Alkoholpolitikken I Endring? Hvordan Norske Myndigheter Kan Møte De Nye Utfordringer Nasjonalt Og Internasjonalt
Total Page:16
File Type:pdf, Size:1020Kb
NORGES OFFENTLIGE UTREDNINGER NOU 1995:24 Alkoholpolitikken i endring? Hvordan norske myndigheter kan møte de nye utfordringer nasjonalt og internasjonalt Utredning fra et utvalg oppnevnt ved kongelig resolusjon den 14. april 1994. Avgitt til Sosial- og helsedepartementet 26. oktober 1995 STATENS FORVALTNINGSTJENESTE STATENS TRYKNING OSLO 1995 Til Sosial- og helsedepartementet Alkoholpolitisk utvalg ble oppnevnt ved kongelig resolusjon den 14. april 1994. Med dette avgir utvalget sin innstilling. Oslo, 26. oktober 1995 Bernt Bull (leder) Kjell Conradi Turid Folkestad Solveig Haugland Ingvild Hoel Arnulf Ingebrigtsen Morten Jørgensen Lise Kjølsrød Heidi Larssen Ole-Jørgen Skog Odd With Jon Øvrehus Olaf G. Aasland Øyvind Horverak NOU 1995:24 Kapittel 1 Alkoholpolitikken i endring 3 KAPITTEL 1 Innledning og sammendrag 1.1 INNLEDNING Norsk alkoholpolitikk har de siste 20-30 årene forholdsvis ofte vært gjennomgått i form av offentlige utredninger og meldinger. I 1964 ble det oppnevnt en rusdrikk- lovkomité som la fram tre innstillinger. Komitéens innstillinger ble behandlet i for- bindelse med Ot.prp. nr. 38 (1966-67) Om lov om endringer i lov av 5. april 1927 om innførsel og omsetning av brennevin, vin, fruktvin, mjød og øl, og i Ot.prp. nr. 60 (1971-72) av samme navn. I 1970-årene kom tre stortingsmeldinger som tok opp alkoholpolitiske spørsmål: St.meld. 88 (1972-73): Om alkoholproblemet og tiltak for å fremja edruskapen, St.meld. 58 (1977-78) Om alkoholavgiftene og St.meld. 24 (1979-80) Om tiltak til fremme av alkoholfrie miljøer. I 1980 ble det lagt fram en egen stortingsmelding om alkoholpolitikken, St.meld. nr. 24 (1980-81) Om alkoholpolitikken. Denne meldingen ble utarbeidet på grunnlag av en innstilling fra et utvalg av statssekretærer (Nyhusutvalget) som året før hadde lagt fram en plan for økt innsats innenfor alkoholpolitikken. I 1987 ble det igjen lagt fram en ny melding om alkoholpolitikken, St.meld. nr. 17 (1987- 88) Alkohol og folkehelse. Den utgjorde et viktig bakgrunnsmateriale for den rela- tivt omfattende revisjonen av alkoholloven som ble gjort i forbindelse med behand- lingen av Ot.prp. 31 (1988-89) Om lov om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. I tillegg til disse meldingene og utredningene om den generelle alkoholpolitikken, er det lagt fram en rekke andre meldinger og utredninger om deler av alkoholpoli- tikken, og da særlig om behandlingen av alkoholmisbrukere. Som en følge av økende internasjonal kontakt, herunder Norges medlemskap i EØS og et eventuelt norsk medlemskap i EU, satte Regjeringen i april 1994 ned et utvalg som igjen skulle vurdere innholdet i norsk alkoholpolitikk. Utvalget fikk navnet Alkoholpolitisk utvalg. Før utvalget fikk utarbeidet sin innstilling fremmet imidlertid Regjeringen en ny odelstingsproposisjon om endringer i alkoholloven, Ot.prp. nr. 51 (1994-95) Om lov om endringer i alkoholloven (ny bevillingsordning for engrossalg av alkoholholdig drikk m.v.). I samme forbindelse fremmet Regje- ringen en stortingsproposisjon om en deling av A/S Vinmonopolet, St.prp. nr. 49 (1994-95) Om deling av A/S Vinmonopolet. Disse proposisjonene fant Regjeringen det nødvendig å fremme før utvalget hadde kommet med sin innstilling, både fordi EFTAs overvåkingsorgan ESA hadde uttalt seg negativt om mulighetene for at det norske alkoholmonopolet kunne bestå innenfor EØS-samarbeidet, og fordi de andre nordiske landene hadde vedtatt å oppgi sine import- og engrosmonopol for alkohol- drikker. Proposisjonene ble behandlet i Stortinget i juni 1995, og privatiseringen av importen og engrosomsetningen av vin og brennevin og delingen av A/S Vinmono- polet ble da vedtatt. I sitt arbeid har utvalget tatt dette til etterretning, uten at det der- med er sagt at alle i utvalget mener dette er ønskelige endringer. Utvalget har lagt hovedvekten på å vurdere hvilke virkemidler som kan ivareta de alkoholpolitiske mål Stortinget tidligere har satt, når de ytre rammebetingelsene endres. Omfanget og bruken av de tradisjonelle virkemidlene i alkoholpolitikken er det noe ulike vurderinger av. Utvalget mener grunnlaget for politikkutformingen må ligge i en faglig viten om alkoholens virkninger og om følgene av ulike alkoholpolitiske tiltak. Det er der- for lagt stor vekt på å beskrive utviklingen av norsk alkoholpolitikk, og hva som er NOU 1995:24 Kapittel 1 Alkoholpolitikken i endring 4 dens rasjonelle grunnlag. Utvalget har også vært opptatt av spørsmål omkring alko- holpolitikkens legitimitet. Utvalget har lagt vekt på å gi en omfattende oversikt og drøfting av alkoholpo- litikken både i Norge og i andre land, og utredningen vil kunne tjene som et opp- slagsverk i denne forbindelse. Derfor er det gitt omfattende henvisninger til den forskningen som utredningen har trukket på. Det er bred enighet i utvalget om at den endrede situasjonen berettiger betydelig økt vekt på informasjon og forskning samt en betydelig styrking av forvaltningens internasjonale kontakter overfor de land og regioner som særlig vil ha betydning for Norge. 1.2 UTREDNINGENS OPPBYGGING "Innledning og sammendrag" i Kapittel 1 inneholder et sammendrag av "Det histo- riske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk" i kapitlene 3-"Internasjonalisering og norsk alkoholpolitikk" i 8. "Oppnevning, bakgrunn og arbeidsmåte" i Kapittel 2 gir en framstilling av utvalgets sammensetning, mandat og arbeid, og "Utvalgets for- slag og vurderinger" i kapittel 9 inneholder utvalgets forslag og vurderinger. Utredningens del I ("Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk" i kapitlene 3-"Alkoholpolitikkens legitimitet" i 6) gir en beskrivelse av den historiske bakgrunnen for dagens norske alkoholpolitikk ("Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk" i kap. 3), en oversikt over hva vi forstår med alkoholproblemet og hvilke indikatorer vi benytter oss av for å kunne si noe om størrelsen på dette pro- blemet ("Alkoholbruk som helse- og sosialt problem" i kap. 4) og en oversikt over konkrete virkemidler i norsk alkoholpolitikk samt en drøfting av deres effektivitet i lys av forskning som er gjort ("Virkemidler i norsk alkoholpolitikk" i kap. 5). Del I avsluttes med et kapittel om alkoholpolitikkens legitimitet ("Alkoholpolitikkens legitimitet" i kap. 6). Til sammen utgjør del I grunnlaget for den vurderingen utval- get gjør av de konsekvenser den økende internasjonaliseringen vil få for norsk alko- holpolitikk. I del II gis det først en oversikt over alkoholpolitikk i en del andre land, og en ser landenes politikk i lys av den tradisjonelle alkoholpolitikken i Norge ("Alkohol- politikk i andre land" i kap. 7). "Internasjonalisering og norsk alkoholpolitikk" i Kapittel 8 inneholder en drøfting av mulige konsekvenser for norsk alkoholpolitikk av den internasjonaliseringen som skjer i Europa og mulige konsekvenser for alko- holpolitikken av tendenser innenfor det norske samfunnet. Utredningen avsluttes med "Utvalgets forslag og vurderinger" i kapittel 9, som inneholder utvalgets forslag og vurderinger. 1.3 KAPITTELSAMMENDRAG "Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk" i Kapittel 3. Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk. "Det historiske grunnlaget for norsk alkoholpolitikk" i Kapittel 3 gir en gjennom- gang av den historiske bakgrunnen for dagens norske alkoholpolitikk. Bruk av alko- hol har lange tradisjoner i Norge. Alkoholpolitikk slik vi i dag forstår begrepet, fikk vi imidlertid først i forbindelse med tiltak rettet mot bruken av brennevin. Da bren- nevinet overtok ølets plass som den sentrale alkoholdrikken fra 1600-tallet av, vok- ste også alkoholproblemene i samfunnet. Men problemet fikk først urovekkende størrelse da det ble innført en meget liberal politikk overfor produksjon og omset- ning av brennevin i 1816. Fra 1756 til da hadde det vært forbud mot brenning av brennevin på landsbygda, hvor omlag 90 prosent av befolkningen bodde. Årsaken NOU 1995:24 Kapittel 1 Alkoholpolitikken i endring 5 til forbudet var at korn og poteter skulle brukes til matproduksjon, og ikke til pro- duksjon av brennevin. Som en følge av liberaliseringen i 1816 vokste alkoholfor- bruket i samfunnet meget kraftig. Det er anslått at da forbruket var på topp i slutten av 1830-årene, drakk hver voksen nordmann i gjennomsnitt 13 liter ren alkohol i året. Slike høyder har forbruket senere aldri nådd. I dag anslår en forbruket til 6-7 liter i året. Det økende brennevinsforbruket førte til at motstanden mot brennevinsdrikkin- gen økte, og folk organiserte seg i foreninger til bekjempelse av brennevinsdrikkin- gen. Først forsøkte en å begrense småbrenningen ved å stille bestemte krav til pro- duksjonens omfang, og en la også forholdsvis høye avgifter på produksjonen av brennevin. Dette førte til at det i 1845 i praksis ble forbud mot å drive hjemmebren- ning. Senere la en også avgifter på omsetningen av brennevin, og en innførte en ord- ning hvor de som skulle produsere og selge brennevin måtte ha bevilling fra det offentlige for å kunne drive slik virksomhet. Antallet salgssteder ble da kraftig redu- sert. En stilte også krav til hvordan bevillingshaverne skulle utøve virksomheten, slik som bestemmelser om når det kunne selges og skjenkes brennevin, og til hvem slikt salg kunne finne sted. To av de fire hjørnesteinene norsk alkoholpolitikk hviler på, særavgifter og begrenset tilgjengelighet, ble altså tidlig introdusert i Norge. Det samme gjaldt den tredje hjørnesteinen: opplysning og informasjon. Ikke minst den framvoksende avholdsbevegelsen engasjerte seg på dette feltet. Den fjerde hjørnesteinen ble intro- dusert i 1871, da Kristiansand, som den første norske