La Gouvernance Des Services Municipaux De Loisir : Les Villes De Gatineau Et De Québec, 2002-2012
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i MARC-ANDRÉ LAVIGNE LA GOUVERNANCE DES SERVICES MUNICIPAUX DE LOISIR : LES VILLES DE GATINEAU ET DE QUÉBEC, 2002-2012 Thèse de doctorat présentée à l’École nationale d’administration publique, Québec dans le cadre du programme de doctorat en administration publique pour l’obtention du grade de Philosophiæ Doctor (Ph.D.) Remise aux professeurs membres du jury de thèse Serge Belley, directeur André Thibault, co-directeur Caroline Andrew Gérard Divay Jean-François Savard Soutenue le 17 juin 2013 i RÉSUMÉ La grande particularité des politiques locales dans le domaine du loisir public est le rôle joué par la société civile. L’administration publique locale partage en effet la responsabilité de la prestation des services dans ce secteur avec les associations locales dont les membres, regroupés par leurs affinités communes à une activité, contribuent par leur expertise technique, leur contribution bénévole et leurs ressources au développement d’une offre de services à la population. Les services municipaux de loisir jouent alors un rôle de soutien aux initiatives de la société civile et entretiennent des relations privilégiées avec les associations locales du secteur. Les politiques des services municipaux de loisir, autour desquelles gravitent les associations du milieu, se sont développées au Québec sous un modèle particulier de gouvernance, où le citoyen, seul ou en tant que membre de groupes affinitaires, est appelé à jouer un rôle important. Ce modèle est accompagné d’un fort bagage normatif valorisant entre autres la prise en charge du milieu par les citoyens. La gouvernance est alors décrite comme consensuelle et participative et l’élaboration des politiques comme le fruit d’actions concertées et négociées. Le point de départ de notre thèse est de confirmer ou d’infirmer la justesse de cette conception d’une gouvernance partagée. Plus précisément, notre objectif général est d’analyser les acteurs, les mécanismes de gouvernance et les facteurs qui caractérisent l’élaboration des politiques des services municipaux de loisir. Une étude de cas portant sur les services de loisir de Gatineau et de Québec, appuyée par une série d’entrevues semi-dirigées et une analyse documentaire, a permis de nuancer cette conception consensuelle de la gouvernance entre la société civile et les services municipaux de loisir et de décrire la dynamique particulière de collaboration dans ce secteur. En effet, malgré les proches relations entre les acteurs formant la coalition gouvernante de ce sous-système de politiques, il s’avère imprudent de conclure à une gouvernance participative dans le processus de formulation des politiques. On assiste à une technocratisation de ce processus à Gatineau, tandis que les acteurs politico- administratifs dominent l’agenda à Québec. La faible influence des associations locales de loisir dans la formulation des politiques publiques est attribuable, entre autres, à l’absence d’acteurs ayant le capital de légitimité ou l’expertise nécessaires pour représenter l’ensemble du secteur. Les relations de collaboration entre le service municipal de loisir et les associations locales de loisir et de sport sont dyadiques (et non en réseau), centrées sur l’administration publique, ce qui renforce la création de ii capital social (par les liens de confiance) et de capital intellectuel (par les échanges d’information et la création de nouveaux savoirs). C’est davantage par des mécanismes informels que s’exerce l’influence des associations locales sur l’appareil municipal, sans nécessairement emprunter les avenues traditionnelles de représentation auprès des élus. La portée de cette thèse s’inscrit à la fois dans une meilleure compréhension de la gouvernance locale et du rôle de la municipalité dans les politiques à caractère social, dans une meilleure connaissance de la relation collaborative entre l’administration publique locale et les acteurs évoluant à l’extérieur de ses frontières, ainsi qu’une compréhension plus juste de la dynamique d’un secteur de politiques méconnu et peu analysé. Les services municipaux de loisir constituent pourtant un champ d’études prometteur pour quiconque s’intéresse au concept de gouvernance et aux relations entre le gouvernement local et la société civile. Aussi, notre thèse constitue-t-elle une invitation à entreprendre davantage de recherches pour mieux comprendre les particularités de ce secteur de politiques et leurs impacts sur la gouverne des villes et la transformation des milieux locaux. iii TABLE DES MATIÈRES RÉSUMÉ................................................................................................................................................. i TABLE DES MATIÈRES .................................................................................................................. iii LISTE DES TABLEAUX ................................................................................................................. viii LISTE DES FIGURES ........................................................................................................................ ix REMERCIEMENTS ............................................................................................................................. x INTRODUCTION ................................................................................................................................. 1 CHAPITRE 1 : PROBLÉMATIQUE DE RECHERCHE................................................................. 9 1.1 LE MODÈLE DE GOUVERNANCE DES SERVICES MUNICIPAUX DE LOISIR ........................................... 9 1.2 LA REMISE EN QUESTION DU MODÈLE QUÉBÉCOIS DE GOUVERNANCE EN LOISIR........................... 13 1.3 OBJECTIF GÉNÉRAL DE RECHERCHE .............................................................................................. 16 1.4 LE CONCEPT DE « POLITIQUE PUBLIQUE » ..................................................................................... 18 CHAPITRE 2 : PORTRAIT QUÉBÉCOIS DES POLITIQUES LOCALES EN LOISIR .......... 23 2.1 RÔLES ET FONCTIONS DU SERVICE MUNICIPAL DE LOISIR : LES DIMENSIONS DE SON INTERVENTION .................................................................................................................. 28 2.1.1 Les fonctions du service de loisir ........................................................................................ 31 2.1.2 Les modes d’intervention du service de loisir ..................................................................... 34 2.1.3 Les mandats du service de loisir ......................................................................................... 39 2.1.4 Le référentiel de l’intervention ........................................................................................... 39 2.2 ÉVOLUTION HISTORIQUE DU LOISIR PUBLIC : CONCEPTIONS ET STRATÉGIES D’INTERVENTION ..... 41 2.2.1 La genèse du loisir public au Québec et le rôle de l’Église ................................................ 42 2.2.2 1960-1975 : La Révolution tranquille et la municipalisation du loisir ............................... 46 2.2.3 1975-1985 : La fin des Trente Glorieuses et la décentralisation ........................................ 55 2.2.4 1985-1995 : La réaction néolibérale du loisir .................................................................... 62 2.2.5 1995-2010 : Accent sur la qualité de vie ............................................................................ 64 2.2.6 Synthèse de l’évolution du loisir au Québec ....................................................................... 71 2.3 LE LOISIR : DE COMPÉTENCE SECTORIELLE À COMPÉTENCE TERRITORIALE ................................... 73 2.4 L’IMPACT DES POLITIQUES DU GOUVERNEMENT PROVINCIAL ....................................................... 76 2.5 LA RÉORGANISATION MUNICIPALE DE 2000 ET SES IMPACTS SUR LE LOISIR ................................. 81 2.5.1 L’arrondissement, nouveau palier politique et administratif ............................................. 83 2.5.2 La multiplication des centres de décisions ......................................................................... 84 2.5.3 Le « brassage de personnels » et la révision des « façons de faire » ................................. 85 2.5.4 Un mandat vague en développement social ........................................................................ 86 2.5.5 Reconstitution des élites politiques et des réseaux d’acteurs ............................................. 87 2.6 L’INTERVENTION DU MILIEU SCOLAIRE : AMBIGÜITÉS ET DUALITÉ ............................................... 88 iv CHAPITRE 3 : LA GOUVERNANCE : POLYSÉMIE ET CONFUSION ................................... 95 3.1 LA GOUVERNANCE ET SON CONTEXTE .......................................................................................... 98 3.2 L’APPROCHE NORMATIVE ET POSITIVE DE LA GOUVERNANCE ..................................................... 100 3.2.1 La gouvernance comme modèle normatif ......................................................................... 100 3.2.2 La gouvernance comme cadre théorique et comme objet empirique ................................ 103 3.3 LA GOUVERNANCE ET SES DIMENSIONS ...................................................................................... 105 3.3.1 La fragmentation du pouvoir : horizontalité et verticalité ................................................ 106 3.3.2 La coordination d’actions collectives ............................................................................... 107 3.3.3 La gouvernance comme stratégie