceria com o Prefeito Eduardo Paes, que atuou de forma célere e determinada, ao restabelecer os serviços essenciais da Prefeitura às áreas atingidas, tais como limpeza urbana e iluminação. Parabéns ao Governador Sérgio Cabral e ao Prefeito Eduardo Paes! As populações das áreas atendidas pelas UPPs são hoje muito mais livres e felizes com a presença do Estado, assegurando-lhes o exercício de seus direitos constitucionais
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 1 sumário opiniões. suas da manifestam Hermes Tijucamarechal da e Barra moradores segurança, de públicas políticas das do RiodeJaneiro. a economia a para analisa pública segurança Vieira, da importância Gouvêa Eugenio Eduardo Estado RJ, do do Indústrias das o Federação e da segurança; de presidente pública política da contexto penitenciário no sistema o aborda Santos dos Pereira de pazparaoRio. futuro um vislumbram e atual situação UPPs,da das Allan pública, criador Civil, do BOPE, segurança em Pauloespecialista o e César Polícia Sérgio, Mário Amêndola Militar, coronel falam Polícia da da geral chefe comandante o o Turnowski, Cabral, Sérgio governador Tarsoo ex-ministro Genro, O segurança. de públicas políticas nas acreditar a volta carioca pacificadas, o comunidades de dezena uma de mais Com tranquilidade. de momentos viver a volta Rio o cidade, a atemorizava e policia da poder o drogas desafiava de tráfico o qual no período conturbado, um Após Segurança: promessadepazparaoRio ihio a doaa poesr d Mdaã e Mediação Práticas Restaurativas, CeliaPassos. de professora e advogada a e Pinheiro Nacional de Assistência Social, Marcia Maria Biondi Conselho do ex-presidente a Barros, de Florentino o procurador de Justiça do Ministério Público, Airton Controle Social da CGU, Fábio Félix Cunha da Silva, e FomentoFortalecimentoGestão de ao da gerente o Marcos Pinto, Eliana e ouvidora a TCE/PR TCMRJ, do do Simões, Mayo Corbari, Celia Ely de controle técnico os Valle, do Lírio Vanice Silva, procuradora Cruz a da Carlos Francisco CGU, da Controle e Finanças de analista o TCE/BA, do Rocha, Zilton nesta edição por especialistas no assunto: Os o diversosconselheiro aspectos do Controle Social são abordados Controle socialegestãopública Indagados sobre como a sociedade pode participar Astério Justiça de procurador o bloco, mesmo No
73 3 Cartas Livros Por dentro doTCMRJ Visitas Em Pauta. no estão 2011, de janeiro a 2010 de outubro de período no participou, ou realizou eventos, o TCMRJ que atividades e diversos solenidades os e Leal Nunes Victor Mérito do Colar O TCMRJ EmPauta informática, teatroefotografia. dança, idiomas, de aulas de além alunos, 400 para que umapossibilidadereal,umdireito Controle Popular dasContasPúblicas:mais Matérias publicadas na imprensa que, por seu seu por que, imprensa na interesse eatualidade,merecemserrelidas. publicadas Matérias Vale apenalerdenovo um poucodahistóriaHistória. Humberto TCE/RJ, Braga, do aguça o conhecimento aposentado contando, em conselheiro seu artigo, O História paraprincipiantes Conselheiro Salamanca, paraobtençãodograudeDoutor. pelo apresentada Antonio Carlos tese Flores de Moraes, da na Universidade de Síntese O EstadoGestoreaCidadania da PGEdoRJ. Região e Marília Carneiro Freitas Filgueiras, residente TRT do 1ª judiciário Marcio analista Martins, Conde André de autoria de 2010, edição Alvarenga”, de Monografia vencedora do “Prêmio Maurício Caldeira dcço e proo integral, período em educação, próximo. Sua ONG hoje propicia o ajudar a vida sua destinou Pavãozinho, a educadora Iolanda Solar Meninos de Luz, no Pavão- Iolanda Maltaroli - Fundadora do Gente quefazadiferença nesta edição. comercial da Zona Norte, são os bairros percorridos núcleo inicial da do Cidade história do a Rio de perpetuam Janeiro, que e Madureira, edificações polo e A bucólica e tranquila Urca, com seus antigos fortes Retrato dosBairros 114 102 150 149 145 129 151 127 126 98 95 Controle Social “O que mais me preocupa não é o grito dos violentos, nem dos corruptos, nem dos desonestos, nem dos sem caráter, nem dos sem moral. O que mais me preocupa é o silêncio dos bons”.
Martin Luther King
ada cidadão pode e deve - individualmente ou coletivamente - orientar à Administração a adotar Cmedidas que realmente atendam ao interesse público, além de exigir que o gestor preste contas de sua atuação. Assegurado pela Constituição de 88, o controle social não obriga o cidadão a fiscalizar e a controlar, mas assegura este direito.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 3 Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 3 Os Tribunais de Contas e os desafios para a promoção do controle social Para o Conselheiro Zilton Rocha, do TCE/BA, os Tribunais de Contas precisam se ajustar a cada momento histórico vivido pelo povo a quem servem. “Se querem se desvincular de um passado, onde sua missão era focar o controle apenas na conformidade, precisam caminhar, agora, em direção ao fortalecimento do Controle Social”. Controle social e gestão pública
Conselheiro Zilton Rocha Tribunal de Contas do Estado da Bahia
1. INTRODUÇÃO
HÉMON: nunca proporei que se respeite quem houver praticado o mal. CREONTE: e por acaso não foi um crime o que ela fez? HÉMON: não é assim que pensa o povo de Tebas. CREONTE: com que então cabe à cidade impor-me as leis que devo promulgar? HÉMON: vê como tua linguagem parece ser a de um jovem inexperiente! CREONTE: é em nome de outrem que estou governando neste país? HÉMON: ouve: não há estado algum que pertença a um único homem! CREONTE: não pertence a cidade, então, ao seu governante? HÉMON: só num país inteiramente deserto terias o direito de governar sozinho! (Diálogo entre Hemon e seu pai na tragédia Antígona, de Sófocles)
o berço da democracia, regimes democráticos, pois demonstra somos um país de muitos contrastes. o clamor popular dos que não basta existir em textos legais Segundo dados do Relatório tebanos, registrado no alerta com os mais avançados princípios e elaborado pela ONU, sobre o Índice proferido por Hémon, não instrumentos de participação popular, de Desenvolvimento Humano (IDH), Nfoi suficiente para Creonte anular é preciso verificar sua efetivação no divulgado no dia 03 de novembro de seu édito e impedir, a tempo, que sua cotidiano da sociedade. 2010, o Brasil apresenta um índice tirania causasse a morte de Antígona, Não estamos inseridos em uma inferior à média da América Latina, do próprio Hémon e de Eurídice, além tragédia grega, tampouco vivemos em ocupando a 73ª posição entre 169 de toda tragédia que abalou Tebas. um regime autoritário. Mas, apesar dos países1. A dramaturgia segue, ainda hoje, avanços sociais, políticos e econômicos Estamos entre as sociedades como um bom paradigma para os do Brasil nas últimas décadas, ainda mais desiguais do mundo. Se de
1. Disponível em: http://noticias.uol.com.br/ultimas-noticias/internacional/2010/11/04/brasil-esta-abaixo-idh-medio-da-america-latina-diz-relatorio-da-onu.jhtm
4 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ um lado temos grandes projetos de fiscalizarem a Administração Pública. desenvolvimento, indústria forte, Além disso, constatando-se a grandes exportações, tecnologias de limitação de pessoal, de recursos ponta; do outro, ainda existe muita para promover a fiscalização estatal gente vivendo abaixo da linha de “Em nosso da Administração Pública, em todas pobreza absoluta, fome, analfabetismo, as esferas da Federação, num país de falta de saneamento, desemprego etc. dimensões continentais, o Controle Sem alcançar a almejada erradicação país não Social sobre as políticas públicas da pobreza e da marginalização torna-se mais importante que todos social é impossível fazer funcionar faltam os outros controles. regularmente o regime democrático2. A cidadã e o cidadão são aqueles A situação se agrava quando riquezas, que estão mais próximos de onde os constatamos que no Brasil existem fatos acontecem e, portanto, podem recursos suficientes para enfrentar falta manter uma fiscalização permanente nossos maiores problemas. Em nosso sobre tudo que é público, de tudo país não faltam riquezas, falta justiça. justiça. que pertence à coletividade. E mais, Nessa conjuntura, corrupção, possuem o direito e o dever de cobrar das malversação e desvios de recursos próprias instituições o cumprimento públicos são os maiores responsáveis de suas responsabilidades. pelas tragédias vividas pelo povo e, por Nesse sentido, o saudoso professor conseqüência, os gestores ímprobos são Elenaldo Teixeira4, precursor de os tiranos de nossa nação. melhoria na qualidade de” vida da estudos sobre o controle das políticas Basta imaginar quantos acidentes população. Nesse contexto, o controle públicas, e que soube, como poucos, poderiam ser evitados em rodovias, e a fiscalização dos recursos públicos aliar, de forma coerente, teoria e frutos de obras mal planejadas, são instrumentos indispensáveis para prática, é claro ao afirmar: superfaturadas e com material de a construção de uma sociedade mais Entendemos que o conceito baixa qualidade; quantas pessoas justa e equânime. compreende sobretudo a correção poderiam ter um atendimento digno Quando pensamos na necessidade dos desvios e a responsabilização de saúde, e até evitar a morte, se os da implementação de controle, não nos dos agentes políticos e que seu recursos não fossem desviados para restringimos ao executado a posteriori, exercício requer a organização da o benefício pessoal ou de grupos apenas, estamos nos referindo, sociedade civil, sua estruturação econômicos. principalmente, à participação no e capacitação para esse fim, de Não é difícil imaginar, também, planejamento, execução e fiscalização forma permanente, em múltiplos quantas crianças foram privadas constante da destinação do dinheiro espaços públicos, antes e durante de sonhar com um futuro melhor, público. a implementação das políticas, porque o dinheiro público destinado Aliado a isso, o controle das tendo como parâmetros não apenas à educação foi mal utilizado em políticas públicas não pode ficar a variáveis técnicas, mas também programas descontextualizados social cargo somente dos entes estatais, exigências de equidade social e e pedagogicamente, ou pior, tiveram pois, por mais atuantes que sejam aspectos normativos. Requer, por destinação diversa da formação de os Tribunais de Contas e as outras outro lado, uma total transparência crianças e adolescentes. instituições como o Ministério e visibilidade do Estado, um trazer de A corrupção é, em última Público, as Controladorias internas, as volta a Ágora, traduzida em amplos consequência, um atentado contra Procuradorias Gerais dos Estados ou o espaços públicos autônomos e que o mais fundamental dos direitos Poder Judiciário e, por melhor que o os cidadãos e suas organizações humanos – o direito à vida. façam, a sociedade civil, através de suas disponham de mecanismos Por outro lado, as políticas públicas mais diversas representações, cada institucionais e garantias legais para 3 governamentais , se adequadamente mulher e cada homem deste país não exercer o seu papel com um mínimo formuladas e executadas, são capazes de podem renunciar à sua prerrogativa de eficácia. amenizar as desigualdades intrínsecas assegurada pela Constituição Federal Decerto, não é uma tarefa fácil do sistema capitalista e gerar expressiva de serem informados, participarem e construir espaços públicos autônomos
2. COMPARATO, Fábio Konder. A barreira da desigualdade. Revista Carta Capital, n. 627. Disponível em: www.cartacapital.com.br/politica/a-barreira-da- desigualdade-2/print/ 3. Registramos governamentais, pois existem políticas públicas realizadas pela sociedade civil organizada, como, p. ex., atividades de organização popular para geração de trabalho e renda, programas de formação e capacitação, bancos populares, mutirões para construção de moradias, etc. 4. TEIXEIRA, Elenaldo. O local e o global: limites e desafios da participação cidadã. São Paulo: Cortez; Recife: EQUIPE: Salvador: UFBA, 2001.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 5 A estratégia mais comum para os que querem impedir o exercício do controle pela sociedade é negar a Controle social e gestão pública “ existência deste direito. ” e a efetivação dos instrumentos de a ouvir. Contudo, perseguir tal utopia controle, são atores fundamentais participação social no controle da não é uma opção, é uma necessidade, para trazerem de volta a Ágora, com Administração Pública, proposta para, de fato, construirmos uma nação contornos bem brasileiros. Para tanto, por Elenaldo Teixeira, porque, no democrática e justa. faz-se necessário enfrentar os desafios nosso tempo-espaço-histórico, sua Diante desse cenário, os Tribunais que a conjuntura impõe, sobre os complexidade é infinitamente maior de Contas, órgãos destinados quais passaremos a discorrer no do que a Ágora que Creonte se negou especificamente ao exercício do próximo tópico.
2. Tribunais de Contas e os desafios para a promoção do Controle Social
2.1 Vencer a distância existente tal realidade é a avaliação apresentada cidadãs/ãos sequer sabe ou conhece entre os Tribunais de Contas e a pela “Campanha Quem Não Deve Não do parecer sobre as contas do seu 5 sociedade civil - “o que não se Teme” no Relatório de Atividades, município. Ademais, grande parte conhece, não existe” relativo ao ano de 2007: das vezes não sabem onde encontrar Cabe ressaltar que, nas atividades o Conselheiro do Tribunal e nem, Embora tenham sido criados em campo e nos contatos realizados ao menos, possuem a informação em 1890, os Tribunais de Contas, pela Campanha Quem Não Deve sobre onde se encontra a inspetoria suas competências e atividades Não Teme, foi possível perceber a regional à qual seu município são desconhecidos pela maioria da distância que ainda existe entre a/o é ligado. Quando questionados população. cidadã/ão e a instituição Tribunal sobre os critérios utilizados Muito emblemática para ilustrar de Contas. A grande maioria das/os para a aprovação ou rejeição,
5. A Campanha Quem Não Deve Não Teme é realizada pela Articulação em Políticas Públicas no Estado da Bahia - APP em parceria com grupos de cidadania de diversos municípios, sustenta como proposta o incentivo e fomento ao Controle Social e participação popular através da fiscalização popular das contas públicas municipais e tem como principais objetivos: 1.Articular e mobilizar a sociedade civil local e Ministério Público Estadual e Federal para a fiscalização das contas públicas municipais; 2. Informar sobre o direito de fiscalização de contas e contribuir para o acesso irrestrito a estas; 3. Mobilizar as entidades e cidadãs(ãos) numa atuação em Rede na fiscalização de contas nos meses de abril e maio; 4.Exigir do Ministério Público a garantia do direito de acesso às contas públicas pela(o) cidadã(ão); 5. Motivar e engajar cidadãs(ãos) e entidades no estudo e atuação na temática de políticas públicas; 6. Inserir nas mídias locais, regionais, estaduais e nacionais a temática no período da fiscalização. Para alcançar esses objetivos a Campanha se baseia na garantia constitucional de fiscalização popular das contas públicas municipais, disposta no art. 31, § 3 ° da Constituição Federal de 1988 e outras legislações que regulamentam esse direito. (Texto do Relatório Analítico, ano V, Sistematização da Campanha Quem não Deve não Teme, Bahia, setembro de 2009).
6 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ grande maioria das/os cidadãs/ de Emendas Constitucionais - PECs dos resultados obtidos pelo atual ãos apontaram o descrédito que existentes no Congresso Nacional, sistema de controle externo do Brasil, possuem na instituição e afirmaram abrangendo o tema TCs, 05 (cinco) a inadequação do modelo atual à não saber dos critérios utilizados. propõem a sua extinção. estrutura política vigente, às relações No que concerne às questões Os principais argumentos dos que praticadas e intenções almejadas entre de âmbito interno, àquelas de defendem essa proposta é o fato de os responsáveis pelos Executivos responsabilidade direta dos Tribunais afirmarem que as Cortes de Contas são Federal e Estaduais, tanto quanto de Contas, muito pouco ou quase órgãos de pouca eficácia e meramente pela Câmara Federal e Assembleias nada tem-se feito para contribuir com burocráticos. Legislativas, o qual tem possibilitado o controle a ser realizado a partir do Tais fundamentos são claramente indicações de Ministros/Conselheiros cidadão, individualmente, ou através simplórios. Afinal, extinguir uma tão controversas e desrazoadas como das entidades da sociedade civil. instituição só pelo fato de ela não as ocorridas durante os mais de 100 A bem da verdade, os Tribunais de funcionar, efetivamente, como está anos de existência dos Tribunais de Contas são instituições absolutamente previsto na Constituição Federal, não Contas do Brasil. desconhecidas por grande parte da contribui em nada para o controle da população, em todos os níveis sociais, Administração Pública, tampouco 2.2 Superação dos mitos sobre o econômicos e culturais. Apenas para favorece ao fortalecimento da Controle Social ilustrar tal afirmativa, em dezembro democracia. de 2010, em palestra realizada na Por outro lado, outro argumento, Muito se fala sobre o Controle Universidade Estadual de Feira de bem mais robusto, que fundamenta Social, entretanto, na prática, Santana/UEFS - 2ª maior cidade 17 PECs é a previsão constitucional ainda existem diversos obstáculos, da Bahia -, para aproximadamente de escolha, quer seja em relação construídos historicamente, que 100 alunos em início dos cursos de ao TCU, através do Presidente da precisam ser desmitificados e as Direito, Administração e Economia, República com aprovação do Senado, Cortes de Contas podem atuar sobre o tema “Controle Social”, ao quer seja em relação aos TCEs e TCMs, como importantes interlocutores na questionarmos diretamente sobre através dos Governadores dos Estados, relação entre a sociedade civil e a o nível de informação que tinham com aprovação das Assembleias Administração Pública. a respeito dos Tribunais de Contas, Legislativas, na proporção de um terço Nesse sentido, seguindo o obtivemos apenas uma resposta dos Ministros/Conselheiros, sendo diagnóstico apresentado pela positiva, em contraponto ao absoluto dois alternadamente dentre Auditores Campanha “Quem Não Deve silêncio revelador da inação, e membros do Ministério Público Não Teme”, listamos alguns dos inércia, inefetividade e baixíssima junto aos Tribunais, e dois terços principais entraves encontrados pelas transparência com as quais tem-se pelo Congresso Nacional/Assembleias organizações sociais no exercício do retribuído à sociedade os custos Legislativas, é encarada, pelo menos, Controle Social. orçamentários alocados a estas como limitadora da independência instituições de controle externo. dos senhores julgadores, na avaliação 2.2.1 O direito não existe Necessário se faz diferenciar, dos parlamentares autores das em parte, o reconhecimento que propostas. A estratégia mais comum para vem sendo dado ao Tribunal de Por esse motivo, a maioria dessas os que querem impedir o exercício Contas da União, considerando a PECs tem como tema a alteração da do controle pela sociedade é negar postura estratégica e operacional forma de provimento dos Ministros/ a existência deste direito, apesar da adotada desde 2003, quando passou Conselheiros, propondo uma nova vasta legislação sobre o assunto6. a incluir em seus Planos Estratégicos lógica de seleção, a ser realizada Para promover a participação a promoção do estímulo ao Controle por intermédio de prévia aprovação popular, os Tribunais de Contas Social como objetivo institucional, em concurso público de provas e devem, além de divulgar, em seus desenvolvendo instrumentos que títulos ou através da eleição direta sítios na internet, textos informativos possibilitem a publicidade de suas a ser realizada pelos Conselhos de e a legislação correlata, ou promover decisões. Contabilidade, Economia e pela cursos e palestras para a sociedade, Contudo, o fato é que os Tribunais Ordem dos Advogados do Brasil. dar o exemplo, cumprindo a legislação de Contas historicamente foram Não obstante outras formas de e permitindo o amplo Controle Social relegados a segundo plano. Não é à provimento que possam vir a ser sobre suas atividades, processos e toa que dentre as mais de 60 Propostas adotadas, resta comprovada, em vista decisões.
6. CF/88: Art. 5, XIV, XXXIII, LXXIII; Lei 8.429/92: Art. 11, IV; LC 101/2000: Arts. 48,49, 51 e 56, §3º; Lei 11.111/2005: Art. 2, dentre outras.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 7 2.2.2 A população não é cinquenta centavos) por cada placa feita desqualificar os cidadãos que exercem capaz de fiscalizar em bronze; o direito de fiscalização é afirmar que c) em Itaberaba, o grupo de eles só o fazem porque têm interesse Tal mito parte do pressuposto fiscalização identificou que, em partidário. Tal assertiva tem origem de que apenas especialistas podem 2004, a Prefeitura comprou um no discurso da neutralidade política, fiscalizar e entender as contas públicas. cadeado e uma corrente por incríveis que foi historicamente utilizado para É configurado na negativa de fornecer R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais); garantir a permanência de um status informações e documentos públicos, sob d) em Itabuna, os cidadãos de injustiça social e continua sendo a alegação de que a sua disponibilização descobriram que um posto de utilizado por quem deseja manter seus não adiantaria em nada, porque o combustíveis faturou mais de benefícios. cidadão comum não estaria apto a R$350.000,00 (trezentos e cinquenta mil O controle das políticas públicas entender a contabilidade e os códigos reais) em seis processos de pagamento, é direito e dever de todos para a da Administração Pública. sendo que três destes processos foram efetivação da democracia participativa. Desmitificá-lo é uma tarefa realizados em sequência e na mesma Até porque a principal característica fundamental para os Tribunais de data. da democracia é a alternância no Contas que desejam promover o poder e, fortalecer os instrumentos de Controle Social, posto que, infelizmente, 2.2.3 A população não tem participação e fiscalização popular não esse entendimento está cristalizado interesse em fiscalizar beneficia esse ou aquele partido político, entre muitos profissionais da atividade pois quem está sendo fiscalizado hoje, controladora, os quais, ao invés de É amplamente difundido, por pode e deve ser o controlador social aqueles que se aproveitam da de amanhã. Controle social e gestão pública compreender o Controle Social como uma atividade complementar e cooperativa manutenção do abismo entre a Assim, a fiscalização, mesmo ao seu trabalho, entendem como algo administração pública e o cidadão, que quando exercida com interesses concorrente e desqualificado. o Controle Social não acontece pela partidários, desde que efetuada de Decerto, não esperamos que o ausência de interesse da população forma ética, contribui para os avanços cidadão comum domine as regras em fiscalizar a aplicação dos recursos democráticos. da Organização Internacional de públicos. Entidades Fiscalizadoras Superiores – Esse discurso, inclusive, é muitas 2.3 Ampliar e modernizar a atuação INTOSAI, mas ele, por ser o verdadeiro vezes utilizado para justificar a dos Tribunais de Contas conhecedor da realidade local, também ausência de uma política de divulgação está capacitado, quiçá mais apto, para do direito e de implementação de Em consonância com o art. 89 avaliar os gastos feitos pelos gestores condições para seu exercício. da Constituição Federal de 1891, em seu município. foi instituído o Tribunal de Contas Vejamos alguns exemplos coletados 2.2.4 Não existem recursos da União, com competências pela Campanha “Quem Não Deve Não específicas para “liquidar as contas Teme”, nos municípios da Bahia7: Comumente os gestores alegam a da receita e despesa e verificar a sua a) moradores de Gentio do Ouro, falta de recursos no momento em que legalidade, antes de serem prestadas ao terem acesso as contas municipais, grupos sociais fazem reivindicações. ao Congresso”. atestaram que existem ruas sem Mas, em verdade, percebe-se que o Passados 119 anos da sua criação, calçamento e saneamento apesar das problema da ausência de verbas está tais competências, apesar de ampliadas contas apresentadas pela Prefeitura relacionado à prioridade dos gastos da nas Constituições seguintes, não indicarem o pagamento das despesas Administração Pública. satisfazem à sociedade, que requer dos relativas a essas obras; O Controle Social é justamente o Tribunais escopos e abordagens tanto b) a população descobriu que o meio de o cidadão conhecer onde estão mais abrangentes quanto complexas. Prefeito de Barra do Mendes trocou sendo alocados os recursos públicos, Os Tribunais de Contas, no exercício todas as plaquinhas de numeração das para qualificar a sua intervenção no do controle externo, devem priorizar a casas do município pagando R$ 8,00 momento de reivindicar seus direitos. avaliação do sistema de planejamento (oito reais) por cada nova placa feita e gestão das políticas públicas em sua em PVC, por uma empresa localizada 2.2.5 Fiscalização é coisa de complexidade. As decisões, programas, em outra cidade, enquanto no próprio “político de partido” ações e atividades governamentais município existe um fabricante que provocam impactos na sociedade e no cobra apenas R$ 2,50 (dois reais e Uma das formas utilizadas para próprio Estado, sendo a análise formal
7. Cartilha Controle Popular, uma publicação da Articulação em Políticas Públicas no Estado da Bahia e Campanha “Quem Não Deve Não Teme”, disponível em: www.controlepopular.org.br
8 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ e fria de números e papéis insuficiente 2.4 Articulação com outras para avaliar tais conseqüências. instâncias de controle Somado a isso, faz-se necessário implementar, ao lado dos mecanismos A eficaz fiscalização da tradicionais de fiscalização, As Cortes Administração Pública requer a procedimentos capazes de estabelecer “ articulação de várias instâncias de um processo educativo no exercício de Contas controle, tanto estatais, com atribuições do controle externo - o Controle internas ou externas, como sociais. Pedagógico. têm papel Em verdade, conforme acentua Lucas Registramos que, nesse particular, fundamental na Borges de Carvalho9, este controle é não somos precursores, o Conselheiro necessariamente global, demandando do TCE/MG, Elmo Braz, em seu artigo construção de a concorrência de órgãos como os conceitua8: uma cultura de TCs e o Ministério Público, além A ação pedagógica, ou melhor, dos sistemas de controle interno o controle pedagógico deve ser transparência dos Poderes Legislativo, Judiciário e forma caracterizadora na execução na gestão da res Executivo, como também os integrantes da fiscalização realizada pelos da sociedade civil organizada, incluindo Tribunais de Contas. publica. desde associações, sindicatos e grupos [...] de cidadania, até ONGs, fundações de direito privado, imprensa, dentre Devemos para isso priorizar outros. uma dimensão importante para Os Tribunais, ao analisarem as qualquer órgão fiscalizador, que das políticas públicas, materializada” Prestações de Contas dos gestores é o de utilizar o seu potencial de através de Planos de Ação ou Termos máximos de cada uma das esferas de identificação do erro, da ilegalidade de Ajustamento de Conduta/Gestão, governo – Presidente, Governadores e para, convenientemente, orientar visando sanear as situações identificadas Prefeitos –, oferecem, às respectivas os jurisdicionados em matérias como merecedoras de reparo, é a forma Casas Legislativas incumbidas pertinentes à finalidade das Cortes mais efetiva de alcançar os objetivos constitucionalmente de julgá-las, o de Contas. Devemos ter em mente sociais e econômicos imprescindíveis Parecer Prévio sobre as mencionadas que não basta apenas punir, como à obtenção da equidade de direitos dos Contas. Neste Parecer, além da análise forma de controle, não basta só cidadãos, trilhando os caminhos da minuciosa das rubricas em que se castigar, para que não se cometa regularidade, eficiência, economicidade registram contabilmente as receitas mais o erro. É preciso ir além. É e efetividade das ações governamentais e despesas do exercício sob análise preciso orientar. e dos gastos públicos. e do opinativo conclusivo quanto à Mas, esse Controle proposto, como Assim, o Controle pedagógico só será adequabilidade ou não das mesmas, qualquer outra prática pedagógica, eficiente se houver o comprometimento constam as ressalvas aos aspectos à luz dos ensinamentos do Ilustre do jurisdicionado em buscar eventualmente identificados como educador Paulo Freire, não é uma via implementar as orientações pactuadas portadores de irregularidades, bem de mão única; ela é construída na troca, com os Tribunais de Contas. como as recomendações pertinentes, na vontade de assumir que os sujeitos Por outro lado, aos Tribunais que se fazem necessárias à correção envolvidos na prática pedagógica são cumpre o papel de analisar se as das referidas irregularidades. inacabados e capazes de aprimorar seus ações implementadas foram eficientes, Como se observa, este material é conhecimentos e práticas juntos. eficazes e efetivas. uma fonte valiosa de controle, através É justamente nessa relação A conclusão das ações dos do qual todas as instâncias formais dialética, desde que os atores estejam jurisdicionados e do controle externo e informais que concorrem para o comprometidos com o aprimoramento, possibilitarão, dialeticamente, controle da coisa pública deveriam que surge a possibilidade dos saberes promover novas formas de garantir se valer. Fato é, que tal preciosidade é individuais se entrelaçarem e irem se uma administração eficiente, honesta, solenemente desconhecida do grande transformando em sabedoria. transparente e que saiba aplicar os público e ignorada, na maioria das A pactuação de ações entre o ente recursos públicos em prol do bem-estar vezes, pelos órgãos governamentais fiscalizador e os entes executores da sociedade. com atribuições correlatas.
8. BRAZ, Elmo. Novos desafios para o Tribunal de Contas: Controle pedagógico.Revista Brasileira de Direito Municipal - RBDM, v.8, n. 24, p. 25-30, 2007. 9. CARVALHO, Lucas Borges de. Os Tribunais de Contas e a construção de uma cultura da transparência: reflexões a partir de um estudo de caso. Revista e Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Renovar, v. 231, jan/mar. 2003, p.193-216.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 9 Em contraponto com essa consciência delas após desastres. não comprova a disponibilização, constatação, o Governo da Bahia, Nesse sentido, os TCs devem pois muitas prefeituras fraudam através do Decreto nº 12.474/2010, aprimorar suas atividades de controle, o edital não disponibilizando as instituiu a Comissão Estadual de Ações objetivando a busca da garantia do contas e confeccionando um edital Corretivas e Preventivas de Ressalvas princípio da publicidade dos atos posterior ao período dos 60 dias, Relativas às Contas Governamentais, da Administração Pública e, por com data retroativa apenas para com a finalidade de implementar o conseguinte, repreender e corrigir ações envio ao TCM como forma de afastar aprimoramento das atividades estatais, efetuadas sem a observância daquele a responsabilidade por não dar objeto de recomendações contidas nas princípio. publicidade às contas. E, como o TCM conclusões de Pareceres Prévios do O TCM/BA, por exemplo, possui não tem outra medida comprobatória, Tribunal de Contas do Estado.10 importantes marcos regulatórios no como por exemplo visita in loco para Não obstante a efetividade ou não tocante à disponibilização pública confirmar a autenticidade do edital, a das ações a serem implementadas das prestações de contas municipais, prática de fraude do edital tornou-se pelo Governo do Estado, no tocante consubstanciados na Resolução nº uma medida recorrente em muitos às soluções de encaminhamento das 222/1992, que considera a ausência municípios baianos.11 questões identificadas pelo TCE/BA de disponibilidade uma irregularidade Com relação ao TCE/BA, pouco, ou pelos demais Tribunais do Brasil, capaz de ensejar a rejeição das contas, e ou quase nada, tem-se sobre a estas quedarão inócuas se não forem na Resolução nº 318/97, a qual disciplina disponibilização das contas apresentadas absorvidas e introspectadas pela o procedimento de colocação das contas pelos gestores, com relação aos recursos sociedade civil organizada e pelos anuais e da documentação mensal estaduais atribuídos aos municípios, cidadãos, de per si. Serão, apenas, de receita e de despesa dos órgãos e
Controle social e gestão pública bem como não se registra, na apreciação mais um calhamaço de números e entidades das administrações direta das contas do Chefe do Poder Executivo análises técnicas, empoeirado sobre as e indireta municipal à disposição dos Estadual, se o artigo 49 da Lei de prateleiras dos órgãos públicos. contribuintes, bem como o de concessão Responsabilidade Fiscal está sendo É papel dos Tribunais de Contas, a Vereadores de “vista”, no âmbito cumprido.12 bem como das Casas Legislativas, que das Inspetorias Regionais de Controle Verifica-se, portanto, que, apesar são, em última análise, as detentoras Externo do TCM, da documentação de alguns avanços, ainda existe um finais dos Pareceres Prévios sobre mensal referida. longo caminho a ser percorrido pelos as Contas de Governo, promover a Entretanto, segundo os Relatórios TCs, especialmente no que diz respeito divulgação maciça dessas informações, de Avaliação da Campanha “Quem a repensar o conceito tradicional em linguagem clara e acessível ao Não Deve Não Teme”, apenas após de transparência. Ele não pode ser grande público, possibilitando que o reiteradas reivindicações da Campanha, reduzido e confundido com a simples Controle Social exerça o seu papel com o TCM/BA passou, a partir de 2007, publicação dos atos no Diário Oficial. efetividade. a registrar nos pareceres prévios se a A transparência efetiva não pode mais gestão municipal cumpria tal dever ficar à mercê de formalidades e suas 2.5 Promoção da cultura da constitucional e que: ficções jurídicas.13 transparência Apesar de o parecer do Tribunal Além disso, é necessário dar o de Contas dos Municípios, agora, exemplo. A estrutura dos TCs deve ser a As Cortes de Contas têm papel observar a existência do edital mais aberta possível, de modo a facilitar fundamental na construção de uma publicado pela prefeitura municipal o acesso da sociedade civil organizada e cultura de transparência na gestão da res e pela câmara de vereadores de qualquer cidadão. publica. A improbidade, a corrupção e a informando a disponibilização das A auditora do TCE/BA, Eliane imoralidade administrativas caminham contas, a ausência deste documento de Sousa Silva, em estudo sobre as de mãos dadas com o segredo, o mistério ainda não resulta na rejeição das auditoriais operacionais, sintetiza muito e o silêncio. O supracitado professor contas, contrariando a determinação bem14: Elenaldo Teixeira costumava comparar do art. 1º, XV e XVI, da Resolução Um dos muitos desafios do controle as finanças públicas com as caixas pretas 222/92 do TCM - BA. Além disso, a externo é o de acompanhar as dos aviões, uma vez que só tomamos existência do edital, na realidade, inovações propostas para reforma
10. Disponível em: http://www2.casacivil.ba.gov.br/NXT/gateway.dll?f=templates&fn=default.htm 11. Relatório Analítico, ano V, Sistematização da Campanha Quem não Deve não Teme, Bahia, setembro de 2009. 12. Lei Complementar nº 101 (LRF) - Art. 49. As contas apresentadas pelo Chefe do Poder Executivo ficarão disponíveis, durante todo o exercício, no respectivo Poder Legislativo e no órgão técnico responsável pela sua elaboração, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade. 13. CARVALHO, Lucas Borges de. Os Tribunais de Contas e a construção de uma cultura da transparência: reflexões a partir de um estudo de caso. Revista e Direito Administrativo, Rio de Janeiro, Renovar, v. 231, jan/mar. 2003, p.193-216. 14. SILVA, Eliane de Sousa. Auditoria operacional: um instrumento de Controle Social. Revista Gestão Pública e Controle. Salvador, v.1.n.2, p. 177-207, ago.2006.
10 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ do Estado, no sentido de elevar os demandas da sociedade. Deve-se implementada caso esse controle níveis de transparência, torná-lo operar no sentido de que a sociedade se mostre útil, seja tempestivo e mais permeável à participação e conheça e reconheça a qualidade do promova as mudanças necessárias ao controle dos cidadãos e mais trabalho das instituições de controle para que as ações governamentais eficaz e ágil no atendimento das externo. Tal condição somente será sejam efetivas.
3. Conclusão
omo toda organização, os TCs os gastos, desde que seja precedida organizações, bem como todos os meios precisam se ajustar a cada pelo compromisso indeclinável com de comunicação públicos e privados - o momento histórico vivido a coisa pública, só trará ganhos para que não se conhece não existe. pelo povo a quem servem. a sociedade, fonte e destinação da Democracia forte, efetivamente não CE se querem, verdadeiramente, se arrecadação e aplicação dos recursos. rima com uma sociedade cabisbaixa, desvincular de um passado, onde sua O Sistema precisa ousar, também amedrontada. Na Bahia, de onde falo, missão era focar o controle apenas na e muito na relação com a Sociedade, bem assim em todas as Unidades conformidade, tendo evoluído com o através de cada cidadã e cada cidadão, da Federação, com maior ou menor tempo para analisar outros aspectos dos bem como com as organizações civis intensidade, todos sabemos os males e gastos governamentais (economicidade, que as (os) representam. Para tanto, tem o atraso na consolidação de processos eficácia, equidade e efetividade), que ser além de respeitado, conhecido. mais fluidos, abertos, democráticos, na precisam caminhar, agora, em direção E só será conhecido se abrir suas relação dos governantes com a sociedade ao fortalecimento do Controle Social. portas e colocar seu efetivo humano, em que tais métodos reinaram durante Por maior quadro técnico que possuam, técnico, em contato com a cidadania. o período sombrio da ditadura e que se por mais tecnologia de que disponham, Isso pode ser feito de várias maneiras. prolongaram e ainda sobrevivem em os órgãos estatais de controle não Promovendo oficinas, debates, mesas muitos lugares. têm o condão da onipresença. Não redondas, seminários que agucem o Só com a cidadania fortalecida no conseguirão, jamais, estar presentes interesse de membros da sociedade, seu aspecto mais abstrato, subjetivo e no locus onde cada Real está sendo assim como se abrindo para sair do com cidadãs e cidadãos com alto grau aplicado na realização de obras e ar condicionado da sua sede e ir até de escolaridade, alimentada por sistema serviços espalhados em todas plagas onde os fatos acontecem, que é nos de comunicação plural, independente, deste País de mais de 8,5 milhões de municípios. Aliás, alguém já disse mais descentralizado e submetido a normas Km2. Quem está em toda parte são as ou menos assim - a Nação e o Estado de respeito a todos os princípios cidadãs e cidadãos brasileiros. são uma ficção, o Município é que é éticos e democráticos, podemos Para alcançar esse desiderato, o real, concreto. dizer que estaremos promovendo sistema Tribunais de Contas terá que Interagindo com o jurisdicionado o empoderamento verdadeiro da adotar decisões corajosas, ousadas até. e passando e recebendo conhecimento sociedade, e, aí sim, assistiremos a A primeira é “perder o medo” de se e experiência da sociedade, o Sistema materialização da cidadania ativa e relacionar com o jurisdicionado. TCs estará pondo em prática a sua efetiva, onde o público deixe de ser Há maus gestores e servidores função pedagógica, na essência. Com confundido e apropriado pelo privado, públicos, inclusive nos quadros dos isso tornará conhecidas suas decisões, como sempre ocorreu ao longo da nossa TCs. Se constitui, porém, um grande seus métodos de trabalho, suas normas, história e que pode ser sintetizado na equívoco considerar, a priori, que os resultados econômico- financeiros, frase, dita até candidamente, sobretudo todos os gestores são desonestos. Daí bem como os ganhos no âmbito do pelos mais carentes, mais vulneráveis, podermos afirmar que a tônica da aperfeiçoamento da gestão da res as vítimas desse sistema nefasto, atuação dos órgãos de controle deve se publica. desumano, perverso - rouba mas faz. centrar no aspecto didático, pedagógico, Tornando-se conhecido será, cada Esse comportamento felizmente orientador. O gestor competente, vez mais demandado, gerando um está sendo sepultado pela sociedade comprometido com o bom êxito de processo mútuo de amadurecimento, brasileira. Muitos governantes tem sua gestão, ético, e que, por isso, tem ganhos e aprendizagem. Ganhando estimulado a participação social através o nome a zelar, se sentirá, com certeza, todos, o objetivo terá sido alcançado. de instrumentos como o Orçamento prestigiado e grato se for convidado Para que fins tão elevados sejam Participativo, e a população, a cada pelo Órgão de Controle para conhecer atingidos, fica claro que cada TC dia, fica mais exigente e busca formas as ferramentas e métodos de auditoria precisará ter em sua estrutura um de participar , reivindicar e fiscalizar a que serão utilizados na análise de sua sistema de comunicação eficiente e ação do Poder Público. prestação de contas. A interação entre ágil, que possa estabelecer uma relação Cresce a consciência de que o que o órgão que executa e o que controla transparente com a sociedade e suas é público é da conta de todos.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 11 Accountability: prática de governança pública e mecanismo de controle social A prática do exercício constante da accountability e do controle social eleva a governança pública na medida em que se amplia a confiança mútua entre Estado e sociedade, assegura a professora de Teoria da Contabilidade e de Contabilidade e Análise de Balanço, Ely Célia Corbari, neste artigo para a Revista TCMRJ.
Ely Célia Corbari Controle social e gestão pública Analista de Controle da Diretoria Econômica e Financeira do TCE/PR Especialista em Contabilidade e Gestão Estratégica
1. Introdução
pós a edição, em 1994, do em um Estado Democrático, no qual do que a sociedade, o governo eleito Plano Diretor da Reforma todo o poder emana do povo, que o para representar a população poderá do Aparelho do Estado exerce por meio de representantes procurar atingir seus objetivos (PDRAE), em que o setor eleitos. individuais, mesmo que incorra em públicoA brasileiro se viu diante do Sendo uma democracia menores retornos à sociedade. Este desafio de modernizar e implantar representativa, os cidadãos elegem conflito torna-se mais aguçado diante no país um modelo gerencial de seus representantes para, em seu da assimetria informacional, quando administração pública, o Brasil nome, decidir. No momento em que o principal (sociedade) não tem o encontra hoje um novo desafio: delegam ao governante o poder de mesmo nível de acessibilidade às debater a capacidade do sistema decidir em seu nome, estabelece-se informações que os agentes (governo), político de responder satisfatoriamente uma relação do tipo agente × principal, gerando com isso uma dúvida quanto às demandas da sociedade ao mesmo onde o governante ou gestor público é à forma em que estão sendo utilizados tempo em que enfrenta os desafios da denominado de agente e o cidadão é os recursos públicos. eficiência eficácia na gestão pública. caracterizado como o principal. Para diminuir a assimetria Emergem assim, o conceito de boa Nesse contexto, surge a informacional em relação à alocação governança pública, que tem como possibilidade de conflitos de agência, dos recursos públicos é necessário pilar, além da legalidade, legitimidade originado sempre que os desejos ou que os governos disponibilizem e eficiência no gerenciamento dos objetivo da sociedade (principal) informações à sociedade, que haja recursos públicos, a transparência e conflitam com os objetivos do gestor maior transparência na gestão dos a responsabilidade em prestar contas público (agente). Observam-se, recursos públicos e maior prestação dos atos de gestão. de forma recorrente, conflitos de de contas de forma voluntária. As práticas de boa governança interesses na relação sociedade × Diante deste contexto, o objetivo possibilitam o gerenciamento governantes, indicando que não há deste artigo é fazer uma discussão responsável e transparente dos alinhamento de interesses entre as teórica sobre a accountability e seu recursos públicos e, com isso, reduz a ações do governo e as prioridades papel como prática de governança corrupção e fortalece a democracia. A estabelecidas pela sociedade. pública e mecanismos de controle Constituição Federal de 1988 estabelece Tendo em vista que o governante social, fortalecendo, assim, a cidadania em seu art.1º que o Brasil constitui-se eleito detém maiores informações e o processo democrático.
12 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ 2. O caminho da transparência no Brasil
Constituição de 1988 novamente, que responsabilidade reforçou o princípio pela transparência não se finde ao democrático, o qual se disponibilizar informações sobre baseia na representação ações passadas, mas se dê, também, popularA em que algumas pessoas “Quando a por meio da discussão com a sociedade representam o interesse coletivo e dos planos, da lei de diretrizes tomam decisões respeitando esses sociedade orçamentárias e dos orçamentos. interesses. Nesse sistema, os princípios desconhece os Embora a transparência contribua centrais são a soberania popular e para a boa governança – que está o controle dos governantes pelos meios e resultados apoiada nos princípios da relação governados, cuja ênfase rendeu à das atividades ética, conformidade, transparência Carta Magna o título de “Constituição e prestação responsável de contas –, Cidadã” (OLIVEIRA, 2002). desenvolvidas pelo no Brasil, ela ainda está limitada às Historicamente, o controle das ações gestor público, o formas de publicação exigidas em Lei. dos gestores públicos era garantido pelo Para alguns governantes é cômodo não controle de procedimentos – que se cidadão não tem ter uma sociedade organizada disposta dava por meio do controle hierárquico como saber se a avaliá-lo sistematicamente, sendo e a formalidade dos procedimentos necessário, para estes, um dispositivo – e pelo controle parlamentar e, os governantes legal exigindo a transparência. Porém, em menor proporção, por alguns eleitos estão a transparência deve ser vista como mecanismos de participação popular um mecanismo indispensável para ou controle social. Com a reforma atuando ou não permitir que os governantes sejam gerencial introduzida pelo Plano na defesa do controlados pela sociedade. Diretor de Reforma do Aparelho do A boa governança pública tem como Estado, em 1995, passou-se a utilizar interesse público. pilar, além da legalidade, legitimidade novas formas de responsabilização e eficiência no gerenciamento dos dos agentes públicos, por meio de recursos públicos, a transparência e controle por resultados e do controle a responsabilidade em prestar contas social das ações públicas, sendo este dos atos de gestão. A boa governança último considerado o efeito da ação do a participação popular. Para isso, a fortalece a democracia na medida que referida lei estabelece, em seu” art. 48, cidadão participante sobre os serviços permite o gerencialmente transparente públicos, ou seja, da sociedade sobre que são instrumentos de transparência e responsável dos recursos públicos. o Estado, o que confere à Democracia da gestão fiscal, aos quais será dada Matias-Pereira (2007) relata que a caráter mais participativo. ampla divulgação, inclusive em meios busca permanente da prática de boa Para Mota (2006) a Constituição eletrônicos de acesso público: os governança é condição indispensável de 1988 apresenta dispositivos planos, orçamentos e leis de diretrizes para o desenvolvimento da democracia. que determinam a publicidade e orçamentárias; as prestações de contas A boa governança constitui-se em uma a transparência dos atos públicos, e o respectivo parecer prévio; o tarefa contínua, que exige participação viabilizando o controle dos atos da Relatório Resumido da Execução proativa de atores envolvidos – gestão pública, dentre eles os conselhos Orçamentária e o Relatório de Gestão dirigentes, políticos, órgãos de controle e os orçamentos participativos. Por ter Fiscal; e as versões simplificadas – e, especialmente, da sociedade sido publicada após a ditadura militar, desses documentos. organizada. a Constituição de 1988 tornou-se o Após a LRF, a fim de conferir maior Tendo em vista que os cidadãos são marco inicial da transparência na transparência à gestão das contas os principais interessados em conhecer gestão pública brasileira. públicas, foi editada a Lei Complementar como os recursos públicos estão sendo O próximo passo dado em direção n.131/09, acrescentando dispositivos utilizados e quais são os resultados à democratização foi a edição da Lei à LRF. Nos termos da Lei n.131/09, alcançados com sua aplicação, o uso de Responsabilidade Fiscal (LRF), a transparência será assegurada de práticas de governança contribui que introduziu mecanismo de cunho mediante a liberação na internet de para o controle social, pois exige que democrático. A transparência na informações pormenorizadas sobre a todas as organizações do setor público gestão fiscal é um dos pilares da LRF execução orçamentária e financeira. sejam transparentes e responsáveis por para estimular o controle social e Porém, o legislador buscou assegurar, suas atividades.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 13 3. Conflito de agência e accountability
os termos do art. 1º da CF, realizar determinadas tarefas, e os • o agente (o gestor público) dispõe de o Brasil constitui-se em eleitores aceitam por meio do voto. vários comportamentos possíveis de um Estado Democrático, Porém, após a eleição, nem sempre serem adotados; no qual todo o poder os candidatos agem defendendo os • a ação do agente (gestor público) emana do povo, que o interesses da sociedade. É possível que afeta o bem-estar das duas partes; exerceN por meio de representantes alguns acabem por defender os seus • as ações do agente (gestor público) eleitos. Sendo assim, o poder está próprios interesses em detrimento dos dificilmente são observáveis pelo no povo, porém a sociedade deve interesses sociais. principal (cidadão), havendo, dessa eleger um representante para, em seu Os conflitos entre agente (governo) forma, assimetria informacional. nome, decidir. No momento em que e principal (sociedade) podem ocorrer, Considerando essas condições a sociedade elege o seu representante principalmente, em virtude da citadas, mecanismos de reforço como delega a ele o poder de decidir em seu assimetria informacional, na medida monitoramento e fiscalização são nome e, com isso, estabelece-se uma em que o cidadão desconhece o que exercitados pelo principal (sociedade) relação do tipo agente × principal, acontece na administração pública. para assegurar que sua vontade onde o governante é denominado de Sem informação a sociedade não seja cumprida. Desta forma, para o agente e a sociedade é chamada de consegue visualizar se os gestores fortalecimento de suas relações com principal. públicos estão representando os seus a sociedade (principal), os gestores A partir do momento em que se interesses ou se estão agindo em públicos (agentes) devem assegurar Controle social e gestão pública delega a alguém o poder de decidir defesa dos interesses particulares. A informações completas, confiáveis e em seu nome, podem surgir conflitos assimetria informacional diz respeito relevantes a fim de dar transparência de agência – originados sempre que à posse de um conjunto maior de às ações públicas e permitir o controle os desejos ou objetivos do principal, informação pelo agente (governo) do social. neste caso, a sociedade, conflitam com que as disponibilizadas pelo principal Alesina e Perotti (1996) ressaltam os objetivos do agente: a pessoa eleita. (sociedade). Quando a sociedade que a transparência é fundamental O conflito de agência surge quando desconhece os meios e resultados das para permitir o monitoramento o agente (governo) compromete-se a atividades desenvolvidas pelo gestor das ações de governo por parte de realizar determinadas tarefas para o público, o cidadão não tem como seus eleitores, tendo em vista que a principal (sociedade) em troca de uma saber se os governantes eleitos estão complexidade do orçamento pode remuneração, porém, não a cumpre. atuando ou não na defesa do interesse confundir a população e incentivar Considerando que o agente (governo) público. os políticos a agirem de maneira dispõe de mais informações do que Segundo Berle e Means (1932) oportunista e a serem fiscalmente o principal (sociedade), o governo esse conflito surge quando os agentes irresponsáveis. Assim, a transparência eleito poderá procurar atingir seus ligados à organização, por terem contribui para a boa governança, próprios objetivos em detrimento interesses divergentes do principal, pois, com o debate público sobre a do desenvolvimento econômico e da agem de forma a satisfazer, em concepção e os resultados das políticas promoção social. primeiro lugar, os seus, em detrimento públicas, amplia-se o controle social Jensen e Meckling (1976, p. 308) dos objetivos dos proprietários. Como sobre os governos. Ao ampliar o definem um relacionamento de a sociedade (principal) está distante controle social, aumenta, também, a agência como “um contrato no qual das decisões que o gestor público responsabilidade fiscal e social dos uma ou mais pessoas (o principal) (agente) irá tomar na condução dos gestores públicos devido à ampliação contratam uma outra pessoa (o agente) negócios, caberá àquele tomar as do risco associado à manutenção de para desempenhar algum serviço em providências necessárias para que políticas insustentáveis. seu nome, envolvendo a delegação de este não dilapide, em benefício Nesse contexto, emerge a algum poder de decisão ao agente”. próprio, o patrimônio da empresa. accountability, termo que não possui Desta relação entre agente e principal Cabe à sociedade salvaguardar que uma tradução exata para o português, podem surgir conflitos, chamados de os recursos públicos sejam aplicados utilizada em circunstâncias que conflitos de agência. corretamente e, para isso, estabelecer denotem a obrigação de prestar Transportando o conceito os mecanismos de controle. contas dos resultados obtidos em dos autores para a administração Siffert Filho (1996, apud Slomski função das responsabilidades que pública, o contrato é pactuado et al, 2005) apresenta três condições decorrem de uma delegação de poder, quando o candidato apresenta a necessárias para que a relação de consequentemente, há a geração de sua proposta, comprometendo-se a agência exista, que são: uma responsabilidade, que é a de
14 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ prestar contas de seu desempenho e de estão ou não atuando na defesa dos seus resultados a seus representados. interesses públicos e podem lhes Nakagawa (1993, p. 17) busca aplicar as sanções apropriadas, de tal definir o termo: modo que os políticos que atuarem sempre que alguém (principal) “Para que haja a favor dos interesses dos cidadãos delega parte de seu poder ou um controle sejam reeleitos e os que não o tenham direito a outrem (agente), este feito percam as eleições. assume a responsabilidade, em efetivo dos Por fim, vale destacar que nome daquele, de agir de maneira gastos públicos, a transparência indica a propriedade correta com relação ao objeto de de um corpo que deixa atravessar a delegação e, periodicamente, até responsabilização luz e permite distinguir, através de sua o final do mandato, prestar contas dos gestores espessura, os objetos que se encontram de seus desempenhos e resultados. atrás. A transparência administrativa À dupla responsabilidade, ou públicos é tão significa que, atrás do invólucro seja, de agir de maneira correta necessária quanto formal de uma instituição, perfilam-se e prestar contas de desempenho relações concretas entre indivíduos e e resultados, dá-se o nome de a existência grupos, e que estas relações devem accountability. dessa relação ser percebidas pelo observador que Neste sentido, o termo accountability é a sociedade (MATIAS-PEREIRA, denota a obrigação de prestar contas, democrática, 2007). responsabilidade de agir de maneira que garante a Nestas condições, a accountability correta, responsabilização. não se limita a dar publicidade aos atos Para Schedler (2000), o conceito de participação do governo e, ao final do exercício, accountability possui duas conotações: social ativa. prestar contas em veículos oficiais uma é a capacidade de resposta dos de comunicação, demonstrando que governos (answerability), ou seja, a a gestão pública cumpriu todas as obrigação dos oficiais públicos de determinações legais e seus gestores informarem e explicarem seus atos; foram honestos na aplicação dos a outra conotação é a capacidade recursos públicos. Também não (enforcement) das agências de a prestar contas dos resultados” de suas se restringe à troca dos controles accountability de impor sanções e perda ações à sociedade, garantindo-se maior formais pela fiscalização direta de poder para aqueles que violaram nível de transparência e a exposição da sociedade. A accountability é os deveres públicos. Assim, o termo das políticas públicas. Quanto maior a a integração de todos os meios de accountability envolve a capacidade possibilidade do cidadão de discernir controle – formais e informais –, de resposta e a capacidade de punição se os governantes estão agindo em aliada a uma superexposição da (answerability e enforcement). função do interesse da coletividade e administração, que passa a exibir Sob o prisma da obrigação de sancioná-los apropriadamente, mais suas contas não mais uma vez ao prestar contas, Matias-Pereira (2007, accountable é um governo. ano e em linguagem hermeticamente p. 36) relata que o termo accountability Przeworski (1998, apud Pinho técnica, mas diariamente e por pode ser aceito como o conjunto de e Sacramento, 2009) relata que os meio de demonstrativos capazes de mecanismos e procedimentos que governos são accountable se os ampliar cada vez mais o número de induzem os dirigentes governamentais cidadãos têm como saber se aqueles controladores (OLIVEIRA, 2002).
4. A accountability e o controle social
principal e maior passo governo e da avaliação permanente da do Estado. Porém, não há garantia de para o amadurecimento da pessoa eleita para governar (CORBARI, que, ao exercer esta representação, sociedade é a compreensão 2004). Segundo Matias-Pereira (2006), a pessoa eleita irá efetivamente de que, primeiro, o processo não pode haver democracia sem a representar os interesses de seus eleitoralO é apenas um dos passos para a participação popular. eleitores. Para que a sociedade possa democracia; segundo, que a cidadania Em uma democracia representativa, acompanhar as ações da pessoa constitui-se em um exercício constante, ao ser eleito, o governante recebe uma que a representa, exige-se que os construída e mantida por meio da autorização em branco da sociedade e governos prestem contas de seus atos participação contínua nas ações de com esta autorização decide os rumos à sociedade.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 15 O controle social é entendido como Para que haja um controle massa de longo prazo. Na medida o controle exercido pela sociedade efetivo dos gastos públicos, que a democracia vai amadurecendo, civil sobre o Estado a fim de garantir a responsabilização dos gestores o indivíduo passa do papel de mero que as pessoas que estejam exercendo públicos é tão necessária quanto a consumidor de serviços públicos e a função administrativa do Estado existência dessa relação democrática, objeto de decisões políticas a um papel atuem de acordo com os princípios que garante a participação social ativa. ativo de cidadão que busca cobrar e regras, constitucionais e legais, que Esses dois princípios imprescindíveis responsabilidade na condução da norteiam ou limitam a atuação do na nova gestão pública são sustentados coisa pública (CASTRO, 2008). poder público. Quando a sociedade pelo conceito de accountability. A Para que o controle social controla de forma direta os atos do accountability é um instrumento de funcione é preciso conscientizar a governo, ela executa uma forma controle da soberania popular sobre sociedade de que ela tem o direito de específica de controle: o controle os atos dos representantes eleitos e participar desse controle. É preciso social, que só é possível mediante à dos agentes públicos em geral. Porém, criar instrumentos de participação, disponibilidade de informações pelo somente a partir do momento em que amplamente divulgados e postos ao Estado. surge um cidadão que efetivamente alcance de todos. Enquanto o controle O controle social, da mesma forma participe e se interesse pela coisa social não fizer parte da cultura do que as demais formas de controle pública é que serão formuladas povo, ele não pode substituir os é cercado de incompreensões, demandas por accountability. Desta controles formais hoje existentes pois, geralmente remete à ideia de forma, não basta reduzir a assimetria (PIETRO apud SILVA, 2002, p.60). verificação de falhas e irregularidades. informacional; é necessário, também, Num país democrático, onde o Entretanto, o controle, seja ele interno que a sociedade queira participar dos poder emana do povo e é exercido em Controle social e gestão pública ou externo, deve ser compreendido planos e decisões públicas. seu nome, a accountability e o controle como um instrumento de auxílio Bresser Pereira (apud Oliveira, social na condução das políticas na gestão dos recursos públicos, 2002, p.145) relata que, “quanto públicas emergem como instrumentos como um instrumento que visa mais clara for a responsabilidade eficazes de proteção aos direitos garantir a concretização dos objetivos do político perante os cidadãos, fundamentais do cidadão. No entanto, estabelecidos pelo Estado. e a cobrança deste em relação ao verifica-se uma grande dificuldade da Oliveira (2002, p.150) acredita governante, mais democrático será o sociedade em avaliar a conduta dos que esse clima preconceituoso se regime”. Entretanto, o controle social gestores públicos, notadamente em deva à própria ambiguidade do não é algo fácil de se concretizar, pois função da ausência de informações assunto: “a existência de controle deve sempre levar em consideração o tempestivas, suficientes e confiáveis. pressupõe sempre dois lados – o do despreparo da sociedade. O acesso às informações reforça a controlador e o do controlado – sendo Nesta perspectiva, Przeworski importância até mesmo no processo que não gostamos do primeiro, tido (1998, apud Pinho e Sacramento, de escolha dos governantes, através como algoz, e simpatizamos com o 2009) relata que, mesmo que de eleições seguras e livres, uma segundo, tido como vítima”. Porém, todas as instituições democráticas vez que, sem ela, os cidadãos não faz-se necessário uma mudança de estejam funcionando bem, elas possuem os dados necessários para mentalidade; entender que o controle não são suficientes para garantir a fazer uma seleção criteriosa de seus é fundamental na vida da sociedade accountability e para capacitar os representantes. e do Estado uma vez que auxilia no cidadão a obrigarem os governos Desta forma, o controle social não processo decisório e na correção a cumprir com o seu dever, pois o pode existir sem a accountability, dos desvios das metas e prioridades governo sempre terá informações pois, para que haja a fiscalização por estabelecidas nos planos. privilegiadas sobre seus objetivos e parte do cidadão, duas condições são Oliveira (2002, p.151) resgata a sobre as relações entre as políticas imprescindíveis: do lado da sociedade, etimologia da palavra “controle” e diz e seus resultados. O autor sugere o surgimento de cidadão consciente e que este termo significa: [...] Vigilância que sejam criadas instituições organizado em torno de reivindicações e verificação administrativa [...] Ato independentes de outros órgãos do cuja consecução pelo poder público ou poder de dominar, regular, guiar governo e que ofereçam aos cidadãos signifique a melhora das condições e restringir [...] Fiscalização exercida as informações necessárias para que de vida de toda a coletividade; e, sobre as atividades de pessoas, órgãos, estes aperfeiçoem sua avaliação sobre da parte do Estado, o provimento departamentos, ou sobre produtos os atos dos governos. de informações completas, claras etc. para que tais atividades, ou O desenvolvimento do processo e relevantes a toda a população produtos, não se desviem das normas democrático depende de aprendizado, (MAWAD, 2002, 522). preestabelecidas. requer um projeto de educação de
16 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ 5. Conclusão
ste artigo teve por objetivo fazer econômico. A transparência é um e a participação popular nos planos e uma discussão teórica sobre elemento fundamental para que orçamentos públicos. Ea accountability e seu papel a sociedade possa fiscalizar com Assim, a accountability torna- como mecanismo de controle social e eficiência o Poder Estatal. se peça fundamental para a boa como prática de governança pública, Assim, a busca contínua da governança pública, pois ao prestar fortalecendo, assim, a cidadania e o transparência nas organizações do contas à sociedade, contribui para o processo democrático. No foco central setor público deve ser uma condição debate público sobre a concepção e desta discussão está a informação, que essencial para a consolidação da os resultados das políticas públicas, deve ser partilhada entre governo e democracia. A transparência se ampliando, assim, o controle social sociedade, num processo de mão dupla, efetiva quando o cidadão tem acesso sobre os governos. A prática do com o objetivo de defender o erário e à informação governamental, o que exercício constante da accountability buscar a eficiência e efetividade na torna mais democráticas as relações e do controle social eleva a governança aplicação dos recursos públicos. entre o Estado e a sociedade civil. pública na medida em que se amplia Considerando que a sociedade Para o fortalecimento de suas a confiança mútua entre Estado elege seus representantes para em seu relações com a sociedade (principal), e sociedade. Quanto melhor a nome decidirem, faz-se necessário os governos (agentes) devem assegurar governança, mais eficiente tende a estabelecer mecanismos de reforço, que a informação seja completa, ser o governo e, consequentemente, como monitoramento, fiscalização objetiva, confiável, relevante e mais benefícios serão gerados para a e incentivos para assegurar que os de fácil acesso e compreensão, a sociedade. Este é um círculo saudável gestores atuem em prol do bem- fim de dar transparência às ações que precisa ser implantado pelos estar social e do desenvolvimento públicas e permitir o controle social gestores públicos.
Referências
Vencedoras: Perspectivas para o Controle ALESINA, A. F; PEROTTI, R. Budget JENSEN, Michael C.; MECKLING, social e a Transparência da Administração deficits and budget institutions. In: NBER William H. A theory of the firm: governance, Pública, Brasília, TCU, 2002, pp. 143-210. Working Paper Series, n. 5556, Cambridge, residual claims, and organizational forms. PDRAE. Plano Diretor da Reforma MA, 1996. In: Journal of Financial Economics, v. 3, do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, CASTRO, D.P. Auditoria e controle n. 4, p. 305-360, Oct. 1976. 1995. Disponível em
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 17 A experiência do Governo Federal no estímulo ao Controle Social Programa “Olho Vivo no Dinheiro Público”
Fábio Félix Cunha da Silva, da Controladoria-Geral da União - CGU, fala dos programas da Instituição que “buscam despertar a sociedade para a importância e urgência de participar ativamente da gestão pública, controlando e acompanhando os destinos do dinheiro público”.
Controle social e gestão pública Fábio Félix Cunha da Silva Gerente de Fomento ao Fortalecimento da Gestão e Controle Social da Diretoria de Prevenção da Corrupção da Controladoria Geral da União
Controle Social, entendido maneira eficaz junto à gestão pública, a estrutura que permite a realização como a fiscalização, o é fundamental que sejam mobilizados, descentralizada do Programa “Olho monitoramento e o controle que estejam conscientes de seus Vivo”. A Controladoria-Geral da União das ações da Administração direitos e de que essa participação é dispõe de uma Unidade Regional em PúblicaO pelos cidadãos, tem por cada capital dos estados brasileiros. importante para garanti-los. Também é finalidade a verificação do destino dado fundamental que recebam informações Nessas Unidades, estão constituídos aos recursos públicos. No Brasil, há e orientações sobre como atuar. E são Núcleos de Ação de Prevenção (NAP), grande preocupação em se estabelecer com esses propósitos – de mobilizar e responsáveis pelo desenvolvimento um controle social forte e atuante qualificar os cidadãos para o exercício de ações de prevenção da corrupção em razão de sua extensão territorial do controle social – que a Controladoria- nos estados, inclusive o “Olho Vivo”. e do elevado número de municípios Geral da União (CGU) desenvolve Os Núcleos atuam sob coordenação que possui. Por isso, a fiscalização da desde 2004 o Programa “Olho Vivo da Diretoria de Prevenção da aplicação dos recursos públicos precisa no Dinheiro Público”. O Programa Corrupção/CGU e são constituídos ser feita com o apoio da sociedade, que procura envolver a sociedade numa por servidores de carreira, Analistas e complementa os controles realizados mudança pela educação, pelo acesso à Técnicos de Finanças e Controle, que pelos órgãos fiscalizadores – Controle informação e pela mobilização social. periodicamente recebem capacitação Interno e Externo –, que nunca poderão Para tanto, são adotados como estratégia para desenvolver ações relacionadas dispor de número suficiente de fiscais o desenvolvimento das ações por ao tema em que atuam. Com essa e auditores para monitorar e verificar núcleos descentralizados (nas Unidades estratégia, é possível adaptar os cada despesa realizada. Os cidadãos Regionais da CGU) e a cooperação com conteúdos ministrados às realidades têm, muitas vezes, melhores condições outras instituições nessas iniciativas. locais, o que facilita a compreensão de acompanhar a aplicação do dinheiro As ações do Programa, a depender do dos conceitos pelo público-alvo, bem público, pois utilizam os serviços e formato de realização e do público- como favorece a reflexão sobre os conhecem as falhas e problemas do alvo, estão reunidas em quatro grandes problemas regionais. cotidiano. Cada cidadão pode orientar grupos: eventos de educação presencial; Além da realização descentralizada, a Administração a adotar medidas educação à distância; elaboração e outra estratégia do Programa é a que realmente atendam ao interesse distribuição de materiais didáticos; e cooperação institucional, que se público, além de exigir que o gestor educação para ética e cidadania (ações traduz em parcerias com instituições público preste contas de sua atuação. nas escolas). que também atuam na promoção No entanto, para que possam atuar de Inicialmente, cabe particularizar da cidadania, como universidades,
18 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Tribunais de Contas, unidades do público-alvo. Nas atividades para que possa desenvolver de estaduais e municipais de controle voltadas às lideranças da sociedade maneira independente todas as etapas interno, Ministério Público, Ministérios civil e cidadãos, são abordados de um curso à distância – criação, gestores, o Programa Nacional de conteúdos como o papel do Estado, desenvolvimento, gerenciamento e Educação Fiscal, entre outros. Os orçamento público, transparência e, disponibilização ao cidadão. NAPs estabelecem parcerias para principalmente, controle social. Quanto Como outro conjunto de ações, ações regionalizadas e colaboram com aos conselheiros, esse conteúdo é o Programa “Olho Vivo no Dinheiro as ações dos parceiros, ampliando o ampliado para questões fundamentais Público” contempla ainda a elaboração alcance do público-alvo e convergindo relacionadas ao funcionamento dos e distribuição de material didático os esforços do poder público no conselhos e dos programas que devem sobre controle social. Nessa estratégia, estímulo ao controle social. ser fiscalizados. E, finalmente, no já foram produzidas as cartilhas “Olho A respeito dos conjuntos de que diz respeito aos agentes públicos, Vivo no Dinheiro Público – Um guia ações desenvolvidas no âmbito do além dos temas já relacionados, para os cidadãos garantirem os seus Programa “Olho Vivo no Dinheiro são abordados conteúdos técnicos direitos” e a coleção “Olho Vivo”, Público”, o primeiro a ser estruturado que contribuem para a redução da composta pelas cartilhas “Controle foi o que contempla os eventos de incidência de impropriedades, como Social”, “Fundeb”, “Programas de educação presencial. Essas ações licitações, contratos, convênios, gestão Desenvolvimento Agrário” e “Bolsa de capacitação começaram a ser e controle de material, entre outros. Família”. Além de serem utilizadas concebidas em 2003, tendo como Desde 2004, a Controladoria-Geral nos eventos de educação presencial, pressupostos teórico-metodológicos da União já realizou 200 eventos de as publicações servem de instrumento o construtivismo, a educação de educação presencial do Programa para que os cidadãos multipliquem os adultos e a educação continuada. “Olho Vivo”, abrangendo 1.639 conhecimentos recebidos nas oficinas. Buscou-se criar um mecanismo de municípios (quase 30% do total), nos Os impressos também são entregues a capacitação diferente dos moldes quais foram capacitados mais de 8,5 instituições e cidadãos que solicitam tradicionais, isto é, focado em palestras mil agentes públicos municipais, 9,7 à CGU. Por meio dessa iniciativa, e considerando os participantes mil conselheiros e 9,5 mil lideranças. a Controladoria-Geral da União já apenas como espectadores. Os eventos Se considerarmos também o público distribuiu mais de 2,5 milhões de presenciais do “Olho Vivo”, realizados atendido em eventos realizados por exemplares de publicações sobre em formato de oficinas, propiciam o instituições parceiras, nos quais controle social. A versão digital dessas enriquecimento dos conhecimentos colaboraram os membros dos Núcleos publicações – e de outras relacionadas por meio de processos que reconheçam de Ação de Prevenção da CGU, bem às áreas de atuação da CGU – estão os participantes como sujeitos – e não como em ações prospectadas pelos disponíveis no sítio www.cgu.gov.br/ como objeto – da aprendizagem. próprios NAPs, mais 9,4 mil cidadãos publicacoes. Esses processos, além de flexíveis também receberam orientações Considerando ainda o objetivo do e adequados a cada realidade, presenciais sobre o exercício do Programa “Olho Vivo” de envolver permitem uma aprendizagem coletiva controle social. a sociedade numa mudança pela e continuada, o reconhecimento Além dos eventos presenciais, educação, era essencial incluir escolas, e valorização das experiências a Controladoria-Geral da União professores e estudantes nesse processo anteriores, a adaptação dos conteúdos desenvolve também ações de Educação de mudança. Assim, a CGU estruturou trabalhados à realidade do município, à Distância (EaD). A CGU conta com ações capazes de levar para as escolas a produção de instrumentos úteis a Escola Virtual, que, no âmbito do a reflexão sobre cidadania, democracia à prática cotidiana, e o incentivo à Programa “Olho Vivo no Dinheiro e controle social. A primeira ação do permanente atualização. Público”, disponibiliza cursos em EaD conjunto denominado “educação para Esses eventos são regularmente sobre “Controle Social do Fundeb” ética e cidadania” foi o Concurso de realizados pelos NAPs em municípios- e “Controle Social e Cidadania”. Desenho e Redação da CGU, que em polos, no interior dos estados, e Este último é oferecido com tutoria, 2010 teve a realização de sua 4ª edição atendem em média oito municípios desempenhada pelos servidores com o tema: “Como será o futuro do a cada ação. Os públicos-alvos dessa alocados nos Núcleos de Ação de Brasil com o dinheiro público bem capacitação são os membros dos Prevenção. Esses cursos já capacitaram aplicado?”. Em todas as edições, conselhos municipais de políticas juntos mais de 10 mil cidadãos, desde 2007, a ação já mobilizou mais públicas, as lideranças da sociedade e constituem-se em importante de 873 mil alunos, 27 mil professores civil, os agentes públicos municipais ferramenta para ampliar o alcance do e 6.123 escolas. No concurso, os e os cidadãos em geral. O conteúdo Programa “Olho Vivo”. Atualmente, a professores são orientados a trabalhar é diferenciado para cada grupo Escola Virtual da CGU está estruturada e discutir o tema com os alunos, que
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 19 expressam em desenhos e redações como compreenderam o conteúdo. Capas das publicações Os melhores trabalhos são premiados disponíveis no e anualmente publicados pela CGU site da CGU numa cartilha. Nessa mesma linha, desde 2009, os Núcleos de Ação de Prevenção, ao realizarem os eventos de educação presencial do Programa “Olho Vivo no Dinheiro Público”, também promovem ação relativa à “educação para ética e cidadania”. Os NAPs organizam olho os Concursos Culturais da CGU, “ com o tema “olho vivo no dinheiro público”. Nessa ação, as cidades escolhem a expressão cultural com a qual desejam participar do concurso. Os professores recebem capacitação contendo Caderno do Aluno, Revista de compreensão dos temas e a disposição sobre controle social dos servidores Atividades, histórias em quadrinhos, em multiplicar os conhecimentos ali da CGU e levam o tema para dentro da jogos, carteirinha de “Agente da disseminados. Também será possível sala de aula. Os estudantes expressam Cidadania”, avisos de porta e folhetos conhecer com mais detalhes o público Controle social e gestão pública sua reflexão no formato escolhido e com mensagens. Os professores, além participante e ajustar as estratégias de os melhores trabalhos são premiados desses itens, dispõem de um manual, capacitação para atendê-lo da melhor na cerimônia de encerramento do com textos de orientação e sugestões forma possível. evento de educação presencial. Esses de atividades complementares. As Outro acontecimento importante, concursos mobilizaram mais de 100 atividades do projeto proporcionam que pode contribuir para novos mil estudantes por todo país. No o desenvolvimento da autoestima, rumos no Programa “Olho Vivo no tema do concurso, foram produzidas do respeito pelo próximo e pelo bem Dinheiro Público”, é a realização paródias musicais, charges, teatros, comum. Entre 2009 e 2010, mais de 10 da I Conferência Nacional sobre poemas de cordel, poesias, entre mil crianças participaram do projeto. Transparência e Participação Social outras expressões. Este formato de ação Em 2011, participarão do projeto “Um – CONSOCIAL. A Conferência, valoriza a cultura regional, facilita a por todos e todos por um! Pela ética e convocada pelo presidente da república apreensão do conteúdo e proporciona cidadania!” mais de 300 mil crianças, em dezembro passado, será realizada peças que auxiliam na realização de divididas em 500 escolas por todo o pela Controladoria-Geral da União outras estratégias educacionais. país. entre 13 e 15 de outubro de 2011. Além dessa atuação regionalizada, Todo esse conjunto de ações do Essa será uma poderosa ferramenta de com o intuito de ampliar e diversificar Programa “Olho Vivo no Dinheiro fomento à participação social, capaz de esse grupo de ações, a Controladoria- Público”, dos eventos presenciais institucionalizar a atuação do cidadão Geral da União firmou parceria com o aos projetos educacionais, buscam nas atividades de planejamento, gestão Instituo Cultural Mauricio de Sousa. despertar a sociedade para a e controle das políticas públicas. Será Nessa parceria foi desenvolvido o importância e urgência de participar momento de reflexão, de avaliação e projeto “Um por todos e todos por um! ativamente da gestão pública, de aprofundamento nessas questões, Pela ética e cidadania!” Estrelado pelos controlando e acompanhando os envolvendo o debate nos municípios, personagens da Turma da Mônica, destinos do dinheiro público. O nos estados e no nível nacional. Entre o projeto tem como público-alvo Programa tem atingido resultados os objetivos da I CONSOCIAL está o crianças e jovens de todos os anos do expressivos, mas ainda é necessário debate e a proposta de mecanismos Ensino Fundamental. Com ajuda de avaliar os reais impactos promovidos de sensibilização e mobilização da materiais elaborados pela CGU e pelo por suas ações. Nesse sentido, a sociedade em prol da participação e do Instituto, os professores das escolas Universidade Federal de Pernambuco acompanhamento da gestão pública. inscritas cumprem a missão de levar publicará nas próximas semanas o Certamente, um dos mecanismos a aos estudantes conceitos e valores resultado de pesquisa realizada junto serem debatidos será o Programa “Olho relacionados ao tema da cidadania ao público participante dos eventos de Vivo”. Trata-se de momento precioso para a prevenção da corrupção e o educação presencial. Com o estudo, para avaliação e possíveis ajustes, da exercício do controle social. As crianças será possível verificar o atendimento maneira mais participativa possível, participantes do projeto recebem um kit das expectativas dos capacitados, a como o próprio Programa propõe.
20 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Fiscalizando a gestão pública Para Airton Florentino de Barros, fundador do Ministério Público Democrático (MPDemocrático), da mesma forma que o cidadão não pode ser impedido de participar da gestão pública, não deve “ser sobrecarregado com a função de fiscalizar a gestão pública como se cuidasse de dever irrecusável a ponto de poder ser considerado culpado pela má administração das coisas públicas e até pela corrupção.”
Airton Florentino de Barros Procurador de Justiça em SP, Fundador e integrante do MPDemocrático
certo que o regime jurídico 9.985/2000, arts.15, §5º, 17, §5º, 18, §2º, n. 8112/90, art.116, VI e XII). nacional vigente, se não 29, 41, §4º, 57, parágrafo único; Lei n. É que, no regime republicano, ao implementa ou estimula 11.284/2006, arts.39, §3º, 41, §2º, 48, §3º, cidadão comum é reservado o direito concretamente, reconhece 52), sem contar as audiências e consultas fundamental à informação de tudo o que a necessidade da prática públicas para a gestão da cidade (Lei n. se passa nos bastidores da administração daÉ gestão democrática dos interesses 10.257/2001, arts.43, II e 44). pública, através da publicidade coletivos, através da participação Não pode o cidadão realmente obrigatória (CF, art.37). E, tomando popular. ser impedido de participar da gestão conhecimento da prática de ato ilegal e De fato, no âmbito constitucional, pública. danoso à ordem jurídica e ao patrimônio o cidadão é convocado a participar do Não deve, entretanto, ser público e social, tem a faculdade de processo eleitoral destinado à escolha sobrecarregado com a função de dirigir representação a qualquer dos dos gestores públicos e eventualmente fiscalizar a gestão pública, como se órgãos mencionados. assumindo posições em plebiscitos, cuidasse de dever irrecusável a ponto Deve o cidadão ficar atento, entretanto, referendos e projetos de iniciativa de poder ser considerado culpado pela para a publicidade enganadora, que popular (CF, art.14, 27, §4º, 29, XIII, 61, má administração das coisas públicas e dá aos atos da administração pública §2º) e, bem assim, integrar colegiados até pela corrupção. Não se pode também falsa roupagem de regularidade e deliberativos em matérias relevantes, censurar o cidadão por não exercer o licitude. Realmente, nem sempre os atos como na seguridade social (CF, art.194, poder de fiscalização diretamente. administrativos são isentos de desvios VII), na educação pública (CF, art.206, VI), O constituinte de fato do Estado, de finalidade. É necessário, pois, buscar sem contar a concessão de legitimidade pagador de tributos, espera e tem as verdadeiras motivações dos atos dos para exigir informações de órgãos o direito de esperar que seu poder governantes. públicos e estatais (CF, art.5º, XXXIII e fiscalizatório seja exercido por meio de De fato, para que o sistema de XXXIV, 173, §1º, I) e para a propositura seus representantes (CF, art.1º, parágrafo fiscalização da gestão pública alcance de ação popular (CF, art.5º, LXXIII). único), merecendo tal qualidade tanto o ideal, alguns sérios problemas Já no campo da legislação federal, o os titulares de cargos eletivos como os envolvendo a administração pública cidadão é instado a compor colegiados que assumem cargos em comissão, por devem ser superados. ou conselhos populares de fiscalização delegação e, ainda, os investidos em seus Infelizmente, a mídia, comprometida e controle de atividades governamentais cargos por concurso público. com os governantes, por vinculação ao no âmbito da gestão fiscal (Lei A fiscalização da gestão pública processo de campanha eleitoral ou pela Complementar nº101/2001, art.67), da há, pois, de ser realizada pelos órgãos venda de espaços para a publicidade saúde pública (Lei n. 8.080/90, art.12), na públicos instituídos para essa finalidade, oficial, entre dar razão ao governo ou educação (Lei n. 9.394/96, art.3º, VIII), da como os entes internos incumbidos ao cidadão, prefere sempre favorecer o tutela do portador de deficiência (Lei n. do controle da administração, o Poder primeiro. É que os órgãos de comunicação 7.853/89, art.13), da criança e adolescente Legislativo (CF, art.31 e 49, X), o Tribunal social ainda não se enquadraram de fato (Lei n. 8.069/90, arts.13, 88, II, IV, 89, de Contas (CF, art.71), a Polícia (CF, na sua definição teórica de patrimônio 90, §1º, 91, 95, 131), do idoso (Lei n. art.144, §4º), o Ministério Público (CF, de todos (CF, arts.5º, XIV e 220) e não 10.741/2003, arts.7º, 19, 52) e do meio art.127 e 129) e, ainda, por cada um dos de alguns representantes do poder ambiente (Lei n. 6.938/81, art2º, X; Lei n. servidores públicos individualmente (Lei econômico (CF, art.220, §5º).
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 21 Verifique-se que, com o apoio não há aí desvio de finalidade ou abuso. ao que se convencionou chamar de da mídia, os governantes têm feito Os motoristas brasileiros é que são Estado-mínimo. ultimamente ampla e desonesta naturalmente infratores. Postos de Está mais do que evidente que campanha de desmoralização do cidadão gasolina, sob o nariz das autoridades empresários inescrupulosos e lideranças e da comunidade, de modo que falhas da fiscalizadoras, vendem combustíveis do crime organizado vêm financiando o administração pública são transformadas adulterados, danificando até motores que enfraquecimento do Estado, inclusive em meras consequências de supostas acabaram de sair da fábrica. A poluição a partir do desmonte de seus recursos mazelas sociais ou individuais. O urbana é atribuída aos proprietários humanos. Concluíram que o Estado governo nunca tem culpa. Se o agente de veículos, que não regulam os atrapalha quando inventa aquela estória político pratica ato de improbidade motores corretamente. Os brasileiros de proteger os mais fracos e ficar de administrativa, não é por ser corrupto, preferem usar seus veículos em seu olho nos mais fortes. A intenção é mas porque o povo não soube escolher. trajeto para o trabalho ou escola por inverter a função do Estado, de defensor Se fiscais da receita se metem em conveniência ou conforto pessoal e não do interesse social, para a de cartório corrupção e a arrecadação diminui, por falta de alternativas de transporte homologador das deliberações do poder não é por falta de controle interno, público suficiente, rápido e seguro. As econômico. mas porque o cidadão é contumaz quilométricas filas nas agências bancárias Campo propício para isso é, sem sonegador. O desemprego é crescente não são causadas pela inoperância do dúvida, o sistema eleitoral brasileiro, não por ausência de política pública de Banco Central, mas porque o povo gosta concebido sob o signo dos partidos emprego e educação, mas por falta de mesmo de fila. A vítima de um assalto políticos que se tornaram propriedade qualificação dos trabalhadores. Os fundos vai à Delegacia registrar a ocorrência e privada de alguns oportunistas da previdência social são deficitários a autoridade policial lhe pergunta: mas profissionais do ramo. De fato, os partidos Controle social e gestão pública não porque seus gestores desviaram e era hora de sair à rua; não sabia que esse têm donos, que fazem loteamento de continuam desviando recursos, mas lugar é perigoso? A segurança pública cargos e demarcação de território de porque os trabalhadores aposentam-se estaria perfeita não fosse a imprudência domínio, por vezes mediante tramas de cedo demais. Os desastres nas encostas das vítimas. A saúde pública também que participam várias agremiações. Um a cada ano em época de chuva não não pode sofrer qualquer censura. sistema em que o povo é chamado apenas decorrem da falta de fiscalização pública, As filas intermináveis nos hospitais e tão somente para escolher entre o ruim mas do capricho e da irresponsabilidade públicos são compreensíveis. Os e o pior, entre o pior e o indesejável, dos cidadãos, que teimam em construir brasileiros é que levam uma vida muito dando, assim, legitimidade formal a esse em áreas de risco. As enchentes são desregrada, fumam, bebem e acabam avesso de democracia. causadas não pela incompetência ou voluntariamente com a sua saúde. Da Com o aval da mídia e dos governantes, até desonestidade das construtoras mesma forma, anda muito bem o sistema os maldosos beneficiários dessa teoria contratadas pelo Poder Público, mas público de educação. É que as crianças investiram de vez no sucateamento do porque os cidadãos jogam lixo em hora e adolescentes estão muito rebeldes e Estado. e locais não apropriados. As tarifas de os professores insistentemente querem Como a linguagem econômica água e luz aumentam não em razão da remuneração maior do que a fortuna que substituiu por completo a linguagem fúria de arrecadação, da ganância de já recebem... e por aí afora. jurídica, a ordem é reduzir ao mínimo empresários inescrupulosos e da ausência Em outros termos, a culpa é sempre a folha de pagamento de servidores do de operantes agências reguladoras, mas do cidadão que, desmoralizado e sem Estado. Em outros termos, a redução porque os consumidores desperdiçam recursos para provocar a repercussão do Estado é a primeira lição da cartilha demasiadamente. Os acidentes de trânsito popular necessária a respeito de suas da globalização econômica, pouco ocorrem em virtude da ingestão do álcool descobertas, perde o poder de fiscalizar importando os danos decorrentes da falta e da imprudência dos motoristas e não diretamente os atos públicos. de estrutura pública mínima a ensejar o pela falta de orientação, policiamento, Para ajudar, além da campanha controle ético da sociedade. sinalização e vias públicas seguras. de desmoralização do cidadão e da Oportunistas, grandes e inúmeras Estados e Prefeituras Municipais falidos coletividade, produz-se na atualidade legiões de mercenários do crime e transformam o Código de Trânsito outra contra os quadros profissionalizados da economia moderna patrocinam o em Código Tributário, contratam da máquina estatal. enfraquecimento do Estado, a partir do empresas ilicitamente remuneradas Nos últimos quinze anos, implantou- marketing da destruição. Tudo o que por comissão (percentual sobre multas), se no país o neoliberalismo pró- é produzido pelo Estado não presta. que instalam radares como verdadeiras globalização econômica, patrocinador Com essa afirmação, provoca-se a armadilhas (redução da velocidade da destruição da máquina pública. ilusória expectativa popular de ser oficial da via pública a menos de 10 Sustenta essa escola que o Estado, por realmente necessária a privatização de metros do fotossensor, sem qualquer ser deficitário, deveria ser extinto. Se não serviços públicos por todas as formas de sinalização correspondente). Entretanto, pode ser extinto, que então seja reduzido terceirização. Com a redução do Estado,
22 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ ficam livres de fiscalização e podem, defesa do interesse social e não para o nações mais miseráveis do Planeta. sossegados, investir ainda mais nos enriquecimento de aproveitadores. Deve Se superados esses gravíssimos mercados informais, inclusive aquele ser constituído de uma máquina que problemas, um dos mais importantes subterrâneo, da corrupção, do tráfico torne possível a prestação de serviços instrumentos de controle social e de entorpecentes e armas, da lavagem essenciais à comunidade e, ao mesmo fiscalização da gestão pública, o Tribunal de dinheiro e da formação de novas tempo, a fiscalização do cumprimento de Contas, poderá se desincumbir organizações criminosas. da lei reguladora da conduta humana. de suas funções institucionais com a Talvez até estimulem a criação de Por isso as instituições públicas devem eficiência esperada. organizações sociais para a fiscalização ser fortes o suficiente para o exercício Para isso, talvez dependa apenas de da gestão pública, mas com a finalidade eficaz de sua incumbência. Cada um dos uma reestruturação mínima, que leve em de descredenciar o Tribunal de Contas Poderes e Instituições da administração conta a necessidade de uma composição como órgão qualificado a alcançar esse pública deve demonstrar à sociedade que mais independente. Seus conselheiros, objetivo. está cumprindo o papel para o qual foi a exemplo do que ocorre em Portugal, Infelizmente, a completa destruição criado, sob pena de responsabilização de poderiam ser investidos por concurso do Estado, que também não consegue seus agentes. A sociedade há de sentir o público curricular, para aferição da fugir do regime da ação e reação, provoca retorno do custo institucional. elevada qualificação específica nos dolorosas tragédias como, por exemplo, É necessário compreender, de campos jurídico e econômico e, de a queda de um avião de passageiros no outro lado, que a máquina do Estado qualquer forma, sem vinculação a Mato Grosso, ao que tudo indica por é predominantemente constituída por partidos políticos. deficiência nos recursos materiais e recursos humanos, que só alcançam O Tribunal de Contas haveria de humanos responsáveis pelo controle de eficiência se bem selecionados, o que ser integrado por quadro suficiente de voos no país e o criminoso desabamento deve pressupor a existência de elevado auditores isentos de eventual ingerência, de poço na estação Pinheiros do Metrô grau de interesse de cidadãos em através da concessão legal de prerrogativas de São Paulo, que a fiscalização do candidatarem-se aos cargos públicos. mínimas de independência. Estado, contratante da obra, se oportuna E certamente não há candidatos para Além disso, a Corte de Contas haveria e eficiente, poderia ter evitado, e ainda funções mal gratificadas. de contar com recursos materiais e a queda do Airbus no Aeroporto de Os agentes públicos, então, como humanos suficientes em quantidade e Congonhas, em São Paulo, com duas integrantes da estrutura do Estado, qualidade, para a garantia de celeridade centenas de vítimas fatais por falhas devem ser valorizados por regular e digno nos procedimentos de fiscalização e na pista de pouso e, portanto, por plano de carreira e decente remuneração, controle das contas públicas. negligência da administração pública ... de modo a que possam exercer a função Seus relatórios e decisões, sem e aí por diante. com satisfação e não por castigo, ou demora e independentemente do Nessa completa anomalia é que o pior ainda, como instrumento de trocas julgamento de natureza política a que governo acaba por despender com a ilícitas. Devem, pois, ter o mínimo de se sujeitam, deveriam ser encaminhados corrupção mil vezes mais do que diz independência contra o assédio da aos órgãos competentes, para o exame não poder gastar com o simples reajuste corrupção. É que, com raras exceções, e de caráter jurídico nas esferas de do salário-mínimo ao poder de compra estas sempre existirão, os brasileiros não responsabilidade administrativa, civil necessário a garantir dignidade à vida são ambiciosos. Querem apenas um teto e criminal. do trabalhador. humilde, escola, saúde e trabalho que Ademais, não deveria haver Não aprenderam os homens, ainda, lhes assegure salário suficiente para uma qualquer limitação aos poderes de que uma instituição pública ou social vida familiar modesta e digna. fiscalização, controle e investigação do pode ser destruída em curto espaço de Só assim, os servidores públicos Tribunal de Contas, no âmbito de suas tempo, mas sua restauração demanda serviriam de representantes do cidadão competências, nem mesmo em relação décadas de trabalho, dedicação e reforma na fiscalização dos atos de outros agentes a eventual quebra de sigilo bancário ou cultural. públicos da mesma e de outras repartições fiscal de agentes investigados. Entretanto, quanto mais enfraquecido e de toda a gestão pública. Por fim, a publicidade obrigatória o Estado, mais evidente fica a Sem respeito à cidadania e Estado dos atos do Tribunal de Contas deveria comprovação de sua necessidade para eficiente não há possibilidade de ter uma maior amplitude do que a garantir a paz pública. imposição de regras éticas à sociedade, dos atos comuns da administração Não deve o Estado ser reduzido ao que possam impedir a prática generalizada pública. mínimo, porque entre o mínimo e o da corrupção, principal razão de o Estado Se nada disso produzisse resultado ausente não há distinção patente. brasileiro, embora se impondo como efetivo e favorável ao interesse público, Deve o Estado ter o tamanho oitava economia mundial, continuar a ser restaria ao cidadão invocar a proteção da eficiência. Deve ter a medida considerado exemplo das mais injustas de todas as divindades para escapar dos do necessário e conveniente para a distribuições de riqueza e uma das danos de uma inevitável revolução.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 23 A importância dos Conselhos na gestão democrática das políticas públicas
“Na primeira noite eles se aproximam e roubam uma flor do nosso jardim. E não dizemos nada. Na segunda noite, já não se escondem: pisam as flores, matam nosso cão, e não dizemos nada. Até que um dia, o mais frágil deles entra sozinho em nossa casa, rouba-nos a luz, e, conhecendo nosso medo, arranca-nos a voz da garganta. E já não podemos dizer nada. [...] E por temor eu me calo, por temor aceito a condição de falso democrata e rotulo meus Controle social e gestão pública gestos com a palavra liberdade, procurando, num sorriso, esconder minha dor diante de meus superiores. Mas dentro de mim, com a potência de um milhão de vozes, o coração Marcos Mayo Simões grita - MENTIRA.” Inspetor Geral da 7ª IGE do TCMRJ (No caminho, com Maiakovski, Eduardo Alves da Costa) Membro do GTCS
sentido da política é a transformação, diversos exemplos, comprometimento da alta direção do liberdade. Para que possa espelhados ao longo do nosso país, Tribunal de Contas do Município do continuar valendo tal de engajamentos de pessoas em Rio de Janeiro em ter como meta uma afirmação, é indispensável movimentos de naturezas distintas, maior integração entre o Controle queO continuemos acreditando nos com o objetivo de incrementar a Institucional e o controle exercido valores fundamentais de nossa participação social, discutir as questões diretamente pela sociedade. sociedade. Vivemos em um tempo relativas aos interesses destes grupos Dentro deste contexto, ocupam em que o homem se volta, cada vez e, especificamente, para o exercício papel de destaque os conselhos de mais, para o individual. O homem de uma cidadania plena, atuarem na gestão pública, especialmente por contemporâneo preocupa-se mais cogestão da Administração Pública. terem sido eleitos pela CF/88 como com o seu próprio bem-estar em A proposta do Tribunal de Contas mandatários expressos da importante prejuízo do todo, da própria sociedade. do Município do Rio de Janeiro de tarefa de ser o canal de interlocução Diariamente, a imprensa registra eleger “Controle Social: quando a das demandas dos cidadãos junto ao incontáveis exemplos, não apenas as sociedade participa” como tema Estado. questões relacionadas à corrupção em desta 46ª Edição de sua revista está O objetivo deste artigo é promover si mesma, mas que demonstram este inserida em um processo que busca uma reflexão sobre a importância novo comportamento sociopsicológico novos paradigmas para a construção destes conselhos na gestão democrática do homem moderno. É necessário de uma consciência popular sólida, das políticas públicas. Neste sentido, reverter tal situação e resgatar uma através da organização de cidadãos partimos da conceituação de controle consciência voltada para as virtudes vigilantes e conscientes de seus social e sua interseção com os de de uma democracia pluralista, onde direitos e deveres. accountability e de democracia as necessidades e desejos do todo são Mencione-se, por oportuno, que participativa para, então, melhor mais relevantes que as do indivíduo. o Controle Social foi incluído como entender a singularidade do papel dos Diante deste cenário, surgem, objetivo prioritário no Plano Estratégico conselhos diante de tal cenário. Por fim, como fonte de esperança de do TCMRJ, fato que caracteriza um apresentaremos a experiência recente
24 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ de trabalho do TCMRJ com o tema controle social e, especificamente, relativa aos Conselhos de Políticas Públicas.
Controle Social – Definições
“Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Já o primeiro artigo da Constituição Federal de 1988, em seu parágrafo único determina quem, no Brasil, é o titular legítimo do poder. Com essa premissa, reafirmada em diversos outros momentos do Texto Constitucional, foi introduzido I Encontro de Conselheiros Municipais de Políticas Públicas, em junho de 2010, no no país um modelo de democracia auditório do TCMRJ representativa e participativa, o que significa dizer que o cidadão está instrumento que permite aos cidadãos remédios constitucionais, colocados convidado a fazer parte da gestão influenciarem e decidirem sobre a à disposição do cidadão para garantir das políticas públicas. Não somente aplicação e os investimentos dos o exercício do controle social da através de seus representantes eleitos, recursos públicos. atividade do Estado: a ação popular, mas, diretamente, como manda a Carta Apesar de já existir um processo o mandado de segurança e o habeas Magna; o que traz para este convite iniciado, a participação popular na data. Não apenas a CF, mas também a uma importância significativa. gestão pública, mesmo após mais de legislação infraconstitucional garante Neste sentido, o controle social vinte anos da promulgação da CF/88, ao cidadão a participação popular na deve ser definido como aquele em ainda não é suficiente. Ela necessita gestão pública, com destaque para que a sociedade civil se associa ao ser estimulada, encorajada. A criação a LRF – Lei de Responsabilidade poder público no planejamento, deste novo conceito de participação Fiscal, que instituiu instrumentos de acompanhamento, monitoramento deverá se dar através de um processo transparência, controle e fiscalização e avaliação das ações de gestão gradual da construção da consciência das finanças públicas visando à pública. de cidadania ativa. responsabilidade na gestão fiscal. Desta forma constitucionalmente De acordo com Melchioretto (2009), conceituado, o controle social deve a prática da cidadania pressupõe a Controle social, accountability ter como prerrogativa uma democracia participação pública através de direitos e democracia forte e estabelecida que possa favorecer e deveres do cidadão na vida pública o exercício da cidadania e a sua nacional. Não basta ao indivíduo Os conceitos de accountability, integração nos processos de gestão estar em um espaço geográfico, mas democracia participativa e controle participativa. ele é convidado a viver ativamente na social estão intimamente ligados de Apesar de a realidade brasileira não construção deste espaço, assumindo forma que, quanto mais avançado apontar ainda hoje para este necessário determinados valores e posições que estiver o estágio democrático, maior grau de participação popular, as bases favorecerão uma melhor possibilidade será a intensidade de participação do de sua construção foram lançadas a de vivência, tanto dos governados cidadão no controle da gestão pública partir da Carta de 1988. como dos governadores. e, por consequência, maior será o seu Os conselhos gestores de política O marco legal para o controle social interesse pela accountability. pública, ferramenta de controle social de no Brasil é a própria Constituição Accountability, um termo da língua importância inigualável, como veremos Federal de 1988 que institucionalizou inglesa, sem tradução exata para o a seguir, estão em funcionamento em a participação da sociedade na gestão português, que remete à obrigação de inúmeros municípios do território das políticas públicas, mas em membros de um órgão administrativo nacional. Da mesma forma, diversas diversos dispositivos específicos (Art ou representativo de prestar contas outras cidades brasileiras discutem 37 § 3º; Art. 74 § 5º; Art; 194, VII; a instâncias controladoras ou a seus a aplicação de seus recursos fiscais Art. 198, III; Art. 204, II; Art. 206, VI, representantes. Guarda a ideia de através do Orçamento Participativo, dentre outros), além dos chamados responsabilidade objetiva, na qual
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 25 uma pessoa ou organização pode ser como capaz de compelir ao exercício favorecem a recuperação da cidadania responsabilizada por alguma coisa da accountability; quem teria o poder e, portanto, a verdadeira vida ou por seu desempenho. Atualmente, de declarar alguém responsável: um democrática.” (CAMPOS. P. 35) pelo menos como uma aproximação cliente, um eleitor, um burocrata de O modelo das democracias do conteúdo de seu conceito com a nível mais elevado, um legislador, um contemporâneas, até para superar o realidade da Administração Pública tribunal?” impedimento do tamanho dos Estados brasileira, a palavra accountability A resposta indubitável é que esse atuais e a dimensão de suas populações, tem sido, comumente, traduzida papel é do cidadão. O cidadão é o é o da democracia representativa que, como “responsabilização”, usada detentor ou, em última instância, o porém, revela, em si mesmo, uma frequentemente em circunstâncias detentor principal do exercício da antinomia; um governo do povo no que denotam responsabilidade social, accountability. qual o povo não está presente nos imputabilidade, obrigações e prestação Neste momento, identifica-se, processos de tomada de decisão. de contas. portanto, a forte relação entre os temas Miguel (2005) destaca três Anna Maria Campos, em accountability e controle social. De problemas fundamentais decorrentes seu antológico artigo, intitulado acordo com Silva (2002, p. 51): da contradição apontada, advindos da “Accountability: quando poderemos “O conceito de accountability é de característica de representatividade na traduzi-la para o português?”, escrito fundamental importância para que se democracia, quais sejam: a separação em 1990, mas ainda tão eloquente possa falar em participação social nas entre governantes e governados; e tão estudado nos dias atuais, traz políticas públicas e responsabilização a formação de uma elite política uma grave reflexão de que não é uma dos gestores públicos, ou seja, a ideia distanciada da massa da população palavra que falta aos brasileiros para de controle social da Administração e, finalmente, a ruptura do vínculo Controle social e gestão pública traduzir accountability; o que, de fato, Pública.” entre a vontade dos representados e a falta é o próprio conceito. Assim, pode-se concluir que a vontade dos representantes. A autora considera que a ausência accountability estará tão mais garantida Diante de tais questões, entende- do conceito de accountability no Brasil quanto maior for o nível de articulação se que não se pode reduzir a ideia de decorre da sua “pobreza política”, uma e manifestação dos cidadãos em democracia à realização de regular vez que as pessoas optam por esperar seus contextos sociais; que ela processo eleitoral. O fato de um governo que o Estado defenda e proteja os será determinada pela excelência alcançar o poder através de legítimo interesses não organizados, ao invés na interação entre o cidadão e o sufrágio eleitoral não o qualifica como de atuarem em organização para burocrata. democrático, independentemente agregação de seus próprios interesses Uma vez que a participação das políticas que adote. Reduzir-se-ia ou para enfrentamento do poder do popular na gestão dos gastos públicos como único poder do cidadão o voto, Estado. (PINHO e SACRAMENTO, é pré-condição para a accountability distanciando-se da ideia de que todo 2009). no serviço público, deve-se concluir, poder emana do povo. Miguel (2005) Uma vez que o progresso de uma por via de consequência, que esclarece: cultura política e da consciência accountability precisa ser entendida “De maneira geral, os regimes popular são os primeiros passos para como uma questão de democracia. democráticos contemporâneos uma democracia verdadeiramente A simetria destas ideias está respondem mal aos desafios ligados à participativa e para a accountability consubstanciada no fato de que, para realização do ideal de um governo do do serviço público, pode-se afirmar que se possa ter uma democracia forte, povo. Vários estudos constatam, em que, diante da realidade brasileira, consolidada, é necessária a construção diversos países do mundo, que as pessoas mesmo passados vinte anos do texto de uma consciência popular através da se mantêm fiéis à ideia de democracia, referenciado, tal conceito inexiste organização de cidadãos vigilantes de mas encaram com desconfiança as ou, em uma avaliação mais otimista, seus direitos e deveres; tal organização instituições representativas. Isto é, não contém, ainda, significativa fragilidade é a própria definição de controle se sentem realmente representadas nos na sociedade nacional. social que tem como consequência a centros de poder.” Uma vez que identificamos que accountability. Neste contexto, a cidadania não se accountability está diretamente “À medida que a democracia instala e a democracia fica reduzida ligada à ideia de responsabilização, vai amadurecendo, o cidadão, ao seu conceito formal. Daí surge uma cabe indagar sobre quem recairia tal individualmente, passa do papel de relação entre o cidadão e o Estado incumbência? Campos (1990 P. 45) consumidor de serviços públicos e em que não existe uma cobrança coloca tal dúvida da seguinte forma: objeto de decisões públicas a um papel recíproca, em que cada qual assuma e “A questão seguinte era saber ativo de sujeito [...] Em outras palavras, desempenhe seus respectivos papéis. quem – fora do detentor da função é a emergência e o desenvolvimento O cidadão aceita passivo o domínio do pública – deveria ser reconhecido de instituições na sociedade que poder público e que alguns dos seus
26 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ I Encontro de Controle Social, realizado em junho de 2009 direitos constitucionais lhes sejam negados. Até mesmo a desigualdade de reivindicações de direitos sociais. É social é considerada uma fatalidade neste cenário que chega a Constituição contra a qual as pessoas se sentem de 88, resultado de grande articulação incapazes de lutar. São as questões democrática de participação social, colocadas por Campos (2009. p 40) no Os conselhos legitimando os anseios populares e início de seu texto e que, porquanto “gestores de introduzindo de maneira definitiva pertinentes, aqui se reproduz: os direitos civis, políticos, sociais, “... Por que as pessoas são políticas públicas econômicos, culturais e ambientais. tão complacentes? Por que não representam hoje, A Constituição adotou como têm consciência de seus direitos princípio geral a cidadania e previu como contribuintes? Que explica o no Brasil, um instrumentos concretos para seu distanciamento do órgão público das dos principais exercício, via democracia participativa. necessidades de sua clientela? Por que Os Conselhos Gestores, de caráter os servidores públicos se consideram instrumentos interinstitucional, foram inscritos empregados de seus chefes e não de democracia na CF/88 e têm o papel de servir de dos cidadãos? Por que os brasileiros instrumento mediador na relação se comportam como tutelados e não participativa e de Sociedade-Estado, na qualidade como senhores, em seus contatos controle social. de instrumentos de expressão, com as repartições públicas? Quais as representação e participação da possibilidades de aumentar a proteção população. Na inteligência de Gohn do cidadão contra o mautratamento que (2006): a burocracia lhe dispensa?” “Leis orgânicas específicas Após tais provocantes e passaram a regulamentar o direito ” constitucional à participação por desestimulantes questões propostas Os Conselhos Gestores de ainda na década de 90, surgem outras, Políticas Públicas meio de conselhos deliberativos, novas, que buscam recolocar o cidadão de composição paritária entre diante de tal cenário. Como resgatar A concepção de conselhos que hoje representantes do Poder Executivo o humor do brasileiro? De que forma é utilizada se reporta a longas datas, e de instituições da sociedade civil. pode-se construir a confiança do mas no Brasil, na década de setenta, De então, um número crescente povo nas suas instituições? Quais surge a necessidade de se construir de estruturas colegiadas passou a instrumentos devem ser utilizados um modelo mais democrático, onde ser exigência constitucional nos para o incremento da autoconfiança da a relação Estado-Sociedade desse diversos níveis das administrações população através do desenvolvimento espaço de participação para o cidadão. (federal, estadual e municipal). Muitas de estruturas burocráticas capazes de Nos anos oitenta, tal processo se já foram criadas, a exemplo dos atender as suas necessidades? intensifica surgindo uma pluralidade conselhos circunscritos às ações e aos
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 27 serviços públicos (saúde, educação e cultura) e aos interesses gerais da comunidade (meio ambiente, defesa do consumidor, patrimônio histórico- cultural) assim como aos interesses de grupos e camadas sociais específicas como crianças e adolescentes, idosos, mulheres etc.” Os conselhos gestores de políticas públicas têm um papel de destaque no cenário político contemporâneo e representam hoje no Brasil um dos principais instrumentos de democracia participativa e de controle social. São uma realidade presente nos municípios brasileiros, dinamizando a efetivação institucional do diálogo entre governo e cidadão, acerca da gestão e alocação mais justa e eficiente dos recursos públicos destinados a ações de governo mais fundamentais como educação e Controle social e gestão pública saúde, dentre outros. Neste sentido, a importância dos conselhos gestores de políticas públicas se amplia porque está ligada a ideia de soberania em si mesma. Não se pode dissociar a noção de “soberania”, esculpida na CF/88, com a de “participação”. A concepção de soberania popular está estritamente ligada à de democracia participativa. A vontade do povo nas ações do Estado somente será implementada através da manifestação da vontade dos cidadãos ou de seus grupos representativos e, indispensavelmente, do acolhimento Evento no Jardim Zoológico, em junho de 2010 dessa vontade pelo Estado. Assim os conselhos apresentam-se como postulado referente ao processo de o debate possa surgir e se consolidar, ferramenta preciosa de participação governo da res pública.” mas também para que a proposta de da sociedade civil garantidora da Uma vez colocada a importância cogestão trazida pela CF/88 possa ser soberania popular que permite uma desses fóruns no processo implementada. gestão comum das políticas adotadas. democrático, cabe uma reflexão De acordo com Azevedo (2005): sobre o papel do Poder Público frente O TCMRJ, Controle Social e os “Como proposta dessa necessidade a estes conselhos e isso porque o Conselhos de Gestão Pública de materialização da democracia poder organizado e estruturalmente participativa, os conselhos gestores constituído pode incrementar ou As considerações apresentadas se despontam como instrumentos frear o desenvolvimento quantitativo anteriormente evidenciam a democráticos que entrelaçam a e, especialmente, qualitativo dessa necessidade de que os cidadãos comunicação entre o Poder Público participação popular. A criação de brasileiros despertem e se organizem o e poder popular. Sua composição ambientes favorecedores à discussão, para exercer o controle político do paritária, integrada por cidadãos ao invés apenas de espaços formais, vai governo. É consenso, dentro do (sociedade civil em geral) e a esfera legitimar as decisões destes conselhos, pensamento de muitos autores, ser de poder governamental, indica vai servir de incentivo à participação fundamental a participação das uma possibilidade de mudança de popular. Assim, cabe ao Poder Público instituições governamentais na criar as condições não apenas para que qualificação da sociedade atual, bem
28 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ como na sua própria reestruturação de formal com ações e metas definidas. Participam como colaboradores do forma que sejam estabelecidas regras Dentre as ações mais importantes GTCS a Associação dos Servidores de caráter social, incentivadoras da ligadas ao Controle Social, destaque-se do TCE (ASTCERJ) e a Associação dos efetiva mobilização de sua clientela. que, em 26 de junho de 2009, o TCMRJ Magistrados (AMAERJ). Mileski (1985, p. 39) destaca o papel assinou o Acordo de Cooperação Em 2011, mais quatro entidades dos Tribunais de Contas diante da para a criação do GTCS – Grupo de se juntarão ao Grupo, são eles: tarefa de informar e fomentar o controle Trabalho para o Controle Social. Este o Ministério Público Estadual; a social, nos seguintes termos: convênio representa uma parceria Controladoria Geral do Município – “Podem os organismos de controle entre entes de diferentes áreas da CGM; o Tribunal Regional do Trabalho oficial, especialmente Tribunal de Administração Pública no sentido – TRT e a Representação do Ministério Contas e Ministério Público, praticarem de buscar uma interação com demais da Educação e Cultura – REMEC/RJ. ações para o desenvolvimento de uma instituições governamentais que Importa destacar dois incisos consciência popular, com vista à também se esforcem por alternativas do artigo 4º do Regimento Interno participação popular e ao exercício de trabalho para o desenvolvimento do Grupo de Trabalho para o do controle social? Não só podem, do controle social. Essa proposta tem Controle Social que dispõe sobre as como devem. Como? Exercendo as significativa importância porque agrega competências do Grupo para o alcance suas funções controladoras de modo esforços para o alcance de um objetivo de seus objetivos: a garantir que haja transparência nos comum; evita a repetição de trabalhos; IV - estimular a organização da atos governamentais, estimulando ultrapassa etapas eventualmente sociedade civil e dos cidadãos para e fazendo com que o Poder Público desenvolvidas por parceiros; dinamiza o exercício do controle social no que estimule a participação popular, o alcance de metas e, mais importante, tange à fiscalização dos ingressos e tornando o controle social um aliado catalisa a consolidação dos conceitos aplicações dos recursos públicos; na sua função fiscalizadora.” e das ações ligados ao controle social V – qualificar, por intermédio de A inteligência do texto apresenta as como uma rede interinstitucional. reuniões, palestras, seminários, duas fundamentais possibilidades de O GTCS é formado por cursos e outros eventos similares, atuação dos Tribunais de Contas com representantes dos Tribunais de servidores públicos, conselheiros de a finalidade de encorajar a sociedade Contas da União, do Estado e do políticas públicas, representantes de civil a apropriar-se do seu papel de Município do Rio de Janeiro, além da ONGs, integrantes de movimentos controle, que são: comprometer-se Controladoria-Geral da União – CGU; sociais e cidadãos para o controle com a transparência dos atos públicos dos Ministérios Público Federal; social. e fomentar o desenvolvimento da PRFN – Procuradoria-Regional da Dentre as diversas ações realizadas capacidade de organização do cidadão Fazenda Nacional; da Receita Federal pelo GTCS nestes seus quase dois anos para o controle social. do Brasil; das Secretarias Estaduais de de existência, destacam-se: O TCMRJ, atento a esta demanda, Educação e Fazenda; da Universidade • I Encontro de Conselheiros vem, a cada dia, abrindo mais espaço Federal do Rio de Janeiro - UNIRIO. Municipais de Políticas Públicas não apenas para a discussão do assunto, como no tema de seu último concurso de monografias (“Controle popular das contas públicas: existem alternativas realistas?”), mas também com ações objetivas como, por exemplo, a utilização de seu programa de visita às escolas da Rede Municipal para levar noções de cidadania aos alunos que são semanalmente visitados ou, ainda, estabelecendo procedimento diferenciado e preferencial para qualquer questão trazida através de sua Ouvidoria. C o n f o r m e c o m e n t a d o anteriormente, com a aprovação do Plano Estratégico do TCMRJ para o período 2010/2014, o incentivo ao Controle Social passa a ser um objetivo Dia Internacional contra a Corrupção, em dezembro de 2010
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 29 do Município do Rio de Janeiro: municipais da saúde, assistência Programa “Olho Vivo no Dinheiro Em 30/06/2010, através de parceria social e educação. Público” para servidores e entre a Controladoria-Geral da • II Encontro de Controle Social conselheiros municipais da saúde, União – CGU-Regional/RJ e o no Norte Fluminense, com a assistência social e educação. Tribunal de Contas do Município participação de mais de 120 pessoas • Evento no Jardim Zoológico: do Rio de Janeiro foi promovido, onde aconteceu um Curso de primeiro evento do GTCS aberto ao na sede do TCMRJ, um encontro Licitação e Transparência para grande público, para a sensibilização para Conselheiros Municipais do lideranças na Universidade UENF; sobre o tema controle social, com Rio de Janeiro, ligados às áreas Programa “Olho Vivo no Dinheiro distribuição de panfleto específico de Educação, Saúde e Assistência Público” para conselheiros sobre o Grupo, distribuição de Social, que teve por objetivo municipais da saúde, assistência material institucional das entidades a mobilização e a capacitação social e educação; Curso de Sistema e show com alunos da Secretaria destes conselheiros, com vistas a Integrado de Gestão Fiscal para Estadual de Educação. contribuir para a efetividade dos servidores municipais das áreas de • Dia Internacional contra a instrumentos de controle social e contabilidade e controle. Corrupção: em 9 de dezembro para a transparência e eficácia da • Reunião no auditório do TCMRJ de 2010 foi realizado o segundo ação governamental. com o objetivo de aproximar evento aberto ao grande público, • I Encontro de Controle Social, do GTCS e mapear as entidades no Palácio do Ministério da envolvendo 802 participantes, onde não governamentais que atuam Fazenda, para comemorar o Dia ocorreram, além da Cerimônia de no Controle Social dos Gastos Internacional contra a Corrupção. assinatura dos acordos de controle Públicos no Estado do Rio de Foram montadas tendas com Controle social e gestão pública social, Debates Acadêmicos Janeiro. Participaram do encontro computadores para demonstração sobre Prevenção e Combate à representantes de 13 ONG’s. de sistemas governamentais de Corrupção, com servidores, • III Encontro de Controle Social controle, como SED - Sistema alunos e professores universitários no Noroeste Fluminense, com um Estatístico de Dados, que é um (UNIRIO, Universidades Federal público total de aproximadamente sistema desenvolvido pelo TCMRJ Rural e Cândido Mendes); um 500 participantes contou com um para dar apoio às visitas às Escolas Curso de Licitação e Transparência Debate Acadêmico sobre Prevenção e o Portal da Transparência. Houve para lideranças na Universidade e Combate à Corrupção, com alunos apresentação de corais, bandas, UNILASALLE, além do Programa e professores na Universidade esquetes, palestras e oficinas, assim “Olho Vivo no Dinheiro Público” UNIG; Curso de Pregão e Registro de como feiras sobre cidadania e sobre para conselheiros estaduais e Preços para servidores municipais e impostos.
BIBLIOGRAFIA
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30 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ A Ouvidoria como instrumento de controle social Ao analisar a importância das Ouvidorias no mecanismo de controle democrático, a ex-Ouvidora-Geral da União, Eliana Pinto, assegurou: “A Ouvidoria tem por propósito conhecer o grau de satisfação do usuário de serviço, buscar soluções para as questões levantadas, oferecer informações gerenciais e sugestões ao dirigente do órgão, visando o aprimoramento da prestação do serviço público”.
Eliana Pinto Ex-Ouvidora da Controladoria Geral da União Pós-graduada em Direito Público pelo ICAT Árbitra e juíza conciliadora no Juizado Especial Cível do DF
1 - Controle Social
nicialmente, convém relembrar o de forma a promover a justiça social, aparece como sinônimo de somente conceito da palavra ‘controle’. visando alcançar o ideal democrático fiscalizar e supervisionar pessoas Segundo Hely Lopes Meirelles, de uma nação mais igualitária e com no sentido de correção de pessoas, “controle, em tema de mais respeito ao Estado Democrático mas principalmente reforçar a Iadministração pública, é a faculdade de Direito. interpretação moderna positiva que de vigilância, orientação e correção É necessário caracterizar de considera o controle como capacidade que um Poder, órgão ou autoridade maneira breve os instrumentos de de fazer com que as coisas ocorram exercem sobre a conduta funcional controle, expondo algumas definições segundo o que foi planejado, em de outro”. acerca dos seus aspectos, quais sejam, suma, voltando-se para a correção da A função controle da Administração o controle interno, o controle externo ação, visando o alcance dos objetivos, Pública consiste na faculdade de e o controle social, também chamado absorveu as formas de controle, fiscalização dos atos e fatos funcionais controle externo popular. instituindo a Corregedoria-Geral da de um ente da res pública, sobre o O controle da Administração União, a Secretaria Federal de Controle outro, ou sobre si mesmo. Pública é exercido, internamente, Interno, a Secretaria de Prevenção à Tem por objetivo primordial pela própria administração, ou Corrupção e Informações Estratégicas manter a legalidade dos atos de gestão, externamente, por outros órgãos e a Ouvidoria-Geral da União. buscando aplicar e administrar bem os públicos e pelos cidadãos. recursos públicos, com transparência e No Poder Executivo, a 1.1 - Controle Interno publicidade, na busca da prestação de Controladoria-Geral da União – serviço público eficiente, além de um CGU, querendo afastar a conotação A Carta Magna de 1988 deu grande melhor gerenciamento dos recursos negativa de controle quando importância ao Sistema de Controle
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 31 Interno, separando-o por Poder, e Legislativas e das Câmaras Municipais, social não estaria na decisão partilhada determinando seu funcionamento, exercido com auxílio dos respectivos em si, mas no acompanhamento da nos Poderes Executivo, Legislativo e Tribunais de Contas, tem a função de execução orçamentária, isto é, no Judiciário, de forma integrada. zelar, em nome da sociedade, pela controle daquilo que foi decidido em Controle Interno é o controle prevalência do interesse público em conjunto. administrativo direto – exercido por todas as ações de governo, sejam elas Conselhos gestores de políticas órgão formalmente inserido na estrutura executadas pelo aparelho estatal ou por públicas - Uma das maneiras da administrativa – quer realizado de organizações não governamentais. comunidade participar das decisões forma prévia, concomitante ou a Tem seu foco na avaliação dos dos atos da administração pública posteriori. resultados das políticas públicas no é através dos conselhos, como Tem o seu foco principal de atuação, que tange à sua eficiência, eficácia, de Segurança, Educação, Saúde, como controle prévio, concomitante economicidade e, ainda, se for o caso, Assistência Social, de Parques, de ou preventivo, na auditoria orientativa em seus aspectos éticos. Políticas Públicas, da Criança e do de gestão dos recursos públicos e no A Constituição conferiu ao Adolescente, do Idoso, de Transportes acompanhamento dos programas de Controle Externo ampla competência, Públicos de Passageiros Urbanos, de governo. É exercido pelas auditorias exigindo, consequentemente, a adoção Bairro, de Segurança Alimentar etc. internas que, no âmbito federal, são de medidas de reestruturação de modo Os conselhos devem ser coordenadas pela Secretaria Federal a dotar os Tribunais de Contas de deliberativos, isto é, suas decisões de Controle. capacidade operacional, celeridade e devem ser cumpridas pelas autoridades São finalidades do controle eficácia, imprescindível para assegurar competentes para a execução das interno: uma eficiente fiscalização dos atos da decisões. Os conselhos devem ter Controle social e gestão pública I – avaliar o cumprimento das Administração Pública. o poder de fiscalizar e controlar metas previstas no plano plurianual, os assuntos pertinentes às suas a execução dos programas de governo 1.3 - Controle Social da competências. Estes conselhos devem e dos orçamentos da União; Administração Pública ou Controle ser criados por lei, após amplo debate II – comprovar a legalidade e externo popular com a comunidade. avaliar os resultados, quanto à eficácia Os conselhos públicos têm um e eficiência da gestão orçamentária, O controle social dos atos da grande papel pedagógico na formação financeira e patrimonial, nos órgãos administração pública é aquele da cidadania ativa e, por isso, são e entidades da administração federal, realizado individualmente ou instrumentos de participação popular bem como da aplicação de recursos coletivamente pela comunidade, ou cidadã e de controle social e públicos por entidades de direito através dos diversos instrumentos, participação nos atos da administração privado; jurídicos ou não, colocados à pública. III – exercer o controle das disposição dos cidadãos. operações de crédito, avais e garantias, Enquanto que, no controle 1.4. Controle Social por meio bem como dos direitos e haveres da institucional, os agentes públicos têm de instrumentos de União; o poder e o dever legal de fiscalizar, Participação Popular IV – apoiar o controle externo controlar os atos administrativos, sob no exercício de sua missão pena de responsabilidade política e Audiência Pública - Uma audiência institucional. criminal, no controle social, o cidadão pública é o procedimento de consulta Como controle a posteriori, temos as não tem nenhuma obrigação legal de à sociedade ou a grupos sociais corregedorias que atuam na correição fiscalizar e controlar, mas tem um interessados em determinado problema de atos e condutas atentatórias aos direito, uma faculdade garantida pela ou que estejam potencialmente princípios e normas que regem a ação Constituição. No caso, o dever é cívico, afetados por determinado projeto. É do poder público, levando à apuração é de consciência política e cidadã. utilizado como canal de participação de responsabilidades dos agentes Veja alguns exemplos de da comunidade nas decisões em nível e ao ressarcimento de eventuais participação dos cidadãos nas decisões local; um tipo de sessão extraordinária prejuízos causados ao erário, inclusive, da administração pública: onde a população pode se manifestar, recuperando ativos e bens desviados Orçamento participativo - Neste dando sua opinião e seu ponto de para o exterior. caso a administração partilha poder e vista acerca de um determinado responsabilidade para a aplicação da assunto, levando o responsável pela 1.2 - Controle Externo receita pública. A comunidade paga decisão a ter acesso aos mais variados seus impostos, então ela tem o direito posicionamentos. O controle externo, a cargo do de ajudar a decidir onde estes impostos Tais inferências não determinam Congresso Nacional, das Assembleias serão aplicados. Neste caso, o controle a decisão, pois têm caráter consultivo
32 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ fira qualquer outro bem entre os que apenas, mas a autoridade, mesmo pertencem ao grupo dos interesses desobrigada a segui-las, deve analisá- sociais ou individuais indisponíveis. las a propósito de aceitá-las ou não. O controle também pode ser Organizações não governamentais A Ouvidoria é, exercido por meio do Mandado de (ONGS), Partidos Políticos e “ Segurança Coletivo que serve para Sindicatos. Por exemplo, sindicatos definitivamente, proteger direito líquido e certo, de trabalhadores e de empregadores, um instituto quando o responsável pela ilegalidade associações de bairros, de grupos de ou abuso de poder for autoridade interesses (consumidores, em defesa que trata de pública ou agente de pessoa jurídica da cidadania, do meio ambiente, temas relativos no exercício de atribuições do poder usuários de transporte coletivo, público. Pode ser impetrado por de combate à violência, de saúde, à qualidade da partido político ou por organização educação, da criança e do adolescente, governança como de classe ou associação legalmente do idoso). Estas organizações têm um constituída e em funcionamento papel importante no desenvolvimento instrumento há pelo menos um ano. Há, ainda, da cidadania ativa e no controle social de gestão, na o Mandado de Injunção que dos atos da administração pública, pode ser usado na falta de norma especialmente, porque podem agir garantia de regulamentadora que possa tornar como substitutas processuais de seus serviços básicos. inviável o exercício dos direitos e associados. liberdades constitucionais. A Constituição define normas A Ação Direta de Inconstitucio- que garantem à comunidade, nalidade, no caso por via difusa, individualmente ou coletivamente, a promovida por confederação sindi- prática do controle social dos atos da especial, destinada à tutela dos” direitos cal ou entidade de classe de âmbito administração pública, quando esta de cidadão à frente dos bancos de dados, nacional é, também, um instrumento não observa os critérios estabelecidos a fim de permitir o fornecimento das de controle social dos atos da admi- e explicitados pelo artigo 5º e 37º e informações registradas, bem como sua nistração pública, pois é uma maneira outros espalhados e implícitos ou retificação, em caso de não corresponder de obrigar os agentes públicos a cum- explícitos em outros artigos do texto à verdade. prirem a Constituição. da Carta Magna, que podem ser Outro instrumento de controle Por via de exceção ou de defesa, estendidos ao Poder Judiciário. social dos atos do Poder Público é o qualquer cidadão poderá questionar O artigo 5º, XXXIII, garante o instituto do Habeas Corpus com a a constitucionalidade dos atos da direito à informação dos órgãos finalidade de garantir o direito de ir, administração pública, em qualquer públicos, sem pagamento de taxas, vir e permanecer quando a limitação juízo. Os cidadãos ou entidades, ao em forma de certidão, no prazo de é feita com ilegalidade ou abuso de constatarem qualquer irregularidade quinze dias. poder praticada por autoridade pública em atos dos agentes da administração Esta norma é de fundamental (artigo 5º, LXVIII). O habeas corpus pública, além da faculdade de proporem importância para o controle social dos poderá ser proposto por qualquer ação popular, poderão encaminhar atos da administração pública. Caso o cidadão mesmo para a garantia do representação aos Tribunais de órgão público negue a informação em direito de terceiro. Contas, ao Ministério Público, às forma de certidão, cabe Mandado de Uma vez constatada alguma Ouvidorias e às Corregedorias. Assim, Segurança, tendo em vista que existe irregularidade jurídica no ato, o as representações também são uma um direito líquido e certo que precisa cidadão ou entidade poderá propor forma de controle social dos atos da ser garantido. a devida ação legal, como a Ação administração pública. O inciso LXXII prevê a possibilidade Popular para a anulação do ato ilegal Já o Poder Legislativo (nível de utilização do Habeas Data para (artigo 5º ,LXXIII). Ação popular é o federal, estadual e municipal), que assegurar o conhecimento de informações meio do qual se pode valer qualquer é parte legítima para as ações de relativas à pessoa do impetrante, cidadão do povo, para comparecer interesse coletivo (ação civil pública constantes de registros ou bancos de perante o estado-juiz, referindo- e mandado de segurança), dispõe das dados de entidades governamentais ou lhe a existência de ato lesivo ao comissões parlamentares de inquérito de caráter público, e para a retificação patrimônio público, onde quer que como instrumento para investigação e de dados, quando não se prefira fazê- esteja e independentemente de quem apuração de ilícitos civil ou criminal lo por processo sigiloso, judicial ou o detenha, estendendo-se ao ataque decorrentes do desrespeito ou omissão administrativo”. Habeas data é uma ação à imoralidade administrativa ou que no cumprimento da legislação.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 33 Temos, ainda, os instrumentos uma vez que as autoridades sabem social. indiretos de controle dos atos da que serão avaliadas periodicamente Para falar de controle externo administração pública: o sufrágio pelos destinatários da administração popular, temos ainda o instituto universal, o plebiscito, o referendum. pública. Assim, estes instrumentos, da Ouvidoria, que se inspirou no Estes instrumentos são importantes, também, são uma forma de controle Ombudsman.
3 - Ouvidoria
á mais de duzentos anos Tradicionalmente, desde a sua remota (1806), a Suécia criou a criação escandinava, no universo 3.1 - Ouvidoria no Brasil figura do ombudsman, público, o ombudsman foi concebido comumente conhecido para controlar o poder público. No Brasil, o registro da função de comoH defensor del pueblo nos países O ombudsman distingue-se dos ombudsman é exercido pelo ouvidor. de língua espanhola. Este é um meio órgãos tradicionalmente dedicados Vem desde o período colonial (século de defesa dos cidadãos contra os à composição de litígio, o poder XVII 1650), quando exercia a função abusos de poder e é caracterizado pela judiciário. Na verdade, no Brasil, estes de representar o Rei na distribuição acessibilidade, pela informalidade e não são acessíveis aos cidadãos comuns da Justiça. pela gratuidade. No ano de 2007, dos – que carecem, para lhes chegar, da A figura do Ouvidor, enquanto 192 paises reconhecidos pela ONU, o intermediação de um advogado. Regido instituto empregado sob inspiração no instituto se fazia presente em 127. de formalismo, consubstanciado ombudsman da Suécia – conformado
Controle social e gestão pública Sumarizo as características do numa parafernália de prazos legais segundo a realidade cultural, histórica e ombudsman como instrumento de às vezes duplicados e recursos institucional – teve ambiente favorável a defesa de direitos. processuais intermináveis. Todo este partir do processo de redemocratização, A primeira característica do procedimento é muito caro, exigindo no final da década de 80. ombudsman é a independência. pagamento, por vezes vultuosos, ainda A Ouvidoria é, definitivamente, um Esta decorre, por via de regra, da antes do julgamento do conflito. As instituto que trata de temas relativos circunstância de ser escolhido por características do ombudsman vêm à qualidade da governança como um processo que o coloca fora da confrontar essa realidade, fazendo instrumento de gestão, na garantia de interferência da estrutura aonde se dele indiscultivelmente uma boa serviços básicos, trata da eficiência e do desenvolve sua atividade. Tal objetivo ideia. controle social, percebe o sentimento alcança-se pela escolha em processo Compreende-se assim que a de satisfação do destinatário final eleitoral. popularidade do ombudsman tende do serviço prestado, busca soluções A segunda característica do a crescer, multiplicando-se pelo para as questões por ele levantadas, ombudsman é a imparcialidade, mundo. oferece informações gerenciais e consubstanciada num estatuto Essa multiplicação não se refere sugestões aos gestores, visando sempre equidistante relativamente aos vários somente à expansão geográfica, à o aprimoramento do processo de interesses em jogo nos assuntos que propagação da figura a outros países prestação do serviço público. Combate lhe são submetidos; nesse ponto, e continentes, mas à substituição o descaso, a arrogância, a prepotência o ombudsman não se distingue de da ideia original de um ombudsman e a intolerância dos gestores públicos. órgãos do poder judiciário (juízes e generalista – com competência Trabalha casos de negligência, atraso tribunais), pois, em ambos os casos, para interferir na defesa do cidadão injustificado, recusa ou imprecisão trata-se de instâncias que se movem frente ao Poder Estatal – em nome no fornecimento de informações ou num contexto conflitual. de uma nobre e indiferenciada orientações, dentre outros. A terceira característica do “defesa da cidadania” – por uma A agregação e análise dessas ombudsman é a sua acessibilidade, ideia bem distinta: a do ombudsman reclamações recebidas servem de base encontrando-se este à disposição de especializado em diferentes áreas da para dois procedimentos importantes: todos quantos lhe queiram submeter administração pública, dedicado, já informar o corpo gerencial do questões relativas à atividade das não à defesa genérica do Cidadão, mas organismo sobre a incidência de entidades sujeitas à sua intervenção. à defesa especializada do consumidor, problemas, e indicar mudanças A quarta característica do à defesa de direitos humanos, à estruturais. Além de buscar soluções ombudsman é a especialização em defesa dos direitos das crianças e extrajudiciais de conflito, atua como administração pública. A atividade adolescentes dentre outras no que mediadora eficaz, acelera a solução do ombudsman é trabalhar as respeita a Administração Pública. E dos litígios, desonera a administração matérias em administração pública. assim, vamos ao modelo brasileiro. e incorpora a lógica da pacificação
34 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ social na Administração Pública. informações gerenciais e sugestões correspondendo a um incremento de De todo o exposto, não é surpresa ao dirigente do órgão, visando o 312%. que o Poder Executivo brasileiro aprimoramento da prestação do serviço Este segmento é responsável vem incorporando a Ouvidoria público. pelo processamento e atendimento como parte da administração e As ouvidorias estão se tornando de aproximadamente 3 milhões de meio de proporcionar ao cidadão espaços importantes na Administração. manifestações de cidadãos ao ano. melhor conhecimento da atividade Hoje, observa-se uma maior expansão No desempenho de sua missão, administrativa, estimulando sua dessa atividade e este fenômeno vem a Ouvidoria-Geral da União tem participação. ocorrendo, diante da realidade de um acompanhado todas as manifestações A Ouvidoria tem incentivado a país desprovido de uma cultura de recebidas. Todas as manifestações implementação de vários meios para Ouvidoria e que ainda engatinha no são respondidas, mesmo que o facilitar o acesso do cidadão, através uso de instrumentos de democracia resultado não seja aquele esperado de carta, fax, telefone, atendimento direta. pelo cidadão. presencial e correio eletrônico. Esse A ouvidoria deve valorizar A Ouvidoria-Geral da União tem acesso não se restringe a problemas essencialmente o sentido democrático da também trabalhado incansavelmente particulares. Também está disponível participação cidadã, enriquecida pelos no incentivo à participação de para questões de interesse coletivo. elementos extraídos das manifestações todos os Ouvidores Públicos para Essas informações valiosas que os cidadãos transmitem aos gestores o fortalecimento da cidadania. alimentam um banco de dados públicos, qualificando-se como fator de Realizamos Fóruns Nacionais de qualificado que é utilizado para solução legitimação social. Ouvidoria Pública, em 2003 e 2004, de problemas coletivos. Deve ser um instrumento do e Encontros Regionais de Ouvidorias O ouvidor, enquanto instituto cidadão para a consolidação da Públicas, em 2004, 2005 e 2007. empregado modernamente no Brasil democracia, propondo projetos de Além disso, com o intuito de sob a inspiração do ombudsman, participação da cidadania, visando à reunir nosso segmento e incentivar apareceu em 1986, quando foi instalada equidade. Deve se constituir também a prática da transparência de nossas a primeira ouvidoria pública em órgão de controle para propiciar ações, disponibilizamos o blog www. Curitiba/PR. O Ministério da Justiça uma gestão pública focada no desejo aouvidoriavaifalar.com.br que já instituiu a primeira ouvidoria pública da população. Deve ser espaço de se tornou referência para o ramo federal, em 1992, sob a denominação de resolução extrajudicial de conflitos de Ouvidorias Públicas. O sítio foi Ouvidoria-Geral da República. atuando como mediadora eficaz no concebido como espaço privilegiado Com a edição do Decreto n.º 4.785, combate à cultura judicial da disputa para a interação com os ouvidores de 2003, a Controladoria-Geral da em busca da cultura da paz e, por e a sociedade civil organizada para União passou a assumir, além das último, deve se tornar uma ferramenta a discussão de temas e veiculação atribuições de correição, de controle de melhoria de gestão em busca da de notícias de interesse comum. interno e de auditoria pública, também eficiência. E ainda, visando à transparência a competência da Ouvidoria-Geral, no Por isso, destacamos a de nossas ações e divulgação de âmbito do Poder Executivo Federal – importância de se fazer parcerias nosso trabalho, foi criado, no sítio ressalvada aquela atinente à Ouvidoria- táticas e estratégicas entre gestores da da Controladoria-Geral da União Geral de Direitos Humanos, a cargo do Administração Pública, movimentos (www.cgu.gov.br), o informativo da Ministério da Justiça. sociais e organizações de democracia Ouvidoria-Geral da União, intitulado O papel da Ouvidoria não é apenas direta para criar a chamada Rede de “Escuta Brasil”, que traz dados sobre servir de canal (conduíte). A agregação Controle Social. ações de destaque, como participação e análise das reclamações recebidas em eventos, prêmios e informações devem servir de base para dois 3.2 – A Ouvidoria-Geral da União sobre a evolução do desempenho de procedimentos importantes: informar nossas atividades. Esse informativo a estrutura gerencial do organismo Criada há oito anos, a Ouvidoria- também publica dados referentes às sobre a incidência de problemas, Geral da União, órgão integrante da diversas ouvidorias dos órgãos do servindo como indutor de mudanças estrutura da Controladoria-Geral da Governo Federal. estruturais, e informar ao público sobre União, vinculado à Presidência da Em 2006, criamos a Escola Nacional as mudanças introduzidas na estrutura República, coordena tecnicamente de Ouvidoria Pública para promover como resultado da atividade. o segmento de Ouvidorias do Poder cursos gratuitos de aperfeiçoamento A Ouvidoria tem por propósito Executivo Federal. Esse segmento para ouvidores e para servidores de conhecer o grau de satisfação do contava, no ano de 2003, com 40 unidades de Ouvidoria Pública do usuário de serviço, buscar soluções unidades e até o final de 2010 Brasil. O curso, totalmente gratuito, já para as questões levantadas, oferecer foram computadas 165 unidades, foi realizado em mais de 16 capitais do
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 35 País e tem por objetivo a qualificação 2009, o qual se consistiu no maior ouvidoria como órgãos indispensáveis dos servidores em exercício nas evento do segmento de ouvidorias ao exercício da cidadania, ainda há unidades de ouvidoria do Poder promovido em nosso país, com a muito que fazer. Nesse sentido, ainda Executivo Federal, franqueada a participação de especialistas falta-nos o arcabouço legal que amplie participação de servidores de de 15 países (representantes dos a obrigatoriedade de todos os órgãos – estados e municípios. Nesse período 5 continentes) e do Brasil. Esse no âmbito municipal - manterem em participaram dos cursos mais de 1.700 evento foi resultado da reflexão suas estruturas áreas de ouvidoria. pessoas, entre ouvidores e servidores das ouvidorias que atuam na esfera A pronta superação desse desafio se de unidades de Ouvidoria. governamental - independentemente justifica, pois, dos 5.565 municípios No ano de 2010, realizamos Cursos do nível federativo a que pertençam, brasileiros, apenas 317 (trezentos e de Aperfeiçoamento em Ouvidoria seja municipal, estadual ou federal - dezessete) contam com uma unidade Pública em João Pessoa – PB, em onde foram debatidos temas de ouvidoria. Cuiabá - MT, em Fortaleza – CE, em correlatos à Ouvidoria Pública e sua A importância dos institutos Rio Branco – Acre e em Curitiba - PR, forma de atuação, como também a de ouvidoria ganhou tamanha sendo que está programado mais sustentabilidade da Ouvidoria, visando notoriedade que o tema “Ouvidoria um, nos mesmos moldes, em Belo o crescimento da voz democrática Pública” está sendo abordado Horizonte - MG. do cidadão. Ainda nesse Fórum, a habitualmente no Congresso Nacional, No entanto, nosso trabalho não Ouvidoria-Geral da União, o Provedor a ponto de existirem dois projetos de se restringiu apenas às fronteiras de Justiça de Angola e o Provedor lei e um anteprojeto de lei que tratam brasileiras. Em 2004, mantivemos de Justiça de Portugal prepararam da especificidade em áreas de atuação o primeiro contato “in loco” com as e assinaram documento solicitando desse instituto. São eles: o Projeto de Controle social e gestão pública instituições francesas. A partir de 2007 aos países da CPLP que se dignassem Lei nº 3337/2004 que dispõe, dentre participamos de colóquios, seminários a incluir no ordenamento jurídico e outros, sobre o controle social das e oficinas na China e no Canadá com junto às instâncias competentes de Agências Reguladoras; o substitutivo os ombudsmen de seus respectivos seus respectivos países a figura do ao projeto de lei nº 342/2007, que se países. Em 2008, palestramos em “Ombudsman”. encontra em tramitação na Comissão Roma no “Seminário de Estudos sobre Outrossim, foi igualmente bem de Defesa do Consumidor e dispõe Giuramento della plebe al Monte sucedido o trabalho realizado para sobre a atividade de ouvidoria Sacre”. Nesse mesmo ano, tornamos a aproximação do Brasil com a nos entes públicos e privados; e o efetivo o 1º Colóquio Brasil-Canadá França. Essa atividade culminou, no anteprojeto de lei orgânica, elaborado Ouvidorias/Ombudsman, na cidade ano de 2010, com a assinatura do por comissão de eminentes juristas, de Manaus, e também viabilizamos “Memorando de entendimento sobre que estabelece normas gerais sobre viagens de cooperação técnica com a cooperação para o fortalecimento a administração pública direta e Cuba, Portugal e Polônia. da democracia participativa” e indireta, as entidades paraestatais e Com esteio em ações constantes com a visita técnica de comitiva as de colaboração. de aprimoramento de nossos brasileira à Paris. Esse trabalho, Esse modelo de ouvidoria que conhecimentos, realizamos visitas como não poderia deixar de ser, estamos construindo tem como foco técnicas e o primeiro evento sobre revelou-se extremamente profícuo dar respostas individuais aos cidadãos democracia participativa com os para a excelência dos serviços por e promover soluções que venham países lusófonos, em novembro de nós prestados ao cidadão. Porquanto, melhorar a administração para o 2008. fundamentado na construção de uma bem estar coletivo; é um processo em Com referência aos países de consciência única trabalhada a partir curso que se soma à reorganização do língua portuguesa, foi firmado acordo de duas realidades de atuação. Estado. para a criação da Associação de Portanto, é importante reforçar que E essas ações permitirão ocuparmos Ombudsman da Comunidade dos as viagens feitas a países como França, espaços institucionais cada vez mais Países de Língua Portuguesa, que Canadá, China, Portugal, Polônia e importantes, facilitando a luta pela dentre outras atribuições, incentivará Cuba refletiram positivamente na democratização do acesso a serviços o estabelecimento de institutos de divulgação desse trabalho realizado públicos de qualidade e ao direito à ouvidoria nos países que falam nosso pelo Brasil e no aprimoramento transparência na gestão. Por tudo isso, idioma. das ações realizadas por nossa todos os órgãos públicos brasileiros Ainda no âmbito das realizações Ouvidoria, porquanto nos forneceu a são copartícipes dessa jornada, eis o da Ouvidoria-Geral da União no expertise necessária pela permuta de motivo de grande responsabilidade aprimoramento e consolidação de conhecimentos e experiências. que a Ouvidoria ora assume. Nosso nosso campo de atuação, realizamos Apesar do longo caminho já trilhado compromisso é claro em participar e o 1º Fórum Internacional em para a consolidação dos institutos de vencer desafios.
36 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Controle Social e Democracia Márcia Maria Biondi Pinheiro, doutora em Serviço Social, discute alguns conceitos do controle social, suas principais implicações na sociedade brasileira e as dificuldades enfrentadas em sua execução desde sua promulgação como lei. Por atuar em conselhos de políticas públicas, aborda questões que os envolvem de forma geral. Traz também referências de autores que estudam o tema no Brasil, e os desafios postos aos atores Marcia Maria Biondi Pinheiro que protagonizam o cenário da Mestre e doutora em Serviço Social pela PUC-SP democracia. Ex-presidente do Conselho Nacional de Assistência Social
1 - Introdução
a edição passada da Revista Por fim, cita também o economista busca da democracia, sob os pilares de TCMRJ (nº 45, setembro João Sucupira, do IBASE, que “buscar publicidade, transparência e controle de 2010), o Dr. Kiyoshi a transparência dos orçamentos não social, entre outros. Harada, ao abordar a Lei é um fim em si mesmo, mas um Assim, este texto objetivará deN Responsabilidade Fiscal, realiza meio para a busca de uma sociedade discutir alguns conceitos do controle várias referências a que a questão da mais justa. Quanto maior for o grau social, suas principais implicações transparência das gestões não pode de participação da sociedade e dos na sociedade brasileira, bem como ser somente atribuída ao arcabouço legislativos, e quanto maior for o grau as dificuldades enfrentadas em sua institucional. Cita o ex-presidente de apropriação das informações, mais execução há quase 23 anos, que Lula, na abertura do IV Fórum de justas serão as políticas públicas”. se completarão em 2011, de sua Combate à Corrupção (07.06.2005), Os conceitos expressos trazem promulgação como lei. Esta autora que a transparência à Gestão Pública à cena alguns dos elementos que tem uma forte pertinência à atuação é um dos maiores desafios que serão tratados neste texto que, em em conselhos de políticas públicas, as democracias contemporâneas muitos momentos, se verá que se razão pela qual abordará questões enfrentam hoje. Defendia o então complementam.Está se falando de que os envolvem de forma geral e presidente que, para “dar transparência transparência, gestão de qualidade, algumas especificidades da política à gestão do Estado na definição e na gastos públicos, participação da de assistência social, outra área de fiscalização dos investimentos e dos sociedade civil, políticas públicas, sua atuação. No entanto, a busca gastos públicos”, são necessárias a interesse público.”A ideia da será a de trazer referenciais dos “ação articulada e equilibrada dos participação dos indivíduos na esfera principais autores que estudam o tema poderes da República e uma maior pública, debatendo e deliberando no Brasil, e os desafios postos aos participação da sociedade civil no trato acerca de questões coletivas que atores que protagonizam o cenário da da coisa pública”. O autor cita, ainda, dizem respeito às suas vidas, sempre democracia. José Carlos Vaz (2000), se referindo à foi um dos elementos essenciais da Sabe-se do limite de um texto dessa necessidade de informações públicas democracia” (Ciconello, 2009). Tais natureza, mas saúda-se a possibilidade de qualidade e um processo político temas são trazidos pela conquista da da introdução desta questão na revista onde deve prevalecer o interesse sociedade brasileira que, nos anos do Tribunal de Contas do Município público. anteriores a 1988, organizou-se na do Rio de Janeiro.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 37 2 - Controle Social / Esfera Pública: de que se estÁ falando?
controle da sociedade participação nas decisões coletivas. nas políticas públicas foi Os mandonismos locais e regionais, enunciado principalmente à primeira vista intransponíveis, são n a C o n s t i t u i ç ã o d a o alargamento do espaço privado e RepúblicaO Federativa do Brasil Respeito apropriação do espaço público como (CF/88), quando, no parágrafo único “aos direitos privilégio natural dos que ali ocupam do artigo 1º, promulga: “Todo poder cargos e posições. A lei que importa emana do povo, que o exerce por humanos é o é aquela que serve para a classe meio de representantes eleitos entrelaçamento dominante continuar operando com ou diretamente nos termos dessa repressão. Constituição”. entre liberdades Assim, a democracia e o controle Há mudança de concepção, civis e social são marcas de um novo país, trazida pelo movimento constituinte. onde os poderes funcionam em Ao invés do controle do Estado igualdade de sua plenitude, mas de construções pela sociedade, na perspectiva acesso aos recentes. Democracia, neste texto, de disciplinarização, o conceito é compreendida como Benevides de controle social é resignificado bens e serviços (1988) a definiu. Para a autora, como um aumento da capacidade socialmente a democracia vai além da visão Controle social e gestão pública de influência da sociedade sobre o liberal de liberdade. A liberdade é Estado, por meio de um conjunto de produzidos. apenas um dos pilares nos quais a mecanismos e de possibilidades a democracia se assenta. O outro pilar serem construídas. é o da igualdade. Para tanto, é preciso Em seu artigo 194, a mesma enfrentar as desigualdades sociais. Constituição promulga o caráter Assim, respeito aos direitos humanos democrático e descentralizado conselhos de políticas públicas” e de é o entrelaçamento entre liberdades da administração pública e ainda direitos. Nesse sentido, vale lembrar civis e igualdade de acesso aos bens expressa que a seguridade social a inscrição no Plano Plurianual e serviços socialmente produzidos. brasileira é um conjunto integrado de (PPA), pelo governo, instalado em Para que essas dimensões se iniciativas dos Poderes Públicos e da 2003 no Brasil, como uma das articulem, necessária se torna a sociedade, destinadas a assegurar os marcas do processo que se seguiria construção de um processo que direitos relativos à saúde, previdência no país. “A dimensão democrática, favoreça aos cidadãos o exercício de e à assistência social, cabendo ao tendo como objetivos o fortalecimento seus direitos, sendo membros ativos poder público organizar a seguridade da cidadania e a garantia dos direitos da comunidade, interferindo na social. humanos – políticos, sociais e civis – condução das coisas públicas. Tal caráter democrático a transparência do setor público A concepção é a de que há é assegurado por um conjunto com controle da sociedade”, (PPA – associação indispensável entre a de instrumentos para que se 2004/2007). democracia participativa e a educação possa garantir a participação da Essas mudanças de concepção se política do cidadão, compreendendo população, expressas textualmente tornam mais significativas quando a formação para valores republicanos “na formulação das políticas e no se reflete sobre o perfil da sociedade (respeito às leis e ao bem público, controle das ações em todos os brasileira historicamente marcado sentido de responsabilidade no níveis. por relações sociais patrimoniais, exercício do poder) e os valores O controle social da sociedade nas quais os sujeitos superiores democráticos (igualdade, respeito sobre as ações do Estado possui são os mandantes e os inferiores aos direitos humanos, o acatamento dimensão maior que apenas um, dois, obedientes e incompetentes. A da vontade da maioria, o respeito aos ou mais canais institucionalizados. carência é vista como questão de direitos das minorias). Sabe-se dos instrumentos colocados indivíduos incapazes de se inserir Conforme relatório do PNUD, à disposição da sociedade como no mercado e produzir pouca ou 2008, “A democracia se converteu em ação popular, ação civil pública, nenhuma mediação das instituições um sinônimo de liberdade e justiça. ministério público, plebiscito, sociais e políticas, gerando como É, ao mesmo tempo, um fim e um defesa do consumidor, conferências, naturais as relações de favor, de instrumento de liberdade e justiça. ouvidorias, por exemplo, além dos clientela e tutela, ao contrário da Contém, basicamente, uma série
38 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ de procedimentos para o acesso e o A esfera pública é a perspectiva de Raichelis, 1998, p. 83). exercício do poder, mas é também, rompimento com a cultura elitista A perspectiva de transparência para os homens e as mulheres, o e burocrática; a possibilidade do foi ampliada através do Portal da resultado desses procedimentos”. protagonismo na defesa dos interesses Transparência,1 criado em 2004 com Assim, passa-se a discutir a que se contrapõem ao estabelecido essa finalidade. Há outros órgãos que questão da esfera pública neste (Sposati e Lobo, 1992). trabalham nessa perspectiva, como o texto. Entende-se que esta seja o A esfera pública deve ser Tribunal de Contas da União (TCU), espaço democrático de explicitação compreendida como algo em que inclusive editou publicação de interesses e de conflitos entre movimento, podendo ser ampliada dirigida aos conselhos gestores da diversos atores sociais ultrapassando com o fortalecimento de canais política de assistência social. Nessa a noção de estatal e de privado. existentes e/ou a criação de novos, publicação o TCU propõe: Adota-se a concepção expressa por de acordo com as realidades que o Francisco de Oliveira que afirma: exigirem. O objeto do controle social “A construção da esfera pública é A concepção de esfera pública abrange a elaboração e a construção e o reconhecimento remete a um espaço de aparecimento e execução orçamentária dos da alteridade, do outro, do terreno visibilidade, deliberação em conjunto, recursos arrecadados, a indevassável de seus direitos, a partir direito de todos e participação na fiscalização e a prestação de dos quais se estruturam as relações vida pública (Raichelis, 1998, p. 26). contas de sua utilização, sob a sociais” (Oliveira, p. 40). A sociedade brasileira possui, na ótica não apenas da legalidade Refletindo sobre a alteridade trajetória histórica, características ou regularidade formal dos atos, no Brasil, Sposati e Lobo (1992) opostas a esses conceitos. A mas, também, da legitimidade, constatam que históricas práticas apropriação privada do público e economicidade, oportunidade antidemocráticas da sociedade a anulação do outro têm sido suas e adequação ao propósito brasileira podem favorecer a que marcas constitutivas, do passado de assegurar o alcance do ocorra uma alteridade cooptada pela longínquo aos dias atuais. bem comum e do interesse fragilidade da representação que Sposati e Lobo (in Raichelis, público. não possui informação e capacidade 1992), ao continuarem a analisar o Por fim, cabe ressaltar o papel argumentativa, pouco opinando controle social, o apontam ainda: atribuído pelo Ministério Público ou ainda não trazendo para a [...] como peça-chave na aos conselhos: “Fiscalização das cena o interesse mais amplo dos constituição do espaço público. políticas públicas, fortalecimento da representados, restringindo-se ao Estabelecem algumas condições participação democrática, garantindo interesse imediato e restrito de um fundamentais para sua efetivação. o Estado Democrático de Direito da segmento e/ou setor. Dentre eles, a presença de um República” (Frischeisen, 2008). Da mesma forma, há que padrão de representatividade na Há, ainda, uma inter-relação se considerar a alteridade elaboração e gestão das políticas do controle institucional com o subalternizada, em que a referência sociais; supressão das lacunas controle social vinda do momento continua sendo a dos donos do da democracia representativa constitucional de 1988, em pleno poder, o que coloca a importância pela introdução de novos sujeitos funcionamento nos dias atuais, que de afirmar que a alteridade supõe sociais; ruptura com a regulação não poderia deixar de ser citada. Esse condições para sua efetivação. A truncada e construção de controle institucional, que consta do perspectiva é que se tenha a base parâmetros de regulação pública, artigo 70 da CF/88, prevê o exercício da gestão democrática, por um lado necessidade de institucionalização da fiscalização mediante controle e, por outro, de uma participação do controle social para dar-lhe externo e pelo sistema de controle 2 efetiva e politizada da sociedade. visibilidade... (Sposati; Lobo; apud interno de cada poder.
1. As definições contidas no Portal da Transparência (CGU) (www.governofederal.gov.br) são trazidas aqui para afirmação dos conselhos em seu papel fiscalizador, bem como de participação popular: Participação e Controle Social – Conselhos municipais e controle social. Os conselhos gestores de políticas públicas são canais efetivos de participação, que permitem estabelecer uma sociedade na qual a cidadania deixe de ser apenas um direito, mas uma real. A importância dos conselhos está no seu papel de fortalecimento da participação democrática da população na formulação e implementação de políticas públicas. Os conselhos são espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil, de natureza deliberativa e consultiva cuja função é formular e controlar a execução das políticas públicas setoriais. Os conselhos são o principal canal de participação popular encontrado nas três instâncias de governo (federal, estadual e municipal). 2. Para os que se interessarem no aprofundamento dessas questões, aponta-se sua fonte: Controle Externo: artigo 70, caput e art.71, Infraconstitucionais, Lei 8.443/92-Resolução TCU 25/02-Material organizado por Raildy Azevedo Costa Martins, Assessora Especial de Controle interno do MDS.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 39 3 - Os conselhos de políticas públicas: seu significado, alcance e limitações
onforme já ressaltado modificando, abrindo perspectivas neste texto, foi garantido democráticas inéditas no Brasil e, à população brasileira quem sabe, em outros países. (Avritzer, participar da formulação, Leonardo, 2000) acompanhamentoC e avaliação das As ações Importante registrar que o que políticas públicas. Significa dizer que, “relacionadas se assiste são transformações do ao povo está assegurado o exercício da caráter do Estado: a possibilidade cidadania e que uma das formas desse à fiscalização de negociação se contrapondo ao exercício se dá mediante a participação visam a antagonismo, como Dagnino registra: nos conselhos de políticas. Na área “Embora a adesão a este novo da assistência social, saúde, garantir o paradigma se dê de forma diferenciada, dentro do campo da seguridade, cumprimento tanto no interior do Estado quanto da os conselhos são paritários (com sociedade civil: heterogeneidade se diferentes formas de composição de padrões desvela no avanço da disputa pela da sociedade civil) deliberativos e normas construção democrática com crescente sendo, inclusive, incumbidos de diversificação de atores, interesses, exercer a orientação e controle dos legais que posições políticas”. (Dagnino Evelina, fundos. organizam 2002) Controle social e gestão pública Os conselhos de políticas públicas Nesse sentido, não existe uma constituem-se espaços privilegiados, as ações de única forma de exercício do controle mas não únicos, que asseguram assistência social. É necessário inventar novas essa participação. Essa é uma das formas no interior da sociedade civil. formas que o movimento social social. Na verdade, esse novo conceito requer conseguiu conquistar, que precisa ser redefinições num duplo movimento: acompanhada e avaliada atentamente no interior do Estado e na sociedade e combinada com outras formas de civil, sendo que esta última deve ser organização. No entanto, é relevante c) de fiscalização. protagonista da redemocratização. assinalar a grande presença em ” Trata-se de um duplo movimento no As ações deliberativas são aquelas território nacional dos conselhos de que implicam em atos decisórios de interior dessas instâncias na direção saúde, de assistência social, educação, aprovação e devem ser expressas na de fortalecer o interesse público, criança e adolescente, idoso, mulheres, forma de resoluções dos conselhos. a lógica coletiva e interesses mais entre outros. Em quase 100% dos As atribuições propositivas advêm amplos, num processo que se dá na municípios brasileiros são encontrados da competência de formular dinâmica social. tais conselhos. (ver munic/2010- recomendações e orientações aos A dinâmica do movimento social IBGE) integrantes do sistema descentralizado permite a construção desses espaços. O processo de fortalecimento de assistência social. As ações Com a CF/88 acionaram-se vários dos conselhos demanda um amplo relacionadas à fiscalização, por fim, mecanismos: conferências, fóruns debate, não apenas sobre a estrutura visam a garantir o cumprimento de e conselhos. E essa construção e a organização destas instituições, padrões e normas legais que organizam se desenvolveu a partir daí com mas, também, sobre as atribuições as ações de assistência social. Neste ambiguidades e contradições, mas é que hoje lhes competem no contexto sentido, pode-se afirmar que o controle significativa e tem uma importância de fortalecimento das políticas. Como social se realiza, entre outros, por peculiar. espaços de democracia participativa e meio das ações de acompanhamento, No campo específico da assistência de instâncias deliberativas do sistema avaliação, visitas, monitoramento ou social, foram sendo criadas, durante o descentralizado, cabem aos CAS um solicitações de informações, e pode desenvolvimento da luta pela conquista conjunto de tarefas e responsabilidades se desdobrar em ações deliberativas, dessa como política pública, instâncias que vêm se afirmando e se ampliando propositivas ou de fiscalização. como os Fóruns (da sociedade civil, dos nos últimos anos. Pode-se resumir este Os conselhos foram inovação trazida secretários municipais, dos secretários conjunto de atribuições em três tipos pela CF/88, mas o reconhecimento estaduais), as reuniões ampliadas de ações de diferente natureza: dos mesmos como espaço dialógico, convocadas pelo CNAS e, ainda, as a) deliberativa; momento do encontro da sociedade Conferências municipais, estaduais b) propositiva; civil e governo (Avritzer), vêm se e nacionais. Recentemente, em 2007,
40 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ foi também instalado o Fórum de Conselhos Estaduais de Assistência Social. A área conta, ainda, com a instituição das comissões intergestores (bipartites e tripartites)3 que exercem papel de pactuar em nível da gestão as principais deliberações realizadas e aprovadas pelas instâncias de controle. Esse conjunto de atores dá um novo formato, nova dimensão pública à política, um “movimento” ao movimento. A política pública da assistência social, que nesse momento histórico reafirma o Sistema Único de Assistência Social – o SUAS, realizou sua última Conferência Nacional discutindo o controle social, suas dificuldades e as participativa à construção de possibilidades de avanço. os limites da participação popular novas relações sociopolíticas e Foi deliberado um conjunto de vinculada à institucionalidade. Um econômicas fundadas nos ideais mecanismos e formas de participação, dos condicionantes desse espaço de da solidariedade, da soberania e especialmente ressaltando a decisões é a correlação de forças não da justiça social. necessidade de trazer para o centro apenas no âmbito do conselho, mas na dos conselhos os usuários dessa estrutura de poder, de acordo com a Assim, é trazida para o debate política, mas que se sabe é questão organização e mobilização da sociedade a questão do poder de pautar também dos demais conselhos (www. para acompanhar, avaliar e dar suporte agenda. Sabe-se que este poder mds.gov.br/cnas). às ações. É exigido, então, para plena seria inerente à mudança proposta É importante afirmar que esses realização desse espaço democrático, pela descentralização político- espaços não são imunes a conflitos, um órgão gestor que se paute pela administrativa contida na Constituição neutros, já que neles estão presentes democracia em suas ações, como de 1988, elemento somado ao da os interesses econômicos ou de grupos também que a representação de forças participação popular, no controle e classes, até porque a formulação sociais se capacite para expressar suas das ações em todos os níveis. No de políticas envolve distribuição de aspirações e necessidades, traduzindo- entanto, para que isso ocorra, deverão recursos. Mas podem se constituir as em proposições e alternativas de ocorrer também fatores que trazem em instrumentos abertos ao debate políticas. a perspectiva do debate e da prática público, às proposições de estratégias Campos, (2007), aponta as da gestão participativa para o dia a para efetivar direitos já conquistados dimensões do controle social: dia de governos. É uma perspectiva ou a construir. [...] um conjunto de ações de de participação a penetrar a gestão, Teixeira (2001), discutindo a natureza sociopolítica expresso transformando-a no que está proposto questão da institucionalidade dos em um processo complexo que constitucionalmente. conselhos, aponta que não “se pode contempla ter dimensões distintas No entanto, os modelos cristalizados superestimar o papel desse arranjo e indissociáveis: a política, de práticas de exercício do poder institucional e nele apostar todas as relacionada à mobilização da estatal, independente dos campos energias dos movimentos sociais”. sociedade para intervir nas políticos presentes, se à direita e/ou O autor aponta que se trata de mais agendas do governo; a técnica, à esquerda, surpreendem com seus um espaço de luta, de negociação voltada para a fiscalização da resquícios, apresentando dificuldades e articulação, repleto de limitações gestão de recursos para avaliação para tornar as estruturas de gestão e ambiguidades, mas também de das ações governamentais e mais permeáveis às reivindicações oportunidades e desafios. para a discussão, inclusive, da sociedade. Essa contradição A questão da institucionalidade do grau de efetividade destas permeia a prática de gestões, inclusive desses conselhos sempre foi discutida na vida dos destinatários; e comprometidas com esses princípios no Brasil, uma vez que são apontados a ética, por associar gestão norteadores de ação.
3. A Comissão Intergestores Tripartite é composta por nove membros, três do governo federal, três do estadual e três do municipal. As Comissões intergestores estaduais, bipartites, são compostas pelo gestor estadual e pelos gestores municipais.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 41 4 - Considerações finais
presente texto procurou instâncias”.(Ciconello, 2009) (www. conselhos, através dos fóruns, das trazer elementos participacaopopular.org.br) redes que dariam substância a essa conceituais e da realidade Esse grupo realizou um evento representação nos conselhos. O para que se possam intitulado “Seminário Nacional de terceiro tema defende a participação trabalharO temas profundos e densos Participação Popular” do qual se trará, nas conferências, através dos fóruns como democracia e controle social. aqui, aqueles elementos que dizem e das redes por se tratarem de Através dele se pode observar respeito especificamente aos temas espaços ampliados de participação que novas análises devem estar tratados, recomendando-se a leitura da sociedade civil. aprofundando-os, mas que no Brasil na íntegra de tal documento. Esses Assim, foram trazidas, como de 2011 são encontradas inúmeras tratam da agenda geral da participação proposto na introdução desse experiências de participação popular popular para os próximos anos, texto, algumas das considerações como proposição da CF/88. Há que organizados por Pedro Pontual. sobre democracia e controle social se registrar inclusive que há no país Em primeiro lugar, é citada a apontando-se, no correr do mesmo, um Fórum Nacional de Participação ressignificação de estratégias de questionamentos e desafios que se Popular (FNPP), criado em 1990, atuação, destacando que a democracia, apresentam, os quais se pode sintetizar “formado por ONGS e organizações em todos os órgãos, instituições e na busca da efetivação da participação da sociedade civil que se articulam mandatos, deve ser alvo do controle dos usuários no interior dos conselhos, para promover o intercâmbio entre social. O segundo tema ressalta de estreitamento da compreensão de Controle social e gestão pública as experiências de participação na a importância do fortalecimento compartilhamento do poder por gestão pública e o debate sobre os dos conselhos, sobretudo naquilo forças conservadoras, ampliação grandes desafios que envolvem a que se refere às representações da das formas de complementação da democratização do exercício do sociedade civil e à ampliação do ação dos conselhos, buscando-se sua poder público nas suas diversas grau de incidência dessas nesses extensão para o movimento popular.
Referências bibliográficas
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42 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Controle social no Brasil: evolução e desafios Segundo o analista de finanças e controle da Controladoria-Regional da União na Bahia, Francisco Carlos da Cruz Silva, “a atuação dos governos com o foco na sociedade cria uma espécie de aliança que se torna a base para a melhoria do controle social”.
Francisco Carlos da Cruz Silva Analista de Finanças e Controle da Controladoria-Regional da União na Bahia Mestre em Administração pública e engenheiro pela UFB
RESUMO
ste artigo aborda aspectos utilizados os aspectos administrativos, ingerência política nos conselhos de políticos e sociais no Brasil culturais, políticos, sociais e históricos políticas públicas, aliada ao baixo com o objetivo de efetuar envolvidos. Conclui-se que muitos desenvolvimento social e educacional uma avaliação das condições avanços em termos de ampliação do demonstram que a sociedade brasileira Eda sociedade brasileira para exercer controle social se processaram nos ainda não está preparada para exercer o controle social sobre os recursos últimos anos no Brasil. Por outro essa tarefa. Diante desse dilema, públicos. A análise toma por base as lado, há dificuldades para a contínua são propostas medidas simples que diversas transformações ocorridas na melhoria da participação social poderiam reduzir as dificuldades Administração Pública Brasileira e os que são inerentes ao processo de identificadas, vislumbrando melhorar traços sociais dominantes. Realiza- desenvolvimento econômico e social. e acelerar as perspectivas para o se uma abordagem utilizando um Dois dos principais alicerces para incremento do controle social no pensamento crítico sobre o tema, o controle social da administração Brasil. evidenciando-se posições concretas pública têm sido a transparência e que possam responder à questão: os conselhos de políticas públicas Palavras Chave: Controle social, Quais as perspectivas para o controle institucionalizados; porém, a análise participação social, democracia, social no Brasil? Como referência ao de aspectos, tais como: estrutura, conselhos, reforma administrativa desenvolvimento do trabalho, são recursos humanos, transparência e
1. INTRODUÇÃO
o longo das últimas décadas, a qualidade na aplicação dos recursos público mais justo e compatível os estudiosos das ciências públicos. Essa participação social com os padrões democráticos. políticas e sociais têm no controle das políticas públicas é Por outro lado, essa elevação da apontado a necessidade de o que se costumou chamar, desde a participação social não pode resultar mudançasA no relacionamento entre década de 90, de controle social. O na imobilização das políticas públicas, sociedade civil e o setor público visando maior controle da sociedade sobre porém, deve propiciar uma utilização a melhoraria da participação social o estado e seus gestores é sempre mais racional, eficiente, transparente, como forma de elevar a adequação e visto como a forma de tornar o gasto regular e compatível com o esforço de
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 43 submissão da sociedade à tributação e, pela sua natureza decorrente do imposta pelo Estado. comportamento humano impróprio, As formas de participação social está presente em nações de todos no Brasil têm sido expandidas desde os níveis de desenvolvimento. A os anos 80, e a partir do início do existência de corrupção no Brasil ou século 21 houve grandes avanços no “ em qualquer outro País poderia ser que diz respeito à transparência e às O controle justificada e aceita como um processo ações do governo federal na repressão natural, porém, há evidências de que a e prevenção. Apesar disso, ainda se é, muitas sua prática ainda atinge níveis muito superpõem no país casos de corrupção elevados no Brasil, mesmo com todas que invariavelmente nos fazem pensar vezes, visto as ações empreendidas nos últimos sobre os níveis de participação para como um anos. A sensação de impotência que controle social e as possibilidades de permeia todos os extratos da população alteração desse quadro. procedimento demonstra que temos muito que fazer As ações repressivas dos órgãos de para tornar equilibrada a relação entre controle têm exposto as fragilidades inconveniente a sociedade e o setor público. dos sistemas públicos de execução É importante deixar claro que a dos gastos e conduzido a uma reflexão e inoportuno. necessidade da discussão em torno sobre qual o efetivo papel da sociedade do tema controle social se torna nesse contexto. Ao mesmo tempo, necessária, não somente por causa do as ações preventivas dos órgãos de nível elevado de corrupção persistente Controle social e gestão pública controle parecem não ser suficientes no Brasil, mas fundamentalmente a para alterar de forma significativa a fim de garantir que dentro do ciclo de realidade social. Esse quadro merece gestão existam elementos e dispositivos uma atenção especial para que dos preceitos fundamentais” da os quais propiciem os adequados possamos direcionar ações proativas ordem jurídica. Para uma avaliação ajustes nas políticas públicas para nessa área para o futuro. consistente sobre o tema proposto, é uma aplicação mais eficiente e No momento atual de sucessão fundamental considerar os aspectos da transparente dos recursos públicos, presidencial, é muito importante administração, os aspectos políticos viabilizando desenvolvimento e reavaliar os conceitos e práticas e e sociais envolvidos. Assim, há elevando a qualidade de vida para realizar um esforço de análise de de se levar em conta, entre outros toda a população. todo o cenário, trazendo os principais elementos, a história recente, a Este artigo visa a desenvolver um elementos correlacionados ao tema legislação, as dificuldades da sociedade pensamento crítico que possa servir numa perspectiva histórica de forma e a existência de distorções como de base para outros estudos mais a contribuir com proposições para corrupção e práticas neopatrimoniais aprofundados e também para propor reduzir o elevado custo social que no Estado Brasileiro. medidas concretas em resposta à se acumula, em face da ausência de Deve-se ter em mente que o seguinte questão: Quais as perspectivas controle social, pela má utilização de estágio atual de desenvolvimento para o controle social no Brasil? recursos públicos. da administração pública no Brasil No desenvolvimento do texto, faz- O objetivo deste estudo é analisar resulta da combinação de conceitos se uma abordagem conceitual para as perspectivas para o Controle Social e condições desenvolvidas desde o definir o campo de estudo, elabora- no Brasil diante do cenário atual de movimento democrático da década de se uma visão histórica, analisa-se os mudanças. Espera-se desenvolver um 80, que culminou com a Constituição principais problemas relacionados pensamento crítico a respeito do tema Federal de 1988, as prescrições do ao tema e avalia-se os desafios para e introduzir propostas práticas dentro modelo gerencial ou pós-burocrático, melhorar o controle social. Como do modelo atual que sirvam como base introduzidas no governo Fernando fonte de dados, foram utilizadas a de discussão. Henrique Cardoso, e os enormes Constituição Federal e a legislação Numa democracia, a participação avanços econômicos e sociais ocorridos infraconstitucional. A base teórica é social é o elemento essencial para e consolidados no governo Lula. alicerçada em livros, Manuais, artigos assegurar que o governo atinja os Mesmo com todos os avanços, e outros textos de diversos autores. objetivos estabelecidos por meio de o País ainda tem se defrontado com Nessas fontes, são encontrados seus órgãos públicos, utilizando os muitos casos de corrupção na execução aspectos administrativos, políticos, programas de longa duração com do gasto público. A realidade social sociais e históricos do tema ligados à eficiência, efetividade e dentro brasileira limita a participação social. Administração Pública Brasileira e ao A corrupção é um fenômeno social controle social.
44 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ 2. CONTROLE SOCIAL OU PARTICIPAÇÃO SOCIAL?
2.1. O conceito em sua concepção o “accountability” controle do ponto de vista legal. que remete às noções de prestação Para SERAFIM (2010), o que houve A expressão “Controle Social” de contas, transparência e ações de nos últimos anos foi uma espécie de nasce da junção do termo “controle” controle do estado. disputa entre o conceito mais restritivo com o termo “social” e tem estreita É importante delimitar a conotação do controle na concepção do projeto relação com a noção de participação para o termo “controle social” que tem neoliberal e o conceito mais amplo do cidadã e democracia. Observa-se que, sido dada na análise do setor público projeto democrático-participativo. na nossa língua, “controle” tem um no Brasil. Nesse sentido, em muitos Por outro lado, independente forte sentido de dominação. Por esse trabalhos desde a década de 90 (DI de antagonismos ideológicos, a motivo, o controle é, muitas vezes, visto PIETRO, 2005, BRESSER PEREIRA, participação social como capacidade como um procedimento inconveniente 1998, CUNILL GRAU, 1996, LOUREIRO inerente de a sociedade exercer a e inoportuno. Ao se juntar à palavra E FINGERMANN, 1992), pode-se sua competência para se associar controle o termo “social”, inclui-se identificar que o termo “controle e viabilizar os seus direitos cívicos um sentido da origem do controle, social” se refere à possibilidade de é extremamente importante para portanto o controle social seria um atuação dos grupos sociais (sociedade a consolidação de mecanismos de controle de origem no social, ou civil) por meio de qualquer uma das controle social. melhor, na sociedade. Na verdade, vias de participação democrática no Em livro publicado em 1996, qualquer controle na área pública tem controle das ações do Estado e dos PUTNAM, analisando a experiência origem na sociedade que é a quem se gestores públicos. de delegação aos governos regionais devem reportar todos os entes que a Na última década, esse conceito de mais poderes e recursos na representam (SILVA, 2002). não se alterou muito, porém torna- Itália nos anos 70, demonstrou a Desde a promulgação da se importante avaliar melhor esse importância do associativismo e da Constituição Federal de 1988, o conceito para evitar avaliações que comunidade cívica, identificados termo “controle social” tem sido cada permitem a confusão entre controle e como “Capital Social”, para o êxito e vez mais frequente na legislação participação social. maior desempenho das instituições brasileira. O controle social abrange, BRAGA (2009, 2010) explica que o públicas e, consequentemente, para o não apenas, os atos do poder executivo, controle social, também chamado de desenvolvimento econômico mas todos os atos dos três poderes, controles democráticos, é o que busca, Ao se pensar nas chances de uma especialmente quando exercendo pela participação da comunidade, atuação maior da sociedade, precisa- atividades administrativas. acompanhar a atuação estatal, se investigar qual o “Capital Social” Ressalte-se que o controle social, para que ela se dê em prol daquela de que se dispõe para se vislumbrar que estamos tratando e que se comunidade. as possibilidades de êxito no processo relaciona com a participação social Na cartilha da Controladoria-Geral de flexibilização na qual é delegada ou democrática nas políticas públicas, da União - CGU (2010) que versa sobre mais autonomia e, consequentemente, tem um significado completamente Controle Social, o termo é explicado mais poder e recursos às unidades diferente do proposto originalmente na como a participação do cidadão na descentralizadas. área de conhecimento da Sociologia, o gestão pública, na fiscalização, no Apesar do controle social significar qual se volta para atuação e controle de monitoramento e no controle das ações uma forma de participação social, desvios sociais, tais como: alcoolismo, da administração pública. devemos ter claro que se tem um tabagismo e outros (LaPIERRE, 1954). O conceito mais amplo de objeto específico que é o controle. A evolução nas formas de interação Participação Social naturalmente inclui Nesse caso, exige da sociedade, não ou associação entre o setor privado o conceito mais restrito de controle apenas capacidade de associação, e o público e a descentralização social, que é uma forma de participação mas exige também disponibilidade das atribuições do Estado previstas específica com o objetivo de controle, o de informações e conhecimentos na Constituição Federal de 1988 conceito de participação social abarca próprios que habilite ao pleno exercício impuseram a necessidade de uma um leque maior de relacionamento do controle. Já a participação social participação cada vez maior da entre sociedade e setor público. Há em sentido amplo abrange qualquer sociedade no controle da administração. participação social, por exemplo, interação que propicie a troca de Foi justamente a partir dos anos 90 que quando participamos de campanhas informações com o setor público. o termo “controle social” se difundiu, públicas de assistência social, porém, Neste estudo, nos interessa entender baseando-se nos modelos de reforma nesse caso, se pode entender que não os mecanismos de controle como parte administrativa gerenciais que traziam houve necessariamente o exercício do de um processo administrativo e
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 45 político. No processo de controle social, para incentivá-las, e atuando por meio mecanismos de controle existentes a sociedade é agente passivo e ativo, dos órgãos e meios legais disponíveis. visa a conseguir, com um esforço identificando tanto as impropriedades O ciclo para produção das políticas geral menor, os maiores e melhores para eliminá-las, como as melhorias públicas em consonância com os resultados para a própria sociedade.
3. O CONTROLE SOCIAL E SETOR PÚBLICO: VISÃO HISTÓRICA
3.1 Estado policial e sem controle de produção. As acusações de fraude, como meta simplificar a relação entre os inúmeros problemas político- o Estado e o cidadão, consolidando A partir da colonização brasileira, partidários e o descontentamento o conceito de administração para a Coroa Portuguesa passou a dominar popular decorrente da crise econômica o desenvolvimento. Foi à época da praticamente todas as ações do Estado criaram um clima de participação edição do Decreto-Lei n.200/67 que com base num regime monárquico. social favorável a uma revolução. introduziu profundas alterações na Nesse período, não se pode falar em Dava-se início, então, a uma organização e no funcionamento do participação social e muito menos de nova fase com a introdução do Estado (MARCELINO, 1988). controle social, pois o poder imperial é modelo denominado clássico ou Pode-se dizer que o Decreto-Lei o que determinava a ação pública. racional-legal. A criação do DASP n. 200/67 foi, assim, o primeiro passo Em 1680 foram criadas as juntas (Departamento Administrativo do na direção do modelo chamado pós- das Fazendas das Capitanias e do Setor Público), em 1936, é considerado burocrático ou gerencial. Por outro Rio de Janeiro, jurisdicionadas a o marco de introdução dessa nova lado, essa legislação colocou em Portugal. De 1822, após a proclamação evidência as necessidades de ampliar Controle social e gestão pública forma de Administração Pública, da independência, até 1930, a caracterizada pelos princípios do tipo a participação social, na medida que administração pública brasileira é ideal de burocracia de Max Weber: incorporou a descentralização da marcada por um “Estado Policial” a impessoalidade, o formalismo, a administração pública brasileira como ou “Absoluto”. A Administração era profissionalização, a ideia de carreira um dos eixos fundamentais. identificada como autocentrada e, e a hierarquia funcional. O interesse assim, a sociedade não tinha a menor público e o controle a priori passam 3.3 A emergência da democracia – possibilidade de interferir nas políticas a determinar essa fase denominada participação e controle social públicas e nos destinos dos recursos como administração burocrática. públicos. O Estado assegurava posição (GUERREIRO RAMOS, 1983). A partir de 1964, o país começou a e função a pessoas tidas como letradas. Impulsionado pelo crescimento do viver um período de enormes restrições Naquele momento, esse aspecto da mercado, até 1945, o Estado começou devido à ditadura militar. Ao longo do administração pública contribuía a desenvolver a sua indústria de base, período militar, contraditoriamente, para a formação e fortalecimento de passando a ter uma função muito mais os mecanismos de participação e uma classe média no País. Porém, em intervencionista. Como resultado da de legitimidade social acabam por todo esse período, a Administração ampliação das funções econômicas ser reforçados em decorrência da Pública Brasileira era marcada pelo do Estado, há o crescimento de sua necessidade de organização e das que se chama de patrimonialismo. No função empresarial e, daí, surge lutas sociais contra a ditadura. Os patrimonialismo, os cargos públicos, a necessidade da introdução de conselhos como esferas públicas de sinônimo de nobreza, eram transferidos uma administração mais gerencial, exercício do poder no Brasil aparecem de pai para filho. A corrupção e o utilizando-se princípios e técnicas da no período de 1970-93 (GOHN,1995). nepotismo são características marcantes iniciativa privada, mas com ênfase Apesar disso, somente com o retorno na atuação do Estado (GUERREIRO no interesse público. De 1945 a gradual do exercício dos direitos RAMOS, 1983). 1964, começa a surgir um ideal de civis e políticos é que os conselhos planificação do Estado (GUERREIRO se firmaram como esferas públicas 3.2 Estado clássico ou racional RAMOS, 1983). de decisão democrática, ou seja, legal: primeiros ensaios Em 1964, surge a Lei Complementar como mecanismos institucionais n.4320 que institui normas de direito de participação da sociedade civil A crise econômica mundial financeiro para elaboração e controle organizada. No final da década de de 1929 determinou a redução do dos orçamentos e balanços da União, 80, a promulgação da Constituição comércio internacional e isso ensejou dos Estados, dos Municípios e do de 1988 estabeleceu as condições o Brasil a produzir parte dos produtos Distrito Federal. Em 1967, o Ministro jurídico-políticas para a criação e que antes importava, modificando, do Planejamento, Hélio Beltrão, lançou funcionalidade de órgãos de natureza significativamente, a sua estrutura uma reforma administrativa que tinha colegiada e representativa, com função
46 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ de controle social na administração no âmbito do Ministério da I - as reclamações relativas à pública, que são conhecidos como Administração e Reforma do Estado prestação dos serviços públicos em conselhos de políticas públicas. (MARE), desenvolve, já em 1995, o geral, asseguradas a manutenção de A partir daí, a maior expressão do Plano Diretor da Reforma do Aparelho serviços de atendimento ao usuário e a significado de controle social passa a do Estado. Esse documento apresenta avaliação periódica, externa e interna, ser os conselhos gestores de políticas os problemas encontrados e, a partir da qualidade dos serviços; públicas. A participação democrática daí, introduz uma série de diretrizes II - o acesso dos usuários a registros pode ser entendida de várias formas, a serem desenvolvidas dentro da administrativos e a informações sobre mas o novo espaço que se apresentou Administração Pública brasileira atos de governo, observado o disposto foram os canais de participação na gestão visando à consolidação de um modelo no art. 5º, X e XXXIII; local, que consistem em espaços − “gerencial” ou “pós-burocrático”. III - a disciplina da representação institucionalizados (conselhos) ou Essa Reforma teórica, classificada contra o exercício negligente ou não − criados no nível local, com como modelo “gerencial” ou “pós- abusivo de cargo, emprego ou função vistas a serviços de ponte entre o burocrático”, que havia emergido na Administração Pública.” Estado e a sociedade. Além disso, em outros Países mais desenvolvidos Além disso, outras medidas o orçamento participativo aparece economicamente que o Brasil, na ligadas à possibilidade de controle nessa época como essa espécie de segunda metade do século XX, é social são incorporadas nos diversos radicalização onde é concedido real vista naquele momento como um instrumentos legais: Leis, Decretos e poder de decisão àqueles que tomam instrumento indispensável para Portarias de estruturação da Reforma parte dele (DANIEL, 1994). consolidar a estabilidade e assegurar Administrativa. Embora não haja A Constituição Federal de 1988 o crescimento sustentado da evidências ou indicadores de que a consolidou o novo sistema de controle da economia. Entre os argumentos para sociedade tinha condições de exercer Administração Pública, fundamentado implementação da reforma estavam a esse controle, a reforma desenvolvida nos princípios constitucionais de crise do Estado por força do modelo pelo então Ministro Bresser Pereira legalidade, moralidade, finalidade de desenvolvimento adotado por introduziu alguns instrumentos legais pública, motivação, impessoalidade governos anteriores, a deterioração dos que objetivavam a participação da e publicidade. Essa Constituição foi serviços públicos e o agravamento da sociedade na fiscalização dos recursos assim o resultado do movimento crise fiscal, tendo por consequência envolvidos. democrático de participação popular a elevação da inflação, sendo, desse O modelo gerencial proposto que introduziu as bases para o que modo, uma ameaça para a estabilidade esperava um novo direcionamento chamamos atualmente de controle econômica do País conseguida com para a combinação dos mecanismos de social (SERAFIM, 2010). o Plano Real. A necessidade de controle, partindo-se da simplificação estabelecimento de mecanismos do ponto de vista institucional, na 3.4 Introdução do modelo gerencial automáticos, difusos e eficientes de qual as formas de controle são: e a accountability controle da administração colocam administrativo ou hierárquico, em evidência as possibilidades do democrático ou social e econômico. A partir de 1990, a modificação controle social (BRESSER PEREIRA, O controle passaria a ser menos do contexto político pela transição 1998). administrativo e passaria a ser mais democrática, a eleição direta do Assim, por meio de medidas ligadas econômico e social numa base Presidente da República, além de ao Plano de Reforma Administrativa, o claramente neoliberal. outros fatores, como a necessidade de controle social passou a incorporar de Como pode ser visto, apesar dos reduzir custos e aumentar a qualidade forma crescente o ordenamento jurídico ganhos que ocorreram com a introdução dos serviços num mercado cada vez brasileiro a partir de então. Em diversas de novos conceitos e reformas mais competitivo, o desenvolvimento leis e na própria Constituição Federal, implementadas no Brasil, reconhece-se tecnológico, a globalização das foram incluídos dispositivos que tentam que o neoliberalismo na base dos últimos economias mundiais, a introdução introduzir possibilidades de maior intentos, que se tornara dominante de conceitos neoliberais e a grande controle social dos recursos públicos. nos anos 90, perdeu força e fracassou rigidez dos princípios estabelecidos na O exemplo mais marcante desse fato nessa década por não ter conseguido Constituição Federal de 1988, trazem é o § 3 º, do artigo 37 da Constituição promover o desenvolvimento (BRESSER a necessidade do estudo de um novo Federal, introduzido pela Emenda n. 19, PEREIRA, 2007). padrão para a Administração Pública de 1998, transcrito a seguir: Por outro lado, o movimento no Brasil (ENAP/MARE, 1995). “§3º A lei disciplinará as de crescimento econômico que se Foi no governo de Fernando formas de participação do usuário seguiu e passou a chamar de neo- Henrique Cardoso, em 1994, que a na Administração Pública direta e desenvolvimentismo nos anos que Secretaria de Reforma do Estado, indireta, regulando especialmente: se seguiram está abrindo caminhos
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 47 para o incremento e valorização do corrupção. identificados problemas em vários Capital Social (BRESSER PEREIRA, A partir daí, foi criado já em níveis da gestão pública brasileira 2006), viabilizando, assim, melhores 2003 o Programa de Sorteio Público que poderiam ser sanados com a perspectivas para o controle social. de municípios. Esse programa surge conscientização de agentes públicos Como se poderá constatar mais como uma das primeiras iniciativas e da própria sociedade. A CGU passa, adiante, foram necessários mais de da CGU e visava desde o início, não assim, a se dedicar a estabelecer e 10 anos dos primeiros movimentos apenas a fiscalização da aplicação de consolidar programas na área de que traziam as prescrições da reforma recursos federais repassados a grupo inteligência e prevenção, criando gerencial, para se tornarem claros sorteado de municípios brasileiros, inclusive uma Secretaria específica, alguns aspectos das dificuldades para mas tinha como importante objetivo a SPCI – Secretaria de Prevenção da se produzir melhorias de gestão num a conscientização e estímulo da Corrupção e Informações Estratégicas. país cujo patrimonialismo imobiliza sociedade para o controle social São criados programas importantes praticamente todas as camadas do dos gastos públicos, além de inibir que passam a integrar o rol de tecido social. e dissuadir a corrupção. atividades regulares da CGU, tais Associada à divulgação ostensiva como: o Programa “Olho Vivo” e 3.5 O governo Lula e o dos resultados, a expectativa das o Programa de Fortalecimento da desenvolvimento do conceito de fiscalizações por sorteios recuperou Gestão. controle social para a administração federal a sua Todos esses programas contribuem capacidade inibitória de desvios de para o esforço de elevação da A partir de 2003, começa condutas com o efeito da chamada participação social extremamente uma nova era em termos de setor “fiscalização psicológica” exercida necessária ao País. SANTANA (2008) Controle social e gestão pública público especialmente no aspecto sobre todo o território nacional. Esse em trabalho de avaliação efetuado controle de políticas e recursos efeito, que se baseia na possibilidade sobre o Programa “Olho Vivo” da CGU públicos. O governo Federal cria a efetiva da ocorrência da fiscalização apontou a importância da iniciativa, Controladoria-Geral da União (CGU) e no medo das possíveis repercussões evidenciando que a mesma está no que, reconhecendo a existência de decorrentes dos resultados, aparece caminho certo na direção do esforço corrupção em todos os níveis do setor de forma marcante desde os de democratização em que pese às público, adotou princípios rígidos primeiros anos do estabelecimento limitações inerentes a ações dessa para lidar com a tarefa constitucional do programa sorteio em 2003. natureza. de efetivar o controle interno do Com o desenvolvimento do Como ferramenta auxiliar para governo federal. Alicerçadas no programa de sorteio ao longo fortalecer os canais de comunicação crescimento econômico e no sucesso dos anos de 2003 a 2005, muitas com a sociedade, viabilizando mais de diversas políticas públicas, estes outras percepções são conseguidas, informação para atuação das ações de princípios podem ser interpretados entre elas a de que boa parte das controle, a forte atuação da CGU na como sendo as bases das mudanças constatações de desvios é decorrente transparência pública e no estímulo que ocorreram nos últimos anos e a de má-fé, descontroles e má ao controle social promove, também, sinalização em todas as esferas e níveis gestão dentro e fora do governo um excelente resultado dissuasivo e de governo para um novo padrão de federal. Os dados e relatórios inibitório das práticas de corrupção. comportamento e relacionamento do elaborados nas fiscalizações de Além, é claro, de induzir melhorias Estado Brasileiro com a sociedade. sorteios deram origem a diversos nos controles e nas práticas de gestão Esses princípios, resumidos outros trabalhos investigativos. de todo o setor público. a seguir, foram delineados pelo Um exemplo dos resultados do A atuação dos governos com o então Ministro Waldir Pires em programa de fiscalização por sorteio foco na sociedade cria uma espécie seus discursos e planos para toda a de municípios é a identificação da de aliança que se torna a base para instituição em 2003 e passou a ser máfia das ambulâncias que resultou a melhoria do controle social. Essa uma referência importante, quais na operação sanguessuga (BALB, aliança com a sociedade demonstra sejam: Compromisso com a ética 2006). que a participação social não deve e a total transparência nos gastos Por outro lado, foram evidenciados ser apenas legitimadora das ações públicos; Combate à corrupção e também a partir das constatações do dos governos, mas deve permitir uma à promiscuidade público-privada; programa de sorteio de municípios interferência efetiva, demonstrando Combinação de controles institucionais que muitos fatos poderiam ser desejos, reclamações e sugestões e controle social / contribuição à efetiva apenas fruto de ignorância sobre (SECHIN, 2008). participação cidadã; e Articulação as normas e, assim, surgem outras Além disso, ressalte-se a entre as instituições relacionadas possibilidades de atuação concreta importância, como fonte de informação ao controle e ao enfrentamento da do ponto de vista de prevenção. São para a sociedade, da implementação
48 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ do Portal da Transparência pela CGU e a da edição da Lei Complementar n. 131/2009 que obriga a divulgação de informações sobre aplicação de recursos pelos entes públicos. As conquistas no Brasil no campo da transparência pública também são um marco para alavancar e potencializar outras melhorias. Como se tem observado no mundo afora, transparência é a nova palavra de ordem nas relações institucionais e na área pública e a nova base para a democracia participativa. Em qualquer avaliação, é preciso considerar como importante para as reflexões o tamanho e a complexidade da máquina federal e ainda de todo o restante do setor público e as suas relações com o setor privado e a sociedade. Essa perspectiva evidencia os enormes desafios que se colocam no caminho de mudanças para melhorar a administração pública e a participação social. É preciso, assim, persistência e continuidade do esforço nas mesmas linhas ao longo dos próximos anos para se obter uma redução expressiva dos níveis de corrupção (SOBRINHO, 2006). E, assim, viabilizar a consolidação de novos procedimentos, sistemas e metodologias de administração pública. Apesar de todos esses avanços para viabilizar maior participação social e melhores perspectivas de controle no Brasil, é preciso fazer muito mais e não se deixar levar apenas pelos excelentes resultados de ações de controle institucionais que inibem e expõem os problemas nas ações repressivas e/ou amenizam a situação nas ações preventivas. No caso das possibilidades de controle social, é preciso realizar uma avaliação mais fria e focada nos fatos para entender As conquistas, no Brasil, no campo da o porquê de, apesar de todos os “ avanços, ainda nos depararmos com transparência pública também são um tantos problemas quando já passamos marco para alavancar e potencializar de quase uma década desde o início desse movimento de aprofundamento outras melhorias. do controle e prevenção.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011”49 4. DIFICULDADES ADMINISTRATIVAS, SOCIAIS E POLITICAS
4.1 Os conselhos funcionam? dos governos, tanto na gestão como quais vêm sendo sistematicamente na fiscalização da aplicação de levantados por diversos autores e Como os conselhos gestores recursos, ainda ingressam no serviço instituições1 os quais relacionamos de de políticas públicas parecem público sem concurso público, forma agrupada abaixo: ser o principal mecanismo ocupando cargos comissionados, -- Falta Estrutura: Não há estrutura institucionalizado para o controle por força de acordos políticos, e não básica para funcionamento social, é preciso responder a pergunta: possuem autonomia e capacitação de conselhos. Não há local Os conselhos realmente funcionam? suficientes. apropriado, não há material, não Na verdade, parece que os políticos e • A Administração Pública são disponibilizados recursos de as instituições públicas não querem brasileira incorpora uma complexa informática. enfrentar essa questão de frente. característica neopatrimonialista que -- Falta Transparência: O acesso às Mesmo com todas as mudanças se superpôs aos modelo burocrático informações e processos geralmente positivas na administração pública e gerencial de administração. é dificultado ou negado pelos agentes brasileira, não precisamos pesquisar • Os governos não dispõem de estrutura públicos. muito para verificar que ainda há e recursos, ou não investem de forma -- Falta Recursos Humanos: Os grandes dificuldades para efetivação do adequada, à atividade de controle componentes dos conselhos controle social por meio de conselhos. prevista constitucionalmente, fato normalmente têm outras atividades e que vem se amenizando nos últimos não podem se abster de remuneração
Controle social e gestão pública Em primeiro lugar é preciso lembrar que os controles sociais se exercem por anos, mas que ainda pode ser para exercer atividades dos meio de acionamento dos controles tomado como muito importante na conselhos. Falta qualificação para formais. As dificuldades relacionadas avaliação. exercer as competências previstas. aos controles formais, dessa forma, • A integração entre os órgãos de -- Excessiva ingerência Política: repercutem no sucesso dos controles controle ainda é fator de fragilidade, A nomeação dos componentes é sociais. Pode-se relacionar vários reduzindo a possível sinergia altamente marcada por motivação motivos pelos quais os controles da atuação conjunta e troca de política. Em algumas situações, há formais estabelecidos continuaram e informações. perseguição de conselheiros quando continuam ineficazes e ainda merecem • Em alguns casos, falta agilidade e apontam situações impróprias, por atenção. rigor dos Tribunais de Contas e da esse motivo, muitas vezes reina o • Por mais que se tenha feito e se faça Justiça no julgamento de gestores medo. Há uma percepção de baixa para normatizar e prever punições na públicos. Esse fato é ocasionado correlação entre a atuação nos legislação, muitos gestores públicos muitas vezes por ingerências conselhos e os resultados em termos eleitos ou não ainda se utilizam políticas. de responsabilização e alteração de brechas da lei para usurpar e • A política do “jeitinho” e a ineficácia de políticas, criando ambiente de realizar a malversação do dinheiro da aplicação da lei continua a tornar desmotivação. público. a possibilidade de responsabilização Em levantamento efetuado sobre • Apesar dos grandes avanços no do gestor público pouco provável as principais falhas e/ou empecilhos controle interno do governo federal a no Brasil, criando um ambiente identificadas nas fiscalizações partir da criação da CGU e dos novos favorável ao descontrole. realizadas entre os anos de 2003 mecanismos de transparência, uma Todos esses fatores associados e 2005 na região Nordeste pela boa parte dos órgãos de controle contribuem para a redução da eficácia Controladoria Geral da União CGU, interno criados no nível estadual e dos controles formais e, dessa forma, dentro do programa de fiscalização municipal não possuem autonomia a Administração Pública continua de municípios por meio de sorteios e meios suficientes para fazer prestando serviços de pouca qualidade públicos, foram mapeados os seguintes a aplicação da Lei e conseguir e com baixa eficiência. problemas (ARAÚJO, 2010): responsabilizar os gestores, coibindo No caso dos controles sociais 1. desconhecimento, por parte de a corrupção. exercidos pelos conselhos, além das seus membros, das atribuições • Uma grande parcela de servidores dificuldades gerais expostas acima, regimentais destes e do Conselho públicos em postos importantes e ainda temos que constatar diversos ao qual se vinculam; de grande responsabilidade dentro outros problemas específicos os 2. ingerência nas atividades
1. Os relatórios de fiscalização por sorteio público da CGU disponíveis no site www.cgu.gov.br evidenciam a ineficácia dos conselhos na grande maioria dos municípios.
50 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ do Conselho, bem como em sua composição por parte da 4.2 Nossa Sociedade, accountability Administração Municipal; e neopatrimonialismo 3. ausência de estímulo à participação popular / Interação com a “ O controle efetivo do gasto comunidade – feedback; Celeridade público pressupõe uma democracia 4. ausência de cursos de capacitação com participação social ativa e para membros dos Conselhos; na atuação uma responsabilização dos gestores 5. não segregação de funções; públicos (accountability) que precisa 6. ausência de participação dos do órgão e ser concebida dentro do contexto de conselhos nas licitações realizadas nossa sociedade. Concorda-se com e execução dos programas; compatibilidade Campos (1990) quando ela afirma 7. sonegação de informações por parte aos interesses que existe uma relação de causalidade da Gestão Municipal; entre desenvolvimento político e 8. omissão do dever de implantação envolvidos a vigilância do serviço público. dos Conselhos; Assim, quanto menos amadurecida 9. ausência de acompanhamento da têm sido a sociedade, menos provável que se execução dos programas e aplicação preocupe com a accountability do dos recursos. fundamentais serviço público. Como se pode constatar, a febre para os avanços No Brasil, a nossa sociedade “conselhista” vivida e intensificada permanece pouco amadurecida, a partir dos anos 90 não significa alcançados. apesar dos avanços recentes e do necessariamente o sucesso desse desenvolvimento econômico que ainda modelo no aspecto qualitativo do não se refletiram plenamente em avanços espaço de participação social. A sociais e educacionais consistentes. Para literatura sobre o tema revela uma SERAFIM (2010), no nosso país ainda há série de problemas associados à sua enormes desafios a serem enfrentados representatividade e à sua capacidade para a construção de uma democracia de efetivar suas competências. O (LUCHMANN, 2009) e essa organização” de fato inclusiva e radical. potencial de efetividade da ação e politização são algo que precisamos CAMPOS, em 1990, afirmou que dos conselhos na tarefa de exercer desenvolver na sociedade brasileira. nas sociedades amadurecidas existem controle é muito pequena. Isso Em texto de 2008 da Escola numerosas organizações por meio se considerar que eles não têm a da Cidadania, disponível no site da das quais a opinião dos cidadãos se prerrogativa de sanções políticas Associação Amigos de Ribeirão Bonito – faz ouvir, onde suas necessidades são sobre os responsáveis. Por outro lado, AMARRIBO, é esclarecido que apesar discutidas, consolidadas, traduzidas em é estimulante quando se constata de os conselhos terem se firmado demandas e canalizadas para os órgãos que o espaço é bastante promissor, como espaço de participação popular públicos. Esses organismos operam o espaço dos conselhos quando se no cenário político brasileiro, ainda como mecanismos provocadores da fala do controle sobre as dimensões há grandes desafios nas questões de burocracia e como cobradores dos técnica e administrativa da política representatividade dos conselheiros, serviços públicos. Essas sociedades pública e, ainda, do processo de articulação entre os Conselhos, e possuem, ainda, uma cultura onde a socialização gradual dos participantes exercício da deliberação. autoconfiança é um traço muito forte do colegiado, agentes públicos e O que se conclui de tudo isso e que se reflete na postura do cidadão conselheiros da sociedade civil, em é que os conselhos são institutos diante do Estado e na sua disposição valores e princípios democráticos e muito importantes para participação para exigir os próprios direitos. Assim, republicanos. (GOMES, 2003) social e consequentemente para o é natural que sociedades amadurecidas Este efeito positivo pode ser exercício do controle social e já se se preocupem com a accountability importante para melhorar o Capital encontram amplamente presentes perante o público. Social local que terá reflexos no na nossa legislação brasileira, porém Será que decorridos 20 anos desses médio e longo prazos no próprio apresentam alguns condicionantes pensamentos de CAMPOS (1990) e das desenvolvimento do controle que limitam seu potencial e precisam experiências com conselhos gestores social. Como se sabe, o processo ser melhor estudados, levando-se de políticas públicas podemos ainda de representação está diretamente em consideração aspectos sociais estar falando do mesmo cenário? Se relacionado com o grau de organização que estão relacionados aos traços pensarmos no tempo e no discurso e politização da sociedade civil históricos de nossa sociedade. de nossos políticos não. Mas se
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 51 pensarmos nos fatos e no enorme o volume de ações que estão sendo atuando com mais Responsabilidade déficit de infraestrutura e serviços desenvolvidas e considerando a Social1. Dessa forma, as ameaças aos sociais que o nosso país enfrenta, quantidade de interesses envolvidos, movimentos democráticos de maior infelizmente podemos afirmar que sim torna-se até curioso para muitos controle sucumbem à abordagem e essa deve ser a nossa preocupação. estudiosos entender como, até o objetiva dos fatos e aos resultados Como consequência desse quadro, momento, as instituições ainda não que normalmente se seguem, o patrimonialismo persistente (ou sucumbiram diante de pressões e do evidenciando os prejuízos aos quais neopatrimonialismo) no setor público embate político. a administração estava sendo exposta tem demonstrado nas últimas décadas É patente que, nas suas ações de e as consequências para a sociedade mecanismos de reacomodação aos controle, a CGU e a Polícia Federal, que isso produz. Ao mesmo tempo, novos padrões de Administração por exemplo, expõem as entranhas percebe-se que os achados são as bases Pública, perpetuando corrupção e da administração pública em geral de possíveis alterações de rumos e outras disfunções típicas na utilização e não apenas no âmbito federal. A possibilidades de maior controle sobre dos recursos públicos (AVIZER, 2008, atuação das instituições, penetrando a coisa pública, viabilizando maior PINHO, 1998). de forma tão incisiva e profunda, desenvolvimento social e econômico Dessa forma, com uma sociedade acaba abalando antigos impérios da para o país com repercussão positiva civil pouco atuante, que viabilize impunidade, verdadeiras ilhas da para todos os atores. um controle social mais efetivo, e o fantasia. Isso, numa análise imediata A resposta rápida e o resultado neopatrimonialismo presente, criam-se e considerando o ambiente de disputa das ações inibem os que atuam as facilidades para a apropriação do por poder no Brasil e dentro dos contra, mesmo que muitas vezes público pelo privado. Essas ações de órgãos públicos e corporações, poderia
Controle social e gestão pública apenas por ambição política com aproveitamento são desenvolvidas com significar numa análise preliminar o atuação partidária por mera disputa base em atos e omissões que são resultado fim muito antes do começo. de poder desprovida de interesse dos complexos mecanismos de corrupção O que se observa, porém, diante público. Por outro lado, a sociedade inseridos no Estado Brasileiro. da luta política cotidiana, é que entende e respalda o trabalho num Nesse sentido, para compreender a velocidade das transformações processo de potencialização, o que as dificuldades de desenvolvimento do e as demandas empresariais e respalda, consolida e valoriza as controle social, é necessário se entender internacionais têm impedido ações ações, viabilizando novos projetos e discutir como se dão os processos de predatórias contra as mudanças que institucionais e, consequentemente, corrupção dentro da Administração visam ao controle mais efetivo na permite a realização de mudanças Pública Brasileira e como a sociedade administração pública brasileira. Ou reais na administração. pode reagir às mudanças quando seja, celeridade na atuação do órgão Todo esse processo de consolidação são na direção de mais democracia, e compatibilidade aos interesses institucional do controle e de indução moralização e ética. envolvidos têm sido fundamentais na melhoria da administração pública, para os avanços alcançados. parece ser construído por meio de um 4.3 Avanços x retrocessos: como o Num processo de indução de pacto de controle social que, senão controle social se consolida crescimento da consciência da existe de fato, pode ser avaliado sociedade e da repercussão nas mídias, como presente. Trata-se de um pacto Em primeiro lugar, é preciso ao mesmo tempo que se vão contra, os invisível que se estabelece entre reconhecer que, mesmo com todos os interesses privados de grandes, médias a sociedade e os protagonistas da problemas, houve enormes avanços e pequenas corporações também administração pública, sejam eles, no plano federal pela atuação de seus começam a incorporar os benefícios cidadãos, políticos e/ou gestores com mecanismos de controle. Considerando de uma nova visão sobre o problema, visão de futuro.
5. CONSIDERAÇões FINAIS: PERSPECTIVAS E DESAFIOS
iante de tudo que foi As possibilidades de melhoria do lado, verifica-se que alguns ideais v i s t o , f a z - s e u m a padrão de controle social sobre a do gerencialismo que elevariam a avaliação extremamente Administração Pública brasileira participação social não se tornaram positiva do momento emergem da análise de todos os fatos efetivos e há diversos problemas Datual e dos avanços alcançados. relacionados aos conselhos gestores discutidos anteriormente. Por outro
1. O Manual da CGU: A Responsabilidade Social das Empresas no Combate à Corrupção, disponível no site www.cgu.gov.br, esclarece como as corporações estão assumindo maior compromisso para construir um ambiente íntegro e de combate à corrupção, contribuindo para o controle social.
52 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ de políticas públicas que precisam de abrigar todas as informações Na questão da ingerência política ser enfrentados. relevantes sobre os conselhos do está um dos principais desafios, pois Nesse contexto, tem-se que país. O sítio na Internet seria uma atuar nos conselhos é basicamente reconhecer que a realidade social espécie de portal de conselhos onde atuar politicamente para melhorias brasileira dificulta a solução a troca coletiva de informações das políticas públicas. Sendo um do problema. Entretanto, há aumentaria a sinergia e os resultados espaço de discussão, entretanto, caminhos que podem ser trilhados, dos trabalhos desenvolvidos pelos é preciso garantir minimamente a reconhecendo-se as dificuldades Conselhos. Haveria assim um ponto paridade em termos de forças locais. existentes e perseguindo-se o de encontro oficial para conselhos As legislações específicas já buscam ideal democrático. São aspectos de todo o país com informações tais esse intento, porém há campo para que do ponto de vista prático da como: lista dos representantes, atas melhorias. De qualquer forma, a administração pública brasileira não de reunião, relatórios, legislação, melhoria nos aspectos de estrutura, se consubstanciaram em medidas modelos de documentos, canais de recursos humanos e transparência mais efetivas e estratégias de ação comunicação com a sociedade e com tem reflexos altamente positivos na direcionadas para induzir um os órgãos de controle. Essa medida questão política, permitindo avanços processo que viabilize o controle também teria um excelente efeito no no médio e longo prazos. social adequado num Estado aspecto da transparência, reduzindo o Finalizando, no médio e no realmente moderno. déficit de informação e comunicação longo prazo, não se pode deixar de ARAÚJO (2010), em trabalho com a própria sociedade. pensar na questão da educação. Os recente, conclui que há a Ressalte-se que o direito valores democráticos básicos e de necessidade de promover amplo à informação é uma condição finanças públicas devem incorporar processo de capacitação, além de fundamental para que os conselheiros de forma transversal o currículo reconfigurar a escolha e a definição possam avaliar os temas em debate desde o ensino fundamental. Com dos representantes membros dos e fazer propostas sobre as políticas essa medida estaremos garantindo a respectivos Conselhos sem a públicas, pois um dos papéis mais formação de jovens cidadãos e, assim, ingerência dos Gestores Municipais, importantes dos conselheiros de uma sociedade mais informada com o objetivo de fortalecer a atuação governo é subsidiar o processo e consciente de seus direitos e e autonomia desta importante de negociação com informações e obrigações. Sabemos que se torna instância de Controle Social. transmiti-las de forma clara para os difícil em pequenos municípios Considerando as dificuldades segmentos sociais que representam. fugir da cooptação política dos de desenvolvimento local nos (ESCOLA DA CIDADANIA, 2008). membros desses Conselhos pelos aspectos econômicos, socais e de Para melhorar o aspecto de Prefeitos. Porém, esta questão educação, é preciso uma dose maior recursos humanos, além de todos os depende de educação de longo de estímulo e informação para que programas públicos de capacitação prazo e também pode ser reduzida se compensem as dificuldades que já são disponibilizados, a pelo desenvolvimento social relacionadas aos Conselhos no exemplo do Programa “Olho Vivo decorrente do processo educativo curto prazo. Deve-se estudar a no dinheiro público”, do governo da sociedade. possibilidade de implementação de federal, pode-se eleger o sítio na Como se pode verificar de todo medidas que contemplem possíveis Internet, citado no parágrafo anterior, quadro, ainda existem muitas medidas caminhos para amenizar falta de como ponto de esclarecimento de simples que podem ser adotadas e estrutura, falta de transparência, dúvidas, acesso à legislação e outras que poderiam melhorar em muito as falta de recursos humanos e, ainda, informações. Por outro lado, como condições para o controle social no a excessiva ingerência Política que estímulo e compensação ao cidadão Brasil. De qualquer forma, temos que interferem de forma marcante no que participa de fato nos conselhos, comemorar os avanços do nosso país funcionamento dos conselhos. pode-se pensar não em remuneração decorrentes do desenvolvimento Para melhorar a estrutura dos fixa, que desvirtuaria a atuação econômico e, ainda, nos aspectos conselhos, pode-se trabalhar de cidadã nos Conselhos, mas uma administrativos do setor público diversas formas. Uma delas seria a espécie de abono para participação conseguidos nos últimos anos. previsão legal de disponibilização de cidadãos nas reuniões dos Para o longo prazo, acreditamos por parte dos entes públicos de conselhos. Essa medida permitiria que é preciso maior investimento estrutura mínima ao funcionamento que profissionais pudessem deixar em educação, permitindo que os dos conselhos. Importante também a suas atividades de sustento e se avanços econômicos se transformem inclusão digital e a disponibilização dedicar minimamente ao exercício efetivamente em ganhos efetivos de sítio na Internet com o objetivo da atividade pública. para toda a sociedade.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 53 6. REFERÊNCIAS
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54 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Participação, formulação de escolhas públicas e controle O tripé constitucional de monitoramento do poder
Procuradora do Município do Rio de Janeiro, Vanice Lírio do Valle analisa a combinação de “Controle Social e Cidadania” e defende: “Em tempos como os de hoje, o Estado precisa aprender a se beneficiar da inteligência coletiva que se tem presente na sociedade, de modo a enfrentar, com um mínimo de eficiência, seus desafios diários, extraindo conhecimento e sentido a partir dos padrões e tendências presentes no sistema social”.
Vanice Lírio do Valle* Procuradora do Município do Rio de Janeiro Pós-doutorado em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas – EBAPE/FGV
1. A PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO CONTROLE COMO PREDETERMINAÇÃO CONSTITUCIONAL
consolidação do regime não se pode conter tão somente na sua intocado e incontrolável de poder, democrático e a constante dimensão representativa – seja pelas totalmente incompatível com a atualização de sentido desse dificuldades que o próprio conceito hipermodernidade. princípio propõem, como de representação propõe2, seja pela Ocorre que a opção constitucional reflexãoA para esse renovado século pela fundação de um Estado indiscutível crise de legitimidade XXI, a necessidade de se incorporar nesse mesmo campo3–, fato é que a Democrático de Direito superou a a sua dimensão participativa, que, na abertura à participação encontrará alternativa de ainda debater-se a lição de CANOTILHO1, implica a “... ainda um expressivo número de conveniência da participação da estruturação de processos que ofereçam objeções, todas elas cercadas de sociedade nas escolhas públicas. Esse aos cidadãos efectivas possibilidades de “graves razões de interesse público”, vetor, integrante que é do conceito aprender a democracia, participar nos que, todavia, podem traduzir, na de democracia, indiscutivelmente processos de decisão, exercer controle essência, uma resistência à ampliação haverá de estar presente na político nas divergências de opiniões, do círculo de formulação das escolhas arquitetura do poder. O debate produzir inputs democráticos”. públicas e de controle dessas mesmas agora parece se dirigir à indagação Ainda que se tenha hoje já escolhas, tudo fruto das velhas acerca dos destinatários desse direito incorporado ao imaginário nacional práticas que, em verdade, buscam subjetivo público à participação, das a ideia de que o princípio democrático tão somente preservar um espaço técnicas possíveis da sua promoção,
* Pós-doutorado em Administração pela Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas – EBAPE/FGV; Doutorado em Direito pela Universidade Gama Filho. Professora do Programa de Pós-Graduação em Direito da Universidade Estácio de Sá; Procuradora do Município do Rio de Janeiro. 1. CANOTILHO, J.J. Gomes. Direito Constitucional e teoria da constituição. 4ª ed., Coimbra: Livraria Almedina, 2000. 2. O debate centenário relacionado aos limites dessa representação e aos mecanismos possíveis para estabelecer-se a desejada vinculação entre o querer dos representados sobre a atuação dos representantes evidencia que a proposta se, de um lado, supera as inequívocas dificuldades materiais de operar-se ainda sob a lógica da ágora, de outro lado, ainda não oferece resposta plenamente satisfatória ao desafio de se transformar os representantes em verdadeiros canais de manifestação da vontade de seus constituintes. 3. Registre-se, para que não se tenha o sentimento de que a crise de legitimidade se caracteriza como privilégio da realidade brasileira, que a discussão em relação à real identificação entre representantes e representados é problema que se põe em quase todos os países do mundo, não se constituindo cenário nacional manifestação mais ou menos aguda desse fenômeno que se mundializou.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 55 e ainda de quais devam ser os controle social – e não uma simples tenham sido as alternativas de ação momentos desse agir cratológico, que representação pacificadora, fundada adotadas pelo poder que permitirá possam oferecer oportunidade à sua numa disponibilização unilateral o desenvolvimento adequado do concretização. de informações sem pertinência ou controle pelos destinatários dessa Soma-se a todo esse novo significado. mesma conduta: essa é a ideia horizonte de questionamentos um Uma vez mais, portanto, não se central desenvolvida nas presentes vetor de orientação que emana do está diante de uma alternativa que se considerações. próprio texto constitucional, a saber, ponha ao alvedrio do administrador, A conclusão proposta ao presente aquele de que também no campo mas de uma predeterminação trabalho, todavia, não pode receber uma do desenvolvimento das funções de constitucional: controle cidadão aproximação mais proveitosa sem que controle é de se pôr a presença da não se pode desenvolver de forma antes se tenham afastado os argumentos cidadania4. Se isso assim é, tem-se minimamente eficaz, se não se tem de sempre, que pretendem sublinhar ainda o imperativo de conceber um igualmente participação por ocasião uma suposta inviabilidade prática de modelo de participação que viabilize da formulação das escolhas públicas. uma participação cidadã mais ampla. um exercício eficaz do desejado Afinal, é a pré-compreensão de quais Essa é a temática que se segue.
2. Desconstruindo os supostos bloqueios à concretização da participação cidadã
s objeções às potencia- lidades da participação
Controle social e gestão pública cidadã em geral se põem em nosso sistema a partir deA pelo menos três comportamentos “patológicos”, que se acredita resultariam em verdadeiras cláusulas de bloqueio objetivas à ampliação do universo de atores integrando o processo de deliberação e controle público. ilustração
2.1 A cidadania “contra” a democracia representativa
Primeiro argumento de oposição manejado para restringir as potencialidades da participação envolve a tese de que o estabelecimento de canais diretos de comunicação com a sociedade importa em desprestígio à representação – que se veria substituída, ou, quando menos, cerceada em sua própria atuação, pelo envolvimento direto A relação entre uma cidadania de seus representados no processo de formulação da escolha pública. “ ativa e a representação política Essa realidade, de alguma maneira, é complementar, e não de revelar-se-ia incompatível – segundo os que sustentam essa posição – com incompatibilidade. o próprio princípio democrático. Um dos equívocos em que incide ” 4. As referências constitucionais à participação cidadã no plano do controle são múltiplas, citando-se, a título de mera ilustração, os arts. 37, § 3º (participação dos usuários no controle dos serviços públicos); 162 (divulgação de valores de arrecadação de cada qual das entidades federadas e dos critérios de rateio inerentes aos fundos de participação); 194, Parágrafo Único, VII (participação dos trabalhadores nos órgãos colegiados de gestão tripartite do sistema de seguridade); 198, III (participação da comunidade como diretriz de operação do Sistema Único de Saúde etc.
56 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ essa visão está em assumir uma expressar suas preocupações pessoais postura de necessária oposição 2.2 A cidadania “desinteressada” como temas que possam revelar entre os vetores de representação interesse público. e participação, ambos integrantes Segundo mito sempre agitado, do conteúdo material do princípio quando se cogita do envolvimento da A falta de pontes firmas e permanentes democrático. Ocorre que, em sociedade na construção das decisões com as habilidades de tradução não praticadas, ou completamente verdade, a relação entre uma coletivas, envolve a afirmação de esquecidas, os problemas e agruras cidadania ativa e a representação que os temas da vida pública se pessoais não se transformam, e política é complementar, e não de constituem um indiferente para uma dificilmente se condensam em incompatibilidade. É certo que cidadania que vive tempos marcados causas comuns. O que, nessas as duas dimensões do princípio pelo individualismo. Também aqui a circunstâncias, pode nos unir? A democrático podem eventualmente afirmação parece se revestir de um sociabilidade é, por assim dizer, 5 apresentar-se de forma conflitiva , simplismo que não presta a devida flutuante, procura em vão terreno seja pelo descompasso entre reverência à real complexidade que firme onde ancorar, um alvo visível a representação e as expectativas de reveste o fenômeno. todos para mirar, companheiros com representados, seja pela eventual Em verdade, múltiplos são os quem cerrar fileiras. Há um bocado atuação desses, sob o signo da paixão problemas de interesse coletivo desses elementos por aí – vagando, ou do autoritarismo. É justamente que hoje congregam a atenção e andando às tontas, fora de foco. Sem por isso que o princípio democrático interesse de uma vasta coletividade, poder extravasar normalmente, nossa opera a partir de uma resultante, que transborda fronteiras na sua sociabilidade tende a se soltar em que soma os dois vetores na relação preocupação. As questões ambientais explosões espetaculares, concentradas complementar já mencionada. decerto se revelaram pioneiras nessa – e breves, como todas as explosões. Em verdade, quanto mais madura capacidade de mobilização, agregando É ainda do mesmo autor o a democracia, menos impactantes forças sociais em favor de questões argumento de que o poder se move tendem a ser esses conflitos, mas, locais e mesmo de problemas de igualmente fora do espaço público ainda assim, eles se podem ter por alcance mundial6; mas hoje certamente politicamente institucionalizado – presentes, sem que disso se possa se tem nos grandes temas de direitos tudo isso contribui para um ceticismo extrair qualquer outra conclusão fundamentais um elemento igualmente generalizado em relação ao potencial que não aquela de que se esteja catalisador das atenções7. de benefício da intervenção da testemunhando o regular exercício O fenômeno identificado por cidadania em relação às escolhas do jogo democrático. Carracedo8 como de “deserção públicas, que soam como tema Afirmar, em contrário, uma política” parece estar a denunciar distante, em relação ao qual não se necessária prevalência apriorística não propriamente um desinteresse possa propriamente desenvolver um da dimensão representativa sobre da cidadania pelas questões públicas, sentimento de pertencimento. a participativa é inverter a lógica mas sim a busca (justamente) de De outro lado, em tempos de da representação, deslocando a outros meios de manifestação que não sociedade em rede, a circulação importância não para os titulares a tradicional representação. do conhecimento e da informação originais da competência de decisão É de Bauman9 o destaque de outro oferece à coletividade outras fontes (o povo soberano), mas sim em elemento útil à compreensão do de poder, molas propulsoras de novas favor daqueles cuja legitimidade fenômeno, acima de tudo de natureza alternativas de produção social. Esse na sua substituição em verdade só cultural: o aparente desinteresse da mesmo conhecimento e a significativa se pode reconhecer se e enquanto população no que toca às chamadas ampliação do potencial de intervenção efetivamente se ponham a serviço “questões públicas” tem subjacente emancipam os atores, os quais, dos primeiros. a dificuldade ou despreparo para familiarizados com a problemática
5. SORJ, Bernado. A democracia inesperada. Cidadania, direitos humanos e desigualdade social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2004, p. 73. 6. O tema do aquecimento global – e a correlacionada questão da preservação da camada de ozônio; a preservação dos recursos naturais e a temática derivada da reciclagem e prevenção no uso de materiais não biodegradáveis; todos esses vieram à luz a partir do impulso pioneiro de organizações não governamentais. 7. A recente polêmica em torno da condenação havida no Irã, de sua cidadã Sakineh, Mohammadi Ashtiani à morte por apedrejamento despertou reações em todo o planeta, seja de organismos formais de poder, seja da sociedade global. Importante ter em conta que a divulgação inicial da condenação – e, portanto, o estopim das manifestações oficiais – foi a reação da sociedade, alcançada pela notícia da decisão por intermédio de uma notícia em blog veiculada por iniciativa do advogado de Sakineh. 8. CARRACEDO, José Rubio. Ciudadanos sin democracia. Nuevos ensayos sobre ciudadania, ética y democracia. Granada: Editorail Comares, 2005, p. 26-7. 9. BOBBIO, Norberto. Teoria geral da política. A filosofia política e as lições dos clássicos. Organizado por Michelangelo Bovero, Trad. Daniela Beccaccia Versiani. 9ª reimp., Rio de Janeiro: Elsevier, 2000, p. 386-7. Traduzido de Teoria Generale della Política.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 57 concreta, desejam interferir nos por favorecer aquela patologia que processos de escolha, se encontrarem também o autor italiano assinalava: as oportunidades apropriadas. “...o poder tem irresistível tendência a Não se está cuidando, pois, de esconder-se...”. desinteresse na intervenção na vida Mais ainda, quando se tem em pública, mas de desencanto com os “Longe está conta – no caso da realidade brasileira – mecanismos até então disponíveis, de qualquer o compromisso com a construção de que, uma vez renovados, podem uma sociedade mais justa e solidária, recambiar essas mesmas forças sociais consenso a emanado do art. 3º da Constituição à colaboração com o poder político Federal, não há como se desconsiderar organizado. afirmação das o estímulo justamente à articulação dificuldades da sociedade dela originário, que 2.3 A cidadania “contaminada” inevitavelmente conduzirá à sua em se lograr o estruturação em grupos das mais Outro argumento recorrente, diversas naturezas, formalizados ou quando se tem em conta as envolvimento não, mas que se apresentam tanto potencialidades da participação da sociedade legitimados como o cidadão isolado, no processo de formulação das a participar e influir no processo de escolhas públicas, diz respeito a em relação à formação das escolhas públicas. uma seletividade que se pretende É de Moreira Neto11 – discorrendo desenvolver entre os possíveis atores coisa pública. sobre as potencialidades da Controle social e gestão pública da sociedade que possam vir a participação semidireta – a referência integrar o universo de interlocutores. a que esse mecanismo A referência se faz a uma tendência a ...tem condições de introduzir um se excluirem da ideia de participação elemento social à sua tradicional outros segmentos da sociedade que, como uma subversão, que determina” expressão individual: trata-se da por se organizarem institucionalmente, reações, por exemplo, aos mecanismos participação institucionalizada dos se reputam de alguma maneira sujeitos de parceria hoje disponíveis à grupos sociais secundários de todos os a uma “contaminação” que estaria a Administração para o estabelecimento gêneros, como empresas, associações, prejudicar seu possível envolvimento de suas relações com o terceiro setor, fundações, sindicatos ou partidos na vida pública. ou mesmo com o mercado. O discurso políticos; qualquer entidade, desde que Essa lógica em verdade opera a é sempre de que não é possível um tenha interesse institucional direto nas partir de uma contraposição entre alinhamento de interesses entre esses decisões a serem tomadas pelo Estado, sociedade e Estado, o único a quem mesmos agentes e o poder público, abrindo a via política das opções se reconhecia a possibilidade legítima cujo rumo final seja o atendimento ao matizadas, sem sectarismos e, até de organizar-se e estruturar-se, sem interesse coletivo. mesmo, sem partidarismos, a qualquer que disso resulte qualquer subversão Uma vez mais, nessa objeção, se toma expressão social. às suas finalidades e propósitos. Já a o rótulo pelo conteúdo. A referência Como se vê, longe está de cidadania, uma vez estruturada, se vê à participação como verdadeiro qualquer consenso, a afirmação das inexoravelmente associada a interesses – direito subjetivo político não pode ser aludidas dificuldades em se lograr o normalmente identificados como interpretada restritivamente, na medida envolvimento da sociedade em relação aqueles de algum segmento de mer- em que essa tendência conduziria à coisa pública. E ainda que assim o cado – que determinam em seu desfavor, necessariamente à redução do universo fosse, mais uma vez, não seria a pouca uma desqualificação apriorística, no de integrantes da deliberação sobre afeição à prática da participação nas suposto de que se possam mostrar a coisa pública. Tendo em conta o escolhas públicas que justificaria um intrinsecamente incompatíveis com conceito utilizado por Bobbio10, que abdicar da oferta dessa possibilidade, o interesse público. identifica democracia como “poder em dever que decorre, uma vez mais, da É essa percepção, que identifica público”, a exclusão em si de possíveis opção fundamental pela constituição cidadania estruturada ou organizada participantes e controladores culmina de um Estado Democrático de Direito.
10. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Direito de participação política: legislativa, administrativa, judicial. Fundamentos e técnicas constitucionais de legitimidade. Rio de Janeiro: Renovar, 1992. 11. CROZIER, Michel, HUNTINGTON, Samuel P. and WATANAKI, Joji. The crisis of democracy. Report on the governability of democracies to the Trilateral Comission. USA: New York University Press, 1975 [on line], disponível em < http://www.trilateral.org/library/crisis_of_democracy. pdf>, acesso em 19 de janeiro de 2010.
58 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ 3. Participação cidadã na formulação das escolhas públicas: ainda uma técnica de desenho do poder emanada da Constituição
ropõe a Constituição de 1988 à retrocesso em relação às conquistas que, no conflito entre limites reais República Federativa do Brasil, democráticas nele contido. Resumindo à atuação estatal e centralidade da em (re)criação, organizar-se um intenso debate cujos detalhes pessoa, possa proceder ao crivo como Estado Democrático de refogem aos limites possíveis de um quanto à legitimidade da decisão PDireito, orientado à concretização de seu artigo, prevaleceu o compromisso formulada pelo poder. Significa compromisso em favor da preservação com a consolidação democrática – dizer que a proteção em relação aos da ideia central da dignidade da pessoa. atento todavia à imperiosidade de se desvios possíveis de uma permanente Essa escolha não se revelaria imune conceber um sistema que viabilizasse, conciliação de demandas crescentes e a riscos e críticas, já de há muito sob o prisma prático, a construção plurais repousa no controle – que não postos, em relação a essa pretensão de um convívio social viável. Esse se encerra nos limites formais do poder de compatibilizarem-se democracia, é o ambiente em que se discute e organizado, mas que deve compreender estado social e emancipação da aprova a Carta de 1988, que busca à sociedade, que encontra nas pessoa. essa conciliação entre democracia instituições e instrumentos de controle Sob o prisma da governabili- e limitações de ordem material, seu mecanismo de participação. dade – e, portanto, do encontro do justo apostando, inequivocamente, na Observe-se que nesse mesmo meio entre as demandas crescentes ampliação do universo de participantes modelo se tem a prevenção quanto ao de uma sociedade que participa e do processo político de decisão. risco denunciado por Goyard-Fabre16, as possibilidades nem sempre em Assim é que, de um lado, o texto de que a proposta do Estado social mesma trajetória ascendente – já se constitucional enuncia, em diversos possa, em verdade, não contribuir à punham, muito antes da Carta de momentos, o princípio da participação sempre propalada emancipação do Outubro, as conhecidas advertências como aplicável à formulação de homem pela garantia de condições de CROZIER, HUNTINGTON e escolhas públicas em vários setores de mínimas a um convívio social WATANUKI12. No conflito entre atuação do Estado15. De outro lado, a pautado pela igualdade material e liberalismo e democracia havido ao proposta é de um sistema de controle pela capacidade para escolher o seu longo da década de 80, aponta-se do agir do poder que transcenda os próprio projeto de vida: o aumento crescente de demandas mecanismos tradicionais em que Como não ver que o intervencionismo sociais como causa determinante de o poder contém ao poder. Freios e do Estado-providência em todos os “sobrecarga” do sistema democrático13, contrapesos; controle externo – são campos aniquila a autonomia das e, portanto, de risco à estrutura do ferramentas conhecidas e presentes vontades, ou seja, a responsabilidade poder. na Carta de Outubro; mas também dos sujeitos de direito? Não será um Esse diagnóstico tinha ainda nela se contém um Ministério Público sofisma reclamar tudo do Estado, em conta que a sobrecarga de institucionalmente fortalecido, além quando se pretende promover demandas se relacionava igualmente de todo o elenco de funções essenciais o respeito à dignidade própria à maior abertura à manifestação à justiça, compreendendo a advocacia, da pessoa humana? Ademais, a proliferação dos “direitos” provoca da conflitualidade social – fruto a Advocacia de Estado e ainda a sua desvalorização, de sorte que, se do próprio ambiente democrático Defensoria Pública, todas instituições tudo é direito, nada mais é direito. e os efeitos da maior distribuição formais que promovem igualmente e desconcentração de poder nas o controle do poder, em favor da Se a formação das escolhas sociedades democráticas14. sociedade. públicas se constitui tarefa aberta É certo que o discurso relacionado A aposta, portanto, é num sistema à participação, não resta dúvida à necessidade da preservação de político que encontre o seu equilíbrio que essa alienação que favorece ao condições de governabilidade foi de na abertura à deliberação e, ainda, autoritarismo não se poderá verificar; pronto denunciado pelo potencial de num robusto sistema de controle – em verdade, a emancipação terá,
13. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novo referencial no Direito Administrativo: do controle da vontade ao do resultado. A juridicização dos resultados na Administração Pública,. in _____. Mutações do Direito Administrativo, 3ª ed., rev. e ampl., Rio de Janeiro : Renovar, 2007, p. 175-194. 14. A título ilustrativo verifique-se que o art. 187 da CF, por exemplo, aludindo à política agrícola, determina a participação efetiva do setor de produção no seu planejamento e execução; o art. 204 também da CF, por sua vez, determina a participação popular por meio de suas organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações de assistência social em todos os níveis. 15. GOYARD-FABRE, Simone. Os princípios filosóficos do direito político moderno. Trad. Irene A. Paternot. São Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 337. Traduzido de Les principes philosophiques du droit politique moderne. 16. CALABRESI, Guido e BOBBIT, Philip. Tragic choices. The conflicts scoety confronts in the allocation of tragically scarce resources. New York, London: W. W. Norton & Company, 1978, p. 17.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 59 por ponto de partida, justamente a sujeitos de direito. plural e “a” solução em tempos de inserção no processo de formulação Essas mesmas considerações hipercomplexidade soa ingênua. O dos consensos possíveis em relação estão a determinar, de outro lado, pluralismo em si derruba essa ideia àquilo que se deva apresentar como que a abertura à participação há de um único interesse público; e a dever do Estado. de contemplar não só a cidadania ampliação do conhecimento e das Calabresi e Bobbit17 (1978, p. 17), individualmente considerada, mas potencialidades de ação desmentem a enfrentando exatamente a temática das toda e qualquer forma de estruturação pretensão de que, para um problema, escolhas trágicas, iniciam por afirmar dessa mesma coletividade, nos termos haja sempre uma e somente uma que é através da escolha dos que devem do preconizado por Moreira Neto18. alternativa de solução adequada. A sofrer que as sociedades duradouras Isso se diz não só pela circunstância verdade é que, em tempos como os preservam ou destroem valores que o de que a própria Constituição não de hoje, o Estado precisa aprender a sofrimento e a necessidade expõem. traça qualquer restrição à ampliação se beneficiar da inteligência coletiva É dessa forma que as sociedades do universo de interlocutores, mas que se tem presente na sociedade, de se definem como coletividade; também pela necessidade de garantir modo a enfrentar, com um mínimo porque é tanto pelos valores que são o enriquecimento do processo de de eficiência, seus desafios diários, descartados, quanto por aqueles que aferição das alternativas possíveis extraindo conhecimento e sentido são preservados, ainda que à custa de comportamento de parte do poder a partir dos padrões e tendências de elevados gastos, que se conhece o público. presentes no sistema social19. caráter desse grupo social. Explica-se. A participação desejada pela O conjunto de aportes evidencia Os tempos são de progressão Constituição – assecuratória da a importância de uma abertura geométrica da complexidade dos legitimidade das escolhas públicas Controle social e gestão pública democrática no processo de fenômenos e das relações. Inovações que envolvam a necessária construção formulação das escolhas alocativas tecnológicas, ampliação do alcance do consenso possível – é aquela que vão orientar o desenvolvimento da ação humana, rompimento das ampla, ainda que exercida de da função administrativa. E isso barreiras do espaço e tempo; todos forma indireta. Outra compreensão é assim, seja porque à sociedade esses são fenômenos que determinam implicaria renunciar o Estado às cabe sagrar aqueles valores que a uma curva ascendente de dificuldades possibilidades de contribuição de um definem como comunidade – opção nos temas confiados à gestão estatal, segmento qualquer da sociedade que essa que configura as prioridades na que, por seu caráter intrinsecamente se tivesse por excluído, e também ação administrativa, particularmente público e coletivo, ainda exigem a essa alternativa parece estar excluída naquela de caráter prestacional –, seja consideração dos efeitos de mesma dos padrões possíveis do agir estatal. porque o compromisso constitucional natureza. Significa dizer que a Resta ainda compreender a interface com um conjunto de direitos velha concepção que identificava que se há de estabelecer entre os fundamentais não pode ser entendido no Poder Público, como ente ideal, a distintos momentos de participação e a como algo predeterminado, cujo efeito potencialidade de identificar qual seja viabilização de um adequado exercício seja esvaziar a responsabilidade dos “o” interesse público numa sociedade de controle social.
4. Participação, formulação das escolhas públicas e controle: um tripé indissociável
v i d e n c i a d o o s i g n o Fundamental, de fortalecimento do formal do escrutínio, para buscar uma c o n s t i t u c i o n a l d e sistema de controle do poder. análise do agir do poder que tenha favorecimento à participação Como se sabe, no mesmo passo de em conta o cumprimento de suas no processo de concretização qualificação que desloca as cogitações finalidades e a compatibilidade com Ede escolhas públicas, resta de uma democracia formal para aquela as múltiplas manifestações que hoje se compreender sua interdependência substantiva, também o controle deixa reconhecem à função administrativa. com a mesma estratégia do Texto de se conformar à dimensão puramente No dizer de Moreira Neto20, o controle
17. Ver nota de rodapé nº 11. 18. BOURGON, Jocelyn. New Governance and Public Administration: Towards a Dynamic Synthesis. A paper tabled at a Public Lecture hosted by the Australian Department of the Prime Minister and Cabinet in Canberra, Australia on 24 February, 2009a [on line], disponível em < http:// jocelynebourgon.com/documents/Governance%20Paper-Canberra%20_Feb_16_v21%20_PMilley%20Edits_.pdf>, acesso em 4 de março de 2010, p.. 14. 19. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Novo referencial no direito administrativo... p. 178. 20. No tema, consulte-se ainda a construção de SOUSA SANTOS que sublinha a valorização do Estado como terreno da luta política travada no âmbito das forças de poder que não o politicamente organizado, aludindo ao Estado como novíssimo movimento social, coordenando os distintos interesses, fluxos e organizações nascido da desestatização da regulação social. (SOUSA SANTOS, Boaventura. Reinventar la democracia, reinventar el estado. 1ª reimp., Buenos Aires: Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales – CLACSO, 2006, P. 48-49).
60 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ evolui de uma investigação quanto o doutrinador espanhol, poderá a dinamismo necessário à garantia da à juridicidade da manifestação da Administração desenvolver aquilo oferta de resposta real às necessidades vontade na ação administrativa para que qualifica como o “pensamento em permanente mudança do corpo endereçar-se também à cogitação mais compatível”, a saber, aquele que não social; extensa, da juridicidade do resultado opera a partir de modelos rígidos e 2º) municiamento dos elementos da ação administrativa. fixos, mas sim do reconhecimento do de informações necessários à aferição Importante reconhecer a caráter multifacetado do homem e da de um agir do poder que nem requalificação do controle – que atrai, realidade que o cerca, incorporando sempre se mede segundo critérios por sua vez, outras cogitações que não dimensões como as do pessoal mas puramente objetivos. No campo somente aquela da economicidade, mas também do social, do estatal, da específico do fomento, da indução a também alternativas de resultado como liberdade e do ordenamento, do comportamentos e práticas, a melhor os da inclusão social, da articulação da mercado e da regulação político- fonte de informação é a própria solidariedade, do desenvolvimento econômica. coletividade que se apresentaria como da cidadania ativa, e tantos outros Parece claro que o modelo autora ou destinatária das desejadas mais próximos ao mister de fomento, atitudinal acima preconizado não pode práticas. que hoje se reconhece ao Estado21 no se desenvolver sem um intenso vezo Observe-se que a associação entre mesmo patamar de relevância que de participação, que culmina por se participação e controle tende ao se confere às atividades concretas apresentar não como um mero objetivo aprimoramento do último, a partir de execução de serviços e oferta político, mas como um verdadeiro da visão da primeira, superando de prestações. De outro lado, esses método de trabalho23. Significa um distanciamento natural que mesmos resultados – legítimos, posto reconhecer que só a participação ampla a tecnocracia determinou entre que consentâneos com o papel que se e constante municiará a administração cidadão e órgãos formais de poder. confere a um Estado Democrático de dos elementos necessários não só à Todavia, não se pode deixar de ter Direito – não se afiguram mensuráveis concepção em si de suas trajetórias de em conta que a participação será sem uma ampliação dos agentes de ação, mas também, e principalmente, tanto mais útil ao municiamento controle, para incluir os destinatários ao redesenho de seu percurso, num do controle técnico, quanto mais dessas ações, que poderão informar comportamento que é típica expressão inteirada esteja a sociedade dos melhor do que a tecnocracia quanto do controle, na medida em que associa resultados pretendidos com aquela à realidade daquela atuação na vida medidas corretivas à identificação de atuação controlada. Isso nos remete em comum. uma falta de aderência entre a ação em ao tema da relevância, igualmente, Em aproximação complementar, concreto e a realidade sobre a qual ela de se assegurar a participação ainda Rodríguez-Arana Muñoz22 destaca a incide, ou ainda entre o agir estatal e no momento de formulação das importância, como componente ético as finalidades perseguidas. escolhas – num exercício típico de da construção de políticas públicas, Múltiplas potencialidades, governança. de uma atitude da Administração que portanto, se pode reconhecer à É certo que o envolvimento da contemple uma abertura à realidade e participação na sua interface com o sociedade nos distintos momentos de uma aproximação franca às condições controle: cunhagem, implementação e avaliação objetivas de cada situação. É essa 1º) aprofundamento das de políticas públicas robustecerá as perspectiva que assegurará uma possibilidades de ação preventiva de potencialidades de controle social – disposição permanente – e, mais controle – é o contato permanente com e, mais ainda, tende a aperfeiçoar do que isso, a possibilidade real – a realidade sobre a qual incide a ação o seu próprio exercício, com o de corrigir e retificar aquilo que a pública, que só a participação permite, amadurecimento de uma cidadania experiência revele como desvios dos que viabilizará as intervenções ativa. Disso decorre a conclusão de objetivos propostos, ou ainda das retificadoras nas políticas públicas que, do ponto de vista do sistema finalidades assinaladas à ação pública. em curso, antecipando correções de constitucional, os vetores hão de Com esses elementos, leciona ainda rumo e revestindo o agir estatal do operar conjuntamente: participação é
21. RODRÍGUEZ ARANA-MUÑOZ, Jaime. El buen gobierno y La administración de instituciones públicas. Adaptado a La Ley 5/2006, de 10 de abril. Navarra: Editorial Aranzadi, 2006, p. 27. 22. RODRÍGUEZ ARANA-MUÑOZ, Jaime. El buen gobierno... p. 40. 23. É de Grossi a lição de que “...o direito, construído a partir de uma realidade imaterial, reveste-se de uma dimensão misteriosa para o homem comum; misteriosa e desagradável, posto que se apresenta revestido de um duplo aspecto que não contribui em nada para que seja melhor aceito: cai sobre ele por todos os lados, como uma teia que se desprende de uma cobertura sobre a cabeça de um pédestre; e a ele lhe é aplicado por força do poder, e por comando autoritário, evocando de maneira imediata, a imagem desagradabilíssima do juiz ou do funcionário de polícia e a subsequente possibilidade de sanções e coerções.” (GROSSI, Paolo. La primera lección de derecho. Traducción de Clara Álvarez Alonso, Madrid-Barcelona: Marcial Pons, 2006, p. 17-18).
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 61 de se assegurar desde o momento da mas nem por isso é de se entender fase, especialmente para propiciar formulação das escolhas, de molde deva ocorrer de igual maneira em ações corretivas, ela possa ser útil), a que se tenha potencializado o toda e qualquer providência que mas na avaliação subsequente exercício do controle social. venha a ser concretizada pelo Estado. daquele mesmo programa de ação Uma vez mais, reconhecer que a Uma vez mais é de se encontrar o estatal, atividade que normalmente concorrência de vetores é elemento justo meio, em que se conciliem se desenvolve no âmbito do exercício do sistema constitucional de controle as necessidades de viabilização do controle interno e externo. significa dizer que não há espaço de do agir do poder com a abertura Esse reencontro entre participação escolha em favor do administrador – se ao envolvimento da sociedade de (aquela possível, que legitime a e quando oferecer oportunidades de que se vem falando. Significa dizer atuação e não se constitua cláusula participação –, mas sim um dever de que, traçadas as grandes linhas de bloqueio ao agir ordinário da agir, que se associa à legitimidade de de atuação com a formulação das administração) e controle mais uma suas escolhas. políticas, a participação voltará a vez reforça a ideia de que o sistema É certo que a participação de acontecer com mais propriedade, não constitucional preconiza um tripé de que se está cogitando orienta-se a nas medidas de execução (embora atuação: participação, formulação e subsidiar e aperfeiçoar a ação estatal, excepcionalmente também nessa controle.
5. Desafios ao reconhecimento do sistema constitucional que associa participação ao controle
Controle social e gestão pública e, do ponto de vista teóri- co,parece clara a arquitetura constitucional que associa controle à participação – Sampliando as potencialidades do escrutínio da adequação do agir do poder –, sob o ponto de vista prático, essa é uma tarefa prenhe de dificuldades. A primeira delas reside em superar- se, efetivamente, um distanciamento que se verificou entre a cidadania e a gestão da coisa pública, nos termos examinados no subitem 2. E esse problema se põe não tanto pelo suposto desinteresse da cidadania – que já se demonstrou não se afigura verdadeiro – mas sim pelo distanciamento entre o homem das ruas e os temas do direito.24 Se a matéria jurídica se afigura pouco próxima à realidade do homem comum, é natural que o desenvolvimento da função administrativa – que concretiza aquelas mesmas normas como decisão política dos demais poderes – também se afigure distante, situado em terreno não familiar. Nisso, o papel de fomento do Estado25, nisso se compreendendo
24. O fomento de que se está aqui cogitando é aquele que compreende exercício de função administrativa, voltada à proteção e/ou promoção de seu objeto, atuando com ausência de compulsoriedade, para satisfazer indiretamente necessidades públicas (MELLO, Célia Cunha. O fomento da administração pública. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 33). 25. Explorando o tema das potencialidades específicas dos Tribunais de Contas como órgãos de controle externo, para o desenvolvimento de uma cidadania ativa, consulte-se o anterior texto de VALLE, Vanice Regina Lírio do. Tribunais de Contas e a construção de uma cidadania afeita à coisa pública. Interesse Público, v. 40, p. 123-138, 2006.
62 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ inclusive as instituições voltadas das mais árduas, intensificada em suas especificamente ao controle externo26, dificuldades pela circunstância de que mais uma vez se porá – fomento ao distintas escolhas exigirão diferentes desenvolvimento dessa cidadania dinâmicas de participação. Uma vez ativa, que possa desenvolver o papel O mais, essa realidade desafia uma que a constituição lhe reservou. “ postura mais tradicional, que aposta De outro lado, todavia, é de dedicar- reconhecimento nas metanarrativas – num discurso se a administração a uma profunda da simbiose entre totalizante, que busca dispensar o mudança da cultura já consolidada, em ônus argumentativo justificador, que que o distanciamento entre tecnocracia participação e se afigura hoje como o grande elemento e cidadania se apresentou como uma controle implica possível de outorga de legitimidade às virtude27, para abraçar uma nova escolhas públicas. perspectiva que descanonize suas compartilhamento Em última análise, as dificuldades práticas atuais, na busca de um novo da inerentes ao reconhecimento do modelo de administração pública mais tripé constitucional – participação, consentâneo com a pós-modernidade. responsabilidade formulação de escolhas e controle – Capacidade de renovação de seus pelo escrutínio repousam no velho problema do métodos de trabalho – como já advertia compartilhamento do poder. A Rodríguez-Arana Muñoz28 – passa a ser do adequado agir abertura à participação no momento um imperativo, sem o qual a rotina do do poder. da concretização das escolhas públicas exercício da função administrativa compartilha um poder que se via impedirá o exercício desejado da contido nas instâncias políticas ou participação, em contraste com o já técnicas, tudo ao abrigo do argumento demonstrado querer constitucional. em tese adequado, de proteção ao Abrir a decisão administrativa – seja princípio da representação, ou ainda a de formulação de escolhas, seja aquela verdade, abertura à participação.” de preservação dos critérios técnicos de controle – à cidadania é um esforço Uma vez mais, a associação entre de escolha. que tende a favorecer o empoderamento participação da cidadania e controle se Já o reconhecimento da simbiose das comunidades sociais; isso quando revelará oportuna, na medida em que entre participação e controle implica a abertura à participação é real. A é a atuação do controle (técnico) que compartilhamento da responsabilidade ressalva se faz porque mesmo as permitirá o monitoramento em relação pelo escrutínio do adequado agir do medidas publicamente indicadas como às adequadas condições de deliberação poder, instituindo ainda uma espécie concretização do ideal de participação oferecidas pela Administração, em de corresponsabilidade dos órgãos podem sofrer desvirtuamentos nome da pretendida ampliação do formais de controle de exigir, da como a cooptação da cidadania universo de atores envolvidos na entidade controlada, dentre outros, como mecanismo de blindagem de construção da escolha pública. o dever de promoção de condições determinadas iniciativas públicas28, É certo que a construção – adequadas de participação. Tudo isso ou ainda a prática de consultas como espontânea, pela Administração, ou implica reconfigurações do arranjo meras representações pacificadoras29, provocada, pela cidadania ou mesmo formal do poder30 – que se limitam a que, por sua unilateralidade e pelos órgãos de controle – dessas refletir a dinâmica das novas relações opacidade, não se constituem, em condições ideais de deliberação é tarefa sociais estabelecidas numa república
26. Da burocracia weberiana à tecnocracia do século XX, a ideia tem sido a da preservação de uma certa “pureza” da decisão administrativa, que, para evitar a cooptação, haveria de guardar uma certa distância do ambiente onde se trava o conflito de interesses. O discurso da suposta neutralidade técnica favoreceu, em alguma medida, um distanciamento entre administração e cidadania, que se afigura como uma contradição – na medida em que por certo se têm por mitigadas as possibilidades da real identificação do chamado interesse público por parte de uma estrutura de poder que vislumbra virtude no distanciamento. 27. Ver nota de rodapé nº 23. 28. FARMER, David John. The language of public administration. Bureaucracy, modernity and postmodernity. USA: The University of Alabama Press, 1995, p. 234. 29. A importância da participação – como dimensão do princípio democrático perseguido em seu sentido material – envolve necessariamente uma potencialidade real de intervenção, e não a mera asseguração simbólica de oitiva, ou outra providência cujo conteúdo real seja conferir uma aparência de legitimidade, sem a real intenção de compartilhamento da capacidade de decisão em relação à coisa pública e ao agir do poder. 30. Obviando as graves inconsistências da tradicional teoria de separação de poderes – que configura até hoje a arquitetura de poder insculpida na Carta de Outubro –, vale a consulta a Carolan, que evidencia a inadequação daquela velha concepção aos tempos atuais, especialmente quando se tem em conta o exercício da função administrativa. O autor sustenta – dentre outras ideias – a tese de que a legitimidade institucional se constrói a partir de uma prática de escolhas públicas justas, no sentido de percebidas pela cidadania como justas, tudo a partir de um contexto em que as ações das agências governamentais sejam percebidas como construídas de acordo com um procedimento, também ele, adequado e justo. (CAROLAN. Eoin. The new separation of powers: a theory for the modern state. Oxford-New York: Oxford University Press, 2009, p. 80).
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 63 em que a democracia se tem por se de tal forma dessa nova realidade pela Carta de Outubro, se revela – como consolidada, e a opção política em cratológica que culminem por se tantas outras sutilezas da arquitetura favor da centralidade da pessoa se revelar ineficazes, simbólicos. do poder ali proposta – visionária. incorpora ao imaginário de seus Controlar o poder é hoje missão que Cumpre a seus operadores atuarem integrantes. se revela absolutamente incompatível com o mesmo senso progressista, A sociedade muda e, com ela, as com a ideia de centralização e implementando, no dia a dia da estratégias do poder. Nesses termos, exclusividade, pessoal ou institucional. administração, aquilo que o povo também os mecanismos de atuação da Nesse sentido, a associação entre constituinte expressou como seu função controle hão de sofrer a devida participação, formulação de escolhas querer para a vigilância do poder que atualização, sob pena de distanciarem- e exercício do controle, empreendida em nome dele é exercido.
Referências
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Controle social e gestão pública Ciudadanos sin democracia. Nuevos BOBBIO, Norberto. Liberalismo ensayos sobre ciudadania, ética MOREIRA NETO, Diogo de e democracia. Trad. Marco Aurélio y democracia. Granada: Editorail Figueiredo. Direito de participação Nogueira. São Paulo: Brasiliense, Comares, 2005. política: legislativa, administrativa, 2005, p. 93. Traduzido de Liberalismo judicial. Fundamentos e técnicas e Democrazia. C R O Z I E R , M i c h e l , constitucionais de legitimidade. Rio HUNTINGTON, Samuel P. and de Janeiro: Renovar, 1992. BOURGON, Jocelyn. New WATANAKI, Joji. The crisis of Governance and Public democracy. Report on the _____. Novo referencial no Direito Administration: Towards a Dynamic governability of democracies to Administrativo: do controle da vontade Synthesis. A paper tabled at a Public the Trilateral Comission. USA: ao do resultado. A juridicização Lecture hosted by the Australian New York University Press, 1975 dos resultados na Administração Department of the Prime Minister and [on line], disponível em < http:// Pública. in _____. Mutações do Direito Cabinet in Canberra, Australia on 24 www.trilateral.org/library/crisis_of_ Administrativo, 3ª ed., rev. e ampl., February, 2009a [on line], disponível democracy.pdf>, acesso em 19 de Rio de Janeiro : Renovar, 2007, p. em < http://jocelynebourgon.com/ janeiro de 2010. 175-194. documents/Governance%20Paper- Canberra%20_Feb_16_v21%20_ FARMER, David John. The language SORJ, Bernado. A democracia PMilley%20Edits_.pdf>, acesso em of public administration. Bureaucracy, inesperada. Cidadania, direitos 4 de março de 2010 modernity and postmodernity. USA: humanos e desigualdade social. Rio The University of Alabama Press, de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 2004. CALABRESI, Guido e BOBBIT, 1995 Philip. Tragic choices. The conflicts SOUSA SANTOS, Boaventura. society confronts in the allocation of GOYARD-FABRE, Simone. Os Reinventar la democracia, reinventar tragically scarce resources. New York, princípios filosóficos do direito el estado. 1ª reimp., Buenos Aires: London: W. W. Norton & Company, político moderno. Trad. Irene A. Consejo Latinoamericano de Ciencias 1978. Paternot. São Paulo: Martins Fontes, Sociales – CLACSO, 2006). 2002. Traduzido de Les principes CANOTILHO, J.J. Gomes. philosophiques du droit politique VALLE, Vanice Regina Lírio do. Direito Constitucional e teoria da moderne. Tribunais de Contas e a Construção constituição. 4ª ed., Coimbra: Livraria de Uma Cidadania Afeita à Coisa Almedina, 2000. GROSSI, Paolo. La primera lección Pública. Interesse Público, v. 40, p. de derecho. Traducción de Clara 123-138, 2006.
64 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Construção de consenso e participação social Um caminho para a cidadania plena Para a professora de Mediação e Práticas Restaurativas, Celia Passos, neste cenário de estímulo à participação social na gestão pública, surge a necessidade de metodologias que permitam a efetividade da participação popular. A negociação coletiva para a construção de consenso vem ganhando vulto, sendo compreendida como um método que estimula a participação de todos na elaboração de consenso pautado em diálogo.
Celia Passos* Mestre em Ciências Jurídicas e Sociais Membro do Fórum Permanente de Práticas Restaurativas e Mediação do TJ-RJ e da Câmara de Mediação da OAB/RJ
pressão social das novas demandas inerentes ao mundo contemporâneo e as facilidades tecnológicas paraA um atuar direto nos permitem vislumbrar a transição da democracia representativa para a democracia participativa. O Estado vem sendo instado a abrir espaço para a participação plena da sociedade nas questões e decisões dos gestores públicos, sendo, com isso, compelido a se reorganizar. Com a universalização de certos valores e direitos dotados de garantias em sede constitucional, o movimento constitucionalista vem consolidar a obrigação do Estado de protagonizar a efetivação dos direitos fundamentais. A construção de consenso é um método A globalização vem propagar as informações, reduzindo a distância aplicável às hipóteses em que se pretendem entre o local e o global. Por sua vez, a “soluções para questões que envolvem múltiplos revolução tecnológica inaugura a era da informação, da conexão, das redes interesses e distintos grupos sociais. sociais, lançando a humanidade na
* Advogada, Mestre em Ciências Jurídicas e Sociais; doutoranda do programa de Pós-graduação em Psicologia Social pela UERJ; professora de Mediação e Práticas Restaurativas na UERJ e OAB; Membro do Fórum Permanente de Práticas Restaurativas e Mediação do TJ-RJ e da” Comissão de Mediação da OAB/RJ.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 65 pós - modernidade descrita por Manuel [JURUENA, 2005, p. 181] âmbito comunitário, construção de Castells em sua trilogia A Era da Neste cenário de estímulo em sede acordos ou ainda ações que visem ao Informação, fazendo emergir novos constitucional para a participação benefício e à satisfação da totalidade paradigmas - filosóficos, jurídicos e popular na gestão pública, surge com dos envolvidos. Diferencia-se dos políticos. [MOREIRA, 2003, p. 22-23] força a necessidade de metodologias demais métodos ao permitir que A promulgação da Constituição que permitam a efetividade da sejam preservadas as diferenças Federal de 1988, batizada por Ulysses participação popular. A negociação entre cada um dos participantes Guimarães de “Constituição Cidadã”, coletiva para a construção de consenso (ou cada grupo representado) do estabeleceu uma série de dispositivos vem ganhando vulto. É compreendida processo de negociação para a com vistas a conferir maior efetividade como um método que estimula a construção de consenso, que devem dos direitos políticos aos cidadãos, participação de todos na elaboração ser igualmente ouvidos e ter suas contribuindo finalmente para a eficácia de consenso pautado em diálogo. Este opiniões consideradas, vendo, do sufrágio universal. A soberania método surge como alternativa para a portanto, seus interesses e valores popular encontra sede na Magna obtenção de consenso sobre algumas contemplados no texto do acordo, do Carta, que estabelece mecanismos questões. projeto conjuntamente elaborado, das para manifestações expressas de A construção de consenso é um ações conjuntamente articuladas ou forma pessoal e direta: o plebiscito método aplicável às hipóteses em que ainda das normas a serem editadas. e o referendo. De igual forma foi se pretendem soluções para questões [SUSSKIND, 2006]. criado um modelo de gestão pública que envolvem múltiplos interesses O consenso construído é que procura estimular a participação e distintos grupos sociais (múltiplas consolidado em um documento único popular no alcance do exercício pleno partes dotadas de interesses próprios) que usualmente é denominado como Controle social e gestão pública da cidadania, em estreita harmonia e sempre visa o alcance de acordos que texto único, que é constituído de com o processo de democratização do se distanciam do método parlamentar, forma a abarcar todas as ideias, sem poder público, conforme preconiza o ou seja, da decisão por maioria. Tem a exclusão de qualquer uma delas. princípio democrático. Com vistas à caráter inclusivo e tem por objetivo o Deste modo, os distintos grupos concretude desse modelo de gestão alcance do melhor acordo para todos. É (diferentes atores) podem reconhecer pública, a Emenda Constitucional um método pautado em valores como no texto consolidado os mais distintos nº 19/1998 estabelece o diálogo entre a colaboração, o respeito, a ética, a interesses, valores e demais aportes a população e o poder público, dando confiança, a criatividade, a igualdade, da totalidade dos envolvidos na nova redação para o parágrafo terceiro entre outros. A construção de consenso construção do consenso por meio das do artigo 37 da Constituição da é percebida como indispensável para instâncias dialógicas constituídas. República, que dispõe que “a lei a geração de acordos sustentáveis, Neste aspecto é relevante ponderar disciplinará as formas de participação alcançados através de processo de que a aplicabilidade do método de do usuário na administração direta e negociação integrativa (quando os construção de consenso pode se tornar indireta”. interesses são compartilhados) ou fundamental no âmbito de alguns A Constituição de 1988 nitidamente distributiva (quando os interesses são setores da administração pública e, em conduz para a democratização do opostos), existindo a necessidade de especial, no setor regulado (no âmbito poder público, ao criar as condições fortalecimento de vínculo e de visão das agências reguladoras), em que a para melhores mecanismos de acesso no presente e no futuro. participação popular tem previsão e participação social nas decisões O processo de negociação para legal e regulamentar e se perfaz pelos dos gestores públicos. Para tanto, a construção de consenso é referido institutos da coleta de opinião, do traz em seu bojo maior número internacionalmente como Consensus debate público e da audiência pública, de legitimados para a propositura Building Process e despreza a forma processos de participação popular na de remédios constitucionais, quais de negociação contenciosa, em que os esfera administrativa. sejam: instrumentos jurídicos para interesses são opostos e por inexistir A coleta de opinião é um processo tornar efetivo o exercício dos direitos a necessidade de fortalecimento do administrativo aberto a grupos constitucionais. Além do plebiscito vínculo, visa ganhos de uma parte sociais determinados, identificados e do referendo, Marcos Juruena nos em detrimento da outra. O processo por certos interesses coletivos ou remete ao princípio democrático de negociação para a construção de difusos visando à legitimidade da como princípio constitucional de consenso vem sendo reconhecido ação administrativa pertinente a esses organização, refletindo as decisões como um método menos formal e mais interesses formalmente disciplinados, políticas estruturais do Estado que prático para se alcançar o consenso em pelo qual o administrado exerce preconizam a participação, pela temas que necessitem ser articulados, o direito de manifestar sua opção, expressão da vontade popular, na tais como: propositura de normas, orientadora ou vinculativa, com manifestação da vontade do Estado. elaboração de projetos, decisões em vistas à melhor decisão do Poder
66 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Público. [MOREIRA NETO, Diogo de interesse geral como ocorreu no de Figueiredo. Audiências Públicas. período que antecedeu à implantação Apud SOUTO, Marcos Juruena Villela. do SMP (Serviço Móvel Pessoal), por op. cit.] exemplo. O debate público, processo As reclamações ou denúncias administrativo aberto a indivíduos e “A pressão podem ser feitas por meio de um grupos sociais determinados, é o meio procedimento segundo o qual qualquer através do qual “o administrado tem social faz pessoa que tenha um direito violado o direito de confrontar seus pontos de ou que tome conhecimento da violação vista, tendências, opiniões, razões e com que o da ordem jurídica envolvendo matéria opções com os de outros administrados Estado abra de competência da Anatel poderá e com as do próprio Poder Público com informar à Agência o fato ocorrido o objetivo de contribuir para a melhor espaço para e pode ser formulada à Anatel. Esta decisão administrativa”. [op.cit.] formulação pode se dar por diversos Por fim, a audiência pública, além a construção meios; é uma forma de garantia do das características dos dois institutos de consenso direito de peticionar contra prestadoras acima referidos, inscreve maior rigor de serviço perante o órgão regulador formal quanto de seus procedimentos, permitindo ou junto aos organismos de defesa do tendo em vista a produção de específica consumidor. eficácia vinculatória absoluta ou que a Assim, é pelo fomento à efetiva relativa. A eficácia absoluta obriga a sociedade se participação da sociedade nas ações Administração a atuar de acordo com do Poder Público, por meio do o resultado do processo, ao passo que a coloque de acompanhamento, da expressão dos eficácia relativa obriga a Administração pontos de vista, da opinião, e, ainda, a motivar suficientemente uma forma efetiva. por se fazer ouvir que se democratiza decisão que contrarie aquele resultado. o Poder Público e se legitima o poder [JURUENA, 2005, p. 181] normativo dos agentes (não eleitos) A Lei nº 9.472/97 - Lei Geral das que integram as agências reguladoras, Telecomunicações prevê, nos artigos já que seus atos devem, no fundo 42 e 44, mecanismos básicos de e ao final, resultar da participação participação pública direta no processo do público em geral, bem” como democrática no sentido habermasiano decisório da Anatel. Segundo o artigo documento ou assunto relevante. As da expressão. Para Habermas a 42, as minutas de atos normativos críticas e sugestões recebidas pela participação democrática se dá por serão submetidas à consulta pública, Agência devem ser examinadas pelo meio de instâncias comunicativas, formalizada por publicação no Diário Conselho Diretor antes da edição ou seja, pela criação de espaços para Oficial da União, devendo as críticas e da resolução. E ao examiná-las o o diálogo entre a sociedade e o Poder sugestões merecer exame e permanecer Conselho Diretor deve expor os Público1. à disposição do público na Biblioteca motivos que levaram à adoção ou não O tema da democratização do e, o artigo 44 atribui a qualquer das medidas propostas. Tais razões Poder Público, ora retratado, nos pessoa o direito de peticionar ou de deverão ser arquivadas na biblioteca leva invariavelmente à discussão da recorrer contra ato da Agência. O da Agência (Anatel). A consulta concretização dos chamados interesses Regimento Interno da Agência (RI) pública apresenta-se como o mais públicos, cada vez mais diversificados prevê três mecanismos para viabilizar importante instrumento para se aferir e emergentes. Os distintos grupos a participação popular, quais sejam: o grau de participação pública direta sociais possuem peculiaridades a audiência pública (art. 42 do RI); nos processos decisórios da Anatel, em que lhes são próprias e querem se a consulta pública (art. 45 do RI) e função de a mesma estar diretamente fazer ouvir. Cabe ao Estado, em o procedimento de reclamação ou associada à função normativa da conjunto com a sociedade, suprir as denúncia (art. 95 do RI). agência [MATTOS: 2002. p. 204]. necessidades inerentes a cada um As consultas públicas têm por As audiências públicas destinam-se, dos grupos sociais. Todavia visualizar, finalidade submeter minuta de ato por sua vez, a promover o debate analisar e responder a esta pluralidade normativo a comentários e sugestões e a apresentação oral de matérias de interesses nos faz refletir sobre a
1. Segundo Habermas, a participação somente se torna possível se considerado o agir comunicativo, cujo conceito leva em conta o entendimento linguístico como mecanismo de coordenação da ação, por indivíduos socializados comunicativamente. Sobre este tema ler Habermas, Jürgen. Direito e Democracia entre factibilidade e realidade. Rio de Janeiro. Tempo Brasileiro, 2003.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 67 ideia de interesse público. ou particularmente os interesses cit.] A terminologia interesse público homogêneos, stricto sensu, ambos Nesta esteira, Medauar, além de no âmbito pátrio é associada ao estão ligados a uma mesma relação aderir à concepção de interesse público conceito de intérêt général do direito jurídica-base e nascidos da mesma como a soma de interesses individuais, francês, correspondendo o termo origem comum; i) os interesses aponta para os distintos significados “público”, neste contexto, ao que existe coletivos caracterizam-se porque inseridos no termo quando afirma de comum em uma coletividade, e “incluem grupos, que, conquanto que: “consistem na soma dos interesses também a arena pública, como um atinjam pessoas isoladamente, particulares”, indo, portanto, “além espaço de atuação pertencente tanto não se classificam como direitos da soma dos interesses particulares” ao Estado quanto à sociedade. individuais, no sentido da ação civil e, assim, configurando “interesse Cumpre então, para a melhor pública, posto que sua concepção específico da sociedade” que por sua compreensão do tema, diferenciar finalística destina-se à proteção do vez se distingue em sua essência de interesse público os denominados grupo [DELGADO, 2000] dos interesses dos particulares, interesses coletivos e difusos, os quais Assim, a determinidade do grupo representando, desta forma, a “soma, são eventualmente tratados como de pessoas ou categorias é a marca ao máximo, de bens e serviços”. sinônimos de “interesse público” principal do conceito de interesses Sendo assim, o “valor ético no padrão embora no entendimento da maior coletivos, enquanto a indeterminidade do interesse público significa que a parte dos doutrinadores, com estes constitui a característica principal dos ação ou ato administrativo” deve não se confundam. Para a doutrina, interesses (e direitos) difusos. promover o bem geral, ou seja, deve os interesses coletivos têm distinções Do ponto de vista jurídico ser “benéfico para todo mundo”, em relação aos interesses difusos. consoante o conjunto de necessidades
Controle social e gestão pública doutrinário, é o interesse público Os coletivos constituem-se nos contraposto ao interesse social. humanas às quais o jogo dos direitos interesses resguardados a um grupo Enquanto este é concebido como fundamentais não satisfaz de modo determinado de pessoas “e apenas a as aspirações da sociedade, aquele adequado e cujo atendimento, no elas, repousando sobre um vínculo vem sendo associado ao interesse da entanto, condiciona a realização dos jurídico definido que as congrega”, Administração e do Estado. destinos individuais [MEDAUAR, enquanto os interesses difusos não Celso Antônio Bandeira de Mello 2005, p. 161]. encontram “apoio numa relação-base define o interesse público como o Atualmente, nem é o Estado bem definida”, uma vez que o “vínculo interesse do todo, no sentido de ser considerado o “titular absoluto do entre as pessoas decorre de fatores o interesse público não mais do que interesse público” e tampouco o conjunturais e mutáveis”. [MEDAUAR, “uma forma, um aspecto, uma função interesse público é suficiente para 2005, p. 160] qualificada do interesse das partes”. legitimar a ação estatal. [MOREIRA Na acepção jurídica processual, os Assim sendo, para o autor, não há como NETO, 2005] interesses coletivos e difusos encontram se conceber que o interesse público Este processo de erosão do conceito diferenciação expressa nos enunciados seja contraposto e antinômico ao de interesse público, na observação de firmados “a partir de 26.02.1997, data interesse privado, pois nessa hipótese, Moreira Neto, tem motivações fortes: do julgamento pelo Supremo Tribunal teríamos que rever imediatamente [...] concorreram para a erosão Federal” de recurso extraordinário, por nossa concepção do que seja a função conceitual: primeiro, ante as novas meio do qual foi definido o “conceito administrativa. Nessa perspectiva, o definições da origem do Poder é certo de interesses difusos e coletivos” de interesse público nada mais é do que que a sociedade emergiu na segunda forma a que uma dimensão, uma determinada metade do século XX como a real passe a receber tratamento uniforme expressão dos direitos individuais, titular do interesse público; segundo, no campo jurisprudencial” da vista sob um prisma coletivo. [MELLO, porque, com isso, o Estado passaria a seguinte forma: d) é difuso o interesse 2009, p. 100] desempenhar nada mais que um papel que abrange número indeterminado Para Mello, o conceito de interesse meramente instrumental relativamente de pessoas unidas pelo mesmo público não é o contraponto do direito às necessidades da sociedade; e, fato; e) é interesse coletivo os privado no momento em que o autor terceiro, porque, por este motivo, o que pertencentes a grupos ou categorias entende que o interesse do todo não é a ordem jurídica outorga ao aparato determináveis, possuindo uma só outro que não o interesse das partes estatal é apenas uma titularidade base jurídica; f) a indeterminidade e que encontra essência e significado para a procecução de sua realização. é a característica fundamental dos na expressão de cada um dos direitos [MOREIRA NETO, 2001] interesses difusos; g) a determinidade individuais, sendo, portanto, a Evidencia-se que o “interesse marca o conceito dos interesses “dimensão” ou a “expressão” da soma público” está passando por uma coletivos; h) os interesses coletivos dos direitos e anseios individuais. [op. redefinição e não é percebido como
68 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ como delegar a representação, quando as novas tecnologias permitem a cada um e a todos acompanhar ou mesmo fiscalizar as ações dos gestores A experiência tem públicos. Percebe-se que novos “ tempos determinam o esvaziamento demonstrado que do caráter de imposição (unilateral) as discordâncias de objetivos e comportamentos pela manejadas de autoridade estatal, que no fundo e ao final expressa o “interesse público forma respeitosa selecionado pelo governante”, já não possibilitam que encontra sustentação. Tampouco é possível sustentar essa dicotomia os diferentes em um contexto em que as questões pontos de vista anteriormente afetas à esfera privada passam a ser de interesse coletivo, sejam expressos, atribuindo ao espaço público o domínio avaliados com de interação social comunicativa com relações cada vez mais complexas que critério, e a tensão, tendem a influir no âmbito sistêmico, motivada pelas ficando, assim, cada vez mais tênues as diferenças entre ambos os espaços. diferenças, acaba O artigo 174 da Constituição por gerar soluções Federal confere ao Estado a atribuição para atuar como agente de regulação mais criativas. da ordem econômica, que dentro da moderna noção de regulação fez surgir a figura das agências reguladoras. Nesta esteira, a regulação “deve favorecer não a imposição de pautas regulatórias, mas a busca do consenso algo estanque da sociedade civil. concluir a respeito do sentido” exato a e da mediação de interesses”, sem o Tal expressão (“interesse público”) ser atribuído ao interesse público. afastamento da tutela dos interesses encontra relação direta com a Por todo o exposto, há sustentação gerais da sociedade. Cabe, portanto, disciplina do direito administrativo, para se afirmar que cada vez se ao Estado mediar os conflitos de sendo consolidada pela doutrina como torna menos factível a dicotomia interesses, entre os diferentes atores o próprio fundamento, fim e limite público-privada, com o interesse sociais. dos atos e medidas da Administração público sendo o definidor das regras Para as questões que envolvem Pública, assemelhando-se ao que no e o privado aquele que se submete interesses coletivos ou difusos, a via direito francês se denomina interesse a tais regras. A pressão social, como consensual é a melhor indicada, pela geral. A redefinição decorre de já referido, faz com que o Estado possibilidade de atender a todos os críticas com relação ao significado abra espaço para a construção de envolvidos (estimulando os interesses e abrangência da terminologia, cuja consenso, permitindo que a sociedade metaindividuais). imprecisão acaba por oferecer aos se coloque de forma efetiva e que seja Neste contexto, foi fortalecido intérpretes e operadores do direito, elaborado, por meio de um facilitador o papel regulador e mediador do dúvidas quanto ao conceito. devidamente capacitado, um texto Estado por meio da regulação e da Resta observar que a sociedade é único que contemple as distintas busca do equilíbrio no setor regulado, plural e os interesses são canalizados percepções e interesses de cada um cenário que originou a criação das em diferentes abordagens, segundo dos envolvidos. agências reguladoras. É interessante distintas linhas jurídico-sociológicas e A dicotomia entre o público e o compreender que, quando da filosóficas, consoante, ainda, aspectos privado, criada pelo liberalismo e análise da função mediadora das decorrentes de estruturas, estratégias marcada pela profunda separação agências, Paiva o faz “entrecruzando e políticas econômicas. Por essa entre o público e o privado, encontra- as disposições legais com o marco razão, na atualidade, somente no se fortemente abalada pela emergência teórico habermasiano” adotado e com caso concreto, específico, é possível social e política, não havendo mais os dados advindos da observação dos
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 69 fatos [PAIVA, 2006]. Para a autora, as construção de consenso é um método Segue-se então a implementação agências têm a atribuição de participativo, inclusivo, pautado que é a etapa em que se elabora o acordo no diálogo, colaborativo e voltado final, distribuída a documentação que [...] mediar a relação entre interesses para circunstâncias que envolvem pautará as relações (no que diz respeito públicos e privados, ponderando múltiplas partes. É consensual e às decisões tomadas), com a ratificação os princípios concernentes às permite ao gestor público, quando dos compromissos assumidos e o duas esferas, segundo a lei (e a capacitado, exercer seu papel de monitoramento do resultado. doutrina dominante), de forma Mediador Ativo. A construção de consenso é um neutra e imparcial. Para o eficiente O processo prevê uma etapa método que promove a participação desempenho deste papel, no entanto, preparatória (pré-inicial), na qual é ativa, garante a representatividade, os entes reguladores têm encontrado feita uma avaliação da necessidade o comprometimento de todos e, diversas dificuldades. [PAIVA, ibid] do diálogo para consenso e da principalmente, a assunção de No entendimento de Paiva, as adequação dessa metodologia à responsabilidade. agências reguladoras poderiam auxiliar circunstância em questão. É feito o Diante da conscientização na construção de uma maior ou efetiva mapeamento da situação, a designação da necessidade de cooperação (e democratização do país. Para isso, de um facilitador, a identificação colaboração) para o estabelecimento consoante à perspectiva habermasiana, dos representantes dos grupos de das relações público-privadas (nos as agências deveriam criar “instâncias interesse legitimados para atuar como distintos propósitos), a negociação comunicativas”, fomentando a tal, construção de uma agenda de para a construção de consenso vem “participação democrática”, o que trabalho, definição dos papéis de cada se demonstrando de grande utilidade, um, desenho das regras básicas para já que permite lidar com os distintos
Controle social e gestão pública impõe a construção da “competência comunicativa”. Entende a autora que, a participação e a mobilização dos interesses de múltiplas partes de forma “para que tal iniciativa não se restrinja recursos necessários. a ressaltar as diferenças e, ao invés de à mera retórica e alcance efetivamente Em seguida, inicia-se a etapa eliminá-las, encontrar soluções que resultados práticos, reais e efetivos, negocial, na qual as conversas permitam o atendimento dos interesses devemos nos remeter à necessidade (entrevistas) são realizadas. É feita individuais e os metaindividuais, da construção da “competência a coleta de informações com vistas promovendo a ordenação e a comunicativa” de Habermas” [PAIVA, a buscar a ampliação dos ganhos equalização dos interesses conflitantes ibid]. mútuos, considerando sempre o pela via consensual. Assim, torna-se possível que direito e a ética como norteadores, A via consensual tem aplicação os espaços públicos e privados bem como a organização das possíveis subsidiária e encontra não somente encontrem-se preenchidos pela ideia formas de colaboração. É elaborado fundamentação legal, mas também da atuação mediadora do Estado, ideia o desenho inicial de interesses e estímulos para a sua implementação. essa que abandona a sua supremacia valores comuns, complementares e Esta afirmação encontra base e para zelar pelo equilíbrio entre os divergentes e, ainda, as formas de se exemplo nas demandas resultantes interesses e espaços público e privado gerar benefícios que ultrapassem os da participação social ocorrida por de forma neutra, o que representa um interesses individuais e persigam os força da Consulta Pública nº 847, de grande desafio. [PAIVA, ibid] metaindividuais. Somente quando 24 de dezembro de 2007, colocada A experiência tem demonstrado cumpridas estas tarefas, em um ao púbico pela Anatel. Tal Consulta que as discordâncias manejadas de terceiro momento, é que são devem ser Pública trouxe à cena inúmeras forma respeitosa possibilitam que formalizados os acordos de interesse discussões sobre a questão da sanção os diferentes pontos de vista sejam geral (decorrente da soma do interesse administrativa no âmbito da Anatel expressos, avaliados com critério, e público com o interesse privado), bem e mobilizou prestadoras, pessoas a tensão, motivada pelas diferenças, como o acompanhamento destes, físicas, associações de consumidores, acaba por gerar soluções mais criativas. conforme as funções precípuas da associação de prestadores, escritórios Assim, as decisões negociadas e administração pública. de advocacia e consultoria, totalizando consolidadas (construídas pelos atores Ato contínuo, inicia-se a etapa pós- 26 contribuidores, somando 191 envolvidos no segmento) geram maior negocial, em que se dá a formalização contribuições e 444 propostas, comprometimento de todos, já que dos acordos (informalmente) segundo compilação da Agência todas as vozes importam e devem ser construídos, com a sugestão das Nacional das Telecomunicações. consideradas. Por esta razão, são mais formas identificadas como efetivas Dentre vários pleitos, tais como os de sustentáveis do que as decisões obtidas para o acompanhamento do acordo, amenização das penalidades e redução de forma coercitiva (impostas). sempre com o foco no relacionamento de discricionariedade, também teve O processo de negociação para a de longo prazo. lugar a busca da consensualidade.
70 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Como resultado do apoio dessas da ação administrativa, pelo ganho de processo de construção de consenso práticas à atuação da Administração celeridade, economicidade, redução não há a necessidade de certos apoios Pública, temos o equilíbrio da pressão dos interesses públicos (arranjos para a garantia de interesses nas relações sociais, a abertura sobre os privados e vice-versa (ou pessoais) pois, os acordos buscados dos espaços já delineados para a a pressão dos setores organizados destinam-se a encontrar soluções que participação social (e a possibilidade sobre a decisão administrativa), e a atendam plenamente as necessidades de efetiva pacificação social), o potencialização de valores de certeza, e os interesses de todos os membros do que propicia: menor litigiosidade, igualdade e segurança, como é bem grupo (e não apenas alguns). estimulando atitudes solidárias de conhecida. Quanto se refere ao risco eminente seus participantes, reduzindo custos, Em que pese a todas as vantagens de captura por indivíduos com agendas que se traduzem em menor resistência relacionadas às práticas consensuais próprias, ele admite que, em qualquer às medidas administrativas de em políticas e gestão pública, não se ação participativa, pode ensejar regulação, redução de judicialização, defende o afastamento da apreciação disfunções e abrigar alguns indivíduos redução do tempo, contribuindo do judiciário de qualquer questão que trabalham para descarrilar o para a efetiva sustentabilidade e e nem do controle sobre os acordos processo. Entretanto, pondera que é propiciando, no fundo e ao final, a consensuados que vêm demonstrando possível considerar que, no momento valorização das finalidades setoriais. maior sustentabilidade. em que se preestabelece as regras Esses efeitos decorrem do fato de Dressler aponta frequentes básicas para a conduta, há grandes todos se reconhecerem como autores equívocos por parte daqueles que não chances de se evitar comportamentos da decisão, enquanto na sanção o passaram por qualquer experiência de negativos no âmbito do grupo de efeito é simbólico (penalidade), efeito construção de consenso geram grandes decisão. preventivo pela coerção (podendo desafios para as negociações para a Quanto a afirmativa de que ocasionar resistências e estimular a construção de consenso. Em regra, tais gestores e líderes formais perdem a judicialização), afirmação das agências equívocos envolvem a ideia (e medos) autoridade ao abrirem espaço para reguladoras perante os regulados, de que: obtenção de consenso toma decisões consensuadas, alerta que esse fundada na autoridade (poder de muito tempo; solução é enfraquecida/ entendimento se deve ao fato de que imperium). medíocre e/ou sem inspiração; risco gestores e líderes formais temem que, ao Há outros exemplos de estímulos eminente de captura por indivíduos acolherem os processos de construção para as práticas consensuais que com agendas próprias; gestores e líderes de consenso, estejam abdicando de igualmente repousam na responsa- formais perdem a autoridade e, por suas habilidades para influenciar na bilidade e no comprometimento e fim, a responsabilidade compartilhada decisão final. Porém, ao se considerar não na persuasão. Não geram custos resulta no não comprometimento por que a tendência hoje em dia é de que negativos. Assim, se por um lado não parte dos membros do grupo. cada vez mais venha se abrindo espaço se pode negar a eficácia das sanções, Para todas as expressões e para a liderança participativa e permitir por outro é inafastável a efetividade da receios supracitados, Dressler que líderes formais e gestores atuem ordenação e equalização dos interesses encontra argumentos convincentes e juntamente com seus grupos, e as pela via consensual. esclarecedores. decisões dos grupos sejam submetidas A Lei n. 9.433/97, que institui Para a afirmativa de que a obtenção à aprovação, estimula-se o grupo a a Política Nacional de Recursos de consenso toma muito tempo, ele assumir a responsabilidade sobre Hídricos e cria o Sistema Nacional de alega que não há como negar que, as questões de interesse comum e Gerenciamento de Recursos Hídricos, em regra, as decisões verticais e incentiva os gestores a partilhar tal também estimula a participação social autoritárias são mesmo mais rápidas responsabilidade. nas decisões acerca da gestão dos de serem tomadas. Mas cabe observar E, no que tange à crença de que recursos hídricos, ao estabelecer no que, com um bom planejamento e a responsabilidade partilhada resulta inciso VI, de seu artigo primeiro, que um facilitador experiente, é possível no não comprometimento por parte “a gestão dos recursos hídricos deve movimentar o processo de construção dos membros do grupo quanto à ser descentralizada e contar com a de consenso com certa rapidez. assunção da responsabilidade pela participação do Poder Público, dos No que se refere à crença de que implementação da decisão baseada no usuários e das comunidades”, em a solução é enfraquecida/medíocre consenso do grupo, ele adverte que tal estímulo às decisões por meio da e/ou sem inspiração quando obtida decisão não é “despersonificada”. Esta construção de consenso. pelo grupo em razão de alianças preocupação, para Larry Dressler, não Dentre as vantagens associadas e compromissos necessários para procede, vez que todos os participantes ao uso dos métodos consensuais, tem garantir o apoio de todos os membros do grupo são pessoas que tiveram sido consagrado o aumento da eficácia do grupo ele afirma que um efetivo suas vozes, interesses e necessidades
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 71 contemplados pela decisão consensuada Enquanto método que possibilita e estabelecendo um diálogo efetivo e, assim sendo, são comprometidas permite consolidar as condições para (participativo e inclusivo). Por essa com a implementação da decisão um maior acesso e participação social razão vem consolidar o ordenamento compartilhada (tornando-se, portanto, nas decisões dos gestores públicos e o jurídico pátrio como instrumento individualmente responsável pelas atendimento aos distintos interesses de de prestígio que instrumentaliza, na ações inerentes à implementação). múltiplos grupos sociais, a construção contemporaneidade, os procedimentos (DRESSLER, 2006, p.11-13) de consenso vem desbravando o para a elaboração de normas, para a Apesar de resistências, medos caminho para o exercício da cidadania gestão pública e para a convivência, e desafios, não restam dúvidas de plena e de forma responsável. bem como para as decisões pactuadas que a Constituição da República Configura uma metodologia fundada nas modernas e complexas sociedades e a legislação infraconstitucional na necessidade contemporânea de democráticas. criam espaço para a existência de consensualidade, de autocomposição, A construção de consenso um modelo de gestão pública que de convivência com as diferenças por aponta para a convergência dos procura estimular a participação meio do diálogo. A sociedade civil procedimentos fundados no modelo popular no alcance do exercício organizada parece já não se contentar dialógico e a construção de arranjos pleno da cidadania. A participação em eleger seus representantes. Está institucionais democráticos baseados popular encontra estreita harmonia atenta ao que fazem e como exercem o na ampliação da deliberação livre e sem com o processo de democratização do poder que lhes é delegado. Dispõe de constrangimentos sobre assuntos de poder público, conforme preconiza o mecanismos e recursos tecnológicos que interesse comum, seja na esfera pública princípio Democrático. permitem agir de forma comunitária, ou na esfera privada. Controle social e gestão pública Referências Bibliográficas
DELGADO, José Augusto. Regime Jurídico. Belo Hozironte: M O R E I R A N E T O , D i o g o Interesses difusos e coletivos: Fórum, 2005. Figueiredo. Parecer sobre a evolução conceitual. Doutrina e Consulta Pública nº. 847. Rio Jurisprudência do STF. Revista de MATTOS, Paulo Todescan de Janeiro: Febratel – Federação Processo. v 25. n 98. p 61-81. abril- Lessa. Agências reguladoras e Brasileira de Telecomunicações, jun 2000. democracia: participação pública 2008. Disponível em:
72 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ PAZ PARA O RIO
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 73 Rio O novo paradigma da segurança pública e as UPP’s O Ex-Ministro da Justiça, Tarso Genro, vê a implementação do novo paradigma de segurança pública, que consiste no fortalecimento institucional do Estado para atuar Foto: Caco Argemi Foto: preventivamente, como uma necessidade para garantir a segurança jurídica e política. “Apenas assim será possível promover um programa de inclusão e recoesão social no país”, considera.
Tarso Genro Governador do Estado do Rio Grande do Sul Ex-Ministro da Justiça
m d o s i m p o r t a n t e s dificuldade do Estado em garantir que a capacidade do sistema de justiça, fenômenos da sociedade todos os cidadãos e cidadãs vivam com é importante agir sobre os fatores pós-moderna é o crescente tranquilidade. O segundo é a questão que contribuem com o crime, como índice de violência e da impunidade, da dificuldade de falta de programas de reintegração criminalidade.U Seja nos países ricos – acesso da população à Justiça e da pós-carcerário, desemprego e acesso especialmente após o abandono por sensação de que nossas leis não são limitado a serviços de saúde e estes das políticas do “Estado de cumpridas. moradia de boa qualidade.” Bem Estar Social” – seja nos países Também a ONU – Organização Para o mesmo organismo emergentes e pobres, o fenômeno das Nações Unidas tem dedicado internacional, segurança humana é significativo, merecendo a maior especial atenção à matéria. Para a é o termo que consegue conjugar atenção dos governantes. ONU, em documento distribuído as dimensões da paz, segurança Fenômeno complexo, que em no 12º Congresso, que teve como e desenvolvimento. Isso porque, alguns países e regiões atinge índices título “Prevenção ao Crime e Justiça englobando mais do que a ausência que beiram à barbárie, a violência Criminal”, realizado no ano de 2010, de conflito violento, a expressão deriva, cada vez mais, de uma ordem no Brasil: evoca os direitos fundamentais, mundial, injusta e perversa, cujas “Uma sociedade segura e governança, acesso à saúde e educação. manifestações transitam desde a forma justa é um pré-requisito para o Em outras palavras, a garantia de que desordenada de ocupação do solo desenvolvimento. O impacto do cada indivíduo terá oportunidade e nas periferias das grandes cidades, crime é maior para os pobres – esta liberdade de escolha para alcançar seu até a inexistência ou deficiência de é uma das razões pelas quais a próprio potencial. políticas de prevenção criminal; ou, prevenção ao crime deveria fazer Logicamente, também no Brasil, ainda, até a presença de sistemas parte do primado do Direito em todos o fenômeno é um grande problema de justiça criminais morosos e os países. O crime e a vitimização enfrentado pela sociedade e um dos meramente reativos, bem como ao elo afetam o desenvolvimento: eles maiores desafios do Estado. Seja nas entre a criminalidade local e o crime degradam a qualidade de vida regiões metropolitanas ou no interior, organizado transnacional. dos cidadãos e impedem o acesso o crescimento da criminalidade e da Compartilhando das convicções ao trabalho, afetando o comércio. violência tem vitimado o futuro de do ex-Ministro Nilmário Miranda, Enquanto não houver segurança, milhares de pessoas, principalmente realmente existem dois grandes os custos da criminalidade e da jovens de comunidades carentes. desafios que se colocam à frente justiça criminal reduzem os fundos Atento à gravidade da situação, o da nossa sociedade e do Governo. disponíveis para o desenvolvimento governo federal, por meio do Ministério O primeiro diz respeito à questão social. da Justiça, tem apresentado saídas da violência, da insegurança e da Além de aumentar a eficiência e inéditas para o setor. A implementação
74 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ “A implementação deste novo paradigma é uma necessidade para garantir nossa segurança jurídica e política.
do Programa Nacional de Segurança” ser implementado com êxito, em A Lei que instituiu o PRONASCI, Pública com Cidadania - PRONASCI, uma federação que é “trina”, com a aprovada de forma unânime no a partir de 2007, e o lançamento da 1ª cooperação dos municípios, estados Congresso Nacional, caracterizando-a Conferência Nacional de Segurança e União. O Pronasci surgiu como como uma “política de estado”, possui Pública, em 2008, são dois exemplos resposta a uma nova e complexa 2 (dois) focos fundamentais: a) foco importantes que buscaram induzir conjuntura. territorial: atuando em regiões urbanas ações concretas e inovadoras, ao De um lado, garantir direitos com altos índices de criminalidade e mesmo tempo, que objetivaram fundamentais aos cidadãos, b) foco etário: que tem como centro de promover um grande debate com a no contexto de uma nova ordem sua atuação o jovem que se encontra em sociedade sobre a segurança pública. mundial, cuja macrolegalidade incita situação infracional ou no caminho de A Conferência, que se desenvolveu os estados nacionais a renunciarem a situação infracional, destacadamente em nível municipal, estadual e elementos centrais de sua soberania e os seguintes segmentos sociais da nacional, constitui-se num verdadeiro de seu ordenamento jurídico, gerando juventude: adolescentes em conflito marco histórico para a segurança em todas as esferas um profundo com a lei, jovens oriundos do pública, pois uma discussão de tal sentimento de insegurança. serviço militar obrigatório, jovens profundidade, que reuniu, no seu De outro lado, como resposta presos, jovens egressos do sistema processo, aproximadamente 500 mil a um contexto de tensão social do penitenciário e jovens em situação de pessoas, nunca havia acontecido. De país, caracterizado pelo crescimento descontrole familiar grave. referir-se que, na área da saúde, já desestruturado das periferias das O novo paradigma de segurança estamos na 18ª Conferência. Diretrizes grandes cidades brasileiras e marcado pública consiste no fortalecimento foram votadas pelos Delegados, por altos índices de criminalidade institucional do Estado para atuar algumas das quais já se tornaram Leis, e violência. Por fim, para superar preventivamente. É uma nova Projetos de Lei. Outras, necessitando um modelo ultrapassado de concepção de atuação policial, com maior aprofundamento, estão sendo política de segurança pública, que o objetivo de fortalecer os laços discutidas pelas instituições, academia, tem como fundamento, quase que comunitários e criar condições para o operadores de segurança pública, exclusivamente, uma atividade que acesso a políticas públicas e sociais. gestores e sociedade civil, para que as se desenvolve após o cometimento do A implementação deste novo matérias tenham conclusão. delito, em vez de desenvolver ações paradigma de segurança pública é O PRONASCI é um projeto preventivas para evitar que o mesmo uma necessidade para garantir nossa “federal-federativo”, que só poderá venha a acontecer. segurança jurídica e política. Apenas
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 75 assim será possível promover um é o responsável, quase que único, pela atuando nas raízes socioculturais programa de inclusão e recoesão social temática. A Lei nº 11.530, embora da violência e da criminalidade, Rio no país. logicamente de hierarquia inferior, por meio do fortalecimento dos A CF de 88 é, sem dúvida nenhuma, reatualiza a temática, entendendo que laços comunitários e das parcerias um instrumento histórico. Construída a matéria é da “responsabilidade de com as famílias, sem abdicar das em momento sensível da nação, todos”, principalmente dos 03 (três) estratégias de ordenamento social e conseguiu avançar profundamente na entes federados: União, estados e repressão qualificada. Em segundo segurança de direitos fundamentais, municípios. lugar, fomenta uma agenda federativa além de reorganizar o Estado.* No que De ressaltar-se, assim, que o novo compartilhada, empoderando os tange porém ao artigo 144, que dispõe paradigma tem, entre outros, 02 (dois) municípios como protagonistas da sobre a segurança pública, os avanços marcos fundantes. Em primeiro lugar, temática. Afinal é no município que as não se verificaram. Permaneceu a articula ações de segurança e ações pessoas vivem, trabalham, constituem antiga tese que o ente federado “estado” de natureza sociais e preventivas, suas famílias etc.
Unidades de Polícia Pacificadora
proposta de Unidade de ação, sua cidadania ativa”. criminoso, sem legitimidade e lesivo Polícia Pacificadora, “Nessa perspectiva, cidade, espaço a toda sociedade. desenvolvida no Rio de público e cidadania ativa relacionam-se Logicamente que os desafios são Janeiro, sábia, corajosa e dialeticamente. Assim, engendra-se um gigantescos. São muitas as comunidades Anecessária, fruto da vontade política novo paradigma de segurança, que, ao que necessitam desta nova política de do atual Governo do Estado, está lado das ações repressivas e de controle segurança, baseada no planejamento, alinhada ao modelo de Segurança da ordem pública, desenvolvidas pelas no uso da inteligência, na integração Pública e de Policiamento que busca instituições policiais, acentua também entre os três “entes federados” ( União, resgatar direitos básicos de Cidadania. a preocupação com a qualidade de vida Estado, Município), bem como da Trata-se de uma recuperação territorial e com a dignidade humana. Trata-se sociedade como um todo. Mas a partir em localidades marcadas, sobretudo não só de reprimir, mas sobretudo de da instalação das primeiras Unidades pela descoesão social e ausência do prevenir a violência. Trata-se não só de (Favela Santa Marta, Batan, Pavão- Estado. combater a violência, mas de promover Pavãozinho), bem como a resposta dada Pauta-se, fundamentalmente, pela a cultura da paz.” no Complexo do Alemão, o caminho articulação de políticas de repressão “O território de paz, portanto, corretamente escolhido não tem mais qualificada com ações de natureza é aquele que se dá pela adoção de possibilidade de retrocesso. social e/ou preventivas e também no estratégias capazes de garantir o acesso Contudo, em que pese aos avanços modelo de Polícia Comunitária. aos direitos fundamentais da pessoa e resultados positivos das UPPS, a Para que se faça uma abordagem, humana, entre eles a segurança pública, diversidade das realidades municipais, minimamente consistente das fomentando a reconstrução de redes de assim como suas diferenças locais, UPP’s, faz-se cogente uma breve sociabilidade e solidariedade rompidas tanto no que se refere ao modelo de ponderação sobre “Territórios de Paz”. pela violência, pelo medo, pela violência e criminalidade, quanto às Em conformidade com as reflexões segregação e pela exclusão social.” estratégias e capacidade operacional do professor Vicente Trevas, “para Assim, após décadas de descaso dos para combatê-las, não permite a que se possa compreender a noção governantes com a supressão de espaços absorção plena por todos os Estados de território de paz, parece útil um públicos em centenas de comunidades e Municípios. O que pode e deve ser contraponto ao que seria a constituição cariocas, com a submissão do Estado amplamente replicada é a preocupação de um território de violência. Para ao crime organizado e supressão da em propagar o conceito e as estratégias uma corrente do pensamento político própria democracia, nestes espaços, o do policiamento comunitário, que contemporâneo, violência é a supressão Estado, com o início da implantação do prevê a aproximação entre a população do espaço público, da palavra plural, novo projeto das UPPS - afora cumprir e as instituições da área de segurança da capacidade de ação. O poder seu papel constitucional - faz uma pública, reforçando seus vínculos e democrático, segundo esta concepção, forte sinalização ao crime organizado, fortalecendo o papel dos policiais como opõe-se à violência e opera no espaço principalmente o tráfico de drogas, de defensores da lei, combatentes contra público, no qual as pessoas podem que não será mais leniente. Que não o crime e promotores dos direitos exercer sua capacidade de diálogo e de conviverá com um estado paralelo, fundamentais.
* Escrevi sobre o tema no livro “Tratado de Direito Constitucional”, (São Paulo: Saraiva, 2010, vol I, p. 108-139), em parceria com Ives Gandra, Gilmar Mendes, Carlos Valder do Nascimento e outros, no capítulo intitulado “Os fundamentos da Constituição no Estado de Direito”.
76 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ “Vamos levar a paz a todo o Estado”
O governador do Estado do Rio de Janeiro, Sérgio Cabral, em entrevista à Revista TCMRJ, foi categórico em afirmar: “Tráfico de drogas sempre haverá, enquanto houver usuário de drogas. Mas aquele poder armado, ostensivo, de bandidos mandando e desmandando em uma determinada área, isso já acabou em muitos locais e vai acabar em todo o Estado”. Sérgio Cabral acredita, também, ser a educação outro grande desafio para seu Governo. Confira.
Sérgio Cabral Governador do Estado do Rio de Janeiro
O senhor considera a Ainda estamos longe do ideal, mas ruas e áreas afastadas dos locais segurança o principal desafio do nos últimos quatro anos conseguimos protegidos pelas UPPs? Governo do Rio? conquistas importantes. Depois de doze Em primeiro lugar, as UPPs não Temos muitos desafios e a segurança anos, o magistério passou a receber são uma preocupação, elas são uma é um dos principais, mas já avançamos reajustes todos os anos, e a ter um realidade, uma conquista, mais do muito em várias áreas, inclusive na programa de recuperação salarial. que do governo, de toda a sociedade segurança pública. Hoje, a pacificação Reformamos escolas e promovemos a do Rio de Janeiro. Nós vamos pacificar das comunidades é uma realidade inclusão digital de alunos e professores. o subúrbio, a Baixada Fluminense, que, felizmente, não tem volta. Vamos A partir de agora, temos um plano a Grande Niterói e o estado inteiro; continuar combatendo firmemente de metas por resultado, para cada a paz é a base para todas as outras os criminosos armados que subjugam escola e, portanto, para cada professor. conquistas. Além disso, temos visto comunidades inteiras e vamos pacificar Assim como na segurança pública, a queda consistente, mês a mês, cada vez mais comunidades, até que não vamos premiar esses profissionais dos índices de criminalidade – e a exista nenhuma que seja dominada por por mérito, por metas alcançadas. O imprensa tem divulgado isso. Esses bandidos. A essência da UPP é acabar nosso objetivo é que o Rio de Janeiro indicadores mostram claramente com o controle territorial feito por fique entre os cinco estados melhores que, mesmo fora das regiões com marginais e restabelecer o direito de ir colocados no próximo Ideb (Índice UPPs, a criminalidade tem caído e vir das pessoas de bem. Já libertamos de Desenvolvimento da Educação substancialmente. Temos hoje o mais de 500 mil pessoas que vivem Básica), daqui a dois anos. Assumi menor percentual de homicídios dos diretamente nesses locais, sem contar esse compromisso com a população do últimos 20 anos. Crimes como roubo com milhares de outras, moradoras nosso estado. E não tenho dúvida de a pedestres e latrocínio também vêm dos bairros vizinhos. O passo seguinte que, até 2014, teremos alcançado um diminuindo. Isso porque as nossas à pacificação é entrar com programas novo patamar na educação do Rio, uma polícias, Civil e Militar, têm metas para sociais e de geração de emprego e renda educação da qual vamos nos orgulhar. a redução desses crimes. E os policiais nessas regiões, como temos feito, basta Nós vamos chegar lá. que alcançam as metas nas suas olhar os exemplos de comunidades regiões de atuação recebem prêmios como Dona Marta, Babilônia, Batan, No momento, as UPPs são uma das em dinheiro a cada semestre. Do cabo Cidade de Deus, Providência, entre principais preocupações do seu ao coronel, do inspetor ao delegado, outras. governo. A população do Rio pode são premiações que variam de R$ 500 Outro grande desafio é a educação. esperar, também, mais segurança nas a R$ 1.500. Hoje, a cultura da polícia é
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“Até o fim de Carlos Magno Foto: 2014, nenhuma comunidade estará mais sob o domínio do crime, seja de traficantes ou de milicianos.
Inauguração de mais uma UPP outra, é de produtividade,” de respeito últimos anos. Tanto que em março apreende também grande quantidade aos direitos humanos, de trabalho do ano passado ganhamos o Grau de de drogas e armas. sério, de levar a paz à população. A Investimento da agência internacional população já reconhece essa mudança. de classificação de riscos Standard & O senhor acredita ser possível Não existe mágica. Temos ainda um Poors, o que atesta o fôlego econômico cumprir a promessa de erradicação de grande trabalho a fazer, mas estamos e financeiro do Rio de Janeiro. criminalidade no Rio até 2014, avançando. conforme divulgado em campanha? Sabe-se da necessidade de investir Tráfico de drogas e criminosos Em campanha, o senhor afirmou a em ações conjuntas da Polícia existem em todos as grandes cidades necessidade de aumentar o efetivo da Rodoviária Federal, responsável pelo do mundo. A diferença do Rio era PM em cerca de 25 mil homens (12 mil policiamento das vias de acesso ao que o crime dominava territórios, destinados às UPPs) e também de Estado, e da Polícia Federal, que tem a controlava o ir e vir das pessoas, e isso implantar estratégias de remuneração competência de combater o tráfico de ainda acontece em várias comunidades. por mérito. Como o Governo do Estado entorpecentes em âmbito nacional. Que Mas já avançamos muito com as UPPs conseguirá verba para arcar com mais atividades o Governo do Estado e vamos levar a paz a todo o estado. essas despesas? Já existe projeto de pretende implementar a fim de O meu compromisso, assumido com revisão de proventos dos policiais? estabelecer esse vínculo entre as forças a população na campanha, que é um Neste ano, vão se formar sete mil policiais? compromisso de vida, é, sim, levar a novos policiais militares. Aprovamos na A nossa polícia já trabalha de pacificação a todas as comunidades Alerj o decreto que autoriza o aumento forma integrada com as forças federais, do estado que ainda sejam dominadas, do efetivo da Polícia Militar, que hoje e a maior prova disso foi a operação e que ainda tenham os seus territórios é de cerca de 40 mil policiais, para até a ocupação nos complexos da Penha controlados por bandidos armados. 60 mil. Temos dado reajustes anuais e do Alemão. Nunca na história do Não tenho a menor dúvida de que para a área de segurança pública e, nosso estado tivemos uma relação chegaremos a esse objetivo. Nenhuma a remuneração por mérito, à qual já tão integrada com o Governo Federal. dúvida. Tráfico de drogas sempre me referi na resposta anterior, é uma Temos uma relação excepcional com a haverá, enquanto houver usuário de realidade implantada há um ano pelo Polícia Federal, com a PRF, com as Forças drogas. Mas aquele poder armado, nosso governo. Estamos falando aqui Armadas. O que nós estamos fazendo ostensivo, de bandidos mandando e de conquistas reais, e não do que ainda é exatamente atuar em conjunto, com desmandando em uma determinada está por vir. Hoje, o Estado está com as inteligência e planejamento, para evitar área, isso já acabou em muitos locais finanças saneadas, tem dinheiro para que a droga chegue aqui. As apreensões e vai acabar em todo o estado. Volto investir, tem capacidade de contrair têm crescido. Cabe lembrar ainda que a repetir: até o fim de 2014, nenhuma empréstimos para fazer investimentos. nós já temos a Operação Barreira Fiscal, comunidade estará mais sob o domínio Isso porque fizemos o dever de casa que combate a sonegação fiscal em todas do crime, seja de traficantes ou de e saneamos as contas do Estado nos as estradas de acesso ao estado e que milicianos.
78 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Promessas de paz para o Rio
Durante o período eleitoral, a segurança autoridades se organizaram e, antecipando foi identificada como sendo um dos principais todos os planos, promoveram a retomada problemas do Rio de Janeiro por um do poder. significativo número de candidatos. Pela primeira vez se viu a integração de Na ocasião, muitas promessas foram todas as forças de segurança: estaduais, feitas e muitos projetos apresentados para municipais, federais e as forças armadas. o mandato próximo. Mas o “bonde” da E o povo, antes descrente, passou a ter história não esperou. No final de 2010 – orgulho de quem tinha medo, bateu palmas mais especificamente na semana de 21 e colaborou. O primeiro passo foi dado. de novembro – a cidade do Rio de Janeiro A Revista TCMRJ entrevistou os foi surpreendida por ações extremadas de principais responsáveis pela segurança no desafio às autoridades: roubos, agressões, Estado para conhecer a opinião de cada um dezenas de veículos incendiados. Em tempo em relação às políticas de segurança e os recorde, numa reação nunca vista, as planos para o futuro.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 79 Rio Allan Turnowski Chefe da Polícia Civil do Estado do Rio de Janeiro
“Minha prioridade é ver a Polícia trabalhando com exclusividade todos os dias, melhorando assim a qualidade do atendimento e da investigação.”
O senhor acredita que, com Quais são, para o senhor, as A mudança da escala de serviço o cerco ao tráfico, os índices de principais causas da violência e da atual melhora, de que modo, a criminalidade no Rio de Janeiro insegurança pública no Rio de atuação da Polícia Civil? Quando será diminuirão em caráter definitivo? Janeiro? possível implementar completamente Com certeza, principalmente com A Polícia Civil não trabalha com essa meta? o resgate dos territórios dominados a causa, mas com o efeito. E as A Polícia Civil trabalha com pelo tráfico, o que evita a entrada de principais causas da violência têm investigação. A ciência da investigação produtos de roubos e furtos como origem nas crises social, econômica necessariamente passa pela busca de cargas e veículos. e educacional, problemas que foram indícios, provas e autorias do crime. enxergados e estão sendo solucionados Sendo assim, a técnica é incompatível Em que a Polícia Civil pode se pelo atual Governo. com o regime de plantão. Só com a preparar para as novas exigências mudança na escala pode-se vislumbrar da sociedade? Como está sendo desenvolvida a melhorias no trabalho policial, Investindo no programa de parceria da Polícia Militar e Polícia como vem sendo demonstrado na “Delegacias de Dedicação Integral Civil com as forças de segurança produtividade das atuais DEDIC’s. Até ao Cidadão” (DEDIC) que visa maior nacionais, no Rio de Janeiro? 2014 todas as delegacias da Capital aproximação do policial à sociedade, O Rio é o exemplo de integração deverão ser DEDIC’s. resgatando a confiança da população das forças Estaduais e Federais, e com a prestação de serviços de a Policia Civil já faz operações em Surgiram na mídia algumas críticas qualidade. conjunto com a Prefeitura e com a às estratégias utilizadas pelas polícias O programa DEDIC foi lançado Policia Militar, um exemplo dessa nas recentes invasões de comunidades, no ano passado e revolucionou a integração é a bem sucedida operação principalmente no Complexo do forma de atendimento nas delegacias Choque de Ordem. E não podemos Alemão. As forças policiais usaram a do Rio de Janeiro. Os novos policiais esquecer da histórica retomada do estratégia apropriada? Deverão ser formados foram treinados para Complexo do Alemão, no final do ano feitos ajustes nas próximas trabalhar diariamente (8 horas/dia) de 2010, com a participação de todas ocupações? e atender às vítimas de crime onde as forças de segurança estaduais, As críticas para serem mencionadas elas estejam, inclusive em suas municipais, federais e as forças precisam ter conteúdo. O planejamento residências com hora marcada. O armadas. da operação no Complexo do Alemão foi agente trabalha com um laptop para cumprido à risca. Alcançamos território, fazer um pré-registro da ocorrência. O que o senhor acha da formação força, armas, drogas e dinheiro, No dia seguinte, o delegado entra em e aperfeiçoamento dos policiais civis simultaneamente, conseguindo contato com a vítima para saber se ela no momento atual? Quais seus centenas de prisões e apreensões está satisfeita com o atendimento. As planos nessa área? históricas, mas é claro que sempre há vítimas têm acesso on-line a fotografias Nós acreditamos que com a espaço para evoluir e estamos abertos de suspeitos e, se reconhecer algum exclusividade, ou seja, trabalhando a críticas construtivas. deles, avisa ao policial por telefone todos os dias para a Polícia Civil ou e-mail. O programa, atualmente do Rio de Janeiro, acabando com o Como o senhor vê o atual apoio implantado em 14 delegacias, será chamado “bico”, poderemos investir popular às ações policiais que estendido às demais gradativamente na formação do policial oferecendo resultaram na ocupação do Complexo em 2011. vários cursos de aprimoramento. do Alemão?
80 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ O apoio que estamos tendo é Civil vem atuando na sua gestão? investigando os desvios de conduta, reflexo de uma política de segurança A Corregedoria da Policia Civil estará mas principalmente na investigação séria e que vem dando certo. recebendo investimentos em obras e do enriquecimento ilícito do policial, equipamentos que vão permitir que ela com ajuda do Laboratório de Tecnologia Como a Corregedoria da Polícia atue de maneira pró-ativa, não apenas Contra a Lavagem de Dinheiro.
Coronel Mario Sérgio Comandante-geral da Polícia Militar do Rio
“Estamos deixando cada vez mais de ser uma estrutura de poder para sermos uma estrutura de serviços.”
Qual é a posição atual da política de Segurança Pública que e da Vila Cruzeiro, e agora estamos Polícia Militar do Rio de Janeiro na é sustentada por dois pilares: o da convivendo com o Exército Brasileiro política de segurança pública do Pacificação das favelas onde há na Força de Pacificação, na qual ainda Estado do Rio de Janeiro? domínio do tráfico de drogas ou das está também a Polícia Civil. Tudo isto Como sabemos todos, a Polícia milícias, e a da redução dos índices mostra que o caminho da Segurança Militar está inserida na estrutura da de criminalidade nas ruas. São ações Pública de qualidade passa pela união, Secretaria de Estado de Segurança que trazem prosperidade para o Rio, pela soma de forças. (SESEG) como uma das Instituições na medida em que gera sensação de subordinadas ao doutor José Mariano segurança para os investidores, para O que o senhor acha da formação Beltrame, atuando dentro de sua quem gera empregos e riquezas para e aperfeiçoamento dos policiais destinação constitucional de polícia o Estado. militares no momento atual? Quais ostensiva e preservação da ordem seus planos nessa área? pública. Hoje, no entanto, com o Como está sendo desenvolvida a Observo que houve um aumento advento das UPPs, e nosso investimento parceria Polícia Militar, Polícia Civil no que podemos chamar de “formação na redução dos índices, posso dizer e forças de segurança nacionais, no continuada”. Vários são os Policiais que a Polícia Militar está subordinada Rio de Janeiro? Militares que realizam cursos de cada vez mais ao cidadão. Estamos Já havia muito entrosamento com a especiali-zação e programas de deixando cada vez mais de ser uma Polícia Civil. Temos o projeto das Regiões atualização de conhecimentos. Os estrutura de poder para sermos uma Integradas de Segurança Pública, em planos de futuro estão concentrados estrutura de serviços. Hoje temos que os batalhões e as delegacias na preparação da tropa para os grandes foco, temos uma política de Segurança interagem buscando a redução dos eventos que serão realizados no Estado Pública e entrosamento com todos os índices e consequentemente o prêmio a partir deste ano, que vão deixar setores da sociedade. dado pelo governo do Estado; temos um grande legado para sociedade ações integradas da Corregedoria e gerações mais novas de Policiais Quais são suas prioridades no Interna da PM com a DRACO-IE Militares. comando da PMERJ? (Delegacia de Repressão às Ações Desde 8 de julho de 2009, quando do Crime Organizado-Inquéritos O efetivo atual da PM é suficiente assumi o Comando da Polícia Militar, Especiais) contra milícias; temos para fazer frente às necessidades do venho desencadeando diversas ações parcerias entre a Corregedoria Interna policiamento, inclusive nas UPPs? voltadas para melhoria dos processos da PM e a Corregedoria da Polícia Quantos policiais serão integrados à de gestão, aumento da presença Civil combatendo desvio de conduta; tropa dentro dos próximos meses? ostensiva nas ruas e valorização enfim, uma série de ações. Já com Temos uma lei de efetivo aprovada da figura do Policial Militar como as forças de segurança nacionais, que permite que façamos concursos profissional de segurança pública. tivemos o prazer de combater ao lado até que ocorra a complementação Mas, acima de tudo, temos uma da Marinha na tomada do Alemão de nossos quadros. A intenção para
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2011 é de iniciar a formação de às estratégias utilizadas pelas polícias índices, cabe um breve comentário: aproximadamente 7.000 (sete mil) nas recentes invasões de comunidades, foi impressionante a queda de roubos novos policiais militares. Quanto ao principalmente no Complexo do de automóveis, na casa dos 60%, na projeto das UPPs, verifica-se que a Alemão. A PM usou a estratégia semana posterior à ocupação dos aplicação de efetivo vem sendo bem apropriada? Deverão ser feitos ajustes complexos da Penha e do Alemão. coerente e a expansão das comunidades nas próximas ocupações? Mas o trabalho continua. A aplicação atendidas está intimamente ligada ao Acredito que as críticas representam sistematizada de policiamento aumento de efetivo nos próximos uma parcela muito pequena dentro do promove a redução gradual de índices anos. universo de satisfação e aprovação e aumenta a sensação de segurança. das ações desencadeadas. Quanto à Mas é fundamental que todos No que a PMERJ pode se preparar estratégia, verifica-se que foi a mais entendam que o foco das grandes para as novas exigências da apropriada para o momento, a partir operações Policiais Militares é a sociedade? de estudos científicos e ações de retomada de territórios e garantia da Na qualificação constante, no comando integradas, contudo, não tranquilidade aos moradores nelas estabelecimento de um diálogo plural podem ser descartados pequenos inseridos. Se os índices caem, é junto à sociedade civil organizada e ajustes que venham a melhorar a apenas uma consequência positiva, e através dos mais variados investimentos eficácia das ações. não o objetivo principal. Para reduzir em recursos humanos, tecnologia da índices, temos nosso sistema de informação e demais ferramentas O senhor acredita que o cerco ao policiamento de rua. teóricas e práticas de interpretação do tráfico vá diminuir os índices de mundo sensível. criminalidade no Estado do Rio de Como o senhor vê o atual apoio Janeiro? popular às ações policiais que Surgiram na mídia algumas críticas Com relação à diminuição dos resultaram na ocupação do Complexo
82 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ do Alemão? a Correição Operacional Disciplinar, processos disciplinares realizados Tenho certeza que a população que são patrulhas das Delegacias nos batalhões sejam conduzidos de confia no trabalho, reconhece a de Polícia Judiciária Militar (DPJM) forma mais neutra, mais rigorosa. E autoridade do Estado e clama por espalhadas pelo Estado. As DPMJs criamos, em paralelo, o Programa de inserção social através do acesso aos vêm fazendo registros correcionais, “Prevenção ao Desvio de Conduta”, mais variados aparelhos de garantia que são queixas de cidadãos quanto que por enquanto consiste em um de direitos oferecidos pelas instâncias a irregularidades cometidas pelos documentário mostrando ex-policiais federal, estadual e municipal. maus policiais. Vamos mudar de lugar arrependidos, e uma peça de teatro a corregedoria, transferindo todos que já teve mais de 50 apresentações. Como a Corregedoria da PMERJ vem para um espaço muito maior em São Ainda há muito o que percorrer, mas atuando na sua gestão? Gonçalo, onde funcionava o antigo toda caminhada longa começa com o A Corregedoria vem atuando Laboratório Industrial-Farmacêutico primeiro passo. E este, acredito, foi com inteligência e firmeza. Criamos da PM, e isto fará com que alguns dado.
Paulo César Amêndola Especialista em Segurança Pública
“É imprescindível que os serviços sociais e os demais serviços públicos essenciais sejam ofertados nas áreas mais pobres, tradicionalmente ocupadas por marginais”.
Qual a sua opinião a renda do que apoio estatal. Os moradores locais e abrindo espaço respeito da atual política pública de serviços públicos essenciais e as para que os projetos sociais que mais segurança, inclusive com a ocupação ações sociais de grande necessidade, interessam aos seus moradores sejam de comunidades em caráter como educação, saúde, saneamento, implantados. definitivo? cultura, lazer e esporte nas ditas Como deixou claro o Ten Cel PM favelas, dificilmente chegavam e, O senhor acredita que, com o cerco Milton Corrêa da Costa, um estudioso e quando ocorriam, eram insuficientes ao tráfico, os índices de criminalidade grande profissional nesta área, através e não acrescentavam muito às no Rio de Janeiro diminuirão? de artigo publicado no jornal O Globo carências que historicamente sempre Nesta linha de raciocínio, podemos de 23.12.2010, as políticas públicas existiram. afirmar que o combate ao tráfico de de segurança estabelecidas por alguns Hoje, a atuação das polícias entorpecentes possibilitará a redução governos anteriores se pautaram estaduais está sensivelmente voltada dos índices de criminalidade, na em perspectivas irreais como a “do à erradicação do tráfico de drogas em medida em que as áreas pobres bandido cidadão”, no enfoque dos determinadas comunidades de baixa tradicionalmente ocupadas por “direitos humanos”, e a do “bandido renda. Nestas áreas, se homiziavam marginais armados sejam ocupadas social”, que justificavam o crime delinquentes fortemente armados de forma permanente. Contudo, não pela exclusão social, fracassaram e com fuzis (que são armas de guerra) e apenas isso: é imprescindível que acabaram por tornar a Cidade do Rio outras armas como pistolas, revólveres, os serviços sociais e os demais de Janeiro numa das mais violentas espingardas, granadas de mão etc. A serviços públicos essenciais sejam do mundo. atual política aprovada pelo governo ofertados. Há décadas, nossa Cidade do Estado é no sentido de que esta apresentava áreas de exclusão onde atividade se volte para a ocupação Houve críticas na mídia às praticamente o único serviço público permanente destas comunidades, estratégias usadas nas invasões do oferecido pelo Estado era a polícia e, através de Unidades da Polícia Complexo do Alemão. Como o mesmo assim, através de incursões Militar especialmente treinadas para senhor analisou essa operação? esporádicas que representavam mais executar o policiamento comunitário, O Complexo do Alemão, transtorno às comunidades de baixa com a missão de interagir com os como sabido por todos, era o reduto
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 83 mais poderoso dos traficantes em geral, bem como nas infrações às efetivo em pessoal de, no máximo, termos do número de delinquentes posturas municipais, que no seu 120 homens com elevado grau Rio e da quantidade de armamento lá conjunto formam um imenso leque de especialização. Com todas as existentes, o qual muitos julgavam de irregularidades e incomodam mudanças que ocorreram através inexpugnável, foi finalmente muita gente, será uma contribuição do tempo, o BOPE não perdeu suas atingido. Muitos julgavam ser extremamente relevante à segurança características fundamentais como difícil e problemática a ocupação pública. tropa de elite. Muito pelo contrário, do conjunto de favelas do Alemão, Cabe pontuar que sempre fui as ampliou. principalmente pela possibilidade contrário ao uso de armas pela Guarda de ocorrerem c o n f r o n t o s e , Municipal. O fiz durante todo o Quais são, para o senhor, as consequentemente, mortes. Contudo, tempo em que a comandei, até mesmo principais causas da violência e da a operação foi idealizada de forma pela sua experiência ainda limitada insegurança pública no Rio de muito inteligente e responsável, no campo da segurança pública, em Janeiro? valendo-se a Secretaria de Segurança ações assemelhadas às de polícia. As causas da violência e da do Estado do Rio de Janeiro de um Atualmente, tenho argumentos sensação de insegurança, envolvendo planejamento focado na superioridade técnicos um pouco distintos, num a criminalidade, possuem inúmeras tática, empregando forças militares momento em que a realidade que raízes. Aliás, cumpre lembrar que federais dotadas de uma logística que se apresenta é outra. Creio que um são todos fenômenos sociais, os impressionaram psicologicamente a contingente rigorosamente restrito quais se manifestam com maior todos da comunidade, inibindo, com e especialmente treinado da vigor nas comunidades em que os isso, qualquer reação dos marginais lá Guarda Municipal possa se armar valores próprios do ser humano, homiziados há muito tempo, ou seja: e que o restante possa se munir de aqueles voltados para o bem comum, “os donos da favela”. Assim sendo, equipamentos não letais, adequados são deixados de lado. É na família, o mito do Alemão caiu por terra e, às suas missões próprias, as quais como célula mater da sociedade ,que apenas tal fato, gerará consequências ainda devem ser estabelecidas, em tudo se inicia, razão porque o item altamente positivas para a área de detalhes, por lei municipal. educação se torna um dos elementos segurança, na sua árdua missão de mais importantes para a prevenção manutenção da ordem pública. Em que as polícias civil e militar da própria criminalidade. O exemplo podem se preparar para as novas que vem de cima, isto é, dos nossos Houve, para o senhor, modificação exigências da sociedade? representantes eleitos e daqueles do apoio popular para a polícia As polícias estaduais devem que possuem funções importantes depois da ocupação do Complexo do buscar, permanentemente, para a coletividade no Estado, sem Alemão? harmonizar suas corporações para dúvida alguma, é um dos fatores O apoio da população à polícia do que atendam às novas exigências que julgo dos mais relevantes para a Estado do Rio de Janeiro, a nosso ver, da sociedade. Basicamente, a Polícia prevenção. E claro, a começar pelos está crescendo a partir da primeira Militar prevenir mais e, a Polícia pais, no seio das famílias, e indo até ocupação, que foi o Morro Dona Civil, investigar mais. às altas autoridades, cujos exemplos Marta, em Botafogo. de conduta moral podem influenciar Como o senhor vê a evolução do de forma às vezes contundente em Para o senhor, como a Guarda Batalhão de Operações Especiais parcelas expressivas da população. Municipal pode colaborar com a (BOPE), desde sua fundação até os Por fim, não poderia deixar segurança pública? A Guarda dias de hoje? de salientar a relevância da Municipal deveria ser armada? Não podemos falar em segurança integração política entre as entidades O apoio da Guarda Municipal da pública sem falar na tropa de elite federativas União, Estado e o Cidade do Rio de Janeiro à segurança da Polícia Militar: O BOPE, que Município do Rio de Janeiro. O que pública, este já é oferecido há muito da sua criação, em 19 de janeiro está ocorrendo nos últimos anos tempo, desde a sua criação em de 1978, até os dias de hoje, foi é um fator dos mais importantes 1993. Por exemplo, a Guarda, ao adequando o seu estilo de atuação para que a segurança pública assumir o trânsito (do que vem se em função dos diversos fatores que atinja os seus objetivos. Desta desincumbindo muito bem), liberou surgiram nessa trajetória. Ao início, forma, esperamos que as demandas efetivos expressivos da Polícia nossa intenção foi a criação de uma sociais encontrem maior suporte dos Militar para o policiamento ostensivo unidade superespecializada, que serviços públicos essenciais e que preventivo. A sua atuação nos delitos fosse capaz de cumprir as difíceis possamos experimentar uma maior de menor potencial ofensivo, nas e complexas missões de resgate de sensação de segurança e de paz ao infrações administrativas de caráter reféns em ambientes confinados. Um longo dos próximos anos.
84 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ O Sistema Penitenciário no contexto da política pública de segurança
O procurador de Justiça do MPRJ, Astério Pereira dos Santos, considera a estrutura penitenciária apta para atuar em consonância com qualquer política pública de segurança traçada pelo Estado, mas vê como “necessário e indispensável” o entrosamento entre os Serviços de Inteligência dos órgãos. “Não é admissível que a inteligência do órgão penitenciário não interaja nem fale nunca com a inteligência da Secretaria de Segurança Pública, como também é impensável que um órgão, seja ele qual for, de qualquer esfera, não repasse informação de interesse de outro órgão”.
Astério Pereira dos Santos Procurador de Justiça do MPRJ Ex-Secretário de Estado de Administração Penitenciária do Estado do RJ
“O primeiro passo é a retomada dia a dia. Por isso, pretendi me valer da expulsão do jardim do paraíso. do território. O momento seguinte inteligência espacial de um arquiteto, Na realidade, não podemos fugir precisa durar a eternidade: a presença por sinal, dotado deste talento de desse conselho bem dado, ou fingir que definitiva do Estado.” maneira muito generosa, para de início nele não existe até uma ênfase embutida Sérgio Magalhães, arquiteto traçar uma perspectiva diversa do usual de caráter axiomático, aliás, duas, a sobre o assunto que abordaremos e, primeira num vocativo, a segunda num onsiderei um verdadeiro além disso, perseguir a imprescindível imperativo. achado, pela clareza e harmonia para tentar dissimular a aridez De fato, em primeiro lugar, há capacidade de síntese, o artigo inerente a esta matéria. de se intimar e interpelar a quem do consagrado arquiteto Sérgio Vejam que a percepção do arquiteto necessário for de modo que, doravante, Magalhães,C em ‘O Globo’, de 18.12.2010, seccionou o problema em dois espaços/ não se perca jamais a autoridade sobre sobre os últimos acontecimentos na área passos/momentos e determinou seus qualquer mínima parcela do solo pátrio, da criminalidade violenta vivenciados períodos de duração. Um, a retomada do bem como, em segundo lugar, há de se pelos cariocas e reverberados de território, como se fosse, e como de fato tomar como indiscutível, incontestável imediato pelo mundo afora. A ele peço deve ser, imediato, curto, rápido e de e verdadeiro imperativo categórico permissão para usar o trecho acima, menor complexidade. O outro: precisa kantiano que o Estado se faça presente, como preâmbulo deste instigante tema durar a eternidade. Pois, seguramente obrigatória e efetivamente, em qualquer conexo – o sistema penitenciário na este é complexo, difícil, permanente, circunstância, em todo o espaço do política de segurança pública – que trabalhoso e deve envolver, inclusive, nosso território, quando e onde se fizer arrasta, em regra, quando em debate, toda a sociedade: a presença contínua, necessário. Ora, todos concordarão, algum elemento imaginário, ainda não indispensável, duradoura e definitiva, tais assuntos deveriam ser tratados devidamente elucidado, misturado como ele bem frisou, do Estado. Podemos habitualmente como questões peculiares a fragmentos simbólicos do que se dizer que foi um conselho algorítmico de soberania cívica brasileira. considerou ideal em determinado e dado pelo arquiteto, especialista em Para não se considerar isso de pouca longínquo tempo, lugar ou modo, engendrar soluções para espaços e importância, basta relembrar o fato de, acabando por gerar confusão tamanha buscar espaços para soluções, o que nos acontecimentos últimos no Rio de a ponto das reflexões geradas parecerem não deixa de replicar a roda-viva dos Janeiro, somente a Marinha de Guerra se referir a outras realidades que não as problemas com os quais a humanidade ter concordado, desde o início, a se que costumamos extrair dos fatos do se distrai desde os tempos da sua engajar na operação de desmonte da
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 85 marginalidade criminosa encastelada na Vila Cruzeiro e no Complexo do Rio Alemão. Naturalmente que, para isso acontecer, argumentos de peso estiveram implicados no processo decisório, que culminou naquele quadro, envolvendo princípios de autoridade, emergência, autonomia federativa, jurisdição, circunstâncias operacionais e outras mais. Pelo menos, a indecisão inicial observada, considerando-se, inclusive, que a Polícia Militar é Força Auxiliar do Exército Brasileiro, aponta para a realidade de que se trata de assunto ainda não tão pacífico no conjunto de forças que representam o Estado nesta imensa nação, circunstância essa O sistema penitenciário não a merecer pelo menos uma revisão, poderia, em hipótese alguma, ser de modo a tranquilizar um pouco “ olvidado em nenhuma política mais a sociedade e os demais poderes envolvidos. pública de segurança. Já escrito este artigo, antes de ser entregue na redação, tive que aqui, por oportuno, inserir trecho do discurso O Estado do Rio de Janeiro mostrou a todos nos tranquiliza a percepção,” proferido pela Presidenta Dilma Russeff, o quanto é importante, na solução demonstrada pela nova Chefe de Estado, em 01.01.2011, na sua posse, perante dos conflitos, a ação coordenada das de urgência e importância que o assunto o Congresso Nacional:...”a ação forças de segurança dos três níveis de está a merecer, conforme, também, aqui integrada de todos os níveis de governo governo, incluindo, quando necessário, estamos a acentuar. e a participação da sociedade são o a participação decisiva das Forças Mas, o atento leitor deve estar caminho para a redução da violência Armadas. O êxito dessa experiência indagando que relação têm tais que constrange a sociedade brasileira deve nos estimular a unir as forças de acontecimentos, que se traduziram em e as famílias brasileiras. Meu governo segurança no combate, sem tréguas, operações policiais, desenvolvidas em fará um trabalho permanente para ao crime organizado... Buscaremos, ruas e localidades do Rio de Janeiro, com garantir a presença do Estado em também, uma maior capacitação o Sistema Penitenciário? Razão tem ele todas as regiões mais sensíveis à ação federal na área da inteligência e para indagar e, para nós, a seguir, resta da criminalidade e das drogas em forte no controle das fronteiras...”. Tais o esforço de demonstrar a íntima relação pareceria com estados e municípios. palavras validam o exposto aqui, como existente.
O Sistema Penitenciário, causa ou consequência?
essência da temática aqui pudesse parecer de uma obviedade tão algo à parte, desassociado de qualquer tratada aponta, inicialmente, gritante a ponto de não merecer essa coisa, onde só o peso da mão forte do p a r a u m a e v i d ê n c i a , menção, de tão lógica a proposição. Estado funciona, ou deve funcionar, a da impossibilidade Mas, por incrível que se afigure, e resolve os seus problemas, que são deA imaginar, projetar ou discutir para muitos, sem correr o risco em muito próprios e específicos. Ou, Segurança Pública sem levar em conta afirmar para a grande maioria, de então, como se o dito sistema fosse o Sistema Penitenciário envolvido leigos e não leigos no assunto, a um simples coletivo de jaulas a ser no contexto, esteja ela – a questão questão nem chega a merecer cuidado, mantido em ordem, ou não muito mais segurança pública - situada em ou, até, jamais chamaria a atenção. do que isso. quaisquer dos níveis considerados: Isto, simplesmente, por ser mais Nessa linha de raciocínio, que municipal, estadual ou federal. cômodo, pela lei do menor esforço, configura o flagrante e generalizado Dito isto, alguém talvez, agora, embarcar a reboque da questão descompromisso com o cerne da estivesse pensando que, para os mais semiológica, talvez de cariz cultural, questão, como, também, pode significar envolvidos na matéria, tal afirmativa de que o mundo penitenciário seja manifestação de desconhecimento ou
86 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ desimportância que costuma merecer especial, sem querer compará-lo com em que o objeto de disputa, entre o assunto, o que mais se observa os demais estados. facções, era o poder sobre territórios, amiúde, nos meios de comunicação, Entretanto, devemos anotar que, ou mesmo, internamente, era a é a inócua discussão sobre se o que historicamente, ainda a respeito da questão do mando da facção, como acontece atrás das grades das nossas pertinência do sistema penitenciário evidências insofismáveis que o sistema prisões é causa ou consequência com a segurança pública, a organização penitenciário tem como clientela da criminalidade que campeia fora de quadrilhas em facções, como são aquela que em determinado momento delas. Diz-se que, ora lá se instalam chamadas, com comandamento e foi, ou será novamente, dos órgãos ‘escritórios do crime’, ora ali funcionam gerenciamento típicos, do modo como definidos como próprios da Segurança ‘universidades do crime’ e outras se conhece hoje, teve registrado o seu Pública, circunstância que impõe como coisas do gênero, significando dois nascimento no interior das nossas necessária, oportuna e inteligente movimentos distintos, um partindo prisões, mais especificamente no a concorrência da Administração de dentro para fora das prisões, de Presídio da Ilha Grande, município Penitenciária, integrante do Sistema intervenção no ambiente criminal de Angra dos Reis, quando, com Penitenciário, como partícipe atuante, externo e, outro, de fora para dentro, base no artigo 27, da antiga Lei de também, da Segurança Pública. de absorção e aperfeiçoamento do Segurança Nacional, foram misturados Assim, resta demonstrado que acontece extramuros no mundo ali os, então, presos políticos com que existe, de modo efetivo, do crime. Abrindo um parêntese: há assaltantes de bancos, fossem estes e até historicamente, relação da de se considerar que, sem dúvida, de que natureza fossem, políticos criminalidade violenta e faccionária, aqui, estaremos sempre a nos referir ou não, culminando com uma que campeia nas nossas cidades, com à criminalidade constituída pela promiscuidade que valeu como um o mundo recluso das prisões e, em ação do chamado crime organizado salto tecnológico considerável para consequência, o sistema penitenciário violento, onde pontuam as ditas o mundo do crime. Aos criminosos não poderia, em hipótese alguma, facções. comuns foram repassadas instruções ser olvidado em nenhuma política Quanto a isso, pode ser possível, de estratégia, relações públicas, pública de segurança, seja ela federal, ou até provável, que em algum política social, táticas guerrilheiras, estadual ou municipal. momento ou lugar estejam ocorrendo utilização de armamentos, organização De qualquer forma, nada disso tais movimentos ou ações, mas, com e administração, hierarquia, história é fundamental para se entender a segurança, afirmaríamos que não e política. Nasceram, então, ali, a ação do Sistema Penitenciário como mais no território fluminense, no Falange Vermelha, a Falange do Jacaré, um todo, ou seja, o que é, para que interior do que se denomina sistema o Terceiro Comando e outras, as quais existe e quais os seus objetivos e penitenciário. Esta convicção decorre depois se desdobraram no tempo e como deve funcionar, bem como da forma de como foi estruturada no terreno em Comando Vermelho, quais seriam as expectativas da a Administração Penitenciária, de Amigo dos Amigos e algumas mais. sociedade sobre a sua atuação. De tal modo que se estabeleceu como Somado a esse aspecto histórico, uma maneira despretensiosa é o que política institucional permanente a podemos assinalar as inúmeras faremos a seguir, buscando despertar busca de qualidade, que colocou o Rio ocorrências, flagrantes ou até mesmo o leitor para uma questão de suma de Janeiro, desde então, num patamar rebeliões, no interior das prisões, importância para todos nós.
O Sistema Penitenciário na realidade
lógico que podemos de e da Sociedade Civil. decorre do grau de ajustamento desse pronto estabelecer o que deve Estamos nos referindo, desta movimento entrosado e harmônico. ser entendido por Sistema forma, às Varas de Execução Penal, Julgamos que fora desta visão sistêmica Penitenciário, o qual certamente à Coordenação de Execução Penal e holística não há que se acreditar em É do Ministério Público, à Secretaria não deve ser reduzido à ideia de um qualquer sistema penitenciário a ser punhado de cadeias, penitenciárias de Estado de Administração considerado e, por consequência, em ou depósitos de pessoas presas, Penitenciária, à Secretaria de Estado resultados positivos possíveis para cumprindo ou aguardando a imposição de Segurança Pública, à Defensoria esse setor extremamente magoado da de penas. Assim, só podemos cogitar Pública no Sistema Prisional, ao nossa sociedade. de sistema penitenciário como Conselho Penitenciário e ao Conselho Desnecessário seria dizer que, até o entrelaçamento funcional das esferas da Comunidade. Assim, o sistema agora, baseamos nossas considerações - especificamente configuradas para só pode ser entendido observando- estritamente ao previsto na Lei de tal propósito - do Poder Judiciário, do se a interação de tais esferas e, em Execução Penal, a de nº 7.210, datada Ministério Público, do Poder Executivo consequência, seu desempenho de 11 de julho de 1984, com suas
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 87 alterações, a qual, malgrado a sua desta afirmativa já seria motivo antiguidade, por sinal, não é cumprida, suficiente para interessar à segurança Rio na sua completa inteireza, em nenhum pública o trato ou a aproximação com lugar do território nacional, o que é de O Estado do o sistema penitenciário. se lamentar, considerando-se que o “Rio de Janeiro, Por outro lado, como isto é uma diploma não raro é alvo de ataques sem realidade palpável, é passível de ser que se saiba bastante sobre o mesmo na realidade, dimensionada e qualificada, estudada, e, ao contrário do que se imagina, se ressente de pesquisada, mapeada e utilizada de atende ainda perfeitamente aos ideais mil maneiras pela e para a segurança sociojurídicos consagrados na nossa uma estrutura pública, para a segurança e defesa Carta Magna. Talvez, como sugestão, sistêmica de social, para a educação e tantas outras pudesse a lei ser aperfeiçoada em ações de governo. alguns pontos, como, por exemplo, inteligência, que Além disso, poderíamos considerar justamente no tocante à previsão deveria estar a questão de outro modo, ou usando de um melhor entrosamento da outros termos: o que acontece fora dos Administração Penitenciária com os encabeçada muros que aprisionam é perfeitamente órgãos da Segurança Pública, através por órgão conhecido pelos que ali se encontram de uma aproximação institucional encarcerados, ou, ainda, os presos, formalizada, principalmente pelos situado junto mormente criminosos de determinadas respectivos setores de Inteligência. ao Gabinete do tipologias, sabem, atualizados em Entretanto, perfilando-me com o tempo real, tudo o que está ocorrendo propósito desta admirável publicação Governador. no submundo do crime. Acrescente-se do TCMRJ, em perscrutar raios a este quadro que os guardiões dos de esperança de paz que varem condenados presos partilham desse as névoas da incerteza para o Rio previstas na lei penal e (3) a estrutura conhecimento, pelo menos em tese, de Janeiro, gostaria de garantir ao administrativa adequada” para em razão do trato diuturno com a prezado leitor, escudado em uma sustentação da atividade, englobando, população enclausurada, bem como experiência na área da administração assim, os três grandes processos que com os seus familiares e advogados. A penitenciária por um período somado se desenvolvem em torno do apenado, respeito, temos um caso significativo, de doze anos, em cargos ocupados que buscando-se a reinserção do mesmo acontecido conosco, quando diretor foram de diretor de estabelecimento na sociedade ou mantendo-o preso de presídio, em que fomos instados a prisional ao de Secretário de Estado enquanto existirem motivos para procurar saber se determinado chefe de Administração Penitenciária, como isso. de quadrilha de roubo de veículos, Oficial da Polícia Militar, depois É natural que haja, por parte do na época preso, tinha alguma notícia como Promotor de Justiça e, agora, cidadão comum, interesse em saber sobre um caminhão roubado em como Procurador de Justiça ainda como a instituição prisional pode Campos dos Goytacazes. Em conversa, na lide com assuntos pertinentes, colaborar com a segurança pública, ele solicitou o tipo de caminhão, o que que podemos contar, graças a um além da ação de manter o condenado foi buscado e repassado ao mesmo. Era trabalho iniciado em 2003, marco da preso, curiosidade que se justifica um Mercedes Benz 2213. Ato contínuo, criação da Secretaria de Estado de pelas próprias circunstâncias, já até ele solicitou uma folha em branco e Administração Penitenciária (SEAP), algumas ligeiramente comentadas rabiscou algumas rodovias federais, com uma estrutura penitenciária aqui, em que se desenvolve o sistema estaduais e vicinais, designando- bastante apta para atuar, no que lhe prisional. as e apontando uma localidade. diz respeito, em consonância com Ora, por inferência imediata Comunicada, a polícia lá compareceu, qualquer política pública de segurança poderíamos afirmar, como verdade encontrando o dito caminhão e mais traçada pelo Estado. aceitável, que em determinada unidade dois do mesmo tipo. Isto se deveu não só à criação em federativa considerada a sua população Em sequência, então, caberia si da secretaria de estado, iniciativa carcerária é um estrato representativo especular sobre o que é feito de tanto do governo Rosinha Garotinho, do problema de enfrentamento à lei “saber” acumulado ou represado mas, também e principalmente, à naquela parcela de território. É lógico e, aí, apontaríamos para a atuação modelagem estrutural levada a efeito que isso valeria não só para o estado, efetiva de um Serviço de Inteligência, da instituição, a qual contemplou como para o país, para o município, ponto nevrálgico, fundamental e distinta e harmonicamente (1) as distrito ou determinada região. Em indispensável dessa engrenagem que funções de custódia, (2) as assistências decorrência, a simples consideração aqui tratamos.
88 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ A inteligência: a arma letal que não utiliza a força bruta contra a criminalidade
ara uma melhor compreensão, fazem deslocamentos; alugam imóveis da estrutura penitenciária o Estado é bom que tenhamos ideia e veículos; realizam transações já possui há tempo e, talvez, hoje em a respeito da atividade de imobiliárias e de outros bens de grande dia, só fique faltando o necessário inteligência no teatro de vulto; normalmente ostentam de e indispensável entrosamento com operaçõesP do enfrentamento da maneira anormal, deixando entrever os demais gabinetes de inteligência criminalidade. A inteligência é hoje sinais de riqueza incompatíveis, dos órgãos conexos à segurança o que antigamente se denominava etc. Além disso, por mais facínora pública. de serviço de informação. Ou que seja, o celerado não deixa de ter O Estado do Rio de Janeiro, seja, é a coleta e o tratamento de namorada ou esposa, filhos, mãe, pai, na realidade, se ressente de uma dados, circunstâncias, informes e irmãos, primos e amigos, bem como estrutura sistêmica de inteligência, informações, apreciação ou estimativa seu time de futebol, sua escola de que deveria estar encabeçada por de interesse para a segurança pública samba, etc. Tudo isso se transforma órgão situado junto ao Gabinete atuar, no caso em foco. Existe, em uma infinidade de conexões que do Governador, suprindo a sua também, inteligência na Organização podem ser levantadas e identificadas necessidade de conhecer o que ocorre das Nações Unidas, no Governo da e se transformarem em virtuais nas áreas vitais de seu governo, como: República Federativa do Brasil, nos conclusões, provas ou indícios para meio ambiente, ordem pública, saúde, Estados, Ministérios e assim por se retirar de circulação quem assim educação, etc. diante, até nas empresas, sendo que faz por merecer. Não é admissível que a inteligência cada um trata do que lhe interessa Ora, o que acima descrevemos do órgão penitenciário não interaja, especificamente. vale para um criminoso fora da prisão, nem fale nunca, com a inteligência da A inteligência tem estado bastante como poderá valer para o criminoso Secretaria de Segurança Pública, como em foco em virtude do crescimento preso provisório ou condenado. Aí também é impensável que um órgão, vertiginoso de informações que inserimos a questão da inteligência seja ele qual for, de qualquer esfera, vieram a lume e de casos esclarecidos, dentro do sistema penal. não repasse informação de interesse antes considerados insolúveis, Não falaremos do assunto em de outro órgão. Exemplo notório disso graças aos avanços tecnológicos termos de hipótese considerada. foi a carta retida com a mulher de um que praticamente anularam Falaremos de realidade, pois nós preso oriundo do Rio de Janeiro, em a possibilidade de se manter em tivemos a oportunidade de montar um presídio federal, em outubro de segredo qualquer coisa na atualidade. a Coordenação de Inteligência da 2010, pedindo instruções antecipadas Haja vista o caso atualíssimo do Secretaria de Estado de Administração e relativas aos posteriores e recentes Wikileaks. São fotos aeroespaciais Penitenciária e desde o início de suas ataques a veículos, incendiados nas de grande definição, do mundo atividades pudemos comprovar o ruas, e aos ataques armados contra as inteiro, possibilitando a contagem trabalho volumoso e profícuo do setor, cabines e veículos da Polícia Militar das telhas de sua casa; interceptações possibilitando não só informações no Rio de Janeiro. Tal carta veio à telefônicas acopladas a sistemas direcionadas de valor especial como, luz para a polícia fluminense só de filtragem que desvelam os casos até, operações de inteligência no após os acontecimentos culminarem, mais incríveis; são câmeras de TV campo, constituindo intervenções bem depois, com a invasão da Vila minúsculas; gravadores à distância; que consagraram o serviço no cenário Cruzeiro. Esta foi uma demonstração invasões de sistemas computacionais; nacional. da necessidade urgente de integração o emprego de laser nos armamentos; Uma boa parcela do mérito desses serviços importantes para equipamentos para visão noturna; a em se ter, até hoje, um sistema antecipação de providências que imensa facilidade de locomoção de penitenciário disciplinado no Rio anulem ou minimizem consequências pessoas e coisas e miríades de outros de Janeiro se deveu à atividade da maléficas. apetrechos estranhos que ao mesmo Coordenação de Inteligência do De qualquer forma, fique tranquilo tempo encantam e amedrontam um Sistema Penitenciário (CISPEN), o leitor, pois o sistema penitenciário vulgo mortal. criada em 2003, considerada, à época, fluminense dispõe desta importante Pois então, isto tudo também modelo, pelo Ministério da Justiça, ferramenta letal no trabalho contra configura um arsenal que deve para os Departamentos Penitenciários a criminalidade, a qual, para ser ser usado a favor da segurança e Estaduais, colaborando a nossa considerada primorosa, bastaria essa contra o crime, pois os criminosos Coordenação com palestras em integração acima citada com outros se comunicam, através de telefones, Brasília e diversas outras capitais. órgãos, circunstância fácil de ser cartas, encomendas, mensageiros; Então, este componente essencial contornada.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 89 Equipamentos Não Letais: ação letal para a indisciplina Rio o ano de 2004, a Secretaria seguiram em missão de paz para o solução em qualquer situação. Assim d e A d m i n i s t r a ç ã o Haiti. como mencionei, me referindo à Penitenciária tornou-se a Faço questão de registrar a Inteligência como uma das ações pioneira no Estado, dentre utilização dos Não Letais após principais e responsáveis pela asN instituições de segurança, a se a atividade de Inteligência em tranquilidade até hoje vivenciada utilizar de armamentos e equipamentos razão de que essas duas ações pelo sistema penitenciário, também Não Letais como apetrechos únicos e foram de importância considerável posso estender tal merecimento ao apropriados de um grupamento para para o ordenamento disciplinar do Grupamento de Intervenção Tática controle de rebeliões no interior das contingente prisional, bem como (GIT) com o uso dos equipamentos prisões. Tal grupamento foi tão bem a opção pelo Não Letal ter sido e armamentos de ponta Não Letais, concebido e treinado que, após a gerada como ação de Inteligência, que é motivo de orgulho para o sua primeira intervenção, tornou-se no empenho de minimizar o uso Estado do Rio de Janeiro, bem alvo da atenção de todas as forças da violência. Costumávamos como ao Grupamento de Serviço de de segurança, inclusive do Exército dizer que, por um golpe de sorte, Escolta (GSE), ambos integrantes Brasileiro, o qual solicitou que o encontramos o caminho exato do Serviço de Operações Especiais Grupamento ministrasse instrução da regulação do uso da força no (SOE) da Subsecretaria Adjunta de para todos os contingentes que sistema prisional, questão de difícil Unidades Prisionais da SEAP/RJ.
A Estrutura do Sistema Penitenciário do Rio de Janeiro
itamos que a modelagem da cumprimento da punição do Estado e dos ingressantes, como, também e estrutura da Secretaria de se preparar, ao mesmo tempo, para a inovadoramente, para direcionamento CAdministração Penitenciária reinserção social quando da sua volta e assistência dos que se encontrem na foi um dos acertos que tivemos para ao seio da sociedade. Estamos falando iminência da saída. Tal particularidade, dissolver a crise existente após o ano da falta do Centro de Observação, se concretizada, em qualquer tempo, de 2002, ano que contabilizou 28 – previsto na Lei de Execução Penal. se constituiria em considerável vinte e oito – rebeliões nas prisões do Infelizmente, até agora, o Estado não avanço. Para conclusão do assunto Rio de Janeiro e que tal procedimento conseguiu recursos para a criação do bastaria dizer que uma boa parcela dos ensejou criarmos três Subsecretarias Centro de Observação. Sem ele a eficácia egressos chega ao momento da saída Adjuntas: Infraestrutura; Unidades do necessário e indispensável Exame sem dinheiro para tomar uma simples Prisionais; e, Tratamento Prisional. Criminológico inexiste, uma vez que condução! É de se imaginar como um Tais subsecretarias cuidam, nesse estabelecimento deveria ocorrer a cidadão como este poderá buscar o seu respectivamente, da administração, avaliação das circunstâncias do crime e sustento e qual o seu ânimo para não da segurança e custódia e, a última, da periculosidade do preso, os exames voltar a delinquir! das assistências previstas ao preso médicos e psicológicos, bem como Pois bem, temos que encerrar. (saúde, educação, social, jurídica, os sociológicos, de modo que o preso Ocupamos todo o espaço e a editoria psicológica e religiosa). Esta é uma fosse encaminhado ao estabelecimento exerce uma autoridade ditatorial. Mas, estrutura consentânea com a Lei de correto e adequado à sua custódia e tem que ser assim, concordo. Contudo, Execução Penal, estatuto principal de submetido aos tratamentos necessários. deixo uma lembrança que certamente orientação do sistema e, além disso, Por exemplo, um preso primário jamais sensibilizará a todos, valendo páginas testada no dia a dia das cadeias, fator poderia ser misturado com reincidentes, e páginas a mais, um pensamento importante para avaliação e validação um ladrão homicida com outro que belíssimo, de uma também bela atriz de qualquer procedimento. tenha apenas praticado furto, e assim norte-americana, a ver com nosso Entretanto, cabe abrir um parêntese por diante. Mas, o que parece primário, tema, mas enxergado pelo outro lado, nesta altura para apontar uma falha lógico e indispensável não pode ocorrer, que aqui não nos cabia tocar, mas que clamorosa do nosso sistema estadual e ainda, no nosso Rio de Janeiro, pela não pode jamais ser esquecido: para a qual urge providências imediatas, inexistência dessa unidade penal de “Pessoas, muito mais que coisas, pois ela se verifica no estágio inicial do importância. devem ser restauradas, revividas, tratamento que deveria ser dispensado O projeto do Centro de resgatadas e redimidas; jamais jogue àqueles que delinquem e são encerrados Observação idealizado, à época, prevê alguém fora!” nos ambientes prisionais visando o procedimentos para acolhimento Audrey Hepburn
90 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Enquete A voz do povo Moradores do Rio respondem à enquete da Revista TCMRJ opinando sobre as políticas públicas de segurança. “Como a sociedade pode participar das políticas públicas de segurança?
Não se acovardar na se para reprimir a violência. Neste ponto, vejo que investir em educação exigência de seus direitos para cidadania é também uma medida preventiva necessária, pois se pode Olga Passos Ribeiro esclarecer e evitar que a criança/ Médica e psicoterapeuta – 53 anos jovem receba informações distorcidas Moradora da Barra da Tijuca sobre o papel de cada segmento da sociedade. E, para tal, a disseminação ntendo que a Segurança na exigência de seus direitos e passar de programas que tenham a função Pública deve oferecer a observar, compreender, criticar de competir com o tráfico de drogas tranquilidade e proteção e também opinar sobre o papel do e outros setores que atraem jovens física às pessoas e, portanto, governo, que é quem age frente em situação de risco para a atividade Erequer que qualquer tensão social criminosa torna-se vital. a determinada situação, e assim seja acompanhada com seriedade cobrar as medidas melhores ao bem A participação em campanhas pelos responsáveis. Infelizmente a comum. Isso significa acompanhar como a do combate à pirataria, do sociedade civil, que representa o lado o uso dos recursos públicos, através desarmamento, a lei seca, o disque a ser defendido e protegido, até certo de fiscalização. Para tal já existem denúncia e até a implantação de UPPs, ponto tem estado à mercê de variações os Conselhos Comunitários de Segu- é ganho evidente, que sem a presença nas atitudes daqueles que assumiram rança – CCS formados por membros da da sociedade e seu apoio não teriam assegurar sua segurança. sociedade civil e do Ministério Público. a abrangência hoje percebida. Talvez A sociedade pode participar das Atualmente podemos perceber que a seja esse o caminho para mudanças que políticas públicas de segurança no política pública tem se voltado à questão realmente representem a maximização momento em que não se acovardar da criminalidade, instrumentalizando- do bem-estar social.
Escolher conscientemente patrimônio, através, dos seguintes órgãos: os governantes I - polícia federal; II - polícia rodoviária federal; Francisco C. Carneiro Coimbra III - polícia ferroviária federal; Inspetor de Segurança e Administração Penitenciária - 53 anos IV - polícias civis; Morador de Marechal Hermes V - polícias militares e corpos de bombeiros militares. ssim aludi o Art. 144 pública, dever do Estado, direito e Preliminarmente, devemos da nossa Constituição responsabilidade de todos, é exercida entender que indiretamente o Cidadão Federal: para a preservação da ordem pública já participa da política de segurança A Art. 144. A segurança e da incolumidade das pessoas e do pública, pois, de quatro em quatro Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 91 anos, os cidadãos vão às urnas para, Segurança Pública Preventiva, pois intramuros, teremos uma série de democraticamente, se manifestarem a a mesma consiste em um conjunto medidas que alavancam a reintegração Rio respeito de seus próximos governantes. de medidas a serem adotadas por social, a regeneração dos que ali Logo, este ato democrático já o liga diversos órgãos do gestor, para faixas estão por força de decisões do poder indiretamente a política de segurança etárias diferenciadas. jurisdicional (Poder Judiciário), o pública que será adotada em uma data Na Segurança Pública Ostensiva, que logo se dá na ausência da política vindoura. Por este motivo, devemos dar o gestor estará mostrando o seu poder de individualização da pena, como o nosso voto consciente, e nos atermos de força e fogo, sua superioridade também na falta de uma política de mais na biografia dos candidatos, não enquanto ente estatal, pois já estará isenção de tributos fiscais para os se devendo ter memória curta. lidando com pessoas que não foram empresários, numa contrapartida, Podemos dividir segurança devidamente amparadas pelas tutelas para que pudesse ser absorvida a pública em: Segurança Pública constitucionais dos Art. 6º ao 11º, quantidade de mão de obra ociosa Preventiva, Segurança Pública aqueles que podemos considerar que se encontra dentro dos Presídios, Ostensiva e Segurança Pública como os menos favorecidos. Penitenciárias, Instituto, Colônias Coercitiva. No meu ponto de vista, Na Segurança Pública Coercitiva, agrícolas e Casas de Custódias. temos como a mais complexa a aquela que podemos considerar
Denunciar as do telefone 190, pode ajudar a polícia, que tomará providências irregularidades com base na sua colaboração, feita indiretamente. Pedro Raimundo Carneiro Coimbra Assim sendo, a sua denúncia Técnico de Contabilidade – 45 anos ajudará as autoridades a colocarem Morador de Marechal Hermes uma ou mais pessoas que cometem delitos, atrás das grades. sociedade pode colaborar moramos, se algo está fora de sua Nunca omita um fato ilegal, pois enviando sugestões que normalidade. Caso você veja algo um dia pode custar-lhe a vida ou de possam ajudar na área diferente, não se omita, denuncie. um familiar, ou de outras pessoas de segurança pública e, Você pode ser a peça principal para da sociedade. Atambém, policiando as pessoas que a elucidação de um crime ou até Não fiquemos reféns do medo, agem fora da lei, denunciando-as de um sequestro. Você pode estar não nos calemos. Usemos nossos para os órgãos competentes, que salvando uma vida anonimamente. direitos como cidadãos para cobrar tomarão as providências cabíveis. Mas, você deve ter certeza de das autoridades a nossa segurança e D e v e m o s o b s e r v a r , que o fato que está denunciando o nosso direito de ir e vir, conforme principalmente no local onde por meio do disque-denúncia ou diz a Constituição Federal.
Maior entrosamento entre a segurança, serem interdependentes, assim as autoridades devem ditar as sociedade e os responsáveis normas de segurança e transmitir, através da associação de moradores, pela segurança orientando e ensinando como deverão Nanto Shiokawa - Engenheiro químico – 69 anos se conduzir. Morador da Barra da Tijuca A principal medida adotada nesse sentido foi, sem dúvida, o rimeiramente devemos deste modo, a sociedade será muito DISQUE DENÚNCIA, no início, um considerar o problema cultural mais participativa, preocupando-se tanto desacreditado, aos poucos foi da política de segurança no em ajudar, em casa, na escola e nos tomando vulto até atingir o pico no país. É necessário educar os lugares públicos, as autoridades. Essa recente episódio do Complexo do responsáveisP pela segurança, dando credibilidade só se tornará realidade, Alemão. condições materiais, bons salários e, a partir dos exemplos dados, o que não A sociedade reage em função da principalmente, educação, para que se consegue da noite para o dia. credibilidade, assim, quando sentiu possam discernir entre AUTORIDADE, É muito importante o entrosamento que o resultado das ações das UPP´s Autoridade e autoridade. Acredito que, entre a sociedade e os responsáveis pela teve sucesso, ela tornou-se solidária.
92 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Quando essa onda passar Martinho da Vila
uando essa onda passar E levar pra uma roda de samba Vou te levar nas favelas No meu Morro dos Macacos QPara que vejas do alto Quando essa onda ..... Como a Cidade é bela É bom zuelar nas umbandas lá do Vidigal Vamos à Boca do Mato Candomblés, no Turano Meu saudoso Pretos Forros Um fanque, um forró, um calango Quando essa onda passar No Andaraí, Tuiuti ou Rocinha Vou te levar bem nos morros Ver os fogos de fim de ano Não sei onde vamos primeiro Da porta de uma tendinha Quando essa onda passar E depois vamos dançar um jongo Formiga, Borel ou Salgueiro Num terreiro da Serrinha Quando essa onda passar Sei que vou lá na Mangueira Disco Brasilatinidade Pegar o Mané do Cavaco 2005 EMI / MZA
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 93 Rio Segurança e Cidadania
O presidente do Sistema Firjan, Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira, analisa a importância da segurança pública para a economia do Rio de Janeiro e acredita no crescimento
Foto: Antonio Batalha Foto: econômico sustentável que irá consolidar “nosso Estado no cenário de desenvolvimento e conquistas sociais do Brasil”.
Eduardo Eugenio Gouvêa Vieira Presidente do Sistema FIRJAN - Federação das Indústrias do Estado do RJ
Rio de Janeiro acaba de estadual para levar cidadania a seus seus moradores. provar que os esforços de moradores? Aliás, o ano passado se apresentou integração entre a gestão Foi justamente o que fizemos. como o melhor da história em termos e o planejamento, quando Aproveitando nossas experiências de geração de empregos, e os resultados competentes,O fazem a diferença. bem sucedidas em projetos sociais fluminenses seguiram com a mesma E foi só assim que recentemente e de desenvolvimento econômico, intensidade os índices nacionais do conseguimos quebrar a lógica de criamos o programa SESI Cidadania, mercado formal. abandono do estado fluminense pelas que estabeleceu um conjunto de ações Retomamos os nossos patamares políticas públicas, para convergirmos sociais à disposição das comunidades pré-crise. Ou seja, recontratamos em iniciativas da sociedade e ações pacificadas. quase todos os setores aqueles que coordenadas e eficientes. Na verdade, todos esses avanços tinham sido demitidos e estamos em Ciente dessa verdade e preocupado sociais terão um reflexo positivo e marcha positiva para consolidar um em dar respostas de muitos problemas, imediato no crescimento do nosso crescimento econômico sustentável o Sistema Firjan desenvolveu estado, ainda mais porque os bons nos próximos anos. e coordenou um trabalho com ventos da economia que sopram em A indústria fluminense mostra empresários, segmentos da sociedade direção ao país trazem o otimismo robustez em suas três áreas: na extrativa, e diversos níveis de governo. das boas oportunidades e dos novos registramos os melhores resultados Essa discussão resultou no Mapa negócios que despontam no horizonte dos últimos quatro anos; em serviços de Desenvolvimento do Estado do fluminense nos próximos anos. industriais de utilidade pública, o Rio de Janeiro 2006/2015 que traçou E essa perspectiva se torna ainda saldo foi significativo; e na indústria de um planejamento estratégico em áreas mais real por estarmos às vésperas transformação, os novos postos criados desfavorecidas, em especial naquelas do desafio olímpico de organizar com carteira assinada contribuíram em que a falta de segurança pública dois megaeventos de visibilidade para o recorde global do estado. favorecia um ambiente propício para internacional que, inclusive, testarão Enfim, direcionada pela conjuntura a criminalidade. virtudes e exporão vulnerabilidades: econômica favorável e aliviada com Isso nos ajudou a perceber que os a Copa do Mundo de Futebol de 2014 uma progressiva e eficiente política esforços públicos e privados deveriam e a Olimpíada de 2016. de Segurança Pública, a confiança do convergir sempre na mesma direção. Duas belas oportunidades para que empresariado industrial fluminense E no caso específico das Unidades de a indústria brasileira faça boas parcerias se mantém elevada, o que certamente Polícia Pacificadora (UPPs), cobrança com empresas estrangeiras, com vistas contribuirá para consolidar a antiga e permanente da cidade, por à criação de uma infraestrutura que importância do nosso Estado do Rio de que os empresários não atenderam ao sirva de legado para as cidades e Janeiro no cenário de desenvolvimento apelo das autoridades de segurança melhoria da qualidade de vida dos e conquistas sociais do Brasil.
94 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Retrato Segurança e Cidadania dos Urca Bairros primeira defesa em belas praias
Praia da Urca
ucólica, tranquila e romântica, a Estácio de Sá fundou, em 1º de março Pão de Açúcar formavam um conjunto Urca é um bairro residencial de de l565, a Cidade de São Sebastião rochoso separado do continente – classe média e média- do Rio de Janeiro, na pequena faixa Ilha da Trindade. Somente em a l t a d a z o n a s u l d o de terra entre os Morros Cara de Cão 1659/1660, o então Governador do Rio de BRio. As ruas arborizadas de Janeiro, Salvador Correia de Sá, e Pão de Açúcar. No mesmo local, hoje, que abrigam antigos fortes ergueu, em seguida, a Fortaleza de promoveu o aterro que ligou a Ilha e edificações tombadas pelo São João. ao continente, formando, assim, a Município, perpetuam a história do Segundo o arqueólogo Manuel Praia Vermelha. Conclui-se, então, núcleo inicial da Cidade do Rio de Guerra, o local escolhido por Estácio de que a Cidade de São Sebastião do Janeiro. Sá foi estrategicamente perfeito por Rio de Janeiro teve seu embrião nas Com o objetivo de retomar a Baía dificultar o ataque por terra dos proximidades do que hoje conhecemos de Guanabara – em mãos dos franceses índios tamoios e dos franceses, pois, como bairro da Urca. desde 1555 -, o capitão português os Morros da Urca, Cara de Cão e Por sua localização geográfica,
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 95 a Praia Vermelha foi ocupada, inicialmente, com o objetivo de Rio guarnecer a entrada da Baía de Guanabara. A partir de 1856, foram instalados o Batalhão de Engenheiros e a Escola Militar e de Aplicação. Somente em 1938, a Praia Vermelha foi liberada para uso civil, com a abertura da atual Praça Tibúrcio. Já a Praia da Urca foi criada, artificialmente, entre 1920 e 23 e, para atrair turistas, a Empresa da Urca construiu o Hotel Balneário junto à praia. Com apenas 34 quartos, o Hotel logo entrou em decadência e, em 1933, foi transformado no Cassino Balneário da Urca que, além de proporcionar jogos de roleta e outros, apresentava shows com artistas nacionais e interna- cionais Em 1946, os chamados “jogos de azar” foram proibidos por Lei e o Cassino foi fechado. Mas, em 1952, o local voltou a ser ocupado e, desta vez, por uma novidade: o primeiro canal de televisão no Brasil, (TV Tupi – canal 6) que funcionou até julho de 1980, quando foi retirado do ar por ordem do Iate Club do Rio de Janeiro governo federal. A partir desta data, o prédio ficou abandonado, mas, em dezembro de 1987, foi adquirido pela 1905, serviu de vigilante do litoral Constant, inaugurado em setembro de Prefeitura do Rio, tombado, e destinado durante a Segunda Guerra Mundial, 1854 com o nome de Imperial à utilização sócio-cultural. tendo dado seu último disparo efetivo Instituto dos Meninos Cegos. Na Praia contra o Cruzador Tamandaré, em Vermelha estão o Instituto Militar de Fortaleza de São João novembro de 1955. Hoje, a Fortaleza Engenharia, a Escola de Comando de São João abriga a Escola de e Estado Maior do Exército, e Após Estácio de Sá e seus Educação Física do Exército, criada a estação do primeiro estágio do aliados – 120 brancos e 30 índios – em 1933, e a Escola Superior de Teleférico, conhecido Bondinho, sob expulsarem os franceses em janeiro Guerra, desde 1949. cabos de aço, que leva milhões de de 1567, a Cidade de São Sebastião O bairro da Urca, criado por meio pessoas ao alto dos Morros da Urca do Rio de Janeiro foi transferida de aterros ao longo da orla voltada e do Pão de Açúcar - projeto do para o Morro do Castelo, situado no para a tranquila enseada de Botafogo, engenheiro carioca Augusto Ferreira atual bairro do Centro. Assim, a reúne antigas e importantes Ramos, em 1912. “Cidade Velha”, como passou a ser instituições. Na Avenida Pasteur, A Associação de Moradores da chamada, destinou-se exclusivamente antes Praia da Saudade, encontram-se Urca – AMOUR conseguiu, em 1978, a à defesa da Baía de Guanabara. A o Iate Clube do Rio de Janeiro, a aprovação, pela Prefeitura do Município Fortaleza de São João foi totalmente Escola de Guerra Naval, a do Rio de Janeiro, do Plano de reformada em 1601, reforçada e Universidade Federal do Estado Estruturação Urbana de proteção readaptada em 1710, 1776 e 1872. do Rio de Janeiro – UNIRIO, a ambiental da área do bairro e A Fortaleza atuou contra a esquadra Universidade Federal do Rio de preservação paisagística dos Morros revoltada, em 1893, contra a revolta Janeiro – UFRJ (antiga Universidade do do Pão de Açúcar, da Urca e da da Fortaleza de Santa Cruz, em Brasil), e o Instituto Benjamin Babilônia.
96 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Retrato dos Madureira Bairros Centro funcional dos subúrbios
erço das escolas de samba Império Serrano e Portela, o bairro de Madureira é o segundo polo comercial e econômicoB da cidade do Rio de Janeiro. Bairro da Zona Norte da cidade, Madureira ocupa uma área de 378,76 e é a sede da XV Região Administrativa. Toda essa região, no início do século XIX, era pouco povoada, chamada “sertão carioca”, composta por grandes propriedades rurais. Uma dessas fazendas era a do Campinho, de propriedade do capitão Mercadão de Madureira Francisco Ignácio do Canto, situada na Freguesia do Irajá. Com a morte do grande quitanda de hortifrutigranjeiros. carioca - 21 vitórias -, o Grêmio capitão, iniciou-se uma disputa judicial Em 1929, passou por reformas de Recreativo Escola de Samba Portela foi entre a viúva do proprietário, Rosa Maria ampliação, tornando-se o maior centro fundado, em 1923, a partir da união dos Santos, e Lourenço Madureira, de distribuição de alimentos da dos blocos “Baianinhas de Oswaldo criador de gado em terras da Fazenda, região. Em 1959, o então presidente Cruz”, “Quem Fala de Nós Come e arrendatário do capitão. Lourenço Juscelino Kubitschek inaugurou o Mosca”, “Quem Faz é o Capricho” e Madureira, vencedor do litígio, foi o novo Mercadão de Madureira, no local “Vai Como Pode”. Já a Escola de Samba protagonista do primeiro processo legal onde se encontra até hoje (Avenida Império Serrano surgiu, em 1947, da por posse de terras no Rio de Janeiro. Ministro Edgard Romero). Com fusão de três escolas do morro da Da expansão e do desenvolvimento da 650 lojas de diferentes produtos, o Serrinha. fazenda, surgiu o povoado que, mais Mercadão transformou o bairro em um Na década de 1950, a estrela de tarde, viria a se transformar no bairro de dos maiores arrecadadores de ICMS teatro de revista portuguesa, Zaquia Madureira, nome dado em homenagem da cidade. Após sofrer um incêndio, Jorge, instalou o primeiro teatro a Lourenço Madureira. em janeiro de 2000, que destruiu permanente da zona suburbana, na A inauguração das estações de grande parte de suas instalações, foi rua Carolina Machado. Em 1957, Madureira (1890), na antiga Estrada reinaugurado em outubro de 2001. Zaquia Jorge morreu afogada na de Ferro Dom Pedro II, e de Inharajá Hoje, é considerado o maior mercado Barra da Tijuca, inspirando a música (1908) – atual estação Mercado de popular do Brasil. “Madureira chorou, Madureira chorou Madureira -, na antiga Estrada de O bairro de Madureira proporciona, de dor”, de autoria de Júlio Monteiro Ferro Melhoramentos do Brasil (linha ainda, intensa área comercial nas ruas e Carvalhinho. auxiliar), tornou o bairro um importante Carvalho de Souza, Carolina Machado No futebol, Madureira também é eixo ferroviário, mas, a chegada das e Estrada do Portela; em destaque referência para a cultura carioca. Da linhas de bonde e de ônibus (Viação os shoppings “Tem Tudo”, Polo 1, união dos Clubes Madureira Atlético, Suburbana) facilitaram o acesso São Luiz e o moderno Madureira Madureira Tênis e Imperial Basquete, à região, trazendo prosperidade, Shopping Rio, inaugurado em 1993, em 1971, nasceu o atual Madureira expandindo o comércio. com 31.000m2 construídos de lojas, Esporte Clube. Conhecido como salas de cinema e pólo gastronômico. “tricolor suburbano”, o Madureira Mercadão de Madureira revelou grandes jogadores como Didi, Madureira de samba e futebol Jair da Rosa Pinto, Evaristo, entre Inaugurado em 1914, o Mercado outros, e foi vice-campeão estadual de Madureira foi, inicialmente, uma Recordista de títulos do carnaval em 2006.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 97 Entrevista Rio Solar Meninos de Luz Iolanda Maltaroli
Foi a instalação da Unidade de Polícia Pacificadora (UPP) nas favelas do Pavão-Pavãozinho e Cantagalo que deu visibilidade ao projeto da educadora Iolanda Maltaroli. O trabalho da ONG, instalada há 20 anos na entrada do morro surpreendeu muita gente e atraiu colaboradores. Propiciando educação em período integral para 400 alunos, além de aulas de idiomas, dança, informática, teatro e fotografia, o Solar tem à frente uma pessoa que desde cedo destinou sua vida a ajudar o próximo. Iolanda Maltaroli, moradora de Copacabana, conheceu o lugar em 1983, depois que uma caixa-d’água desabou do alto do morro Pavão-Pavãozinho, matando 12 pessoas. Acompanhada de seus quatro filhos, Iolanda levou roupas, alimentos, remédios e conforto aos atingidos pela tragédia. Era a semente do projeto que, hoje, atende milhares de pessoas.
Onde a senhora nasceu? da Votorantim e meu pai na Estrada nunca mais saí. No primeiro dia de Como foi sua infância? de Ferro Sorocabana. Minhas irmãs aula, extasiada, roubei um pedaço de Nasci em Sorocaba, São Paulo, mais velhas cuidavam dos menores. giz e o guardava, como a um tesouro. em 28.03.1939; vim para o Rio Guardo emocionantes recordações Dias depois usei-o para minhas de Janeiro com oito anos e meio. desse tempo feliz que, reconheço primeiras “aulas”: no corredor da Morava numa casa simples, com agora, forma o primeiro treino para minha casa, reunia os amiguinhos e jardins floridos e quintal, com todo trabalho que realizo hoje. ensinava o b-a-bá, usando os fundos meus pais e dez irmãos. Minha mãe Aos sete anos a descoberta da enegrecidos da grande bacia de casa. trabalhava em uma fábrica de tecidos escola me colocou no paraíso do qual Meu céu era a escola pública à tarde,
98 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ meu ídolo, a professora Esther. aulas em colégios conceituados como Conciliar trabalho social com Aos sete anos e meio aprendi com o Colégio Brasileiro de Almeida, estudos, trabalho formal (em escolas uma vizinha a fazer flores em papel onde era coordenadora. e universidades), marido e quatro crepom e parafina e passava horas Durante o período em que cursei filhos foi o maior desafio da minha fazendo ramos coloridos, que levava a Faculdade de Pedagogia (UFRJ) e vida, o que se tornou crítico com a numa cestinha, batia de porta em pós-graduações em Administração obra do Solar. Foi possível porque porta, vendendo-os, pela cidade. Ia Escolar, Orientação Educacional e um dia deixei os cursos e estudos sozinha ou acompanhada de irmãos Aconselhamento Psicológico, levava acadêmicos em prol do trabalho mais velhos, que levavam, num amigos e meus quatro filhos para assistencial. O trabalho remunerado, carrinho de mão, legumes e verduras, hospitais, abrigos, creches, num somente deixei em 1997, já ficando para vender. Foi assim que conheci trabalho de assistência e doações. como pensionista do BNH, pela a cidade rica e a cidade pobre e me Quando meu marido foi morte de meu marido. preocupei, pela primeira vez, com transferido por dois anos pela Para dar apoio financeiro, a dor das fatias abandonadas da ICOMI, onde era economista, para a logístico, espiritual e de voluntários, cidade. Vila Amazonas, no Amapá, construí, fundei, em 4 de março de 1985, em Um dia, pegamos o trem e viemos numa pequena igreja católica, a Ipanema, na casa de minha mãe, morar no Rio, na Penha, levados Escolinha de Reforço Escolar, onde o Lar Paulo de Tarso - Instituição por duas irmãs que tinham vindo os alunos, à tardinha, saíam da Espírita de Estudo e Assistência trabalhar aqui. escola pública, em frente, e eu os Social, que substancialmente tem Cheguei a ficar doente pela ensinava as matérias escolares. o objetivo de ensinar a Doutrina saudade das minhas amiguinhas e Seguimos para Belém do Pará, Espírita e o Evangelho na Zona Sul de tudo o que deixei de bom. Achava novamente por transferência de meu do Rio de Janeiro. Foi fundamental a escola horrível, a rua feia e só marido, onde durante três anos fui a para o êxito do empreendimento, melhorou na 3ª série em diante na diretora da escola Fonte Viva, recém- embora se tornasse mais uma jornada escola pública onde encontrei outra fundada por um grupo de espíritas, de trabalho. Sem esses trabalhadores boa professora. Mas as brincadeiras no bairro Terra Firme, mantida pela do Lar Paulo de Tarso e de meus de rua, nunca mais. Prefeitura. Era uma comunidade filhos, não existiria o Solar. Minha libertação veio quando, de extrema carência, mas a escola A experiência de educar meus estudando muito, sozinha, passei tornou-se modelo, especialmente em filhos foi a norteadora do tipo de no Colégio Pedro II, concorrendo alfabetização. educação libertadora do Solar. Eles com 5.000 crianças, no exame de De volta ao Rio, na década de 70, tiveram as melhores escolas, os admissão. Ali convivi com expoentes no Leblon, junto a amigos do Lar melhores e mais variados cursos, as da educação que marcariam toda a de Teresa (Casa Espírita), trabalhei melhores faculdades, os melhores minha trajetória. Identificava-me voluntariamente por sete anos, uma médicos. Como poderia viver tendo com eles, mais do que com os colegas tarde por semana, na Penitenciária ao meu lado crianças sem quaisquer de minha idade, embora tenha Talavera Bruce, onde reabilitei a oportunidades de vida? tido nessa época poucos e grandes Creche desativada, treinando as O Solar Meninos de Luz reflete amigos. internas para a direção e cuidado a preocupação humanista, amorosa, Só ali pude saber que os cursos com as crianças, pois elas choravam solidária e polivalente que toda de música, balé, os esportes, as artes de tristeza porque seus filhos recém escola deveria ter em nosso país. plásticas, teatro, por que eu ansiava, nascidos e pequenos não podiam não eram criação de minha mente, ficar com elas. Como surgiu o SML? Já tinha o eles existiam. Ainda ali criamos aulas de teatro formato que tem hoje? para as internas, com apresentação O Solar foi consequência de Como surgiu o desejo de ajudar no final do ano, o que incluía ajuda às um trabalho emergencial surgido carentes? E de que maneira a presas políticas, que eram mantidas quando da queda de uma caixa senhora fazia isso? isoladas. Ao aprenderem a dar aulas d’água do alto do morro que matou Penso que a ideia de partilhar de teatro, foram liberadas e passaram 12 pessoas e deixou dezenas de possibilidades e conhecimentos a ajudar na creche. desabrigados. Isso ocorreu no dia sempre me fascinou. Aos 12 anos 23 de dezembro de 1983. Levávamos ajudava nas aulas de evangelização da Seu modo de atuar no atendimento médicos, medicamentos, alimentos, FEB – Federação Espírita Brasileira; a carentes lhe trouxe problemas? roupas. Fazíamos recreação para aos 14 ajudava em casa dando aulas De que modo a senhora superou crianças e para todas as idades, particulares. Aos 19, finalmente, os problemas e quais pessoas a ensino de moral cristã. professora primária, comecei a dar ajudaram? Quando estávamos com 250
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 99 pessoas, sistematizamos o trabalho educação para a ética, a criatividade, violino, violoncelo, violão); já houve adquirindo um barraco que foi a sensibilidade, a elevação de flautas e piano), Bandinha Rítmica Rio transformado num pequeno prédio consciência, a multidisciplinaridade para os menores, Percussão, Teoria de quatro pisos, depois de quase para a melhoria da autoestima e Musical e Coral (infantil e juvenil); quatro anos de obras com ajuda confiança, a formação do homem Balé, Sapateado, Hip Hop, Jazz de espíritas com bazares, almoços, de bem, útil à sociedade, com um (tiveram Dança de Salão); Capoeira; shows, recitais de música clássica, espaço alcançado por seus méritos Xadrez; Yoga, Corpo-Movimento, doações. e em igualdade de condições na Vida Consciência, Curso Técnico de O foco era a família e, além das competição por bons empregos e Comunicação etc. doações, havia médicos de várias cursos superiores. Os alunos entram com três a especialidades, cursos de corte e oito meses; saem após o término do costura, crochê, artesanato, curso De que maneira a Organização Ensino Médio e são encaminhados noturno de alfabetização, sopa atua hoje e a que são destinadas para empregos e universidades. Em levada às casas, pelos necessitados. suas ações? todo esse tempo o estudo é em tempo Em 1987 e 1988, com o Hoje o Solar Meninos de Luz, integral e os 400 alunos recebem três recrudescimento da violência, após os 19 anos de seu início e os 27 refeições diárias. drogas, corrupção, o sofrimento das ações anteriores do Lar Paulo de O Programa Familiar busca a dos moradores era imenso. As mães Tarso, que foram sua origem segura, integração família-escola: Escola precisavam trabalhar e temiam por realiza três programas: Prevenir, de Pais (reuniões mensais), cursos, seus filhos. Houve forte demanda Familiar e Comunidade. palestras, educação ética-cristã para fazermos uma creche. Para isso teve que, paciente, para os que a desejarem. A mãe que Não havia lugar mais no morro ano a ano, criar as condições de deixa seu filho no Solar trabalha e buscamos na Saint Roman. infraestrutura que não existiam melhorando a renda mensal. Há Conseguimos a promessa de ficarmos na região, para as aulas formais auxílio emergencial de roupas e na casa de número 142, onde e complementares: salas de aula, alimentos, quando o necessitam. funcionava o jornal “O Pasquim”. cozinhas, o Centro Esportivo com O Programa Comunidade oferece Em 18 de agosto de 1991, quadra poliesportiva, sala de seus espaços e serviços às pessoas inauguramos a creche, com 35 multimeios, vestiários e fundações e organizações da comunidade: alunos, inicialmente. para uma piscina; o Centro Cultural, Esportes, Teatro, Galeria de Arte, O foco seria agora a criança, a com Biblioteca comunitária, escolar Biblioteca; Assistência Social base, a prevenção. Frear a repetição e infantil; Salas de música e Núcleo Emergencial (doações variadas); de hábitos de uso e tráfico de drogas, de artes plásticas e artesanato; Aulas de Moral Cristã para todas violência e corrupção; em abordagem Teatro para 400 pessoas; galeria as idades, aos sábados. Através educacional que vê a criança de de artes; o Centro Médico com do Lar Paulo de Tarso, famílias forma total: corpo e espírito, e cuida salas para pediatria, clínica muito necessitadas participam do dela em horário integral. O formato médica e ginecologia, psicologia e Projeto Manjedoura: melhoria das diferia com o de hoje quanto ao fonoaudiologia, odontologia com condições da infraestrutura de suas Ensino Formal. dois kits (hoje em mudança para a casas, orientação para tratamento, Pretendíamos fazer a Creche e a casa da Administração), além do cursos, empregos. Quando há Classe de alfabetização (hoje 1º ano) Centro Educacional (creche, escola e possibilidade, participam das aulas em horário integral, mas a partir do colégio com salas de aula, Laboratório de complementação junto aos alunos 1º ano (hoje 2º ano) os alunos iriam de informática, Laboratório de do Prevenir. para a rede pública e voltariam ao Ciências, cozinhas, e, finalmente, Solar no outro horário, fazendo o Centro Administrativo. São seis De que modo a senhora vê o as refeições e tendo atividades casas, conseguidas em lutas árduas, futuro do Solar Meninos de Luz e complementares que completariam histórias de emocionar. do seu trabalho? o horário de 7:30h às 17:30h ou O Programa Prevenir funciona Daqui para o futuro o Solar deve de 8:00h às 17:00h, dependendo como uma universidade: matérias sedimentar ações de sustentabilidade da série escolar. Mas problemas eletivas e obrigatórias. Estas até conseguir ter um fundo de sérios da escola pública e demandas são: Estudo Dirigido, Inglês, Investimento para tranquilização da dos pais e crianças nos obrigaram Informática, Reforço Escolar (se busca de doações. Com um grupo de a também fornecer as atividades precisar) e Moral Cristã para o conselheiros de excelente capacidade complementares. Ensino Médio, Administração. As administrativa e envolvimento com Os princípios filosóficos são os eletivas variam conforme as séries: a obra, melhoraremos a gestão de mesmos, desde a ideação primeira: a Música instrumental (no momento, captação de recursos. Precisamos
100 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ de mais patrocinadores, não só de ao liberarmos espaços para eles e a Nossos principais parceiros: projetos focais mas de recursos UPP, houve o generoso entusiasmo Instituto Paulo Coelho; ASSESPA– financeiros para custeio (pagamento que os fez trazer pessoas do governo Associação Educacional São Paulo de professores e outros funcionários, ligadas às Secretarias de Educação Apóstolo (UniverCidade e Colégio encargos,luz, água, telefone etc.). e Cultura, especialmente, que se Cidade); SME (Secretaria Municipal A qualidade de todas as ações disseram emocionadas com a obra. de Educação RJ); TOTVS; SDA- será melhorada e deveremos atender, Empresas e instituições sociais Gestão de Recursos; KPMG Auditores logo que possível, a demanda da disseram que a obra é grande – e Associados; Approach Comunicação; população por uma escola noturna, eu nem sabia disso! Fazíamos o que Valor Arte Academia de Dança; quando buscaremos a Secretaria de precisava ser feito, que era dar aos Contempory; Médicos Solidários; Educação. nossos irmãos de humanidade, no Accenture; OSB-Fundação Orquestra Devemos, no lugar da casa nº 136, pequeno círculo em que podemos Sinfônica Brasileira; Computer Toys; onde hoje funciona o Fundamental atuar, as mesmas oportunidades SEC - Secretaria de Estado de Cultura; II (6º ao 9º ano) construir um prédio sociais que tiveram meus filhos. E Projeto Informar (Laboratório de de quatro andares onde ficarão, se não tinha biblioteca, ou quadra Informática Educativa); CBTIJ-Centro além deles, o Ensino Médio, levando esportiva, ou teatro, por exemplo, Brasileiro de Teatro para a Infância para lá também o laboratório de eu fazia. E sou grata à comunidade e Juventude; Rio Voluntário; Rio ciências, a cozinha e o refeitório. por proporcionar a meus filhos a Solidário; Hotel Fasano RJ; Jornal Isso resolverá o sério problema do experiência da partilha: de saberes, Posto Seis; Ipa Bebê; Portal da afunilamento do espaço das salas no de tempo, de amor. Cabala; Fundação Abraços; Hillel Ensino Médio, além de vários outros Se nosso trabalho humilde e RJ; PNAE/SME – Programa Nacional problemas de espaço. cheio de falhas pode sensibilizar de Alimentação Escolar; Braspag; O Centro Médico será para as mudanças urgentes em Strenna; Wickbold; Chazit; Site integralmente instalado na casa da educação integral e humanista em Blindado;Locaweb Hospedagem de Administração e deverá voltar ao meu país, ultrapassa seu objetivo, Sites; e outros. funcionamento junto também às que era apenas o de educar alguns famílias dos alunos. poucos “Meninos de Luz”, dentro de De que maneira o trabalho social Alguns cursos técnicos, além nossas possibilidades. influi na sua vida? do de Administração, deverão ser O trabalho social é a minha vida. oferecidos. Quantas pessoas são atendidas Junto comigo estão meus filhos que pelo Solar e de que modo? são também minha vida. E amigos e O que representa, Atualmente, quais são os parceiros colaboradores fazem parte dela. atualmente, em termos de da Organização? Ver a vitória de um querido responsabilidade, o reconhecimento As pessoas assistidas pelo Solar “habitante” que viveu no Solar por 17 público do trabalho desenvolvido Meninos de Luz, em 2010, foram: anos, buscando a profissão em curso pela senhora? superior e com emprego digno, sua Gostaria de esclarecer que esse esperança de construir nova família, trabalho muito deve a dois de Programa Prevenir 400 ajustada, nos mostra a responsabilidade meus filhos: Isabella e Guilherme, Programa Familiar de continuar, por maiores que sejam principalmente (os outros dois (nº de mães ou pais) 320 cansaço e dificuldades. são mais ligados ao Lar Paulo de Programa Comunidade 3 . 9 0 2 É alegria ver o Teatro cheio de Tarso), trabalhadores incansáveis, Total Solar Meninos de Luz: 4.622 “Mulheres da Paz”, de música de de grande profissionalismo, que crianças de várias comunidades, dedicaram suas vidas também ao de peça teatral do grupo da Igreja Solar. Exercendo suas atividades Em 2010 atendemos diretamente Evangélica, de cursos dados pela nas áreas administrativo-financeira a 4.622 pessoas desde recém-nascidos UPP. Quanta alegria em ver a fartura e pedagógica, o Solar não seria o que a idosos, nos três Programas do Solar. na mesa antes vazia, e isso porque os é sem eles. Também quero lembrar Não oferecemos neste ano os cuidados pais voltaram a estudar, conseguiram dos funcionários e voluntários, que do Centro Médico às famílias nem empregos, ao deixarem os filhos em fazem sua importante parte. o espaço do Centro Esportivo, como segurança, no Solar! Mas é também O reconhecimento público foi nos anos anteriores. A comunidade forte o desejo de que todas as outras uma surpresa. Nunca antes fizemos tem 13.000 pessoas que são atingidas crianças brasileiras tenham as mesmas divulgação do trabalho e, com a pelo raio de ação do Solar Meninos oportunidades que têm as crianças e chegada do PAC na comunidade, de Luz. jovens do Solar Meninos de Luz.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 101 Controle Popular das Contas Públicas: monografia mais que uma possibilidade real, um direito Monografia vencedora do Prêmio Maurício Caldeira de Alvarenga - Edição 2010
Marília Carneiro Filgueiras Marcio André Conde Martins Bacharel em Direito pela UERJ Mestrando em Direito da Cidade pela UERJ Residente da PGE do RJ Analista Judiciário do TRT 1ª Região Resumo p r e s e n t e m o n o g r a f i a com relação a estes. Assim, no trabalho Também se faz uma reflexão acerca a p r e s e n t a o s a t u a i s são mostradas as práticas já bem- dos instrumentos que podem ser mecanismos de Controle sucedidas de viabilização do Controle inseridos e aperfeiçoados, em prol Popular das contas públicas Popular, apontando o que ainda pode de tornar o controle mais efetivo e eA as principais dificuldades existentes ser melhorado e trazido de novo. satisfatório.
1. Controle Popular
s classificações tradicionais (MP), que geralmente provoca o controle implementada no Brasil, com vistas a de controle são ineficientes jurisdicional, os Tribunais de Contas substituir o modelo burocrático por um ao qualificar o Controle (TCs), nos quais também atua o MP, modelo gerencial, passou a priorizar uma Social. Quanto ao órgão, não e as controladorias internas do setor flexibilização do excessivo formalismo podeA ser classificado, a princípio, como do modelo anterior, em detrimento de administrativo de cada Poder, órgão ou administrativo, judicial nem legislativo, entidade. um controle processual rígido. Nesse pois esta tipologia diz respeito ao À margem desse sistema, há o sentido, é proposto um novo paradigma Controle Estatal. Entre externo e interno, Controle Popular, que pode deflagrar de controle: o de resultado. seria enquadrado como externo, porém um procedimento fiscalizatório em O modelo de Administração Pública tem características muito próprias em quaisquer desses órgãos especializados Gerencial surgiu na segunda metade relação ao controle do legislativo, que é ou, até mesmo, em alguns casos, do Século XX, como resposta, de o principal tipo de controle externo. provocar o controle judicial direto um lado, à expansão das funções Na prática, temos três órgãos através de instrumentos como a ação econômicas e sociais do Estado e, de especializados no controle da popular ou a ação civil pública. outro, ao desenvolvimento tecnológico Administração: o Ministério Público Ora, a Reforma Administrativa e à globalização da economia mundial.
102 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 A fim de suprir esta lacuna deixada Em seguida, regulamenta e define pelo formalismo em prol da eficiência quais as informações contábeis e agilidade, para o modelo gerencial básicas que devem estar à disposição ou pós-burocrático, é essencial o do cidadão, em todos os entes da fortalecimento de outros controles não Uma das Federação. Além disso, determina a estatais, como o de mercado e, com “ liberação de informações em tempo muito mais importância, o social. preocupações real, por meio eletrônico, bem como Nesse sentido, no Brasil, é apontadas torna permanente a disponibilidade à emblemática a Emenda Constitucional população das contas prestadas pelo 19/1998, a qual, apesar de não levar em pela doutrina Chefe do Executivo ao Legislativo. consideração a existência de evidências é se os custos Nesse ponto, podemos dizer que ou indicadores de que a sociedade tenha a LRF colocou, acertadamente, a condições de exercer esse controle, provenientes transparência na prestação de contas introduziu alguns instrumentos legais dessa à sociedade como eixo principal do que objetivavam a participação, como mecanismo de Controle Popular. evidencia a nova redação do art.37, § 3º, participação da Constituição da República. seriam 1.1. Objetivo do Controle Popular Daí surge a importância crucial do de Contas Públicas Controle Popular para o sucesso da compensados implementação de uma administração por uma Como já afirmamos, a prestação de gerencial e, por consequência, mais contas tornou-se a grande viabilizadora enxuta e eficiente. contrapartida do Controle Popular. Isto porque a Como mencionamos, o Controle benéfica à sociedade civil, até então, dispunha Popular, mais bem estruturado do que tão somente da representação aos nunca na Carta de 1988, age, em grande administração órgãos fiscalizadores (que nada mais parte, como um controle indireto através pública. é do que uma decorrência natural de algumas instituições como conselhos do velho direito de petição) e alguns ou assembleias (ou até fora delas) que instrumentos limitados de ação (ação levam suas conclusões ao conhecimento popular, ação civil pública), deixando principalmente do MP e dos TCs para a legislação a desejar no que tange ao que tomem as providências cabíveis. político do país. O principal signo dessa acesso à informação. Enquanto o Estado Em poucos casos, entretanto, é possível evolução é a Lei de Responsabilidade” tinha à disposição toda a informação a o controle direto popular. Fiscal (LRF), que é a Lei Complementar respeito de suas próprias contas, bem A principal fragilidade jaz no fato no. 101/2000. como a possibilidade de seus órgãos de que o Constituinte armou os agentes Independentemente dos resultados fiscalizadores requisitarem documentos de Controle Estatal com uma série de financeiros almejados pela LRF, fato e dados, o cidadão só poderia embasar instrumentos de controle. Além dos é que este diploma prezou, como suas suspeitas de irregularidades instrumentos judiciais, estas instituições nenhum outro até então, a transparência nas poucas informações às quais a têm acesso facilitado à investigação e das contas públicas. Os art. 48, 48-A Constituição lhe permitia acesso e às apuração de irregularidades, como, por e 49 formam um capítulo dedicado disponibilizadas, por liberalidade, pelos exemplo, o Inquérito Civil Público e as à Transparência da Gestão Fiscal. órgãos da Administração. Comissões Parlamentares de Inquéritos. A Lei Complementar no. 131/2009 Nesse sentido, é importante E o cidadão? aperfeiçoou, ainda, a já existente previsão demonstrar a real importância da O embrião do Controle Popular, dos arts. 48 e 49, voltada a assegurar a abertura de canais de participação previsto inicialmente nos arts. 5º, transparência, criando, dentre outros popular direta, já que uma das XXXIV, “a” (Direito de petição) e LXXIII compromissos com a democracia preocupações apontadas pela doutrina (Ação Popular), 31, § 3º (disponibilidade participativa, a obrigação para o Poder é se os custos provenientes dessa das contas municipais por 60 dias Público de “ampla divulgação, inclusive participação seriam compensados para qualquer contribuinte), e 74, em meios eletrônicos de acesso público: por uma contrapartida benéfica à § 2º (denúncia popular ao TCU) da os planos, orçamentos e leis de diretrizes administração pública. Evidenciam esse Constituição da República, vem se orçamentárias; as prestações de contas e pensamento: desenvolvendo com rapidez nos últimos o respectivo parecer prévio; o Relatório “Entretanto, não se deve perder anos graças a um cenário de estabilidade Resumido da Execução Orçamentária e de vista que a transparência é política proporcionado pela democracia, o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões um meio que visa a possibilitar o que demonstra algum amadurecimento simplificadas desses documentos”. a consecução de um fim. Se por janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 103 um lado a investigação empírica dos resultados dessas políticas gerencial. O modelo gerencial de revela que os procedimentos e em que medida estão elas Administração Pública mostrou-se estabelecidos pela LRF vêm atendendo à população. Além como uma resposta necessária à crise sendo corretamente observados disso, propicia a atuação no generalizada do Estado, mas também pelos governos, por outro, âmbito do poder local, que é como uma busca à proteção da res surgem algumas indagações: a realidade mais próxima ao publica, que, como patrimônio, é quais são as vantagens auferidas cidadão, onde este pode assumir para todos. A reforma do aparelho monografia pela administração pública o protagonismo das ações, estatal buscou redefinir o próprio com a adoção de práticas de sem nunca perder de vista as papel do Estado. Almeja-se uma transparência? A transparência interferências e conexões de Administração eficiente, no sentido tem sido efetivamente uma conjuntura global, a crítica de serem reduzidos os custos e utilizada pela sociedade como estrutural. Com isso, busca-se aumentada a qualidade dos serviços instrumento de avaliação da efetivar o exercício da cidadania prestados à população, enfatizando conduta e do desempenho de ativa e da participação política, os fins, e não os meios. A diferença, seus administradores? De que que não se restringe à ação porém, está no entendimento do forma ela está promovendo a individual do voto de quatro em significado do interesse público, melhoria da gestão pública? quatro anos, devendo, todavia, ser que não pode ser confundido com o A transparência das contas uma ação coletiva e permanente, interesse do próprio Estado. públicas tem elevado a eficiência desenvolvida pelas organizações, “Para a administração pública da aplicação dos recursos pelos grupos organizados da burocrática, o interesse público é públicos?”1 sociedade civil, buscando uma frequentemente identificado com Portanto, compilamos os objetivos interferência constante no poder a afirmação do poder do Estado. da democracia participativa, no que diz político. Busca-se construir, com Ao atuarem sob esse princípio, respeito especificamente ao Controle o exercício da cidadania ativa, os administradores públicos Popular de Contas Públicas, nos uma cultura de participação e terminam por direcionar uma seguintes tópicos: controle social. parte substancial das atividades a. Dar maior qualidade à b. Verificar irregularidades, combater e dos recursos do Estado para o democracia, para que atores corrupção, para que se protejam atendimento das necessidades da sociais marginalizados, excluídos “os ativos da organização dos própria burocracia, identificada do processo de decisão, possam erros intencionais ou não e das com o poder do Estado. O interferir não somente através irregularidades que se possam conteúdo das políticas públicas é da denúncia, como é de praxe, produzir. (...) O sistema de controle relegado a um segundo plano. A mas também através da crítica, deve estabelecer um conjunto de administração pública gerencial da proposição e do controle; e normas que impeça improbidades nega essa visão do interesse não se trata somente do controle ou, pelo menos, assegure a rápida público, relacionando-o com o como meio de fiscalização, mas, detecção dessas situações”.2 interesse da coletividade e não sobretudo, como uma avaliação c. Efetivar o modelo administrativo com o do aparato do Estado.3
2. Controle Popular: o que vem sendo feito e o que vem dando certo?
omo já mencionamos, o sociedade civil para a discussão e a sociedade se organiza para exercer Controle Popular pode se aprovação de contas. É o caso dos seu dever de controle de forma mais dar em diversos âmbitos. conselhos, assembleias, audiências eficiente ou o próprio cidadão, se assim Existem formas institucionais públicas, júris populares, por exemplo. desejar, pode individualmente atuar deC promovê-lo, através da formação de Contudo, o Controle Popular é, por no sentido de vistoriar os gastos do órgãos criados pelo próprio governo excelência, aquele oriundo diretamente governo. compostos por representantes da da iniciativa do povo. Nesse âmbito, Isto posto, descreveremos aqui as
1. CULAU, Ariosto Antunes. FORTIS, Martin Francisco de Almeida. Transparência e controle social na administração pública brasileira: avaliação das principais inovações introduzidas pela Lei de Responsabilidade Fiscal. XI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Ciudad de Guatemala, 7 - 10 Nov. 2006. Disponível em https://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/1904/1/0055 406.pdf Acesso em 20/05/2010. 2. SILVA, Francisco Carlos da Cruz. Controle Social: Reformando a Administração para a sociedade. In: Prêmio Serzedello Corrêa 2001 Monografias Vencedoras. Perspectivas para o Controle Social e a Transparência da Admnistração Pública. Brasília: Tribunal de Conta da União, 2002. p.26. 3. CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da reforma do aparelho do Estado. Disponível em http://www.planalto.gov.br/publi_04/ COLECAO/PLANDI2.HTM Acesso em 05/05/2010.
104 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 manifestações de maior destaque de No caso específico dos Municípios, planos diretores. Controle Popular no país, dando relevo as contas da saúde e da aplicação de Todas estas normas federais a implementações concretas bem- recursos do FUNDEB5, por exemplo, foram responsáveis por esta rápida sucedidas, apontando suas principais devem ser prestadas separadamente multiplicação de conselhos. Contudo, o características. para serem aprovadas por conselhos crescimento quantitativo não significa cuja existência é obrigatória por necessariamente um proporcional 2.1. Os Conselhos força de lei federal. A inexistência crescimento qualitativo no que diz É a forma mais abundante de destes conselhos impede que o respeito ao funcionamento destes participação direta no Brasil desde os município receba verbas de repasse conselhos. Há um certo preconceito, anos 1980. Só de saúde e assistência federais ou as oriundas do FUNDEB. não infundado, em relação a eles. social, existem mais de 7 mil4 conselhos Lei federal também regulamenta Seriam órgãos meramente figurativos, no país. Eles podem ser obrigatórios de forma semelhante os Conselhos sendo os conselheiros muitas vezes (lei determina que devem existir) de Assistência Social6. Conforme indicações políticas, que só ratificam ou espontâneos. Também podem ser determina o art. 42, III do Estatuto as contas, sem as analisar de maneira criados por iniciativa estatal (por lei, da Cidade (Lei no. 10.257/2001), os crítica. ato normativo etc.) ou da comunidade municípios com Plano Diretor devem Em 2007, uma pesquisa realizada (em virtude de um amadurecimento e ter um sistema de acompanhamento pela UERJ, no programa de Mestrado uma organização política). e controle. Para isto, a Resolução em Direito da Cidade, no grupo Os conselhos podem discutir, 34/2005 do Conselho das Cidades liderado pela Prof. Ângela Penalva dos em geral, a implementação e gestão previu a existência de um Conselho da Santos7, foram estudados os Conselhos de políticas públicas, bem como a Cidade (ou equivalente) para a gestão Municipais de Saúde de Duque de elaboração do orçamento e, o que mais e planejamento das políticas públicas Caxias, Macaé, Teresópolis, Nova nos interessa nesse estudo, o controle urbanas e controle de sua execução Friburgo, Volta Redonda e Cabo Frio, de contas. como um requisito obrigatório dos observando-se o seguinte resultado: Município Periodicidade Informações/questões Origem das informações/ Irregularidades constatadas pelo das Reuniões debatidas questões debatidas Conselho Municipal de Saúde Cabo Frio Mensal Programas de saúde; Secretário Municipal de Saúde Nenhuma aprovação de contas Duque de Caxias Mensal Programas de saúde Conselheiros Má aplicação de verbas Macaé Mensal Aprovação de contas Secretaria Municipal de Saúde Nenhuma
Nova Friburgo Mensal Programas de saúde; Fundação Municipal de Saúde Nenhuma aprovação de contas Teresópolis Mensal Programas de saúde Conselheiros; Defensoria Falta de medicação; demora no Pública; Associação de atendimento do setor ortopédico do Moradores Hospital das Clínicas Volta Redonda Mensal Programas de saúde; Secretaria Municipal de Saúde Nenhuma aprovação de contas
Embora seja inquestionável em sua execução. pelas Secretarias são essenciais. Afinal, a importância dos conselhos para Nos locais em que a única fonte de é esta documentação que deverá ser a cidadania participativa, os dados informação é fornecida pela própria julgada. No entanto, percebemos que, coletados demonstram algumas administração, coincidentemente quando não há uma integração entre fragilidades dos conselhos que devem nenhuma irregularidade foi detectada o conselho e as informações vindas ser superadas. Em primeiro lugar, pelo conselho. Isso pode levar à da própria sociedade, através dos nota-se que, embora as reuniões sejam conclusão de que os conselheiros próprios conselheiros ou de órgãos de mensais, não é possível afirmar que há apenas ratificam o que é proposto pelo fiscalização como a Defensoria Pública uma participação efetiva na formulação poder público. e o MP, a qualidade do resultado deste de políticas nem mesmo um controle É certo que as informações prestadas tipo de controle fica prejudicada.
4. PNUD. Democracia e participação social. p. 1. Disponível em: ww.pnud.org.br/democracia/documentos/CPP2.esp.pdf Acesso em 20/05/2010. 5. Conselhos Municipais de Saúde - Lei nº 8142/1990- e Conselhos de Acompanhamento e Controle social do FUNDEB - Lei 11.494/2007 (que substitui a Lei nº 9424/1996 do FUNDEF, que já previa os conselhos) 6. V. Lei nº 8.742/1993. 7. Dados disponíveis na instituição, porém ainda não publicados. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 105 Ora, os conselheiros nada mais importante, normalmente prevista para assessorar os conselheiros”10, que são do que delegados, porta-vozes em lei. É um canal permanente para tendem a adotar decisões infundadas do interesse da população. Por isso é participação de todos, cuja manutenção, tecnicamente, por falta de informação essencial que o julgamento das contas normalmente, independe de decisões ou por questões políticas. Esses recursos se baseie numa cesta de informações políticas. Por isso, é essencial que não humanos devem ser minimamente fornecidas pelos conselheiros e outros haja esforço no sentido de suprimi- razoáveis, pois não se cogita transformar membros da comunidade. los, mas sim de aperfeiçoá-los e os conselhos em novos TCs. monografia Outra questão seria a qualidade da observar parâmetros que maximizem a Em relação à escolha dos conselheiros, análise de contas desses conselhos. Um participação da sociedade. tanto a nomeação do presidente quanto trecho da ata da reunião extraordinária Um parâmetro diz respeito a dos demais membros do conselho, de 26 de outubro de 2006, do CMS de à composição: devem combinar deve ser feita da forma mais democrática Macaé, em que foram aprovadas as especialistas e leigos. Ademais, possível, usando ao máximo a votação contas, demonstra como de fato ocorre devem os representantes do governo, e, ao mínimo (de preferência nenhuma), a fiscalização. A um certo ponto da preferencialmente, não ter direito a voto indicação. A eleição dos conselheiros reunião, o Secretário faz um comentário nas deliberações. deve se dar dentro de fóruns de desejando a aprovação das contas Porto Alegre, por exemplo, discussão: associações, sindicatos, em razão do relatório do Tribunal de possui um Conselho Municipal de repartições, escolas, pois da democracia Contas: Desenvolvimento Urbano Ambiental participativa deve trabalhar com a eleição “foi relatado (...) sobre os (CMDUA), previsto no plano diretor. São de delegados e não de representantes balancetes dos meses de setembro, 25 membros: 8 do governo municipal, com carta branca para agir. outubro, novembro e dezembro estadual e federal; 8 ligadas ao Instituto de dois mil e quatro, que foram dos Arquitetos do Brasil, à Sociedade de 2.2. Orçamento apresentados e aprovados em Engenharia, ao Sindicato das Indústrias Participativo (OP) dezembro de dois mil e quatro, da Construção Civil, à OAB, à ONG porém, tal aprovação não foi Cidade, à Associação Brasileira dos O OP é uma forma louvável de relatada em ata, e por esse Escritórios de Arquitetura e à Sociedade democracia participativa de origem motivo estamos trazendo tal de Economia; e apenas 8 representantes brasileira, exportada inclusive para fato para o conselho poder ter leigos da sociedade. vários países. Há diversos sistemas essa aprovação em ata, pois O peso excessivo dessas entidades de OP adaptados a cada município, o tribunal de contas precisa técnico profissionais leva muito mais estado ou país. No caso do estudo desses Balancetes aprovados. a um corporativismo do que a permitir em tela, eles têm relevância, pois, Após discussão foi deliberado uma participação popular efetiva9. A normalmente, as assembleias de OP a aprovação novamente destes participação de técnicos do governo iniciam-se com a aprovação de contas balancetes e foi aprovado por com direito a voto pode levar a um da gestão anterior. unanimidade.” (grifamos) esvaziamento da atuação dos cidadãos Na época em que se iniciou a prática Vê-se, portanto, que também a comuns ante a sua manifesta minoria. com o OP no Brasil, qual seja, nos anos aprovação de contas muitas vezes é Ademais, os cidadãos comuns podem 70, o contexto político da Ditadura uma mera formalidade burocrática. ser influenciados pelas opiniões dos não foi favorável à experiência. Porém, “Geralmente os conselhos são criados técnicos, que compõem a maioria do até 2004, 194 municípios no Brasil já apenas para atender a uma legislação conselho e acompanhar seus votos. tinham OP11. Alguns Estados, como superior ou para ter acesso a recursos Outro ponto importante seria a Minas Gerais, Acre, Rio Grande do Sul financeiros, permanecem num grau presença, nos Conselhos, de um corpo e Mato Grosso do Sul estão implantando de institucionalização baixo e não técnico permanente que oriente e preste o OP, e, no âmbito da União, há alguns alcançam resultados concretos”.8 assessoria aos conselheiros sem, no anos se discute o tema. Na Europa, Entretanto, apesar dos problemas entanto, usurpar-lhes a função. Isto estima-se que esse número gire em encontrados em casos concretos, não leva à questão do orçamento próprio, torno de 500 cidades. Outras cidades se pode negar que os conselhos são cuja ausência tem levado a uma “falta latino-americanas (a ONU estima 300), uma forma de participação institucional de estrutura física e de pessoal técnico como Montevidéu, Caracas e Buenos
8. NORONHA, Rudolf. Avaliação Comparativa. In CARVALHO, Maria do Carmo; TEIXEIRA, Ana Cláudia (org.). Conselhos Gestores de Políticas Públicas – Publicações Polis 37. São Paulo. Polis, 2000. p.86. 9. SOUZA, Marcelo Lopes de. Mudar a cidade: uma introdução crítica ao planejamento à gestão urbanos. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p.362. 10. BUCCI, Maria Paula Dallari. Gestão Democrática da Cidade in Estatuto da Cidade. In: Adilson Abreu Dallari, Sérgio Ferraz. (Org.). Comentários ao Estatuto da Cidade. São Paulo: Malheiros Editores, 2002. p.43. 11. Fonte: Democracia Participativa - http://www.democraciaparticipativa.org/
106 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 Aires, além de países, como o Peru, têm do que propriamente deliberativo, nos grandes centros urbanos. Isto é construído suas formas de OP12. descaracterizando, de certa forma, a interessante, pois diminuiu a cooptação Basicamente, o OP consiste em efetiva participação da sociedade civil de seus programas pelos poderes rodadas de assembleias nas quais se que o mecanismo busca permitir. econômicos locais, além de constituírem decidem as prioridades orçamentárias Este é um instrumento, todavia, um espaço de discussão político até do governo. A aprovação de contas ao alvo de críticas. O necessário é, em então inexistente, fora dos âmbitos dos final de cada ano completa este sistema cada local, ser estudada a solução que partidos políticos. de Controle Popular das contas públicas, melhor se adequa às particularidades do Também é comum que estas ONGs vez que possibilita gastos públicos mais município em tela, aproveitando-se da ajam em conjuntos com organizações condizentes com as reais necessidades já bem-sucedida experiência de outros sociais locais, quando estas já existem, da população. Em verdade, podemos municípios. como pastorais, associações de dizer que o OP perde o sentido sem a Segundo Marcelo Lopes de Souza: moradores, movimentos estudantis etc. aprovação das contas pelas assembleias A população local, organizada É o caso, por exemplo, do programa populares. Qual a relevância de indicar em unidades espaciais ou bairros, “Quem não deve não teme”16, que políticas públicas a serem adotadas debate e delibera em assembleias vem sendo desenvolvido em vários pelo governo se, com a execução do acerca das prioridades para municípios baianos desde 2005, em orçamento, este pode sofrer emendas, investimentos para cada local, uma parceria entre diversas ONGs com alterações ilegítimas ou fraudes que cabendo ao Executivo informar os movimentos locais, coordenado pela burlem as escolhas acordadas pelos anualmente a disponibilidade Articulação em Políticas Públicas no cidadãos? de recursos para investimentos Estado da Bahia (APP-BA). Por que participar é importante e prestar contas com relação ao Daí destaca-se o caráter agregador para o exercício da Democracia? O exercício anterior.14 das ONGs de atuação temática específica OP não se trataria da participação Como sugestões, aponta-se que no campo da cidadania, que serve de compulsória, como o direito de se a divisão não deve se dar apenas em lugar comum para a confluência de votar em eleições, mas sim daquela critérios técnicos, mas também em organizações populares (sindicatos, voluntária. E alguns argumentos são quadros de referência cotidianos de Igrejas, grêmios estudantis, associações apresentados pelo autor, tais como: a) orientação e organização da população de moradores) em torno de um objetivo apesar de ela não eliminar os erros ou local e a distribuição espacial da renda. coincidente, que é o aumento do controle garantir acertos, a ampla participação Além disso, deve se evitar um número e da participação popular. pode contribuir para minimizar certas excessivamente grande ou pequeno Esse tipo de ONG estaria engajado fontes de distorção, pois, se poucos de unidades espaciais, sob pena de se em um objetivo específico desvinculado, decidem e a maioria, ainda por cima, separar realidades com grande afinidade a princípio, de interesses de determinada não tem chances de monitorar ou entre si ou, caso contrário, realidades categoria. O que elas querem é que controlar adequadamente esses poucos, socioespaciais com pouca afinidade todos participem e ajudem a decidir, a probabilidade de erros de avaliação é poderão ser artificialmente agrupadas, independentemente do que seja decidido bem maior. E, onde há corrupção e erros gerando incompatibilidade e atritos. Por ou em favor de quem será decidido. de avaliação, há também desperdício; fim, os critérios de alocação de recursos Essa função agregadora é muito b) ao participar de uma decisão, um devem ser claros e pactuados, além de importante, sendo percebida e utilizada cidadão se sente muito mais responsável variados e abrangentes15. propositalmente pelas ONGs, como pelo seu resultado, tanto quando a podemos verificar na própria cartilha decisão se mostra acertada, quanto 2.3. Organizações da APP: quando esta se mostra equivocada. Não Governamentais “A APP também viabilizou a Ao sentir-se responsável, a população proposição e promoção de ações irá cuidar mais e fiscalizar mais, por Fato é que as ONGs são, atualmente, conjuntas entre entidades e exemplo, evitando que o patrimônio seja as que mais vêm se destacando no movimentos motivados por depredado. Além disso, a participação é trabalho de estímulo à cidadania. Em causas comuns, evitando assim um direito inalienável13. geral, são agentes externos à localidade. o paralelismo de ações que Dependendo do município, o Especialmente no interior, é comum fragmenta o poder transformador processo pode ser mais consultivo o trabalho de ONGs organizadas da participação popular.”17
12. Fonte: Wikipédia - http://www.wikipedia.org 13. SOUZA, Marcelo Lopes. Op. Cit. p. 333. 14. Ibidem. p. 344. 15. Ibidem. p. 354-357. 16. http://www.controlepopular.org.br/ 17. APP-BA. Cartilha da campanha “Quem não deve não teme”. Disponível em www.controlepopular.org.br/IMG/pdf/cartilhapequena.pdf Acesso em 11/05/2010. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 107 A estratégia dessas ONGs pauta-se, difícil ver movimentos por participação ambientes onde as pessoas já se agrupam também, na instrumentalização dos política surgirem espontaneamente. normalmente: escolas, universidades, grupos locais através de oficinas de Surgem lideranças isoladas que criam Igrejas, empresas, especialmente formação com o conteúdo necessário organizações, mas nem sempre estão nos locais onde o Estado tem mais para a realização da fiscalização popular, preocupadas em legitimar sua atuação dificuldade de acesso. além de discutir questões como a através de um amplo debate dentro do Analisando os dados18, é possível importância do controle social e da segmento que representam, não havendo notar os principais resultados alcançados monografia participação popular. preocupação no estímulo à participação por estas ONGs no âmbito do Controle A atuação da APP pode ser citada de todos na organização. Popular de contas, que é um indicador como um caso de sucesso e um modelo Ultimamente a atuação das ONGs dos benefícios em potencial que elas das atividades que outras ONGs vêm vem sendo a única medida visível de podem trazer à cidadania: desenvolvendo no Brasil, no que assessoria ao cidadão que quer aprender -- ampliação do acesso às contas; diz respeito ao estímulo e apoio ao a controlar as contas públicas. É nesse -- detecção de irregularidades; Controle Popular. Em 4 anos, o programa sentido que a atuação de ONGs como -- correção de desvios19; realizou oficinas envolvendo mais de agentes facilitadores ganhou muita -- despertar de uma cidadania ativa, 200 municípios de todas as regiões importância e, atualmente, ganharam criando uma cultura cívica; do Estado da Bahia, mapeou os atores um espaço irreversivelmente evidente. O -- denúncias aos TCs e ao MP que sociais envolvidos com o controle social governo tem feito seu papel, aumentando resultaram em não aprovação de em cada região da Bahia promovendo seu compromisso com a transparência, contas e ações de improbidade, sua articulação, bem como acompanhou porém estas organizações empreendem respectivamente. os grupos formados na realização da medidas essenciais à cidadania, sem A título de curiosidade, no que diz fiscalização e encaminhamentos em as quais a publicidade das contas seria respeito ao acesso, podemos mostrar relação às irregularidades encontradas. apenas um gasto inútil ao Estado. a evolução conseguida na Bahia pelo Percebe-se que a população no Brasil, Um ponto importante seria tentar programa “Quem não deve não teme” na verdade, ainda se mobiliza pouco. É levar esses agentes fomentadores a no município de Gentio do Ouro:
Mun/ano 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Gentio do Ouro Acesso Negado Acesso Negado Acesso Negado Acesso a pastas Acesso a pastas Acesso a todos os incompletas, incompletas, documentos, em horário restrito a 1h/d restrito a 1h/d de funcionamento da na Prefeitura na Prefeitura Prefeitura
3. Principais dificuldades do Controle Popular
m obstáculo citado pela dificulta a continuidade de trabalhos em Ainda em relação à atuação do maioria das ONGs que parceria com a população local. Estado, José Tanajura Carvalho, ao trabalham com o tema é a A falência do modelo participativo analisar a acessibilidade às informações dificuldade do Estado em no Brasil se dá em parte também por do controle externo, aponta mais uma punir.U Fala-se que o controle social culpa da falência do próprio Estado. A deficiência que enfraquece este tipo de demanda muito gasto, porém resulta sensação de impunidade e a ineficiência controle. Existe uma incomunicabilidade em pouco benefício para a sociedade dos agentes estatais são, sem dúvida, entre os TCs e a sociedade civil. Um dos e que, por isso, ele não vale a pena. um fator de desestímulo à participação fatores para esta incomunicabilidade Ora, seria absurdo propor a extinção de popular. Não obstante, a impunidade é a forma de divulgação dos dados, instituições como o Judiciário, os TCs, resultante da deficiência do Estado não que se dá através da contabilidade o MP só porque sua atuação vem se justifica a marginalização da participação governamental e complexos pareceres mostrando incipiente. Nos relatórios de popular no controle de contas públicas. e acórdãos. Esta dificuldade ainda algumas ONGs é possível perceber que A deteriorização de uma instituição não foi vencida pelo controle externo, nem todas as denúncias são apuradas ou democrática não pode ensejar sua ainda permanecendo a barreira do chegam às últimas consequências. Além supressão. Pelo contrário, deve significar âmbito contábil-financeiro que analisa disso, a alta rotatividade de membros do um aumento de esforços no sentido de os aspectos formais das contas e pouco MP e do Judiciário nas pequenas cidades, recuperar sua reputação. acrescenta para o processo dialógico
18. ANCÂNTARA, Ailton. MARTINS, Adriano. Grupos de Cidadania – uma experiência de controle social do Estado, na Chapada Diamantina. Disponível em www.controlepopular.org.br/IMG/pdf/gruposdecidadania.pdf acesso 1/05/2010. p. 6. 19. São citados como exemplos: suspensão de leilão de veículos, retorno de equipamentos aos seus locais e funções, melhoria em alguns serviços de limpeza de escolas, calçamento efetivo de ruas que estavam dadas como calçadas nas prestações de contas.
108 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 entre sociedade civil/Estado.20 Isto leva consulta dinâmica das informações, sem seria o fomento e a divulgação em os cidadãos a sentirem-se excluídos da necessidade de conhecimento técnico escolas e universidades. participação do controle. para o uso. É uma fonte homogênea Outro ponto importante a ser tratado Apesar de ter havido avanços, de informações tanto para a sociedade diz respeito ao acesso. A Constituição já como a divulgação das contas públicas quanto para as demais instituições do prevê que as contas do Município ficarão via internet, avanços são necessários. Estado. Deve ser ressaltada a importância disponíveis por 60 dias, conforme dispõe A divulgação das informações atende de uma fonte amplamente acessível, o art. 31, parágrafo 3º. Porém, cabe à Lei à publicidade requerida pelo Estado tanto com relação ao meio quanto à Orgânica de cada Município a forma em Democrático de Direito, porém estas linguagem nesta empregada, para, que a informação será disponibilizada. ainda são disponibilizadas em formato desta forma, a população se sentir mais Isto é de suma importância, pois em técnico, de difícil compreensão. Assim, estimulada e confortável ao buscar alguns o acesso do cidadão é restringido, deveriam as informações ser traduzidas dados sobre o controle. pelas mais diversas formas (o horário, para um formato acessível à população O uso pelo Estado da mídia para salas lotadas e insalubres etc). Neste leiga, proporcionando a fundamentação fomentar o surgimento do interesse na sentido, cabe ao Ministério Público zelar do controle social e um processo dialógico sociedade para a participação no controle pelo acesso adequado dos munícipes. com a sociedade, determinando a deve ser estimulado, tanto buscando Abaixo vê-se uma estatística do transparência do Estado.21 fazer surgir a vontade de participar do APP-BA, que mostra como a questão Uma ideia para servir de inspiração processo quanto divulgando diretamente do acesso ainda é um ponto delicado, vem do termo e-democracy22, já utilizado informações. Além disso, também um especialmente em municípios em diversos países, que permite a meio viável e até mesmo recomendável pequenos. 2005 2006 2007 2008 Municípios atingidos pela campanha 118 202 130 113 Municípios que receberam atividades de formação/reuniões/caravanas 65 64 44 68 Informaram tentar acessar as contas 48 84 52 42 Informaram ter conseguido acessar as contas sem dificuldades 20 25 8 14 Informaram ter conseguido acessar as contas com dificuldades 11 36 18 21 Informaram não ter conseguido acessar as contas 17 23 4 3
Uma medida legal que visou a público; ao número do correspondente fortalecer a transparência do Estado III – adoção de sistema integrado processo, ao bem fornecido ou adveio com a Lei Complementar de administração financeira e ao serviço prestado, à pessoa 131/2009 que, ao trazer alterações à controle, que atenda a padrão física ou jurídica beneficiária Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), mínimo de qualidade estabelecido do pagamento e, quando for o inseriu o art. 73-B, estabelecendo pelo Poder Executivo da União e caso, ao procedimento licitatório os prazos para cumprimento das ao disposto no art. 48-A.” (NR) realizado; determinações dos arts. 48, parágrafo Art. 48-A. Para os fins a que se II – quanto à receita: o único, II e III, e 48-A: refere o inciso II do parágrafo lançamento e o recebimento “Art. 48. (...) único do art. 48, os entes da de toda a receita das unidades Parágrafo único. A transparência Federação disponibilizarão gestoras, inclusive referente a será assegurada também a qualquer pessoa física ou recursos extraordinários.” mediante: jurídica o acesso a informações O prazo do artigo 73-B esgotou I I – l i b e r a ç ã o a o referentes: em 28 de maio de 2010. Um estudo pleno conhecimento e I – quanto à despesa: todos os divulgado pelo Portal G1 na internet23, acompanhamento da sociedade, atos praticados pelas unidades um dia antes do esgotamento do prazo, em tempo real, de informações gestoras no decorrer da execução mostrou que os municípios de Salvador, pormenorizadas sobre a execução da despesa, no momento de sua Fortaleza, Curitiba, Guarulhos, Belém orçamentária e financeira, em realização, com a disponibilização e Goiânia lançaram seus portais entre meios eletrônicos de acesso mínima dos dados referentes os dias 26 e 27 de maio. Ademais, o
20. CARVALHO, José Tanajura. Acessibilidade às informações do controle externo: um instrumento para o controle social do Estado. Pgs. 140/141. 21. Ibidem. p. 142. 22. Ibidem. p. 154. 23. PORTAL G1. Na última hora, prefeituras lançam portais da transparência. Disponível em http://g1.globo.com/politica/noticia/2010/05/na- ultima-hora-prefeituras-lancam-portais-da-transparencia.html Acesso 05/05/2010. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 109 endereço eletrônico de Salvador não A primeira se refere à crucial nesse trabalho, está possuía dados como receitas e despesas, incapacidade do Estado, ligada aos resultados que são deixando assim de satisfazer por especialmente do Poder Judiciário esperados do controle social completo o mandamento legal. (e das leis para ele definidas) em do Estado. Nesse caso, a O estudo também informa que levar às últimas consequências fiscalização e, em decorrência, a a maioria dos 273 municípios mais casos de corrupção, abuso esperança da responsabilização populosos do Brasil conseguiria publicar de poder etc., denunciados judicial dos corruptos, sobretudo monografia suas contas virtualmente até o final do pelos cidadãos e referente aos prefeitos e vereadores, aguça os prazo. Ressalte-se que foi acrescentado agentes políticos. Isso se deve, sentimentos de “justiça” e gera pela referida Lei Complementar o art. por um lado, às dificuldades expectativas na população nos 73-C, estabelecendo que a desobediência processuais para efetivar que agem e nos que ficam “de às determinações dos arts. 48, parágrafo mecanismos legais de combate fora”, “esperando pra ver”.24 único, II e III, e art. 48-A da LRF ensejará à corrupção e, por outro lado, à Isto deixa claro que se deve buscar a sanção da proibição de receber escassez da presença de juízes e uma efetiva mudança cultural. Neste transferências voluntárias. promotores e, em função disso, sentido, a via judicial é importantíssima E ainda podem ser apontadas a rotatividade de sua presença para educar a população, especialmente mais duas dificuldades no que tange nas pequenas Comarcas. quando desenvolve suas prerrogativas à participação popular na atividade de (...) de forma pedagógica, formando e controle, quais sejam: A segunda observação, e essa informando a população.
4. Como podemos melhorar?
endo em vista o que já foi pulverizadas no território. Atualmente, 4.2. População de baixa renda analisado, discutiremos neste entretanto, elas são subutilizadas. Em ponto proposições realistas razão de já serem um local normal de Trata-se de um campo de atuação para o aprimoramento do convergência das pessoas, podem se potencialmente excelente, pois se ControleT Popular. Em termos gerais, tornar um instrumento eficaz na questão percebe que há muita solidariedade acreditamos que um sistema eficaz da inércia, superando a dificuldade interpessoal entre as pessoas mais deve se iniciar no âmbito micro e que se tem de atrair o cidadão comum humildes. Por vezes, o que lhes falta caminhar em direção ao macro. Ou a participar. Além disso, são locais de conhecimento é compensado seja, deve-se privilegiar, em primeiro de formação por essência. Mesmo no por um espírito participativo. Um lugar, ações localizadas em pequenas caso das escolas, onde a maior parte do exemplo disso são as associações de unidades territoriais, coordenando público não é composta por eleitores, é moradores que nas favelas são muito estas atuações pulverizadas através de conhecida a influência que os alunos mais próximas de seus representados mecanismos mais centralizados. Isto é podem ter sobre os pais, convencendo-os do que as “do asfalto”. essencial para viabilizar democracia a irem a reuniões e assembleias. A ignorância e a baixa escolaridades participativa nas grandes cidades, nos Nesse sentido, é de se lastimar não podem ser usadas como desculpa Estados e na União. o desaparecimento, nos currículos para apartar esta camada. Como escolares, de disciplinas ligadas ao podemos perceber na tabela abaixo, o 4.1. Escolas exercício da cidadania. É mister, alto índice de analfabetismo, pobreza portanto, que o Estado promova o e a participação de agricultores nos As escolas e as universidades têm desenvolvimento de atividades municípios que receberam o trabalho um potencial relevante no sistema curriculares e extracurriculares sobre das ONGs na Bahia não impediram de controle por serem instituições o tema. apresentação de bons resultados.
Município Pop. total 2000 % analfabetos em IDH municipal Classificação 200 (>15) nacional IDHM Brejinhos Brotas 21.670 27,2 0,648 3.802º Brotas 13.003 26,2 0,628 4.160º G. do Ouro 10.173 30,8 0,575 5.048º Ipupiara 8.541 18,6 0,670 3.460º
24. ALCÂNTARA, Ailton. MARTINS, Adriano. Grupos de Cidadania – uma experiência de controle social do Estado, na Chapada Diamantina (BA) Disponível em www.controlepopular.org.br/IMG/pdf/gruposdecidadania.pdf Acesso em 20/05/2010.
110 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 Características dos participantes dos grupos de cidadania: Total Ocupação principal Outras atividades H M J Estud. Prof. Agricul. Fi l i a d o s a Conselheiros Filiados a associações sindi. Gentio 6 10 7 25% 50% 25% 50% 37,5% 62,5% Ipupiara 9 4 7 41,6% 25% 41,6% 66,6% 25% 25% Brotas 8 4 8 33,3% 0 66,6% 77,7% 22,2% 55,5% Brejinhos 15 12 16 59,2% 14,8% 37% 33,3% 11,1% 29,6% Fonte: CAA (Dados baseados na média de participantes em reuniões dos Grupos) Quanto à origem familiar, a quase totalidade dos membros é descendente de agricultores e alguns de servidores municipais.
Estadual nº 8.412/2005, para aproximar 4.3. Fomento Estatal direto 4.4. Diminuição da burocracia a sociedade das ações do TCE/MT e As iniciativas de estímulo da estimular o cidadão a exercer o controle sociedade civil não precisam vir apenas social e a contribuir com as melhorias As principais dificuldades relatadas do terceiro setor. O Estado, além de das políticas públicas. Graças à atuação pelas ONGs que trabalham com a ter a obrigação de dar a publicidade da Secretaria, o TCE/MT implementou cidadania ativa não estão relacionadas à legalmente necessária a suas contas, programas e projetos fomentando a população em si (falta de esclarecimento, tem condições de atuar no sentido sociedade a acompanhar e fiscalizar escolaridade, inércia, desinteresse), mas de fomentar, organizar e ensinar a a gestão pública, mediante os demais sim ao governo, destacando-se aí os cidadania ativa. programas. O Programa “Consciência inúmeros obstáculos encontrados pelas O Tribunal de Contas de Mato Cidadã” atua no interior do Estado, prefeituras para o acesso às contas. Grosso (TCE/MT) apresentou iniciativas buscando esclarecer os cidadãos Esta burocracia, infelizmente, não exemplares para fomentar a participação acerca do trabalho do TCE/MT. O está presente apenas na prefeituras. popular, através do diálogo com a TCEstudantil interage com estudantes Mas até mesmo em órgãos como o MP, sociedade. Na aula magna, proferida do ensino médio e universitários para câmaras municipais, há uma cultura do pelo conselheiro Antonio Joaquim a formação de valores sobre o exercício assessor, cujo mister é impedir o acesso Moraes Rodrigues Neto, discorreu-se da cidadania e controle social. direto ao agente político. No alto escalão, sobre o que foi adotado neste sentido A internet é utilizada como há uma insistência em se manter uma no TC de seu Estado. ferramenta para divulgação da Rede distância do cidadão. Os principais canais de comunicação Cidadã, do Portal do Cidadão e do 4.5. MP, TCs e do TCE/MT com o cidadão ocorrem por Portal da Transparência, que buscam Controladorias Internas meio das ações da Ouvidoria-Geral, da disseminar informações sobre o trabalho Secretaria de Articulação Institucional institucional e decisões do TCE/MT, Por serem os órgãos mais bem e do Portal do Cidadão.25 Ademais, bem como subsidiar o exercício do equipados institucionalmente para também foram implementadas outras controle social. levar a cabo o controle das contas medidas, quais sejam, o TCEstudantil, Por fim, as audiências públicas da Administração, devem manter Rede Cidadã, Portal Transparência e apresentam informações relevantes e de fácil acesso da população para fazer audiências públicas. interesse coletivo para conhecimento denúncias e para acompanhar a A Ouvidoria-Geral busca a defesa e debate, também com o escopo de apuração delas. Como já mencionado, do direito do cidadão, servindo como fomentar o controle social.26 a “cultura do assessor” é um dos um canal de comunicação direto Deve, assim, se atentar para a obstáculos para a cooperação entre o com a sociedade, sendo possível a iniciativa do TCE/MT, cujas medidas Estado e sociedade. Também é comum apresentação de denúncias identificadas podem ser implantadas pelos demais o excesso de trâmites burocráticos e ou anônimas, com possibilidade de TCs, a fim de aumentar o diálogo e a formalismos para que uma reclamação acompanhamento destas via internet. participação da sociedade na função chegue a quem pode tomar alguma A Secretaria de Articulação de controle exercida pelos referidos providência, a ausência, em muitos Institucional foi criada pela Lei Tribunais. órgãos, de um sistema de consulta de
25. RODRIGUES NETO, Antonio Joaquim Moraes. Aula Magna. Controle externo como Instrumento de cidadania e indutor do controle social. São Paulo: USP, 2009. p. 33. 26. RODRIGUES NETO, Antonio Joaquim Moraes. Aula Magna. Controle externo como Instrumento de cidadania e indutor do controle social janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 111 andamento completo, informatizado 7 dias com técnicos do governo e, ao fim, Interessante ponto no instituto e acessível (Internet, terminais de elaborarem um parecer a respeito de um alemão é o fato de trabalhar com um consulta). dado projeto. Os cerca de 25 sorteados número reduzido de pessoas para Além da transparência, que são licenciados de seu trabalho e debater o tema. O uso da amostragem significa não só a acessibilidade, como pagos pelo Estado para a elaboração poupa tempo que normalmente seria a existência de procedimentos com de pareceres e projetos27. Durante necessário para a realização de uma regras claras para o processamento os trabalhos, recebem orientação audiência pública. Além disso, é muito monografia dessas denúncias, estes órgãos podem técnica para chegarem a seu próprio mais fácil discutir e chegar a uma também desenvolver projetos de consenso. conclusão entre 25 pessoas29 do que cidadania próprios semelhantes A ideia foi implementada em vários entre uma centena. Outra vantagem aos das ONGs. O papel das ONGs países como Espanha, Inglaterra, da amostragem é que nem sempre é fomentador e orientador. Nada Holanda, Austrália, Áustria, Japão, os técnicos são capazes de passar impede, e seria até desejável, que França, Rússia e Polônia. com precisão as informações de que ele também fosse exercido pelo É um mecanismo interessante já os cidadãos precisam dispor para Estado. A própria expertise destas que congrega a questão do sorteio e tomar uma decisão. Com um número instituições na investigação das contas da amostragem. Destaca Marcelo de menor de pessoas é mais fácil se públicas é muito valiosa, devendo Souza que “o sorteio, e não a eleição, é o certificar de que cada um teve acesso ser compartilhada com a população. mecanismo de seleção mais típico e usual a e entendeu as informações passadas Nesse sentido, também se destacam da democracia direta da Antiguidade, pelos especialistas. os projetos de parceria entre Estado sendo visto como uma verdadeira O parecer do cidadão foi, e ONGs, nos quais Promotores de maneira de evitar a emergência de inicialmente, concebido para questões Justiça, Conselheiros, assessores etc. personalismos e caciquismos.”28 de planejamento urbano. Contudo, oferecem palestras e cursos através O autor, inclusive, defende encaixa-se perfeitamente no Controle destas organizações sociais. uma combinação inteligente entre Popular de contas públicas, podendo sorteio e eleição na composição dos ser utilizado ao lado das demais formas 4.6. Parecer do cidadão conselhos (item 3.1.), já que o primeiro de controles existentes no Brasil. Uma Novas formas de participação praticamente não vem sendo usado nas vez importado para este país, um institucional podem ser criadas. O experiências contemporâneas. ponto que deveria ser adaptado seria a tribunal do júri popular é tão apoiado O sorteio também é uma forma de composição da célula. Isto porque, em pela sociedade no processo penal. estímulo para o cidadão participar. comparação com o Brasil, a Alemanha Por que não utilizá-lo no processo Mesmo que a aceitação para compor a é um país muito mais homogêneo, com político? célula não seja obrigatória, o simples menos desigualdades socioeconômicas. O sociólogo e teólogo alemão, Peter fato de ser convocado já pode fazer Portanto, talvez fosse interessante C. Dienel, foi quem propôs nos anos surgir numa pessoa que nunca sequer fazer com que a composição da célula 1970 a “célula de planejamento”, uma cogitou a ideia de participar em assuntos refletisse essa diversidade, mesclando espécie de júri de cidadãos, escolhidos políticos a oportunidade e a vontade de pessoas de diferentes classes sociais, por sorteio, para se reunirem durante 4 a experimentar. escolaridades, gênero etc.
5. Conclusão pesar do grande entusiasmo para a implementação de um Controle Por certo que o Controle Popular com que se apresenta a ideia Social efetivo das contas públicas. Disto viabiliza a punição política: na medida da democracia participativa, pode-se concluir que existem modelos em que dá visibilidade a irregularidades, há diversas objeções que, viáveis e ajustes possíveis que podem ser levando-as ao conhecimento da emboraA não tornem participação direta implementados com a finalidade de dar sociedade, espera-se que aqueles inviável, devem ser enfrentados a fim de efetividade ao Controle Popular. políticos responsáveis pelas ilegalidades que o modelo sempre seja aprimorado, Ao se aprimorar o sistema de Controle sejam eleitos penalizados de alguma a fim de que ela não se torne apenas Social, não se deve perder de vista seus forma. Contudo, a impunidade resultante uma formalidade burocrática a ser objetivos. Nesse sentido, não se pode da ineficiência do Estado não deve cumprida. esquecer que a denúncia por corrupção ser uma desculpa para não investir na Ao longo do texto, foram expostas as não é a única ou principal finalidade participação popular. principais dificuldades enfrentadas hoje deste controle. Democracia Participativa é um
27. SERPA, Ângelo. O Espaço público na cidade contemporânea. São Paulo: Contexto. 2007. p.138. 28. SOUZA, Marcelo Lopes de. Op. Cit. p.384. 29. A célula é dividida em pequenos conselhos de 4 a 6 para, cada uma, responder perguntas específicas.
112 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 direito fundamental e, portanto, um entre o Estado e a sociedade civil. Esta não trazem tanta visibilidade política fim em si mesma. Seu aprofundamento cooperação pode se dar, como já vimos, para os que as implementam. sempre equivalerá à um aprimoramento através de programas governamentais Por isso, deve-se passar a dar qualitativo do Estado Democrático de de fomento e formação do cidadão ativo, importância a este tipo de investimento, Direito e de sua legitimidade. Por isso, apoio a ONGs, criação de conselhos, deixar de considerá-lo um gasto de mesmo que poucos participem, o canal audiências públicas etc. segunda necessidade. É preciso sempre deve estar aberto. Sabe-se, entretanto, que os maiores ampliar a paceria entre Governo e Além disso, não basta apenas obstáculos para a implementação de uma governados. Os novos mecanismos haver o meio; é necessário também democracia mais participativa não são de democráticos devem ser instituições ser fomentada a cidadania ativa. O ordem intelectual nem material, mas sim fortes e permanentes. Apenas com essa sucesso da Democracia Participativa, e de ordem política. Além de não haver mudança de paradigma é que se poderá consequentemente do Controle Popular, interesse que o poder seja compartilhado esperar um amadurecimento político depende fundamentalmente da parceria com o povo, medidas de democratização para o futuro.
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janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 113 O Estado Gestor e a Cidadania
artigo Comentários do autor, conselheiro Antonio Carlos Flores de Moraes, à Tese de Doutorado apresentada no dia 22 de novembro de 2010, no Salón de Grados da Faculdade de Direito da Universidade de Salamanca, Espanha.
Antonio Carlos Flores de Moraes Conselheiro do TCMRJ
minha tese foi elaborada com o objetivo de investigar a formação do Estado Gestor, o que o diferencia doA Estado burocrático e as vantagens criadas com relação à cidadania e à construção da democracia. Para realizar esse estudo foi necessário levar em consideração dois aspectos principais: o primeiro diz respeito à atenção especial nas fontes sociais do Direito que influenciaram na formação da norma, por representar um produto histórico da vontade do homem; o segundo refere-se ao risco de nos deixar dominar durante a pesquisa pelo mundo oficial e abandonar o mundo real, além do risco de se ficar dominado pela teoria, conforme alerta Alejandro Nieto. Então, inicia-se a análise sobre a possibilidade da formação de um Estado global que unisse todo a humanidade sob as mesmas regras e os mesmos princípios. Constata-se uma grande dificuldade nessa união, em primeiro lugar porque o processo civilizatório foi muitas vezes dramático, tendo iniciado pela transformação do Nos dias de hoje, pode-se afirmar homem individual em social por “que o Homem Cordial chega bastante necessidade de sobrevivência. Da comunidade natural, abalado pela globalização, que adota a humanidade passa a conviver como regime econômico preferencial o em sociedade, tornando difícil a harmonia entre diferentes, o que capitalismo impessoal. trazia a necessidade da regulação dos relacionamentos sociais. Foi
114 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ ” Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 reconhecida formalmente uma humanidade, contra a liberdade e com o modelo britânico e promover a soberania sobre o espaço em que a vida, ainda não são totalmente Liberalização financeira, com o fim de uma sociedade convivia com a Paz punidos, porque há resistência dos restrições que impeçam instituições de Westfalia, tratado assinado em Estados Unidos da América em assinar financeiras internacionais de atuar 1648. Começa a surgir daí o Estado o tratado que deu origem à criação da em igualdade com as nacionais e o soberano, que pode ser considerado Corte Internacional Penal. afastamento do Estado do setor. pela máxima UM GOVERNO, UM No final do Século passado, a Mas tais mudanças não produziram POVO, UM TERRITÓRIO. Assim, num Economia antes do Direito procurou os efeitos esperados porque as determinado território, um governo é o globalizar, por acreditar numa nova novas regras legais estabelecidas único responsável pelo controle social utopia: o da crença do mercado com a finalidade de liberalizar a porque a soberania é um elemento autorregulável. Como o Estado estava economia não promoveram quaisquer essencial do Estado. perdendo seu poder no último quarto alterações nas condições estruturais Assim, a humanidade viveu durante do século XX, em decorrência da do governo. Ainda mais, não houve quase quatro séculos, respeitando dificuldade crescente dos governos o fortalecimento das instituições, o integralmente a soberania, o que gerou exercerem o controle sobre a economia, qual é necessário para extrair todas muitas guerras e conflitos durante esse esta nova utopia teve origem. as vantagens possíveis das reformas. período. Além da soberania do Estado, Assim, no ano de 1989, diversas Finalmente, o fracasso do Consenso de há um desenvolvimento global muito autoridades internacionais, do Fundo Washington se deveu ao fato da política desequilibrado, tornando ainda mais Monetário Internacional, do Banco ter permanecido focada na aceleração difícil formar-se hoje um governo Mundial, do Banco Interamericano do crescimento, não no crescimento único em todo o Planeta. de Desenvolvimento e do Governo junto com equidade. Persistia pequena Esse estágio diferenciado torna norte-americano, aprovaram as regras a preocupação com a distribuição de quase impossível a formação de um do Consenso de Washington1 com o renda ou com o social, apesar do fato Direito Global, ainda mais se levarmos objetivo de aplicá-las em diversos de a renda da América Latina ser mais em consideração o ensinamento de países, apesar de formação cultural concentrada do que a de qualquer Savigny ao considerar que a lei deve diversa e de estágio de desenvolvimento lugar do mundo, excluindo-se alguns refletir o desenvolvimento histórico bastante diferente. poucos países africanos. de um povo, porque, na medida em O Brasil tentou se adaptar aos Para entender, então, o porquê do que as condições da vida social se princípios do Consenso de Washington fracasso no caso brasileiro, quando a alteram, há da lei se adaptar às novas e aprovou diversas Emendas “lição de casa” foi feita, adaptando- condições. O mestre alemão esclarece Constitucionais, alterando as normas se em grande parte a Constituição ainda que se quiséssemos saber qual sobre direito financeiro, tributário e Federal de 1988 aos diversos pontos do o sujeito por quem e para quem era previdenciário e sobre as concessões Consenso de Washington, procurando- elaborado o direito, perceberíamos que e atividades econômicas do Estado, se liberalizar a Carta Magna, e não era sempre o povo. bem como promovendo a Liberalização houve a criação do Estado Gestor, A experiência do Tribunal de do comércio exterior, com redução de passei a focar a pesquisa na formação Nuremberg, quando no final da alíquotas de importação e estímulos social brasileira com o objetivo de Segunda Guerra Mundial foi criado à exportação, visando a impulsionar entender onde estavam as grandes para julgar os crimes cometidos pelos a globalização da economia, além dificuldades em democratizá-lo. nazistas, é uma experiência única de conter os gastos públicos, criar Baseei-me principalmente no ainda na história. Crimes contra a as agências reguladoras de acordo sociólogo Sérgio Buarque de Holanda,
1. O consenso original de Washington de 1989 Disciplina fiscal. Altos e contínuos déficits fiscais contribuem para a inflação e fugas de capital. Reforma tributária. A base de arrecadação tributária deve ser ampla e as MARGINAL TAX RATES moderadas. Taxas de juros. Os mercados financeiros domésticos devem determinar as taxas de juros de um país. Taxas de juros reais e positivas desfavorecem fugas de capitais e aumentam a poupança local. Taxas de câmbio. Países em desenvolvimento devem adotar uma taxa de câmbio competitiva que favoreça as exportações, tornando-as mais baratas no exterior. Abertura comercial. As tarifas devem ser minimizadas e não devem incidir sobre bens intermediários utilizados como insumos para as exportações. Investimento direto estrangeiro. Investimentos estrangeiros podem introduzir o capital e as tecnologias que faltam no país, devendo, portanto, ser incentivados. Privatização. As indústrias privadas operam com mais eficiência porque os executivos possuem um “interesse pessoal direto nos ganhos de uma empresa ou respondem àqueles que têm”. As estatais devem ser privatizadas. Desregulação. A regulação excessiva pode promover a corrupção e a discriminação contra empresas menores com pouco acesso aos maiores escalões da burocracia. Os governos precisam desregular a economia. Direito de propriedade. Os direitos de propriedade devem ser aplicados. Sistemas judiciários pobres e leis fracas reduzem os incentivos para poupar e acumular riqueza. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 115 cuja influência de Max Weber em A influência de Augusto Comte no seu estudo é notória. Assim, como movimento foi notória, e procurou- Weber, Buarque de Holanda cria Um dos se proteger a classe trabalhadora
artigo um símbolo para materializar toda cooptando-a ao Estado. a sua pesquisa: o Homem Cordial “principais Assim, foram adotados os princípios Brasileiro, como Weber havia feito da Carta del Lavoro, aprovada pelo com o Homem Protestante. Ambos debates em Grande Conselho Fascista italiano, em jamais existiram exatamente iguais 23 de abril de 1927. Com pequenas aos modelos criados pelos sociólogos, que o sindicato modificações, esses princípios estão mas simbolizam o modelo social que em pleno vigor até os dias de hoje, desejavam descrever. deveria fazendo com que o liberalismo De acordo com as palavras participar brasileiro consista na implantação de Antônio Cândido, um grande de um sistema político formalmente estudioso da obra de Sérgio Buarque, é o déficit pluralista, em coexistência com o Homem Cordial “não pressupõe um mercado de trabalho concebido bondade, mas somente o predomínio previdenciário, segundo os padrões comunitaristas e dos comportamentos de aparência com organizações corporativas para as afetiva, inclusive suas manifestações porque classes subalternas. externas, não necessariamente sinceras envolve o Há de se compreender que, nem profundas, que se opõem aos nas condições de um capitalismo ritualismos da polidez. O ‘homem envelhecimento dinâmico do início do século XXI, cordial’ é visceralmente inadequado não há como prevalecer o retorno a relações impessoais que decorrem da população ao comunitarismo estabelecido na da posição e da função do indivíduo, estrutura legal brasileira, que mantém e não da sua marca pessoal e familiar, e a própria o regime sindical corporativista e das afinidades nascidas na intimidade política de oficialista, idêntico ao modelo criado dos grupos primários”. no final da década dos trinta do século Nos dias de hoje, pode-se afirmar emprego passado. Os institutos anteriormente que o Homem Cordial chega bastante criados por lei, como participação abalado pela globalização, que adota nacional. nos lucros, propriedade do emprego, como regime econômico preferencial cogestão, somente são aceitos nos o capitalismo impessoal, embora dias atuais pelo capitalismo moderno, marcado por uma característica própria enormity (um monstro social), segundo quando decorrerem de um movimento a qual velhos quadros e instituições” da cultura brasileira que o frustra, operário e sindical vigorosamente como comenta Raymundo Faoro, anacrônicas frustram o florescimento organizado, que o force à negociação em virtude do “abraço sufocante da do mundo virgem. Deitou-se remendo sobre as condições gerais do uso da carapaça administrativa, trazida pelas de pano novo em vestido velho, força de trabalho. caravelas da colonização portuguesa, vinho novo em odres velhos, sem que Desta forma, a fraca legitimidade reiterada na travessia de D. João o vestido se rompesse nem o odre das organizações sindicais impede VI, ainda o regente de D. Maria I, a rebentasse”. um maior diálogo social, que poderá louca, dementada pelos espectros da Diante deste quadro e por entender resultar numa solução consensual Revolução Francesa. A terra virgem e que o sistema sindical é essencial nas negociações de diversos temas misteriosa, povoada de homens sem na formação da democracia, em da atualidade. A negociação é lei nem rei, não conseguiu desarticular decorrência do diálogo que pode fundamental, inclusive, no processo a armadura dos cavaleiros de El- existir entre as diversas classes sociais, de transformação do trabalho e do Rei, heróis oficiais de uma grande passei a estudar a formação do síndico mercado de trabalho, porque dependem empresa, herdeiros da lealdade de no Brasil. Logo de início constatei que das prioridades dadas pelo Estado no Vasco da Gama – herói burocrata. o erro da formação do sindicalismo tratamento da questão, podendo os A máquina estatal resistiu a tudo, a brasileiro vem de origem, uma vez impactos sociais da modernização todas as investidas, ao contato de um que a “Revolução de 30” frustrou ser atenuados e reduzidos. As novas desafio novo – manteve-se portuguesa, aqueles que sonhavam com a vitória tecnologias surgidas no início do hipocritamente casta, duramente de instituições liberais entre nós e, Século XXI poderão gerar novos administrativa, aristocraticamente consequentemente, com a solidificação empregos e maiores riquezas, superior. Em lugar da renovação, o da democracia através da participação diminuindo a pressão fiscal e social abraço lusitano produziu uma social da sociedade no processo decisório. resultante do desemprego e de outras
116 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 consequências sociais. fraco” ou “falido”, incapaz de manter e a segurança internacional, avaliar em Um dos principais debates em a segurança interna e externa e prover que medida as políticas e instituições que o sindicato deveria participar é o serviços razoáveis de saúde e educação. existentes têm podido fazer frente déficit previdenciário, porque envolve Passou-se admitir a existência da a estas ameaças e recomendar vias o envelhecimento da população “sociedade de risco”, comentada para fortalecer a ONU para que possa e a própria política de emprego por Ulrich Beck, há cerca de três proporcionar uma segurança coletiva nacional. Exatamente para impedir décadas atrás, como consequência nas décadas por vir. um tratamento meramente econômico da modernidade avançada, quando O interessante neste estudo é que, e numérico na solução do problema, “la producción social de la riqueza ao serem comparados os resultados é necessário um diálogo social para va acompañada sistemáticamente por apresentados pelo IDH - Índice de prevenir ou, pelo menos, suavizar os la producción social de riesgos. Por Desenvolvimento Humano3 com o efeitos de crises provocadas pela atual tanto, los problemas y conflictos de dossiê elaborado pela Foreign Policy revolução industrial, cujos efeitos são reparto de la sociedad de la carencia sobre “Estados fortes e falidos”, há uma absolutamente impossíveis de prever- son sustituidos por los problemas y enorme coincidência nos resultados, se, a não ser que permitamos a nossa conflictos que surgen de la producción, embora o objeto da pesquisa seja inteligência ingressar no caminho da definición y reparto de los riesgos diferente. Constata-se que nos países ficção científica. A única certeza que producidos de manera científico- de melhor qualidade de vida há uma se pode ter é no sentido de não ser a técnica”. maior capacidade de segurança de nova tecnologia um bem ou um mal Passou-se também a admitir que, seus Estados. O mesmo ocorre com em si mesma: depende da forma em na atualidade, há um novo desafio relação à baixa qualidade de vida e da que for utilizada. Para uns poderá para todos, a existência de um novo debilidade do Estado. significar um avanço nas pesquisas tipo de guerra, que não envolve E exatamente na década de biológicas, por exemplo, enquanto apenas os Estados, porque os fluxos de 1990, quando o neoliberalismo mais para outros, a melhor maneira de dinheiro, armas e peças de propaganda pressionava para os Estados serem praticar o crime. encontram vazão pelos caminhos mínimos, nunca os contrabandistas Exatamente este último aspecto abertos pela globalização: populações foram tão internacionais, ricos e traz em seu bojo o grande problema deslocadas, facilidades para politicamente influentes. O crime da atualidade, ou seja, a sofisticação transferência de dinheiro, agilidade global não só se expandiu como, tecnológica está cada vez mais se nas comunicações, permeabilidade das graças à sua capacidade de acumular tornando uma fonte de vulnerabilidade fronteiras. Há, portanto, uma guerra lucros colossais, tornou-se também do Estado atual, bem como uma que não atende necessariamente à uma poderosa força política. Enquanto fonte de poder. Como origem dessa lógica da soberania territorial.2 isso, as autoridades governamentais vulnerabilidade, pode-se citar a defesa E, essa guerra foi intitulada por ainda estão presas a métodos arcaicos da formação do “Estado mínimo” que Moisés Naím como “As Cinco Guerras de combate ao crime e com grande não atrapalhe o mercado, dominante da globalização”, que seriam: os dificuldade de se modernizarem nos anos noventa do século XX, tráficos internacionais de drogas graças à cultura, tradição nacional, quando se defendia a liberdade de ilícitas, armas, propriedade intelectual, vinculada ao clientelismo na forma de comércio e a livre circulação do pessoas e dinheiro. administrar a coisa pública. capital. O capitalismo financeiro Diante desse quadro de ameaças, a Essa forma arcaica de governar estava no seu auge, as Bolsas de ONU formou um Grupo de Alto Nível também possibilita um aumento da Valores batendo todos os recordes de pelo Secretário-geral Kofi Annan, em corrupção, bem como a eleição de aplicação. setembro de 2003, composto de 16 políticos, trazendo a pior consequência No entanto, após o atentado das membros experientes, políticos e que é “la corrupción – ejemplo Torres Gêmeas, em 2001, o “Estado diplomatas do mundo inteiro, para paradigmático del desgobierno – mínimo”, de uma espécie de utopia cumprir três tarefas específicas: no afecta mucho a los electores neoliberal, virou sinônimo de “Estado avaliar as ameaças atuais contra a paz y los gobernantes más corruptos
2. KALDOR, Mary, New and Old Wars. Stanford, Califonia: Stanford University Press, 2007. 3. El IDH surge, quizás, como una iniciativa para clasificar los países a partir de otras variables que no fueran las usadas tradicionalmente en economía (PIB, balanza comercial, consumo energético, desempleo, etc.), en educación (tasa de alfabetización, número de matriculados según nivel educacional, etc.), en salud (tasa de natalidad, esperanza de vida, etc.) o en otras áreas (gasto militar). El IDH busca medir dichas variables a través de un índice compuesto, por medio de indicadores que se relacionan en los tres aspectos mencionados en forma sinóptica. Sobre la historia del surgimiento del concepto del IDH y de su aplicación por parte del PNUD resulta útil El Poder de la Ideas. Claves para una historia intelectual de las Naciones Unidas, de Richard Jolly y otros (Ed. Catarata, Madrid 2007. Es calculado desde 1990 por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) de acuerdo con el trabajo de investigación del economista pakistaní Mahbub ul Haqrealizado en 1990. En gran parte, se basa en las ideas desarrolladas por Amartya Sen. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 117 superan una y otra vez la prueba de oficiais das Forças Armadas em Além do mais, nos termos do art. 79, las urnas por la sencilla razón de cargos de chefia, em um processo cabe aos órgãos da Administração que los votantes no dan importancia de militarização do Estado que o ônus de provar a legalidade e
artigo a la corrupción (o a los desastres explicitou o interesse governamental regularidade das despesas. urbanísticos o medioambientales) y de tornar permanente a presença dos Com a promulgação da se sienten bien gobernados si pueden militares no controle da ordem política Constituição em 5 de outubro de 1988, satisfacer con holgura su consumismo nacional. o Brasil finalmente ingressa na era do creciente”.4 Além do mais, o enrijecimento do neoconstitucionalismo, caracterizada Para vencer tais dificuldades para regime ocorrido após a edição do Ato por representar uma evolução na a construção de um Estado Gestor Institucional n° 5, de 13 de dezembro forma de interpretar os direitos, voltada para a cidadania, não se de 1968, fez com que a Reforma ocasião em que é possível ser feita uma pode ofuscar a relação existente Administrativa, efetuada em 1967, diferença nas expressões ‘direitos do entre economia e política, como fosse completamente descaracterizada. homem’ e ‘direitos fundamentais’, aponta Amartya Sen, indicando que O diploma legal que aprovou a que eram frequentemente utilizadas “a intensidade das necessidades Reforma teve o debate iniciado em como sinônimas. Demonstrou-se ser econômicas aumenta – e não diminui – 1963, durante o Governo Goulart, possível distingui-las da seguinte a urgência das liberdades políticas”. constituindo-se num verdadeiro maneira: direitos do homem são Além do mais, somente é possível marco na tentativa de superação direitos válidos para todos os povos combater os males da Globalização da rigidez burocrática, razão pela e em todos os tempos (dimensão com o aperfeiçoamento do regime qual pode ser considerado como um jusnaturalista-universalista); direitos democrático nos diversos países do primeiro momento da administração fundamentais são os direitos do mundo, por ser o único regime político gerencial no Brasil. homem, jurídico e institucionalmente capaz de permitir a transparência O Direito Financeiro também garantidos e limitados espaço, dos atos governamentais e garantir foi vítima de um atraso gerado pelo temporalmente. Os direitos do a responsabilidade por parte das Regime Militar. O movimento de 64 homem surgiriam da própria natureza elites políticas e burocráticas de suas impediu a sua modernização, cujo humana e daí o seu caráter inviolável, decisões. processo se iniciou poucos dias antes intemporal e universal; os direitos Mas, a Globalização não é, em si do golpe, quando o presidente João fundamentais seriam os direitos mesma, má ou boa. Ela oferece os Goulart sancionou a Lei n° 4.320, em objetivamente vigentes numa ordem dois lados da mesma moeda. Devem- 17 de março de 1964. Este diploma jurídica concreta. se enfrentar os males e aproveitar legal obrigava que a Lei do Orçamento Para garantir todos esses direitos as boas coisas, caracterizadas contivesse “a discriminação da receita fundamentais há necessidade de pela conquista da democracia, da e despesa de forma a evidenciar a se constituir uma nova forma de cidadania e dos direitos fundamentais, política econômica financeira e o Estado, que, como gestor de todos possibilitando uma melhor capacidade programa de trabalho do Governo, os interesses individuais, seja uma de governabilidade com controle social obedecidos os princípios de unidade, evolução do Estado de Direito e do sobre a Administração Pública. universalidade e anualidade” (art. Social verificados no decorrer do No caso brasileiro, os aspectos 2º). Século XX. A esse Estado Gestor positivos da Globalização possibilitam Restabelecida a democracia poder-se-ia intitular como o verdadeiro o processo de redemocratização, após entre nós, o governo de José Sarney ESTADO DEMOCRÁTICO E SOCIAL vinte e um anos de ditadura militar apresentou uma inovação editando DE DIRETO. de tendência fascista, além de não o Decreto-Lei n° 2.300, em 21 de A partir desse momento, a ter havido um processo de transição, novembro de 1986, atualizado em transformação no mundo jurídico considerando que o Presidente eleito 1987, pelos Decretos-Lei n° 2.348 e n° acarreta a “expansão da jurisdição com esta função, Tancredo Neves, 2.360, que institui pela primeira vez no constitucional”, passando a faleceu antes de tomar posse. País o Estatuto Jurídico das Licitações e constituição para o centro do sistema Durante o período militar Contratos Administrativos, reunindo as jurídico. Assim, a Constituição houve um retrocesso no processo normas gerais e especiais relacionadas brasileira passa a desfrutar não apenas de reforma do Estado brasileiro, à matéria. Neste diploma legal, foram da supremacia formal que sempre principalmente porque a doutrina estabelecidas regras de controle, que teve, mas também de uma supremacia da segurança nacional fez com que começam a restabelecer as funções do material, axiológica, potencializada o governo reestruturasse o aparelho Tribunal de Contas, completamente pela abertura do sistema jurídico e pela administrativo estatal colocando desestruturado durante a ditadura. normatividade de seus princípios.
4. NIETO, Alejandro, 2008, ob.cit., pág. 32.
118 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 A Constituição “de 1988 também procurou incentivar a participação popular no processo legislativo em todas as esferas da federação.
Os direitos fundamentais passam” procedimento argumentativo que Por ser o povo o soberano maior na a possuir maiores garantias, quando a se ocupa com o objetivo de atingir democracia, é indispensável que, no Emenda Constitucional n° 3, de 1993, os resultados constitucionalmente Estado Democrático de Direito, a Corte cria o parágrafo 1°, do art. 102, da corretos. Constitucional seja considerada como Constituição Federal, estabelecendo A ampliação das funções do protetora de um processo legislativo a competência do Supremo Tribunal Judiciário foi incluída na Constituição democrático, isto é, como protetora de Federal para apreciar a arguição brasileira de 1988, que no inciso um processo de criação democrática de descumprimento de preceito XXXV, do art. 5° estabelece que “a lei do direito, e não como guardiã de fundamental, decorrente do texto não excluirá da apreciação do Poder uma suposta ordem suprapositiva de constitucional. Mais de seis anos após, Judiciário lesão ou ameaça a direito”. valores substanciais. foi sancionada a Lei n° 9.882, de 3 de Mas, mesmo se admitindo a Tais novidades constitucionais dezembro de 1999, que dispõe sobre capacidade do Judiciário rever a surgidas na segunda metade do Século o processo e julgamento da arguição constitucionalidade dos atos dos XX e consolidadas no atual vêm de descumprimento de preceito outros Poderes, nenhum juiz, seja fortalecer a resposta dada por Amartya fundamental, nos termos do § 1o, do da Suprema Corte ou de tribunal Sen quando lhe foi perguntado qual art. 102, da Constituição Federal. inferior, jamais ousaria afirmar que tinha sido o acontecimento mais O efeito irradiador das normas estaria autorizado a substituir os importante do século XX: a emergência fundamentais no sistema jurídico pontos de vista dos políticos pelos da democracia. tem importância também na formação seus, nas questões que lhe são trazidas A Constituição de 1988 também democrática nacional, porque deve a exame. procurou incentivar a participação haver a integração do ordenamento A partir daí passei a dissertar sobre popular no processo legislativo em jurídico nacional, baseada em diversos princípios da Constituição todas as esferas da federação e, com três caracteres fundamentais a ela brasileira, como ter a democracia relação aos municípios também atribuídos, conforme ensina Bobbio: a brasileira como princípio que o poder estimula a cooperação das associações unidade, a coerência, a completitude. emana do povo, que poderá exercê- representativas no planejamento São estas três características que fazem la por meio de representantes ou de municipal. com que o direito no seu conjunto seja forma direta (§ único do art. 1°). Além No processo de fiscalização, a um ordenamento e, portanto, uma do mais, ao mesmo tempo em que Constituição considerou que “qualquer entidade nova, distinta das normas está prevista a repartição dos poderes, cidadão, partido político, associação singulares que o constituem. eles são independentes e devem ser ou sindicato é parte legítima para, na Estas três consequências trazem em harmônicos entre si (art. 2°). Quanto forma da lei, denunciar irregularidades seu bojo o debate sobre a competência aos objetivos, que devem nortear ou ilegalidades perante o Tribunal de de controle do tribunal constitucional todas as ações de governo, acham-se Contas da União”. (art. 74 § 2°) e o papel do Poder Judiciário, estabelecidos no art. 3° entre os quais Como consequência dessa evolução considerando que o discurso de a construção de uma sociedade livre, do Direito e sua constitucionalização, direitos fundamentais trata-se de um justa e solidária. a expressão “governança” tem sido janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 119 usada de forma absolutamente ampla forma de solução das questões sociais, direitos fundamentais apresentem e aplicada em diversos campos, comentando que “por um lado, no fato todas as soluções para as dificuldades como, por exemplo, na ciência de que os cidadãos só podem fazer encontradas para o fim de exclusão da administração: “governança um uso adequado de sua autonomia social. A realidade brasileira, artigo corporativa”. Nesta área, entende-se pública quando são independentes o inclusive, é muito diferente dos como o relacionamento entre os sócios bastante, em razão de uma autonomia direitos fundamentais estabelecidos das empresas e a diretoria, incluindo privada que esteja equanimemente na Constituição de 1988. A pesquisa os auditores e o conselho fiscal, com assegurada; mas também no fato Retrato das Desigualdades de Gênero o objetivo de otimizar o desempenho de que só poderão chegar a uma e Raça, divulgada no dia 16 de da empresa. regulamentação capaz de gerar dezembro de 2008, pelo Instituto Outra consequência de tais consenso, se fizerem uso adequado de Pesquisa Econômica Aplicada princípios e novas perspectivas de sua autonomia pública enquanto (IPEA), comprova que, apesar de ter democráticas, surge uma modificação cidadãos do Estado”. havido uma melhoria nas condições no enfoque dado ao Direito Daí surge a primeira pergunta de habitação no Brasil, nos últimos 15 Administrativo. Luis Roberto Barroso provocante de como vencer o desafio anos, ainda é perceptível a diferença comenta que “três conjuntos de decorrente da falta de diálogo e de entre homens e mulheres e entre circunstâncias devem ser considerados solidariedade entre os diversos setores negros e brancos. no âmbito da constitucionalização do sociais em um país como o Brasil, Assim, comparados os dispositivos Direito Administrativo: a) a existência em pleno século XXI, quando as do direito positivo e a realidade social de uma vasta quantidade de normas pessoas ainda vivem presas a ideais brasileira fica demonstrada mais uma constitucionais voltadas para a particularistas, autocentradas, em que vez a veracidade da frase do Otávio Paz disciplina da Administração Pública; b) não existem valores que permitam a no sentido de que “na América Latina a sequência de transformações sofridas sua reunião como uma comunidade há uma contradição entre duas ordens: pelo Estado brasileiro nos últimos abrangente. o ideal e o real. As leis são novas, mas anos; c) a influência dos princípios A desigualdade social ainda velhas as sociedades”. constitucionais sobre as categorias existente no Brasil produz um Resta portanto dar efetividade às do Direito Administrativo. Todas resultado bastante desanimador, uma normas constitucionais e da legislação elas se somam para a configuração vez que os brasileiros continuam ordinária a fim de incluir o outro, todos do modelo atual, no qual diversos divididos em castas separadas pela os cidadãos brasileiros, no processo paradigmas estão sendo repensados educação, pela renda, pela cor. José de crescimento econômico nacional, ou superados”. Bonifácio afirmou, em representação com uma participação na economia O texto constitucional propicia enviada à Assembleia Constituinte mundial de destaque, mas que ainda também a participação da sociedade de 1823, que a escravidão era um não reflete na qualidade de vida da nas políticas públicas, devendo-se câncer que corroía nossa vida cívica população, em virtude da excessiva mensurar também a sua participação e impedia a construção da nação. A concentração de renda no País. e influência na busca de soluções desigualdade é a escravidão de hoje, o Torna-se essencial, portanto, que dos problemas comuns. Surgindo novo câncer que impede a constituição seja dada efetividade ao princípio da novos atores não governamentais, há de uma sociedade democrática. A “justiça como equidade”, devendo ser de se analisar também quais são as escravidão foi abolida 65 anos após adotadas as políticas públicas voltadas regras adotadas para favorecer a sua a advertência de José Bonifácio. A e dirigidas para o social e bem comum, participação, inclusive, reduzindo a precária democracia de hoje não executadas por um Estado democrático exclusão social, bem como àquelas sobreviveria à espera tão longa para que respeite sempre os princípios que propiciam a transparência dos extirpar o câncer da desigualdade. básicos da Administração pública de atos governamentais, fazendo com A partir daí, surgem novas legalidade, razoabilidade, moralidade, que a democracia seja o caminho perguntas desafiadoras, que devem publicidade, impessoalidade e que leva a uma sociedade cada vez ser enfrentadas, no sentido de como eficiência. mais livre e participativa. Repetindo será possível manter-se um regime Tais princípios se consolidaram as palavras de Bobbio, essas regras e democrático em um país formado por no final do Século XX que se medidas devem percorrer o caminho pessoas tão diversas? Um grupo não caracterizou, segundo Amartya “da democratização do Estado à tentará dominar os outros e impor sua Sen, por ter estabelecido o regime democratização da sociedade”. forma de vida como o padrão geral? democrático e participativo como o Neste processo de democratização Basta que haja eleição no período de modelo preeminente de organização da sociedade, o diálogo e o consenso quatro anos para que a democracia se política. Os conceitos de direitos são fundamentais, tendo Habermas consolide? humanos e liberdade política hoje são enaltecido a comunicação como Não se pode esperar que os parte da retórica prevalecente.
120 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 A adoção de políticas públicas de serviços públicos à população”. Mas, voltadas para a saúde e a reforma exatamente com a responsabilidade agrária, por exemplo, comenta Amartya de resguardar os interesses sociais, Sen, a ampla participação econômica o TCU, percebendo “omissão ou foi mais fácil de obter em muitas incapacidade da agência, deve agir economias do Leste e Sudeste Asiático “O Estado Gestor a fim de evitar maiores transtornos de um modo que não foi possível, à sociedade. Seja expedindo digamos, no Brasil, Índia ou Paquistão, só alcança seus determinação às concessionárias onde a criação de oportunidades objetivos com ou permissionárias, seja cobrando sociais tem sido muito mais lenta, das agências reguladoras o correto tornando-se assim uma barreira para a participação cumprimento de seus objetivos”. o desenvolvimento econômico. Outra experiência estrangeira Por isso, a liberdade deve ser dos servidores trazida para o Brasil foi a Parceria analisada sob uma perspectiva públicos e o Público Privada. Embora sem maiores “instrumental”, como aponta Amartya aprofundamentos sobre a forma como Sen, devendo impulsionar as políticas reconhecimento o instituto vem sendo utilizado em universais de educação e saúde, e de outros países e sobre os resultados renda mínima como forma de criar da importância positivos ou negativos dessa utilização, oportunidades sociais, bem como da Democracia o direito brasileiro passa a adotá-lo, ser um mecanismo fundamental inovando ao prever garantias que de habilitação dos pobres para a Participativa. o poder público poderá prestar aos sobrevivência em um mercado parceiros privados e aos financiadores capitalista duro e implacável. dos projetos. Além do mais, a liberdade também O Brasil adotou esse modelo deve ser considerada como uma de administração, através da Lei Garantia de transparência dos atos n° 11.094, de 30 de dezembro de administrativos, razão pela qual 2004, que institui normas gerais para o planejamento estratégico deve fato, o público-alvo para ”os quais licitação e contratação de parceria apresentar as políticas públicas a serem se destinam as ações que compõem público privada no âmbito dos Poderes adotadas, exatamente por constituir estes programas. Neste contexto, da União, dos Estados, do Distrito “la carta de navegación política de la o Plano Plurianual desponta como Federal e dos Municípios. Seguiu o ‘revolución del desarrollo’ que fija los a estrutura básica sobre a qual se modelo internacional, introduzido caminos para el cambio económico, desenharão as demais peças: a Lei de pelo Reino Unido em 1992 através do cultural y social con pragmatismo, Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei projeto Private Finance Initiative. eficacia, compromiso y certeza en la Orçamentária Anual – LOA. Na Espanha, por exemplo, gestión pública”. A partir daí o Brasil criou a partir dos anos noventa, foram Constata-se assim que o orçamento instrumentos novos para melhorar a desenvolvidos diversos projetos sob não é uma obra de ficção, um faz de eficiência da Administração pública a forma de parceria público privada, conta que não tem nenhuma função como as Agências Reguladoras, cuja denominados Asociación Público objetiva. Trata-se, na realidade, de um natureza jurídica ficou estabelecida na Privada – APP. instrumento de planejamento de um Lei n° 10.871, de 20 de maio de 2004, Não há fuga do Direito governo responsável que demonstra como sendo uma autarquia especial, Administrativo nesta lei, porque o como vai alcançar os resultados dos atendendo assim a interpretação do próprio contrato de parceria público programas desejados pelos cidadãos. Supremo Tribunal Federal de que as privada é de natureza pública e tem Mantendo a linha de pensamento atividades típicas de Estado só podem que ser precedido de licitação, estando da liberdade como segurança protetora, ser conferidas às pessoas jurídicas de sujeito aos controles da Administração foi aprovada a Lei de Responsabilidade direito público. Pública, inclusive o exercido pelo Fiscal, em 2000, que reconhece, na O papel do Tribunal de Contas no Tribunal de Contas. Além do mais, ação planejada e transparente, um controle dessas Agências, conforme na medida em que o parceiro privado pressuposto para a responsabilidade opina Benjamin Zymler, ministro do se sujeita à regulação feita por da gestão fiscal. Numa situação de Tribunal de Contas da União, “não entes administrativos (as chamadas estabilidade econômica, o orçamento deve o Tribunal substituir as agências. agências reguladoras), as normas é instrumento indispensável para Deverá, apenas, zelar pela atuação assim postas compõem um direito que os programas de governo se pronta e efetiva dos entes reguladores, administrativo de natureza talvez um tornem realidade, beneficiando, de para assegurar a adequada prestação pouco diversa (pela origem do órgão janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 121 de que emanam) e que imprimem vantagem patrimonial indevida em estabelece todo o fundamento necessário menos segurança jurídica (porque razão do exercício de cargo, mandato, para a afirmação e aplicação em nosso não sujeitas a qualquer processo de função, emprego ou atividade da país da doutrina da administração de
artigo elaboração normativa, seja para sua Administração direta, indireta ou resultado, ou seja: confere uma base formulação, seja para sua alteração e fundacional de qualquer dos Poderes institucional da legalidade finalística revogação) e com a desvantagem de da União, dos Estados, do Distrito ou, melhor e mais amplamente, para serem baixadas sem a observância do Federal, dos Municípios, de Território, empregar a denominação já difundida princípio democrático presente no de empresa incorporada ao patrimônio na literatura jurídica, por envolver processo previsto constitucionalmente público ou entidade para cuja criação também a legitimidade: uma base para o Poder Legislativo. ou custeio o erário haja concorrido institucional da juridicidade finalística, Tais instrumentos legais podem ou concorra com mais de 50% do no direito público brasileiro. ser considerados favoráveis para a patrimônio ou da receita anual”. Ao se adotar essa forma de gestão criação do Estado Gestor, que somente Assim, o Estado Gestor só alcança do Estado, admite-se afinal como produzirá a satisfação da sociedade seus objetivos com a participação dos verdadeira a afirmação que “el Estado quando observar o princípio de que servidores públicos e o reconhecimento democrático ya no se ciñe a elegir a toda ação, seja pública ou privada, da importância da Democracia sus gobernantes y presentarse a las deve ser eficiente, de outro modo não Participativa, princípio este adotado elecciones, sino que va mucho más atingirá o resultado que dela se espera. logo no início da Declaração do allá. El Estado está obligado a hacer Assim, a boa administração exprime Milênio, como a melhor forma de transcender las estructuras y los um conceito final: é a atividade garantir os direitos fundamentais. comportamientos democráticos más administrativa perfeitamente adequada Então, a participação dos cidadãos que lo que representa la competencia no tempo e nos meios ao fim específico nas questões que lhes afetam faz parlamentaria y política, posibilitando a alcançar. Consequentemente, a parte da moralidade administrativa, la intervención social en la planificación “boa administração” é um imperativo tornando indispensável que os atos económica del Estado y que los moral do Administrador público, cuja governamentais sejam públicos e interesados participen en la gestión violação, embora possa escapar às transparentes. de los organismos públicos, comenta malhas da legalidade, pode prender-se O que este p r i n c í p i o d a Maria Isabel Garrido Gómes”. nas da licitude. transparência colima é a preservação E as técnicas de controle por parte Deve haver, portanto, uma da visibilidade e do caráter público do Tribunal de Contas, instituição relação entre o bom governo e a boa da gestão dos negócios públicos e a na qual integro, não podem ser as administração com o princípio da atribuição de legitimidade material clássicas de simples legalidade. Devem moralidade administrativa. Neste à Administração Pública (além de ser modernas e, como ensina Sylvie aspecto, há de ser observado o juridicização, ética, conhecimento Trosa, “ninguém mais considera que resultado da política pública adotada público, crítica, validade ou eficácia os indicadores são só quantitativos. pela Administração, desvinculando- jurídica, defesa dos administrados e Naturalmente, é preciso dispor do se da “intenção” de produzi-lo, respeito aos seus direitos fundamentais, quantitativo, mas mesmo os números pois se está diante de um conceito controle e fiscalização, convencimento, mais objetivos devem ser interpretados orientado pela finalidade. Não se quer consenso, adesão, bom funcionamento, por análises qualitativas (check-list de julgar, aqui, a atitude de um agente previsibilidade, segurança jurídica), indicadores, avaliação por seus pares, administrativo, mas a sua conduta. sendo instrumental de suas finalidades pesquisa de campo). De certa maneira, A atitude não conduz a um bom os subprincípios da publicidade, a falta de indicadores quantitativos resultado administrativo, capaz de motivação e participação popular. não permitiria uma base objetiva satisfazer a finalidade institucional Seu reconhecimento proporciona para reflexão, mas apenas opiniões da Pública Administração; mas a a reformulação das relações entre subjetivas não passíveis de se apoiarem conduta, sim, produz resultados Administração Pública e administrados em dados”. sadios ou viciados em termos de e é sinal de ruptura com o seu tradicional Para acompanhar os novos tempos, moralidade administrativa. modelo autoritário, hermético, isolado, apesar dos Tribunais de Contas do Brasil No caso brasileiro, a importância do unilateral, reservado e sigiloso. terem a sua organização mais baseada servidor público na boa administração Examinados todos esses pontos no modelo francês, atualmente as suas foi claramente reconhecida na Lei de necessários para a construção do Estado atividades estão mais fundamentadas Improbidade Administrativa, Lei n° Gestor, o Brasil não tem desculpas no modelo anglo-saxão, em virtude do 8.429 de 1992, quando descreve doze para deixar de modernizar a sua Projeto de Cooperação Técnica TCU – condutas ilícitas no art. 9° que tenham administração porque, com louvável Reino Unido. Na sua elaboração, a como finalidade “qualquer tipo de antecipação, a Constituição de 1988 Secretaria de Fiscalização e Avaliação
122 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 de Programas de Governo - SEPROG son imprescindibles. De no ser así, contou com a colaboração dos analistas el ciudadano terminará por no creer participantes do Projeto e com o apoio a los que dicen, sin duda con recta técnico da KPMG, empresa contratada Para analisar intención y buena voluntad, que se pelo Governo britânico para prestar “ proponen atender al interés público consultoria ao TCU na área de auditoria a realidade y general. Para ello es imprescindible de natureza operacional. brasileira não potenciar y dejar funcionar, sin miedo, E, as auditorias no Estado Gestor a un Tribunal de Cuentas plenamente devem ser realizadas observando basta ler o independiente”9. três espécies de análises, a saber: texto de sua Finalmente, ao encerrar o trabalho, inicialmente, análise RECI5; em segundo apresentei as minhas conclusões, sendo lugar, a análise STAKEHOLDER6 e, em Constituição a Primeira no sentido de que entre terceiro, a análise SWOT7. ou das nós, latino-americanos, ao contrário A análise RECI8 é uma ferramenta que da Europa, em especial nos países ajuda a identificar quem é responsável principais leis de formação anglo-saxã, a cultura pelas atividades desenvolvidas, quem administrativas, democrática é muito recente e jovem, as executa, quem é consultado e quem razão pela qual é sempre muito difícil é informado, seja no âmbito limitado de sendo realmente se consolidarem políticas públicas uma equipe de trabalho, seja em relação necessário devotadas para a população em geral. a um órgão, entidade ou programa. Para investigar toda essa dificuldade A análise STAKEHOLDER consiste fazer uma não é possível ficar limitado à na identificação dos principais atores pesquisa sobre dogmática jurídica, especialmente ao envolvidos, dos seus interesses e do se analisar o governo, ou especialmente modo como esses interesses irão afetar a sociedade e a capacidade de governar. O primeiro os riscos e a viabilidade de programas economia. desafio a ser enfrentado se refere ao ou projetos. Está ligada à apreciação feito de que existam dois mundos, institucional e à avaliação social, não conforme ensina Alejandro Nieto: “el só utilizando as informações oriundas real en el que vivimos pero que casi destas abordagens, mas também pública, ou seja, a despesa pública, para no podemos ver porque un aparato contribuindo para a combinação de ser legítima, precisa estar direcionada” à público nos lo oculta con un discurso tais dados em um único cenário. concretização do bem comum. político mendaz, y un mundo oficial, A análise SWOT é uma ferramenta Deve também assumir com transmitido incasablemente por los utilizada para fazer análise de cenário rigor o controle da economicidade, medios de comunicación, que por (ou análise de ambiente), sendo usada devendo, sem adentrar o mérito e as pereza o por cansazo terminamos como base para gestão e planejamento prioridades da administração, aferir aceptando aun a sabiendas de su estratégico de uma corporação ou a relação entre custo e benefício das irrealidad”. empresa, mas podendo, devido a atividades e os resultados obtidos pelos Nieto comenta que na busca da sua simplicidade, ser utilizada para administradores na gestão pública, realidade podemos escolher o caminho qualquer tipo de análise de cenário, financeira e patrimonial, segundo a da erudição. “Lo malo del caso es que desde a criação de um blog à gestão de eficiência e a eficácia e à luz de critérios el camino de la erudición es tan largo uma multinacional. ou parâmetros de desempenho. que nunca llega a su fin”. E, para piorar A nova forma de controle da Nos dias de hoje, de acordo com as ainda mais a questão, na vida real, legitimidade exercido pelo Tribunal palavras de García Regueiro, “tal y como “las ciencias sociales dan la espalda de Contas deve significar não apenas están las cosas, el país, la nación entera, a la política, y la política también da a conformidade do ato às prescrições acogerá con agrado el nacimiento de un las espaldas a las ciencias sociales. Es legais, mas também o atendimento aos Tribunal de Cuentas eficaz, y ninguna por eso que impera el pragmatismo princípios e fins da norma jurídica e, institución u organismo podrá eludir de las soluciones sin planificación. em tese, da moralidade e da finalidade la cooperación o el concurso que A compartimentalización vertical de
5. As iniciais RECI representam papéis claramente definidos: R: quem é responsável; E: quem executa; C: quem é consultado; I: quem é informado 6. Em uma tradução livre, STAKEHOLDER significa estaca de suporte. 7. As iniciais SWOT representam: S = Strengths (Pontos Fortes, de origem interna); W = Weakness (Pontos Fracos, de origem interna); O = Opportunities (Oportunidades externas); T = Threats (Ameaças externas) 8. As iniciais RECI correspondem, em inglês, à sigla RACI, proveniente das iniciais das seguintes palavras do idioma inglês: Responsable, Accountable, Consulted e Informed. janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 123 las ciencias creaba una barrera entre los gigantes que les amenazan con estratégico entre nós, comprovando- el técnico y el político, estimula la aspas de molino o desafían a quienes se, assim, o grau do descaso como ideología determinista, enfatiza los no reconocen y proclaman la noble o meio ambiente é tratado e o sem
artigo mitos de la predicción y de la medición belleza de Dulcinea”. compromisso de parte da sociedade cuantitativa, facilita la ablación de Então, para analisar a realidade com o problema da exclusão social. variables en la construcción de modelos brasileira não basta ler o texto de sua A existência da favela também sociales de escasa representatividad, Constituição ou das principais leis explica a razão de todos os modelos al mismo tiempo que fomenta los administrativas, sendo realmente econômicos adotados pelo Brasil não barbarismos extremos. Es por eso que necessário fazer uma pesquisa se sustentarem. Não se sustentaram en el juego social han imperado tanto el sobre a sociedade e economia. Uma exatamente porque tais modelos não barbarismo político como el barbarismo questão reflete na outra, ou seja, a consideraram o ser humano como tecnocrático. La carencia de una visión formação patrimonialista da sociedade o centro de sua preocupação, tendo horizontal transdepartamental nos brasileira impediu que houvesse um como resultado imediato a exclusão hace caer en los lazos de una trágica avanço na democracia política e no de um grande número de pessoas dos decisión: nos obliga a optar entre el capitalismo liberal, graças às amarras bens materiais produzidos. barbarismo político del populismo y existentes entre as classes dirigentes A quarta conclusão do trabalho el barbarismo tecnocrático neoliberal. e o governo. é que as capacidades para governar Eso porque las ciencias verticales Essa estrutura arcaica e retrógrada, referidas por Dror devem ser extrañan la razón tecnopolítica y que tanto impediu o verdadeiro orientadas por regras ético-jurídicas el intercambio de problemas entre desenvolvimento nacional, foi internacionais, definidas de Rio+20, sus diverso compartimientos. Es en pressionada pelos interesses conforme defende Cristóvam Buarque, cuanto a departamentalización de las globalizantes, cujos efeitos muitas para que o desenvolvimento entre em ciencias nos impide de analizar con vezes são positivos, forçando um novo rumo. Aponta o Senador da rigor científico los efectos políticos a modernização da estrutura Brasília que “os governantes podem de la acción económica y los efectos governamental e da própria sociedade. refazer, no século XXI, o que já foi feito económicos de la acción política. Y Tal influência já ocorreu no Século depois da II Guerra. Naquele momento, sin embargo ése es un problema de XIX contra a escravidão no Brasil, que era preciso reconstruir a economia la mayor importancia, que debía ser levou o Império a decretar o fim do destroçada; agora é preciso enfrentar abordado diariamente en el proceso tráfico negro em 1850, mesmo ano em a desigualdade social crescente e a de gobierno. Y esa interacción que foi aprovado o Código Comercial ineficiência do sistema econômico e transdepartamental se queda somete brasileiro. social”. al azar de la intuición. No hay ciencia Mas, não só influências positivas Deve-se observar que uma das para analizarla”. (Itálicos do autor) ocorreram com a globalização, como questões mais interessantes nesta Como segunda conclusão entendi Moisés Naím denunciou a existência matéria de “desenvolvimento que essa transdepartamentalização deve de cinco guerras, que seriam: os sustentável” é o surgimento de uma superar a mera interdisciplinaridade tráficos internacionais de drogas nova categoria de direito público que se esprime por uma oferta ilícitas, armas, propriedade intelectual, subjetivo: as futuras gerações. Assim, “tipo supermercado” de cursos, que pessoas e dinheiro. tratou a Constituição espanhola em apresentam ao gosto do consumidor A terceira conclusão transcorre seu artigo 45.2. “Lo mismo que la toda a gama de disciplinas do mundo, exatamente das consequências legislación que habla de desarrollo conforme ensina Carlos Matos. E, para negativas da globalização que somente sostenible, crea una personalidad analisar a capacidade de governar o foram possíveis porque existem muitos jurídica nueva cuyos derechos deben Estado do Século XXI, é necessário que Estados fracos ou quebrados no ser tutelables judicialmente. En encaremos a realidade de frente, porque mundo, impedindo que nascesse e se primer lugar, debemos darle un muitas vezes, comenta Alejandro desenvolvesse um verdadeiro Direito empaque conceptual a esa nueva Nieto, “la vista no nos alcanza y en Internacional, com normas jurídicas persona para que adquiera una ocasiones porque pura y sencillamente clássicas que previssem coações e presencia jurídica viva en nuestro nos negamos a aceptar lo que estamos sanções. ordenamiento. Lo que hemos hecho viendo, como le sucedía Don Quijote. Assim, o combate à pobreza e às hasta ahora es muy insuficiente. Hay personas que sólo son capaces desigualdades tem grande importância Además, los administrativistas no de ver bondades (o maldades) y si no para o alcance de uma sociedade estamos específicamente capacitados existen, se las inventan; mas no con sustentável. Esta desigualdade é para ello, por lo que la llegada de los intención de mentir. Sencillamente sentida na cidade de Rio de Janeiro, civilistas y filósofos del Derecho es se están engañando a sí mismas; onde a favela é o melhor exemplo da más necesaria que nunca. Al menos y hasta tal punto luchando contra falta de planejamento urbanístico e la Fiscalía debería asumir como una
124 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 obligación principal la defensa eficaz y A sexta conclusão deste trabalho democrático influenciado pela ordinaria de las futuras generaciones. é que o Direito Global somente participação popular, que, por sua Su Estatuto, cuando le obliga a pode originar-se dos Estados, cuja vez, é impulsionada por medidas defender los Derechos Humanos, la importância efetiva na economia ficou governamentais que a incentive. habilita. Estoy de acuerdo con que demonstrada na crise financeira de Essa forma democrática de governar exista una acción pública, pero hace 2008. Dror aponta que “a proposição se apóia no diálogo, que deve se falta mucho tiempo y dinero para que de que os governos nacionais, caracterizar também por sua este sistema de legitimación universal multinacionais, supranacionais e flexibilidade. Ou seja, não é uma funcione con eficacia”. globais constituem os loci primários relação rígida e formal; não é um Assim, para a aplicação das normas para a eleição coletiva tampouco inquérito ou uma pesquisa; está constitucionais de forma correta se coincide com opiniões que minimizar aberta, e devem ser levados em deve levar em conta especialmente a importância dos governos com consideração os fatores pessoais e que “el desarrollo social es el objetivo relação à ‘mão oculta’ dos mercados ambientais necessários para fazê- de la actividad humana. La actividad e outros mecanismos análogos de la mais confiante e bem-sucedida. económica es un instrumento para eleição pública, ou com relação à Diante dessa nova realidade e para el desarrollo social. Y la protección ‘sociedade civil’ que, muitas vezes, é divisá-la sem fugas ao estilo de Dom del medio ambiente, para garantizar vista como determinando as atividades Quixote, tem que se admitir que, para los parámetros biosféricos que nos governamentais. São ideias em poder cumprir a tarefa de influenciar permitan vivir dignamente a nosotros grande parte equivocadas, seja em as trajetórias de desenvolvimento em y a las futuras generaciones, es un termos descritivos, seja em termos direção ao futuro das sociedades e requisito de base científica y aplicación prescritivos”. de toda a humanidade, a gobernanza ética”, comenta Rota Loperena. Mas, antes de aceitar-se por aceitar e os altos escalões dos governos Com relação à quinta conclusão, a figura do Estado regulador, há de se têm de contar com excepcionais tem-se de admitir ser o Estado responder algumas perguntas: “¿para faculdades cognitivas. Mas têm de Democrático de Direito o único qué sirve el Estado?, ¿a quién sirve el contar também com muito poder. capaz de resguardar sempre o Estado?, ¿quién se sirve del Estado? Para essas concepções expandidas do desenvolvimento social, respeitando ... Pocos conceptos han sido nunca que seja a governança, acompanhadas o valor do trabalho, bem como tan manipulados como el del Estado... do interesse em aperfeiçoar sua defendendo a qualidade de vida da El Estado es, en último extremo, un capacidade para governar - em que atual e das futuras gerações. Sacrificar aparato de Poder, un instrumento para não cabem quaisquer abordagens que o meio ambiente, prossegue Loperena ejércelo; en él se adoptan decisiones y visem a reduzir o poder e as funções de Rota, “para lograr un mayor desarrollo se ejecutan con coerción legal (legal gobernanza -, a necessidade de manter económico es decisión propia de quien porque así lo ha declarado el mismo a fiscalização e controles rigorosos no conoce la problemática ambiental. Estado). Ahora bien, esta primera sobre os processos de governo é hoje No hay, seamos serios, contradicción aproximación fenomenológica – mais importante do que nunca. entre ecología y economía. Van de que nadie se ha atrevido a negar Finalmente, a oitava e última la mano. Consumir recursos no nunca, tal es su evidencia – aparece conclusão deste trabalho é no sentido renovables, contaminar los ríos y siempre enmascarada por unas nieblas de ser indispensável um constante e los mares, sacrificar la biodiversidad ideológicas que pretenden desviar, aperfeiçoado controle público, para o la atmósfera son préstamos que ordinariamente con éxito, la atención garantir uma boa administração, tomamos de nuestros nietos sin su del observador”, observa Alejandro apoiada em atos e decisões consentimiento. Pero que habrán de Nieto. transparentes dedicadas para o bem pagar, con mucha austeridad personal A sétima conclusão deste trabalho comum. Deve ser também levado em en sus vidas, si quieren recuperar las é no sentido de que o observador consideração que, nos dias atuais, o condiciones de habitabilidad de su país deve estar atento sobre a forma como Tribunal de Contas pode colaborar e o de la Tierra, en general. Sacrificar el o Estado está sendo governado. O garantir uma Administração Pública medio ambiente podría tener lógica observador deve também levar em mais econômica, eficiente e eficaz, si nos comprometemos a devolverlo conta que a dimensão ética em que propiciando um crescimento da al estado que se necesita en un plazo está envolta a Administração Pública economia nacional, pois se, por um razonable. Pongamos que devolvemos é porque o governo e a direção lado, é necessário admitir que não há la deuda a los veinte años, como la das instituições públicas não são governo perfeito, por outro, tem-se que hipotecarias actuales, la contabilidad atividades neutras. reconhecer que pode melhorar com um de nuestros parámetros económicos A ética voltada para o bem bom sistema de controle externo. cambiaría sustancialmente”. comum significa um comportamento
janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 125 artigo História para principiantes organizações, movimentos e fatos políticos; das elites dirigentes; das mais relevantes ou expressivas realizações materiais e culturais (produtos da economia, obras públicas, explorações, ciências naturais e sociais, técnicas, filosofia, artes, letras, cultura popular e de massas etc.); dos costumes característicos; dos graves conflitos internos ou externos; dos Humberto Braga sistemas jurídicos, de valores, crenças Conselheiro aposentado e ideologias, além de mudanças do TCE/RJ linguísticas. Professor aposentado As indicações dos fatores mais da UERJ importantes são fruto de seleção pelo historiador. Portanto, a compreensão história geral de ou golpes que destronaram monarcas, histórica, ainda que necessariamente Estados, nações, civili- substituíram dinastias ou destruíram apoiada em dados reais, é, parcialmente, zações é a investigação grupos dirigentes ou se sucediam um conhecimento de perspectiva. compreensiva dos mais potentados, com diferentes atributos, Durante séculos prevaleceram importantes fatores, mas a estrutura social não mudava as interpretações ou concepções objetivosA e subjetivos que os formaram substancialmente. Portanto, é um idealistas da História entre as quais e determinaram o curso de suas vidas, equívoco concluir que só houve História se apontava até a intervenção divina. em continuidades e descontinuidades, onde ocorreram descontinuidade ou Depois vieram outras teorias como a crescimento ou declínio. transformação das estruturas. Como geográfica, a racial etc. Entre os fatores objetivos incluem- puderam algumas culturas elevar-se Marx foi o autor da mais famosa e se os geográficos, os provocados por ao patamar de civilizações, enquanto discutida interpretação materialista, fenômenos naturais, os antropológicos, outras permaneceram num estágio pré- mas não desprezava os fatores os demográficos etc. Entre os subjetivos neolítico, é intricado problema sobre ideais, tanto que publicou livros (que se objetivaram historicamente) o qual até hoje se debate. A História e participou da atividade política, estão as ideias, as crenças, as não se limita aos eventos políticos ou embora sustentasse como dominante mentalidades, as normas legais, as militares nem se reduz a biografias o fator econômico que deflagraria ações de destacados indivíduos etc. dos chamados grandes homens como as lutas de classes. Nesse plano, o As civilizações são sedentárias. O asseverava Carlyle. seu pensamento está resumido na nomadismo não ultrapassa o limiar das O campo da história geral (a frase célebre: “Não é a consciência simples culturas. Em toda sociedade macro-história) de um grande que determina a vida, é a vida que complexa, na qual for possível a Estado é vastíssimo e complexo. determina a consciência”. Mas, emergência de antagonismos sociais, Abrange o estudo das suas estruturas contrariando o determinismo operam os fatores de persistência e os sócioeconômicas (modo de produção, marxista, os fatos não abonam a tese de alteração. Em certas civilizações classes sociais com suas funções e de que a História tem um sentido (egípcia, mesopotâmia, persa, maia, mobilidade, os meios de produção, único, previsível e necessário. Não há incaica etc.), os fatores de alteração circulação, distribuição e consumo fator permanentemente dominante foram muito frágeis e não lograram dos seus bens e serviços, moeda, na História. Esta se fez pela ação provocar importantes mudanças crédito, tributos, grandes mercados e relação de fatores objetivos e estruturais. As contradições internas etc.) nos seus ambientes urbano e subjetivos, materiais e ideais, às eram débeis nessas civilizações, que rural; das principais instituições vezes preponderando uns, às vezes só foram destruídas ou transformadas públicas e privadas (forma de governo, outros. O seu curso se deveu a por contradições externas (guerra, poderes estatais, forças armadas, uma pluralidade de causas. Essa conquista, catástrofe ecológica etc.). serviços públicos, igrejas, associações é a concepção dominante entre os Em tais civilizações houve rebeliões privadas poderosas etc.); das grandes modernos historiadores.
126 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 clipping Vale a pena ler de novo Matérias publicadas na imprensa que, por sua atualidade, não perderam o interesse.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 127 clipping
Jornal da Tarde - Bahia
128 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ
TCMRJ homenageia quatro personalidades com o Colar do em pauta Mérito Victor Nunes Leal
Moreira Franco, Bernardo Cabral, Carlos Antonio Navega, Eduardo Paes, Thiers Montebello, Walton Rodrigues, Antonio César Siqueira, Salomão Ribas Júnior e Maurício Azedo.
m 2010, quatro ilustres personalidades, dentre as quais um estrangeiro, foram condecoradas com o Colar do MéritoE Ministro Victor Nunes Leal: João Havelange, o jurista Juarez Freitas, o presidente do Tribunal de Contas da Espanha, Manuel Nuñez Perez, e o atual Vice-Presidente da República, à época deputado, Michel Temer. A solenidade de outorga do Colar, que contou com a presença de autoridades nacionais e internacionais, aconteceu em 8 de novembro, na Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, do TCMRJ. Compuseram a mesa de entrega do prêmio o Prefeito da Cidade do Rio de Janeiro, Eduardo Paes, o Procurador-Geral de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, Michel Temer, Henrique Naigeboren, Salomão Ribas Júnior e o conselheiro Antonio Carlos Flores de Moraes Carlos Antonio Navega, o ex-Governador
130 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ do Estado do Rio de Janeiro, Moreira do Rio de Janeiro, Antonio César Siqueira, profissionais, contribuem, direta ou Franco, o Ministro do Tribunal de Contas e o presidente da Associação Brasileira de indiretamente, para o fortalecimento do da União, Walton Alencar Rodrigues, o Imprensa, Maurício Azedo. sistema de controle da administração conselheiro presidente da Associação O Colar do Mérito Ministro Victor pública, exercido pelos Tribunais de dos Membros dos Tribunais de Contas do Nunes Leal, instituído em 2004, tem por Contas. Brasil, Salomão Ribas Júnior, o presidente objetivo homenagear personalidades Em discurso de abertura, o presidente da Associação dos Magistrados do Estado que, no desempenho de suas atividades do TCMRJ, Thiers Montebello, lamentou
Deputado Federal Nelson Bournier e Thiers Montebello Conselheiro Salomão Ribas e Juarez Freitas
Procurador Sergio Pimentel, assessor jurídico da CEDAE, Promotor Gian Philipp e senhora com o jornalista Sérgio Cabral Marianna Montebello Willeman, procuradora do Ministério Público Especial junto ao TCERJ e o procurador do Estado, Flávio Willeman
Conselheiro Carlos Pinna, do TCE/SE, Rickson e Carol Moraes, Nestor Rocha e Liliana Rodrigues, Viviane Berger e José de Moraes
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 131 em pauta
Márcia Eloy, Clarita Naigeboren, Maria Lucia Lins e conselheiros Jair Thiers Montebello, Manuel Nuñez Perez, Luiz Carlos El Lins Netto e Henrique Naigeboren Huaik de Medeiros e Letícia Sardas, desembargadora
Maria Cristina Marcondes e Antonio Augusto Teixeira Neto, procurador Márcia Freitas e Marco Antonio Scovino, secretário de do TCMRJ, com o procurador Fernando Dionísio e senhora controle externo do TCMRJ, e o deputado Otavio Leite
“comportamentos de homens públicos Thiers Montebello ressaltou, ainda, que faltam com a ética e a moralidade” a necessidade de criação do Conselho e reiterou a importância da atuação dos Nacional dos Tribunais de Contas. Tribunais de Contas. “Ainda hoje, agentes “Ninguém, tampouco as instituições públicos recalcitram em não obedecer públicas dotadas de autonomia e ao princípio republicano – reitor de todo independência como os Tribunais de ordenamento jurídico –, rompendo a Contas e o Ministério Público, é intangível relação entre os cidadãos e o objeto que ao controle, e não pode insurgir-se corresponde à necessidade social geral, contra ele. Há grande expectativa, por com o espúrio objetivo de atender a parte do Sistema de Controle Externo, conveniências particulares e pessoais, na criação do Conselho Nacional dos em choque com a ordem constitucional e Tribunais de Contas, em que concentre com as demais normas jurídicas, erigidas sua atuação, exclusivamente, no sobre sólida base de valores morais e controle administrativo e financeiro e éticos que regem a sociedade, a que se no cumprimento dos deveres funcionais deve, portanto, a mais rígida sujeição e de seus membros, superando, assim, obediência. É nesse contexto republicano o corporativismo que algumas vezes Claudia Rabello e o desembargador Luiz que os Tribunais de Contas e o Ministério protege e escamoteia eventuais desvios Eduardo Rabello Público – e aí incluo o Ministério Público de conduta. A criação do Conselho Especial de Contas – desempenham virá, sem dúvida, contribuir para o órgãos públicos para melhor servirem à papel fundamental, colaborando com os aperfeiçoamento do sistema de controle sociedade, de acordo com os princípios poderes estatais e com a sociedade para externo, unificando e modernizando suas republicanos e em consonância com os aperfeiçoar os mecanismos de prevenção práticas e procedimentos, consolidando novos valores e ideais que preponderam e combate à corrupção”. o processo de aprimoramento dos no Brasil de hoje”.
132 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Os agraciados
João Havelange Manuel Nuñez Peres por sua firme e primeiro estrangeiro fundamental atuação a receber a como dirigente comenda – por sua esportivo, nacional habitual distinção, e internacional, reconhecimento e emprestando manifesto interesse experiência e pelo desempenho prestígio pessoal no do controle externo processo de escolha brasileiro, e por da Cidade do Rio de intensificar profícuas Janeiro para sediar relações mantidas a Copa do Mundo, entre os Tribunais de em 2014, e os Jogos Contas da Espanha e Olímpicos de 2016. do Município do Rio de Janeiro.
Juarez Freitas Michel Temer por defender, com por ter respeitado rara propriedade, o sempre a autonomia e direito fundamental a independência dos à boa administração, Tribunais de Contas, reservando, demonstrando-se ao sistema de solícito e diligente fiscalização e com os assuntos controle externo, que visam ao papel essencial como fortalecimento garantidor desse das instituições direito constitucional responsáveis pela aos cidadãos. fiscalização e controle das contas públicas.
Representante dos homenageados, exercem um espaço institucional mérito ao TCMRJ. Também é uma Michel Temer agradeceu a “extrema extraordinário no nosso país. Quem honra para nós homenageados que honra” de ter sido escolhido a falar em examina o panorama constitucional tenhamos recebido este Colar que traz nome de “tão eminentes agraciados”, brasileiro verifica que as funções o nome desse grande jurista, Ministro e endossou a criação do Conselho exercidas pelos Tribunais de Contas Victor Nunes Leal, que, embora Nacional dos Tribunais de Contas. “Eu foram sendo ampliadas ao longo das interpretando adequadamente a teria muito gosto se, ao final da minha várias constituições brasileiras, o que Constituição, estava sempre voltado gestão como presidente da Câmara dos é um reconhecimento permanente para a questão político-institucional Deputados eu pudesse, ainda neste da importância cada vez mais brasileira, para as questões sociais. mês e pouco de trabalhos legislativos, crescente das Cortes de Contas em Portanto, com a palavra um pouco aprovar o chamado Conselho de nosso país. Penso que, cada vez emocionada, agradeço em nome Contas. Farei o possível para que mais, devemos preservar e enaltecer de todos e, particularmente, em isto venha a ocorrer. Quero registrar, nossas Instituições. Digo isto para meu nome, por esta extraordinária Dr. Thiers, que, apesar do exíguo homenagear o Tribunal de Contas honraria que o TCMRJ me concede e espaço físico, como Vossa Excelência e, se as minhas palavras pudessem concede aos demais homenageados. mencionou, os Tribunais de Contas se adornariam por um colar de Muito obrigado”.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 133 TCM/BA entrega Medalha do registro Mérito Luís Eduardo Magalhães
Foto: Juscelino Pachêco oi realizada no dia 12 de novembro, no plenário do Tribunal de Contas dos Municípios da Bahia, sessão soleneF de entrega da Medalha do Mérito Luís Eduardo Magalhães ao presidente do Tribunal de Contas da União, ministro Ubiratan Aguiar e ao vice-presidente do STF, ministro Carlos Ayres Britto. A entrega das comendas tem como finalidade o reconhecimento de relevantes serviços prestados por cidadãos ao Poder Legislativo e, em especial, ao Tribunal de Contas dos Francisco Netto com os homenageados Ubiratan Aguiar e Carlos Ayres Britto. Municípios da Bahia. a atuação dos TCs é fundamental presidente do Tribunal de Contas Em seu discurso, o presidente do para a concretização e defesa dos do Município do Rio de Janeiro, Tribunal de Contas dos Municípios da valores de que fala a Constituição. conselheiro Thiers Montebello, o Bahia e da Associação Brasileira dos Além do presidente do Tribunal presidente da Associação dos Auditores Tribunais de Contas dos Municípios, de Contas dos Municípios, Francisco do Brasil, ministro substituto Marcos conselheiro Francisco de Souza Andrade Netto, a mesa foi composta pelos Bemquerer e o representante da União Netto, lembrou da trajetória dos conselheiros do TCM/BA, José dos Municípios da Bahia e prefeito de ministros. “Os hoje homenageados Alfredo Rocha Dias e Paulo Virgílio Muniz Ferreira, Antônio Rodriguez. são homens públicos exemplares que Maracajá Pereira, o presidente do A Medalha do Mérito Deputado se destacam em suas funções e no Tribunal de Contas da União, ministro Luís Eduardo Magalhães foi instituída conceito da sociedade pelos leais e Ubiratan Aguiar, o vice-presidente pelo TCM/BA em 2002 com o objetivo pelos continuados serviços prestados do Supremo Tribunal Federal e do de homenagear as personalidades que ao País, através da correção, Conselho Nacional de Justiça, ministro prestaram relevantes serviços ao Poder honestidade e equilíbrio ao exercer Carlos Ayres Britto, o presidente da Legislativo, em especial aos Tribunais os cargos públicos”, afirmou. Assembleia Legislativa da Bahia, de Contas dos Municípios. Ao agradecer a homenagem, o deputado Marcelo Nilo, a presidente A escolha do nome da medalha é ministro Ubiratan Aguiar reafirmou o do Tribunal de Justiça da Bahia, um tributo à memória do deputado, compromisso com o seu dever junto desembargadora Telma Brito, o ex- por suas demonstrações de liderança à sociedade. “Estamos firmes na governador da Bahia e ex-conselheiro no processo legislativo e apoio às missão de cuidar do bem público, do TCM/BA, Otto Alencar, os ministros reformas necessárias à modernização atuando de forma preventiva, do Superior Tribunal de Justiça, Luiz do país. Na solenidade, Luis Eduardo principalmente, primando sempre Fux e Isabel Galloti, o vice-presidente Magalhães Filho, filho do deputado, pela educação e pelo bom emprego e corregedor do TCU, à época, ministro também esteve presente prestigiando das funções públicas”, afirmou. Benjamin Zymler, os ministros do os homenageados. Já o ministro do STF, Carlos TCU, Walton Alencar e Aroldo Cedraz, As primeiras personalidades Ayres Britto, destacou o trabalho a presidente do TCE/BA, conselheira contempladas com a comenda foram desenvolvido pelos Tribunais de Ridalva Figueiredo, o vice-prefeito de o senador Antônio Carlos Magalhães, Contas no combate à corrupção, Salvador, Edvaldo Brito, o procurador o governador Paulo Souto e o ministro no respeito à Lei Orçamentária e geral da Justiça, Welligton César Lima Valmir Campelo Bezerra, na época pela correta prestação de contas e Silva e o presidente da Associação presidente do TCU, em cerimônia dos órgãos públicos. Defensor dos Tribunais de Contas do Brasil, realizada em 12 de março de 2004, no das atividades dos Tribunais de conselheiro Salomão Ribas. plenário do Tribunal de Contas dos Contas, Ayres Britto ressaltou que Também estiveram presentes o Municípios.
134 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ
Crédito: Foto: Juscelino Pacheco Comitiva do TCMRJ visita Centro de Operações da Prefeitura do Rio
Visitantes após a apresentação do sistema que alerta e orienta
presidente do Tribunal de Controle Externo, Marco Antonio antecipar soluções e minimizar as de Contas do Município Scovino, estiveram, no dia 24 de ocorrências, alertando os vários do Rio de Janeiro, Thiers janeiro, conhecendo o Centro de setores responsáveis sobre os riscos Montebello, acompanhados Operações da Prefeitura do Rio que e as medidas urgentes que devem ser dosO conselheiros Jair Lins Netto, monitora a cidade do Rio de Janeiro tomadas para enfrentar emergências. Antonio Carlos Flores de Moraes, 24 horas por dia, integrando 30 órgãos Entre os órgãos municipais que Nestor Rocha e Ivan Moreira; do municipais e concessionárias. O participam do projeto estão a chefe de gabinete da Presidência, Centro é responsável pela operação Defesa Civil, CET-Rio, Geo-Rio, Rio Sérgio Aranha; do assessor especial do dia a dia da cidade, atuando no Águas, Rioluz, Guarda Municipal, da Presidência, Sérgio Tadeu planejamento de grandes eventos, Comlurb, Secretarias Municipais Sampaio Lopes; do procurador-chefe, como Copa do Mundo e Olimpíadas, de Ordem Pública, de Conservação, Carlos Henrique Amorim Costa; e em situações de emergência (como de Saúde, de Assistência Social, de dos procuradores Antonio Augusto acidentes de trânsito, chuvas fortes, Meio Ambiente, de Educação, de Teixeira Neto, Francisco Domingues deslizamentos etc.). Habitação e Riotur. Além disso, Lopes e José Ricardo Parreira de A comitiva do TCMRJ foi recebida também estão integrados ao projeto Castro; do assessor chefe da Assessoria pelo chefe de gabinete do Prefeito, a CEG, a Cedae, a Light, o Metrô, a de Informática, Rodolfo Luiz Pardo Luiz Antonio Guaraná, que apresentou Supervia, a Rio Ônibus, a Ponte Rio – dos Santos e do diretor da Secretaria todo o sistema que tem como objetivo Niterói e a Lamsa.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 135 Conselheiro Antonio Carlos registro obtém título de Doutor na Universidade de Salamanca
o dia 22 de novembro, Nevado, e o Tribunal Examinador na Universidade de foi constituído por José Manuel Salamanca, a mais Canales Aliende, professor catedrático antiga de toda Península de Ciencia Política y de la Administración IbéricaN e a primeira da Europa a de la Universidad de Alicante. adquirir o título de Universidade, O secretário foi José Maria Lago o conselheiro Antonio Carlos Montero, professor do Departamento Flores de Moraes fez a leitura e de Direito Público da Universidade de a defesa de sua tese “O Estado Salamanca, Catedrático de Universidad Gestor e a Cidadania”, no Salón (acreditación como catedrático de Grados da Faculdade de Direito, por resolución de la ANECA de 18 Conselheiro Antonio Carlos durante a tornando-se o primeiro membro de mayo de 2009). Foram vogais: apresentação da tese dos Tribunais de Contas do Brasil Roberto Fernancez Liera, doutor e a fazer jus à honraria de Doutor na professor do Departamento de Estúdios de Derecho Público, Facultad de referida Instituição. Jurídicos del Estado, Facultad de Derecho, Universidad de Burgos e O Diretor de sua tese foi Derecho, Universidad de Alicante; Antonio López Dias, doutor e Consejero o Professor Titular de Direito Fernando Garcia-Moreno Rodriguez, mayor del Consejo de Cuentas de Administrativo da USAL, Pedro doutor e professor do Departamento Galicia. Plano de Diretrizes para 2011 o dia 14 de dezembro foi apresentado, no auditório do TCMRJ, pelo coordenador doN Núcleo de Estudos e Planejamento – NEP, Carlos Augusto Werneck de Carvalho, o Plano de Diretrizes Anual para o ano de 2011. Este Plano representa a sistematização das ações que visam a atender os objetivos estratégicos escolhidos como prioritários pelo presidente Thiers Montebello. Na ocasião, foi também distribuída a publicação “Plano Estratégico 2010-2014” para os servidores que participaram de sua elaboração, bem como para os representantes dos diversos setores do TCMRJ. Carlos Augusto Werneck durante a apresentação do Plano
136 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ TCE/TO faz parceria com o TCMRJ para monitorar ações em escolas públicas
o dia 11 de novembro, os bem como os índices técnicos do Tribunal de quanto aos pontos Contas do Município do Rio de acompanhamento de Janeiro, idealizadores do do projeto, como: programaN “Visita às Unidades Escolares”, e s t r u t u r a f í s i c a , estiveram em Tocantins apresentando merenda, segurança, aos conselheiros, procuradores, limpeza, avaliação de auditores e equipes técnicas do TCE/ gestão, entre outros. De TO, como funciona o projeto na cidade acordo com o técnico, a do Rio de Janeiro, onde vem sendo avaliação foi satisfatória desenvolvido há quatro anos. em todos os setores. O programa “Visitas às Unidades “Depois da atuação mais Escolares” foi criado pela 3ª IGE do próxima do Tribunal, Conselheiro Manoel Pires, durante a apresentação do TCMRJ, e tem como objetivo a realização Programa, com Ricardo da Silva Diniz Gonsalves sentado e os números avançaram Marcus Vinícius Pinto da Silva, do TCMRJ de um acompanhamento mais direto e positivamente no Rio de constante das escolas, propiciando Janeiro”, informou Marcus Vinicius. “Com esse trabalho, haverá agilidade ações imediatas por parte dos gestores Resultado da parceria com o na resolução dos problemas escolares”, envolvidos, solucionando com rapidez TCMRJ, o TCE/TO começa a executar destaca a analista de controle externo as impropriedades detectadas pelo efetivamente o programa em 2011. do Tribunal, Lígia Cássia Braga. Quanto Tribunal e mantendo os administradores Inicialmente, os colégios públicos à preservação do nome original do públicos cientes dos problemas em suas da capital vão receber visitas programa, Lígia explica o porquê: “não unidades. monitoradas para identificarem as vamos trocar o termo visita” para não Durante apresentação, o técnico do falhas estruturais, como também dar conotação de fiscalização; o que TCMRJ, Marcus Vinicius Pinto da Silva, dificuldades encontradas por alunos o Tribunal quer é melhorar as escolas divulgou os resultados do programa, e professores. para as alunos”. Coral encerra o ano com várias apresentações Coral do TCMRJ propor- cionou momentos de alegria e descontração ao se apresentar, no dia 29 deO outubro, no evento Bibliocontas, realizado no Tribunal, com a presença de bibliotecários de todo Brasil. Na oportunidade, o Coral cantou as músicas Nada será como antes, Feitiço e Conversa Fiada, Carinhoso, Trenzinho Ca0ipira, Romaria, Arrastão e Capim, bisando a música Wave. No dia 1 de dezembro, a convite Apresentação no Ministério da Fazenda do Shopping Iguatemi, o Coral do como parte das comemorações do Dia Adeste Fidelis, White Xmas e Quando TCMRJ participou do Encontro de Internacional contra a Corrupção, o o Natal chegar. Corais, se apresentando na Praça Coral fez uma apresentação no saguão E, encerrando as atividades de de Alimentação, com o objetivo de do Ministério da Fazenda, no centro do 2010, fez a tradicional apresentação de divertir e harmonizar as pessoas por Rio. Na ocasião, devido à proximidade Natal, no auditório do TCMRJ, dia 9 de ocasião da comemoração do Natal. do Natal, foram incluídas no repertório dezembro, para deleite dos servidores A seguir, no dia 9 de dezembro, as músicas natalinas Bate o sino, e convidados.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 137 ESG diploma Curso de Altos registro Estudos de Política e Estratégia
José Renato Torres Nascimento, à esquerda, com colegas de turma
p r e s i d e n t e T h i e r s presidida pelo Ministro de Estado de 40 semanas e diplomou 88 Montebello esteve presente de Defesa Interino e Comandante da estagiários, sendo cinco das Nações na Sessão Solene de Marinha, Almirante-Esquadra Julio Amigas (Argentina, Colômbia, Diplomação do Curso de Soares de Moura Neto. Equador, Guatemala e Peru). AltosO Estudos de Política e Estratégia Na oportunidade, o orador da Prestigiaram a solenidade ex- (CAEPE/2010) realizada pela Escola Turma, desembargador Antonio comandantes da Escola, oficiais Superior de Guerra (ESG), no dia 2 de Carlos Esteves Torres, falou em generais das Forças Singulares, dezembro, na Fortaleza de São João, nome dos formandos. Após a entrega reitores de universidades públicas Rio de Janeiro. dos diplomas de conclusão do curso e privadas e membros dos poderes Durante a realização do curso, pelas autoridades que constituíram Executivo, Legislativo e Judiciário. que teve como formando o assessor a Mesa de Honra, o Comandante O CAEPE realiza pes quisas de segurança institucional do Antonio Gomes Leite Filho falou para compreender a realidade TCMRJ, delegado José Renato Torres aos presentes, seguido pelo Ministro nacional e internacional e habilita Nascimento, Thiers Montebello Julio Soares de Moura Neto que, civis e militares do Brasil e das proferiu palestra sobre o tema após explicar a razão da escolha Nações Amigas para o exercício de “Constitucionalidade da ação dos do nome “Amazônia Azul” para funções de direção e assessoramento Tribunais de Contas”. identificar a turma, encerrou a de alto nível na administração A Sessão Solene de Diplomação solenidade. pública, especialmente nas áreas de aconteceu no Auditório Professor O Curso de Altos Estudos de Segurança e Defesa Nacional. Oliveira Júnior, da ESG, e foi Política e Estratégia teve a duração
138 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ TCE/AM promove Simpósio de Gestão Ambiental o período de 16 a 19 de novembro ocorreu, no Hotel Tropical, em Manaus, Amazonas, o I Simpósio InternacionalN sobre Gestão Ambiental e Controle de Contas Públicas, com a participação de estudiosos de diversas partes do mundo. A relevância do evento conduziu à capital da Amazônia importantes personalidades do cenário internacional, bem como especialistas brasileiros da área de controle, além de conselheiros de todos os estados brasileiros. Durante quatro dias, mais de vinte palestrantes, entre renomados ambientalistas, professores, advogados, ministros e conselheiros, debateram Thiers Monstebello na abertura do V Painel pertinentes questões ambientais da atualidade, como florestas e presidente Thiers Montebello que, organizado pelo conselheiro Julio biodiversidade, mudanças climáticas, em parceria com o conselheiro Pinheiro, presidente do TCE/AM e controle da gestão pública ambiental e Renato Martins Costa, do TCE/SP, pelo conselheiro Érico Xavier Desterro controle ambiental pelos TCs. conduziu os trabalhos do Painel e Silva, vice-presidente e coordenador A Associação dos Membros dos V – O Controle da gestão pública geral do evento foi mostrar à sociedade Tribunais de Contas do Brasil – governamental. Também do TCMRJ que os Tribunais de Contas têm a Atricon e o Instituto Rui Barbosa – estiveram presentes o vice-presidente, atribuição de fiscalizar os gastos IRB estiveram representados por seus conselheiro José de Moraes, o Chefe de públicos, o que envolve também obras presidentes, conselheiros Salomão Gabinete Sérgio Aranha e o Assessor e seus reflexos no meio ambiente. Essa Ribas Júnior e Severiano Costandrade Especial Sergio Tadeu Sampaio Lopes, prerrogativa lhe dá a competência de Alencar, respectivamente. ambos da Presidência do TCMRJ. de cuidar dos recursos naturais, O TCMRJ foi representado pelo O objetivo do Simpósio, preocupação dos TCs de todo o País. AMPERJ comemora Dia do Ministério Público Dia Nacional do Ministério Público foi festejado Lucia de Souza Leite e Victoria Siqueiros Soares Le mais cedo em 2010: no dia 10 de dezembro, como Cocq D’ Oliveira e o presidente executivo do Grupo parte das comemorações, foi realizada na sede Bradesco de Seguros e Previdência Samuel Monteiro social da Associação do Ministério Público do dos Santos Junior. OEstado do Rio de Janeiro – AMPERJ, a cerimônia de entrega No mesmo dia, às 21 horas, foi realizado no da Medalha do Mérito da entidade aos agraciados de 2010. Copacabana Palace Hotel o tradicional jantar de Foram agraciados com a Medalha o procurador de confraternização, durante o qual foi apresentado o Justiça Afrânio da Silva Jardim, o promotor de Justiça José show do cantor Frejat e sua banda. O presidente Thiers Eduardo Ciotola Gussem, as procuradoras de Justiça Vera Montebello esteve presente.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 139 Grande-Colar do Mérito do TCU Tribunal de Contas da União realizou, no dia 10 registro de novembro, no Plenário, a cerimônia de entrega do
Grande-ColarO do Mérito do TCU, Luiz C. B. Xavier Foto: referente a 2010. Os agraciados deste ano foram o médico e ex-ministro da Saúde Adib Jatene, o ex-ministro da Educação Carlos Alberto Gomes Chiarelli, o ministro emérito do TCU Carlos Átila Álvares da Silva, o ex- presidente da República Juscelino Kubitschek (in memorian), o ex-técnico da seleção brasileira de futebol Mário Jorge Lobo Zagallo e o empresário da Francisco Netto, da Abracom, Roberto Civita, Ubiratan Aguiar, Adib Jatene e Nilzo área de comunicação Roberto Civita. Ribeiro O ministro do TCU Benjamin Zymler “Em contraste com muitas outras e trajetórias constituem variações fez a saudação aos homenageados instituições da República, o Tribunal em torno de um ponto comum: o e destacou a biografia de cada um. de Contas da União carrega no nome a engrandecimento do País. Daí o respeito “Gostaria ainda uma vez mais lhes definição de sua função. Aqui se julga, e a estima que têm despertado no povo dizer que, ao escolher seus nomes para em última análise, se o homem público brasileiro”, destacou. receber o Grande-Colar do Mérito do a quem foi dado a responsabilidade O presidente Thiers Montebello Tribunal de Contas da União, não nos de administrar o dinheiro do povo esteve presente entre os conselheiros moveu o propósito de perfilá-los pelo arrecadado pela União o fez com dos diversos tribunais de contas que aspecto da inteligência, apenas, ou probidade e eficiência.” prestigiaram o evento. da genialidade. Acima da capacidade O então presidente do TCU, ministro Esta foi a oitava edição de entrega intelectual que os caracteriza a todos, Ubiratan Aguiar, ressaltou que a escolha da comenda, que foi criada em 2003. pesou na escolha o critério a que dos nomes reflete a preocupação com A condecoração é concedida antes me referi, o espírito de servir o alcance dos objetivos fundamentais anualmente a cidadãos, nacionais ou à coletividade, presente em todos os da República, com ênfase para a estrangeiros que, por seus méritos agraciados”. promoção do bem-estar de todos. excepcionais e relevante contribuição O empresário Roberto Civita, “Por mais diversificados sejam os ao controle externo ou ao País, tenham discursando em nome dos demais campos de interesse desses nobres se tornado merecedores de distinção agraciados, ressaltou a importância cidadãos selecionados para receberem especial. do Tribunal de Contas da União. a condecoração, suas atuações Ministro Benjamin Zymler toma posse ministro Benjamin Zymler No discurso de posse Benjamin composta por Michel Temer, na foi empossado, dia 8 de Zymler reforçou o papel fiscalizador época presidente da Câmara, Sérgio dezembro, como presidente do TCU nas obras públicas e reafirmou Cabral, governador do Rio de Janeiro, do Tribunal de Contas da a importância do diálogo entre as Rogério Rosso, governador do Distrito União,O assumindo, a partir de janeiro, instituições para fortalecimento da Federal e Cezar Peluzo, presidente do a vaga ocupada pelo Ministro Ubiratan democracia. STF. Aguiar. O então presidente da República, Políticos, autoridades dos Três Na mesma cerimônia, o Ministro Luiz Inácio Lula da Silva, e a presidente Poderes, ministros e servidores do Augusto Nardes assumiu a vice- eleita Dilma Rousseff estiveram TCU acompanharam a solenidade, que presidência do Tribunal. O mandato presentes na cerimônia. contou com a presença de conselheiros tem a validade de um ano, permitida A mesa de abertura do evento, da maioria dos Tribunais de Contas do a reeleição por igual período. dirigida por Ubiratan Aguiar, foi Brasil.
140 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Ajuferjes realiza Encontro Foto: Sergio Tadeu Sampaio Lopes Tadeu Sergio Foto:
Juizes federais Walner de Almeida Pinto, diretor-tesoureiro da AJUFERJES, Fabrício Fernandes de Castro, presidente da AJUFERJES, Ministro José de Castro Meira, Cláudio Lopes, procurador-geral de Justiça, juiz federal José Arthur Diniz Borges, Vice - Presidente administrativo da AJUFERJES, Régis Fichtner, Thiers Montebello, advogado Sergio Carpi e Fabio José Egypto da Silva p r e s i d e n t e T h i e r s Meira, “História da Justiça Federal”, Marco Aurélio Bellize; a equipe do Montebello foi homenageado e contou com a participação dos Centro Cultural Justiça Federal – CCJF pela AJUFERJES-Associação presidentes das Associações de Juízes e o presidente do Itanhangá Golf Club, dos Juízes Federais do Rio Federais da 3ª e 5ª regiões, juízes Fabio José Egypto da Silva. deO Janeiro e do Espírito Santo durante federais André Prado de Vasconcelos Durante o encontro, os presidentes o II Encontro dos Presidentes das e Francisco Glauber Pessoa Alves; do das Associações redigiram a Carta Associações de Juízes Federais, em 01 presidente da APAJUFE, juiz federal do Rio de Janeiro, documento que de outubro de 2010. Anderson Furlan; do presidente da versa sobre a necessidade urgente Após inauguração da nova sede AJUFERGS, juiz federal José Francisco de ampliação da Justiça Federal da da entidade, que fica no prédio do Andreotti Spizzirri; do presidente da 2ª Região, estruturação das turmas Centro Cultural Justiça Federal – CCJF, AJUFE, juiz federal Gabriel Weddy; recursais, e da necessidade urgente dia 30.09.2010, a AJUFERJES recebeu e do juiz federal Tourinho Neto, da e imediata do cumprimento da o II Encontro dos Presidentes das AJUFER. Constituição Federal no que se refere Associações dos Juízes Federais, no Além do presidente do TCMRJ, à garantia do reajuste anual do salário dia 01 de outubro. também foram homenageados no II dos juízes federais e da simetria com O evento foi aberto com a palestra Encontro o Ministro do STJ José Castro o Ministério Público, como decidida do ministro do STJ José de Castro Meira; o desembargador estadual pelo CNJ. Homenagem em Mar Del Plata p r e s i d e n t e T h i e r s do presidente do Honorable Consejo especificou que, com essa iniciativa Montebello esteve em Mar Deliberante Del Partido de General se busca atingir vários objetivos, entre Del Plata – Uruguai, nos Pueyrredon, Augusto Marcelo Artime, eles, que “o Rio de Janeiro nos transfira dias 14 e 15 de outubro, o título de “Visitante Notable” da a experiência acumulada no Programa participandoO do evento “Jornadas Cidade de Mar Del Plata. Favela Bairro e, “em contrapartida, Argentina – Brasileiras de Derecho Minutos antes de receber o transmitiremos a experiência que Administrativo”, que este ano teve título, durante reunião realizada estamos acumulando no que se refere como tema “Derecho al Buen Gobierno na sala de Sessões do Conselho à separação e reciclagem de resíduos y Eficácia Administrativa”. Deliberativo, Marcelo Artime e Thiers urbanos”, disse. “Os tribunais de contas na estrutura Montebello estabeleceram um acordo Participaram do ato membros do Constitucional brasileira” foi o tema de cooperação mútua entre as duas Corpo Deliberativo e parte da equipe da palestra de Thiers Montebello, cidades latino americanas. organizadora das Jornadas de Derecho, primeiro a se apresentar. Na oportunidade, Artime antecipou entre os quais Carlos Botassi, a quem Na ocasião, não só por sua que em breve apresentará um projeto Artime agradeceu por ter “eleito Mar Del participação no evento, mas pelas propondo o “irmanamento” formal Plata para realização desse importante suas qualificações, Thiers recebeu de Mar Del Plata e Rio de Janeiro, e encontro.”
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 141 TCMRJ participa do Dia registro Internacional contra a Corrupção
Stand do TCMRJ
u n i d a d e r e g i o n a l d a e de Fazenda; Associação dos Controladoria-Geral da Servidores do Tribunal de Contas do União no Rio de Janeiro Estado; e Associação dos Magistrados ( CGU-Regional/RJ) do Estado. Aorganizou, no dia 9 de dezembro, No stand do Tribunal de Contas, a em parceria com órgãos públicos 3ª Inspetoria Geral demonstrou para e entidades não-governamentais, os interessados o Programa de Visita diferentes atividades para comemorar às Escolas da Rede Municipal de o Dia Internacional contra a Ensino, desenvolvido pelo Tribunal, Corrupção. As atividades foram que tem como objetivo a verificação realizadas das 10 às 17 horas, no de diversos itens que compõem o dia Palácio do Ministério da Fazenda, a dia das escolas (segurança, merenda, no Centro. A iniciativa do evento carência de professores, etc). coube ao Grupo de Controle Social Além de tendas com computadores que, além da CGU, é composto pelos para demonstração de sistemas Tribunais de Contas da União, do governamentais de controle, como Estado, e do Município; Ministério o Portal da Transparência, houve Público Federal; Receita Federal apresentação de corais, bandas, do Brasil; Procuradoria-Geral da esquetes, palestras e oficinas, assim Fazenda Nacional; Universidade como feiras sobre cidadania e Técnicos demonstram os programas Federal do Estado do Rio de Janeiro; sobre impostos. O Coral do TCMRJ desenvolvidos pelo TCMRJ Secretarias Estaduais de Educação participou.
142 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ TCMRJ comemora 30 anos com festa para servidores
Procuradores Ricardo Parreira e Francisco Domingues Lopes e conselheiros Jair Lins Netto, Antonio Carlo Flores de Moraes, Nestor Rocha, José de Moraes, Thiers Montebello e Fernando Bueno
onselheiros, procuradores, convidados, discurso, falou da importância dos servidores servidores e familiares lotaram o Clube da para o Tribunal, e elogiou o corpo técnico ”cada Aeronáutica no dia 19 de novembro, na festa vez mais capacitado” e a dedicação dos servidores que comemorou os 30 anos de criação do de todos os níveis, afirmando que a festa era para TribunalC de Contas do Município do Rio de Janeiro. eles. “O Tribunal faz 30 anos, mas a homenagem Música, descontração, gente bonita, atrações é para os servidores que, com o trabalho sério, diversas, sorteio de brindes e o tradicional bolo carinho e dedicação, fazem desta Corte o que marcaram o evento. ela é”, elogiou. O presidente Thiers Montebello, em rápido
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 143 TCMRJ lança registro cartilha sobre o FMDCA
omprometido com as políticas públicas relacionadas a crianças adolescentes, o TCMRJ publica a primeira edição da Cartilha “Orientações para o FMDCA”, que tem como objetivo oferecer às famílias,C a sociedade, ao Poder Público e aos Conselheiros de Direitos orientações sobre o Fundo Municipal para o Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente. Elaborada pela Coordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento, a cartilha esclarece, de forma didática e abrangente, todo o tipo de dúvidas que os gestores e cidadãos possam ter a respeito do Fundo. A cartilha será disponibilizada na internet, a partir de março, no site do TCMRJ (www.tcm. rj.gov.br).
Show 2 e ½ no TCMRJ
omentos de muito riso e descontração tomaram conta do auditório do TCMRJ no dia 10 de novembro. O polivalente Leonardo Reis – exemplo de superação – mostrou mais uma habilidade artística:M não bastasse ser poeta, escritor, compositor, Leonardo se apresentou com um show de humor, ao lado dos atores Marcos Castro e Henrique Fedorowicz . Leozinho, como é chamado carinhosamente no TCMRJ, lotou a plateia com o “Show 2 e ½”, enchendo de gargalhadas o ambiente geralmente sério do auditório. Simpático e irreverente, Leonardo fez graça até com o presidente Thiers Montebello, que não pode conter o riso com os improvisos do artista. Detentor do slogan “Pequeno para quem vê - Gigante para quem ama”, o gigante Leo, que é bacharel em Computação pela UFF e com mestrado na linha de Engenharia de Software pelo COPPE/UFRJ, mais uma vez deixou muita gente grande de queixo caído.
144 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Visitas ao TCMRJ Outubro.2010
Dia 19 - Deputado Foto: Bráulio Ferraz Foto: federal Nelson Bournier
Dia 20 - Thiers Montebello, Maria de Fátima Rodrigues Travassos Cordeiro, procuradora-geral de Justiça
Foto: Bráulio Ferraz Foto: do MP do Maranhão, Marfan Martins Vieira, presidente da AMPERJ e Núbia Zeile Pinheiro Gomes, promotora de Justiça do MP do Maranhão
Novembro.2010
Dia 9 – Pedro Luiz Berwanger e Victor Hugo Poubel, delegados federais, ladeando o vice-presidente José de Moraes
Dia 24 – Pedro Paulo Carvalho Teixeira, Secretário Chefe da Casa Civil
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 145 Dia 25 – Thiers Montebello com os empresários espanhóis Jesus Maria Cendan Vasquez e Francisco Manuel Pérez
Dia 29 - Thiers Montebello, Flavia Abarche, Elba Boechat, assessora de imprensa do TCMRJ, Victor Liberman e Moacir Maia
Dia 29 – As analistas e a auditora do TCE/AC, Mirla Lopes, Maria Valdiza Muniz e Maria de Jesus Carvalho, com Marco Antonio Scovino, o diretor da Secretaria de Controle Externo, o presidente Thiers Montebello e Carlos Augusto Werneck, diretor do Núcleo de Estudos e Planejamento do TCMRJ
Dia 30 – Advogado Pedro Afonso de Mendonça Lima, entre Thiers Montebello e o conselheiro corregedor Jair Lins Netto
146 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Dezembro.2010
Dia 1 – Thiers Montebello entre os economistas Sidinei Vidal e Aloísio Vasconcelos Braga e José Renato Torres Nascimento, assessor de segurança institucional do TCMRJ Foto: Bráulio Ferraz Foto:
Dia 6 – Thiers Montebello, o advogado Maurício de Campos Bastos e o ex-Ministro Carlos Eduardo Caputo Bastos
Dia 6 – Thiers Montebello com Fernando Carvalho e Bernardo Carvalho, empresários
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 147 Dia 17 – Pedro Paulo, Fernando Dionísio, procurador geral do Município, conselheiro Nestor Rocha, Luiz Antonio Guaraná, conselheiros Antonio Carlos Flores de Moraes e Ivan Moreira, prefeito Eduardo Paes, conselheiros José de Moraes e Fernando Bueno Guimarães, Thiers Montebello, procuradores Francisco Domingues Lopes e Carlos Henrique Amorim Costa, vereador Jorge Felippe, presidente da Câmara e conselheiro Jair Lins Netto
Janeiro.2011 Foto: Bráulio Ferraz Foto:
Dia 24 – Senador Paulo Duque
Dia 26 – Delegado Gilberto Almeida,
Foto: Alexandre Freitas Alexandre Foto: Thiers Montebello e o pastor Isaias de Souza Maciel
148 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ por dentro do TCMRJ DGF: no comando do dinheiro uncionário do TCMRJ há 28 anos, José Netto Leal Júnior, diretor do Departamento Geral de Finanças desde março de 2007F conta das atribuições de sua Diretoria. “O DGF só trata da área financeira e orçamentária do TCMRJ. É composto por três divisões: a Divisão de Administração Financeira – DAF, a Divisão de Contabilidade - DVC, e a Divisão de Pagamento - DPA. A DAF, cujo Diretor é João Carlos Nunes Pires, é formada por seis funcionários: um colega faz a parte administrativa (recebe e encaminha os processos e publica as Notas de José Netto, Galdino Moreira Neto, José Luiz Garcia de Morais Cordeiro, Vanda Gianoti, Empenho); dois atuam na área de Christian Agra Barbosa, Marcello de Mesquita, Robson Rodrigues Silva, Renato da Silva reserva orçamentária, emissão da NAD Costa e Antonio Carlito de Mesquita Junior (Nota de Autorização da Despesa) e Esta Divisão fica com todo controle do março deste ano, o pagamento de emissão da Nota de Empenho; e três, orçamento, controle da conta bancária todos os inativos municipais passará na liquidação de despesa”. do Tribunal (onde é depositado o a ser efetuado no Banco Santander, no Netto explica que a DAF trata repasse da Prefeitura), e o controle dos primeiro dia útil de cada mês. da parte inicial das compras do adiantamentos ao servidor”. Formado em Controladoria e TCMRJ. “Os setores competentes, Já na Divisão de Pagamento, quatro Gerência pelo Instituto Politécnico da internos, verificam o que o servidores, dirigidos por Vanda da Universidade Estácio de Sá, e cursando Tribunal está necessitando, emitem Silva Gianoti, fazem todo controle o 7º período de Ciências Contábeis requisições que são dirigidas ao orçamentário de pagamento de pessoal, na UniverCidade, José Netto, além Diretor da Secretaria de Atividades inclusive lançamento de triênios e de Diretor do DGF, exerce também o Administrativas – SAA. Depois de mudança de categoria. cargo de presidente da Associação do analisadas e aprovadas, são enviadas Netto informou ainda que, até TCMRJ – AST-Rio. à DAF para que seja feita a reserva orçamentária. A partir daí, seguem os trâmites naturais: comissão Equipe do DGF: de licitação até à contratação do José Luiz Garcia de Morais Cordeiro – Assessor Técnico fornecedor”. João Carlos Nunes Pires – Diretor da Divisão Administrativa e Finaceira - DAF Segundo Netto, quando o Melissa Christina Correa de Moraes – Diretora da Divisão de Contabilidade- DVC fornecedor entrega o material, e o Ivonildo Povoa Venerotti Guimarães - Assessor setor requisitante atesta que está Vanda da Silva Gianoti – Diretora da Divisão de Pagamento - DPA em condições para a administração Robson Godoi Rodrigues Silva – Assistente II pública, o processo retorna à DAF Christian Agra Barbosa – Chefe de Serviço - SRT para liquidação de despesa. “É o Paulo Ricardo Schwinn – Chefe de Serviço - SHA procedimento final para o pagamento, Galdino Moreira Neto – Chefe de Serviço -SCO que será autorizado pelo presidente do Marcello Sasse de Mesquita – Chefe de Serviço-SPA Tribunal, após passar pela SAA e pelo Sebastião Lustosa dos Santos – Chefe de Serviço-SEFI Secretário-Geral”. Manoel Caldeira de Alvarenga Ferreira - Auxiliar de Controle Externo “Mas é a Divisão de Contabilidade, Maria de Nazare de Oliveira Lima - Auxiliar de Controle Externo que funciona com cinco servidores Antonio Carlito de Mesquita Junior – Auxiliar de Controle Externo sob o comando da Diretora Melissa Salete Leite do Amaral – Auxiliar de Controle Externo Christina Correa de Moraes, que Sergio Barbosa Ferreira – Auxiliar de Controle Externo faz, efetivamente, o pagamento do Renato da Silva Costa – Artifice de Instalação Hidráulica fornecedor e/ou prestador de serviço.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 149 livros DIREITO MUNICIPAL APLICADO Autora: Angélica Guimarães Editora:JAM Jurídica Gabriela Machado Assessora da Assessoria Jurídica do TCMRJ
obra que tenho a honra a formatação de uma base normativa questões relacionadas, dentre outras, de comentar, de autoria da para municipalidades que atravessam à necessidade de fortalecimento Subprocuradora Geral do problemas de igual proporção. Afinal, a do Ministério Público, aspectos Município de Salvador/BA, troca de governos pelo vencimento dos polêmicos no controle das licitações, AAngélica Guimarães, aborda alguns temas concessões de serviços públicos, tudo, mandatos de seus dirigentes obriga, polêmicos em Direito Administrativo, não raramente, à igual substituição dos enfim, com um enfoque direcionado Constitucional, Fiscal, Eleitoral e corpos administrativos das entidades aos assuntos de interesse local, Urbanístico e assuntos coligados. públicas. Com isso, repetem-se as privilegiando, portanto, a solução de A par de outras obras de valor mesmas dúvidas para constantes e conflitos na esfera municipal. sobre a matéria, o presente estudo sabidos problemas. Não há razão Por tal motivo, o próprio título deste se destaca não só por seu valor para reinventar soluções que já foram Direito Municipal Aplicado foi feliz, cientifico, como, sobretudo, pela adotadas. Basta aprimorá -las. ao pretender alcançar um universo apresentação de casos concretos A obra vem, então, distribuída em de destinatários, desde estudantes a sistematizados em pareceres da lavra três partes segmentadas em Estudos, aplicadores do Direito, razão pela qual da autora, o que muito contribui para Pareceres e Práticas, passando por se recomenda sua leitura. Projeto da Biblioteca Virtual em Controle Externo é apresentado em Portugal a sequência do Memorando pesquisa, desenvolvimento, gestão Contas que atuam como produtores, de Entendimento assinado de serviços e definição de políticas organizadores, disseminadores e entre os Ministros da relacionadas com o acesso aberto ao usuários da informação sobre o Ciência e Tecnologia de conhecimento, através de repositórios tema Controle Externo no Brasil. NPortugal e do Brasil, em outubro e revistas de acesso aberto. Esta iniciativa vem ao encontro da de 2009, e dando continuidade às A diretora da Divisão de tendência mundial de acesso livre e Conferências sobre o Acesso Livre Biblioteca e Documentação do aberto às informações disponíveis na ao Conhecimento, organizadas pela TCMRJ, bibliotecária Maria Web, possibilitando o intercâmbio Universidade do Minho em 2005, Goreti Fernandes Moça, e Patrícia de informação e conhecimento entre 2006, 2008 e 2009 (as duas últimas Henning, prestadora de serviços de as organizações responsáveis pelo integradas no projeto Repositório assessoria técnica, apresentaram controle externo da administração Científico de Acesso Aberto de nesta Conferência um pôster sobre pública, por meio da criação de um Portugal), realizou-se, nos dias 25 e o Projeto BVCE – Biblioteca Virtual elenco de fontes de informação de 26 de novembro, na Universidade em Controle Externo, desenvolvido acesso aberto. do Minho, em Braga, Portugal, a por iniciativa daquela Divisão. A Biblioteca Virtual em Controle 1ª Conferência Luso-Brasileira de O projeto se inseriu na temática Externo – BVCE, ora em processo Acesso Aberto. do evento por se basear em uma de customização do software, o A conferência reuniu as ação colaborativa a ser desenvolvida DSpace, estará em breve disponível comunidades portuguesas e brasileiras pela Rede Bibliocontas, que reúne na internet para consulta por todos que desenvolvem atividades de bibliotecários dos Tribunais de os interessados no tema.
150 janeirojaneiro 20112011 -- n.n. 4646 RevistaRevista TCMRJTCMRJ cartas
Registro, com muita satisfação, o recebimento de atencioso cartão, juntamente com a edição de setembro/ 2010 da Revista TCMRJ, que li “com muito interesse. Com meus cumprimentos pela mensagem em Palavras do Presidente, agradeço o amável gesto com que me distinguiu.
Marco Maciel Senador ” Primeiramente, agradeço-lhe Rio de Janeiro, Brasil, relacionada con Agradecendo a especial deferência, sobremaneira o envio da Revista el Control Público, como de entrechar expressamos nossa satisfação pela nº 45 do TCMRJ, a qual trata do vínculos que tengan como objetivo el iniciativa, dada a notória importância aniversário de 10 anos da Lei de conocimiento por parte de este Tribunal, da missão de Egrégio Tribunal de Responsabilidade Fiscal e de 30 anos del accionar de ese Órgano de Control Contas no controle externo da gestão do colendo Tribunal. Externo, que se encuentra al servicio de dos recursos públicos, a serviço da O referido diploma legal la sociedad carioca. sociedade carioca, ao tempo em que representou um marco no âmbito C. P. Oscar Ricardo Acebal lhe parabenizamos pela excelente administrativo brasileiro, em razão Presidente do Honorable Tribunal qualidade da publicação. de sua difícil tarefa: alterar a cultura de Cuentas – Província de Corrientes Fazendo votos de sucesso, reiteramos orçamentária nacional. Ainda, há a Vossa Excelência nossos protestos de outro importante objetivo: levar a uma Acusamos o recebimento da amizade e consideração. transparência além da questão fiscal – edição nº 45, de setembro de 2010, da Maria do Perpétuo Socorro França que seja um meio capaz de alimentar Revista TCMRJ, e parabenizamos pela Pinto uma boa governança favorável a um qualidade das matérias veiculadas e Procuradora - Geral de Justiça /CE desenvolvimento humano e sustentável pela profundidade com que o periódico para toda a sociedade. tem tratado os assuntos abordados. Cumprimentando-o, acuso o É nesse contexto desafiador que o Aproveitamos a oportunidade recebimento do exemplar da publicação Tribunal de Contas do Município do para desejar um Feliz Natal e um Ano Revista do Tribunal de Contas do Rio de Janeiro comemora os seus 30 profícuo e de muito sucesso. Município do Rio de Janeiro, ANO anos. De sua fundação, houve várias José Carlos de Souza Abrahão XXVII – Número 45, setembro/2010. mudanças, as quais proporcionaram Presidente da Confederação Ao agradecer a gentileza da remessa, em sua plenitude na realização Nacional de Saúde - CNS releva notar a qualidade e importância das relevantes tarefas de auxílio e da obra, que será de grande valia e muito colaboração à Câmara Municipal, Agradeço a gentileza oferecendo-me contribuirá para o enriquecimento do no indispensável controle externo um exemplar da Revista TCMRJ. acervo bibliográfico desta Instituição sobre as atividades da administração Para mim foi honroso o convite do Ministerial. pública. órgão competente desse nobre Tribunal Geraldo de Mendonça Rocha Dessa forma, parabenizo-lhe, bem solicitando-me responder às perguntas Procurador – Geral de Justiça / PA como a todos que contribuem de formuladas para a entrevista que, com maneira direta e indireta para que essa satisfação, vim a conceder. Cumprimentando-o, agradeço a valorosa atividade se concretize. Aproveito para dizer da melhor Vossa Excelência a gentileza da remessa Nancy Andrighi impressão que colhi conhecendo do exemplar da Revista TCMRJ n. Ministra do Superior Tribunal da Revista e de outras publicações 45, de setembro de 2010, que tem de Justiça dessa Corte de Contas. Publicações de como temática “10 anos da Lei de excelente conteúdo e de bonita feição Responsabilidade Fiscal”. Tengo el agrado de dirigirme ao señor gráfica. Aproveito a oportunidade para Presidente, en nombre y representación O Tribunal de Contas do Município parabenizar pelo excelente nível del Tribunal de Cuentas de la Provincia do Rio de Janeiro está, por tudo isso, editorial, pela qualidade, variedade e de Corrientes (Argentina), con el fin merecedor de congratulações. preciosas informações, o que certamente, de agradecerle el envio de la Revista Jarbas Maranhão será uma valiosa contribuição ao nosso Tribunal de Contas do Município do Rio acervo. de Janeiro (TCMRJ). Cumprimentando-o, temos a grata Teresa Cristina Cosentino Asimismo le transmito nuestro interés satisfação de anunciar o recebimento da Presidente da Fundação para en recibir todas las publicaciones de ese 45ª edição da Revista TCMRJ, setembro Infância e Adolescência Tribunal de Cuentas del Municipio de de 2010.
Revista TCMRJ n. 46 - janeiro 2011 151 Diretoria de Publicações R E V I S T A Editora: Vera Mary Passos Redatores: Denise Cook, José Luciano dos Santos Clemente e Vera Mary Passos REVISTA TCMRJ Equipe: Andréa Macedo, Carla Rosana Ditadi, Denise Losso, Meri Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro Silva, Priscilla Chuff e Rose Pereira de Oliveira Ano XXVIII– Nº 46– Janeiro de 2011 - ISSN 2176-719X Edição de Arte: Carlos D Fotografia: Ivan Gorito Maurity Rua Santa Luzia , 732/8º andar - Centro - Rio de Janeiro - RJ Projeto Gráfico: Carlos D CEP 20.030-042 Impressão: Stamppa Grupo Gráfico Tel: (0XX21) 3824.3690 - Fax: (0XX21) 2262.7940 Tiragem: 5.500 exemplares Internet: www.tcm.rj.gov.br Capa: Santuário Arquidiocesano de Nossa Senhora da Penha E-mail: [email protected] Pedidos de exemplares desta Revista pelo telefone 3824-3690 Os artigos assinados são de responsabilidade de seus autores.
TRIBUNAL DE CONTAS DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO
Presidente: Thiers Vianna Montebello Gabinete da Presidência Vice-Presidente: José de Moraes Correia Neto Chefe de Gabinete: Sérgio Aranha Corregedor: Jair Lins Netto Assessor Especial da Presidência Gabinetes: Sérgio Tadeu Sampaio Lopes GCS-1 - Jair Lins Netto Assessoria de Áudio-visual GCS-2 - Fernando Bueno Guimarães Bráulio Ferraz GCS-3 - Antonio Carlos Flores de Moraes GCS-4 - Thiers Vianna Montebello Assessoria de Comunicação Social GCS-5 - Nestor Guimarães Martins da Rocha Elba Boechat GCS-6 - José de Moraes Correia Neto Assessoria de Informática - ASI GCS-7 - Ivan Moreira Rodolfo Luiz Pardo dos Santos Procuradoria Especial: Assessoria Jurídica - AJU Procurador-Chefe: Carlos Henrique Amorim Costa Luiz Antonio de Freitas Júnior Procuradores: Antonio Augusto Teixeira Neto, Armandina Assessoria de Legislação - ALE dos Anjos Carvalho, Edilza da Silva Camargo, Francisco Maria Cecília Drummond de Paula Domingues Lopes e José Ricardo Parreira de Castro Assessor de Segurança Institucional Secretaria Geral: Silvio Freire de Moraes José Renato Torres Nascimento Secretaria de Controle Externo: Marco Antonio Scovino Centro Cultural - CC 1ª IGE - Responsável: Maria Cecília A. de S. Cantinho Maria Bethania Villela 2ª IGE - Responsável: Simone de Souza Azevedo Diretoria de Publicações - DIP 3ª IGE - Responsável: Elizabeth de Souza Mendes Arraes Vera Mary Passos 4ª IGE - Responsável: Lucia Knoplech 5ª IGE - Responsável: Heron Alexandre Moraes Rodrigues Divisão de Biblioteca e Documentação - DBD 6ª IGE - Responsável: Marta Varela Silva Maria Goreti Fernandes Moça 7ª IGE - Responsável: Marcos Mayo Simões Secretaria das Sessões – SES Elisabete Maria de Souza Coordenadoria de Auditoria e Desenvolvimento - CAD Claudio Sancho Mônica Centro Médico de Urgência – CMU Maria Rita Verissimo Secretaria de Atividades Administrativas - SAA Heleno Chaves Monteiro Revista do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro Ano I , n.1 (set/1981) .- Rio de Janeiro: TCMRJ, 1981 Departamento Geral de Finanças - DGF ISSN 2176-7181 José Netto Leal Júnior Departamento Geral de Pessoal - DGP 1. Administração Pública - Controle - Periódicos - Rio de Alexandre Angeli Cosme Janeiro (RJ)
Departamento Geral de Serviços de Apoio - DGS CDU 35.078.3(815.3)(05) Sérgio Freitas Sundin
152 janeiro 2011 - n. 46 Revista TCMRJ Ouvidoria do TCMRJ: canal de comunicação com a sociedade.
Recebendo e encaminhando sugestões, reclamações, denúncias e críticas, a Ouvidoria do TCMRJ completa mais um ano de serviços prestados ao cidadão carioca.
Pelo telefone 0800-2820486 ou no site www.tcm.rj.gov.br, o cidadão poderá colaborar com o acompanhamento da gestão pública.